El Estatuto pensado, escrito y vivido

«El Estatuto pensado, escrito y vivido»<br>(6 de mayo de 2005)

El pasado 25 de febrero se cumplieron 22 años desde la aprobación de nuestro Estatuto de Autonomía y la consiguiente creación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. La intensidad del periodo vivido, lo trascendente de los cambios acaecidos y su significación para el futuro de esta tierra, nos permiten observar con cierta perspectiva un trayecto en el que el Estatuto de Autonomía ha desempeñado un papel protagonista a pesar del escaso tiempo transcurrido.

La constitución de la Comunidad Autónoma de Castilla y León no fue fácil. Algunos autores, como Bilbao Ubillos, la han llegado a comparar con un parto lleno de complicaciones que necesitó en algún momento de forceps para que llegase a feliz término.

Sin embargo, y pesar de las dificultades, el Boletín Oficial del Estado de 2 de marzo de 1983, va a publicar la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de Castilla y León. En ese mismo Boletín se inserta también la Ley Orgánica 5/1983, de 1 de marzo, por la que se aplica el artículo 144 c) de la Constitución a la provincia de Segovia.

Desde entonces, y de la mano de su Estatuto, Castilla y León ha conocido, a mi juicio, un periodo caracterizado el afianzamiento del autogobierno, la estabilidad político-institucional y por la significativa elevación de las cotas de bienestar de todos los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma. Un periodo que tiene su origen en esa apuesta del constituyente por una nueva forma de entender la organización territorial del Estado y que se ha relevado como uno de los grandes aciertos del texto Constitucional.

Un sistema de organización territorial que ha permitido que las Comunidades Autónomas se afiancen y consoliden como verdaderos núcleos políticos y de decisión autónoma, conformándose como una realidad pujante e irreversible. Hoy puede y debe decirse con plena justicia que la descentralización política ha encontrado definitivamente su justificación y arraigo en el seno de nuestra sociedad y que está ya asentada en el sentir de los ciudadanos en términos irrevocables y definitivos.

El Estado Español, como señala García de Enterria, es hoy uno de los Estados mas descentralizados de mundo, teniendo las Comunidades Autónomas unos niveles competenciales equiparables a los de cualquier Estado federado y un porcentaje de recursos públicos a su disposición que supera a lo que es normal en los federalismos mas prestigiosos.

Los constituyentes idearon un modelo de organización territorial valiente y arriesgado, que pretendía al mismo tiempo responder a dos retos de naturaleza distinta:

• por un lado, satisfacer una necesidad netamente política, como era resolver el problema histórico de la vertebración territorial de España;
   
• y, por otro, acoger una de las líneas definidoras de los Estados modernos, la de aproximar los centros de decisión política a los ciudadanos, es decir, descentralizar.

A pesar de las grandes dificultades técnicas, sociales y políticas, los constituyentes dieron con una formula que el tiempo ha demostrado eficaz y ello gracias a dos elementos esenciales que aportaron:

• por una lado, basaron todo el planteamiento en una premisa esencial, el consenso. sólo desde el entendimiento, desde un verdadero pacto social, suscrito por todos, podía configurarse un sistema perdurable que garantizará su continuidad y viabilidad.
   
• por otro, la consagración de un modelo abierto y flexible, un modelo que ofrecía soluciones distintas a problemas distintos, permitiendo revisiones y ajustes acordes con una evolución dinámica de las cosas.

Tras un periodo inicial de mayor diferenciación, hoy en día puede afirmarse que todas las Comunidades Autónomas cuentan con unas cotas similares de autogobierno, lo que supone, desde el respeto a los hechos diferenciales, la igualación de todos los españoles en cuanto a sus derechos y deberes.

En definitiva, se ha configurado un modelo que en líneas generales funciona correctamente, a pesar del constante cuestionamiento que desde determinados sectores se plantea, garantizado por el Tribunal Constitucional, y que cuenta con un amplio respaldo social.

Castilla y León no ha sido ajena a esta realidad, y si en un primer momento se mostraba expectante respecto de la incierta aventura en que se embarcaba en 1983, hoy puede afirmarse que se encuentra plenamente satisfecha en el marco de autogobierno definido por su Estatuto de Autonomía.

De todas las virtualidades que el Estatuto ha desplegado voy a centrarme en dos de ellas que, a mi juicio, son las más significativas:

1. Ha permitido que Castilla y León recupere una entidad perdida a lo largo de los siglos. Desde siempre, y no sin cierta razón, se ha achacado a esta tierra la falta de sentimiento regional En esta carencia secular de espíritu regional se encontraría, a decir de muchos, el origen de los problemas de configuración y arranque de la propia realidad autonómica en esta tierra. La disolución de la identidad original en el crisol de lo español desde finales del siglo XV, junto con un acusado sentimiento provincial, han ocupando por completo los espacios que pudieran corresponder a la conciencia regional. El escaso sentimiento regional no se debe pues a la inexistencia de valores propios como pueblo, de señas de identidad singulares, sino a la falta de una voluntad política de ponerlas en valor, de darlas a conocer y de significarlas como elementos cohesionadores de una cultura y de una personalidad especifica. El Estatuto de Autonomía recupera esta entidad y la convierte en un elemento configurador del edificio autonómico. El propio Estatuto señala en su preámbulo que: “Los antiguos reinos de Castilla y León han mantenido a lo largo de los siglos una identidad histórica y cultural claramente definida dentro de la plural unidad de España. Al ejercer, por abrumadora mayoría de sus instituciones representativas provinciales y locales, el derecho a su Autonomía, en los términos que establece la Constitución española, el pueblo castellano-leonés ha expresado su voluntad política de organizarse en Comunidad Autónoma, reanudando así aquella identidad.”
    
2. Se ha configurado como el punto de partida del periodo más libre, prospero y estable que ha conocido esta tierra. Aunque esta apreciación pueda ser aplicada al conjunto del Estado Español, desde la aprobación de la Constitución de 1978, en Castilla y León ha tenido una especial significación.

La proximidad que en la prestación de servicios ofrece al ciudadano el sistema autonómico, la estabilidad que otorgan unas instituciones asentadas y eficaces en sus cometidos y la acción decidida de los poderes públicos en pos del crecimiento económico y social y del aumento de la calidad de vida de los ciudadanos de esta Comunidad, han propiciado más de veinte años de desarrollo, crecimiento y convergencia con el resto de España y con Estados más prósperos de la Unión Europea.

En definitiva el Estatuto de Autonomía de Castilla y León se ha convertido en el marco idóneo para que Castilla y León no sólo recupere su identidad, sino para que desarrolle todas sus potencialidades que, sinceramente, son muchas.

Hoy el modelo autonómico se vuelve a situar en el centro de la actualidad política española. El gobierno esta planteando un nuevo debate territorial, incorporando a la agenda política nacional cuestiones tan importantes como la reforma de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la apertura de una nueva regulación sobre los criterios de la financiación autonómica, las formulas de participación de las CC.AA. en la U.E. o la nueva configuración del Senado.

Como representante político de una Comunidad, como la de Castilla y León, que accedió por la vía del artículo 143, y que conoce de primera mano el proceso autonómico en esta tierra quiero centrarme en un tema que afecta directamente al Estatuto de Autonomía de Castilla y León y a su futuro, que es lo mismo que decir al futuro de Castilla y León, y que no es otro que la reforma de los Estatutos de Autonomía que con carácter general se esta planteando, derivado de las imposiciones de ciertos sectores nacionalistas. A mi juicio, las consideraciones que han de condicionar una eventual reforma estatutaria, y entre ellas las del Estatuto de Castilla y León, son los siguientes:

• En primer lugar, considero que el modelo está definido y funciona, la formula constitucional para resolver la cuestión nacional en España garantiza la definitiva solución del más complicado de nuestros contenciosos políticos en la vida contemporánea.
   
•  La afirmación anterior no implica en ningún caso inmovilismo. El proceso autonómico como toda realidad política es un proceso dinámico, que ha de perfeccionarse, modificando, si es preciso el marco estatutario permitiendo así su adaptación a las circunstancias y necesidades de cada momento. Los Estatutos de Autonomía no son normas inmutables, no han de ser sacralizados, de hecho como ya he señalado a lo largo de proceso autonómico, han sido objeto de modificación en el año 1981, 1992 y las de 1996 a 1999, aunque en el momento actual y dada la consolidación del sistema que se ha producido y la paralela equiparación competencial, las modificaciones debieran ser de aspectos puntuales que pudieran mejorar su funcionamiento.
   
• Admitida la posibilidad de modificaciones estatutarias, y como consecuencia de las afirmaciones anteriores, hay que señalar que las modificaciones han de tener el límite infranqueable de la propia Constitución. Cualquier reforma de los Estatutos ha de hacerse con lealtad constitucional.
   
•  Las modificaciones de los Estatutos han de contar previamente con el consenso entre el Gobierno y la oposición, y con el acuerdo de las respectivas Comunidades Autónomas. Hasta hoy todas las reformas estatutarias se han desarrollado con un amplio consenso entre las principales fuerzas políticas que representan a la mayoría del pueblo español, como garantía de pervivencia de dichas reformas y de satisfacción del interés general.
   
• En el momento actual no consideraría imprescindible una reforma de los estatutos de autonomía, pero es lógico que si se abre un proceso de reformas, no hemos de quedarnos al margen. Este proceso de reformas en ningún caso ha de implicar un nuevo proceso constituyente, una nueva transición, en lo territorial pues ello terminaría con la estabilidad institucional de la que hemos disfrutado tantos años y que es ya un valor en si misma.
   
• La evolución social y política del proceso autonómico ha modificado, como hemos visto, la interpretación inicial del propio modelo, que la constitución esbozaba.

Hoy, gracias por un lado a la indefinición del Titulo VIII y por otro a la aceptación social del hecho autonómico, del que buena prueba es mi propia Comunidad, no es posible hablar de distintos modelos de Comunidades autónomas, sino de un único modelo, el modelo autonómico, al que todas las autonomías podrán llegar si así lo desean desde distintas sensibilidades y, evidentemente, con distintos ritmos.

En consecuencia, las modificaciones de los Estatutos de Autonomía, y ello sin perjuicio de los hechos diferenciales, no pueden utilizarse para implantar la asimetría entre las Comunidades Autónomas. La asimetría no tiene sentido hoy. Cualquier reforma que se plantee ha de garantizar el derecho de todas las CCAA a situarse en el mismo nivel y a alcanzar los mismos techos competenciales que las restantes CCAA.

Superados antiguos complejos se oponen en la cuestión autonómica dos lógicas distintas pero no por ello, a mi juicio, antagónicas; la lógica del hecho diferencial que aplican los nacionalismos periféricos tradicionales y la lógica de la equiparación y la igualdad que reivindican el resto de las nacionalidades y regiones.

En este sentido, no existe ninguna razón, ni jurídica, ni política, que justifique las diferencias entre Comunidades Autónomas.

En este punto considero que el hecho diferencial existe, la propia Constitución lo reconoce, y como tal no sólo ha de respetarse sino que ha de ser potenciado como elemento esencial de esa riqueza que nuestra variedad y pluralidad proporciona a este Estado. En consecuencia aquellos elementos conformadores del hecho diferencial como la lengua, los derechos civiles forales, los regímenes fiscales y financieros especiales, las peculiaridades derivadas de la insularidad, los símbolos, las instituciones particulares, la cultura autóctona, las tradiciones… han de ser objeto de una especial atención y en ningún caso objeto de homogenización ni equiparación.

La capacidad de autogobierno, la prestación de servicios y su calidad, los recursos, no pueden ser objeto de diferenciación impuesta. Ello atentaría contra la lógica de un estado que se tilda de social, democrático y de derecho. La discriminación en aquellos ámbitos, el otorgamiento de privilegios basados en el lugar de nacimiento sólo puede contribuir a socavar las bases de una convivencia democrática.

• Si se plantea un proceso generalizado de reforma estatutaria, considero necesario un debate sobre aquellas competencias que harían posible la equiparación definitiva entre todas las CCAA, es decir la eliminación de las diferencias injustificadas que subsisten o las que puedan surgir a consecuencia de los nuevos cambios estatutarios., Aún persisten algunas diferencias competenciales derivadas precisamente de la vía de acceso a la autonomía. En concreto, competencias como justicia, instituciones penitenciarias, policía, tráfico y circulación de vehículos a motor o televisión podrán ser objeto de estudio y debate de cara a su traspaso a las Comunidades Autónomas que no cuentan con ellas.
   
• No considero procedente la utilización del artículo 150.2 de la Constitución, Leyes orgánicas de transferencia o delegación, para obtener competencias o ventajas comparativas. El art. 150.2 no puede ser utilizado para obviar el art. 149 de la CE que contiene un elenco tasado de materias de “competencia exclusiva del Estado sobre cuyo respeto estricto tuvieron que redactarse los Estatutos de Autonomía. Los nuevos proyectos de estatutos, aun cuando no conocemos la amplitud de sus planteamientos, parece claro que intentan apoyarse en el art. 150.2 para extenderse ilimitadamente según las apetencias de nuevas competencias que cada CCAA pretenda construir. La lógica del precepto y su finalidad impiden su utilización como un atajo para, incluso sin pasar por el procedimiento de reforma del estatuto de autonomía, conseguir una ampliación sustantiva de las competencias de determinadas Comunidades, dado que la transferencia o delegación en todo caso necesita de una Ley orgánica extraestatutaria. Esta postura ha sido avalada por una reiterada jurisprudencia constitucional y una constante doctrina al respecto que exige la infranqueabilidad del art. 149.1 por los Estatutos de Autonomía. Es decir que todas las transferencias y delegaciones que se ha realizado hasta la fecha para aumentar el nivel de competencias (LOTRACA, LOTRAVA, LOTT y todas las Leyes de Financiación Autonómicas) han sido leyes orgánicas extraestatutarias y por ello libremente modificables por el Estado. Por otra parte lo que el art. 150.2 permite delegar o transferir son facultades, no titularidades concretas, es decir aspectos parciales derivados de una titularidad sustantiva, nunca la titularidad misma. Seria absurdo que el Estado se despojará ilimitadamente de todos sus poderes o de aquellos esenciales para su propia pervivencia.
   
• Por último, y como colofón de esta serie de ideas, me gustaría referirme a un principio que han de informar cualquier reforma estatutaria y que en ningún caso puede ser obviado, el principio de solidaridad, elemento básico para lograr la cohesión y garantía para que todos los ciudadanos gocen del mismo nivel de prestación de servicios en todo el territorio nacional. Por ello el fortalecimiento de los vínculos de solidaridad son indispensables para un adecuado funcionamiento del estado autonómico.

En este sentido para Castilla y León no es aceptable que vayamos a desarrollos autonómicos de distintas velocidades que no implican las necesarias cotas de solidaridad interterritorial, basadas en un sistema fiscal justo, redistributivo, y cohesionado.

En definitiva, si se pusiera en marcha un proceso de reformas sería preciso saber a donde se quiere llegar, cual es el objetivo, que meta se persigue, con ello evitaremos que las reformas que se plantean no aparezcan como un subterfugio para satisfacer los intereses de determinadas minorías políticas y grupos de presión.

Por otro lado ha de tenerse en cuenta que el pluralismo nacional del Estado Español ha de partir de la existencia de una realidad nacional española de conjunto, tal y como lo establece la propia Constitución Española, un proyecto global en el que se integran otras realidades que forman parte de el, como son las Comunidades Autónomas.

Por último, cualquier reforma debería respetar las premisas que he ido desgranando, y tener claro que las reformas se hacen sobre estatutos pero afectan a ciudadanos, que son a los que hemos de tener en cuenta en cualquier proceso de reforma social.

José Manuel Fernández Santiago
Presidente de las Cortes de Castilla y León