5. PROCEDIMIENTOS RELATIVOS A OTRAS
INSTITUCIONES Y ÓRGANOS
Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Castilla y León por el que se ordena la publicación del Informe Anual correspondiente al año 2011 remitido por el Procurador del Común de Castilla y León.
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Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Castilla y León por el que se ordena la publicación del Informe Anual correspondiente al año 2011 remitido por el Procurador del Común de Castilla y León.
PRESIDENCIA
La Mesa de las Cortes de Castilla y León, en su reunión del día 31 de mayo de 2012, ha conocido el Informe Anual correspondiente al año 2011 remitido por el Procurador del Común de Castilla y León, y ha ordenado su publicación y su tramitación ante el Pleno de la Cámara.
En ejecución de dicho Acuerdo se ordena su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla y León, de conformidad con el artículo 64 del Reglamento.
En la sede de las Cortes de Castilla y León, a 31 de mayo de 2012.
LA SECRETARIA DE LAS CORTES
DE CASTILLA Y LEÓN,
Fdo.: María Isabel Alonso Sánchez
LA PRESIDENTA DE LAS CORTES
DE CASTILLA Y LEÓN,
Fdo.: María Josefa García Cirac
INFORME ANUAL
2011
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
ACTIVIDAD INSTITUCIONAL
DE LA ACTUACIÓN DEL PROCURADOR DEL COMÚN
PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS
ACTUACIONES DE OFICIO
FUNCIÓN PÚBLICA
FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A TRAVÉS DE LAS ASOCIACIONES VECINALES
BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
Bienes y aprovechamientos comunales
Circuitos biosaludables
NORMA TÉCNICA SOBRE ACTUACIONES URBANÍSTICAS IRREGULARES
APLICACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE CONSTRUCCIONES
OBRAS DE MEJORA DE LAS CARRETERAS QUE TRANSCURREN POR EL MUNICIPIO DE AGALLAS (SALAMANCA)
CONVERSIÓN DE VIVIENDAS LIBRES FINALIZADAS EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA
PROGRAMA DE FOMENTO DEL ALQUILER
COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
DEPURACIÓN DE LAS AGUAS RESIDUALES EN LOS ESPACIOS NATURALES
SISTEMA DE RECUPERACIÓN DE ANIMALES SILVESTRES
ACTIVIDADES MUSICALES EN LAS PROXIMIDADES DE CENTROS HOSPITALARIOS
INTÉRPRETES DE LA LENGUA DE SIGNOS
AYUDAS PARA LA ADQUISICIÓN DE LIBROS DE TEXTO
EL UNO POR CIENTO CULTURAL
VENTA AMBULANTE
EL PROBLEMA DEL TABAQUISMO ACTIVO Y PASIVO EN LA POBLACIÓN MENOR DE EDAD
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y MENORES DE EDAD
PERSONAS CON DISCAPACIDAD
SANIDAD
Fibromialgia
Hormona del crecimiento
Desfibriladores
REDUCTORES DE VELOCIDAD Y BANDAS TRANSVERSALES
ACTUACIONES A INSTANCIA DE PARTE
ÁREA A: FUNCIÓN PÚBLICA
1. FUNCIÓN PÚBLICA GENERAL
1.1. Procesos selectivos de personal
1.2. Convocatorias de concurso de personal funcionario de la Administración de la Comunidad de Castilla y León
1.3. Puestos de trabajo de personal funcionario de las Escuelas de Formación Agraria
1.4. Asignación de tareas a Jefaturas de Cocina de Centros Asistenciales
2. FUNCIÓN PÚBLICA DOCENTE
2.1. Expectativa de destino de funcionarios docentes
2.2. Asesores lingüísticos Convenio MEC-British Council
2.3. Profesorado de programas de cualificación inicial
2.4. Complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria
2.5. Permiso por deber inexcusable
3. FUNCIÓN PÚBLICA SANITARIA
3.1. Procesos de selección de personal
3.2. Baremación de servicios prestados para nombramientos de personal interino
3.3. Gestión de Bolsas de Empleo
3.4. Provisión de puestos de trabajo
4. FUNCIÓN PÚBLICA POLICIAL
4.1. Curso formativo de ascenso a subinspector
4.2. Edad máxima para la participación en procesos selectivos para la categoría de agente
ÁREA B: RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES, BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
1. RÉGIMEN JURÍDICO DE CORPORACIONES LOCALES
1.1. Expropiación forzosa
1.1.1. Supresión de paso de servidumbre de finca
1.1.2. Ocupación de finca por construcción aneja
1.1.3. Ocupación de terrenos para ampliación de sección de un camino
1.1.4. Construcción de caseta para alojar contadores
1.2. Responsabilidad patrimonial
1.2.1. Daños por caídas en la vía pública
1.2.2. Daños por filtraciones de agua procedente de depósito municipal
1.2.3. Daños por funcionamiento de la red municipal de saneamiento
1.2.4. Daños por ejecución de obra de pavimentación
1.2.5. Daños en vivienda como consecuencia de demolición de edificio colindante
1.3. Contratación administrativa local
1.3.1. Incumplimiento de la obligación contractual de pago del precio
1.3.2. Modificación contractual por vía convencional
1.4. Proyectos y ejecución de obras
1.4.1. Disconformidad con obra de instalación de barandilla
1.4.2. Disconformidad con obra de instalación de sumideros
1.4.3. Disconformidad con obras de pavimentación
1.5. Organización y funcionamiento de las entidades locales
1.5.1. Celebración de sesiones ordinarias de los órganos de gobierno
1.5.2. Utilización de medios de grabación de los plenos
1.5.3. Notificación de las convocatorias de sesiones
1.5.4. Constitución y funcionamiento de la comisión especial de cuentas
1.5.5. Derecho a la información de los concejales
1.5.6. Derecho a la formulación de mociones
1.6. Información y participación ciudadana
1.6.1. Derecho de información
1.6.2. Derecho de participación
1.7. Otras cuestiones en materia de régimen jurídico de las corporaciones locales
1.7.1. Desempeño de las funciones de secretaría en entidades locales menores
1.7.2. Gestión del padrón municipal de habitantes
2. BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
2.1. Bienes de las entidades locales
2.1.1. Protección y defensa de los bienes
2.1.2. Utilización de los bienes
2.2. Servicios municipales
2.2.1. Alumbrado público
2.2.2. Servicios funerarios
2.2.3. Recogida de residuos
2.2.4. Limpieza de vías públicas
2.2.5. Abastecimiento domiciliario de agua potable
2.2.6. Saneamiento
2.2.7. Servicios mínimos en anejos o pedanías
2.2.8. Pavimentación de vías públicas
2.2.9. Otros servicios públicos
ÁREA C: FOMENTO
1. URBANISMO
1.1. Planeamiento urbanístico
1.1.1. Planeamiento general
1.1.2. Planeamiento de desarrollo
1.2. Gestión urbanística
1.2.1. Actuaciones aisladas
1.2.2. Actuaciones integradas
1.3. Intervención en el uso del suelo
1.3.1. Licencias urbanísticas
1.3.2. Fomento de la edificación, conservación y rehabilitación
1.3.3. Protección de la legalidad urbanística
1.4. Información urbanística y participación social
2. OBRAS PÚBLICAS
2.1. Proyección y contratación
2.2. Expropiación forzosa
2.3. Reclamaciones de daños
2.4. Conservación y mantenimiento
3. VIVIENDA
3.1. Viviendas de protección pública
3.1.1. Promoción de viviendas
3.1.2. Adjudicación de viviendas y pago del precio
3.1.3. Deficiencias
3.1.4. Infracciones y sanciones
3.2. Viviendas no sometidas a regímenes de protección pública
3.2.1. Selección de arrendatarios
3.2.2. Deficiencias
3.3. Ayudas económicas
3.3.1. Ayudas a la adquisición de viviendas
3.3.2. Ayudas al alquiler
3.3.3. Ayudas a la rehabilitación
4. TRANSPORTES
4.1. Transporte de viajeros por carretera
4.2. Transporte ferroviario
4.3. Transporte aéreo
5. COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
5.1. Servicio postal
5.2. Servicio telefónico e Internet
5.3. Televisión y medios de comunicación social
ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
1. CALIDAD AMBIENTAL
1.1. Actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental
1.1.1. Establecimientos de ocio
1.1.2. Instalaciones agropecuarias
1.1.3. Actividades mineras
1.1.4. Actividades industriales
1.1.5. Actividades comerciales y de servicios
1.1.6. Instalaciones de telefonía móvil
1.1.7. Varios
1.2. Infraestructuras ambientales
1.2.1. Infraestructuras de abastecimiento de agua
1.2.2. Infraestructuras para la depuración de aguas residuales
1.2.3. Infraestructuras para el tratamiento de residuos
1.3. Defensa de las márgenes de los ríos
2. MEDIO NATURAL
2.1. Defensa del medio natural
2.1.1. Montes y terrenos forestales
2.1.2. Vías pecuarias
2.2. Protección de los recursos naturales
2.3. Caza
2.4. Pesca
3. INFORMACIÓN AMBIENTAL
ÁREA E: EDUCACIÓN
1. ENSEÑANZA NO UNIVERSITARIA
1.1. Escolarización y admisión de alumnos
1.2. Edificios e instalaciones para centros educativos
1.3. Becas y ayudas al estudio
1.4. Servicio de transporte escolar
1.5. Servicio de comedor escolar
1.6. Convivencia en el entorno educativo
1.7. Programa “The British English”
1.8. Responsabilidad patrimonial de la Administración
2. ENSEÑANZA UNIVERSITARIA
2.1. Prueba de acceso a la universidad para estudiantes con dislexia
2.2. Coste económico de los estudios universitarios
3. ATENCIÓN DE LAS NECESIDADES EDUCATIVAS ESPECIALES
3.1. Apoyo de intérpretes de lengua de signos
3.2. Logopedia para alumnos de tres a cuatro años de edad
3.3. Trastorno por déficit de atención e hiperactividad (TDAH)
ÁREA F: CULTURA, TURISMO Y DEPORTES
1. PROTECCIÓN DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL
2. PROTECCIÓN DE OTROS BIENES INTEGRANTES DEL PATRIMONIO CULTURAL
3. OTRAS ACTUACIONES RELACIONADAS CON LA CULTURA
ÁREA G: INDUSTRIA, COMERCIO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
1. INDUSTRIA
1.1. Instalaciones de energía eléctrica
1.2. Reclamaciones contra compañías suministradoras de energía eléctrica
1.3. Tramitación de subvenciones
2. COMERCIO
2.1. Venta ambulante
2.2. Mercados
2.3. Otros
3. EMPLEO
3.1. Formación para el empleo
3.2. Fomento del empleo
3.3. Otros
4. INCLUSIÓN SOCIAL
4.1. Renta garantizada de ciudadanía
4.2. Renta activa de inserción
ÁREA H: AGRICULTURA Y GANADERÍA
1. DESARROLLO RURAL
1.1. Concentración parcelaria
1.1.1. Procedimiento
1.1.2. Obras
1.2. Obras y regadíos
1.3. Iniciativas y programas de desarrollo rural
2. PRODUCCIÓN AGROPECUARIA
2.1. Sanidad animal
2.2. Cuota láctea
3. POLÍTICA AGRARIA COMUNITARIA
4. ANIMALES DE COMPAÑÍA
ÁREA I: FAMILIA, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y JUVENTUD
1. FAMILIA
1.1. Personas mayores
1.1.1. Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia
1.1.2. Atención residencial
1.1.3. Servicios sociales de carácter no residencial
1.1.4. Programas de ocio para el envejecimiento activo
1.2. Menores
1.2.1. Protección jurídica de la infancia
1.2.2. Protección socio-cultural
1.2.3. Protección de los derechos fundamentales en el ámbito educativo
1.3. Prestaciones a la familia
1.4. Conciliación de la vida familiar y laboral
1.4.1. Centros incompletos de primer ciclo de educación infantil
1.4.2. Criterios de acceso a las escuelas infantiles de primer ciclo
1.4.3. Programa de centros abiertos
2. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
2.1. Personas con discapacidad
2.1.1. Grado de discapacidad
2.1.2. Centros de atención a personas con discapacidad
2.1.3. Ayudas
2.1.4. Empleo de las personas con discapacidad
2.1.5. Barreras
2.1.6. Actuación sanitaria y rehabilitación
2.2. Salud mental
2.2.1. Funcionamiento de los dispositivos de la red de salud mental
2.2.2. Tratamiento de los trastornos de la personalidad
2.2.3. Tratamiento de las personas en situación de abandono sociosanitario
2.2.4. Tratamiento de las personas con discapacidad psíquica y enfermedad mental asociada
2.2.5. Tratamiento de otras discapacidades psíquicas distintas a la enfermedad mental: las personas con autismo
2.3. Minorías étnicas
2.4. Mujer
3. JUVENTUD
3.1. Instalaciones turísticas de ocio
3.2. Actividades de ocio y tiempo libre
4. LIMITACIÓN DE LA VENTA Y CONSUMO DE TABACO
ÁREA J: SANIDAD Y CONSUMO
1. SANIDAD
1.1. Generalidades. Protección de datos
1.2. Control sanitario, centros y actividades sanitarias
1.3. Protección de la salud
1.3.1. Práctica profesional
1.3.2. Financiación de gastos sanitarios
1.4. Derechos y deberes de los usuarios
1.4.1. Intimidad y confidencialidad. Acceso a la historia clínica
1.4.2. Tratamiento y plazos
2. CONSUMO
ÁREA K: JUSTICIA
1. FUNCIONAMIENTO DE ÓRGANOS JURISDICCIONALES
1.1. Irregularidades y retrasos
1.2. Ejecución de resoluciones judiciales
1.3. Disconformidad con resoluciones judiciales
2. ABOGADOS, COLEGIOS DE ABOGADOS Y JUSTICIA GRATUITA
3. ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA
4. REGISTRO CIVIL Y NOTARÍAS
5. RECLAMACIONES FRENTE A ACTUACIONES DEL MINISTERIO FISCAL
6. SOLICITUDES DE ASESORAMIENTO
ÁREA L: INTERIOR, EXTRANJERÍA Y EMIGRACIÓN
1. INTERIOR
1.1. Tráfico y seguridad vial
1.1.1. Expedientes sancionadores en materia de tráfico
1.1.2. Estacionamientos indebidos de vehículos en zonas escolares
1.1.3. Circulación y estacionamiento de vehículos pesados o de gran tonelaje
1.2. Ordenación del tráfico y seguridad vial
1.2.1. Señalización vial
1.2.2. Seguridad vial
1.3. Seguridad ciudadana
1.4. Espectáculos
2. INMIGRACIÓN
3. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS A LAS PERSONAS REPRESALIADAS DURANTE LA GUERRA CIVIL Y LA DICTADURA
ÁREA M: HACIENDA
1. IMPUESTOS AUTONÓMICOS
1.1. Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados
1.2. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones
2. RECURSOS DE LAS HACIENDAS LOCALES
2.1. Impuestos
2.1.1. Impuesto sobre bienes inmuebles
2.1.2. Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
2.2. Tasas
2.2.1. Tasa por suministro de agua potable
2.2.2. Tasa de recogida de residuos sólidos urbanos
2.2.3. Tasa de tratamiento de residuos sólidos urbanos
2.2.4. Tasa en concepto de mantenimiento de solares sin vallar
2.3. Contribuciones especiales
COLABORACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS CON EL PROCURADOR DEL COMÚN
CONSIDERACIONES GENERALES
ESTADÍSTICAS
Atención al ciudadano
Estadística quejas 2011
Estadística territorial
Estadística sociológica
Estadística de tramitación
Aceptación por parte de la Administración de las resoluciones dictadas
Estadística comparativa
ANEXO. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE 2011
Informe sobre el cumplimiento del presupuesto
Liquidación del presupuesto de ingresos
Liquidación del presupuesto de gastos
INTRODUCCIÓN
El Procurador del Común ha de elaborar un informe de la actividad desarrollada
durante el año para su preceptiva presentación ante las Cortes de Castilla y León. Éste
corresponde al año 2011 y en él se dan a conocer a la cámara legislativa, y a través de ella, a
las Administraciones Públicas y a toda la ciudadanía de la Comunidad, las actuaciones que la
Institución ha realizado.
Su finalidad es reflejar la actividad del Procurador del Común, pero también transmitir
y dar publicidad a su actuación supervisora de la actividad de las Administraciones de la Castilla
y León y convertirse en un instrumento útil a las mismas en tanto les permite conocer
problemas, necesidades, inquietudes y aspiraciones de los castellanos y leoneses en relación
con los derechos que les reconoce el ordenamiento jurídico, y les aporta datos para buscar
respuestas a los mismos.
Durante el año 2011 la Institución recibió 2411 quejas de los ciudadanos, la gran
mayoría porque entendieron que las distintas Administraciones no respetaban sus derechos. A
ellas se deben añadir otras 35 actuaciones de oficio abiertas por la Institución ante posibles
vulneraciones de los derechos de los ciudadanos de Castilla y León de las que se tuvo
conocimiento preliminar a través de los medios de comunicación. Con ello, los expedientes
iniciados por el Procurador del Común durante el año ascendieron a 2446.
La enumeración y descripción de las quejas, agrupadas atendiendo a las áreas en que
se estructura la actividad de la institución, pone de manifiesto los aspectos materiales y
estadísticos (número, materia, tipo, procedencia, forma de presentación, etc.) del trabajo
realizado durante el año. El estudio de los problemas derivados de las quejas; las razones, los
argumentos, las consideraciones y las valoraciones que se extraen de su tramitación; y, en fin,
las resoluciones y recomendaciones dirigidas a las Administraciones Públicas a la vista de la
información obtenida, reflejan los aspectos sustantivos del trabajo realizado por la Institución.
INFORME 2011 INTRODUCCIÓN
Atendiendo a las áreas temáticas en las que se estructura la Institución la distribución
de las quejas ha sido similar a la de años anteriores como reflejan las estadísticas que
acompañan al informe. El número de quejas recibidas aumentó en la mayor parte de las áreas,
particularmente en materia de Medio Ambiente, que pasó de 190 en 2010 a 358, y en materia
de Cultura, Turismo y Deportes, en la que se triplicó el número de quejas del año anterior. La
única excepción significativa al aumento generalizado de las quejas fue el Área de Agricultura y
Ganadería, en la cual se redujeron casi a la mitad.
Así mismo, el informe evidencia el grado de colaboración que durante el año han
tenido las Administraciones supervisadas con el Procurador del Común, tanto en lo que se
refiere a la información que les ha sido requerida, como a la contestación y aceptación de
nuestras resoluciones y recomendaciones. En general el grado de colaboración es bastante
aceptable, pero se constata una vez más que la Administraciones requeridas no responden
siempre con la diligencia necesaria y, a veces, proporcionan una información inadecuada o
insuficiente, olvidando que eso, además de no facilitar el trabajo de la institución, va en
detrimento del servicio público que se presta a los ciudadanos. En todo caso el informe incluye
una relación detallada de las Administraciones que han incumplido sus deberes legales de
colaboración con el Procurador del Común.
Sirvan, en consecuencia, las páginas de este informe anual para que las Cortes de
Castilla y León y el resto de las instituciones de la Comunidad conozcan y valoren el trabajo
realizado por el Procurador del Común, pero sirvan también para recordar a todos los
castellanos y leoneses la disposición de la institución a prestarles apoyo y ayuda en la tutela y
defensa de sus derechos frente a la Administración.
Por lo demás, es preciso recordar que durante el año 2011 se ha continuado
manteniendo una relación personal y directa de la Institución con los ciudadanos celebrando
más de 900 entrevistas personales en la sede de la Institución y en las visitas que, desde su
creación, se realizan periódicamente a las capitales de provincia y a otras ciudades de la
Comunidad para atender a las personas que así lo requieren. Del mismo modo, el Procurador
del Común y el resto de las personas que integran su equipo han participado en diferentes
reuniones, actos, jornadas y eventos en los que ha sido requerida su presencia.
INFORME 2011 INTRODUCCIÓN
La difusión de este Informe se completará poniéndolo a disposición de la ciudadanía
en la página web institucional y mediante la edición de una Revista divulgativa que resumirá la
actividad más destacada del Procurador del Común durante el período.
Para concluir, y como no podía ser de otra manera, debe quedar aquí constancia de
nuestro agradecimiento a todas las personas e instituciones que a lo largo del año han prestado
colaboración y apoyo al Procurador del Común, y en particular, a todos los medios de
comunicación, que en todo momento están atentos a la actividad de la institución y la difunden
con rigor y acierto en toda nuestra Comunidad.
ACTIVIDAD INSTITUCIONAL
ACTIVIDAD INSTITUCIONAL
El Procurador del Común y su equipo han participado a lo largo del año 2011 en
diversos actividades de las que hacemos ahora una breve reseña.
1. XXVI JORNADAS DE COORDINACIÓN DE DEFENSORES DEL PUEBLO
La Institución representada por su titular, D. Javier Amoedo Conde, y una parte de su
equipo acudió a Cartagena a la convocatoria realizada en esta ocasión por la Defensoría del
Pueblo de la Región de Murcia los días 6, 7 y 8 de junio. Este año las Jornadas de coordinación
llevaban como título “Los derechos de las personas mayores” y en ellas se expuso y debatió el
trabajo realizado en los Talleres preparatorios:
Taller I: “Derechos socioeconómicos de las personas mayores”. Celebrado en Albacete
y coordinado por el Defensor del Pueblo de Castilla - La Mancha. 28 y 29 de abril de 2011.
Taller II: “Especial referencia a los mayores en situación de dependencia”. Celebrado
en Alicante. Organizado por el Sindic de Greuges de la Comunidad Valenciana. 3 y 4 de mayo
de 2011.
Taller III: “Derechos socio-sanitarios de las personas mayores y otros derechos”.
Celebrado en La Palma los días 10 y 11 de mayo de 2011 y coordinado por el Diputado del
Común de Canarias.
Reunión de Secretarios Generales celebrada el día 5 de mayo de 2011 organizada por
el Defensor del Pueblo de la Región de Murcia. En ella se abordaron temas comunes del
funcionamiento de las Instituciones.
2. ACTIVIDADES RESEÑABLES
• 24 de enero de 2011: D. Javier Amoedo asistió a la reunión organizada por el
Defensor del Pueblo en su sede en Madrid junto con el resto de sus homónimos autonómicos.
• 11 de febrero de 2011: Inauguración del Curso Académico de la Escuela de
Administración Pública de Castilla y León en el Servicio Territorial de Cultura de Palencia.
Conferencia inaugural a cargo del Procurador del Común con el título: "Relaciones de los
ciudadanos con la Administración. Derechos y garantías.”
• 18 de febrero de 2011: D. Javier Amoedo impartió una conferencia divulgativa
sobre el Procurador del Común en el IES de San Andrés del Rabanedo.
• 22 de febrero de 2011: El titular de la Institución visitó la sede de la Federación de
Autismo en Valladolid y el Centro de día “Alfahar” de esta localidad con el fin de conocer de
primera mano los centros y servicios de atención prestados a personas con autismo.
• 23 de febrero de 2011: D. Javier Amoedo visitó la sede del Centro ASPACE en León,
entidad dedicada al cuidado y asistencia a personas con parálisis cerebral.
• 25 de febrero de 2011: Tuvo lugar la celebración en las Cortes de Castilla y León
del XXVIII Aniversario de la Promulgación del Estatuto de Autonomía. En el citado acto se
entregó la Medalla de las Cortes a los municipios de Castilla y León y a este acto asistió el
titular de la Institución.
• 1 de marzo de 2011: la Reunión del Comité Ejecutivo de la Asociación Española
contra el Cáncer contó con la presencia de la Defensoría en la persona de su titular.
• 8 de marzo de 2011: el Procurador del Común asistió a la Inauguración del IV
Congreso de Prevención de Riesgos Laborales de Castilla y León que tuvo lugar en el Auditorio
“Ciudad de León” de esta localidad.
• 9 de marzo de 2011: D. Javier Amoedo acudió a la presentación del Balance del
Plan Estratégico de Modernización de la Administración de Castilla y León 2088-2011 celebrado
en el Salón de Actos de las Cortes de Castilla y León.
• 17 de marzo de 2011: la Institución en la persona de su titular estuvo presente en
el Pleno del Consejo Consultivo de Castilla y León en la Antigua Iglesia de la Encarnación de
Zamora para la aprobación de la Memoria Anual.
• 18 de marzo de 2011: la inauguración de la nueva Estación de Alta Velocidad de
León por parte del Presidente del Gobierno, D. José Luis Rodríguez Zapatero y del Ministro de
Fomento, D. José Blanco, contó con la asistencia de D. Javier Amoedo Conde.
• 24 de marzo de 2011: El Procurador del Común asistió en la Plaza de San Marcos
de León al Acto Solemne de Entrega de la Bandera de la 12ª Zona de la Guardia Civil, presidido
por S.A.R. la Infanta Dña. Elena de Borbón.
• 9 de abril de 2011: la entrega del galardón al “Leonés del Año” a D. José María
Merino, contó con la presencia de D. Javier Amoedo. El acto tuvo lugar en el Hostal de San
Marcos.
• 18 de abril de 2011: el Centro Cultural Miguel Delibes de Valladolid fue el lugar
donde se entregaron los Premios Castilla y León 2010, convocados por la Junta de Castilla y
León y a los que asistió el Procurador del Común.
• 26 de abril de 2011: D. Javier Amoedo asistió a las celebraciones de la festividad de
San Isidoro, patrono de la Universidad de León, celebradas en el Aula Magna San Isidoro del
edificio “El Albeitar”.
• 27 de abril de 2011: El Procurador del Común, Javier Amoedo Conde y varios
miembros de la Institución asistieron a las sesiones del Seminario sobre Derecho administrativo
de la Unión Europea que tuvo lugar en el Salón de Grados Alfonso IX de la Facultad de Derecho
de la Universidad de León los días 27 y 28 de abril de 2001, organizado por el Parlamento
Europeo y la Cátedra de Derecho Administrativo de dicha Facultad. El Procurador del Común
intervino en la segunda sesión del Seminario presidida por Francesco Enrico Speroni,
Copresidente del Parlamento Europeo, junto al Defensor del Pueblo Europeo, Nikiforos
Diamandouros, al supervisor Europeo de Protección de Datos, Peter Hustinx y a la Profesora
Eva Nieto de la Universidad de Castilla-La Mancha.
• 28 de abril de 2011: el Sr. Amoedo acudió al acto de Investidura como Dr. Honoris
Causa de la Universidad de Valladolid, de D. Dionisio Llamazares Fernández.
• 3 de mayo de 2011: la Institución, en la persona de su titular, asistió a la
Inauguración de la Exposición de la Fundación “Las Edades del Hombre” que en esta ocasión
tuvo lugar en la Iglesia de Santiago de los Caballeros en la localidad vallisoletana de Medina de
Rioseco.
• 5 de mayo de 2011: D. Javier Amoedo formó parte del Comité de Honor del acto
inaugural del XVII Congreso Nacional de la Confederación de Asociaciones de Familiares y
Personas con Enfermedad Mental (FEAFES) en Valladolid.
• 8 de mayo de 2011: el Procurador asistió a la tradicional celebración de Las
Cabezadas en la Basílica de San Isidoro de León.
• 9 de mayo de 2011: El nombramiento como Hijos Adoptivos de la ciudad de León
de los alumnos de la XX Promoción de la Academia Básica del Aire, presidido por el Alcalde de
León, contó con la presencia de D. Javier Amoedo Conde.
• 10 de mayo de 2011: personal de la Institución acudió al Seminario organizado por
el Defensor del Pueblo sobre la trata de seres humanos.
• 14 de junio de 2011: el Procurador del Común asistió a la Sesión constitutiva de la
• 23 de junio 2011: la Sesión plenaria de Investidura del Presidente de la Junta de
Castilla y León, D. Juan Vicente Herrera, contó con la presencia de D. Javier Amoedo.
• 27 de junio de 2011: el Procurador del Común asistió asimismo a la toma de
posesión del Presidente que tuvo lugar en el edificio de las Cortes de Castilla y León.
• 1 de julio de 2011: el titular de la Institución asistió asimismo a la entrega del
Premio de Derechos Humanos “Amparo de Derechos y libertades” concedido a Cruz Roja
Española por la Universidad de Oviedo y la Procuradora General de Asturias.
• 6 de julio de 2011: el Procurador del Común procedió a la entrega del Informe
Anual de la Institución a la Presidenta de las Cortes, Dª Mª Josefa García Cirac.
• 15 de julio de 2011: la sede de la Institución recibió la visita institucional del
Coronel Jefe de la Academia Básica del Aire y Director del Aeródromo Militar de León junto con
su sucesor.
• 15 de julio de 2011: D. Javier Amoedo asistió al acto de presentación de José
Ignacio de Luis Páez como Presidente Provincial de Cruz Roja Española en León.
• 10 de septiembre de 2011: el titular de la Institución acompañado por personal de
la misma asistió a la inauguración de la Avda. del Procurador del Común de Castilla y León,
ubicada en la Urbanización “Las Jarillas” de Zarzuela del Monte (Segovia)
• 14 de septiembre de 2011: D. Javier Amoedo acudió al acto de inauguración del
curso académico 2011-2012 de las enseñanzas no universitarias en el auditorio del
Conservatorio Profesional de Música de Palencia.
• 16 de septiembre de 2011: El Procurador del Común asistió como invitado a la
Jornada de trabajo organizada por la Consejería de Familia que llevaba por título “Contenido y
alcance de la Ley de Servicios Sociales de Castilla y León” celebrada en el Centro de Soluciones
Empresariales de la Consejería de Economía y Empleo.
• 19 y 20 de septiembre de 2011: Personal de la Institución acudió a las Jornadas
sobre Prestación Privada de Servicios de Interés General y Buenas Prácticas Corporativas
organizadas por el Sindic de Greuges de Cataluña con la colaboración del Parlamento catalán en
la sede de este último.
• 26 de septiembre de 2011: D. Javier Amoedo acudió al solemne acto de apertura
del curso académico 2011/2012 de la Universidad de León que contó con la presencia de D.
Juan Vicente Herrera.
• 27 de septiembre de 2011: El Procurador del Común defendió su informe del año
2010 en la sesión plenaria celebrada al efecto en las Cortes de Castilla y León.
• 6 de octubre de 2011: la Institución debidamente representada por su titular acudió
a la entrega por parte de S.A.R. la Infanta Cristina del Premio de Economía de Castilla y León
que lleva su nombre. Tal celebración tuvo lugar en el Salón de Actos del Campus Universitario
de Palencia.
• 7 de octubre de 2011: D. Javier Amoedo acudió a la presentación del libro
“Comentarios al Estatuto de Autonomía de Castilla y León” celebrada en la Consejería de
Presidencia.
• 10 de octubre de 2011: la inauguración del Instituto Confucio de la Universidad de
León y la clausura del Año del Idioma Chino contó con la presencia del Procurador del Común.
El acto fue presidido por D. José Luis Rodríguez Zapatero, jefe del Ejecutivo, y al mismo acudió
asimismo el Viceministro de Educación de la República Popular China.
• 10 de octubre de 2011: la Adjunta de la Institución, Dña. María Teresa Cuena,
acudió a la celebración del Día de la Salud Mental celebrado en León.
• 12 de octubre de 2011: el Procurador del Común acudió al acto institucional
celebrado con motivo de la festividad de la Virgen del Pilar, Patrona de la Guardia Civil,
celebrado en el Acuartelamiento “El Parque” en León.
• 13 de octubre de 2011: la entrega de la Medalla de Oro de la Cámara Oficial de
Comercio e Industria de Valladolid a D. Tomás Villanueva y la celebración del 125 Aniversario
de esta institución contó con la presencia de D. Javier Amoedo.
• 18 de octubre de 2011: el Procurador acudió asimismo al solemne acto de apertura
del Curso Académico2011/2012 de la Academia Básica del Aire en León.
• 21 de octubre de 2011: el acto de apertura del Año Judicial que tuvo lugar en la
sede de la Audiencia Provincial de Valladolid contó con la presencia de D. Javier Amoedo
Conde.
• 27 de octubre de 2011: el titular de la Institución acudió a la entrega del 6º Premio
Diario de León al “Desarrollo Social y de los Valores Humanos” que este año recayó en la
Cofradía Dulce Nombre de Jesús Nazareno y que fue presidida por el Presidente de la Junta de
Castilla y León, D. Juan Vicente Herrera.
• 31 de octubre de 2011: el Procurador del Común acudió a la toma de posesión al
Mando del Regimiento de Artillería de Campaña nº63.
• 9 de noviembre de 2011: la entrega de Medallas al Mérito de la Policía Local y de
las Medallas al Mérito de Protección Ciudadana por parte de D. Antonio Silván, consejero de
Fomento, en la localidad zamorana de Benavente, contó con la presencia de D. Javier Amoedo
Conde.
• 15 de noviembre de 2011: personal de la Institución acudió a la entrega de los
Premios FEAFES Castilla y León 2011 que tuvo lugar en Valladolid.
• 17 de noviembre de 2011: la responsable del Área de Dependencia del Procurador
del Común, acudió a visitar la Fundación San Cebrián de Campos en Palencia.
• 23 – 25 de noviembre de 2011: D. Javier Amoedo Conde tomó parte en el XVI
Congreso y Asamblea General Ordinaria de la Federación de Ombudsman (FIO) que en esta
ocasión tuvo lugar en Buenos Aires.
• 6 diciembre de 2011: el Procurador del Común de Castilla y León y otras
autoridades locales y autonómicas acudieron a la celebración del XXXIII Aniversario de la
Constitución Española en la Diputación de León.
• 12 de diciembre de 2011: la Institución representada por su titular, D. Javier
Amoedo, acudió a la XIV Asamblea General de la Federación Regional de Municipios (FRMP)
que con el título “Municipios fuertes, Comunidad con futuro” se celebró en el Auditorio de las
Cortes de Castilla y León.
• 16 de diciembre de 2011: personal del Procurador del Común acudió a las Jornadas
de seguimiento de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño en España
organizada por la Plataforma de Infancia y celebradas en la sede de la Fundación ONCE en
Madrid. La intervención de la asesora de la Institución llevaba por título “El papel de los
Defensores como garantes”.
RELACIONES CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
El trabajo de la Institución del Procurador del Común ha sido plasmado a lo largo del
año, de manera continua, en los medios de comunicación de la Comunidad, que han contado
igualmente con la participación de su titular, Javier Amoedo, en diferentes espacios, programas
informativos y entrevistas, cuando ha sido requerida su presencia.
En varias ocasiones, el Procurador del Común ha concedido diversas entrevistas al
programa “Nuestras Cortes” de Televisión Castilla y León, dedicado a difundir la actividad
parlamentaria.
Esta misma televisión, coincidiendo con la programación especial dedicada al XXVIII
Aniversario del Estatuto de Autonomía, contó con un espacio dedicado al Procurador del
Común, para divulgar el trabajo y funciones de la Institución, como órgano propio de la
Comunidad.
Por otro lado, a lo largo del 2011, Javier Amoedo concedió diversas entrevistas a
medios de comunicación como El Mundo de Castilla y León, el Adelanto de Salamanca y el
Adelanto de Zamora, la Crónica de León, diversas emisoras de la Cadena Ser, COPE, Onda Cero
y RNE en la Comunidad, o la revista ECO, entre otros.
Igualmente, el Procurador del Común participó en el programa de Radio Universitaria
de León “Mójate por la Discapacidad”, en el que se analiza y debate semanalmente los
problemas de integración de este colectivo en la sociedad.
DE LA ACTUACIÓN DEL PROCURADOR DEL COMÚN
DE LA ACTUACIÓN DEL PROCURADOR DEL COMÚN
De acuerdo con las funciones encomendadas al Procurador del Común por la Ley 2/1994, de 9
de marzo, modificada por la Ley 11/2001 de 22 de noviembre, se ha estructurado la actuación
del mismo relativa a la protección y defensa de los Derechos de los ciudadanos en los
siguientes apartados:
• ACTUACIONES DE OFICIO
• ACTUACIONES A INSTANCIA DE PARTE:
municipales
PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS
DERECHOS DE LOS CIUDADANOS
ACTUACIONES DE OFICIO
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
ACTUACIONES DE OFICIO
La institución del Procurador del Común ha tramitado de oficio 35 expedientes
durante el año 2011.
Dichos expedientes tienen por objeto cuestiones que se han suscitado durante dicho
año, respondiendo a problemáticas concretas planteadas durante el mismo.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
ACTUACIONES DE OFICIO 2011
FUNCIÓN PÚBLICA
En la actuación de oficio 20110076 se planteaba la existencia de supuestas
irregularidades en la oposición convocada por la Mancomunidad Municipal para el Saneamiento
Integral de León y su Alfoz para la cobertura de una plaza de técnico de administración general.
Lo más llamativo del caso era que únicamente uno de los 28 aspirantes había superado el
primer ejercicio del proceso selectivo.
En este caso, la colaboración de la Mancomunidad con esta procuraduría fue
excelente y la información requerida nos fue enviada con gran celeridad.
Por lo que se refiere a la constitución del tribunal calificador, del informe remitido se
desprendía que la mayoría de los miembros eran licenciados en derecho, y por ello, cabía
considerar que se había dado cumplimiento al principio de especialización y profesionalidad de
los órganos de selección del art. 60 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Público.
Por otra parte, esta institución valoró el ejercicio tipo test planteado y si bien es cierto
que llamaba la atención que únicamente había aprobado el ejercicio un solo aspirante,
consideramos que la dificultad del ejercicio tenía pleno encaje en la discrecionalidad técnica del
tribunal y no cabía reprochar su actuación.
También había de tenerse en cuenta que la oposición consistía en la práctica de tres
ejercicios obligatorios y, por lo tanto, el único aspirante que superó el primer ejercicio aún no
había superado el proceso selectivo y debería superar los dos ejercicios restantes (un tema
escrito entre tres extraídos al azar del programa, a desarrollar en un tiempo máximo de dos
horas y la prueba práctica, consistente en uno o más supuestos, a desarrollar también en dos
horas), pudiendo incluso quedar la plaza desierta.
Junto con el informe, la Mancomunidad nos remitió copia de los dos recursos
presentados contra el curso del proceso selectivo.
El primer recurso se fundamentaba básicamente en el incumplimiento de la obligación
de constituir el tribunal con un miembro de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León. Para motivar el recurso, se adjuntaba copia de un dictamen del Consejo Consultivo de
Extremadura (Dictamen 72/2009, de 26 de marzo), que concluía que el art. 4 f) del RD
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
896/1991, de 7 de junio, no estaba derogado explícitamente por el art. 60 del Estatuto Básico
del Empleado Público y que, por ende, seguía vigente la exigencia de solicitar la designación de
un representante de la Administración autonómica en los tribunales que se designen para la
selección de los empleados públicos en las entidades locales.
El recurrente también presentaba un extracto de una recomendación del Diputado del
Común (nº 1792/08) al Cabildo Insular de Fuerteventura, en la cual se indica al Cabildo que
“debe procurarse la presencia de un representante de la Comunidad Autónoma de Canarias en
el Tribunal”.
Sin embargo, a nuestro juicio, respetando la argumentación contenida en el dictamen
del Consejo Consultivo de Extremadura y en la recomendación del Diputado del Común, la
obligación de designar un miembro de la Comunidad Autónoma en los procesos selectivos
convocados por las entidades locales es un deber contrario al Estatuto Básico del Empleado
Público y que, en consecuencia y a pesar de que el RD 896/1991 ha de considerarse vigente en
tanto no se dicte la normativa de desarrollo que corresponde, no era exigible a la
Mancomunidad.
En cualquier caso, la cuestión es interpretativa dada la ambigüedad del art. 60.3
LEBEP y que en la fecha de la actuación de oficio no se tenía conocimiento de jurisprudencia
sobre la vigencia del deber de designar un miembro de la Comunidad Autónoma de que se trate
en los tribunales calificadores de los procesos selectivos convocados por las administraciones.
Por otra parte, el Consejo Consultivo de Andalucía, en su dictamen 83/2008,
considera, interpretando el art. 60.3 LEBEP, que en ningún momento llegó a pasar por la mente
del legislador que el representante de la Comunidad Autónoma pudiera estar incurso en el
supuesto de exclusión previsto en el citado precepto, en tanto que actúa a título individual y no
puede estar sujeto a instrucciones que predeterminen el resultado de la selección y se alejen
del fin último de selección de los aspirantes más capacitados.
En suma, el representante de la Comunidad Autónoma, siempre que cumpla los
requisitos exigibles de preparación técnica, profesionalidad e imparcialidad, no incurre en la
prohibición de concurrir al órgano colegiado “en representación de o por cuenta de” del art.
60.3 LEBEP y, desde luego, no acude al mismo para hacer valer una voluntad de una “entidad
representativa de intereses”.
Por lo tanto, en nuestra opinión, nada impide que el representante de la Comunidad
Autónoma pueda formar parte del tribunal calificador u órgano de selección, pero al mismo
tiempo nada obliga a la corporación correspondiente a nombrarle, de manera que el deber de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
designación del art. 4 f) del RD 896/1991 ha de entenderse derogado tácitamente por la LEBEP,
sin perjuicio de la facultad discrecional que permanecería en manos de la entidad que
convoque el proceso selectivo de que se trate.
Dicho de otra manera, los funcionarios de otras administraciones públicas (no
solamente los de las comunidades autónomas) podrán integrarse en los órganos de selección, a
título exclusivamente individual, esto es, sin que su mandato responda inexcusablemente a la
representación de la Administración de la Comunidad Autónoma, y siempre en razón a su
profesionalidad o competencia técnica. En conclusión, en la medida en que el personal
designado por la Comunidad Autónoma para participar en los procedimientos selectivos de la
Administración acuda a los mismos para el desempeño de una labor estrictamente técnica y
profesional, y no en representación de intereses orgánicos e institucionales, no existe obstáculo
para seguir admitiendo su presencia en los órganos selectivos de la Administración.
La cuestión, en cualquier caso sumamente controvertida, no es una cuestión menor,
ya que el incumplimiento de las reglas de composición de los órganos de selección de personal
puede generar la nulidad de pleno derecho de los procesos selectivos correspondientes. A la
fecha de nuestra actuación de oficio, la inseguridad jurídica derivada de la ambigüedad del
precepto era enorme, y en ausencia de la normativa de desarrollo que procedería, había de
esperarse a los pronunciamientos judiciales oportunos, en los cuales se tendría que fijar el
alcance interpretativo de la norma en cuestión.
El segundo recurso se trataba de un recurso de alzada que afecta exclusivamente a
cuestiones de discrecionalidad técnica.
Por lo expuesto, considerando que la Mancomunidad aún estaba dentro del plazo para
resolver los recursos presentados, que se habían adoptado las medidas necesarias para
garantizar el anonimato de los opositores, que se había dotado de la deseable transparencia al
proceso selectivo (se había publicado la plantilla de respuestas y se había facilitado el ejercicio
a quien así lo solicitó) y que la dificultad del ejercicio tenía encaje en la discrecionalidad técnica
de los órganos de selección de personal al servicio de las administraciones públicas, se procedió
al archivo de la actuación de oficio.
Por otro lado esta procuraduría ha venido realizando desde el año 2010 diversas
actuaciones a fin de supervisar el cumplimiento por las corporaciones sujetas a nuestra
supervisión del principio de especialización de los tribunales calificadores en los procesos de
selección de personal y del deber de composición predominantemente técnica de los órganos
de selección contemplados en el art. 4 e) del RD 896/1991, de 7 de junio, sobre reglas básicas
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
y programas mínimos para la selección de funcionarios de Administración y del principio de
profesionalidad de los miembros de los órganos de selección del art. 60.1 LEBEP.
La actuación de oficio 20110315 se inició tras haber constatado en el apartado de
oposiciones de la página web del Ayuntamiento de León que con fecha 18 de enero de 2011 la
Alcaldía había emitido el oportuno anuncio por el que se hacía pública la composición del
tribunal calificador para la selección, mediante concurso-oposición, de una plaza de ingeniero
de obras públicas, vacante en la plantilla de funcionarios del Ayuntamiento de León, así como la
fecha de celebración del primer ejercicio de la fase de oposición.
Habiéndose requerido información al Ayuntamiento sobre el asunto, tuvimos
conocimiento (BOP de León nº 61, de 29 de marzo de 2011),de que por los mismos hechos a
que se refería la actuación de oficio se había interpuesto recurso contencioso-administrativo
ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de León (Procedimiento Abreviado
136/2011) por la Agrupación Sindical Independiente del Ayuntamiento de León, Asial.
En consecuencia, y de conformidad con lo establecido en el art. 12 de la Ley 2/1994,
de 9 de marzo, se acordó suspender las actuaciones y proceder al archivo del expediente.
FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A TRAVÉS DE LAS ASOCIACIONES
VECINALES
Durante el pasado ejercicio concluyeron las labores de investigación de la actuación
de oficio iniciada con el fin de conocer el modo en que se articula en algunos municipios de la
Comunidad Autónoma, los de población superior a cinco mil habitantes, la participación de los
ciudadanos en la vida local a través de las asociaciones vecinales.
El criterio que llevó a realizar este estudio partía de considerar que la participación de
los ciudadanos en el ámbito municipal, bien de forma individual o colectiva, contribuye a
potenciar los valores democráticos y constituye un factor importante de control y transparencia
de los gobiernos locales.
Las asociaciones desempeñan un papel fundamental en los diversos ámbitos de la
actividad municipal contribuyendo a un ejercicio activo de la ciudadanía, representando los
intereses de los ciudadanos ante los poderes públicos, aportando diferentes perspectivas de
evaluación y actuando como canales de comunicación e intercambio de información en una
comunidad local.
La Constitución Española recoge en diversos preceptos el principio de participación,
especialmente en el artículo 9.1, que encomienda a los poderes públicos facilitar la participación
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de todos los ciudadanos en la vida económica, cultural y social, y en el art. 23, que establece
que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por
medio de representantes.
El derecho de asociación aparece reconocido en el art. 22 de la Constitución Española
como un derecho fundamental y se desarrolla en la LO 1/2002, de 22 de marzo, del Derecho de
Asociación, en cuya exposición de motivos se configura como un instrumento de participación,
respecto al cual los poderes públicos no pueden permanecer al margen, subrayando que es
innegable y así lo recuerda el Comité Económico y Social de la Unión Europea en su Dictamen
de 28 de enero de 1998, la importancia que tienen las asociaciones para la conservación de la
democracia. Las asociaciones permiten a los individuos reconocerse en sus convicciones,
perseguir activamente sus ideales, cumplir tareas útiles, encontrar su puesto en la sociedad,
hacerse oír, ejercer alguna influencia y provocar cambios. Al organizarse, los ciudadanos se
dotan de medios más eficaces para hacer llegar su opinión sobre los diferentes problemas de la
sociedad a quienes toman las decisiones políticas. Fortalecer las estructuras democráticas en la
sociedad revierte en el fortalecimiento de todas las instituciones democráticas y contribuye a la
preservación de la diversidad cultural.
A nivel de Administración local, dos normas se refieren a la participación ciudadana, la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, modificada en este
aspecto por la Ley 57/2003, de 18 de diciembre, de Medidas para la Modernización del
Gobierno Local, y el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), si bien los
preceptos de este último se aplican con carácter supletorio.
Centrándonos pues en el ámbito normativo local, las asociaciones de vecinos se
regulan en el art. 72 de la Ley de Bases de Régimen Local, según el cual, las corporaciones
locales favorecerán el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales
o sectoriales de los vecinos, les facilitarán la más amplia información sobre sus actividades y,
dentro de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas
para la realización de sus actividades, e impulsarán su participación en la gestión de la
corporación en los términos del número 2 del art. 69.
Con el fin de conocer la realidad asociativa de los municipios de esta comunidad
autónoma que superan la cifra de cinco mil habitantes, se dirigió a cada uno de ellos una
petición de información sobre los siguientes aspectos:
cuyo caso debía remitir una copia.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
copia.
una relación de las que se hallaran inscritas y de su objeto social.
constituido, como también si se tenía constancia de la existencia de alguna asociación vecinal
que actuara en el municipio.
las asociaciones vecinales, indicando las funciones de dicho órgano.
las asociaciones vecinales.
consulta o requerido alguna intervención de las asociaciones vecinales, especificando en qué
hubiera consistido la misma.
La petición de información formulada fue atendida por la gran mayoría de los
municipios a los que fue dirigida -cincuenta y siete-, únicamente dos, el Ayuntamiento de
Fabero y el de Tudela de Duero, no enviaron ninguna información al respecto.
Después de analizar los datos remitidos se obtuvieron algunas conclusiones que a
continuación se sintetizan y que llevaron a formular una resolución, que se envió a los
cincuenta y siete ayuntamientos a los que se dirigió la inicial petición de información, si bien sus
recomendaciones se formulaban con carácter general a fin de que cada uno de estos municipios
pudiera adaptar las mismas a sus peculiaridades.
En primer lugar, se destacaba la obligación de regular en normas de carácter orgánico
los procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los
asuntos de la vida pública local, que se establece en el art. 70 bis.1 de la Ley 7/1985 y que
imponía la elaboración de estos reglamentos orgánicos con carácter general a todos los
municipios consultados.
Si bien los reglamentos de participación ciudadana son los instrumentos normativos
adecuados para regular los medios, formas y procedimientos a través de los cuales se canaliza
la participación ciudadana en la Administración municipal, solamente veintitrés ayuntamientos
dieron cuenta de su existencia, aunque en la mayoría de los casos eran anteriores a la Ley de
Modernización del Gobierno Local 57/2003, de 16 de diciembre, tres ayuntamientos
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
manifestaban que se encontraban en proceso de elaboración; todavía un número considerable
de los municipios no había aprobado esta norma, veinticinco, a los que se añadían los cuatro
casos en los que no se había facilitado información expresa al respecto.
Algunos municipios dotados de reglamento orgánico municipal incluían en estas
normas aspectos participativos de las asociaciones vecinales, aunque tampoco constituían la
regla general, muchos municipios se conformaban con la regulación establecida en el ROF, de
aplicación supletoria.
También llamaba la atención que algunas administraciones locales no hubieran
constituido el registro municipal de asociaciones vecinales, según los datos enviados un número
de diez no lo habían creado, a los que se sumaban las dos entidades locales que omitían en su
informe la referencia a este apartado.
En algún caso se observó cierta confusión entre la existencia de este registro
municipal y el registro autonómico de asociaciones, pues algunos de los ayuntamientos
encuestados expresamente remitían al registro autonómico, entendiendo que la existencia de
este último liberaba a la administración local de instaurar un registro municipal.
Si bien la Ley Orgánica del Derecho de Asociación hace referencia a la obligatoriedad
de inscripción de las asociaciones en el correspondiente registro a los efectos de su publicidad,
sin embargo, al encontrarnos ante el ejercicio del derecho de participación en los asuntos
locales, la normativa de régimen local arbitra igualmente una serie de requisitos de índole
formal que las asociaciones deben cumplir para ejercitar los derechos que les puedan
corresponder en este ámbito.
El Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales (ROF) se encarga de precisar que el registro municipal es independiente del registro
general de asociaciones en el que deben también figurar inscritas todas ellas.
El registro municipal tiene por objeto permitir al ayuntamiento conocer el número de
entidades existentes en el municipio, sus fines y su representatividad, a los efectos de
posibilitar una correcta política municipal de fomento del asociacionismo vecinal.
El art. 236 del de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales precisa que, los derechos reconocidos a las asociaciones para la defensa de los
intereses generales o sectoriales de los vecinos en los arts. 232, 233, 234 y 235 de este
Reglamento, sólo serán ejercitables por aquéllas que se encuentren inscritas en el registro
municipal de asociaciones vecinales.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En tanto el registro municipal no se constituya y, consecuentemente, la inscripción de
las asociaciones no se realice, no pueden éstas ejercitar los derechos reconocidos en los arts.
232 a 235 del Reglamento de Organización, Funcionamiento, y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, y que de forma sucinta se pueden concretar en los derechos de concesión
de ayudas, de acceso a los medios públicos municipales, de información y de participación.
La inscripción debe de producirse siempre y cuando se solicite y se aporten los
estatutos de la asociación; número de inscripción en el registro general de asociaciones y en
otros registros públicos; nombre de las personas que ocupen los cargos directivos; domicilio
social; presupuesto del año en curso; certificación del número de socios, aspectos que debe
concretar el reglamento municipal y, en su defecto, el ROF.
En cuanto a la participación de las asociaciones vecinales en órganos
complementarios de gestión descentralizados o desconcentrados, veintidós municipios admitían
esta representación, aunque la tipología de los órganos era muy diferente según la realidad de
cada municipio.
Respecto de las medidas de fomento del asociacionismo, lo primero a destacar era la
inexistencia de un derecho absoluto a percibir ayudas, sino condicionado a las posibilidades
económicas del ayuntamiento, sin perjuicio de lo cual la mayoría había previsto algún tipo de
ayuda económica a las asociaciones del municipio, bien para financiar sus gastos generales,
bien para permitir la organización de alguna actividad; sólo cuatro de las respuestas recibidas
admitían que no contemplaban ninguna partida a estos efectos y catorce de los municipios
consultados no ofrecían datos al respecto. Además de las subvenciones previstas, con
frecuencia los ayuntamientos facilitaban también a las asociaciones la disponibilidad de locales
municipales y equipamiento para realizar sus tareas.
La consulta a las asociaciones vecinales en diversas actuaciones de relevancia para el
municipio se realizaba por la mayoría de municipios, algunos se referían a actuaciones
urbanísticas, intervenciones sobre mejora de accesibilidad, actividades culturales y deportivas,
también afirmaban mantener una colaboración con carácter continuo para recoger las opiniones
y sugerencias de las asociaciones; tan sólo seis de los municipios encuestados no había previsto
la consulta de asociaciones en ninguna actuación y nueve de ellos no hacían mención a este
aspecto.
Los datos anteriores sirvieron de base para emitir una resolución que recogía desde
un plano general una serie de recomendaciones para mejorar los cauces de participación de las
asociaciones vecinales en la gestión local, con las necesarias exigencias de adaptación a la
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
realidad normativa y asociativa de cada uno de los cincuenta y siete municipios a los que se
dirigió. En concreto se recomendaba actuar en los siguientes aspectos:
que existiera, actualizar sus determinaciones para reforzar la intervención de las asociaciones
vecinales en la gestión local.
cual, partiendo del estudio de los cauces existentes en el municipio, se impulsaran nuevos
mecanismos de fomento de la participación ciudadana a través, entre otros, del movimiento
asociativo.
que no se hubiera constituido, con el fin de conocer las entidades existentes en el municipio y
sus fines, posibilitando el ejercicio de sus derechos.
asociaciones inscritas en el registro municipal.
realizar las aportaciones que creyeran convenientes en actuaciones de relevancia ciudadana.
vecinales en aquellos ayuntamientos que no los hubieran promovido, o bien la modificación o
actualización de los existentes para adaptarlos a las exigencias del desarrollo social.
La resolución obtuvo acogida favorable por parte de cuarenta y nueve municipios,
aunque con diferente grado, así se deducía de las respuestas que remitieron, sólo el municipio
de Villares de la Reina rechazaba aprobar un reglamento de participación ciudadana y la
creación del registro municipal de asociaciones, si bien remitía a las medidas que considerara
oportuno adoptar la nueva corporación que debía constituirse en breve desde el envío de la
respuesta.
No se obtuvo respuesta posterior a la resolución en el caso de los Ayuntamientos de
Miranda de Ebro, Astorga, Fabero, Salamanca, San Ildefonso, La Cistérniga y Medina de
Rioseco.
BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
Durante el año 2011 se iniciaron quince actuaciones de oficio, de ellas doce tienen
relación con el servicio de abastecimiento de agua potable en su vertiente sanitaria,
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
principalmente por los problemas derivados de la contaminación por arsénico, nitratos o
fluoruros que se pusieron de manifiesto en diversas localidades de la provincia de Zamora.
Otros dos expedientes se iniciaron como consecuencia de la situación de abandono de
algunas áreas de juego infantil y por último una de estas actuaciones de oficio se inició para
verificar la situación respecto de la seguridad de los usuarios, en los denominados circuitos
biosaludables.
En cuanto a las resoluciones o recomendaciones que hemos efectuado como
conclusión de actuaciones de oficio iniciadas o no durante el referido periodo anual, debemos
indicar que han sido un total de doce. Nueve de ellas se han dictado en el marco de diversas
actuaciones de oficio en relación con el aprovechamiento y gestión de los bienes comunales
aunque resulta obligado destacar que con las recomendaciones elaboradas nos hemos dirigido
a más de doscientas entidades locales, entre juntas vecinales, ayuntamientos y comunidades de
villa y tierra, mancomunidades u otro tipo de asociaciones.
Se han elaborado, además, dos resoluciones en relación con la seguridad de los
circuitos biosaludables, una dirigida a todas las diputaciones provinciales de nuestro ámbito
territorial y otra para los cincuenta y cuatro ayuntamientos de nuestra comunidad que
superaban los cinco mil habitantes. Por último se efectuó una recomendación al Ayuntamiento
de Galende (Zamora) en relación con el estado que presentaba una zona infantil municipal.
Bienes y aprovechamientos comunales
Esta institución había detectado en su labor ordinaria un incremento de las quejas
derivadas de la existencia de determinadas dificultades que se planteaban tanto para las
administraciones locales como para los ciudadanos respecto del acceso al aprovechamiento de
los bienes comunales.
Motivados por esta situación y con objetivo principal de contribuir a garantizar los
derechos constitucionales y estatutarios de los ciudadanos de Castilla y León que vienen
encontrando en estos aprovechamientos un complemento de sus rentas disponibles, iniciamos
varias actuaciones de oficio (20082232 a 20082240) que han culminado en un estudio o
informe en el que hemos intentado analizar con mayor profundidad las cuestiones que
presentan mayor conflictividad o que aparecen como más dudosas para las administraciones,
los vecinos e incluso los Tribunales.
Para elaborar este informe se remitió a 548 administraciones locales de nuestro
ámbito territorial (419 ayuntamientos, 107 entidades locales menores y 22 comunidades de villa
y tierra y otro tipo de comunidades o mancomunidades) un cuestionario que debía ser
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
cumplimentado por estas y remitido a esta defensoría junto con la documentación
complementaria que en el mismo se solicitaba.
Un total de 526 administraciones locales dieron respuesta a esta petición de
información, lo que supone el 95 por ciento de las administraciones a las que nos habíamos
dirigido.
El porcentaje de entidades locales, siempre de entre las consultadas, que cuentan en
su patrimonio con bienes comunales se sitúa en casi todas las provincias por encima del 25 por
ciento, excepto en el caso de la provincia de Valladolid. Por otro lado, cuatro provincias, en
concreto Burgos, León, Soria y Zamora, superan en sus porcentajes la media de la Comunidad
Autónoma que se sitúa en el 47 por ciento.
Estos datos reflejan, en buena medida, la importancia cuantitativa de estos bienes en
el conjunto del patrimonio de las entidades locales de nuestro territorio, y si resultan
importantes para las administraciones, más aún lo son para los vecinos que aprovechan estos
bienes.
Debemos mencionar, dada la labor de esta institución, los derechos que aparecen
entrelazados cuando nos aproximamos al régimen jurídico de los bienes comunales, y sobre
todo a sus formas de aprovechamiento, la función social de la propiedad privada y la
subordinación de toda la riqueza del país al interés general -art. 33.2 CE-, el derecho a la
igualdad y a la no discriminación por razón de circunstancias sociales o personales -art. 14 CE-,
el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así como el deber de conservarlo -art.
45 CE- y, en fin, el mandato dirigido a los poderes públicos para que garanticen y promuevan el
patrimonio histórico y cultural de todos los pueblos de España -art. 46 CE-.
Constatada la pervivencia y pujanza en algunas zonas de esta clase de bienes
públicos, el estudio elaborado se dirige en primer lugar a distinguir los bienes comunales
(aquellos de titularidad local, aprovechados por los vecinos y que se rigen por la legislación
administrativa de régimen local) de otras figuras de titularidad colectiva y aprovechamiento
común pero que se encuentran sometidas a otro tipo de regulación, básicamente civil, y ello
fundamentalmente por las dificultades para efectuar esta distinción detectadas con ocasión de
la tramitación de algunos expedientes de queja y que derivan en la imposibilidad de aplicar a
estas figuras, que son como hemos dicho propiedades colectivas, pero no bienes comunales, las
normas administrativas a las que después vamos a hacer alusión.
Durante la elaboración de este informe recopilamos un número muy importante de
noticias que hacían referencia a la existencia de determinadas sociedades vecinales, montes
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
vecinales en mano común y otro tipo de agrupaciones que venían explotando determinados
bienes indivisos, fundamentalmente montes, y que daban cuenta de la existencia de un
importante patrimonio inmobiliario que permanece en situaciones de titularidad dudosa y cuya
diferencias con los bienes comunales típicos nos parecía muy oportuno destacar.
Como ejemplo de estas situaciones debemos mencionar en primer lugar los montes
vecinales en mano común, pero también otras figuras no tan conocidas y que pueden ser más
difícilmente identificables, como las comunidades de pastos y leñas a las que hace referencia el
Código Civil en los artículos 600 y siguientes y las Comunidades o Sociedades de montes a las
que hace alusión la Ley de Montes de Castilla y León en su disposición adicional octava.
Realizamos algunas consideraciones respecto de la existencia de aprovechamientos
comunales en bienes de propios de las entidades locales, especialmente por las limitaciones que
las administraciones fijan a los vecinos que quieren acceder a los mismos, limitaciones que no
pueden fundamentarse en la exigencia de requisitos de vinculación, arraigo o permanencia en
la localidad ya que no estamos ante bienes comunales.
El tercer apartado de nuestro informe lo hemos dedicado a enumerar la legislación
que resulta de aplicación a esta clase de bienes, y singularmente nos hemos detenido en el
análisis de las ordenanzas locales reguladoras de estos aprovechamientos y en su contenido;
constatando esta defensoría como únicamente un 19 por ciento de las entidades locales que
contaban en su patrimonio con bienes comunales poseían regulación en esta materia.
En cuanto a las ordenanzas especiales, se examinaron las principales consideraciones
que respecto de su contenido han efectuado el Consejo de Estado y el Consejo Consultivo de
Castilla y León.
Tras detenernos en los problemas, fundamentalmente de tipo teórico aunque con
alguna incidencia en la práctica, que plantea la titularidad del bien comunal, repasamos las
entidades locales que resultan ser propietarias de esta clase de bienes en Castilla y León,
constatando nuevamente las singularidades de nuestro territorio. En la provincia de León, la
mayoría del patrimonio comunal pertenece a las entidades locales menores, mientras en otras
provincias perviven comunidades de villa y tierra, asocios, ledanías y otras agrupaciones
municipales que aglutinan a numerosas entidades locales y que gestionan grandes extensiones
de bienes, muchos de los cuales son comunales, según nos han puesto de manifiesto.
Respecto de estas últimas, hemos considerado que los bienes comunales que
gestionan son comunales típicos, aunque su titular no sea un municipio o una entidad local
menor (art. 2.4 RBEL), y por lo tanto les resultan de aplicación las normas administrativas que
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
rigen para esta clase de bienes, teniendo en cuenta, no obstante, que existirán particularidades
en cuanto a los porcentajes de participación de cada una de las administraciones locales que
forman parte de las mismas y con las previsiones que establezca la costumbre o la ordenanza
(si existe) respecto de la pertenencia a un determinado núcleo de población dentro de la
comunidad de villa y tierra para participar en todos o solo en parte de los aprovechamientos.
El grueso del informe realizado se centra, lógicamente, en la determinación de los
beneficiarios de los aprovechamientos comunales y en los requisitos que pueden exigir las
entidades locales a los mismos. A continuación se valora en el estudio la posibilidad de
exigencia de los requisitos suplementarios previstos en el art. 75.4 Texto Refundido de
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en concreto el cumplimiento por
parte de los vecinos de determinadas condiciones de vinculación, arraigo o permanencia,
analizando los principales pronunciamientos judiciales en la materia dado que ésta suele ser
una de las cuestiones que suscita mayor conflictividad según nuestra experiencia.
Una vez determinados quiénes pueden ser beneficiarios de estos aprovechamientos
comunales y concretados cuáles sean los requisitos o condiciones suplementarias que les
pueden ser exigidas, abordamos a continuación las formas de aprovechamiento previstas por la
legislación de régimen local, el orden impuesto por el artículo 75 del Texto Refundido de
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y los supuestos de
aprovechamiento no vecinal de los bienes comunales, tanto los previstos en la legislación de
régimen local como los regulados por la legislación sectorial, singularmente la legislación de
montes y caza.
El informe, elaborado en su conjunto, contiene serie de reflexiones sobre los
principales problemas y las posibles disfuncionalidades que se han detectado con motivo de la
tramitación de las quejas que presentan los ciudadanos en cuanto a los aprovechamientos y la
explotación que se realiza de los bienes comunales.
Esperamos que estas valoraciones permitan dar una visión general del estado de
estos aprovechamientos tan importantes en nuestra Comunidad y que resultan en ocasiones
básicos para los vecinos y también para las administraciones, cuya situación y mejor
aprovechamiento afectará y condicionará, sin duda, el presente y el futuro de nuestras zonas
rurales y no sólo por la repercusión económica de estos patrimonios, sino también por los
componentes medioambientales, culturales, sociales y de pervivencia de costumbres
tradicionales ligadas al desarrollo de nuestro territorio durante siglos.
Como conclusión entendemos que resulta necesaria una mayor conciencia y
sensibilidad de los poderes públicos en cuanto a las decisiones que se adopten respecto de la
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
explotación y mantenimiento de los bienes comunales, y por ello trasladamos a todas las
administraciones locales de Castilla y León, y especialmente a aquellas más directamente
afectadas por contar entre su patrimonio con esta clase de bienes, las conclusiones obtenidas
para su toma en consideración en la medida en que compartan su contenido, formulando las
siguientes recomendaciones:
«1º.- Resulta básico para la puesta en valor de los bienes comunales y su efectiva
explotación, conocer la situación real de los patrimonios comunales en nuestra
Comunidad Autónoma, para ello deben realizar una depuración jurídica de los
inmuebles comunales de los que resulte titular cada una de las entidades locales a las
que nos dirigimos, incluyendo los mismos en sus Inventarios de Bienes y en el
Registro de la Propiedad en su caso.
2º.- Deben ejercitar las acciones que resulten procedentes en defensa de sus bienes
comunales (recuperación de oficio, investigación, deslinde, etc.), acudiendo a la vía
civil en el caso que resulte necesario o que no sea posible establecer la concreta
naturaleza jurídica de un bien o aprovechamiento comunal (especialmente por si
podemos encontramos ante figuras afines o con rasgos comunes a los comunales
típicos y en las que las diferenciaciones requieren un minucioso análisis jurídico).
3º.- En el supuesto que se vengan realizando aprovechamientos comunales en bienes
calificados formalmente como patrimoniales de la entidad local, debe valorar la
administración si se ha producido una posible afectación tácita al amparo de lo
establecido en el artículo 8.4 b) RBEL.
Debe rechazarse expresamente la posible exigencia de especiales condiciones de
vinculación o arraigo y permanencia en estos casos, ya que no cuentan con amparo
legal y son contrarios al principio de igualdad que debe regir en la contratación
administrativa.
4º.- Debe valorar la conveniencia de elaboración de una Ordenanza local para el
aprovechamiento de los bienes comunales, dicha norma puede recoger, en su caso, la
costumbre local vigente en su localidad. No resulta infrecuente que las
administraciones locales, ante la existencia de comportamientos abusivos que
declaran la vecindad a los únicos efectos de disfrutar del aprovechamiento de estos
bienes, pretendan establecer limitaciones en la participación vecinal que no descansan
en la costumbre, lo que debe ser considerado con la mayor prudencia por los
responsables de las entidades locales. En estos supuestos debe contemplarse el
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
mandato del artículo 103 del RBEL y demás de obligado cumplimiento. La vulneración
de estas normas implicaría la nulidad de los acuerdos adoptados.
En relación con otros contenidos de las Ordenanzas:
a) pueden establecerse criterios respecto de la proporcionalidad entre las
adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, directa a sus condiciones
familiares, e inversa respecto de su situación económica;
b) en cuanto a la extinción o transmisión de derechos, estos aprovechamientos
de bienes comunales no constituyen un verdadero derecho de propiedad y, por
tanto, no pueden estar afectados por negocios intervivos o mortis causa;
c) otro aspecto que puede ser objeto de regulación es el establecimiento de un
canon por la explotación o el aprovechamiento de los bienes;
d) en cuanto a la introducción en la Ordenanza de un régimen sancionador,
debe tenerse en cuenta que la Ley 1/1999, de 4 de febrero, de ordenación de
los recursos agropecuarios locales, que conforme establece en su artículo 1º es
aplicable a los sometidos a ordenación común, ha establecido un procedimiento
sancionador propio, de aplicación a este tipo de aprovechamientos aunque sean
bienes comunales (Cfr. STSJ Castilla y León 20 de abril de 2004). Aunque la
entidad local goce de facultad sancionadora, ésta ha de acomodarse a los
límites constitucionales y legales entre los que debe respetarse el derecho de
defensa del particular sancionado y proporcionalidad de la sanción a la
gravedad de la infracción y de la culpa.
5º.- Respecto la existencia de normas consuetudinarias que amparen los posibles
desarrollos normativos que realicen las entidades locales en aplicación de lo dispuesto
en los artículos 75.4 TRRL y 103.2 del RBEL, señalar que en cuanto al alcance que
deba otorgarse a las “condiciones de vinculación y arraigo” a establecer en las
ordenanzas especiales, bien como consecuencia de la existencia de normas
consuetudinarias de aprovechamiento, bien por regulación nueva a fin de evitar
situaciones posibles de abuso con repercusión negativa sobre el común de los
vecinos, los límites los impone la CE en sus artículos 14 y 19.
Criterios como la permanencia en la localidad durante un número de años
determinado y la regulación de ausencias por motivos específicos, pueden ser
incluidas de manera razonable en las ordenanzas, siempre que se tenga en cuenta
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
que toda circunstancia limitativa de derechos debe ser interpretada de manera
restrictiva.
6º.- Deben las administraciones locales actuar con absoluta prudencia en cuanto a las
decisiones a adoptar respecto de la autorización y el uso de estos bienes para fines
que no sean estrictamente comunales o compatibles con los usos tradicionales e
igualmente ante las posibles desafectaciones por falta de uso comunal, vistos los
derechos que los vecinos ostentan sobre estos bienes.
7º.- En cuanto a los beneficiarios de estos aprovechamientos, como regla general, son
los vecinos que residen habitualmente en el municipio o entidad local menor en la que
existen esta clase de bienes, debiendo valorar con absoluta prudencia las exclusiones
por falta de residencia habitual, el régimen de ausencias y la acreditación de dichas
ausencias.
No resulta posible exigir a los vecinos, requisitos o condiciones suplementarias
distintas a las previstas por la ley que vulneren el principio de igualdad.
En cuanto a los requisitos tradicionales a los que alude el artículo 75.4 TRRL, indicar
que sólo pueden ser exigidos si constan en una Ordenanza especial aprobada al
efecto y con el Dictamen favorable del Consejo Consultivo de Castilla y León. Estos
requisitos que deben hacer referencia a la exigencia de especiales condiciones de
vinculación, arraigo o permanencia en la localidad respectiva, y no a otras
condiciones, se aplican sin duda en los supuestos de aprovechamientos maderables o
leñosos. Si nos encontramos ante otros aprovechamientos, pastos, tierras de labor,
etc., debe ponderarse por la administración su inclusión en las Ordenanzas puesto
que existen sentencias contrarias a su posible exigencia.
8º.- En cuanto a las posibles fusiones o desapariciones de entidades locales
(municipios o entidades locales menores) en las que existan estos aprovechamientos,
deben incluirse en los decretos de disolución las formas de administración de los
bienes en cuestión, reservándose, de resultar posible, el derecho de aprovechamiento
a los vecinos del núcleo integrado.
9º.- Debe respetar la administración en la adjudicación de estos bienes el orden
impuesto por el artículo 75 TRRL:
a) aprovechamiento simultáneo;
b) costumbre u ordenanza local “aprovechamiento peculiar”;
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
c) en su defecto, “lotes o suertes”;
d) subsidiariamente, aprovechamiento mediante precio (aprobado por el órgano
competente de la Comunidad Autónoma y sólo si no resulta posible ninguno de
los anteriores)
10º.- Respecto de la gratuidad de los aprovechamientos, debe garantizarse, en todo
caso, respecto del uso general por todos los vecinos (aprovechamiento simultáneo).
Si se impone un canon o contraprestación, en el supuesto de reparto por lotes o
suertes, el artículo 77 TRRL señala ciertos límites a su establecimiento, debiendo
compensar exclusivamente los gastos que se generen a la administración local por la
custodia, conservación y administración de estos bienes».
Remitimos estas recomendaciones a más de doscientas cuarenta entidades locales de
Castilla y León, agrupadas por provincias. En cada escrito se efectuó un resumen de la
actuación de oficio y de los datos recabados y plasmados en el informe por provincias, de
manera que la información pudiera resultar más cercana a la Administración a la que nos
dirigíamos. Se efectuaba igualmente una remisión general a la página web de la institución para
el conocimiento del informe completo o de las cuestiones más específicas que podían interesar
a cada entidad local, dada la variedad de situaciones ante las que podíamos encontrarnos.
El informe elaborado y las conclusiones que se extraen del mismo ha tenido una
favorable e inmediata acogida por parte de las entidades locales más directamente afectadas,
que no sólo han dado respuesta a las mismas, aceptándolas unánimemente (al menos hasta el
momento de cierre de este Informe anual), sino que también han agradecido el trabajo y la
sistematización realizada.
Circuitos Biosaludables
En los últimos años, y como consecuencia probablemente de una mayor sensibilidad
de los poderes públicos respecto del colectivo de las personas mayores, habíamos venido
observando como en la mayoría de los municipios de nuestro ámbito territorial, incluso en los
más pequeños, se habían instalado los denominados circuitos biosaludables o circuitos
saludables. Estos equipamientos están dirigidos a la práctica de la actividad física moderada por
los adultos y resultan especialmente recomendables para los mayores de 60 años ya que su
correcta utilización permite mejorar la movilidad, aumentar la flexibilidad y tonificar la
musculación de todo el cuerpo.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Estos equipos o elementos lúdicos o para la práctica de la actividad física se ubican
habitualmente en parques públicos o espacios verdes (y por ello el acceso a los mismos es libre,
sin que los ejercicios que se pueden practicar estén dirigidos, habitualmente, por un
profesional). De manera evidente, dada su situación, se encuentran sometidos a las
inclemencias meteorológicas y al posible vandalismo, lo que puede afectar a sus niveles de
seguridad.
Por todo ello, y dado el conocido interés que esta institución tiene en las cuestiones
que afectan a la seguridad en este tipo de equipamientos y como complemento de las
recomendaciones que efectuamos en el marco de nuestras actuaciones de oficio respecto a la
seguridad de las zonas deportivas municipales y de las zonas de juego infantil y visto, además,
lo novedoso de este tipo de instalaciones (el primer parque biosaludable instalado en España lo
fue en 2006) y su gran difusión en los últimos años, consideramos que resultaba adecuado
revisar la normativa de seguridad aplicable a estos circuitos, complementando así nuestras
anteriores recomendaciones dada la especificidad de estos equipamientos y esto se hizo en el
marco de la actuación de oficio 20111001.
Lo primero que destacamos es que no existe, en la actualidad, una normativa que
recoja los requisitos mínimos de seguridad en este tipo de equipos, a diferencia de los parques
infantiles, cuyas normas europeas UNE-1176 y UNE-1177 establecen los requisitos de seguridad
de dichas instalaciones y que se basan en los factores de riesgo previamente detectados, si
bien tenemos conocimiento de que se está trabajando en normativa europea dirigida a este tipo
de aparatos de gimnasia exterior.
Los únicos parámetros de seguridad existentes serían entonces los recogidos o bien
en el manual de usuario, o bien en las indicaciones que se dirigen por los fabricantes al
comprador de los mismos y que suelen abordar aspectos referentes a la instalación de los
mismos, al mantenimiento y a las precauciones básicas en su utilización.
Creemos que, mientras se aprueban las normas europeas, debe la Administración
local comprobar que los equipos que se pretendan adquirir cumplen con las normas UNE
referentes a los equipos de entrenamiento fijos y a las que aludimos en el Informe sobre
seguridad en las zonas deportivas municipales.
Los parques biosaludables no son parques infantiles, ni su utilización está destinada a
los niños, pese a ello, resulta habitual ver a menores usando estas instalaciones de manera
absolutamente inadecuada, puesto que no están diseñados para ellos.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Esto incrementa la posibilidad de que se produzcan accidentes, por ello, debe evitarse
su ubicación junto a zonas infantiles, si resulta posible, o bien deben separarse las zonas de
manera que los menores no “confundan” estos aparatos con juegos o equipamientos infantiles
y, en todos los casos, debe especificarse claramente con la oportuna señalización que estas
áreas no están diseñadas para los menores.
Recomendamos igualmente la instalación en todos los equipos de su correspondiente
placa de instrucciones, que incorpore textos sencillos y dibujos que faciliten la comprensión del
funcionamiento y de los objetivos de cada aparato y también la inclusión de información
respecto del número de repeticiones que se aconseja realizar y otras recomendaciones de uso y
las contraindicaciones. Dado que en la mayoría de los aparatos se trabaja con el propio peso
del usuario, la correcta técnica en la ejecución de cada ejercicio resulta básica si se quieren
evitar las lesiones, máxime cuando no existe habitualmente personal cualificado dirigiendo la
actividad o ejercicio físico.
En cuanto a su localización, además de la recomendación de diferenciación de estos
circuitos respecto de las zonas de juego infantil, deben tenerse en cuenta los factores de
accesibilidad (dada la población a la que se dirigen) instalando los mismos en parques o zonas
verdes públicas o cerca de los lugares habituales de paseo o deportivos de la localidad.
Respecto de su adecuado mantenimiento e inspección, creemos que estos circuitos
deben incorporarse a los sistemas de vigilancia y reposición de los elementos estructurales
rotos, deteriorados y desgastados que tengan previstos en el municipio para las zonas de juego
infantil.
Debe fijarse un plan de trabajo para la reposición y vigilancia de los elementos y
superficies instaladas, con un calendario de periodicidades (semanal, mensual) debiendo
realizarse al menos una revisión global anual, evitando la utilización por los usuarios de equipos
deteriorados.
La labor de promover las condiciones adecuadas que faciliten el envejecimiento activo
de las personas mayores que deben realizar las administraciones públicas no se agota para las
entidades locales con el hecho de adquirir y ubicar este tipo de equipamientos, creemos que,
además, debe facilitarse a todos aquellos usuarios que quieran y puedan su utilización como
una herramienta más para conseguir un estilo de vida saludable.
Para ello sugerimos la posibilidad de realizar campañas de divulgación y de general
conocimiento de los beneficios que aporta el uso de este tipo de instalaciones, en línea con los
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
programas de envejecimiento activo y los planes para la promoción de la actividad física y el
deporte para personas mayores que elabora el Consejo Superior de Deportes.
Se formuló la siguiente recomendación a todos los municipios de Castilla y León que
contaban con más de cinco mil habitantes y a las diputaciones provinciales:
“Que por parte de la Corporación municipal que VI preside se valore la posibilidad de
adoptar, caso de que no se haya hecho aún, todas o algunas de las medidas, en
relación con la seguridad en los circuitos biosaludables o saludables instalados, o que
se pretendan instalar, en su localidad y que a continuación se relacionan:
Que se tenga en cuenta la existencia de normas UNE-EN relativas a los equipos de
entrenamiento fijos, que pueden exigirse en los pliegos de prescripciones técnicas que
deben regir para los nuevos suministros de este tipo de circuitos, mientras no se
apruebe una normativa específica de seguridad para los mismos.
En cuanto a la elección de las zonas de ubicación de los circuitos biosaludables, se
opte preferiblemente por parques o zonas con arbolado, diferenciando claramente
estas instalaciones de las zonas de juego infantil. Deben cumplir con las condiciones
de accesibilidad previstas tanto en la Ley 3/1998, de 24 de junio de accesibilidad y
supresión de barreras, como el Decreto 217/2001, de 30 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento de accesibilidad y supresión de barreras.
Deben señalizarse adecuadamente, incluyendo instrucciones claras respecto del
funcionamiento y objetivo de cada aparato, así como las contraindicaciones. Resulta
conveniente que en la señalización se incluyan los teléfonos de emergencias y el de
aviso de rotura y/o deterioro.
Al igual que la recomendación general que ya efectuamos respecto de las
instalaciones deportivas, creemos que puede resultar muy eficaz la elaboración para
estos circuitos de:
Planes específicos de mantenimiento (fichas de seguimiento y control de los
equipamientos y de superficies, control que se deberá realizar con una cierta
periodicidad, garantizando que reúnen las condiciones o requisitos de seguridad desde
su instalación y durante todo el periodo en que estén destinadas al uso público).
Resulta muy conveniente elaborar una ficha de control de los equipos, dicha ficha
debe hacer referencia como mínimo a la estabilidad de los equipos (anclajes) que
deben asegurarse de manera que nunca se produzca un vuelco, y la resistencia de los
mismos.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Deben comprobarse las protecciones de partes prominentes o en las que existe riesgo
de impacto o de contacto con el usuario, incluyendo las empuñaduras, la existencia de
huecos, bordes cortantes, aristas, ganchos y otros elementos similares.
Debe comprobarse la corrosión de los elementos metálicos y si existe algún riego de
aprisionamiento por la existencia de elementos móviles.
Planes de reposición (estableciendo prioridades en las instalaciones más deterioradas)
y de mejora de las instalaciones ya existentes.
Deben realizar, si lo consideran necesario, concretas campañas de divulgación y
conocimiento entre la población de la disponibilidad en cada localidad de estos
equipamientos y de los beneficios que conlleva su utilización”.
Nuestra recomendación fue aceptada por todas las diputaciones provinciales, que se
comprometieron, en el caso de contar con estos concretos equipos en sus instalaciones, a
trasladar las consideraciones efectuadas a los municipios de menor población de su ámbito
territorial.
En cuanto a los ayuntamientos, la resolución resultó mayoritariamente aceptada por
las administraciones a las que nos dirigimos, si bien, a la fecha de cierre de nuestro informe no
habían contestado los Ayuntamientos de Ávila, Arenas de San Pedro, Candeleda, Miranda de
Ebro, Astorga, Fabero, San Ildefonso-La Granja, Medina de Rioseco y Zamora.
NORMA TÉCNICA SOBRE ACTUACIONES URBANÍSTICAS IRREGULARES
En el Informe correspondiente al año 2009, se hizo una breve referencia al inicio de
una actuación de oficio en relación con el estado de tramitación, en aquel momento, del
procedimiento de aprobación del plan regional de ámbito sectorial sobre actuaciones
urbanísticas irregulares. En aquella actuación fuimos informados por la, entonces, Consejería de
Fomento de que, considerando las reformas normativas que afectaban a las actuaciones
urbanísticas irregulares, era intención de aquel centro directivo elaborar una norma técnica
urbanística que, con apoyo en la experiencia adquirida durante la formulación y tramitación del
citado plan regional, permitiese contar con un marco para la actuación de la Administración
local en el tratamiento urbanístico de los ámbitos afectados por procesos de parcelación
irregular. Esta voluntad tenía su origen, de un lado, en la definición de una nueva categoría de
suelo rústico (“suelo rústico de asentamiento irregular”); y, de otro, en la ampliación de las
finalidades de las normas e instrucciones técnicas urbanísticas, de conformidad con lo dispuesto
en el art. 78 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de
Urbanismo de Castilla y León, íntegramente modificado por el Decreto 45/2009, de 9 de julio.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Esta actuación de oficio fue archivada tras la celebración en León de una Jornada de Estudio
sobre Asistencia a Municipios que fue organizada por el Procurador del Común y que contó con
la participación de diversos representantes de las administraciones autonómica y local. En esta
Jornada, entre otros temas, se trató el de las actuaciones urbanísticas irregulares en suelo
rústico.
No obstante, habiendo transcurrido más de un año desde la celebración de la citada
Jornada y considerando la relevancia de la problemática referida, se estimó oportuno iniciar una
nueva actuación de oficio (20111196) sobre la cuestión indicada, con la finalidad de conocer
el estado de tramitación de la norma técnica urbanística anunciada, en su día, por la
Administración autonómica.
En atención a una petición de información formulada en este sentido, aquella
Administración nos puso de manifiesto que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente
mantenía entre sus objetivos para la presente legislatura, la elaboración y tramitación de la
citada norma técnica, si bien las disponibilidades presupuestarias no habían permitido avanzar
de forma sustancial en el proceso dirigido a su aprobación.
A la vista de la respuesta obtenida, se procedió a formular una resolución a la
Administración autonómica, con fundamento en la conveniencia de que la Consejería indicada
mantuviera, entre los fines de su actuación en el ámbito urbanístico, la futura aprobación de
una norma técnica urbanística referida a las actuaciones urbanísticas irregulares.
En efecto, el establecimiento de un nuevo marco jurídico que afectaba a esta
problemática, presidido por la creación de una nueva categoría de suelo rústico (“suelo rústico
de asentamiento irregular”), prevista en el art. 16.1 j) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de
Urbanismo de Castilla y León (apartado introducido por la Ley 4/2008, de 15 de septiembre), y
desarrollada en los arts. 33 bis y 61 bis de su Reglamento de desarrollo, incluidos en esta
norma a través del Decreto 45/2009, de 9 de julio, aconsejaba la aprobación de una norma
técnica relativa a la posible regularización de determinados procesos de parcelación urbanística
y edificación llevados a cabo al margen de la normativa aplicable.
En este sentido, en el “informe sobre la actividad urbanística de la Junta de Castilla y
León en 2009”, se incluía, dentro del apartado relativo a los trabajos de desarrollo normativo
(punto 1.2), una referencia al comienzo de la andadura de la norma técnica sobre actuaciones
urbanísticas irregulares. Otra norma técnica a la que se hacía referencia en aquel informe, la
relativa al equipamiento comercial, había sido aprobada en 2010 mediante Decreto 28/2010, de
22 de julio. Por el contrario, en el “informe sobre la actividad urbanística de la Junta de Castilla
y León en 2010”, no se realizaba ya mención alguna a la norma técnica sobre actuaciones
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
urbanísticas irregulares. Sin embargo, la relevancia de que la misma sea aprobada y entre en
vigor fue puesta de manifiesto ante esta procuraduría por la propia Administración autonómica
con motivo de la tramitación de la queja 20101922, a la cual haremos referencia en la parte
del presente Informe dedicada a las actuaciones desarrolladas a instancia de los ciudadanos en
el ámbito urbanístico (en concreto, en el apartado relativo al planeamiento urbanístico).
Con base en los fundamentos expuestos, se procedió a formular una resolución a la
Consejería competente en materia de urbanismo con el siguiente tenor literal:
“Continuar con la voluntad de aprobar, al amparo de lo dispuesto en el art. 78 del
Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de Urbanismo
de Castilla y León, una norma técnica urbanística sobre actuaciones urbanísticas
irregulares, impulsando su elaboración y aprobación con el fin de que la misma entre
en vigor y pueda ser aplicable en el plazo de tiempo más breve posible, dentro de las
disponibilidades presupuestarias existentes”.
En la fecha de cierre del presente Informe, no se había recibido la respuesta de la
Administración autonómica a la citada resolución, aceptando o rechazando la misma. En
nuestro próximo Informe pondremos de manifiesto el contenido de la contestación de la
Consejería de Fomento y Medio Ambiente.
APLICACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE
CONSTRUCCIONES
La legislación urbanística ha regulado desde sus orígenes el deber de mantener en
condiciones de seguridad y salubridad las edificaciones, instalaciones y terrenos, como un
interés jurídicamente protegido por el ordenamiento jurídico y con la finalidad última de evitar
riesgos para las personas y los bienes. Aquel deber forma parte del contenido del derecho de
propiedad y su actualización o necesidad de cumplimiento debe ser garantizada por las
administraciones públicas competentes. La normativa urbanística de nuestra Comunidad recoge
el deber indicado en los arts. 8 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, y 19 de su
Reglamento de desarrollo. En el capítulo II del título IV de ambas normas se prevén varios
instrumentos al servicio de la Administración municipal, tanto para verificar como para exigir a
los propietarios el cumplimiento de aquel deber de conservación. Entre tales instrumentos se
encuentra la denominada “inspección técnica de construcciones”.
El interés que revisten la correcta aplicación y el adecuado funcionamiento del
instrumento indicado, motivó que en el año 2009 se iniciara una actuación de oficio relativa al
grado de control desarrollado por las administraciones municipales en relación con la obligación
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
prevista en los arts. 110 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, y 315 a 318 de su
Reglamento de desarrollo, en orden a la realización de la citada inspección. En el marco de
aquella actuación nos dirigimos en solicitud de información relativa a esta cuestión a los
ayuntamientos de municipios con una población superior a 10.000 habitantes y que contasen
con Plan General de Ordenación Urbana.
Con posterioridad al inicio de la investigación de oficio indicada, fue aprobada la Ley
9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y León, norma
que, en su art. 22, recogió la responsabilidad de titulares y usuarios de viviendas de
mantenerlas en condiciones de uso y habitabilidad, así como la de llevar a cabo las obras que
fueran precisas para su mantenimiento o reposición. En este sentido y con el fin de verificar la
observancia de tales condiciones, aquel precepto estableció también la obligatoriedad de llevar
a cabo periódicamente inspecciones técnicas de los edificios de viviendas, en los términos
previstos en la normativa urbanística y en la que pudiera dictarse en desarrollo de aquella Ley.
Precisamente, el precitado art. 110 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, obtuvo una nueva redacción
a través de la disposición final primera de aquella Ley 9/2010, de 30 de agosto.
Así mismo, la Administración autonómica había procedido a adoptar medidas dirigidas
a incentivar la realización de esta inspección técnica, entre las que se encontraban la
introducción de incentivos fiscales y la creación de una nueva línea de ayudas dirigida a los
propietarios de viviendas que la llevasen a cabo.
Por estos motivos, en el año 2011 hemos considerado oportuno archivar la actuación
de oficio señalada y proceder a la apertura de una nueva con el mismo objeto (20111276). En
concreto, nos hemos dirigido de nuevo a todos los ayuntamientos de los municipios donde los
propietarios se encuentran obligados a la realización de la inspección técnica de construcciones,
con la finalidad de que aquellos nos actualicen la información acerca de la forma y grado de
control del cumplimiento por los propietarios de inmuebles de la obligación impuesta en los
arts. 110 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, y 315 de su Reglamento de desarrollo; de la
aprobación, en su caso, de la correspondiente Ordenanza en la materia; de la creación, también
en su caso, de un registro de edificios sometidos a inspección; y, finalmente, de la previsión de
subvenciones o ayudas a los propietarios que carezcan de recursos suficientes para realizar la
precitada inspección.
Con posterioridad a nuestra petición de información, fue aprobado el RDL 8/2011, de
1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y
cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de
fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
administrativa, cuyos arts. 21 y 22 se refieren a la obligatoriedad de la inspección técnica de
edificios y a los efectos de la misma, respectivamente. Así mismo, en su disposición adicional
tercera se establecen los criterios para determinar los municipios donde deben aplicarse
aquellas previsiones, sin perjuicio de lo fijado por las comunidades autónomas.
En la fecha de cierre del presente Informe, de los 55 ayuntamientos a los que nos
hemos dirigido en solicitud de información, habían contestado a nuestra petición 43. Del
resultado final de esta actuación de oficio y de la postura que se adopte a la vista de los
informes municipales obtenidos se hará referencia en nuestro próximo Informe anual.
OBRAS DE MEJORA DE LAS CARRETERAS QUE TRANSCURREN POR EL MUNICIPIO
DE AGALLAS (SALAMANCA)
Se inició una actuación de oficio en el año 2010 (20100929) para conocer las
condiciones de las carreteras de titularidad provincial que transcurren por el término municipal
de Agallas, puesto que, a través de los medios de comunicación, tuvimos conocimiento de las
deficientes condiciones en que se encontraban estas en relación con las de las localidades
colindantes pertenecientes a la Comunidad Autónoma de Extremadura.
En consecuencia, se solicitó información al Ayuntamiento de Agallas y a la Diputación
provincial de Salamanca para conocer el estado de dichas vías públicas. Al respecto, la
Administración municipal informó que existían dos caminos de titularidad municipal que se
encontraban en buenas condiciones, al haber sido asfaltados recientemente por la Consejería
de Agricultura y Ganadería. En cambio, la carretera de titularidad provincial no estaba en buen
estado de conservación, por lo que esa Corporación se había dirigido en tres ocasiones a la
Diputación solicitando la ejecución de obras de mejora. Además, enumeraba la Corporación
municipal una serie de obras que, a su juicio, deberían ejecutarse en las vías de la subcomarca
de Agadones con el fin de mejorar las comunicaciones de Agallas con el resto de la provincia de
Salamanca.
La Diputación provincial, en el informe remitido, estimaba que, en absoluto, cabía
hablar de abandono en el ejercicio de sus obligaciones, puesto que se preveía en el Plan
provincial de Carreteras 2006-2015 la ejecución de obras de ensanche y mejora de la
plataforma en un tramo de 4,5 kms. de la carretera de su titularidad que transcurre por el
municipio de Agallas, considerándose además oportuna la remodelación de otra vía en la
subcomarca de Agadones. No obstante, esa Administración reconocía la ralentización de las
inversiones previstas por la disminución de las transferencias procedentes de la Administración
del Estado como consecuencia de la crisis económica.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Al respecto, esta institución es plenamente consciente de las limitaciones
presupuestarias de las administraciones provinciales, máxime en el actual contexto de crisis
económica, pero esta situación no debe hacer olvidar el cumplimiento de los principios de
solidaridad y equilibrio intermunicipales, previstos en la normativa de régimen local, así como el
claro mandato del art. 43.3 del Estatuto de Autonomía a todas las administraciones de
promover “la cohesión y el equilibrio de todos sus territorios, con especial atención a las zonas
periféricas y a las más despobladas y desfavorecidas”, como es claramente, por sus
características, tanto el municipio de Agallas como la subcomarca de Agadones, limítrofe con la
Comunidad Autónoma de Extremadura.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente sugerencia a la Diputación de
Salamanca:
“Que, como una de las medidas previstas en el art. 43.3 del Estatuto de Autonomía
para promover el desarrollo de las zonas periféricas, se agilice, dentro de las
posibilidades presupuestarias, la tramitación administrativa para la ejecución de las
obras previstas en el Plan Provincial de Carreteras de las vías públicas DS-358 (tramo
final travesía Martiago-inicio de la travesía de Agallas) y DS-359 (final del término
municipal de La Encina e inicio de la travesía de Martiago), con el fin de mejorar las
condiciones de seguridad de las mismas”.
A fecha de cierre del Informe, la Administración provincial no había contestado a
nuestra sugerencia.
CONVERSIÓN DE VIVIENDAS LIBRES FINALIZADAS EN VIVIENDAS DE
PROTECCIÓN PÚBLICA
En el Informe del año 2010, hicimos referencia al inicio de una actuación de oficio
(20101971), cuyo objetivo era constatar la implementación real del pacto que se había
alcanzado en el mes de marzo por la Junta de Castilla y León, el entonces Ministerio de
Vivienda, la Federación de Municipios y Provincias, la Confederación de la Construcción de
Castilla y León, el Colegio de Notarios de la Comunidad, el Decanato de Registradores de la
Propiedad, el Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Castilla y León y las entidades
financieras, con la finalidad de lograr la conversión del “stock” de viviendas libres en viviendas
protegidas, favoreciendo con ello su salida al mercado y posibilitando a los ciudadanos el
acceso a una vivienda digna. Con este fin, nos dirigimos a la Administración autonómica en
solicitud de información acerca de los datos relevantes para determinar la traducción a la
realidad de aquel acuerdo.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Pues bien, de la información obtenida se desprendía que el resultado de las medidas
previstas en el pacto indicado había sido negativo, puesto que el número de viviendas acogidas
al acuerdo suscrito únicamente había alcanzado un exiguo 2 % de las previstas,
correspondiendo, además, este porcentaje, en gran parte, a viviendas de particulares y no de
promotores inmobiliarios. Ahora bien, el dato anterior no podía hacernos olvidar la necesidad de
reducir el “stock” de viviendas existentes y la oportunidad que esta reducción podía ofrecer
para tratar de garantizar el acceso a una vivienda digna y adecuada a muchos ciudadanos y
familias de la Comunidad que encuentran grandes dificultades para satisfacer este derecho. Por
este motivo, era conveniente analizar las causas del fracaso del acuerdo adoptado en su día,
reconocido por esa Administración autonómica, con el fin de enunciar algunas pautas que
permitan diseñar un nuevo acuerdo más eficaz que el anterior.
En primer lugar, si bien había constituido un valor especial del acuerdo adoptado la
participación en el mismo de todos los agentes económicos y sociales implicados, lo cierto es
que, en el caso de algunos de ellos, esta participación podía calificarse de meramente formal.
Así, los promotores inmobiliarios apenas si se habían acogido a las previsiones del acuerdo,
aduciendo motivos como la carga hipotecaria de las viviendas integrantes del “stock” y los
precios máximos de las viviendas protegidas, que debían haber sido conocidos en el momento
de la celebración de aquel. Esta circunstancia nos conducía a una de las principales causas que
podían haber contribuido a la falta de eficacia del citado acuerdo, que no era otra que la
ausencia de un conocimiento previo exhaustivo de las características cuantitativas y cualitativas
del “stock” de viviendas existente en Castilla y León.
En consecuencia, la primera labor que debía llevar a cabo la comisión de seguimiento
del acuerdo firmado en 2010 debía ser la de impulsar la elaboración de un estudio de la
situación de aquel “stock” y de sus perspectivas de evolución. Este estudio podía ser
encomendado al Observatorio Regional de Vivienda y Suelo, y sus conclusiones podrían permitir
identificar las causas principales de la ineficacia del pacto y las medidas que podrían
incorporarse a un nuevo acuerdo que sustituyera al anterior con más éxito en cuanto a sus
resultados reales.
Aunque escapaba de la competencia y del criterio de esta institución determinar
cuáles debían ser aquellas medidas, partiendo de la necesidad de determinar la situación real
antes indicada, procedimos a exponer en una resolución dirigida a la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente unas pautas generales que podían ser incorporadas a un nuevo pacto.
La primera de ellas se encontraba relacionada con la conveniencia de que fueran
objeto de diversificación las medidas adoptadas para reducir el “stock” de viviendas libres,
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
reconduciendo una parte del mismo hacia una oferta de viviendas asequible para los
ciudadanos. En concreto, a la vista de circunstancias como la carga hipotecaria de las viviendas
y la voluntad de sus propietarios, además del eventual mantenimiento de la conversión de
viviendas prevista en el acuerdo inicial, era necesario promover nuevas fórmulas dirigidas a
movilizar el “stock” de viviendas, tales como la reorientación de una parte de ellas hacia la
oferta de alquiler de viviendas libres. Con el fin de incentivar este alquiler, podían articularse las
medidas precisas para que fuera la propia Administración autonómica, directamente o a través
de alguno de sus entes instrumentales, quien gestionase el arrendamiento de aquellas
viviendas, liberando así a promotores y entidades financieras del desarrollo de las funciones
propias de la figura del arrendador.
Medidas como la indicada, podían complementarse con otras fórmulas más
novedosas, como la “vivienda libre de precio concertado”, nueva tipología de vivienda que
permitiría a los promotores inmobiliarios ofrecer las viviendas libres de nueva construcción a un
precio previamente fijado, acompañado de un régimen especial de créditos para la adquisición
de este tipo de viviendas (esta figura existe en la Comunidad de Madrid); o la denominada
“superficie con venta diferida del valor del suelo”, en la que la que el comprador de la vivienda
adquiere una opción de compra del suelo que podrá hacer efectiva en el momento que
determine el promotor, lo cual implicaría una división de la hipoteca entre el nuevo propietario
de la vivienda y el promotor que mantiene la titularidad inicial del suelo (medida contemplada
en la Comunidad Autónoma de Cataluña).
En definitiva, una vez constatada la ineficacia del acuerdo adoptado en su día con el
fin de reducir el “stock” de viviendas existente en esta Comunidad y en atención a los
argumentos expuestos, se dirigió una resolución a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente
cuya parte dispositiva se transcribe a continuación:
«Con la finalidad de que el “stock” de viviendas finalizadas existente en Castilla y Léon
pueda ser utilizado para satisfacer la necesidad de vivienda de los ciudadanos en unas
condiciones asequibles para los mismos, promover las siguientes actuaciones:
Primero.- Convocar una reunión de la Comisión de Seguimiento del Acuerdo firmado
en marzo de 2010 por la Junta de Castilla y León, el entonces Ministerio de Vivienda,
la Federación de Municipios y Provincias, la Confederación de la Construcción de
Castilla y León, el Colegio de Notarios de la Comunidad, el Decanato de Registradores
de la Propiedad, el Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Castilla y León y las
entidades financieras, con el fin de analizar los resultados obtenidos y las causas de
los mismos, e impulsar la celebración de un nuevo Acuerdo.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Segundo.- En el marco de la Comisión de Seguimiento señalada en el punto anterior
y, en su caso, a través del Observatorio Regional de la Vivienda, realizar un estudio
acerca del “stock” actual de viviendas en Castilla y León, comprensivo de su volumen
cuantitativo y de su distribución territorial, así como de aspectos cualitativos del
mismo, como pueden ser los relativos a la carga hipotecaria de las viviendas; al
número de ellas cuya titularidad ha sido asumida por entidades financieras; a las
relaciones entre la evolución demográfica y la demanda de vivienda; o, en fin, a la
existencia de áreas geográficas cuyo “stock” de vivienda presenta especiales
características en cuanto a su propia dimensión total o relativa o respecto a su posible
demanda.
Tercero.- A la vista del diagnóstico realizado a través del estudio sugerido en el punto
anterior, impulsar la celebración de un nuevo Acuerdo donde se contengan medidas
dirigidas a reducir el “stock” de viviendas, entre las que se pueden incluir las
siguientes:
viviendas protegidas con el alcance y las modificaciones que aconsejen los resultados
del estudio señalado y la voluntad manifestada por promotores inmobiliarios y
entidades financieras de acogerse a tal posibilidad.
mismo a través de la gestión de las viviendas arrendadas por la Administración
autonómica, directamente o a través de alguno de sus entes instrumentales.
Utilización de otras fórmulas alternativas, como la configuración de viviendas libres
con precio concertado o la constitución de derechos de superficie, cuyo fin sea
promover el acceso de los ciudadanos a las viviendas en condiciones accesibles».
La Consejería destinataria de esta resolución contestó a la misma aceptándola y
poniendo de manifiesto su voluntad de realizar un estudio acerca del “stock” de viviendas en
Castilla y León y de las medidas que pueden ser adoptadas para reducir el mismo. Sin perjuicio
del archivo del expediente a la vista de la respuesta obtenida, la relevancia de la problemática
tratada en relación con el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada justifica que
mantengamos nuestro interés acerca de las actuaciones que lleve a cabo la Administración
autonómica como consecuencia de aquella aceptación.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
PROGRAMA DE FOMENTO DEL ALQUILER
También hacíamos referencia en nuestro Informe anterior al inicio de una actuación
de oficio (20101981) que tenía como objetivo inicial conocer el desarrollo del programa de
fomento del alquiler en Castilla y León, así como las previsiones que existían de intensificación
del mismo.
En efecto, la apuesta por el alquiler como medio de satisfacción del derecho de todos
los ciudadanos a acceder a una vivienda digna y adecuada se ha plasmado en esta Comunidad
en la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y
León, donde se incluye un título dedicado exclusivamente al “fomento del alquiler”. Aquí se
regulan, con carácter general, las actuaciones integrantes del programa de fomento del alquiler,
concretadas en la intermediación en el arrendamiento de vivienda entre su propietario y el
futuro arrendatario (bolsa de viviendas en alquiler para jóvenes); y en la puesta de la vivienda,
por parte de su propietario, a disposición directamente de la Administración autonómica o de
entidades vinculadas a la misma (Revival). Por este motivo, en el marco de esta actuación de
oficio, se requirió a la Administración autonómica información acerca de los datos relacionados
con el desarrollo de ambas actuaciones.
Considerando el contenido de la información obtenida, se pudieron alcanzar las
siguientes conclusiones: la suma de viviendas inscritas en Revival y en la bolsa de viviendas en
alquiler superaba la cifra de 6.000 viviendas, si bien con un desequilibrio evidente entre
Valladolid y el resto de provincias; el número de contratos formalizados a través de Revival y de
la bolsa de viviendas en alquiler había ascendido, hasta 2010, a 2.595, de los cuales 572
correspondían a viviendas inscritas en la bolsa y el resto a viviendas integradas dentro del
sistema Revival; y, en fin no constaba que se hubieran adoptado medidas anunciadas por la
Administración autonómica, como la modificación del Decreto regulador de Revival, la extensión
de la bolsa de viviendas en alquiler para jóvenes a todas las capitales de provincia, o la
regulación de una modalidad de alquiler con opción de compra de vivienda protegida
especialmente dirigida a los jóvenes.
A la vista de estas conclusiones y con posterioridad a la fecha de cierre del presente
Informe, se procedió, a través de la formulación de una resolución a la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente a apuntar varias medidas que podían ser adoptadas con la finalidad de
fomentar el alquiler de viviendas, en desarrollo del programa de fomento del alquiler regulado
en la Ley 9/2010, de 30 de agosto.
La primera de ellas era de carácter normativo y venía impuesta por lo dispuesto en los
arts 85.3 y 86 de la citada Ley, preceptos donde se establece que reglamentariamente se
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
determinarán las condiciones y alcance de los incentivos previstos para propietarios y
arrendatarios, así como los requisitos objetivos de las viviendas y subjetivos de los propietarios
y futuros arrendatarios de las mismas. Resultaba conveniente que se regulasen ambas
actuaciones integrantes del programa de fomento del alquiler, incrementando así la seguridad
jurídica de propietarios de viviendas y arrendatarios, y ofreciendo una vía adecuada para la
adaptación y mejora de aquellas.
Una segunda medida podía ser la ampliación del ámbito geográfico y subjetivo de la
bolsa de viviendas en alquiler, puesto que los datos obtenidos revelaban un margen relevante
de incremento de los contratos de arrendamiento que se pueden formalizar a través de aquella
bolsa. A la ampliación de carácter geográfico ya anunciada para todas las capitales de provincia
de la Comunidad, se podía añadir una de naturaleza subjetiva, dirigida a garantizar que
pudieran acudir a esta bolsa no solo las personas jóvenes, sino también, cuando menos, las
integrantes de alguno de los colectivos merecedores de especial protección a los que se refiere
el art. 5 de la Ley 9/2010, de 30 de agosto.
En tercer lugar, era susceptible de reforzamiento y ampliación el mecanismo de
puesta de viviendas a disposición de la Administración (Revival), con la finalidad de lograr un
incremento de las viviendas inscritas y del número de contratos de arrendamiento formalizados
a través de esta actuación.
Una cuarta medida podía tener como objeto proporcionar mayor seguridad jurídica a
los propietarios y arrendatarios que utilicen las actuaciones integrantes del programa de
fomento del alquiler, ofreciendo a los mismos la posibilidad de someterse a una institución
arbitral para resolver los conflictos y controversias que pudieran surgir con motivo de la
aplicación de los contratos celebrados, siempre que se tratase de materias de libre disposición
de las partes. La creación de un sistema extrajudicial de los conflictos que pudieran surgir en el
marco de los contratos formalizados a través de Revival y de la bolsa de viviendas en alquiler,
permitiría la implantación, en el marco de lo previsto en la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de
Arbitraje, de un sistema ágil, rápido y económico de solucionar incumplimientos o desacuerdos
de las partes en el contrato, representando una alternativa a los Tribunales ordinarios.
En quinto y último lugar, era preciso poner de manifiesto que medidas como las
enunciadas, o cualesquiera otras que se diseñasen en orden a fomentar la utilización de los
mecanismos integrantes del programa de fomento del alquiler, debían ser adoptadas en un
contexto inmobiliario afectado por la existencia de un número importante de viviendas libres
finalizadas que no está siendo absorbido por un mercado inmobiliario sumido en una profunda
depresión. Por este motivo, tales medidas no solo deben ser compatibles con el objetivo de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
lograr aquella reducción, sino que pueden contribuir también al alcance del mismo,
considerando la inclusión de algunas de las viviendas integrantes de aquel “stock” dentro de los
mecanismos del programa de fomento del alquiler. De esta forma, se ponía en una necesaria
relación las sugerencias realizadas en la presente intervención de oficio con las que habían sido
formuladas en la resolución dirigida a la Administración en la actuación antes referida relativa a
la conversión de viviendas libres finalizadas en viviendas de protección pública.
En atención a los argumentos expuestos, se formuló una resolución a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente con el siguiente tenor literal:
«Con la finalidad de fomentar el alquiler de viviendas en Castilla y León y en el marco
de lo dispuesto en el Título V de la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la
vivienda de la Comunidad de Castilla y León, adoptar las siguientes medidas de
desarrollo e impulso del programa de fomento del alquiler:
Primero.- Elaborar y aprobar una regulación normativa de la reserva de viviendas
vacías de alquiler y de la bolsa de viviendas en alquiler, donde se establezcan las
condiciones y alcance de los incentivos establecidos para propietarios y arrendatarios
regulados en los apartados 1 y 2 del art. 85 de la Ley citada, así como el resto de
aspectos relacionados con el funcionamiento de ambas actuaciones.
Segundo.- Extender la aplicación de la bolsa de viviendas en alquiler, cuando menos,
a todas las capitales de provincia de la Comunidad y a los grupos merecedores de
especial protección relacionados en el artículo 5 de la Ley señalada.
Tercero.- En el plazo de tiempo más breve posible, aprobar la modificación anunciada
de la regulación de la reserva de viviendas vacías de alquiler y la extensión de su
aplicación a todas las localidades de la Comunidad de más de 5.000 habitantes.
Cuarto.- Valorar la creación de un sistema extrajudicial de resolución de los conflictos
que pueda ser utilizado por los propietarios y arrendatarios que hayan formalizado sus
contratos a través de los instrumentos integrantes del programa señalado.
Quinto.- Considerar la posible utilización de las actuaciones integrantes del programa
de fomento del alquiler con el fin de reorientar una parte del “stock” de viviendas
libres finalizadas existentes hacia el arrendamiento, realizando en aquellas las
adaptaciones que sean necesarias con este fin».
La Consejería indicada ha contestado a esta resolución manifestando su aceptación y
la próxima aprobación de una regulación normativa de la reserva de viviendas vacías de alquiler
y de la bolsa de viviendas en alquiler en el sentido general apuntado en aquella, con excepción
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de lo señalado en sus dos últimos puntos. Los efectos de esta aceptación sobre el derecho a la
vivienda en esta Comunidad, al igual que ocurría en el caso de la resolución formulada en
relación con el “stock” de viviendas, serán objeto de especial atención por parte de esta
institución.
COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
El motivo de la actuación de oficio (a la que se asignó la referencia 20101642 y
posteriormente se acumularon cinco quejas más) tenía su origen en el hecho de que, habiendo
transcurrido más de ocho meses desde que tuvo lugar el denominado “apagón analógico”,
diversas localidades dispersas por el territorio de la Comunidad de Castilla y León y por motivos
de distinta índole, estaban teniendo múltiples problemas en la recepción de la televisión digital
terrestre (TDT), bien por la imposibilidad de captar todos o alguno de los canales que pueden
ser sintonizados, bien por las deficiencias que estaban teniendo lugar por la mala calidad en la
recepción de la señal.
Iniciada la investigación oportuna sobre la cuestión planteada, nos dirigimos a la
Consejería de Fomento y a las Diputaciones provinciales de Ávila, Burgos, León, Palencia,
Salamanca, Segovia, Soria, Valladolid y Zamora en solicitud de información correspondiente a la
problemática que constituía el objeto de la actuación de oficio.
En atención a nuestro requerimiento de información, tanto la Consejería de Fomento
como las diputaciones provinciales facilitaron la información requerida y, asimismo, realizamos
un seguimiento de la problemática que había fundamentado nuestra intervención a través de
las diversas reseñas de prensa publicadas en la prensa local y regional de la Comunidad de
Castilla y León.
A la vista de los distintos informes remitidos y de la documentación recopilada, se
estimó oportuno adoptar la siguiente resolución, la cual fue estructurada en los siguientes
apartados:
1- Objeto de la actuación de oficio.
2- Información requerida a la Consejería de Fomento y a las diputaciones provinciales.
3- Resumen de la información facilitada por las administraciones destinatarias de
nuestros requerimientos de información.
4- Deficientes condiciones de acceso a la TDT en diversas localidades, según los
medios de comunicación y los autores de las quejas acumuladas a la actuación de oficio.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
5- Ámbito competencial de la Comunidad de Castilla y León y de las diputaciones
provinciales en lo concerniente a los medios de comunicación audiovisuales y medidas
adoptadas al respecto.
6- Legalidad de las actuaciones desarrolladas por las administraciones objeto de
supervisión y pronunciamientos anteriores de esta institución.
7- Sugerencia de vías de mejora de la actuación administrativa de la Comunidad de
Castilla y León y de las diputaciones provinciales, en el ámbito de sus competencias, a fin de
lograr el pleno acceso de todos los ciudadanos a la TDT.
8- Conclusión.
A tenor de lo expuesto, procedía, en primer lugar, precisar el objeto de la actuación
de oficio, que es el de valorar las actuaciones que han venido desarrollando la Junta de Castilla
y León y las diputaciones provinciales a fin de solucionar los problemas que un importante
número de localidades, principalmente ubicadas en el medio rural y pobladas de manera
mayoritaria por personas de avanzada edad, han estado sufriendo en la recepción de la TDT.
Este objeto fue matizado por dos aspectos. En primer lugar, por la distribución
constitucional de competencias contemplada en los arts. 148 y 149 de la CE de 1978 y por la
consiguiente asunción estatutaria por las comunidades autónomas. En este sentido, ha de
significarse que el art. 149.1.27ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de
“normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de
comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución
correspondan a las comunidades autónomas”. En correlación con el mandato constitucional, el
art. 71.1.12º EA establece que es competencia de la Comunidad de Castilla y León el desarrollo
legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en la materia de prensa, radio, televisión y
otros medios de comunicación social.
El segundo aspecto que ponderó la actuación de oficio se concretaba en la necesidad
de dar cumplimiento al deber de los poderes públicos de Castilla y León (art. 9.2 EA) de
promover las condiciones para que la igualdad de los ciudadanos sea real y efectiva y de
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y de promover y adoptar, en el
ejercicio de sus competencias, las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de los
objetivos enumerados en el art. 16 EA (Principios rectores de las políticas públicas de Castilla y
León) entre los cuales, a los efectos que aquí nos interesa, cabe destacar el de dotar a las
zonas rurales de Castilla y León de las infraestructuras y servicios públicos suficientes (nº 10) y
el de lograr la plena incorporación de Castilla y León a la sociedad del conocimiento, velando
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
por el desarrollo equilibrado de las infraestructuras tecnológicas en todo su territorio y
garantizando la igualdad de oportunidades de todas las personas en el acceso a la formación y
al uso de las tecnologías de la información y la comunicación (nº 21).
Junto a los citados aspectos, debe citarse, por lo que se refiere al objeto de la
actuación de oficio, un último extremo de gran relevancia que se proyecta en la necesidad de
llevar a cabo por parte de las administraciones públicas cuantas actuaciones sean precisas a fin
de garantizar el derecho de las personas mayores al ocio (art. 13.5 EA), puesto que es
precisamente en este ámbito, en el que se ha podido constatar, en mayor medida, la realidad
de la problemática objeto de la actuación de oficio.
La información requerida a la Consejería de Fomento y a las diputaciones provinciales
venía referida a los diversos aspectos que se consideraron relevantes para adoptar una decisión
sobre la problemática suscitada.
En lo concerniente a la Consejería de Fomento se solicitó información acerca de las
siguientes cuestiones:
1. Conocimiento que tenga la Consejería de Fomento de los problemas que pudieran
estar teniendo los municipios de la Comunidad Autónoma, bien por la imposibilidad de captar
todos o alguno de los canales que pueden ser sintonizados a través de la TDT, bien por las
deficiencias que se están produciendo en la calidad en la recepción de la señal, indicando en
cada uno de los casos los problemas concretos constatados.
2. Si se han presentado reclamaciones sobre la problemática objeto de esta actuación
de oficio. En caso afirmativo, se requiere que informe sobre el alcance y contenido de las
reclamaciones y de las actuaciones realizadas por esa Administración al efecto.
3. Actuaciones realizadas por la comisión bilateral para el seguimiento del desarrollo
del convenio marco de colaboración, entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la
Comunidad de Castilla y León, para la ejecución del plan nacional de transición a la TDT,
suscrito en Madrid el día 22 de diciembre de 2008.
4. Si la citada comisión bilateral, contemplada en la cláusula sexta del convenio, ha
propuesto la incorporación de nuevas actuaciones que den respuesta a la problemática
expuesta en este requerimiento de información. En su caso, se requiere que informe sobre
dichas actuaciones y la fecha prevista de ejecución de las mismas.
Con posterioridad, una vez valorado el primer informe remitido, se solicitó a la
Consejería de Fomento un requerimiento de ampliación de información acerca de las
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
actuaciones desarrolladas por la comisión de evaluación y seguimiento de la TDT creada por
Decreto 74/2009, de 15 de octubre.
Por su parte, los requerimientos de información remitidos a las Diputaciones
provinciales de Ávila, Burgos, León, Palencia, Salamanca, Segovia, Soria, Valladolid y Zamora
venían referidos a los siguientes extremos:
estar teniendo los municipios de la provincia, bien por la imposibilidad de captar todos o alguno
de los canales que pueden ser sintonizados a través de la TDT, bien por las deficiencias que se
están produciendo en la calidad en la recepción de la señal.
problemática objeto de esta actuación de oficio. En caso afirmativo, se requiere que informe
sobre el alcance y contenido de las reclamaciones y de las actuaciones realizadas por esa
Administración al efecto.
Siguiendo el hilo conductor de esta resolución, el siguiente punto o apartado radicó en
la exposición, en resumidos términos, de los informes remitidos por las administraciones
destinatarias de nuestros requerimientos de información.
La Consejería de Fomento, en su primer informe, aludía a la colaboración de las
administraciones públicas para garantizar en el territorio de la Comunidad de Castilla y León el
100% de cobertura de TDT mediante la combinación de las dos tecnologías habilitadas por la
Ley (la terrestre y la satelital), de tal forma que todos los ciudadanos de Castilla y León
pudieran acceder a la televisión digital. Dicha colaboración, como ya había puesto de manifiesto
la Consejería en anteriores expedientes de queja, tenía como fin completar la cobertura de la
TDT al 100% de la población, ya que el plan nacional de transición a la TDT, elaborado por el
Estado en calidad de Administración competente en la materia, únicamente contemplaba al
91% de la población.
La actuación de colaboración desarrollada por la Administración autonómica se
concretó en la puesta en marcha de un plan de ayudas, en virtud del cual se cedía a los
ciudadanos empadronados en las localidades que reciben la señal de TDT vía satélite el equipo
necesario para su recepción.
Sobre los problemas técnicos, la Consejería de Fomento informó que, una vez
conseguida la universalización de la cobertura de TDT, los problemas técnicos que puedan
surgir en casos puntuales, se tratarían de solucionar adoptando las medidas oportunas para
ello.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En cuanto a la imposibilidad de captar algunos canales a través de la TDT, la
Consejería de Fomento informó que había que tener en cuenta que los canales analógicos de
ámbito nacional existentes en el momento de realizar el apagado analógico eran los que tenían
asegurada la cobertura del 100% de la población de Castilla y León, mientras que los canales
TDT de ámbito nacional que comenzaron a emitir tras el apagado analógico, cuya cobertura
queda fuera del convenio marco de colaboración suscrito entre el Ministerio y la Comunidad,
fueron regulados por el RD 365/2010, de 26 de marzo, de conformidad con el cual el Ministerio
de Industria, Turismo y Comercio obligaba a los radiodifusores, tanto públicos como privados, a
que la cobertura mínima de estos nuevos canales debía alcanzar un 90% de la población
española antes de concluir los nueve primeros meses de emisión y un 96% de la población tres
meses después, sin establecerse, por el momento, el compromiso de llegar al 100% de la
población.
Por lo que se refiere a los canales de TDT de ámbito autonómico en Castilla y León
(CyL7 y CyL8), el concesionario (Radio Televisión de Castilla y León, S.A.) está obligado a
prestar el servicio de TDT de ambos canales con una cobertura que permita acceder a ellos,
como mínimo, al 80% de la población oficial de la región y, en todo caso, a todos los habitantes
de las capitales de provincia. En este sentido, la Consejería de Fomento afirmaba que se habían
realizado trabajos de extensión adicionales que permitieron aumentar el citado 80% exigido
inicialmente en la concesión.
Finalmente, en lo concerniente a la comisión bilateral para el seguimiento del
desarrollo del convenio marco de colaboración entre el Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio y la Comunidad de Castilla y León para la ejecución del plan nacional de transición a
la TDT, se informó que sus tareas se habían ajustado a las definidas en el convenio,
dedicándose principalmente a la supervisión de las actuaciones desarrolladas por la Junta de
Castilla y León para alcanzar los objetivos fijados en dicho convenio y que el cometido de la
comisión bilateral había finalizado una vez alcanzados los objetivos al disponer de cobertura de
TDT todos los núcleos de población incluidos en el convenio.
En el segundo informe remitido en respuesta a nuestra solicitud de ampliación de
información, se puso de manifiesto que la comisión de evaluación y seguimiento de la TDT fue
creada por la Ley 4/2009, de 28 de mayo, de Publicidad Institucional de Castilla y León, en su
disposición adicional segunda, como órgano colegiado cuya función principal consistía en la
determinación de las necesidades de interés público que debían ser atendidas por el
concesionario del canal de televisión.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Así pues, en el informe remitido se manifestaba que, dado que la finalidad de la
comisión es la evaluación y el seguimiento de la prestación del servicio público de TDT, dicha
comisión se limita a determinar los contenidos de interés público que debe atender la
concesionaria del canal autonómico, de modo que, entre sus funciones, no estaban incluidos ni
el análisis ni el conocimiento de la captación de la señal de TDT en el territorio de Castilla y
León.
Pasando a resumir el contenido de los informes remitidos por las diputaciones
provinciales, debe indicarse lo siguiente:
La Diputación de Ávila, destacando que los posibles problemas de recepción de TDT
en los municipios de la provincia no forman parte de las competencias asignadas en la
legislación de régimen local, puso de manifiesto que en aquellos casos que se ha tenido noticia
de dichos problemas, había realizado las gestiones oportunas con la Junta de Castilla y León.
La Diputación de Burgos, matizando que las competencias sobre la implantación de la
TDT en la provincia corresponden al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y a la Junta de
Castilla y León, informa que, a la vista de las reclamaciones recibidas al principio del apagón
analógico, creó una comisión de seguimiento de la que formaron parte la Subdelegación del
Gobierno, la Junta de Castilla y León, las empresas Abertis-Retevisión y Servitec y la propia
Diputación. En el seno de la comisión, la Diputación ofreció todos los centros que tiene en
propiedad instalados en la provincia para su transformación y adaptación, con el fin de que el
mayor número de municipios pudiera recibir la señal de televisión.
En la fecha de emisión del informe, esta Diputación declaraba que no se estaban
recibiendo reclamaciones sobre la problemática objeto de la actuación de oficio, si bien se tenía
constancia de que existían pequeñas localidades que seguían sin recibir la señal al encontrarse
en “puntos negros”. En estas localidades, la Diputación había aconsejado a los afectados la
adaptación de una antena parabólica vía satélite a fin de garantizar la cobertura de la señal de
TDT.
Por su parte, la Diputación de León informó, sin mayor precisión, que se habían
recibido reclamaciones donde se ponía de manifiesto la disconformidad de vecinos de algunas
localidades respecto a la recepción de la señal vía satélite o respecto a los cortes reiterados de
la señal.
En dicho informe se contenían diversas referencias a la normativa reguladora de la
extensión de la señal de TDT y se enfatizaba que la Diputación de León no tenía previsto actuar
sobre la problemática objeto de la actuación de oficio, puesto que la competencia exclusiva en
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
la materia, sin perjuicio de la posibilidad de la Comunidad de Castilla y León de dictar normas
en virtud de los títulos competenciales previstos en el Estatuto de Autonomía (se citaban las
materias de ordenación del territorio, urbanismo y protección del medio ambiente), viene
atribuida al Estado en el art. 149.1.21 CE.
La Diputación de Palencia manifestó en su informe que se habían recibido escasas
solicitudes de colaboración para la instalación de nuevos elementos técnicos para la correcta
recepción de la señal, las cuales fueron atendidas y que, en consecuencia, no se tenía noticia
de la existencia de dificultades en el ámbito provincial para la recepción de la TDT.
La Diputación de Salamanca remitió un exhaustivo informe sobre el proceso de
implantación del sistema de emisión de señal de TDT en la provincia de Salamanca.
En primer lugar, aludiendo a su carencia de competencias en la regulación del servicio
de TDT, y manifestando que dicha competencia, desde el punto de vista de la ordenación del
servicio de emisión de señal de televisión pública y privada a nivel nacional y en consideración a
la legislación de telecomunicaciones en España, corresponde al Estado, informa que, en virtud
de las competencias determinadas por la LBRL, ha venido colaborando con la Junta de Castilla y
León en la instalación de infraestructuras para el despliegue de repetidores de señal de TDT
acogido al convenio marco suscrito por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Junta
de Castilla y León.
Asimismo, ante la extraordinaria situación que se ha producido por el apagón de la
señal analógica, se ha constituido, en fecha 28 de octubre de 2009, a propuesta de los grupos
políticos, una mesa informativa provincial de TDT, que se ha reunido periódicamente con objeto
de disponer de información respecto de todo el proceso de implantación de la televisión digital.
Esta mesa informativa está compuesta por miembros de la Diputación de Salamanca, técnicos
de Retevisión, S.A., y por representantes de la asociación de instaladores de
telecomunicaciones.
Dicha mesa ha tramitado las peticiones o escritos de denuncia presentados por los
municipios de la provincia, canalizando los mismos hacia la empresa adjudicataria, los
instaladores y la Junta de Castilla y León. En este sentido, la Diputación de Salamanca informa
que desde la constitución de la mesa informativa provincial se han recibido numerosos escritos
de los ayuntamientos de la provincia respecto a deficiencias en la señal de TDT, habiéndose
subsanado la gran mayoría de los problemas en la fecha de emisión del informe.
La mesa informativa provincial ha tenido conocimiento de la existencia de problemas
de recepción de TDT en los diversos municipios que a continuación se reseñan: Cespedosa de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Tormes, Horcajo Medianero, Ahigal de los Aceiteros, Alberguería de Argañán, Encina de San
Silvestre, Gallegos de Somirón, La Peña, Sorihuela, Villaseco de los Gamitos y Zarapicos. En la
tramitación de las reclamaciones, la mercantil Abertis, S.A. manifestó la necesidad de que todas
las reclamaciones se trasladaran por escrito ante la Junta de Castilla y León para su
conocimiento, como habitualmente se ha venido haciendo, si bien, no obstante, la mercantil
procedería a la toma de medición en campo de la señal recibida con el objeto de confirmar la
disponibilidad de la misma, toda vez que ha sido muy frecuente la reclamación por carencia de
señal cuando la deficiencia se encontraba en las instalaciones domésticas.
A tenor de los datos constatados por la mesa, las deficiencias de la calidad de la señal
de TDT, en algunos casos motivadas por la variabilidad de la señal y en otros por la confluencia
de una multiplicidad de señales, se localizaban en 12 núcleos.
En este orden de cosas, la Diputación de Salamanca informó que con objeto de
conseguir la mayor cobertura posible, Retevisión, S.A. había manifestado el compromiso de
comprobación en campo de disponibilidad de la señal, tanto pública como privada, en los
municipios antes referidos, remitiéndose el pertinente informe a la mesa informativa provincial,
todo ello con el traslado de información a la Junta de Castilla y León, en su calidad de
Administración responsable del despliegue realizado.
Finalmente, en el informe de la Diputación de Salamanca se reseñaba que en atención
al planteamiento de la Junta de Castilla y León para garantizar la cobertura de TDT en los
núcleos de población superiores a 100 habitantes se había habilitado un procedimiento de
autorización de señal satélite digital subvencionado por la propia Junta de Castilla y León, que
permitiría atender parte de las reclamaciones pendientes.
La Diputación de Segovia informó que no tenía constancia oficial de problema alguno
que pudieran estar experimentando los municipios de la provincia en la captación y recepción
de la TDT, habida cuenta de que no tiene competencias ni sobre la instalación ni sobre el
mantenimiento de la TDT y puesto que no se había presentado reclamación alguna a este
respecto.
En el caso de esta Diputación, se considera que el organismo competente para
conocer de todas las incidencias que se produzcan en la materia es la Junta de Castilla y León,
a quien deberían dirigirse las reclamaciones de los municipios, caso de que las hubiera.
La Diputación de Soria en su respuesta a nuestro requerimiento de información hace
constar que no ha recibido comunicación alguna de la Junta de Castilla y León con respecto a
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
ampliaciones de cobertura o puesta en servicio de sistemas de decodificación de señal por
satélite u otros sistemas análogos.
Asimismo, puso de manifiesto que, a fecha 13 de enero de 2011, había realizado un
sondeo de captación de señal en los pueblos de la provincia, que arrojó resultados de
problemas de recepción de distinto alcance (mala calidad de la señal, falta de recepción -total o
parcial- de los canales, pérdida constante de conexión, pérdida de señal por condiciones
atmosféricas, etc.) en las siguientes 28 localidades: Iruecha, Valdealvillo, Rebollosa de Pedro,
Espejón, Torreblacos, Valdeavellano de Tera, Chaorna, Jubera, Laina, Bliecos, Valdespina,
Borobia, Cihuela, Cueva de Ágreda, Deza, La Alameda, Miñana, La Quiñonería, Judes, Bordejé,
Escobosa de Almazán, Abioncillo de Calatañazor, Aldehuela de Calatañazor, Cabrejas del Pinar,
Arcos de Jalón, Dombellas, Santervás de la Sierra y Villar del Ala.
La Diputación de Valladolid informó que había recibido reclamaciones escritas del
Ayuntamiento de Camporredondo y de un vecino del municipio de Portillo. Dichas
reclamaciones fueron tramitadas por la Diputación de tal manera que en Camporredondo el
problema fue resuelto y en el caso de Portillo, se consideró que el problema parecía ser
individual del vecino, puesto que la Alcaldía manifestó que todos los canales se recibían
correctamente.
Con independencia de lo anterior, la Diputación de Valladolid manifestó que le
constaba la existencia de zonas donde la recepción de la señal era muy irregular y deficiente,
cuyos detalles serían conocidos por la Dirección General de Telecomunicaciones de la Junta de
Castilla y León.
En última instancia, la Diputación de Zamora, partiendo de su carencia de
competencias en la materia sobre la que versa la actuación de oficio, informó que tenía
conocimiento formal de los problemas en la recepción de la señal de TDT en el Ayuntamiento
de Riofrío de Aliste y que, tras haber sido informada telefónicamente, tanto por el
Ayuntamiento como por la Junta de Castilla y León, tuvo constancia de que la incidencia fue
resuelta.
Una vez expuestos, en resumidos términos, los informes remitidos con ocasión de la
actuación de oficio, procede a continuación acometer una breve exposición de las reseñas de
prensa publicadas en los medios de comunicación de la Comunidad de Castilla y León y de otras
quejas presentadas acerca de las deficientes condiciones de acceso a la TDT en diversas
localidades del territorio de la Comunidad Autónoma.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En la provincia de León, muchas de las comarcas de la provincia presentan amplias
“zonas de sombra” en las cuales la señal de TDT continúa sin llegar de forma correcta y hace
casi imposible sintonizar el televisor y, además, la recepción de la TDT sigue fallando con
frecuencia en las zonas rurales.
la televisión comporta gran dificultad, de manera que la emisión de la señal es variable
dependiendo de la climatología y la recepción de los canales es parcial (Radio León 11/7/2011).
por los presidentes de las Juntas Vecinales de Caminayo, Morgovejo, La Sota de Valderrueda,
Soto de Valderrueda, Valderrueda, Villacorta, Cegoñal, Valcuende, Carrizal, Villamorisca,
Taranilla, San Martín de Valdetuejar, Renedo de Valdetuejar, El Otero de Valdetuejar, La Mata
de Monteagudo, Las Muñecas, Ferreras del Puerto y Villalmonte ante la Junta de Castilla y León
debido al mal funcionamiento de la TDT en la comarca (La Crónica de León, 13/4/2011).
desde hace unas cuantas semanas, está sin señal de televisión, algo que, al parecer, se ha
producido porque una obra municipal dejó en su día sin corriente eléctrica a la antena
repetidora instalada para que esa parte del pueblo recibiera correctamente la señal de TDT (La
Crónica de León, 24/4/2011).
leonesa, transcurridos siete meses desde el cambio a la TDT, a pesar de la colocación de
antenas parabólicas para captar la señal. Estos problemas son de muy distinta índole,
dependiendo de la Montaña Central, Oriental y Occidental, y van desde la mala calidad de la
señal hasta la imposibilidad, total o parcial, de acceso a los canales (La Crónica de León,
2/11/2010).
forma urgente y por escrito a los responsables de telecomunicaciones del Ministerio y de la
Junta de Castilla y León que se solvente este asunto tomando las medidas que sea necesario
(La Crónica de León, 11/11/2010).
impacto visual al paisaje protegido, son la única tecnología disponible para dar cobertura a los
vecinos no permiten el acceso a la mayoría de los canales de la TDT (La Crónica de León,
26/7/2010).
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
que nada más que comienza el mal tiempo, falta, con carácter permanente, la señal de TDT en
las diversas localidades integrantes del municipio de Palacios del Sil y denunciaba la pasividad
de las empresas involucradas en la problemática, quienes, según el reclamante, entienden que
la ratio de población no es rentable para dar cobertura al municipio.
recepción de la señal de TDT en las localidades integrantes del municipio de Luyego de Somoza
y nos han aportado copia de la reclamación presentada a la jefatura provincial de inspección de
telecomunicaciones del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, mediante la que se
requiere a ésta que proceda, a la mayor brevedad posible, a efectuar las gestiones oportunas
ante la Junta de Castilla y León, la empresa Abertis y cuantos organismos se estime oportuno a
fin de dar solución al problema.
En la provincia de Palencia, un ciudadano presentó una queja mediante la que
denunciaba las graves disfunciones en la correcta recepción de la señal de televisión, que se
vienen sufriendo en la localidad de Villanueva del Rebollar desde el apagón analógico y la
implantación de la TDT, puesto que la gran mayoría de los canales no tenían señal, llegando
incluso a no recepcionarse señal de cadena alguna en determinados días. En este caso, el autor
de la queja remitió una reclamación sobre la problemática expuesta a la Secretaría de Estado
de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información.
También en la provincia de Palencia, un ciudadano presentó una queja en la que
denunciaba la falta de señal de televisión en la zona norte de Palencia, concretamente en la
localidad de Perapertu y alrededores, que reciben la señal del repetidor de Cervera de Pisuerga.
El autor de la queja ponía de manifiesto la importancia de la televisión como instrumento de
ocio para las personas mayores de la localidad y que habían solicitado una solución al problema
a la empresa Abertis, tanto por vía de e-mail como por vía telefónica, sin haber recibido
ninguna solución después de varios meses.
En la provincia de Salamanca, los medios de comunicación escritos también han
puesto de manifiesto la deficiente recepción de la TDT en muchos pueblos salmantinos tras el
apagón analógico.
complicaciones orográficas, se producían prácticamente en todas las comarcas de la provincia.
Se citaban como zonas problemáticas las siguientes: Cantalapiedra, Palaciosrubios, Sancti-
Spiritus, Vecinos, Zorita, San Miguel de Valero, Fuenteaguinaldo, la zona de Las Arribes y las
comarcas de Vitigudino y Ledesma (La Gaceta regional de Salamanca 11/11/2010).
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
TDT. El Alcalde comunicó a los vecinos las gestiones realizadas ante la Junta de Castilla y León
y la Subdelegación del Gobierno y les informó de la falta de respuesta de las administraciones.
Similar situación a la localidad de Villarino de los Aires es la que concurre en Aldeadávila de la
Ribera y en otros pueblos de Las Arribes que no reciben de forma directa la señal desde el
repetidor de la Peña de Francia (Tribuna de Salamanca 25/9/2010).
Peñaranda, Las Arribes o Las Dehesas un año después del apagón analógico. En muchos casos,
las dificultades parecen tener su causa en las condiciones meteorológicas y así, se indica que la
lluvia, el viento o la niebla influyen negativamente en la señal en municipios como Espino de la
Orbada, Ahigal de los Aceiteros o San Pedro de Rozados, lo que provoca que la imagen
desaparezca o se pixele. La Diputación de Salamanca ve necesario ofrecer más información
sobre la resintonización y espera que, cuando antes, se cierre el paisaje radioeléctrico de la
provincia (La Gaceta regional de Salamanca, 14/4/2011).
En la provincia de Segovia, igualmente se constatan dificultades para recibir la TDT. El
diario El Adelantado de Segovia, en su edición de 26 de abril de 2011, ha publicado que 174
vecinos de Castrojimeno han remitido una queja al Defensor del Pueblo mostrando su
disconformidad con los criterios fijados por la Junta de Castilla y León para recibir las emisiones
de TDT, lo que les ha obligado a sufragar directamente la instalación de una antena repetidora.
Por otra parte, en la misma noticia se indica que la asociación segoviana de técnicos
instaladores de telecomunicaciones (Aseitel) ha admitido que en algunas zonas de la provincia
(no se precisa cuáles) la recepción de la señal es deficiente, lo que ocasiona el malestar de los
afectados.
Por otra parte, un ciudadano nos puso de manifiesto que no había cobertura de TDT
en la localidad de Caballar y que persistían los problemas detectados inicialmente en la calidad
de recepción de la señal.
En la provincia de Valladolid, el diario El Día de Valladolid de 18 de octubre de 2010
publicó que más de treinta localidades aún tenían serios problemas para captar la señal de TDT.
Las localidades citadas en el artículo periodístico que sufrían problemas, a título de ejemplo,
eran las siguientes: Alaejos, Ataquines, Siete Iglesias, Alcazarén, Encinas de Esgueva y Curiel
del Duero.
La Subdelegación del Gobierno reconoció la existencia de problemas en varias zonas
de la provincia, aunque también manifestó que desde la implantación de la TDT había
mantenido dos encuentros con la empresa Abertis encargada de la recepción y también se
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
había puesto en contacto con los responsables del Ministerio de Industria para buscar una
solución lo antes posible. Igualmente, se indica que el Ayuntamiento de Pedrajas de San
Esteban instó a la Junta de Castilla y León en pleno municipal a solucionar el problema.
Finalmente, en cuanto a la provincia de Zamora, el diario La Opinión El Correo de
Zamora del día 25 de abril de 2011 alude a la posible existencia de una “zona de sombra” en
las proximidades de Benavente que genera en numerosos hogares benaventanos una mala
recepción de la señal y que la única solución, según se indica en la respuesta emitida por la
Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información sería la
instalación de satélites domésticos.
El siguiente extremo a abordar es el ámbito competencial de la Comunidad de Castilla
y León y de las diputaciones provinciales sobre la problemática planteada y las medidas
adoptadas al respecto.
El reparto constitucional de la materia controvertida es claro. Como se ha indicado con
anterioridad, el art. 149.1.27ª de la Constitución Española atribuye al Estado la competencia
exclusiva sobre “normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de
todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecución correspondan a las comunidades autónomas” y, por su parte, el art. 71.12º EA, en
correlación con el mandato constitucional, dispone que en el marco de la legislación básica del
Estado y, en su caso, en los términos que ella establezca, es competencia de la Comunidad de
Castilla y León el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en la materia
de prensa, radio, televisión y otros medios de comunicación social.
En lo que se refiere a las diputaciones provinciales, ha de significarse que si bien es
un hecho incontrovertido que carecen de competencia sobre la materia de telecomunicaciones
en general y sobre TDT en particular, lo cierto es (así se demuestra a través de las actuaciones
desarrolladas por alguna de las diputaciones consultadas) que el fin básico de la provincia de
colaborar en la tarea de coordinación de la Administración Local con la de la Comunidad
Autónoma y la del Estado (art. 5.3 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de
Castilla y León) habilita a las diputaciones provinciales a adoptar medidas que den respuesta a
la problemática constatada, en el ámbito de la colaboración administrativa y bajo la perspectiva
de la búsqueda de soluciones a un problema que afecta, en mayor medida, a los ciudadanos de
pequeños núcleos de población.
En cuanto a las actuaciones desarrolladas por la Junta de Castilla y León, cabe realizar
inicialmente una mención al convenio marco de colaboración suscrito con el Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio para la ejecución del plan nacional de transición a la TDT, cuya
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
vigencia (cláusula decimotercera) finalizó el día 31 de diciembre de 2010. Pues bien, por lo que
se refiere a este convenio, desearíamos destacar que las incidencias surgidas en el desarrollo
del mismo y los posibles incumplimientos por alguna de las partes firmantes (así lo ponía de
manifiesto un ciudadano respecto al empleo de la vía satelital y al incumplimiento por la
Comunidad de Castilla y León del compromiso contemplado en la adenda al convenio marco
suscrita el día 2 de noviembre de 2009 respecto a varias localidades de la provincia de Segovia)
deberían haber sido resueltas en el seno de la comisión bilateral para el seguimiento del
desarrollo del convenio específico (cláusula sexta). Y, por lo tanto, la resolución de las
controversias que pudieran plantearse sobre la interpretación y ejecución del convenio deberían
haber sido solventadas de mutuo acuerdo entre las dos partes firmantes (Estado y Junta de
Castilla y León).
En este sentido, reiteramos, confirmando el criterio expuesto en anteriores
pronunciamientos, que la actuación desarrollada por la Junta de Castilla y León en el marco del
plan nacional de transición a la TDT en el territorio de nuestra Comunidad autónoma, en modo
alguno puede ser reprochada, entre otros motivos, por cuanto que el porcentaje de cobertura
de población con acceso a la TDT en Castilla y León es del 100%, superando la cobertura del
91% garantizada en el plan nacional.
Otra actuación de relevancia viene constituida por el plan de digitalización y
convergencia de medios audiovisuales de Castilla y León 2009-2011 que contiene dentro de su
estructura y programas de actuación (4.3) el programa regional de transición a la TDT el cual, a
su vez, enumera cuatro líneas de actuación que se concretan en las siguientes iniciativas y
acciones:
1-. Despliegue efectivo de infraestructuras para la difusión de la señal digital en
Castilla y León.
2-. Apoyo a la adaptación de inmuebles y hogares para la recepción de la TDT.
3-. Difusión y sensibilización para garantizar el acceso a la TDT por parte de todos los
ciudadanos de Castilla y León.
4-. Soporte al despliegue y adaptación, con la creación de la oficina de atención y
dinamización para la transición a la TDT.
Aparte de las citadas medidas, ha de mencionarse igualmente la convocatoria de
reuniones por la Dirección General de Telecomunicaciones desde el primer semestre del año
2009 con todas las diputaciones provinciales para establecer un marco de colaboración que
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
aunase esfuerzos de todo tipo a fin de evitar los efectos negativos que pudiera tener la
transición tecnológica.
Respecto a estas reuniones, han de destacarse tres extremos que se hacen constar en
una comunicación de la Consejería de Fomento obrante en el expediente: En primer lugar, la
viabilidad de la tecnología satélite para los ciudadanos que viven en entidades de escasa
población y dispersas por el territorio; en segundo lugar, la dificultad de llegar a un acuerdo de
colaboración en la materia y, en tercer lugar, la asistencia a la reunión celebrada el día 27 de
julio de 2009 en la sede de la Consejería de Fomento de representantes de todas las
diputaciones provinciales, a excepción de la Diputación de León.
Por lo que respecta a las actuaciones desarrolladas por las diputaciones provinciales,
las referencias más destacables vienen manifestadas, a nivel orgánico, por la mesa informativa
provincial de TDT de la Diputación de Salamanca y a nivel funcional por el sondeo de captación
de señal de TDT llevado a cabo por la Diputación de Soria en las localidades de la provincia.
Asimismo, y a pesar de que las diputaciones provinciales carecen de competencias
sobre la materia, lo cierto es que la práctica totalidad de diputaciones han intervenido en
alguna medida en la problemática suscitada, bien participando en las reuniones convocadas por
la Consejería de Fomento, bien canalizando e indicando a los ciudadanos de las localidades
afectadas los cauces que se consideraban adecuados para solucionar la deficiente señal de
TDT.
Otro aspecto a destacar que se deriva de la presente actuación de oficio es la
valoración de la legalidad de las actuaciones desarrolladas por las administraciones objeto de
supervisión y la referencia a pronunciamientos anteriores del Procurador del Común.
Dicha valoración pasa por reiterar que la competencia sobre el acceso al servicio
público de televisión corresponde al Estado y que las actuaciones desarrolladas por la Junta de
Castilla y León constituyen actuaciones complementarias a fin de garantizar que la totalidad de
la población de la Comunidad Autónoma pueda acceder a la TDT.
En este sentido, resulta de gran relevancia la previsión contemplada en la disposición
adicional séptima de la Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas Urgentes para el impulso de la
Televisión Digital Terrestre, añadida por la Ley 7/2009, de 3 de julio, de Medidas Urgentes en
materia de Telecomunicaciones, en virtud de la cual se habilitan dos tecnologías para la
recepción de la TDT: La vía terrestre, mediante el uso de los centros de tecnología analógica
existentes y la vía satélite.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Como se acaba de indicar, la normativa permite a la Administración el empleo de la
vía satélite y de la vía terrestre para garantizar el acceso de los ciudadanos a la TDT. Pues bien,
teniendo en cuenta que la tecnología satélite está convenientemente justificada en aquellos
casos en que la digitalización de los centros exige una elevada inversión y unos costes de
mantenimiento muy altos, hemos considerado que la decisión de la Consejería de Fomento de
optar por la vía satelital, motivada en criterios de sostenibilidad técnica y económica, no era
susceptible de reproche.
Por otro lado, debe significarse que el concesionario del servicio público de TDT en el
ámbito de la Comunidad de Castilla y León (Radio Televisión de Castilla y León, S.A.) está
obligado a prestar el servicio TDT (Canales CyL7 y CyL8) con una cobertura que permita
acceder, como mínimo, al 80% de la población y, en todo caso, a todos los habitantes de las
capitales de provincia, no estando obligado, en consecuencia, a cubrir al 100% de la población.
Por último, hemos estimado con relación al plan de ayudas en el ámbito de la TDT
puesto en marcha por la Consejería de Fomento, consistente en la cesión del primer equipo
necesario para la recepción (antena parabólica y descodificador de la señal) a los ciudadanos
empadronados en localidades que reciban la señal por vía satélite, correspondiendo a cada
vecino asumir el coste de la instalación, que no cabe exigir a la Junta de Castilla y León la
financiación de la totalidad de gastos generados a los ciudadanos por la transición a la TDT y,
así, en las localidades donde existe cobertura terrestre, los vecinos también han tenido que
realizar una inversión económica, bien adquiriendo descodificadores, bien adaptando y
sustituyendo la antena y el cableado interior de las viviendas.
Por lo que respecta a actuaciones anteriores del Procurador del Común, se citó la
resolución adoptada en el expediente de queja 20101282, aceptada expresamente por la
Consejería de Fomento, en la cual se propuso que se siguieran adoptando por la oficina de
atención y dinamización de la televisión digital terrestre las medidas oportunas, en el ámbito de
las competencias atribuidas a la Comunidad de Castilla y León o, en su caso, en coordinación
con la Administración del Estado, para dar solución a las deficiencias de la señal de TDT en la
localidad de Santa Marina de Torre del Bierzo.
A tenor de lo expuesto, habiendo constatado que seguían existiendo problemas de
captación de la señal de TDT en diversas localidades, se consideró que podrían existir vías de
mejora de la actuación administrativa de la Comunidad de Castilla y León y de las diputaciones
provinciales a fin de lograr el pleno acceso de la totalidad de los ciudadanos a la TDT.
Estas vías de mejora fueron puestas en relación con los problemas concretos
detectados que, en síntesis, eran los siguientes:
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
1.- Habiendo finalizado el día 31 de diciembre de 2010 la vigencia del convenio marco
de colaboración suscrito por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Junta de Castilla
y León para la ejecución del plan nacional de transición a la TDT y a pesar de que la cobertura
de TDT a nivel de la Comunidad de Castilla y León es del 100%, todavía existen diversos
núcleos de población dispersos por el territorio regional, los cuales, por diversos motivos,
carecen de una correcta recepción de la señal televisiva.
2.- Si bien las diputaciones provinciales, a pesar de carecer de competencias, han
prestado colaboración a los ciudadanos y a los ayuntamientos que han denunciado sus
dificultades de acceso a la TDT, sus respuestas al problema han sido muy desiguales. Así,
según se desprende de la documentación incorporada al expediente, existen algunas
diputaciones provinciales que han adoptado medidas activas para conocer la realidad de la
problemática (Soria) y abordar soluciones (Salamanca), otras que han gestionado las
reclamaciones presentadas (entre otras Ávila, Valladolid y Zamora) y finalmente unas últimas
que se limitan a negar su competencia en la materia (León y Segovia).
3.- El examen de la diversa documentación remitida por la Consejería de Fomento,
por las diputaciones provinciales y por los promotores de las quejas acumuladas denota que la
gestión de las reclamaciones presentadas por los ciudadanos sobre las deficiencias de acceso a
la TDT no responde a un cauce único, sino que, dependiendo de cada caso, dichas
reclamaciones han sido remitidas, indistintamente, a la Dirección General de
Telecomunicaciones de la Junta de Castilla y León, a las jefaturas provinciales de inspección de
telecomunicaciones y a la empresa Abertis.
4.- La información a los ciudadanos sobre la TDT se facilita a través del teléfono de
información general 112 y se carece en la página web institucional, al contrario de otras
comunidades autónomas (por ejemplo, Asturias), de un modelo específico de reclamación sobre
las deficiencias en TDT a disposición de los ciudadanos.
Las actuaciones que, a juicio de esta procuraduría, podían ser valoradas a fin de
adoptar las medidas de solución oportunas mientras subsistan las deficiencias de la señal de
TDT eran las siguientes:
1.- Por parte de las diputaciones provinciales.
doble fin de identificar los núcleos de población en los cuales se podrían estar sufriendo
problemas de captación de la señal de TDT y de especificar los problemas concretos de
recepción.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
mesa informativa provincial de TDT, integrada por representantes del ente provincial, de los
instaladores y de la empresa adjudicataria del servicio, con el objeto de canalizar las
reclamaciones adecuadamente y determinar las medidas de solución pertinentes.
León, en particular, mediante la tramitación de las denuncias presentadas por los ciudadanos.
2.- Por parte de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente.
dificultades de acceso a la TDT en los núcleos de población de la Comunidad de Castilla y León,
del papel de la oficina de atención y dinamización para la transición a la TDT contemplada en el
plan de digitalización y convergencia de medios audiovisuales en Castilla y León 2009-2011, en
su doble función de prestar el soporte y atención especializada a los ciudadanos de cara a
resolver o gestionar las dudas, inquietudes, sugerencias o quejas que puedan tener respecto al
acceso y recepción de la TDT, o respecto a la adaptación de sus hogares para la recepción de la
misma y ser el punto de encuentro de los agentes y entidades encargadas del despliegue de
infraestructuras.
la TDT, a fin de centralizar y coordinar las incidencias y dificultades que puedan surgir durante
el despliegue de las mismas y abordar las medidas correctoras oportunas.
modelo de reclamación, mediante la cual se pueda comunicar a la Dirección General de
Telecomunicaciones la incidencia detectada en el centro reemisor de televisión de que se trate.
Dicho modelo, siguiendo el formulario de la Comunidad Autónoma de Asturias, podría contener,
además de los datos identificativos de la persona afectada y, en su caso, del encargado
municipal que comunica la incidencia, la concreta deficiencia de señal advertida, la constatación
de la existencia de energía en el centro reemisor comprobada por el técnico municipal, el
estado de los accesos y del centro desde el punto de vista de la limpieza de maleza y, si se
tuviera conocimiento, la descripción de la avería.
representantes de las diputaciones provinciales a fin de realizar un seguimiento de la
problemática del acceso a la TDT y adoptar las medidas de solución pertinentes.
procedentes con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, una vez finalizada la vigencia
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
del convenio marco de colaboración suscrito para la ejecución del plan nacional de transición a
la TDT, a fin de que el Ministerio, en el ámbito de sus competencias, adopte las medidas
oportunas que garanticen que la totalidad de los ciudadanos tenga acceso a la TDT en igualdad
de condiciones, con independencia de la localidad en la que residan.
En conclusión, es indudable que uno de los nuevos retos que afronta la sociedad del
siglo XXI es la incorporación de la ciudadanía a los avances tecnológicos y, más concretamente,
el impulso de la sociedad de la información y de las tecnologías de la información y la
comunicación.
Ahora bien, el desarrollo de estas nuevas tecnologías (en concreto, la TDT) debe
tener lugar con escrupuloso respeto a los derechos de los ciudadanos, de tal modo que los
avances técnicos han de constituir un medio para facilitar el ejercicio de sus derechos y, en
ningún caso, para menguarlos o limitarlos.
Como ha advertido el Valedor do Pobo en su informe anual correspondiente al año
2009, el mundo digital ocasiona ventajas y perjuicios para los derechos de las personas y es
tarea de los poderes públicos maximizar lo positivo y mitigar lo negativo en el proceso de
impulso de la sociedad de la información. En esta misma línea argumental, esa institución, en
criterio compartido por esta procuraduría, estima que los derechos son las primeras categorías
afectadas por los cambios que impone la evolución tecnológica y que, por ello, es necesario
prestar especial atención para mantener plenamente operativa la eficacia de los derechos (en el
caso que nos ocupa, el derecho de los ciudadanos a acceder a los servicios de
telecomunicaciones que contribuyen a la creación de mejores condiciones para el desarrollo
económico, social y cultural, de acuerdo con la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de
Telecomunicaciones) al margen de las mutaciones que la evolución tecnológica depare.
Y es, precisamente, bajo esta perspectiva, donde procede potenciar la actuación de
las administraciones públicas con el fin de conocer con el mayor grado de precisión posible la
realidad de los problemas de acceso a la TDT en el territorio de la Comunidad Autónoma y de
desarrollar las actuaciones precisas que garanticen a los ciudadanos (con mayor énfasis, a las
personas mayores residentes en localidades pequeñas y alejadas de los grandes núcleos de
población) ese acceso, que, en buena medida, constituye el mayor elemento de ocio del que
disponen en su vida diaria.
En virtud de todo lo expuesto, se formuló a la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente la siguiente resolución:
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
“Que en el ejercicio de la competencia contemplada en el art. 71.12º del EA de
Castilla y León, precepto que dispone que, en el marco de la legislación básica del
Estado y, en su caso, en los términos que ella establezca, es competencia de la
Comunidad de Castilla y León el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación
del Estado en la materia de prensa, radio, televisión y otros medios de comunicación
social y a fin de garantizar el acceso de todos los ciudadanos de la Comunidad de
Castilla y León a la Televisión Digital Terrestre, se adopten las siguientes medidas:
dificultades de acceso a la TDT en los núcleos de población de la Comunidad de
Castilla y León, del papel de la Oficina de Atención y Dinamización para la transición a
la TDT contemplada en el Plan de Digitalización y Convergencia de Medios
Audiovisuales en Castilla y León 2009-2011, en su doble función de prestar el soporte
y atención especializada a los ciudadanos de Castilla y León de cara a resolver o
gestionar las dudas, inquietudes, sugerencias o quejas que puedan tener respecto al
acceso y recepción de la TDT, o respecto a la adaptación de sus hogares para la
recepción de la misma y ser el punto de encuentro de los agentes y entidades
encargadas del despliegue de infraestructuras.
la TDT, a fin de centralizar y coordinar las incidencias y dificultades que puedan surgir
durante el despliegue de las mismas y establecer las medidas correctoras oportunas.
modelo de reclamación, mediante la cual se pueda comunicar a la Dirección General
de Telecomunicaciones de la incidencia detectada en el centro reemisor de televisión
de que se trate. Dicho modelo, siguiendo el formulario del Principado de Asturias,
podría contener, además de los datos identificativos de la persona afectada y del
encargado municipal que comunica la incidencia, la concreta deficiencia de señal
advertida (sin imagen, interferida, nieve, doble imagen, otros), la constatación de la
existencia de energía en el centro reemisor comprobada por el técnico municipal, el
estado de los accesos y del centro desde el punto de vista de la limpieza de maleza y ,
en su caso, la descripción de la avería.
representantes de las diputaciones provinciales a fin de realizar un seguimiento de la
problemática del acceso a la TDT y la adopción de las medidas de solución
pertinentes.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
procedentes con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, una vez finalizada la
vigencia del Convenio marco de colaboración para la ejecución del Plan Nacional de
Transición a la TDT, a fin de que el Ministerio, en el ámbito de sus competencias,
adopte las medidas oportunas que garanticen que la totalidad de la ciudadanía de la
Comunidad de Castilla y León tiene acceso a la TDT en igualdad de condiciones, con
independencia de la localidad en la que residan”.
Nuestra resolución fue aceptada expresamente por la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente.
Por su parte, la resolución remitida a las nueve diputaciones provinciales se dictó en
los siguientes términos:
“Que, dentro del fin básico de la provincia de garantizar la prestación integral y
adecuada en el territorio provincial de los servicios de competencia municipal y
colaborar en la tarea de coordinación de la Administración Local con la de la
Comunidad autónoma y la del Estado (art. 5.3 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de
Régimen Local de Castilla y León), en el logro del acceso a la Televisión Digital
Terrestre por parte de los ciudadanos de la provincia, se adopten las siguientes
medidas:
identificar los núcleos de población en los cuales se podrían estar produciendo
problemas de captación de la señal de TDT y de especificar los problemas concretos
de recepción.
Mesa Informativa Provincial de TDT, integrada por representantes del Ente provincial,
de los instaladores y de la empresa adjudicataria del servicio, a fin de canalizar las
reclamaciones adecuadamente y determinar las medidas de solución pertinentes.
León, en particular, mediante la tramitación de las denuncias presentadas por los
ciudadanos”.
En la fecha de cierre del Informe anual, las Diputaciones de Burgos, Palencia,
Salamanca y Zamora habían manifestado la aceptación de nuestra resolución, mientras que las
Diputaciones de León y Segovia, con independencia de las actuaciones llevadas a cabo por
otras corporaciones provinciales, rechazaron la resolución por entender que carecían de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
competencias en la materia. Por su parte, las Diputaciones de Ávila y Valladolid, también
aludían a su falta de competencia si bien manifestaron que prestarían la colaboración y
asistencia que pudieran precisar aquellos municipios que tuvieran algún problema de captación.
No constaba respuesta en sentido alguno a nuestra resolución de la Diputación de
Soria.
DEPURACIÓN DE LAS AGUAS RESIDUALES EN LOS ESPACIOS NATURALES
En años anteriores, esta procuraduría tramitó diversos expedientes en relación con el
estado de depuración de las aguas residuales de las localidades situadas en el interior de
algunos de los espacios naturales más emblemáticos de Castilla y León: Lago de Sanabria
(OF/80/03 y OF/58/05), Picos de Europa (OF/59/05 y 20080444) y Cañón del Río Lobos
(20080013). Sin embargo, en el año 2010, se inició una actuación de oficio (20100366) para
conocer las depuradoras que se encontraban en funcionamiento en el resto de los espacios
naturales protegidos.
En consecuencia, se solicitó información a la Consejería de Medio Ambiente, la cual
nos dio traslado de los siguientes proyectos:
• Se ha construido la red de depuradoras de algunos espacios naturales como es el
caso del Parque Regional de la “Sierra de Gredos (Ávila)”, realizándose actuaciones en diversos
municipios desde el año 2002, y del Parque Natural de las “Hoces del Río Duratón (Segovia)”.
• Se ha comenzado los trámites para la ejecución de las obras de depuración de las
localidades situadas en el interior del Parque Natural de “Las Batuecas-Sierra de Francia
(Salamanca)” con un presupuesto de 3.749.735,11 €.
• Se encuentran en fase de evaluación de impacto ambiental los proyectos de
depuración del Parque Natural “Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina
(Palencia)” y de los Monumentos Naturales “Ojo Guareña (Burgos)” y “Las Médulas (León)”.
• Se ha redactado el proyecto de depuración del Parque Natural “Los Arribes del
Duero (Zamora-Salamanca)”, correspondiendo acometerla al Ministerio de Medio Ambiente y
Medio Rural y Marino en virtud del Protocolo General, firmado el 2 de febrero de 2010. En el
mismo sentido, corresponde al Ministerio la construcción de las depuradoras de la Reserva
Natural “Riberas de Castronuño (Valladolid)”.
• Finalmente, cabe indicar que, con la construcción de la depuradora de Cabrejas del
Pinar, así como la actuación en Muriel de la Fuente, realizada por la Diputación de Soria,
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
mediante una subvención concedida por la Consejería, se permite tratar el agua residual del
Monumento Natural la Fuentona.
Para iniciar nuestro análisis, debemos partir de las previsiones establecidas en el
Decreto 151/1994, de 7 de julio, por el que se aprueba el Plan de Infraestructura Hidráulica
Urbana, que exigía que el 31 de diciembre de 2005 estuvieran construidas las depuradoras en
576 localidades ubicadas en espacios naturales catalogados en la Red Regional. En la
información facilitada, se acreditó que, si bien en algunos espacios naturales, ya estaban
construidas –como en el Parque Regional de la Sierra de Gredos, Parque Natural Hoces del Río
Duratón y Monumento Natural de la Fuentona-, en el resto no había finalizado la ejecución de
estas infraestructuras.
Este incumplimiento de los plazos de depuración –obligaciones que fueron fijadas en
la Directiva 91/271/CEE- no es característico solo de Castilla y León, puesto que la Comisión
Europea interpuso en su día un recurso (Asunto C-343/10) ante el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea por el incumplimiento del Reino de España del plazo fijado para la depuración de
las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de más de 15.000 habitantes (aunque
hemos de decir que ninguna de las localidades mencionadas en el recurso pertenece a nuestra
Comunidad Autónoma).
Además, por resolución de 20 de diciembre de 2010 de la Dirección General del Agua
(BOE de 28 de enero de 2011), se publicó el Protocolo General de Colaboración con la Junta de
Castilla y León, por el que se fija el marco general de colaboración en el ámbito del
saneamiento y depuración para la ejecución del Plan Nacional de Calidad de las Aguas:
Saneamiento y Depuración 2007-2015. Este instrumento fija el esquema básico de colaboración
para financiar las inversiones previstas con el fin de ejecutar prioritariamente “las actuaciones
necesarias para alcanzar el estricto y pleno cumplimiento de las obligaciones derivadas de la
Directiva 91/271”, estableciéndose en el Anexo V de la norma las que deben llevarse a cabo en
las localidades integradas en la Red Natura 2000 y espacios naturales, especificándose a su vez
cuál debe ser la intervención de cada una de las administraciones competentes.
En definitiva, esta procuraduría pretendía que la Administración autonómica adopte
las medidas precisas para agilizar los proyectos de ejecución de las infraestructuras de
depuración que se prevén instalar en el interior de los espacios naturales, puesto que, tal como
se afirma en la Exposición de Motivos del Decreto 11/2011, de 17 de marzo, por el que se
regulan las condiciones de las subvenciones destinadas a explotación de estaciones
depuradoras de aguas residuales integradas en sistemas de depuración de espacios naturales,
“el agua es un componente esencial del ecosistema y de la caracterización del paisaje de dichos
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
espacios, por lo que preservar la calidad de las aguas es un requerimiento ineludible con el
objetivo general de proteger los citados espacios”.
En consecuencia, se formuló la siguiente sugerencia a la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente:
“Que se adopten las medidas pertinentes por parte de la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente para la ejecución de las infraestructuras de depuración de aguas
residuales de las localidades integradas en los espacios naturales de nuestra
Comunidad autónoma en el plazo señalado en el Protocolo general de colaboración
para la Ejecución del Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y
Depuración 2007-2015, paliando así el retraso existente por no poder cumplir las
previsiones establecidas en el Decreto 151/1994, de 7 de julio, por el que se aprueba
el Plan de Infraestructura Hidráulica Urbana”.
La Administración autonómica aceptó dicha sugerencia, aunque reconocía que la
actual situación económica de especial dificultad condiciona la ejecución de las infraestructuras.
SISTEMA DE RECUPERACIÓN DE ANIMALES SILVESTRES
Se acordó incoar una actuación de oficio en el año 2010 (20100365) con el fin de
conocer el sistema que la Junta de Castilla y León había implantado para la recogida y cuidado
de los animales silvestres.
En la información remitida, la Consejería de Medio Ambiente describió la red de
Centros de Atención de Fauna que se había implantado en casi todas las provincias de la
Comunidad Autónoma: dos Centros de Recuperación de Animales Silvestres (CRAS) en
Valladolid y Burgos, y cinco Centros de Recepción de Fauna (CRF) en las provincias de Zamora,
Salamanca, Segovia, León y Ávila. En las dos provincias restantes –Palencia y Soria-, los
ejemplares de animales recogidos se trasladaban a los Centros de Recuperación de Valladolid y
Burgos; además, en Soria existen varios voladeros dentro del vivero forestal de Valonsadero,
que “sirven como punto de recepción inicial o como instalación puente que puede ser utilizada
para que los animales descansen, se alimenten o sean controlados sus síntomas o su
comportamiento, antes de ser trasladados”. Asimismo, se dio traslado del protocolo en el que
se describen las actuaciones que deberían llevar a cabo tanto los particulares, como el personal
dependiente de la Consejería (celadores de medio ambiente y agentes medioambientales)
cuando se detecte un animal herido o enfermo, con el fin de trasladarlo al centro de atención
más cercano.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Por lo tanto, tras analizar la información proporcionada, no se detectó ningún tipo de
irregularidad achacable a la actuación de la Administración autonómica, por lo que se procedió
al archivo de actuaciones.
ACTIVIDADES MUSICALES EN LAS PROXIMIDADES DE CENTROS HOSPITALARIOS
Se inició en el año 2011 una Actuación de Oficio (20111261) con el fin de instar a
los ayuntamientos a fijar límites para la celebración de conciertos y espectáculos musicales
como consecuencia de las fiestas patronales, puesto que esta ha sido una preocupación
constante en varias de las quejas presentadas por los ciudadanos (20091467, 20091476,
20091734 y 2001763).
En efecto, las normas reguladoras de la contaminación acústica han aprobado
diversas limitaciones para el ejercicio de actividades con el fin de minimizar el impacto del
ruido, puesto que, tal y como se afirma en la Exposición de Motivos de la Ley 5/2009, de 4 de
junio, del Ruido de Castilla y León, “las consecuencias del impacto acústico ambiental, tanto de
orden fisiológico como psicofisiológico, afectan cada vez a un mayor número de personas y en
particular a los habitantes de las grandes ciudades”.
Para regular los posibles conflictos que pudieran surgir, la normativa autonómica ha
establecido un marco con el fin de conciliar los intereses manifestados. Así, la Ley 7/2006, de 2
de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Castilla y
León, ha exigido a estos disponer de autorización municipal para su celebración en espacios
abiertos, pudiendo denegarse su otorgamiento “cuando, atendiendo al horario de celebración,
tipo de establecimiento público o instalación, emisiones acústicas o cualquier otra circunstancia
debidamente justificada, se pudieran menoscabar derechos de terceros".
En idéntico sentido, el art. 41 de la Ley del Ruido de Castilla y León exige que las
actuaciones de grupos musicales o vocalistas en la vía pública dispongan de autorización
municipal, debiendo especificarse el lugar, horario, duración y período de actuación, así como el
sistema de megafonía que puede utilizar. No obstante, también debemos señalar que el art. 10
de dicha norma permite a los ayuntamientos suspender temporalmente el cumplimiento de los
valores límite que sean de aplicación en actos de especial proyección oficial, cultural, deportiva,
religiosa o de naturaleza análoga.
Sin embargo, esta institución considera que no cabe una exención absoluta y que
deben establecerse unos límites que no pueden sobrepasarse, puesto que existen lugares –
centros hospitalarios o residencias de la tercera edad- que deberían ser objeto de protección
especial por los ayuntamientos, impidiéndose en consecuencia la celebración de actividades
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
festivas en sus proximidades. Esta medida ya la ha adoptado el Ayuntamiento de Madrid,
puesto que el art. 19.3 de la Ordenanza municipal de Protección contra la Contaminación
Acústica y Térmica (BOAM núm. 6385, de 7 de marzo de 2011) impide la suspensión temporal
de los límites de ruido, “si en un radio de 150 metros del lugar en que se pretendan celebrar los
actos, existen residencias de mayores, centros sanitarios con hospitalización o con servicios de
urgencias, o centros docentes cuyo horario de funcionamiento coincida con el del acto
pretendido”.
Por lo tanto, a juicio de esta procuraduría, los ayuntamientos de nuestra Comunidad
autónoma podrían incorporar en un futuro ese precepto a las Ordenanzas municipales cuando
deban adaptar las mismas al contenido de la Ley del Ruido de Castilla y León, tal como prevé la
disposición transitoria segunda de dicha norma. Asimismo, podría adoptarse dicha prohibición
en la actualidad a la hora de celebrar los festejos patronales que normalmente se prolongan
hasta altas horas de la madrugada.
En consecuencia, se remitió la siguiente sugerencia a los ayuntamientos de más de
20.000 habitantes de nuestra Comunidad autónoma:
“1. Que por parte del órgano competente de las corporaciones locales no se permita
la celebración de actividades propias de celebraciones populares –como verbenas o
conciertos musicales- en las proximidades de los centros sanitarios con hospitalización
o servicios de urgencia, o de residencias de la tercera edad, tal como lo ha acordado
recientemente el Ayuntamiento de Madrid.
2. Que, en el caso de que no se prevea, se tenga en cuenta la prohibición establecida
en el art. 19.3 de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Madrid de Protección
contra la Contaminación Acústica y Térmica para introducirla en la futura modificación
de la Ordenanza municipal vigente que se lleve a cabo con el fin de adaptarla a las
previsiones establecidas en la Ley 5/2009, de 4 de junio, del Ruido de Castilla y León”.
Los Ayuntamientos de Medina del Campo, Valladolid, Segovia, Aranda de Duero,
Ponferrada, Laguna de Duero, Miranda de Ebro, León, Soria, Zamora y Salamanca –esta última
con posterioridad a la fecha de cierre del Informe- aceptaron las recomendaciones formuladas.
En cambio, los Ayuntamientos de Ávila, Burgos, Palencia y San Andrés del Rabanedo no
contestaron a nuestra sugerencia.
INTÉRPRETES DE LENGUA DE SIGNOS
Se inició una actuación de oficio, registrada como expediente 20110470, con el fin
de valorar la dotación de intérpretes de lengua de signos en los centros docentes financiados
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
con fondos públicos de la Comunidad de Castilla y León. Dichos intérpretes, aunque no son el
único recurso con el que deben contar los alumnos con discapacidad auditiva, ni es requerido
por todos los alumnos a los que les afecta dicha discapacidad, sí constituyen un elemento
importante para facilitar la plena integración en el sistema educativo cuando existe una gran
pérdida auditiva que lleva consigo muchas dificultades en el desarrollo cognitivo y del lenguaje.
La Ley 27/2007, de 23 de octubre, sobre el Reconocimiento de las Lenguas de Signos
Española y Regulación de los Medios de Apoyo a la Comunicación Oral de las Personas Sordas,
constituye el soporte legal para que la lengua de signos española y catalana sean los
instrumentos de comunicación propios de las personas sordas que opten libremente por alguna
de ellas, asumiendo los postulados de la Ley 51/2003, de 3 de diciembre, de Igualdad de
Oportunidades, no Discriminación y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad,
que tiende, con relación a lo previsto en los arts. 9.2 y 49 de la Constitución Española, a
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y
efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitando su
participación en la vida política, cultural y social.
Con todo, y a la vista de los datos facilitados por la Consejería de Educación sobre los
alumnos afectados por discapacidades auditivas severas en la Comunidad de Castilla y León, así
como sobre los medios personales y materiales habilitados por la Administración educativa para
atender las necesidades educativas de dichos alumnos, consideramos oportuno formular la
siguiente resolución:
«- Garantizar el derecho de optar a la comunicación a través de la lengua de signos a
los alumnos con discapacidad auditiva y a sus padres o tutores, mediante la oportuna
información de la existencia de ese derecho, junto con la adecuada oferta de centros
en los que se puede prestar el servicio de intérpretes de lengua de signos.
sean preferentes o no para este tipo de alumnado, no sea una circunstancia que
dificulte la dotación del servicio de intérpretes de lengua de signos, junto con otros
recursos específicos como el profesorado especializado en audición y lenguaje y de
apoyo curricular, y los recursos tecnológicos apropiados.
conocimiento de lenguas extranjeras, en los centros que escolarizan a alumnos con
discapacidad auditiva, no suponga un nulo aprovechamiento de las asignaturas
impartidas en lengua extranjera.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
discapacidad auditiva, incluso en el desarrollo de actividades extraescolares
debidamente programadas que tengan un carácter educativo, extendiendo a éstas la
disponibilidad de los intérpretes de lengua de signos, como nexo comunicativo entre
los alumnos que lo precisen y las personas que dirigen o participan en las actividades
extraescolares.
para la contratación del servicio de intérpretes de lengua de signos, la dotación del
número de intérpretes que sean precisos para atender debidamente las necesidades
del alumnado con discapacidad auditiva, la dedicación de las horas lectivas necesarias
para obtener el adecuado aprovechamiento en todas las asignaturas, y la cualificación
precisa de los intérpretes.
condiciones físicas que deben tener las aulas en las que intervengan los intérpretes de
lengua de signos, para que la actividad educativa se siga sin los inconvenientes que
pueda presentar la falta de espacio, o la falta de idoneidad de la ubicación de los
intérpretes de signos con relación a la función que desempeñan.
discapacidad auditiva tenga, en todo caso, una especial incidencia, a los efectos de
detectar las necesidades que se puedan presentar a cada alumno para personalizar el
proceso de enseñanza-aprendizaje.
servicios sanitarios, con la finalidad de detectar precozmente los problemas de
audición en los alumnos, por ejemplo, mediante la programación conjunta de pruebas
periódicas preventivas.
entre todos los padres, madres y familiares, y el profesorado, la comprensión de las
dificultades auditivas graves, y la inclusión de aquellos que las padecen, a través de
charlas, publicaciones, talleres, actividades, etc.».
Esta resolución fue aceptada por la Consejería de Educación, matizando que la línea
de actuación de la misma era la propuesta por esta institución.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
AYUDAS PARA LA ADQUISICIÓN DE LIBROS DE TEXTO
El expediente 20110761 se inició como consecuencia de la información que nos
había llegado a mediados del mes de abril de 2011, a través de los medios de comunicación,
sobre el retraso en el abono de las ayudas para financiar la adquisición de los libros de texto
para el alumnado que curse educación primaria y educación secundaria obligatoria en centros
docentes de la Comunidad de Castilla y León, y que habían sido concedidas para el curso
escolar 2010/2011.
La convocatoria de dichas ayudas tuvo lugar mediante la Orden EDU/548/2010, de 27
de abril (BOCYL, de 30 de abril de 2010), modificada por la Orden EDU/1372/2010, de 1 de
octubre (BOCYL, de 6 de octubre de 2010), y, mediante la Orden de 6 de octubre de 2010 de la
Consejería de Educación se resolvió la convocatoria de ayudas.
Según la información que nos había facilitado la propia Consejería de Educación,
mediante informe fechado el 20 de mayo de 2011, los abonos de las ayudas correspondientes a
beneficiarios de las dos anualidades presupuestarias, 2010 y 2011, establecidas en la
convocatoria, ya habían sido realizados mediante las correspondientes transferencias a las
cuentas bancarias indicadas en el impreso de solicitud, en los mismos periodos que venía
siendo habitual para los cursos anteriores. Sin embargo, no se nos indicó en qué fecha se
produjo dicho abono, que, a tenor de las noticias de los medios de comunicación, tuvo que
producirse entre los meses de abril y mayo de 2011; publicándose la Orden de convocatoria de
ayudas para el próximo curso escolar 2011/2012 en el BOCYL de 27 de abril de 2011.
Con todo, tenemos que considerar que, teniendo en cuenta el plazo de un mes para
interponer los recursos de reposición contra la Orden que resolvió la convocatoria de las ayudas
(punto 8-3 de la misma), y el mismo plazo de un mes para resolver dichos recursos (art. 117.2
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), la Orden debió ser firme antes de finalizar el año 2010
o en el mes de enero de 2011, salvo que se hubiera interpuesto algún recurso en vía
contencioso-administrativa.
Por otro lado, el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Educación y la
Comunidad de Castilla y León, firmado el 15 de julio de 2010, que permitió incorporar a la
convocatoria de ayudas el crédito que el Ministerio tiene previsto a dicho fin, estableció, en el
punto 2 de la cláusula tercera, que el Ministerio libraría el importe correspondiente
“inmediatamente después de la firma del presente convenio y, en todo caso, antes del 1 de
noviembre de 2010”.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Asimismo, las ayudas económicas para financiar la adquisición de los libros de texto
tienden a garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación
en los términos previstos en el art. 83 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación; y la
demora en el abono de las mismas podría suponer un inconveniente para algunas familias con
escasez de recursos. No obstante, también hay que tener en cuenta que las convocatorias
prevén, para los alumnos que se encuentren en situaciones económicas manifiestamente
desfavorables, la percepción de la ayuda a través de los centros, adquiriendo éstos
directamente los libros.
Con todo, la opción de acudir a las ayudas, para garantizar la igualdad de
oportunidades en el ámbito educativo, lleva implícito el inconveniente de que las familias
tengan que adelantar el importe de los libros de texto, por lo que demorar más allá de lo
necesario el abono de las ayudas, sin que se haga constar un motivo aparente, debe llevarnos a
pedir una mayor agilidad en el abono de las mismas a aquellos que ven reconocido su derecho.
Por ello, dirigimos a la Consejería de Educación la siguiente resolución:
“Que, en lo sucesivo, tras la resolución de las convocatorias de las ayudas, para
financiar la adquisición de libros de texto para el alumnado de educación primaria y
educación obligatoria secundaria en centros docentes de la Comunidad de Castilla y
León, se agilice, en la medida de lo posible, el abono de las mismas; e, incluso, se
adelante la convocatoria de las ayudas en el calendario, si fuera preciso, para que
dicho abono se produzca antes de lo que se viene haciendo hasta el momento”.
Con relación a ello, la Consejería de Educación hizo hincapié en el volumen de
tramitación de solicitudes y de comprobación de datos, con relación a una convocatoria
asentada en dos ejercicios presupuestarios, procedentes éstos de dos administraciones. No
obstante ello, la Consejería nos indicó que se mantendrían las actuaciones que se venían
desarrollando, para agilizar en su conjunto los trámites de gestión, con especial esmero en el
abono de las ayudas a los colectivos más necesitados en el inicio del curso escolar y en las
condiciones más adecuadas.
EL UNO POR CIENTO CULTURAL
Se inició de oficio el expediente 20111350, con el fin de supervisar las previsiones
de cumplimiento de las obligaciones impuestas en el art. 71 de la Ley 12/2002, de 11 de julio,
de Patrimonio Cultural de Castilla y León a la Consejería en materia de cultura.
Dicho precepto está relacionado con el uno por ciento cultural, como medida de
fomento para la investigación, documentación, conservación, recuperación, restauración y
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
difusión de bienes integrantes del patrimonio cultural de Castilla y León; y, conforme al mismo,
la Consejería de Cultura y Turismo, competente en materia de cultura, debería proceder a la
aprobación de la normativa reglamentaria de desarrollo de la obligación de financiar acciones
de tutela del patrimonio cultural a través de los presupuestos de licitación de obras públicas,
máxime teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley de
Patrimonio Cultural de Castilla y León.
Asimismo, la Consejería de Cultura y Turismo está llamada a establecer las directrices
y objetivos que han de ser comunicados a la Administración del Estado, como guía que pueda
servir a ésta a la hora de realizar las inversiones que lleve a cabo en la Comunidad de Castilla y
León con el uno por ciento cultural determinado por la legislación del patrimonio histórico
español.
A la vista de la información que nos fue aportada por la Consejería de Cultura y
Turismo, se puso de manifiesto la intención de ésta de regular la aplicación del uno por ciento
cultural a lo largo de la legislatura. Hasta el momento, también conforme a la información que
nos aportó la Consejería de Cultura y Turismo, la inaplicación de dicho porcentaje cultural había
venido paliada por la inversión realizada por la propia Consejería de Fomento en la restauración
de bienes del patrimonio cultural y por las inversiones realizadas por la Consejería de Cultura y
Turismo en virtud de la aplicación del Plan de Intervención en el Patrimonio Histórico de Castilla
y León 1996-2002 y en la aplicación del Plan PAHIS 2004-2012.
Con todo, parte de las quejas de las que se tiene conocimiento esta procuraduría
afectan a la deficiente conservación y mantenimiento de numerosos bienes que forman parte
del patrimonio de Castilla y León, en algunos casos, de elementos que tienen la categoría de
Bienes de Interés Cultural. En este sentido, es evidente que debe existir un especial esfuerzo en
destinar recursos económicos a la atención del vasto patrimonio cultural de que dispone nuestra
Comunidad. De este modo, la efectividad del uno por ciento cultural debería contribuir a
racionalizar dicho esfuerzo, para lo cual es precisa una regulación que permita establecer la
forma de determinar dicho porcentaje al presupuesto de la licitación de las obras, el
procedimiento para generar la financiación, los mecanismos de ingresos y compensación, la
dación de cuentas sobre los créditos ampliados o generados, la debida coordinación entre los
organismos públicos responsables de las obras públicas y la consejería competente en materia
de cultura, los criterios de prioridad para tener acceso a la financiación del uno por ciento
cultural, etc. La efectividad del uno por ciento cultural, incluso en periodos en los que las obras
públicas hayan de tener una menor presencia, junto con los programas plurianuales de
actuación acompañados de los correspondientes planes de financiación, deben tener una
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
especial importancia en el conjunto de medidas destinadas a fomentar el patrimonio cultural en
los términos establecidos en la Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León.
En otro orden de cosas, según la información que también nos había aportado la
Consejería de Cultura y Turismo, pudimos advertir una falta de entendimiento entre la
Administración del Estado y la de la Comunidad de Castilla y León, a la hora de hacer valer las
prioridades que puedan existir en nuestra Comunidad para la realización de inversiones que
pudieran beneficiarse de la financiación del uno por ciento cultural previsto en el art. 68 de la
Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español.
En este sentido, se nos señaló que el Ministerio de Cultura había rechazado la
propuesta realizada por la Consejería de Cultura y Turismo en las reuniones celebradas en el
Consejo de Patrimonio Histórico, de planificar las intervenciones del uno por ciento cultural a
través de convenios bilaterales, relacionados fundamentalmente con proyectos incluidos en los
planes nacionales en bienes de titularidad estatal, en proyectos de interés supramunicipal y
supraprovincial, o en intervenciones afines a los programas establecidos en el Plan PAHIS.
Asimismo, se nos indicó que, a pesar de que en diversas ocasiones se había pedido a la
Administración del Estado una relación completa de los proyectos aprobados con cargo al uno
por ciento cultural previsto en la legislación estatal, la Consejería de Cultura y Turismo no había
podido obtener la lista oficial de inversiones por la que esta procuraduría se había interesado a
la hora de solicitar información para tramitar este expediente de oficio.
Con todo ello, no podemos ignorar que el art. 46 de la Constitución Española
contempla la obligación de los poderes públicos de garantizar la conservación y promoción del
enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de todos los pueblos de España y
los bienes que lo integran; que el patrimonio histórico y artístico es un valor esencial de la
identidad de nuestra Comunidad a tenor del art. 4 del Estatuto de Autonomía de Castilla y
León; así como que las relaciones entre administraciones públicas, en este caso entre la
Administración del Estado y la de la Comunidad de Castilla y León, se deben regir por los
principios de lealtad, cooperación, asistencia y demás principios previstos en el art. 4 de la Ley
30/1996, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Por lo expuesto, dirigimos la siguiente resolución a la Consejería de Cultura y Turismo:
“- La aprobación de la normativa reglamentaria reguladora del uno por ciento cultural
en Castilla y León en el tiempo más breve posible.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de Estado, insistir en la apertura de cauces que permitan a la Comunidad de Castilla y
León establecer o participar en el establecimiento de las directrices y objetivos para la
aplicación del uno por ciento cultural previsto en la legislación estatal en inversiones
que se realicen en nuestra Comunidad Autónoma”.
La Consejería del Cultura y Turismo aceptó esta resolución, recordando que se estaba
trabajando para aprobar la normativa reglamentaria reguladora del uno por ciento cultural en el
año 2012, y comprometiéndose a seguir insistiendo ante el Ministerio de Cultura en la
necesidad de aprobar los proyectos financiados a través del uno por ciento cultural de forma
coordinada con la Comunidad de Castilla y León.
VENTA AMBULANTE
Se inició de oficio el expediente 20110529 en materia de venta ambulante,
considerando como precedente de su tramitación las quejas que frecuentemente se reciben en
materia de comercio, relacionadas con la práctica irregular de la venta ambulante en pequeños
municipios. Aunque dichas quejas suelen estar orientadas a la eliminación de la competencia
que supone dicho tipo de venta para los establecimientos comerciales permanentes existentes
en dichos municipios, igualmente hay que tener en cuenta que esa modalidad de venta puede
afectar a los derechos de los consumidores, por ejemplo, si los productos comercializados no
ofrecen las condiciones higiénico-sanitarias que deben tener.
La experiencia nos muestra que, en muchos casos, a pesar de la voluntariedad
mostrada por los ayuntamientos en los que se practica la venta ambulante, se carece de
ordenanza específica reguladora, lo que dificulta el control de dicho tipo de venta y la adopción
de las medidas que pudieran llevarse a cabo en cumplimiento del correspondiente régimen
sancionador, con el fin de impedir ventas ambulantes realizadas de forma irregular, como es el
caso muy frecuente de la venta ambulante de pan y panes especiales cuando existe un
despacho de venta abierto al público.
En ocasiones, también se confunde la regulación sustantiva de la venta ambulante a
través de una ordenanza elaborada al efecto, con las ordenanzas de tipo fiscal, cuyo fin
exclusivo es el establecimiento de unas tasas por llevar a cabo determinadas actividades, entre
las que se puede encontrar la venta ambulante o la ocupación de la vía pública con puestos de
venta ocasionales.
Junto con el precedente de las quejas recibidas, nos pareció muy oportuno el modelo
de ordenanza municipal de venta ambulante aprobado por el Consejo Provincial de Consumo de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
la Diputación de León, en sesión ordinaria celebrada el 11 de marzo de 2011, para facilitar a los
ayuntamientos menores de 20.000 habitantes dictar o actualizar sus respectivas ordenanzas
reguladoras. Además, según la información ofrecida por la propia Diputación de León, se
propondría a los municipios que actualizaran su ordenanza un convenio para el fomento de la
regulación y control de la venta ambulante, con el que la institución provincial facilitaría
programas de formación en materia de comercio ambulante a los policías locales destinados a
la labor inspectora, a consumidores y usuarios del municipio respecto a sus derechos en
relación con esta modalidad de venta, y a las asociaciones de venta ambulante de la provincia;
estando previsto, igualmente, un diseño de actuaciones a llevar a cabo para el control de este
tipo de venta.
Con todo, dado el interés que implicaban las medidas acordadas por la Diputación
Provincial de León, y con el fin de conocer otras iniciativas que pudieran existir o ponerse en
funcionamiento a través del resto de diputaciones provinciales de nuestra Comunidad distintas
a la Diputación provincial de León, iniciamos esta actuación de oficio, solicitando información al
respecto a cada una de las diputaciones provinciales.
Recibida la información solicitada, pudimos comprobar que las mismas o similares
actuaciones en la materia no existían en el resto de las diputaciones provinciales, resultando
conveniente, sin embargo, que éstas desarrollaran una importante labor de asistencia a los
municipios, en los términos de lo previsto en la letra b) del art. 36.1 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, de Bases del Régimen Local, instando a los municipios, en especial a los de menor
capacidad de gestión, a elaborar o adecuar la oportuna ordenanza reguladora de la venta
ambulante, y ofreciendo a dichos municipios un cauce que permitiera la efectiva aplicación de la
regulación establecida al efecto.
A estos efectos, frente a la dificultad que tienen algunos ayuntamientos para ordenar
y controlar la venta ambulante conforme a las competencias que tienen conferidas, es necesaria
la colaboración entre las distintas administraciones, y, en particular, la asistencia de las
diputaciones provinciales a los municipios más pequeños.
En virtud de todo lo expuesto, mediante la oportuna resolución, consideramos
oportuno recomendar a las Diputaciones provinciales, con carácter general, que:
“- Se pongan en marcha estudios para conocer los datos relativos a la práctica,
ordenación y control de la venta ambulante en los municipios de cada Provincia, y, en
particular, si cuentan con ordenanza reguladora, si dicha ordenanza se ajusta a la
normativa vigente, etc.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Servicios de Asistencia a Municipios, para informar y asesorar a los Ayuntamiento de
la conveniencia de ordenar la venta ambulante, y de los cambios normativos que
puedan afectar a las ordenanzas existentes.
ambulante que pueda servir de guía para éstos; así como mecanismos conjuntos,
para supervisar su ejercicio y la eliminación de prácticas que van en contra de los
intereses de los consumidores y del resto de comerciantes, cuando ello sea
necesario”.
Las Diputaciones provinciales de Ávila, León, Palencia, Valladolid, Salamanca, Segovia
y Zamora aceptaron esta resolución. Por el contrario, la Diputación provincial de Soria rechazó
la primera y la tercera recomendación de nuestra resolución, señalando que los municipios no
han demandado actuar en ese sentido, mostrándose dispuesta a informar y asesorar a los
ayuntamientos a través del Servicio de Asistencia a Municipios. La respuesta de la Diputación
provincial de Burgos no se mostró, ni a favor, ni en contra, de nuestras recomendaciones.
EL PROBLEMA DEL TABAQUISMO ACTIVO Y PASIVO EN LA POBLACIÓN MENOR DE
EDAD
El tabaquismo representa uno de los principales problemas de salud pública y está
considerado como la primera causa aislada de enfermedad y mortalidad prematura.
Es cierto que está disminuyendo la prevalencia de personas que fuman, en especial de
mediana edad. Pero aun objetivándose un descenso en la incidencia del tabaquismo en la
población adulta, en la actualidad es elevada en los adolescentes. De hecho, la población joven
es la principal consumidora de tabaco. Es un hábito que a menudo se adquiere en la
adolescencia y se considera también un factor de riesgo para el consumo de marihuana y otras
drogas.
Así, tras el alcohol, el tabaco es la sustancia con un consumo más extendido entre los
escolares españoles. Según el estudio de la Organización Mundial de la Salud sobre los estilos
de vida relacionados con la salud de los escolares, en España más del 60 % de los jóvenes ha
probado el tabaco a la edad de 15 años y casi la tercera parte de todos ellos son fumadores
activos antes de cumplir los 18.
En el caso de la Comunidad de Castilla y León este impacto del consumo de tabaco
viene siendo elevado.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
La evaluación de la planificación regional puso de manifiesto que la aceptación social
del consumo de tabaco sigue siendo muy alta, las edades de inicio muy precoces y todavía muy
elevadas las prevalencias de personas que consumen habitualmente tabaco.
Así, en el VI Plan Regional sobre Drogras (2009-2013), aprobado por Decreto
50/2009, de 27 de agosto, se señala que el consumo habitual de tabaco se encuentra
ligeramente por encima de los promedios nacionales, siendo más acusada esta diferencia en la
población de estudiantes de 14 a 18 años.
Es, precisamente, en esta etapa de la adolescencia cuando, a pesar de tener una vida
tabáquica corta, los efectos perjudiciales del tabaco se hacen patentes. Los estudios sobre el
grado de afectación de la función pulmonar en los adolescentes fumadores habituales, han
permitido en los últimos años conocer los riesgos reales existentes para su salud. Además, el
consumo de tabaco en la adolescencia es un factor de riesgo cardiovascular, produciendo
ateroesclerosis, alteraciones de la función de la pared arterial, de los niveles séricos de
colesterol y de la composición de lipoproteinas.
El consumo de tabaco, además, no se trata solamente de un problema de elección
cuyos riesgos afecten individualmente al fumador. Numerosos informes emitidos por
instituciones médicas han determinado que el consumo involuntario de tabaco constituye un
riesgo para la salud pública. Se habla, así, de que son fundamentalmente los niños los más
afectados por el tabaquismo pasivo, dado que no pueden evitar la exposición al tabaco si ésta
se presenta, de forma que cerca del 40% de los niños está regularmente expuesto al humo
ajeno en el hogar. Y el 31% de las muertes atribuibles al tabaquismo pasivo corresponde a
niños.
Y en la adolescencia (al igual que en edades más tempranas de la vida) los fumadores
pasivos se ven especialmente afectados por los efectos perjudiciales del tabaco, siendo el riesgo
de padecer patologías respiratorias y cardiacas del 20 % superior a los no expuestos al humo
de tabaco.
Todas estas circunstancias han determinado un cambio significativo en la estrategia
de los poderes públicos frente al tabaquismo activo y pasivo entre la población menor de edad.
De tal forma que la ampliación de las restricciones al consumo de tabaco se ha dejado sentir
con la imposición de medidas legislativas.
De hecho, con la Ley 42/2010, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley
28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la
venta, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, se ha avanzado en la protección
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de la salud de los ciudadanos ampliando la prohibición de fumar en espacios públicos cerrados
y colectivos, siendo el de los menores uno de los colectivos especialmente beneficiados con esta
medida.
Se ha reconocido, así, al máximo nivel normativo un importante derecho que afecta a
la salud colectiva: el derecho de las personas no fumadoras a no respirar en espacios cerrados
el humo del tabaco proveniente de aquellos que, voluntariamente, optan por fumar.
Este derecho ha de vincularse íntimamente con el reconocimiento del derecho a la
salud y con el deber de los poderes públicos de adoptar medidas eficaces frente al tabaquismo
activo y pasivo y, especialmente, en relación con la infancia y adolescencia. En consecuencia, la
política de control desarrollada en esta Comunidad Autónoma para el abordaje de esta
problemática está obligada a seguir avanzando de forma efectiva.
Esta institución, por ello, consideró oportuno desarrollar una actuación de oficio
(20101156) con la finalidad de proponer a la Administración autonómica la puesta en marcha
de nuevas estrategias para conseguir que los menores de edad respiren un aire libre de humo
de tabaco y se vean libres de esta adicción:
1. Estrategias de control.
Aunque la política de control en materia de tabaco en esta Comunidad, a la luz de los
datos existentes, estaría bien orientada, se estimó aconsejable la necesidad de incrementar en
algunos casos (por ejemplo, en parques infantiles) las actuaciones inspectoras aleatorias a
realizar anualmente para lograr un total cumplimiento de las prohibiciones de consumo, así
como para evitar en los distintos tipos de establecimientos (supermercados, tiendas de
alimentación, hostelería, gasolineras...) la venta de productos de tabaco a menores de edad.
2. Estrategias de sensibilización.
Si bien las estrategias de sensibilización social pueden tener menos efectos entre la
población más joven (por ser más refractaria a los mensajes “institucionales”), la concienciación
y educación sobre la salud pública se revela como un componente clave para el éxito de los
programas destinados al control de tabaco.
Se ha defendido, pues, por esta institución la necesidad de reforzar o potenciar las
estrategias de concienciación o sensibilización social, aumentando y mejorando los programas o
campañas de tipo informativo para seguir aumentando la percepción de los riesgos asociados al
consumo de tabaco en jóvenes y adolescentes, disminuir la tolerancia familiar y social y mejorar
la información acerca de las consecuencias derivadas del tabaquismo pasivo en los menores de
edad.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
3. Estrategias de prevención.
Junto al desarrollo de campañas informativas rigurosas y efectivas sobre los riesgos o
el daño que hace el humo de tabaco y los beneficios de dejar de fumar, destaca también la
importancia de las estrategias de prevención.
Es posible que las estrategias de prevención aplicadas hasta el momento hayan
podido influir en la reducción de los niveles de prevalencia iniciales. No son, sin embargo,
programas específicos de prevención en materia de tabaco, aunque algunos de ellos incluyan
alguna actividad o contenido concreto al respecto.
Esta institución, por ello, se ha mostrado partidaria de la puesta en marcha de
programas de prevención diseñados específicamente para prevenir el tabaquismo activo y
pasivo, centrados, en primer lugar, en el ámbito comunitario para evitar la disponibilidad de los
productos de tabaco por menores de edad. Es posible que una adecuada información a los
vendedores de tabaco (en establecimientos comerciales y de hostelería) sobre los problemas
que genera su consumo en la salud de los adolescentes y de las consecuencias derivadas de la
infracción de la prohibición de venta a dicho colectivo, así como el requerimiento de su
cumplimiento, puede ser de mucha utilidad para concienciar sobre esta problemática, evitar el
inicio del consumo o reducir la edad de ese inicio y reducir su oferta o disponibilidad por
menores de edad.
Pero también la prevención resulta fundamental en el ámbito escolar (con una
aplicación y evaluación rigurosa y de forma continuada) y en el ámbito familiar, para eliminar el
contacto del niño con el tabaco fumado por otros, reducir la prevalencia del consumo en la
familia y lograr que los adolescentes se vean libres de esta adicción.
El papel preventivo que pueden desarrollar los servicios sanitarios es también
imprescindible para proteger a los menores del humo de tabaco desde la concepción. Su
intervención, pues, es decisiva y prioritaria para reducir y eliminar la exposición al humo de
tabaco ambiental en el hogar, prevenir la iniciación del hábito en niños y adolescentes y lograr
la cesación del consumo tanto en adolescentes como en padres.
Con todo ello, y partiendo de los progresos logrados hasta el momento, esta
institución creyó en la necesidad de seguir avanzando en esta Comunidad Autónoma en la
política de control y prevención del tabaquismo activo y pasivo en menores de edad. Por lo que
formuló a la Consejería de Sanidad, a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades y a
la Consejería de Educación la siguiente resolución:
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
“Que se progrese en el desarrollo de la estrategia de control y prevención ejecutada
por la Administración de esta Comunidad Autónoma frente al problema del
tabaquismo activo y pasivo en la población menor de edad, intensificando la
implicación de los padres, educadores, servicios sanitarios, agentes privados y
sociedad en general.
Las medidas que se recomiendan, entre otras posibles, para seguir avanzando en el
cumplimiento de la normativa vigente en la materia, en la elevación de la percepción
del riesgo asociada al consumo de tabaco, en la disminución de la disponibilidad por
adolescentes, en la reducción de la aceptación social del consumo, en la prevención
de la iniciación del hábito de fumar en niños y jóvenes o en el retraso de la edad de
inicio, en la reducción o eliminación de la exposición de los menores al humo de
tabaco ambiental y en el abandono del tabaquismo por padres e hijos, son las
siguientes:
a) Incrementar las actuaciones inspectoras aleatorias anuales, con la finalidad de
lograr un total cumplimiento de las prohibiciones establecidas en relación con el
consumo de tabaco en lugares públicos cerrados y colectivos, y con la venta de
productos de tabaco a menores de edad.
b) Fomentar el desarrollo de campañas o programas de concienciación e información
sobre los riesgos asociados al consumo de tabaco, a fin de seguir aumentando la
percepción de los riesgos asociados al consumo de tabaco en jóvenes y adolescentes,
disminuir la tolerancia familiar y social y mejorar la información acerca de las
consecuencias derivadas del tabaquismo pasivo en los menores de edad.
c) Desarrollar programas de prevención específicos en el ámbito educativo diseñados
concretamente para prevenir el tabaquismo.
d) Desarrollar programas específicos de prevención en el ámbito familiar para eliminar
el contacto de los menores con el tabaco fumado por otros, reducir la prevalencia del
consumo en la familia y lograr que los adolescentes se vean libres de esta adicción.
e) Fomentar el desarrollo de programas, actuaciones o campañas dirigidas a ofrecer
una información adecuada en establecimientos comerciales y de hostelería sobre los
problemas que genera el consumo de tabaco en la salud de los adolescentes y de las
consecuencias derivadas de la infracción de la prohibición de venta a dicho colectivo,
así como a requerir su cumplimiento.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
f) Desarrollar programas preventivos por los servicios sanitarios (pediatría, medicina
familiar, ginecología) para proteger a los menores del tabaco desde su concepción,
fomentando la reducción o eliminación de la exposición al humo de tabaco ambiental
en el hogar, previniendo la iniciación del hábito en niños y adolescentes y fomentando
y facilitando la cesación del consumo y la dependencia tanto en jóvenes como en
padres”.
La Consejería de Sanidad comunicó que con fecha 16 de mayo de 2011 se había
firmado la instrucción conjunta de la Dirección General de Salud Pública e I+D+I y la Agencia
de Protección de la Salud y Seguridad Alimentaria, por la cual se adapta la instrucción anterior a
los contenidos de la Ley 42/2010, que modifica la Ley 28/2005, por lo que se mantendría el
nivel de inspecciones existente. No obstante, la formación e información sobre los aspectos
concernientes a la nueva Ley sería una de las actuaciones fundamentales en las inspecciones
desarrolladas en los establecimientos de hostelería.
Por su parte, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades comunicó que se
estimularía la participación de escolares, profesores y padres en los programas generales
acreditados de prevención escolar y familiar del consumo de drogas, reforzando los contenidos
sobre tabaco para evitar el tabaquismo activo y pasivo en menores de edad.
Y, finalmente, desde la Consejería de Educación se pusieron de manifiesto distintas
actividades desarrolladas para reforzar y consolidar las estrategias establecidas en el marco de
prevención y control del consumo del tabaco en el alumnado. Sin perjuicio de continuar
trabajando al respecto en el seno de la Comisión Regional para la Promoción de la Salud.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y MENORES DE EDAD
La tramitación de reclamaciones ciudadanas contra la imposición de sanciones a
menores de edad, determinó la necesidad de reflexionar (a través de la actuación de oficio
20111822) sobre algunas cuestiones relacionadas con la responsabilidad de los menores ante
la comisión de infracciones administrativas.
No cabe duda que el derecho administrativo reconoce a los menores de edad
capacidad de obrar en sus relaciones con la Administración pública para la defensa de sus
derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento jurídico administrativo, sin la
asistencia de las personas que ejerzan sobre ellos la patria potestad, la tutela o curatela (art. 30
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común).
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Partiendo de la circunstancia de que los menores de edad autores de una infracción
administrativa pueden ser sancionados, cabía preguntarse qué ocurre en cuanto al límite
mínimo de edad que debe exigirse a una persona para ser imputada por la comisión de ilícitos
administrativos y qué tipo de sanciones deben imponerse a los menores.
Es cierto que la falta en nuestro ordenamiento jurídico de una norma legal que regule
de forma expresa esta cuestión, ha hecho ineludible la aplicación subsidiaria de las normas
penales. Concretamente, el derecho penal vigente fija una edad por debajo de la cual la
persona es inimputable (14 años) y establece un tramo de edad desde los 14 a los 18 años a
los que no debe aplicarse el Código Penal de los adultos, sino el específico promulgado para
ellos con una finalidad educativa (LO 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad
penal de los menores). La posibilidad de aplicar dicha Ley (LORPM) a los jóvenes de entre los
18 y 21 años quedó excluida con la LO 8/2006, de 4 de diciembre.
Pero es razonable pensar en la necesidad de alcanzar un derecho administrativo
sancionador especial para los menores (como ha ocurrido en el derecho penal a través de la
LORPM), con sanciones adecuadas y acordes con su edad y con un fin claramente educativo
frente al modelo represivo existente. Y de esta forma excluir la imposición de multas
pecuniarias, ya que si éstas no son adecuadas para el derecho penal de los menores, tampoco
deben serlo para el derecho administrativo sancionador.
Por ello, entendió esta institución que no podía seguir manteniéndose la situación
jurídica existente de retraso de las normas administrativas sancionadoras respecto del derecho
penal de los menores de edad, considerando la necesidad de reconocer a los mismos el derecho
a ser tratados como personas diferentes de los adultos.
Así, se consideró conveniente la aprobación de un derecho administrativo sancionador
especial para los menores de edad que, en atención a la dogmática jurídico penal, estableciera
una declaración específica respecto a la edad mínima para resultar responsable de infracciones
administrativas y que, asimismo, contemplara el establecimiento de una tipología de sanciones
adecuadas para los sujetos infractores, eficaces en la práctica y orientadas hacia fines
educativos y pedagógicos para fomentar el verdadero sentido del respeto y de la
responsabilidad.
Para ello el Procurador del Común dio traslado de esta cuestión al Defensor del Pueblo
estatal por si resultaba procedente iniciar por parte de esa defensoría alguna actuación dirigida
a la consecución de la modificación legal señalada.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Con posterioridad al cierre de este Informe, el Defensor del Pueblo estatal comunicó a
esta institución que se ha dirigido a los departamentos de Interior y de Hacienda y
Administraciones públicas trasladando la necesidad de aprobación de un nuevo régimen
regulador del Derecho Administrativo Sancionador para los menores de edad que,
fundamentado en los principios del Derecho Penal, contemple sanciones adecuadas para los
menores de 18 años y mayores de 14, declare la inimputablidad de los menores de edad, recoja
el interés superior del menor y la exigencia de responsabilidad de los menores fundamentada
en principios orientados hacia su reeducación, contemplando un catálogo y topología de
medidas adecuadas al menor desde la perspectiva sancionadora-educativa y no sólo desde el
punto de vista recaudatorio, modificándose asimismo el procedimiento en todos sus trámites y
fundamentalmente su terminación, en la que debe preverse la terminación convencional como
forma prioritaria que prevea el compromiso expreso por el menor del cumplimiento de la
sanción para evitar la ineficacia de las sanciones.
PERSONAS CON DISCAPACIDAD
A lo largo del año 2011 ha continuado y en algunos casos concluido la tramitación de
algunas de las actuaciones de oficio iniciadas en años anteriores; al mismo tiempo se han
iniciado otras relacionadas con los problemas específicos de las personas con discapacidad.
En concreto, interesa mencionar de forma específica cuatro concretos expedientes,
dos de ellos procedentes de años anteriores, uno de ellos iniciado en el año 2009 (20092122)
relativo a la supresión de barreras en la comunicación sensorial, y otro (20100887) iniciado en
el año 2010 en relación con la reserva de plazas para personas con discapacidad en las
empresas. Los otros dos expedientes que interesa destacar se iniciaron y concluyeron durante
el presente año 2011, estando relacionado uno de ellos con el uso de perros guía por personas
con discapacidad (20110252) y otro con las exigencias urbanísticas para la concesión de
licencias de instalación de ascensores en edificios que carecen de este tipo de infraestructuras
(20112278).
Comenzando por esta última actuación, se decidió su realización al tener conocimiento
de que en ocasiones en la normativa urbanística y con la finalidad de facilitar la instalación de
ascensores en edificios ya existentes, cuando dicha instalación exige reducciones de anchos de
escaleras, colocación del ascensor en patios interiores con reducción de vistas, etc., se
supeditaba la concesión de la correspondiente licencia a la existencia de un acuerdo unánime
de todos los propietarios del edificio sujeto al régimen de propiedad horizontal.
En concreto, se había constatado esta situación en Palencia, municipio en el que
además de las previsiones que en ese sentido se recogían en su Plan General de Ordenación
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Urbana cuando era precisa la reducción del ancho de escaleras, el Ayuntamiento al parecer
hacía extensiva dicha exigencia a la instalación de ascensores en los patios interiores de
edificios sujetos al régimen de propiedad horizontal cuando quedaban reducidas las luces rectas
de los mismos.
Era evidente que en aras de la accesibilidad, que sin duda constituye un presupuesto
para el pleno y efectivo ejercicio de sus derechos por las personas con discapacidad, no podían
sacrificarse otras exigencias normativas dirigidas asimismo a la protección de las personas en
aspectos tales como las condiciones de seguridad en la evacuación de los edificios o sus
condiciones de habitabilidad.
Por otro lado, también parecía evidente que si un supuesto de hecho se ajustaba a la
legalidad, la posibilidad de autorizarlo no podía hacerse depender de la existencia o no de
unanimidad en su solicitud por parte de los interesados, miembros de la comunidad de
propietarios del inmueble en el que pretendía efectuarse la instalación en cuestión.
En definitiva, la reducción del ancho de una escalera en un edificio de viviendas
(supuesto que contempla el Plan General de Ordenación Urbana de Palencia) solo podía
autorizarse hasta dónde la normativa lo permitiera y esa reducción, si se ajustaba a la
normativa de aplicación, no podía depender en su autorización de aquella unanimidad,
exigencia de unanimidad que además no era ni es una cuestión urbanística.
De hecho, es la normativa reguladora del régimen de la propiedad horizontal
(normativa de derecho civil) la que establece las mayorías precisas en orden a la instalación de
ascensores en edificios sujetos a dicho régimen y la normativa urbanística, a juicio de esta
institución, no podía imponer un régimen diferente de mayorías.
Cuestión distinta es que pese a dicho acuerdo no procediera la concesión de la
licencia por razones urbanísticas que nada tienen que ver con las mayorías exigidas para
adoptar válidamente la decisión de instalar un ascensor y solicitar la correspondiente licencia.
Asimismo, la exigencia de unanimidad podía contradecir las previsiones contenidas en
la Ley 15/1995, de 30 de mayo, sobre límites del dominio sobre inmuebles para eliminar
barreras arquitectónicas a las personas con discapacidad en los supuestos que la misma
contempla.
En este sentido, en la resolución dirigida al Ayuntamiento, además de las
consideraciones que en síntesis se han expuesto, se consideró oportuno hacer referencia a la
modificación introducida en el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza respecto a la
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
exigencia de autorización expresa de los titulares de las viviendas que veían reducidas sus
vistas, cuando el ascensor debía colocarse en un patio a menos de dos metros de una ventana.
Finalmente, y en atención a los razonamientos precedentes, se sugirió al
Ayuntamiento de Palencia la revisión de las previsiones de su normativa urbanística para
eliminar de la misma la exigencia del acuerdo unánime de los propietarios incluidos en el
régimen de propiedad horizontal del edificio en el que se proyecta la instalación en cuestión.
En respuesta a dicha sugerencia, con posterioridad a la fecha de cierre del presente
Informe, dicho Ayuntamiento ha comunicado a esta institución, entre otros extremos, que en
este momento se estaban recabando ordenanzas reguladoras de las instalaciones de que aquí
se trata, aprobadas en otros municipios, con el fin de redactar una Ordenanza que permitiera la
instalación de ascensores en estos edificios y superar los obstáculos que plantea la normativa
urbanística, aclarando, además, que la sugerencia formulada se tendría en cuenta, ante una
posible modificación del planeamiento que regula este tipo de instalaciones.
Como se ha señalado más arriba, la actuación de oficio tramitada con el número de
referencia 20110252 tenía por objeto valorar si existían restricciones de acceso de perros guía
que acompañan a personas invidentes en determinados centros hospitalarios de nuestra
Comunidad Autónoma y ello tras haber conocido por la prensa dicha posibilidad.
A la vista de la información recabada y en relación con la cuestión analizada desde un
punto de vista general, esta institución consideraba preciso el desarrollo reglamentario de la
Ley 3/1998, de 24 de junio, de accesibilidad y supresión de barreras, tal y como por otro lado
se indicaba en su art. 28 dedicado precisamente a regular la cuestión de que aquí se trata.
En este sentido, a lo largo del tiempo se había visto en la normativa de algunas
comunidades autónomas la evolución en la regulación citada pasando de prever únicamente la
asistencia de perros guía a los invidentes o personas con deficiencia visual, a reglar la presencia
de estos animales como asistentes a otras personas con discapacidad. Por otro lado, existía
específica normativa reguladora del acceso de estos animales en casi todas las comunidades
autónomas y en el ámbito estatal el RD 3250/1983, de 7 de diciembre, por el que se regula el
uso de perros-guía para deficientes visuales y la Orden de 18 de junio de 1985 que lo
desarrolla.
En Castilla y León la única regulación existente era la antes señalada y pese a que la
redacción del citado art. 28 era muy avanzada, en atención tanto a su fecha como a su
contenido dado que incluye la asistencia no sólo a personas con deficiencias visuales sino a
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
quienes están aquejados de una discapacidad física o psíquica, parecía necesario su desarrollo
reglamentario.
Por ello, se dirigió a la Consejería de Sanidad la siguiente resolución:
“Única.- Que por parte del ejecutivo autonómico se valore la precedencia de dictar
una norma reglamentaria de desarrollo de la Ley de Accesibilidad sobre la presencia
de perros de asistencia a personas con discapacidad en los términos antedichos”.
De dicha resolución también se dio traslado a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades, al señalar la Consejería de Sanidad su falta de competencia.
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades aceptó dicha resolución
indicando que el desarrollo reglamentario del art. 28 de la Ley 3/98, de 24 de junio, de
accesibilidad y supresión de barreras, en lo que se refiere a los requisitos de los perros guía ya
se ha cumplido por medio del Decreto 217/2001, de 30 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Accesibilidad y Supresión de Barreras, en su art. 46.
Se aclaró, además, que actualmente se estaba tramitando el borrador del
anteproyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, donde
se dedica uno de sus artículos expresamente a los animales de asistencia y animales de terapia.
Por otro lado, en relación con la supresión de barreras en la comunicación sensorial,
tal y como se ha señalado, se inició en el año 2009 una actuación de oficio (20112122)
dirigida a comprobar el grado de cumplimiento de la Ley 3/98, una vez concluido su periodo
transitorio, y ello en relación con las citadas barreras.
Como resultado de las investigaciones desarrolladas se dirigió una resolución a la
Consejería de Administración Autonómica, las diputaciones provinciales y los ayuntamientos de
más de veinte mil habitantes, con la finalidad de que por parte del órgano competente en cada
caso se impartieran las instrucciones necesarias a todos los centros directivos dependientes del
mismo para que se potenciase la adopción de las medidas previstas en la Ley 3/1998
garantizando el ejercicio de sus derechos a las personas con discapacidad sensorial logrando el
mayor grado de integración social.
En concreto, en dicha resolución se partió de los siguientes presupuestos:
En primer lugar, y como una forma de introducción, se consideró necesario partir de
las previsiones contenidas en el art. 3 de la citada Ley 3/98, centrando el objeto de estudio en
las barreras de comunicación o barreras sensoriales, teniendo en cuenta que la citada Ley
obliga a las administraciones públicas de esta Comunidad Autónoma a promover la supresión de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
barreras en dicho ámbito y a establecer mecanismos o alternativas técnicas que hagan
accesibles los sistemas de comunicación y señalización, lo que a su vez garantiza el derecho a
la información, la comunicación, la cultura, la enseñanza, el ocio y el trabajo.
Asimismo, se tomaron en consideración las conclusiones adoptadas por los diferentes
Defensores del Pueblo con ocasión del Taller I preparatorio de las Jornadas de Coordinación del
año 2003 que llevaba como título “Los derechos de las personas con discapacidad” y las
medidas encaminadas a conseguir la eliminación de barreras sensoriales recogidas en los arts.
24 y siguientes de la citada la Ley 3/98.
En segundo lugar, se recogió en la citada resolución la información facilitada por las
distintas administraciones con las que se había entendido el desarrollo de esta actuación de
oficio, cuyo análisis permitió constatar las distintas situaciones existentes en las mismas.
Y, en fin, la motivación de la resolución dictada a partir de los indicados presupuestos
e informes fue, en síntesis, la siguiente:
La problemática de la existencia de barreras que dificultan la vida y convivencia de las
personas con discapacidad no se agota con la eliminación de las llamadas barreras
arquitectónicas, dado que también existen ciudadanos cuya discapacidad no es tan ostensible
como la de aquellos que se desplazan en silla de ruedas o incluso de los invidentes (sobre los
que también versa este informe). En concreto, se está haciendo referencia a las personas con
deficiencias auditivas, visuales o que están completamente sordas. En relación con las mismas,
la supresión real y efectiva de las barreras sensoriales ha de ser un objetivo de las
administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones debiendo comenzar la labor por sus
propios servicios cuyas deficiencias, en vista de la distinta información facilitada a esta
institución, son importantes y deben ser subsanadas.
Varios son los modos o vías de actuación para llevar a cabo estos objetivos. En su
exposición se sigue en parte la realizada por el Justicia de Aragón en lo que a este colectivo se
refiere. En concreto, entre los modos o vías de actuación se encuentran:
• El reconocimiento oficial de la Lengua de Signos:
A tal fin podemos citar en primer lugar normas internacionales tales como las Normas
Uniformes de la ONU (Resolución 48/1993), la Carta Europea de las Lenguas Regionales o
minoritarias (Estrasburgo, 1992) o diversas resoluciones de la Asamblea General de la Unión
Europea de 1997. Asimismo en el ámbito interno citaremos la Declaración de Madrid de marzo
de 2003 cuyo preámbulo hace una referencia específica al lenguaje de signos. De especial
importancia resulta la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas
sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas. Por su parte, en el ámbito autonómico
podemos citar la Ley 17/2010, de 3 de junio, de lengua de signos catalana, como la última de
las normas aprobada en la materia.
En nuestra Comunidad Autónoma conviene reiterar la cita de la Ley 3/1998, de 24 de
junio, de Accesibilidad y Supresión de Barreras de Castilla y León y algunas referencias
estatutarias, aunque en todo caso se trata de una remisión genérica a la cuestión y no sólo a la
necesaria implantación de la lengua de signos.
• Importancia y presencia de intérpretes de lengua de signos:
No existen criterios unificados, en el ámbito nacional, sobre la prestación de servicios
de interpretación dado que cada Comunidad Autónoma aplica sus propios criterios, pero todas
las comunidades tienen reconocida en sus normativas la eliminación de barreras de
comunicación, reconociendo el derecho de las personas sordas y sordociegas al servicio de los
intérpretes de lengua de signos.
Se estima en aproximadamente 200 el número de intérpretes de lengua de signos en
España, muy pocos para la demanda existente de estos profesionales, y tendrían que
multiplicarse por 20 para atender las necesidades básicas, es decir, intérpretes especializados o
conocedores de distintas disciplinas como derecho, psicología, salud... presentes de forma
continua en los juzgados, comisarías, hospitales, oficinas de la Administración pública,
universidades, centros de formación...
La formación de estos profesionales está recogida en el RD 2060/1995, de 22 de
diciembre de 1995 (BOE núm. 47, de 23 de Febrero de 1996) en el que se establece el título de
"técnico superior en interpretación de la lengua de signos" y las correspondientes enseñanzas
mínimas. Esta titulación tiene carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, aunque
actualmente la formación y procedencia de la mayoría de los intérpretes tienen su origen en las
asociaciones de sordos a través de los cursos de L.S. que ofrecen profesores de L.S., sordos y
oyentes, divididos en 3 niveles y 3 años de duración (http://www.eunate.org/noticias/interpretes.html).
A la vista de la información proporcionada por las diversas administraciones llegamos
a dos conclusiones básicas: la importancia del movimiento asociativo en la materia en nuestra
Comunidad Autónoma y la carencia de estos profesionales en los diversos ámbitos públicos.
Como se deduce de la información remitida pocas son las administraciones que
cuentan con un profesional de esta naturaleza si bien su carencia se suple en la mayoría de los
casos o bien a través del concierto de convenios con asociaciones o bien mediante la existencia
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de cartelería o información gráfica. En algunos casos, el personal al servicio de la
Administración pública ha sido debidamente formado en el lenguaje de signos a fin de eliminar
la existencia de barreras sensoriales.
Por otra parte hemos tenido conocimiento del esfuerzo llevado a cabo por parte de la
Administración autonómica para la contratación de personal de esta naturaleza. Sin embargo
seguimos echando de menos su existencia en servicios en los que no se requiere cita previa y
en los que no es posible prever la concurrencia de personas con deficiencias auditivas tales
como los servicios de urgencia de los centros sanitarios y hospitalarios.
• Teléfonos públicos:
La Ley 3/1998 prevé la instalación paulatina en todos los centros públicos y locutorios
de teléfonos públicos que faciliten la comunicación a personas con discapacidad sensorial. Si
existen varios teléfonos, uno de cada diez debe ser accesible. Sin embargo la realidad actual
confronta notablemente con la descrita en la norma. Basta echar un somero vistazo a las vías
públicas castellanas y leonesas y a sus edificios públicos para apreciar la ausencia de teléfonos
públicos cuyo uso ha sido sustituido por el de los teléfonos móviles personales.
En la normativa se precisan las características que deben reunir, y según la
información facilitada a esta institución únicamente hemos apreciado la existencia de un
teléfono de esta naturaleza en el Ayuntamiento de Palencia aunque al parecer nunca se había
utilizado.
• Señalización en lugares públicos:
Esta medida junto con la asistencia del personal al servicio de las diversas
administraciones parece ser el medio preferido para paliar la falta de intérpretes de lengua de
signos o de otras medidas. La Ley indica la necesidad de que las señales no emitan brillos ni
destellos que puedan deslumbrar así como que tengan gran tamaño (ya se encuentren en
paneles o en pantallas), sus contornos sean nítidos y con contrastes adecuados para
diferenciarlos del fondo. La norma establece asimismo de forma detallada el tamaño de los
caracteres en función de la distancia a la que vayan a ser leídos.
Se establece igualmente la altura a la que han de colocarse los carteles e indicadores
distinguiendo según se encuentren colgados en la pared o en el suelo. Habrán de estar
fuertemente iluminados evitando deslumbramientos y brillos y su color deberá ser distinto al del
lugar donde se encuentren adosados. La información en ellos contenida habrá de ser clara,
concisa y puesta en altorrelieve para destacar más.
• Megafonía:
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Habrá de facilitar el conocimiento de una situación de emergencia ubicándose en
lugares que permitan que las personas se acerquen a ellos. El nivel sonoro alcanzado habrá de
ser bajo pero bien distribuido no debiendo superar los altavoces los 30 vatios y siendo éstos de
banda ancha. En las salas de espera y los vestíbulos la megafonía deberá estar acondicionada
con bandas magnéticas y amplificadores que posibiliten la audición debiendo emitir señales en
todo momento para ayudar a las personas con discapacidad visual a tener referencia adecuada
del lugar donde se encuentran.
• Perros guía:
Suponen una importante ayuda para personas con discapacidad visual o ceguera. El
auxilio del mismo requiere el cumplimiento de una serie de obligaciones no sólo por parte de la
Administración sino por la propia persona usuaria de esta ayuda. Es preciso cumplir con todas
las obligaciones higiénico-sanitarias requeridas por la normativa vigente y, en consecuencia, se
establecen graves sanciones para aquellos locales públicos o privados o transportes públicos en
los que se impida el acceso a los usuarios de perros-guía.
En cuanto al ejercicio de acciones en reclamación de estas medidas, la Ley (art. 46.3)
otorga legitimación a tal fin a las personas con discapacidad o movilidad reducida y a las
asociaciones en que se integren. Por otra parte el órgano competente para incoar
procedimientos es o bien el Alcalde, el Director General o cargo asimilado en la Administración
institucional, el Consejero competente por razón de la materia o la Junta de Castilla y León
atendiendo a la cuantía de las multas. La problemática surge cuando son las propias
administraciones las que incumplen la normativa y no adoptan las medidas oportunas para la
eliminación de barreras, en este caso sensoriales en la medida apreciada en la información
remitida. Esto, a juicio de esta institución, genera una evidente indefensión a los usuarios de los
servicios públicos que necesitan la eliminación de barreras no tan palmarias como las
arquitectónicas. Cierto es que las limitaciones presupuestarias y a veces incluso físicas de los
edificios y centros son importantes pero no lo es menos que el plazo otorgado por la Ley
3/1998 ha sido lo suficientemente amplio para disponer las medidas oportunas o al menos para
intentarlo. En este sentido parece importante señalar la existencia de administraciones que
manifiestan abiertamente que carecen de todo tipo de medidas para la eliminación de barreras
sensoriales y de métodos paliativos de las mismas.
Por todo ello y a la vista de las quejas formuladas, se llegó a la conclusión de que era
necesario adoptar las pertinentes medidas de acomodación a la Ley 3/1998 del modo más
urgente posible, razón que llevó a formular la resolución antes referida que prácticamente ha
sido aceptada por todas las administraciones que contestaron a la misma.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Y, en fin, debe hacerse referencia en este momento a la actuación de oficio
20100887 relacionada con el empleo de las personas con discapacidad cuyos razonamientos
se exponen de manera sintética a continuación:
Es cierto que en los últimos años se ha venido desplegando una importante actividad
normativa para favorecer el acceso al empleo de las personas con discapacidad que,
promoviendo distintas medidas a favor de la equiparación de oportunidades, ha supuesto una
creciente incorporación de este colectivo al mercado de trabajo. Sin embargo, la mayoría de las
personas con discapacidad no participa en el ámbito laboral y las tasas de actividad, ocupación
y paro son más desfavorables en el sector de la discapacidad que en relación con la población
en general.
Así, y partiendo de los datos estadísticos disponibles, puede decirse que las tasas de
participación en el empleo de este colectivo no son satisfactorias. Las Comunidades Autónomas
con mayores tasas de inactividad son Canarias (con un 79,8% de inactivos dentro del colectivo
de personas con certificado de discapacidad), Principado de Asturias (73,2%) y Andalucía
(70,4%). La tasa de inactividad en Castilla y León (65,8%), aunque se encuentre por debajo de
la media nacional, es superior a la de Aragón, Baleares, Comunidad Valenciana, Cantabria,
Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco, La Rioja y Ceuta y Melilla.
Los motivos de esta realidad subyacen, en muchos casos, en la precariedad y poca
estabilidad en el empleo al que puede acceder la persona con discapacidad, la ausencia de
servicios específicos de carácter público que ayuden a insertarse laboralmente o la ausencia de
apoyos tutelados como instrumento para la configuración de itinerarios personalizados, sin
olvidar los prejuicios y barreras sociales, así como la discriminación de la persona y el rechazo
social a causa de su discapacidad, causa de la discriminación y exclusión social.
Pero también se deben al incumplimiento de la cuota de reserva del 2% de la plantilla
para trabajadores con alguna discapacidad creada por la Ley 13/1982, de 7 de abril, de
Integración Social de los Minusválidos, que estableció, en su art. 38.1, la obligación para las
empresas públicas y privadas con un número de 50 o más trabajadores, de emplear un número
de personas con discapacidad no inferior al 2 por 100 de la plantilla.
La Estrategia Global de Acción para el Empleo de Personas con Discapacidad 2008-
2012 (Ministerio de Trabajo e Inmigración y Ministerio de Sanidad y Política Social) señala que,
aunque no existan datos oficiales, es un hecho que la cuota de reserva no se cumple por la
totalidad de las empresas obligadas, pese a establecerse medidas alternativas a su observancia,
recogidas en el RD 364/2005, de 8 de abril, por el que se regula el cumplimiento alternativo con
carácter excepcional de la cuota de reserva a favor de los trabajadores con discapacidad.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En el caso de Castilla y León, con ocasión de la actuación de oficio OF/60/05
desarrollada durante 2005 respecto a la integración de trabajadores con discapacidad en las
empresas ordinarias, pudo conocerse, a la vista de los datos facilitados por las inspecciones
provinciales de trabajo y seguridad social, que existían claras diferencias entre el campo de
trabajo susceptible de control y la actividad inspectora desplegada en los años 2003, 2004 y
2005. Así, en el año 2004, únicamente constaban dos actuaciones en Valladolid, y ninguna en
Salamanca y en Soria. En Ávila solamente 20 actuaciones a lo largo de 2002, 2003, 2004 y
primera mitad de 2005.
En ese momento, por ello, esta institución formuló resolución a la Consejería de
Economía y Empleo con la finalidad de que se incrementaran las funciones inspectoras en esa
materia.
E igualmente, como resultado de la tramitación del expediente de queja Q/720/05
se recomendó en 2006 a la misma Consejería que las autoridades laborales velaran por el
efectivo cumplimiento de la reserva del 2% o de las medidas alternativas excepcionales,
mediante los mecanismos de control y seguimiento ya previstos en las normas.
A su tenor, en los últimos años se ha experimentado un incremento en esta
Comunidad Autónoma de la actividad de control sobre la integración laboral de trabajadores
con discapacidad, a través de campañas anuales del sistema ITSS, para comprobar el
cumplimiento efectivo de la reserva legal citada por las empresas obligadas y el cumplimiento y
mantenimiento temporal en la adopción de aquellas otras medidas alternativas
excepcionalmente autorizadas.
El aumento experimentado de la actividad inspectora de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social a partir de 2007 en relación con esta materia, ha contribuido con creciente
eficacia a aumentar el empleo de las personas con discapacidad. Sin embargo, las plataformas
sociales de representación de las personas con discapacidad en esta Comunidad Autónoma
consideran que este resultado aún se encuentra lejos de ser satisfactorio, siendo necesario
intensificar el esfuerzo inspector.
Es evidente que la verdadera eficacia del sistema propuesto aparece supeditada al
control de su aplicación, que traerá aparejada la imposición de las oportunas sanciones en caso
de incumplimiento.
Por ello, uno de los objetivos de la señalada Estrategia Global de Acción para el
Empleo de las Personas con Discapacidad 2008-2012 consiste en el reforzamiento de las
actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, no sólo mediante la actividad
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
sancionadora sino también mediante campañas de información a las empresas de más de 50
trabajadores coordinadas por la Inspección de Trabajo y los Servicios Públicos de Empleo.
Por ello, y para asegurar el total cumplimiento de la cuota de reserva del 2% de los
puestos de trabajo para personas con discapacidad y la adopción de las medidas alternativas,
tal y como ya se ha señalado, se formuló a la Consejería de Economía y Empleo la siguiente
resolución:
“1. Que se proceda a la adopción de las medidas oportunas para lograr la
incorporación en los programas o planes anuales de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social de Castilla y León de las siguientes actuaciones:
a) el incremento del número de inspecciones, al menos en un 50%, para
controlar el cumplimiento de la cuota de reserva de empleo del 2% a favor de
trabajadores con discapacidad y de las medidas alternativas excepcionalmente
autorizadas;
b) y el seguimiento sistemático de los requerimientos realizados por la
Inspección para la corrección de las irregularidades detectadas y, en los casos
necesarios, para ejercitar debida y eficazmente la potestad sancionadora.
2. Que se incrementen las campañas de divulgación o sensibilización dirigidas a las
empresas para facilitar el cumplimiento de dicha cuota de reserva legal y transmitir
información real sobre las posibilidades de trabajo de las personas con discapacidad”.
Aceptando la resolución, la Dirección General de Trabajo y Prevención de riesgos
laborales plantearía ante la Comisión de seguimiento de las actuaciones de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social el incremento de actuaciones inspectoras para 2012
correspondientes a la campaña para la integración laboral de personas con discapacidad y en el
caso de consenso al respecto se recogería de modo definitivo en el Programa Territorial de
objetivos del sistema de la ITSS para 2012.
Así mismo, desde la misma Administración se asumió el compromiso de solicitar a la
Dirección Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social información acerca del tipo
de requerimientos practicados en el marco de la campaña para la integración laboral de
personas con discapacidad, el modo de cumplimiento de los mismos y el porcentaje de
incumplimientos. Procediendo a su remisión a la antes citada Comisión de seguimiento.
Y, finalmente, se aceptó la resolución para la realización de nuevas campañas de
divulgación o sensibilización dirigidas a las empresas o asociaciones con el fin de transmitir la
información real sobre las posibilidades laborales, así como a adoptar cualquier otra medida que
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
supusiera dar a conocer la posibilidad de las personas con discapacidad de realizar cualquier
trabajo.
SANIDAD
En el año 2011 se iniciaron de oficio dos actuaciones en materia sanitaria y se
formularon otras seis resoluciones en expedientes abiertos en años anteriores.
Los expedientes iniciados se referían a la llamada “hormona del crecimiento” y a la
posible incidencia de los recortes económicos en las prestaciones sanitarias, concretamente, en
las guardias de los servicios de urología, neumología, análisis clínicos y traumatología del
Complejo Hospitalario de León.
Solamente ha recaído resolución en el primero de los casos expuestos porque la
información del segundo de los expedientes tuvo entrada en nuestra institución el día 29 de
diciembre de 2011 y a la fecha de cierre de este Informe estaba pendiente de estudio.
Entre las resoluciones recaídas en expedientes de años anteriores citaremos el relativo
a la fibromialgia al que más adelante nos referiremos, el atinente a los llamados cascos
craneales (materia sobre la que tuvimos ocasión de pronunciarnos el año pasado), las listas de
espera en el Hospital del Bierzo en León (dos expedientes) o la ausencia de un protocolo común
en materia de implantación de desfibriladores en lugares públicos.
Nos centraremos en la presente exposición en tres expedientes: el relativo a la
fibromialgia, el abierto sobre la cuestión de los desfibriladores y el atinente a la somatotropina u
hormona del crecimiento.
Fibromialgia
En el año 2011 se procedió a resolver el expediente de oficio 20081886 relativo al
estudio de la fibromialgia. El procedimiento se inició de oficio y a él se acumularon 49 quejas
sobre la cuestión.
Hemos tratado de dar una visión global sobre el tema para lo cual nos vimos en la
necesidad de ampliar la solicitud de información a la Consejería de Sanidad. Así, a la vista de la
documentación obrante en nuestra institución examinamos la problemática de la fibromialgia
haciendo un estudio de los siguientes aspectos: definición y prevalencia, etiología, implicaciones
familiares y sociales de esta dolencia, tratamiento, aspectos jurídicos tales como el tratamiento
de la enfermedad por los juzgados de lo social, actuaciones precedentes ante nuestra
institución y, por último, conclusiones.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Hicimos constar en nuestra resolución, en primer lugar, que la fibromialgia es una
enfermedad real que afecta mayoritariamente a mujeres entre los cuarenta y cuarenta y nueve
años de edad sin que sean reseñables diferencias territoriales o por estrato social. Su etiología
es muy variada pero en muchas ocasiones tiene su origen en ciertos eventos tales como
traumatismos, estrés emocional o procesos reumáticos sin que debamos obviar la importancia
de la llamada “agregación familiar” pues los familiares de pacientes de fibromialgia tienen un
riesgo de padecer la enfermedad ocho veces y media más que cualquier otra persona.
Asimismo constatamos en nuestro estudio el importante cambio social que para el paciente
supone la fibromialgia dado que este padecimiento altera notablemente las relaciones sociales,
familiares e incluso íntimas de quienes se encuentran aquejados de la enfermedad.
En cuanto a su tratamiento nos vimos en la penosa necesidad de indicar que
actualmente la enfermedad no tiene cura por lo que tuvimos que alertar y prevenir contra los
llamados “tratamientos milagro”.
El estudio jurídico de tan dolorosa realidad se circunscribió, como no podía ser de otra
forma, al ámbito de nuestras competencias aludiendo sólo de modo accidental a las
resoluciones judiciales en la materia que estudian el posible reconocimiento de incapacidades o
de situaciones de invalidez.
Por lo que respecta a nuestras conclusiones hicimos hincapié en primer lugar en la
necesaria creación de unidades multidisciplinares que aglutinasen los recursos materiales y
personales así como en la importancia de una adecuada gestión de las listas de espera para
enfermos como los pacientes de fibromialgia cuya cronicidad hace que en muchas ocasiones
tengan incluso que salir de Castilla y León para poder ser atendidos en tiempo y forma.
Asimismo nos vimos en la necesidad de recordar a la Administración autonómica el
contenido de nuestra resolución del año 2005 sobre la necesidad de convocatoria de cursos de
formación continua al personal sanitario, de elaboración de protocolos y de aplicación de las
medidas señaladas en el grupo de trabajo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de
Salud así como de la importante colaboración que pueden prestar las asociaciones de pacientes.
También reiteramos el contenido de nuestra resolución del año 2006 en la que poníamos de
manifiesto que la multiplicidad de quejas a lo largo del tiempo suponía a todas luces que la
problemática no había sido resuelta.
Es por todo ello por lo que emitimos resolución con el siguiente contenido:
“Primero.- Que por parte de la Consejería de Sanidad se valore la adopción de las
medidas trascritas en el cuerpo de esta resolución dando así a los pacientes de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
fibromialgia de nuestra comunidad autónoma un trato similar al dispensado en otras
partes del territorio nacional como salvaguarda del principio de igualdad en el acceso
a la asistencia sanitaria como plasmación del derecho a la protección de la salud
previsto en el artículo 43 de la Constitución Española de 1978.
Segundo.- Que como medida prioritaria se valore la creación de una unidad de
referencia en los términos antedichos y por las razones indicadas y, mientras tanto, se
considere la posibilidad de remitir a nuestros pacientes de FM a unidades
especializadas fuera de Castilla y León a fin de que éstos reciban un tratamiento
adecuado a las peculiaridades de su dolencia”.
La Resolución fue rechazada por parte de la Consejería de Sanidad.
Hormona del crecimiento
Iniciamos el expediente de oficio en cuestión dado que por diversos medios tuvimos
conocimiento de la existencia de múltiples denegaciones de la prestación farmacéutica
consistente en el suministro de la hormona del crecimiento y el ulterior reconocimiento de la
pretensión en vía judicial.
A la vista de la información remitida por la Consejería de Sanidad nos vimos en la
necesidad de precisar que nuestra actuación se ceñía exclusivamente a los supuestos en los
que la somatotropina se dispensaba por indicación clínica y no meramente estética. En segundo
lugar examinamos el papel de los llamados Comités Asesores de la Hormona del Crecimiento a
la luz de la Jurisprudencia más reciente que viene a señalar que la prescripción de este fármaco
se encuentra legal y reglamentariamente admitida no siendo oportuno indicar como óbice el
hecho de que los citados comités denieguen el reintegro y máxime cuando lo hacen sin que sus
actos revistan la forma de acto administrativo y, por tanto, puedan ser recurribles o revisables
en vía administrativa. Asimismo censuramos la actuación de la Administración sanitaria que
obliga a los particulares no sólo a adelantar importantes sumas de dinero y que obliga a estos a
acudir a sede judicial (en algunas ocasiones hasta dos veces) para ver reconocido su derecho
con el consiguiente perjuicio económico y temporal.
Así pues la resolución tenía el siguiente contenido:
“Única.- Que de forma inmediata se impartan las instrucciones necesarias para
garantizar en la forma indicada en el cuerpo de esta resolución el derecho de los
pacientes a la prestación farmacéutica de Hormona del Crecimiento evitando así el
gravamen que supone para el particular tener que acudir a la vía judicial en
reclamación del derecho que le asiste”.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
La Consejería de Sanidad rechazó nuestra resolución sobre la base de que una cosa
es el derecho al tratamiento y otra muy distinta la necesidad del tratamiento añadiendo, por lo
demás, que el uso de la hormona entraña una dificultad añadida y de ahí la importancia de la
presencia de los llamados comités. Asimismo se indicó a esta institución que las propuestas de
tratamiento de algunos facultativos a veces no cumplen los criterios diagnósticos que se
requieren para el uso de la hormona y ahí es donde surge, según la propia Administración
sanitaria, la necesidad de los comités.
Desfibriladores
Nos referiremos por último a la actuación de oficio 20101930 que iniciamos tras
tener noticia del fallecimiento de una persona en Valladolid en un espectáculo deportivo no
existiendo nadie en ese momento que supiera manejar el desfibrilador (DESA) existente en el
lugar de los hechos.
En nuestra investigación solicitamos información a todas las diputaciones de nuestra
Comunidad así como a la Consejería de Sanidad puesto que teníamos noticia de que eran los
órganos provinciales quienes adquirían los citados aparatos y quienes los ponían a disposición
de los ayuntamientos.
Tras recibir la información por parte de todas las administraciones requeridas
dictamos una resolución dirigida a la Administración autonómica y otra común para las
diputaciones provinciales en la que hacíamos constar cual era la situación de cada provincia y
poníamos de relieve no sólo la normativa (estatal y autonómica aplicable) sino también la
circunstancia de que no nos constaba que ningún ayuntamiento figurara en el Registro adscrito
a la Dirección General de Planificación, Calidad, Ordenación y Formación dependiente de la
Consejería de Sanidad. Asimismo hicimos hincapié en la necesidad de realizar cursos de
formación sobre el uso de los DESA puesto que tras el incidente que dio lugar a la actuación de
oficio fueron varios los representantes municipales que indicaban que se les habían entregado
sin más los desfibriladores sin dar siquiera unas nociones básicas sobre las instrucciones de
uso.
Así nuestra resolución dirigida a las diputaciones tenía el siguiente contenido:
“Que por parte de esa Administración se arbitren las medidas oportunas para
garantizar el cumplimiento de las normas reguladoras del uso de desfibriladores en los
términos indicados en el cuerpo de este escrito evitando así, en la medida de lo
posible, situaciones como la que dio lugar al inicio de la presente actuación de oficio”.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
La resolución tuvo acogida muy favorable por todas las administraciones destinatarias
quienes aceptaron la misma de modo expreso.
REDUCTORES DE VELOCIDAD Y BANDAS TRASVERSALES
Se inició de oficio el expediente 20101762, con el fin de analizar las características
de los reductores de velocidad y de las bandas trasversales de alerta situadas en las vías de los
municipios de más de 20.000 habitantes, para garantizar la seguridad vial, dado que dichos
elementos han dado lugar a múltiples críticas, en algunos casos, por ser elementos que, en
lugar de contribuir a la seguridad vial de vehículos y peatones, implican un peligro para los
mismos.
A tal efecto, dado el importante número de municipios existentes en la Comunidad de
Castilla y León, consideramos necesario obtener una muestra de la práctica existente en los
municipios que reunían un mayor número de población afectada, y en los que las exigencias
que impone la seguridad vial son más estrictas debido a la alta concentración de vehículos en
circulación.
Hay que partir de que las entidades locales tienen competencias en la ordenación del
tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas conforme a lo dispuesto en la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -art. 25.2 b)-, el RD 339/1990, de 2
de marzo, que aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial -art. 7 a)-, desarrollada por el Reglamento General de Circulación
aprobado por el RD 1428/2003, de 21 de noviembre, y la Ley 1/1998, de 4 de junio, de
Régimen Local de Castilla y León -art. 20.1 b)-.
En este contexto normativo, ha proliferado la utilización de los reductores de
velocidad y de las bandas trasversales de alerta, que no siempre responden a unas
características homogéneas; que en ocasiones no resultan visibles para los conductores de los
vehículos, por lo que pierden su eficacia, e, incluso, pueden ser la causa de accidentes, al verse
sorprendidos los conductores por un obstáculo no previsto. Del mismo modo, la configuración
de esos elementos, y el deficiente mantenimiento de los mismos, también son la causa de
daños en los vehículos que derivan en las correspondientes pretensiones de responsabilidad
patrimonial ante las administraciones implicadas.
Con todo, si los reductores de velocidad y las bandas trasversales de alerta tienen la
finalidad de evitar la alta siniestralidad en las poblaciones, en especial para los peatones, dichos
instrumentos deben responder a la función que les es propia, y, para ello, deben tener una
serie de características que los hagan visibles, con el fin de que no sorprendan a los
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
conductores de los vehículos en el instante mismo en el que los sobrepasan, y, también, por
añadidura, para que las administraciones no incurran en responsabilidad patrimonial ante daños
ocasionados con motivo de la existencia de elementos inadecuados. Pero tampoco podemos
olvidar que los pasos de peatones no pueden constituir un obstáculo para cualquier ciudadano,
con independencia de las dificultades de movilidad que presente, en los términos previstos en la
legislación sobre accesibilidad y supresión de barreras. Por ello, la instalación de los elementos
que sirven para moderar la velocidad de los vehículos igualmente deben facilitar dicha
accesibilidad.
En cuanto a las características de los reductores de velocidad y bandas trasversales, la
Orden FOM/3053/2008, de 23 de septiembre, que aprobó la Instrucción técnica para la
instalación de reductores de velocidad y bandas trasversales de alerta en carreteras de la Red
de Carreteras del Estado (BOE, de 19 de octubre de 2008) hace alusión de forma expresa, y, en
particular al establecer su ámbito de aplicación, a la Red de Carreteras de Estado, por lo que
dicha Orden no puede resultar de obligado cumplimiento para las vías de titularidad local. No
obstante, en particular por lo que respecta a los reductores de velocidad, destinados al
mantenimiento efectivo de la velocidad en valores reducidos y la identificación y protección de
los pasos de peatones, y, dentro de estos, a los reductores de sección trasversal trapezoidal
(pasos de peatones sobreelevados), y a falta de otra regulación que pudiéramos considerar
“básica”, la Orden establece unos criterios de implantación, de diseño y de señalización e
iluminación que podrían suponer, al menos, una referencia para asegurar que dichos elementos
realmente sirven para cumplir la función que les es propia, garantizando la seguridad vial.
Por otro lado, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) viene
desarrollando, desde hace varios años, con la participación de diversos ayuntamientos,
jornadas-debate sobre la materia que nos ocupa, elaborándose un borrador de una nueva
Ordenanza municipal tipo de la FEMP, actualizando la que se había elaborado en el año 2002, y
en ella se incluye un anexo con las especificaciones técnicas de las bandas trasversales, resaltos
y los elementos de ordenación estructural para el calmado del tráfico.
Tampoco se puede desconocer la normativa en materia de accesibilidad y supresión
de barreras, concretamente, por lo que se refiere a la Comunidad de Castilla y León, el Decreto
217/2001, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Accesibilidad y Supresión
de Barreras, que contiene un capítulo dedicado a las barreras urbanísticas, en el que se
establecen las características que deben tener los pasos de peatones, como elementos que
contribuyen a plasmar la accesibilidad en el tejido urbano, facilitando la movilidad y el
desenvolvimiento con seguridad y comodidad en las calles, plazas y paseos.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En todo caso, con independencia de las instrucciones técnicas de referencia, las
características de los reductores de velocidad, de las bandas trasversales, y de cualquier otro
elemento que sirva para moderar la velocidad de los vehículos, así como su señalización, no
pueden poner en peligro la seguridad de las personas y de los vehículos, puesto que ello podría
implicar la responsabilidad patrimonial de la Administración local que instalara dicho tipo de
elementos.
En fin, elementos con una elevación exagerada, sujeciones que sobresalen de las
piezas instaladas por una mala colocación o conservación, etc., pueden ser la causa de un daño
imputable a la Administración, que dé lugar al régimen de responsabilidad previsto en los arts.
139 y ss de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En este sentido, el principio de prevención ha de llevar a las administraciones locales
a anticiparse a las situaciones de riesgo que pudieran materializarse en daños y perjuicios para
los ciudadanos como consecuencia de su gestión, en particular en ámbitos en los que los
riesgos son más numerosos y de consecuencias más graves.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
a los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes:
“- La competencia relativa a la gestión y ordenación de tráfico en las vías urbanas
debe merecer una atención prioritaria por parte de los Municipios, en tanto que la
minimización de riesgos contribuye de forma decisiva a evitar accidentes con
consecuencias mortales o lesivas para las personas.
de los vehículos en las vías urbanas, debe regirse por criterios de oportunidad, en
atención a las ventajas y desventajas que ofrezcan, como las que podrían derivarse
del paso frecuente de vehículos de urgencias, la provocación de maniobras evasivas
de los conductores, el ruido que ocasionan, etc.
idóneas para cumplir el fin al que están destinados. Así, por ejemplo, deben ser
visibles para los conductores a una distancia adecuada mediante la correspondiente
señalización, tanto en horario diurno como nocturno.
de ser tenida en cuenta en todo caso, para facilitar a los peatones unos pasos
adecuados a sus condiciones de movilidad.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
velocidad y bandas trasversales, al margen de cualquier criterio técnico, como podrían
ser, con carácter orientativo, los contenidos en la Orden FOM/3053/2008, de 23 de
septiembre, revisen las características de dichos elementos, para, en su caso,
aproximar sus características a dichos criterios, o a los que se propongan desde la
Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), y asegurar el cumplimiento
de la normativa en materia de accesibilidad y supresión de barreras.
Ayuntamientos, para ofrecer información sobre las recomendaciones y propuestas
hechas en la materia, como referente que garantice la idoneidad de los elementos de
infraestructura dirigidos a moderar la velocidad de los vehículos.
manifiesta idoneidad de los elementos de infraestructura dirigidos a moderar la
velocidad, pueden concurrir los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la
Administración implicada, lo que ha de dar lugar al correspondiente resarcimiento. Por
ejemplo, cuando un paso elevado tiene un desnivel exagerado en relación con la
altura usual de los vehículos y la capacidad de absorción que tienen los elementos de
suspensión y amortiguación de los mismos, unido a la falta de visibilidad del paso en
horario nocturno por ausencia de señalización”.
Esta resolución fue acogida favorablemente por los Ayuntamientos de Ávila, Burgos,
Palencia, Miranda de Ebro, Valladolid, Zamora, Salamanca y San Andrés del Rabanedo. Sin
embargo, a pesar de sucesivos recordatorios antes de procederse al cierre del expediente, no
obtuvimos respuesta de los Ayuntamientos de Aranda de Duero, León, Medina del Campo,
Segovia y Soria.
ACTUACIONES A INSTANCIA DE PARTE
ÁREA A
FUNCIÓN PÚBLICA
Expedientes Área ................................................................ 314
Expedientes admitidos......................................................... 87
Expedientes rechazados ...................................................... 47
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 13
Expedientes acumulados .................................................... 143
Expedientes en otras situaciones ........................................ 24
A lo largo del año 2011 las quejas presentadas por los ciudadanos en el Área de
Función Pública fueron 314, lo que representa un significativo aumento con relación a las 218
presentadas en el año 2010. De ellas, 161 se correspondían con el ámbito de la función pública
general, 53 con la función pública docente, 89 con la función pública sanitaria y 8 con la función
pública policial, a las que han de añadirse 3 quejas de personal al servicio de la Administración
militar, de la Administración de Justicia y del Registro de la Propiedad.
Estos datos, puestos en relación con las quejas presentadas en el año 2010, implican,
en términos porcentuales, que el número de reclamaciones en el año 2011 ha experimentado
un considerable aumento en la función pública general (118 reclamaciones en el año 2010) y en
la función pública educativa (28 quejas en el año 2010). Por su parte, en el apartado de función
pública sanitaria el número de quejas también se ha incrementado de las 60 quejas
presentadas en el año 2010 a la cifra de 89 quejas tramitadas en el año 2011. Finalmente, en el
sector de la función pública policial el dato de 8 quejas presentadas supone un leve descenso
respecto a las 11 quejas tramitadas en el año 2010.
1. FUNCIÓN PÚBLICA GENERAL
De las 161 quejas presentadas en el apartado de función pública general, los sectores
que han generado mayor número de reclamaciones han sido por este orden los sistemas de
selección de personal (111) y la gestión de los sistemas de provisión de puestos de trabajo
(14), implicando en el primer caso un incremento y en el segundo una reducción de las quejas
presentadas en el año 2010 en dichos ámbitos (38 y 25, respectivamente). Es importante
reseñar que de las 111 quejas presentadas sobre procesos de selección de personal, 52 se
referían al retraso en la resolución de diversos procesos de funcionarización convocados en el
año 2009 por la entonces Consejería de Administración Autonómica.
A continuación, desde el punto de vista cuantitativo, estarían las 6 quejas presentadas
en materia de retribuciones y derechos sindicales, experimentándose un leve descenso en
materia retributiva (7 quejas en 2010) y suponiendo los derechos sindicales una cuestión que
en el pasado año 2010 no había sido objeto de presentación de queja alguna. Finalmente, en
materia de régimen de jornada de trabajo, permisos y vacaciones de los empleados públicos se
presentaron 5 quejas en patente descenso con relación a las 9 quejas presentadas en el año
2010.
En este ámbito de la función pública general, la colaboración de las administraciones
puede calificarse, por lo general, de satisfactoria, tanto en lo que se refiere a la remisión de la
información requerida por el Procurador del Común como en lo concerniente a la respuesta a
nuestras resoluciones. Como excepción a lo expuesto, debe significarse la inclusión en el
Registro de Entidades no colaboradoras de los Ayuntamientos de Villarejo de Órbigo (León) y
Quintanilla de Vivar (Burgos).
Por otra parte, ha de destacarse que del total de 24 resoluciones dictadas (9 a las
administraciones locales y 15 a la Administración de la Comunidad de Castilla y León), 2 fueron
objeto de rechazo, una de ellas por el Ayuntamiento de Bembibre (León), si bien debe
precisarse que en la fecha de cierre de este informe 6 resoluciones aún no habían sido objeto
de respuesta.
En la gestión de los expedientes en materia de función pública general hay que
reiterar nuevamente la presentación de denuncias relativas a problemáticas abordadas en años
anteriores, entre las cuales, hay que volver a citar la deficiente gestión de los procedimientos
de provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León, en
concreto de los concursos de méritos para personal funcionario, incumpliéndose la periodicidad
anual de las convocatorias contemplada en la Ley de la Función Pública de Castilla y León, con
las consecuencias negativas que ello implica para los funcionarios afectados, fundamentalmente
en lo que se refiere a la imposibilidad de conciliación de la vida familiar y laboral, a la
prolongación en el tiempo de destinos provisionales y al incumplimiento de los plazos
establecidos en la normativa para el nombramiento de funcionarios interinos y para las
comisiones de servicios.
Igualmente hay que volver a poner de manifiesto la excesiva demora en la tramitación
administrativa de las relaciones de puestos de trabajo con sus consiguientes efectos en las
convocatorias de concursos, la cual, al contrario de años anteriores, vendría justificada en el
año 2011 por la reestructuración organizativa abordada por la Junta de Castilla y León tras la
celebración de las elecciones a las Cortes de Castilla y León.
Desde el punto de vista de las corporaciones locales, al igual que el pasado año la
mayor parte de las resoluciones dictadas por esta procuraduría han sido emitidas en materia de
falta de transparencia en los procesos de selección de personal, lo que dio lugar a varias
resoluciones, entre otras corporaciones, a los Ayuntamientos de La Cistérniga (Valladolid),
Bembibre (León) y Ponferrada (León), recordándoles el deber de motivar adecuadamente las
calificaciones otorgadas a los aspirantes cuando así lo soliciten en cumplimiento de los
principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público.
A lo largo del año 2011, se han realizado varias resoluciones valorando el alcance y
contenido del derecho al cargo de los funcionarios públicos y del derecho de los empleados
públicos a realizar las tareas y cometidos correspondientes al cuerpo, escala o categoría a la
que pertenezcan, habiendo sido remitidas resoluciones a la Diputación de Segovia y a las
Consejerías de Agricultura y Ganadería y Familia e Igualdad de Oportunidades.
En otro orden de cosas, es de destacar, siguiendo la línea descendente de
presentación de quejas en los informes anuales más recientes, que a lo largo del año 2011 no
se ha presentado ninguna queja sobre la existencia de un posible acoso laboral en la
Administración.
Finalmente, ha de recordarse, habiendo transcurrido más de cuatro años desde la
entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, la
necesidad de desarrollar la normativa en materia de función pública y, también, la necesidad de
acordar un nuevo convenio colectivo para el personal laboral al servicio de la Administración
General de la Comunidad y Organismos Autónomos dependientes de ésta en el marco de la
negociación colectiva con los representantes de los empleados públicos.
1.1. Procesos selectivos de personal
En el expediente 20111342 se denunciaba la falta de transparencia en el proceso
selectivo convocado por el Ayuntamiento de Ponferrada, mediante sistema de oposición libre,
para la provisión de una plaza de jefe de compras.
Según manifestaciones del autor de la queja, un aspirante presentó una reclamación
ante el presidente del tribunal calificador contra la propuesta efectuada de formalización de
contrato laboral indefinido con el aspirante seleccionado, requiriendo copia de diversa
documentación relacionada con el proceso selectivo y la revisión de los ejercicios por él
realizados.
Iniciada la investigación oportuna, se solicitó información en relación con los
siguientes puntos relativos a la problemática que constituía el objeto de la queja:
revisión de los ejercicios realizados por el reclamante.
criterio distinto respecto a la autorización al aspirante en lo concerniente al acceso al primer y al
segundo ejercicio realizados por el opositor seleccionado.
En atención a nuestra petición de información, el Ayuntamiento de Ponferrada remitió
el oportuno informe en el cual se indicaba que se había autorizado al aspirante el acceso a los
exámenes y que “el criterio seguido con respecto al acceso de los aspirantes a los ejercicios
realizados ha sido el mismo para todos ellos, según se acredita con las resoluciones
comunicadas a los interesados y que obran en el expediente”. Asimismo, se adjuntaba copia del
expediente del proceso selectivo objeto de la reclamación.
Con posterioridad a la tramitación inicial de la queja, se planteó una nueva cuestión,
que era la falta de motivación en las puntuaciones otorgadas a los aspirantes que realizaron el
segundo ejercicio.
Esta nueva cuestión surgía, tanto de la solicitud presentada por un aspirante de la
copia del segundo ejercicio realizado por el opositor aprobado como de la reclamación
presentada por otro aspirante, mediante la que denunciaba la, a su juicio, excesiva calificación
otorgada por el tribunal calificador al aspirante seleccionado, por entender que éste se limitó
prácticamente a mencionar los epígrafes del tema propuesto.
La reclamación de este último aspirante se basaba, por un lado, en el hecho de que el
aspirante seleccionado obtuvo en el precitado segundo ejercicio la misma calificación (7 puntos)
que otro de los aspirantes, cuando este último -al contrario que el aspirante antes mencionadodesarrolló
jurídicamente la materia de subvenciones objeto del ejercicio conforme a la
legislación vigente y, por otro lado, en su interés directo y legítimo (el reclamante quedó
únicamente a 0,25 puntos de superar el proceso selectivo).
Valorada la necesidad de emitir un pronunciamiento sobre la nueva cuestión surgida
en la tramitación de la queja, se solicitó al Ayuntamiento copia de la siguiente documentación:
proceso selectivo.
calificador que sirvieron para determinar la puntuación otorgada a los aspirantes.
En contestación a nuestra solicitud de ampliación de información, se remitió copia de
la totalidad de los segundos ejercicios realizados por los aspirantes así como el acta del tribunal
calificador correspondiente al segundo ejercicio.
A la vista de lo informado, se abordaron de manera diferenciada las dos cuestiones
controvertidas derivadas del expediente: En primer lugar, el derecho del reclamante a acceder a
la copia del segundo ejercicio realizado por el aspirante seleccionado y, en segundo lugar, la
motivación de las puntuaciones otorgadas por el tribunal calificador a los aspirantes que
realizaron el segundo ejercicio.
Cuestión primera. Derecho a acceder a la copia del segundo ejercicio realizado por el
aspirante seleccionado.
El Decreto de Alcaldía desestimó la solicitud del interesado, en armonía con la
propuesta del tribunal calificador, con el siguiente tenor literal: “Denegar el acceso al
expediente por tanto la obtención de copia de los exámenes que conforman la segunda prueba
del proceso selectivo para la cobertura de una plaza de jefe de compras; entendiendo el
tribunal que su derecho de “consulta”, ha sido satisfecho con la lectura pública de los mismos,
ante todos los opositores que quisieron asistir al acto y considerar que la obtención de copias
de los requeridos documentos puede vulnerar el derecho a la intimidad de los opositores”.
Pues bien, siendo claro que tanto la lectura pública de los ejercicios por los aspirantes
como la autorización de vista del expediente son medidas que avalan el principio de
transparencia [art. 55.2 b) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público] de los procesos de selección de personal en las administraciones públicas, lo cierto es
que dichas medidas resultan insuficientes. Esta apreciación se fundamenta en dos motivos que
son, por una parte, la limitación de acceso al expediente (ya que el acceso autorizado venía
referido únicamente al primer ejercicio) y, por otra parte, la necesidad de motivar la calificación
otorgada al aspirante seleccionado (ya que ha sido precisamente en el acto de lectura pública
donde algunos aspirantes han considerado que la puntuación otorgada a ese aspirante no se
correspondía con el ejercicio leído).
Desde otro punto de vista, es indudable que el acceso de los aspirantes a la copia del
ejercicio solicitada conllevaría dos efectos favorables: Para la Administración convocante del
proceso selectivo, en tanto que erradicaría cualquier sombra de duda de falta de transparencia
y de arbitrariedad en el proceso selectivo y para los aspirantes, porque les facilitaría la
documentación necesaria para fundamentar adecuadamente sus recursos y reclamaciones.
Es cierto que cabría pensar en un primer momento que el derecho de acceso de los
opositores a la información obrante en los expedientes de los procesos selectivos, derecho cuyo
fin es el de garantizar la objetividad e imparcialidad en el proceso selectivo, tiene como límite la
protección y garantía de los derechos personales y que, en este sentido, no pueden facilitarse
las copias de los exámenes realizados, dado que en éstos aparecen datos personales, opiniones
propias y otras manifestaciones que pueden atentar contra la intimidad de las personas.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa, no apreciándose en el segundo ejercicio
realizado por el aspirante seleccionado ninguna de las circunstancias que se acaban de
exponer, sería de aplicación la argumentación jurídica desarrollada en la STS de 6 de junio de
2005 (FJ 7º), en la cual se concluye que es evidente que los aspirantes en los procesos de
selección de personal tienen interés legítimo y directo del art. 37.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, en acceder a las copias de los ejercicios, puesto que el acceso a tales ejercicios
puede deparar a quien lo pretende un beneficio o un provecho y, asimismo, no se observa en el
contenido de los ejercicios razón alguna que obstaculice el acceso del opositor a los
documentos requeridos. Dicha sentencia reconoce en su fallo segundo el derecho del recurrente
a acceder y obtener, a sus expensas, copia de los ejercicios realizados (en el caso se refería a
un ejercicio práctico) por los opositores aprobados.
En definitiva, el opositor tiene derecho a acceder, a sus expensas, a la copia del
segundo ejercicio realizado por el aspirante seleccionado y, ello a fin de disponer de la
documentación que le permita formular adecuadamente los recursos y reclamaciones que, de
conformidad a la Ley, puede interponer para la mejor defensa de sus derechos.
Cuestión segunda. Motivación de las puntuaciones otorgadas por el tribunal calificador
a los aspirantes que realizaron el segundo ejercicio.
Los puntos de referencia que deben de tenerse en cuenta para valorar la problemática
suscitada son los siguientes:
Primero. Diversos aspirantes solicitaron la revisión de sus segundos ejercicios y la
motivación de sus calificaciones. En particular, resulta de especial relevancia la solicitud de un
opositor que requiere la revisión de la puntuación del aspirante aprobado, procediendo a una
nueva calificación conforme a derecho que garantice el cumplimiento de los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad y la expedición de copia de cada una de las
actas suscritas por los miembros del tribunal calificador. Esta solicitud, vistas las características
del proceso selectivo controvertido, ha de ser interpretada en el sentido de conocer los motivos
con base en los cuales se determinó la calificación de 7 puntos del aspirante seleccionado y, en
concreto, de obtener la información relativa a la puntuación otorgada a los opositores por cada
uno de los miembros del tribunal calificador.
Segundo. La base séptima de la convocatoria, al regular el segundo ejercicio (prueba
de conocimiento), establece que consistirá en desarrollar, durante el tiempo máximo de una
hora, un tema extraído al azar de la parte específica del programa (en el supuesto estudiado, se
trató del tema 7, relativo a subvenciones). El ejercicio debe ser puntuado de 0 a 10 puntos,
siendo necesario para su superación obtener un mínimo de 5 puntos y, al parecer (la redacción
de la base es confusa), los criterios a seguir por los miembros del órgano de selección para
valorar a los aspirantes serían la “facilidad de exposición escrita, la aportación personal del
aspirante y su capacidad de síntesis”.
Tercero. Las actas del proceso selectivo facilitadas por el Ayuntamiento no contienen
concreción de ningún tipo sobre los criterios que han de ser seguidos por los miembros del
tribunal para determinar la puntuación de los aspirantes, sino que se limitan a establecer la
puntuación global de los interesados, sin precisar la puntuación emitida por cada uno de los
miembros.
Igualmente, siendo aparentemente claro qué ha de entenderse por “facilidad de
exposición escrita” y “capacidad de síntesis”, no consta en la documentación obrante en nuestro
poder ninguna aclaración respecto a cómo ha de ser valorada la “aportación personal del
aspirante”, de tal modo que se desconoce de qué manera este último concepto ha sido tenido
en consideración por los miembros del tribunal a los efectos de emitir las correspondientes
calificaciones.
Cuarto. La antes citada base séptima de la convocatoria contempla lo siguiente: “No
obstante y para evitar grandes diferencias de puntuación entre los diversos miembros del
tribunal, se establece un índice corrector de la puntuación, para aquellos ejercicios que
consistan en desarrollar un cuestionario de preguntas cortas, uno o varios temas, orales o
escritos y desarrollo por escrito de supuestos prácticos, de tal forma que las calificaciones
otorgadas por cada miembro del tribunal no podrá arrojar una diferencia superior a 3 puntos,
debiéndose proceder a una nueva votación si así se produjese. Si nuevamente volviera a
aparecer esa diferencia, no serán computables la más alta y la más baja, computándose
exclusivamente las otorgadas por el resto de los miembros del tribunal”.
Quinto. A tenor de la documentación facilitada y dado que ni se ha dado respuesta
por el Ayuntamiento a nuestro requerimiento de la copia de los documentos o anotaciones
emitidos por los miembros del tribunal calificador que sirvieron para determinar la puntuación
final otorgada a los aspirantes, ni consta en las actas del proceso selectivo ninguna referencia a
las calificaciones individuales de los aspirantes emitidas por los diversos miembros del tribunal,
resulta imposible acreditar el cumplimiento de la previsión contenida en la base séptima de la
convocatoria citada en el punto anterior.
La exposición que se acaba de realizar de los cinco puntos de referencia constatados
en la tramitación del expediente ha de ponerse en conexión con la discrecionalidad técnica de
los órganos de selección de personal en las administraciones públicas y con la necesidad de
motivar las calificaciones de los aspirantes a fin de garantizar el cumplimiento de los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público.
Por lo que se refiere a la discrecionalidad técnica, el Ayuntamiento (amparándose,
parece ser, en un informe jurídico, que refiere la jurisprudencia que imposibilita la revisión por
los Tribunales de Justicia de los juicios técnicos de opositores realizados por los tribunales de
selección) dictó la pertinente resolución por la que se desestimó el recurso de reposición
interpuesto por uno de los opositores.
En un principio, la Jurisprudencia (STS de 13 de marzo de 1992, 20 y 25 de octubre
de 1992 y 25 de febrero de 1994 y Auto del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1983)
sentó una doctrina desde el punto de vista de la discrecionalidad técnica que, con carácter
general, venía a reconocer que los tribunales de justicia, si bien eran competentes para
enjuiciar los aspectos jurídicos del órgano juzgador de la oposición, en modo alguno podían
sustituir o corregir a éste en lo que su valoración tiene de apreciación técnica, lo que se
corresponde con el informe jurídico antes aludido.
Sin embargo, dicha doctrina ha sido objeto de constante y permanente evolución,
resultando de especial interés a los efectos de la presente resolución el resumen jurisprudencial
contenido en la reciente STS de 18 de marzo de 2011 cuyos razonamientos jurídicos más
destacables son los siguientes: «Como ha indicado el Tribunal Constitucional en Sentencia
86/2004, de 10 de mayo “ni el art. 24.1 ni el 23.2 CE incorporan en su contenido un pretendido
derecho de exclusión del control judicial de la llamada discrecionalidad técnica (STC 138/2000,
de 29 de mayo). Y es que debe recordarse que, frente a la discrecionalidad técnica que ha de
reconocerse a los órganos de selección en el marco de ese 'prudente y razonable' arbitrio,
nunca 'excesivo' (STC 48/1998; FJ 7.a), las modulaciones que encuentra la plenitud de
conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en una presunción de certeza o de razonabilidad de
la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos
establecidos para realizar la calificación. Una presunción iuris tantum, por cierto, de ahí que
siempre quepa desvirtuarla si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder
razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad
o ausencia de toda justificación del criterio adoptado, entre otros motivos por fundarse en
patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega (STC 353/1993, STC 34/1995 y
STC 73/1998)”.
Doctrina que aplicada al caso justifica la anulación de la resolución impugnada con
retroacción de las actuaciones al momento de valoración del ejercicio práctico a fin de que por
el tribunal, a la vista del enunciado del correspondiente supuesto práctico y del resultado
obtenido por el recurrente, se valore al mismo concreta, precisa y explícitamente, en definitiva,
motivadamente indicando tanto la respuesta correcta como su fundamento y ello por las
siguientes razones:
A. Porque el ejercicio de la discrecionalidad técnica no puede ampararse, como en
este caso, en su reiterada alusión ni en la remisión a unos criterios de corrección que no
constan en el expediente, sino que requiere una motivación explícita y concreta de la valoración
otorgada.
B. Porque, aunque esta sala no puede legalmente sustituir o modificar el criterio del
tribunal, salvo en los casos de errores notorios y evidentes de valoraciones estrictamente
objetivas, sí advierte y constata la insuficiencia de la motivación tanto de la valoración del
ejercicio como de la respuesta dada a la reclamación del recurrente, tanto por el tribunal como
por la Administración en la resolución de su recurso, porque, ante los correspondientes escritos
y documentación complementaria aportada, no se han expresado las razones por las que el
resultado a que llegó el recurrente era incorrecto ni, por tanto, cuál era el correcto y por qué
teniendo en cuenta, además, los criterios de contabilidad establecidos en la citada normativa.
C. Porque no puede justificarse el ejercicio de la discrecionalidad técnica sin poner de
manifiesto los criterios de corrección aplicados al caso ante una reclamación y un recurso,
precisos y concretos, con la mera remisión a las facultades propias de la misma y a la aplicación
de unos criterios que ni siquiera constan en el expediente, lo cual pone de manifiesto una
deficiencia tal de motivación impropia de tal discrecionalidad ante la ausencia, en este caso, de
justificación del criterio de corrección aplicado por el tribunal que, pese a la reclamación del
recurrente, no ha explicitado y, puede considerarse, por tanto, motivado, ni durante el
procedimiento selectivo ni al informar el recurso de alzada, creando, así, un vacío de motivación
que, dadas las actuaciones concretas, releva la injustificación de la puntuación otorgada al
ejercicio de que se trata, ante lo cual, se impone, ineludiblemente, la justificación explícita,
concreta y precisa de la cuestionada valoración propia del ejercicio de una discrecionalidad que,
como es sabido, no equivale a arbitrariedad de la que se distingue, precisamente, por su
motivación razonable y razonada (...).
La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cual debe ser
el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada
válidamente realizada.
Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas
principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a
operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán
para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al
resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás».
Junto a esta doctrina jurisprudencial, se estima oportuno realizar una breve mención a
algunas sentencias que abundan en la idea de avanzar en el control jurisdiccional de la
discrecionalidad técnica de los órganos de selección de personal de las administraciones
públicas y de articular instrumentos alternativos a los dictámenes y juicios técnicos de los
tribunales calificadores.
La STS de 18 de mayo de 2011 ha recordado que los dictámenes de los órganos de
selección en el ejercicio de su discrecionalidad técnica gozan de presunción de legalidad. Sin
embargo, tal presunción de legalidad puede ser desvirtuada mediante pruebas que acrediten, a
juicio de los órganos judiciales, la ilegalidad de la decisión. En este orden de cosas, la citada
sentencia alude a otros pronunciamientos anteriores (STS de 14 de junio de 2006 y 16 de
septiembre de 2008) en los cuales se consideraba que si bien los dictámenes técnicos de los
órganos de selección no pueden ser suplidos por los órganos jurisdiccionales motu proprio o por
su propia ciencia, sí se faculta el auxilio de la prueba necesaria, especialmente la pericial, que
pudiera demostrar que la resolución administrativa es contraria a derecho. Es decir, no solo se
descarta, sino que se admite expresamente que la presunción de legalidad pueda ser
desvirtuada por prueba en contrario, y más concretamente por la pericial, que será valorada por
el tribunal con arreglo a las reglas de la sana crítica.
Por otra parte, resultaba de gran interés, por la similitud del supuesto enjuiciado con
el caso que nos ocupa, la STSJCyL de 16 de marzo de 2007.
El fundamento jurídico quinto de la sentencia valora el mismo problema planteado en
el presente expediente de queja en su doble perspectiva del desconocimiento de los criterios y
sistemas de valoración aplicados a los aspirantes para determinar sus calificaciones y de la
carencia, tanto en las actas como en el expediente del proceso selectivo, de las puntuaciones
individualizadas otorgadas por cada miembro del tribunal.
Esta situación plantea, a su vez, dos problemas. En primer lugar, que los aspirantes
no han podido comprobar las operaciones practicadas para llegar a la puntuación obtenida. Y,
en segundo lugar, que no se puede determinar si el tribunal calificador ha respetado o no las
previsiones recogidas en la base de la convocatoria (en el caso enjuiciado, la base disponía que
la calificación de los ejercicios sería la media resultante de dividir la suma de los puntos
otorgados por cada uno de los miembros del tribunal presentes entre el número total de
integrantes), con lo que se impide al órgano judicial desarrollar la labor de control que le
corresponde.
La Sala, partiendo de la doctrina del Tribunal Supremo, entiende que hay base
suficiente para estimar el recurso, ya que considera que, cuando menos, deberían haberse
explicitado las puntuaciones otorgadas por cada miembro del tribunal, así como las operaciones
seguidas para obtener la calificación final. Y, por consiguiente, al no constar la puntuación
desglosada de los miembros del tribunal (al parecer, los documentos emitidos por cada
miembro con las correspondientes puntuaciones habían sido destruidos), los recurrentes no han
podido comprobar las operaciones practicadas para llegar a la puntuación final y ello acarrea, a
la vez, que tampoco se pueda determinar si se ha respetado la previsión de la referida base de
la convocatoria.
La Sentencia de 16 de marzo de 2007 concluye que el acto recurrido, además de estar
viciado de las causas de nulidad de pleno derecho aducidas por la recurrente, adolece de
defecto de motivación. Y ello, “ha de dar lugar a que se ordene la retroacción de actuaciones al
momento inmediato anterior a la sesión de fecha 24 de julio de 2000, con el fin de que, y
previa citación en forma de todos los miembros que formaron tribunal en la fase del segundo
ejercicio de la oposición, se proceda a calificar el mismo, debiendo señalarse de forma motivada
la calificación que corresponde a cada candidato expresando en todo caso la puntuación
otorgada por cada miembro del tribunal y las operaciones practicadas para llegar a la nota
final”.
Y, en el caso estudiado, en el cual ni se motiva la calificación del segundo ejercicio del
aspirante seleccionado tal y como solicita un aspirante (solicitud debidamente fundamentada,
máxime si se tiene en cuenta que la puntuación otorgada de 7 puntos es la misma que la de
otro de los aspirantes, cuando éste ha realizado -al contrario del aspirante seleccionado- un
ejercicio con múltiples referencias a la Ley General de Subvenciones), ni se conocen las
puntuaciones otorgadas por los miembros del tribunal calificador a los aspirantes, a fin de
acreditar el cumplimiento del sistema de puntuación establecido en la base séptima de la
convocatoria y la aplicación, en su caso del índice corrector contemplado para diferencias de
calificación superiores a tres puntos, ese Ayuntamiento debería acordar la retroacción de
actuaciones al momento de la valoración del segundo ejercicio, a fin de que cada uno de los
miembros del tribunal emita su calificación individualizada y de acreditar la constancia en acta
de tales calificaciones, para así garantizar el cumplimiento de la citada base y determinar la
puntuación final de los opositores.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular al Ayuntamiento de
Ponferrada la siguiente resolución:
“1. Que, de conformidad con lo establecido en el art. 37, puntos 3 y 8, de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de RJAPyPAC, se proceda a facilitar al opositor copia
del segundo ejercicio realizado por el aspirante seleccionado, previo pago, en su caso,
de las exacciones que se hallen legalmente establecidas.
2. Que, habiéndose constatado la falta de motivación de las calificaciones otorgadas a
los aspirantes que realizaron el segundo ejercicio del proceso selectivo y ante la
imposibilidad de supervisar el cumplimiento de la base séptima ejercicios de la
oposición de la convocatoria, respecto a la calificación otorgada por los distintos
miembros integrantes del tribunal calificador al segundo ejercicio de los aspirantes, se
realicen las actuaciones oportunas a fin de ordenar la retroacción de actuaciones al
momento inmediato anterior a la sesión de fecha 24 de mayo de 2011, con el fin de
que, previa citación en forma de todos los miembros que formaron parte del tribunal
en la fase del segundo ejercicio de la oposición, se proceda a calificar el mismo,
debiendo señalarse de forma motivada la calificación que corresponde a cada
candidato y expresando en todo caso tanto la puntuación otorgada por cada miembro
del tribunal como las operaciones practicadas para determinar la nota final”.
En la fecha de cierre del Informe, nuestra resolución no había sido objeto de
respuesta por el Ayuntamiento de Ponferrada.
En el expediente 20101701, el reclamante aludía a la resolución de 1 de septiembre
de 2010, de la Gerencia de Servicios Sociales, por la que se efectúa convocatoria pública para
cubrir una vacante del cuerpo facultativo superior (psicólogo, pedagogo) de la Administración
de Castilla y León, mediante el nombramiento de personal interino en la Gerencia de Servicios
Sociales.
Según manifestaciones del autor de la queja, la convocatoria no contenía ningún
criterio relativo a la admisión o exclusión de los aspirantes, de tal modo que los aspirantes que
no fueron convocados a la prueba de entrevista, al desconocer las razones de su exclusión,
sufrieron una indefensión manifiesta.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió por la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades el pertinente informe en el cual se hacía constar lo
siguiente:
Primero. En el proceso selectivo objeto de la queja se ha aplicado el baremo
establecido en la base quinta de la convocatoria.
Segundo. Para la admisión de los aspirantes al proceso selectivo se ha tenido en
cuenta, al amparo de la resolución por la que se efectúa la convocatoria, el cumplimiento del
plazo de presentación de solicitudes y de los requisitos exigidos en la convocatoria. En atención
a lo expuesto, según se desprendía del informe remitido por la Consejería de Familia e Igualdad
de Oportunidades, se baremaron 88 solicitudes y fueron excluidas 3.
Tercero. Los criterios de admisión de los aspirantes vienen establecidos en la
resolución de 1 de septiembre de 2010, de la Gerencia de Servicios Sociales, en la cual se
establecen los trámites del proceso selectivo y no se exige la publicidad de los aspirantes
excluidos.
Cuarto. Puesto que la resolución por la que se convoca el proceso selectivo no ha sido
impugnada por ninguno de los aspirantes, ello implica la plena aceptación por todos los
interesados de las bases de la convocatoria.
Quinto. La Gerencia de Servicios Sociales ha facilitado el derecho de acceso al
expediente a aquellos aspirantes que así lo han solicitado, garantizando, en todo momento, la
transparencia del procedimiento.
A la vista de lo informado, se delimitó el objeto de la queja que no residía tanto en la
existencia de irregularidades de fondo en el desarrollo del proceso selectivo, como en el hecho
de que los interesados desconocían cuáles fueron los motivos en virtud de los cuales el órgano
de selección había decidido convocar a unos determinados aspirantes -y no a otros- a la
realización de las pruebas o entrevistas mencionadas en la base sexta de la convocatoria.
Ciertamente, la base sexta de la convocatoria establece que “la comisión de selección
podrá convocar a los candidatos que seleccione para la realización de las pruebas y/o
entrevistas que considere adecuadas para determinar su idoneidad”. De ello, cabe extraer
inicialmente dos conclusiones: En primer lugar, que la celebración de pruebas o entrevistas es
una opción de la comisión de selección, esto es, no es un deber jurídico. Y, en segundo lugar,
que en el caso de que se estime oportuno celebrar pruebas o entrevistas, la comisión de
selección no tiene la obligación de convocar a la totalidad de los aspirantes, sino solamente a
aquellos que seleccione.
Dicho lo anterior, y teniendo presente que la falta de impugnación de las bases de la
convocatoria implica su plena aceptación por los interesados, ha de tenerse en consideración
que la convocatoria controvertida planteaba importantes problemas desde el punto de vista de
la motivación de los actos administrativos y de la transparencia del órgano de selección. Estos
problemas se concretaban básicamente en dos: Por un lado, el desconocimiento por los
interesados de los motivos con base en los cuales la comisión de selección adoptó la decisión
de convocar a unos aspirantes y no a otros a la entrevista y, por otro lado, la ausencia de
mención en la convocatoria a la necesidad de los aspirantes de obtener un mínimo de
puntuación que constituya requisito necesario para realizar, en su caso, las pruebas o
entrevistas que estime oportuno convocar el órgano de selección.
Por lo que se refiere a la motivación de los actos administrativos, el art. 54.1 a)
LRJyPAC, establece que serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de
derecho, los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
Pues bien, siendo indudable que la legítima decisión de la comisión de selección de no
convocar a la entrevista a la totalidad de aspirantes del proceso selectivo implica, a su vez, una
limitación del derecho de los aspirantes que no son convocados, parece necesario dar debido
conocimiento a los afectados de los motivos que han llevado a esa comisión de selección a
determinar los aspirantes que han de ser llamados a la realización de las pruebas contempladas
en la base sexta de la convocatoria.
La STSJ de Galicia de 8 de abril de 2009, ha valorado acerca de la motivación de los
actos administrativos que “ha de tener, tal y como afirma la STS de 11 de febrero de 1998, la
suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del
acto para poder defender sus derechos o intereses, siendo especialmente importante en las
pruebas selectivas, tal y como se desprende del apartado 2 del art. 54 LRJy PAC, cuando
dispone que la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que
regulan sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte”.
Desde un punto de vista complementario, también parece razonable que las bases de
la convocatoria o, subsidiariamente la comisión de selección, den publicidad adecuada (y ello a
pesar de que las bases no hayan sido impugnadas por ninguno de los aspirantes) de los
criterios seguidos para acordar qué aspirantes han de ser convocados a la entrevista, a fin de
dotar del mayor contenido posible al principio de transparencia de la Administración autonómica
contemplado expresamente en el art. 5 b) de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de
los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de
Gestión Pública.
En definitiva, una posible solución a la controversia planteada desde el punto de vista
de la seguridad jurídica, a fin de que los aspirantes posean desde la misma publicación de la
convocatoria un conocimiento adecuado de los motivos a partir de los cuales la comisión de
selección convoca únicamente a unos determinados aspirantes a la realización de las pruebas
de selección, pasaría por incluir en las bases de la convocatoria una mención expresa a la
necesidad de obtener una puntuación mínima en la fase de baremación para poder realizar las
pruebas que considere oportunas el órgano de selección o, cuando menos, por un acto formal
de este órgano de selección mediante el que se haga expresa mención de la puntuación mínima
de corte exigida a los aspirantes que con posterioridad fueron convocados a la entrevista.
En caso contrario, la consecuencia negativa ya no es solamente la perplejidad que en
el caso que nos ocupa afirma haber sufrido el autor de la queja cuando, sin motivo aparente,
no es llamado a la prueba de entrevista, sino, sobre todo y lo que es lo más importante, que los
aspirantes que no han sido convocados a la citada prueba desconocen cuáles han sido los
motivos de esa decisión y, en consecuencia, carecen de los argumentos necesarios para, en su
caso, formular motivadamente los recursos y reclamaciones que consideren oportunos.
En virtud de todo lo expuesto, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades la siguiente resolución:
“Que en cumplimiento del deber de motivación de los actos administrativos que
limiten derechos subjetivos o intereses legítimos del art. 54.1 a) de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de RJAyPAC y a fin de dotar de contenido al principio de
transparencia de la Administración Autonómica mencionado expresamente en el art. 5
b), de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus
relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión
Pública, se adopten, para las convocatorias de personal interino que tengan lugar en
el futuro, las medidas oportunas a fin de garantizar el conocimiento expreso por los
interesados de los motivos en virtud de los cuales la comisión de selección determina
qué aspirantes son convocados para la realización de las pruebas o entrevistas
contempladas en las correspondientes convocatorias”.
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades rechazó la resolución
estimando que no veía adecuado seguirla, exponiendo la siguiente argumentación: “La
resolución de 1 de septiembre de 2010, por la que se efectúa convocatoria pública para cubrir
una vacante del Cuerpo Facultativo Superior (Psicólogo, Pedagogo) de la Administración de
Castilla y León, mediante el nombramiento de personal interino, así como el resto de
disposiciones por las que se convocan interinidades desde la Gerencia de Servicios Sociales, se
dictan al amparo de lo dispuesto en el Decreto 67/1999, de 15 de abril, por el que se aprueba
el Reglamento general de ingreso del personal y de provisión de puestos de trabajo de los
funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Dicho Decreto establece el sistema de ingreso en cuerpos y escalas de funcionarios y
el sistema de selección de personal interino. En este contexto existe una similitud entre los
procedimientos de selección que se vienen convocando en esta Comunidad, y éste debe ser el
referente en el que se convocan los procesos de selección del personal interino en el ámbito de
la Gerencia de Servicios Sociales. La determinación de introducir modificaciones en los sistemas
de ingreso del personal, excede las competencias de la Gerencia de Servicios Sociales,
correspondiendo a los órganos competentes en materia de función pública.
No obstante las medidas que permiten garantizar "el conocimiento expreso por los
interesados de los motivos en virtud de los cuales la Comisión de Selección determina que
aspirantes son convocados para la realización de las pruebas o entrevistas contempladas en las
correspondientes convocatorias" referidas en la resolución, ya están recogidas en las diferentes
convocatorias de personal interino, al regularse en las mismas los méritos y límites de
baremación que debe de tener en cuenta la Comisión de Valoración; siendo ésta la motivación
del acto administrativo por el cual dicho órgano determina la relación de candidatos convocados
para la realización de las pruebas o entrevistas.
Igualmente, en todos y cada uno de los procesos selectivos, los aspirantes que así lo
soliciten tienen derecho de acceso al expediente, por lo que resulta garantizada la publicidad y
la transparencia del procedimiento. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad que tienen los
interesados de presentar las alegaciones y los recursos que resulten procedentes”.
1.2. Convocatorias de concurso de personal funcionario de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León
El motivo de la queja 20101939 era la demora de la convocatoria de concurso
ordinario, por parte de la Junta de Castilla y León, para el personal funcionario del cuerpo
auxiliar de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Según manifestaciones del autor de la queja, el incumplimiento de la periodicidad
anual de las convocatorias de concursos de personal funcionario [art. 48.2 a) de la Ley 7/2005,
de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León], estaba generando al personal
afectado situaciones personales insostenibles con la conciliación de su vida familiar y laboral.
En atención a nuestra petición de información se remitió el pertinente informe en el
cual se hacía constar, en resumidos términos, lo siguiente:
Primero. Por lo que respecta al cuerpo auxiliar, se han convocado concursos de
méritos mediante las Órdenes PAT/269/2007, de 5 de febrero y ADM/1409/2009, de 23 de
junio, en este último caso, al amparo de lo establecido en la disposición adicional cuarta del
Decreto 67/1999, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento general de ingreso del
personal y de provisión de puestos de trabajo de los funcionarios al servicio de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Segundo. Por Orden ADM/1996/2009, de 14 de octubre, se convocaron pruebas
selectivas, por el turno de promoción interna y de personas con discapacidad, para el ingreso
en el cuerpo auxiliar de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, estando
pendiente la oferta de plazas y el posterior nombramiento como funcionarios de carrera de los
aspirantes que han superado el proceso selectivo.
Un vez que se resuelva el proceso convocado por la Orden ADM/1996/2009 citada, se
realizarán las gestiones necesarias a fin de convocar un concurso de méritos que tenga por
objeto la cobertura de puestos de trabajo vacantes o a resultas adscritos al mencionado cuerpo
auxiliar, bien se trate de puestos de adscripción exclusiva al mismo o bien compartida con otros
cuerpos o escalas.
A la vista de lo informado, y reiterando lo expuesto en anteriores resoluciones de esta
institución sobre la problemática expuesta por el promotor de la queja, se realizaron las
siguientes consideraciones:
Primera. A tenor de los datos facilitados en el informe, es indudable que el deber de
periodicidad anual de convocatoria de los concursos de personal funcionario al servicio de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León ha sido objeto de incumplimiento, ya que
desde el año 2007 hasta la actualidad únicamente han sido convocados dos concursos.
Segunda. Las decisiones de la Consejería de Administración Autonómica de convocar
los concursos de personal funcionario bajo la modalidad excepcional contemplada en la
disposición adicional cuarta del Decreto 67/1999, de 15 de abril, son plenamente conformes al
ordenamiento jurídico.
Tercera. Igualmente, la decisión de ofertar puestos de trabajo vacantes a los
aspirantes seleccionados en los procesos selectivos de personal funcionario convocados por la
Administración de la Comunidad de Castilla y León con carácter previo a la convocatoria de
concursos tiene encaje en el art. 20.3 LFPCL.
Sin embargo, por lo que a este extremo se refiere han de realizarse dos
apreciaciones:
En primer lugar, que dicha opción, que está fundamentada en la discrecionalidad de la
Administración, debe llevarse a cabo sin perjuicio del deber de cumplir la periodicidad anual de
la convocatoria de los concursos establecida en la Ley.
Y, en segundo lugar, por motivos de oportunidad, sería deseable que la adjudicación
de destinos a los funcionarios de nuevo ingreso tuviera lugar después de haberse dictado la
resolución de los correspondientes concursos y que, en todo caso, los destinos ofertados a
estos funcionarios de nuevo ingreso en las convocatorias de turno libre fueran los
correspondientes a los niveles inferiores de los correspondientes cuerpos.
Lo contrario, como ya hemos tenido ocasión de constatar en reiteradas ocasiones, da
lugar a situaciones injustas, así, por ejemplo, la adjudicación como primer destino de puestos
de niveles altos de los respectivos cuerpos a funcionarios de nuevo ingreso (puestos a los
cuales no han podido acceder funcionarios con una considerable antigüedad en la
Administración en el cuerpo o escala de que se trate) o la oferta a estos funcionarios de nuevo
ingreso de plazas que no han podido ser solicitadas en el concurso de méritos correspondiente
por quienes ya tenían la condición de personal funcionario de carrera y, por ende, deberían
disponer de mejor derecho para su obtención.
Cuarta. Asimismo, ha de reiterarse que la periodicidad anual de convocatoria de los
concursos de personal funcionario constituye, al menos en gran medida, un mecanismo de
garantía de cumplimiento de los plazos máximos de duración establecidos en la normativa para
el personal interino (art. 15.1 LFPCL) y para las comisiones de servicios (art. 68.1 del Decreto
67/1999, de 15 de abril).
Quinta. Según se desprendía de la documentación obrante en nuestro poder, cabía
presuponer (así se manifestaba en el informe remitido) que la Consejería de Administración
Autonómica iba a realizar las actuaciones necesarias previas a la convocatoria de concurso de
personal auxiliar una vez que procediera a nombrar a los funcionarios que superaron las
pruebas selectivas convocadas por Orden ADM/1996/2009, de 14 de octubre.
Teniendo en cuenta que, a la fecha de nuestra resolución, la última actuación
publicada en la web institucional de la Junta de Castilla y León sobre el proceso selectivo era la
resolución de 19 de enero de 2011, del tribunal calificador, por la que se hace pública la
relación de aspirantes que superaron las pruebas y se eleva la misma a la Consejería de
Administración Autonómica para su publicación en el BOCYL junto con la oferta de vacantes
correspondientes, ha de concluirse que una vez que los nombramientos de los funcionarios
tuvieran lugar, no existía obstáculo de ningún tipo que impidiera a la Consejería de
Administración Autonómica cumplir con la obligación de convocar a lo largo del año 2011 el
pertinente concurso de méritos de personal funcionario del cuerpo auxiliar.
En definitiva, como hemos manifestado en diversas ocasiones, medidas tan loables
desde el punto de vista de la gestión de personal de las administraciones públicas, como la
periodicidad anual de las convocatorias de concursos de personal funcionario, quedan vacías de
contenido cuando la Administración, sin fundamentación suficiente, no adopta las medidas
necesarias para garantizar el cumplimiento de la Ley.
En virtud de todo lo expuesto se dirigió a la Consejería de Administración Autonómica
esta resolución:
“Que en cumplimiento de lo establecido en los art. 7.2 i) y 48.2 a), de la Ley 7/2005,
de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León, se adopten las medidas
oportunas que garanticen el cumplimiento del deber de convocar, con periodicidad
anual, las convocatorias de concursos de méritos de personal funcionario de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León, y, en concreto, del Cuerpo
Auxiliar”.
La Consejería de Administración Autonómica aceptó la resolución y puso de manifiesto
lo siguiente: “La Consejería de Administración Autonómica manifiesta que con respecto a esta
materia, a lo largo de esta legislatura se vienen realizando importantes esfuerzos a fin de
procurar el cumplimiento de la normativa de referencia, y así ha sido reconocido por esa
procuraduría en su informe anual de las actuaciones de 2009, labor que se seguirá realizando
en el futuro como no puede ser de otro modo. No obstante, hemos de resaltar las dificultades
existentes debido a que los plazos se ven condicionados por la existencia de procesos de
selección y provisión en tramitación y pendientes de resolución, por lo que a medida que éstos
vayan concluyendo, se instará a las distintas consejerías de las que dependan orgánica y
funcionalmente los puestos, las preceptivas propuestas de convocatorias de los concursos de
provisión, según prevé el art. 7.2 i) de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de
Castilla y León”.
No obstante haber aceptado la resolución, lo cierto es que en la fecha de cierre de
este informe, la convocatoria del concurso de personal funcionario requerida por el autor de la
queja aún no había sido llevada a efecto.
En términos similares a los que se acaban de exponer, en el expediente 20110099
se denunciaba la falta de convocatoria de concurso de méritos para la provisión de puestos de
trabajo reservados al personal funcionario de los grupos A1, A2, C1 y C2, de la Administración
de la Comunidad de Castilla y León, principalmente de los cuerpos generales (auxiliar,
administrativo, gestión y superior), lo que había originado, según el reclamante, la existencia de
más de 1.200 funcionarios en comisión de servicios.
En atención a nuestro requerimiento de información la Consejería de Administración
Autonómica remitió el pertinente informe en el cual se hacía una exhaustiva relación de los
concursos de méritos convocados a lo largo de la legislatura para la provisión de puestos de
trabajo de personal funcionario de cuerpos generales.
A la vista de lo informado y teniendo en cuenta que la problemática objeto de la queja
ya había sido abordada en expedientes con contenido similar, nos remitimos a las
consideraciones efectuadas en las resoluciones adoptadas en los expedientes 20101351
(cuerpo de ingenieros técnicos agrícolas) y 20101939 (cuerpo auxiliar).
En nuestra resolución, se volvió a reiterar que, por motivos de oportunidad, sería
deseable que la adjudicación de destinos a los funcionarios de nuevo ingreso en la
Administración de la Comunidad de Castilla y León tuviera lugar después de haberse dictado la
resolución de los correspondientes concursos y que, en todo caso, los destinos ofertados a
estos funcionarios de nuevo ingreso en las convocatorias de turno libre fueran los
correspondientes a los niveles inferiores de los correspondientes cuerpos. Lo contrario, esto es,
la falta de oferta al personal funcionario de carrera de las plazas vacantes, otorga una
preferencia -contraria al principio de justicia material- al personal funcionario de nuevo ingreso.
Esta postura ha sido defendida por el Defensor del Pueblo en recomendación
formulada en fecha 13 de mayo de 2010 al Ayuntamiento de Zamora, considerando que el
ejercicio por la Administración de la facultad discrecional para no ofertar las plazas vacantes a
quienes ya tienen la condición de funcionarios de carrera debe partir de un estudio y de una
resolución motivada.
El razonamiento se expuso en los siguientes términos:
“En este sentido, dicha potestad discrecional conlleva, además de su sujeción al
interés público, la necesidad de exponer las razones que, conforme a los intereses generales,
aconsejan prescindir de ese concurso previo. De esta forma, teniendo en cuenta el derecho a la
movilidad del personal y el malestar que causa entre los que ya son funcionarios el hecho de
que no se les ofrezca unas vacantes que personal y profesionalmente pueden ser de su interés,
se considera más adecuado a una buena gestión de personal que se tengan en cuenta los
intereses de sus empleados, ofertando todas las vacantes existentes a los que ya pertenecieran
a la Administración”.
Según se desprendía del informe remitido, cabía presuponer que, una vez habían sido
publicados los nombramientos como funcionarios de carrera de los aspirantes que superaron
diversos procesos selectivos de los cuerpos administrativo y superior, la Consejería de
Administración Autonómica iba a realizar las actuaciones necesarias tendentes a la convocatoria
de concurso de dichos cuerpos, junto al de gestión, si bien en el caso del cuerpo administrativo
había de tenerse presente que la existencia de un importante número de plazas compartidas,
sobre todo, con el cuerpo auxiliar aconsejaba la convocatoria de un concurso conjunto de
ambos cuerpos.
La resolución remitida a la Consejería de Administración Autonómica se formuló del
siguiente modo:
“Que, en reiteración de propuestas anteriores y en cumplimiento de lo establecido en
los art. 7.2 i) y 48.2 a), de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de
Castilla y León, se adopten las medidas oportunas que garanticen el cumplimiento del
deber de convocar, con periodicidad anual, y, en todo caso para el presente año
2011, las convocatorias de concursos de méritos de personal funcionario de los
Cuerpos Generales de la Administración de la Comunidad de Castilla y León”.
La Consejería de Administración Autonómica, en respuesta a nuestra resolución, puso
de manifiesto a esta institución lo siguiente: “Una vez consultada la Dirección General de la
Función Pública, le comunico que se acepta la resolución propuesta, con el compromiso de
adoptar las medidas oportunas que garanticen el cumplimiento de convocar con periodicidad
anual los concursos de méritos de personal funcionario de Administración General una vez que
finalicen todos los procesos selectivos, reiterando lo ya trasladado a esa procuraduría
recientemente en relación con la queja 20101939 en el sentido de que a lo largo de esta
legislatura se vienen realizando importantes esfuerzos a fin de procurar el cumplimiento de la
normativa de referencia, como así ha sido reconocido en su informe anual de las actuaciones de
2009, labor que se seguirá realizando en el futuro como no puede ser de otro modo. No
obstante hemos de resaltar las dificultades existentes debido a que los plazos se ven
condicionados por la existencia de procesos de selección en tramitación y pendientes de
resolución, por lo que a medida que éstos vayan concluyendo, se instará a las distintas
consejerías de las que dependan orgánica y funcionalmente los puestos, las preceptivas
propuestas de convocatorias de los concursos de provisión, según prevé el art. 7.2 i) de la Ley
7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León”.
En el expediente 20101362 y otros cinco más acumulados se denunciaba la demora
existente en la convocatoria de concurso ordinario, por parte de la Junta de Castilla y León,
para el cuerpo de personal funcionario de técnicos y diplomados (asistentes sociales).
Admitida la queja a trámite e iniciada la investigación oportuna sobre la cuestión
planteada, nos dirigimos a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades a fin de que
nos informara si había iniciado las actuaciones administrativas previas a la convocatoria del
citado concurso.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió el pertinente informe
en el cual se hacía constar lo siguiente:
Primero. El concurso de méritos convocado por Orden ADM/1770/2009, de 24 de
agosto, para la provisión de puestos de trabajo de personal funcionario en la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades y en la Gerencia de Servicios Sociales, en el que podían
participar los funcionarios del cuerpo de técnicos y diplomados especialistas (asistentes
sociales), ha sido resuelto por Orden ADM/1189/2010, de 20 de agosto.
Como consecuencia de dicho proceso, quedaron vacantes varias plazas que podrían
haber sido asignadas con carácter definitivo a los funcionarios que no obtuvieron destino en el
concurso si éstos hubieran solicitado dichas plazas.
Segundo. Además del concurso citado en el punto primero, se ha resuelto por Orden
ADM/2415/2009, de 21 de diciembre, el concurso específico convocado por Orden
ADM/315/2009, de 5 de febrero y recientemente se ha publicado la Orden ADM/1487/2010, de
21 de octubre, por la que se convoca otro concurso específico en el que pueden participar los
funcionarios del cuerpo citado por el promotor de la queja.
Tercero. La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades considera prioritario
avanzar en el desarrollo de los procesos selectivos que permita la incorporación de nuevas
promociones, en el marco de la próxima oferta de empleo público.
A la vista de lo informado, se realizaron las siguientes consideraciones:
Primera. La asignación de destinos provisionales a personal funcionario de nuevo
ingreso es una medida que se ajusta a lo establecido en el art. 29.2 del Decreto 67/1999, de 15
de abril, por el que se aprueba el Reglamento general de ingreso del personal y de provisión de
puestos de trabajo de los funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León.
Segunda. Sentado lo anterior, es indudable que la situación de destino provisional,
que, por propio concepto, debería tener una naturaleza de temporalidad, genera a los
afectados, en tanto mantenga vigencia, importantes perjuicios tanto profesionales (entre otros,
la imposibilidad de reconocimiento de grado personal y limitaciones en la progresión y en la
carrera profesional) como personales (por ejemplo, dificultades de conciliación de la vida
familiar y laboral e inestabilidad en el empleo).
Tercera. La solución para regularizar los destinos provisionales del personal
funcionario, los cuales, en atención al mencionado art. 29.2 del Decreto 67/1999 tienen
carácter excepcional, pasa por convocar los correspondientes concursos con la periodicidad
anual establecida en la Ley.
En el caso que nos ocupa, considerando que los destinos provisionales de los
funcionarios afectados se remontan a los nombramientos realizados por las Órdenes
ADM/2032/2007, de 11 de diciembre y ADM/286/2008, de 18 de febrero, estimamos que el
plazo de tiempo transcurrido desde entonces había sido suficientemente amplio y que debían
abordarse las medidas oportunas a fin de que los destinos provisionales se conviertan en
destinos definitivos.
En este orden de cosas, ha de admitirse que la problemática expuesta por el autor de
la queja podría haber sido solucionada, al menos para algunos de los diez funcionarios
afectados, si los concursantes hubieran solicitado la totalidad de plazas vacantes convocadas,
ya que en la resolución del concurso convocado por Orden ADM/1770/2009, de 24 de agosto
quedaron vacantes varias plazas.
Cuarta. Por lo que se refiere al incumplimiento de la periodicidad anual de las
convocatorias de los concursos, ha de tenerse en cuenta que el art. 7.2 i) LFPCL, establece que
corresponde al Consejero competente en materia de Función Pública “la convocatoria y
resolución de concursos de provisión de puestos de trabajo a propuesta de las consejerías
interesadas”.
De la lectura del citado precepto, se desprende que la competencia para convocar y
resolver los concursos de personal funcionario en aquella fecha venía atribuida a la Consejería
de Administración Autonómica, la cual deberá garantizar, por ende, el cumplimiento tanto de la
citada periodicidad anual de convocatoria de los concursos como del plazo máximo de
resolución de ocho meses contemplado en el art. 50.2 LFPCL.
Ahora bien, conforme se establece en el señalado art. 7.2 i), la convocatoria del
concurso por parte de la Consejería de Administración Autonómica requiere la previa propuesta
de las consejerías interesadas (en este caso, de la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades). Y es evidente que si por parte de la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades no se propone la convocatoria del concurso (propuesta que constituye un paso
previo e imprescindible a la convocatoria), la periodicidad anual de las convocatorias de
concursos será de imposible cumplimiento.
Por lo tanto, con independencia del carácter prioritario que tenía para la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades el avance en el desarrollo de los procesos selectivos que
permita la incorporación de nuevas promociones de personal funcionario, esta opción
organizativa en modo alguno podía justificar la falta de propuesta por la citada Consejería de la
convocatoria de concurso ordinario para los funcionarios del cuerpo de personal funcionario de
técnicos y diplomados (asistentes sociales), en tanto que dicha inactividad daba lugar a un
incumplimiento del deber legalmente reconocido de convocatoria anual de concurso. Este
incumplimiento resulta acreditado en el supuesto del cuerpo de personal funcionario objeto de
la queja, dado que la última convocatoria de concurso general fue publicada el mes de
septiembre de 2009.
Quinta. Al contrario de lo que parecía deducirse del informe elaborado con ocasión de
la tramitación del expediente, la convocatoria de un concurso específico mediante Orden
ADM/1487/2010, de 21 de octubre, en el cual podría participar el colectivo de funcionarios
afectados no se constituye como vía de solución a la problemática de los destinos provisionales.
En efecto, la simple lectura de las bases de la convocatoria nos lleva a concluir que los
posibles funcionarios concursantes en destino provisional no obtendrían puntuación alguna por
los apartados 1.2 Grado Personal y 1.3 Valoración del trabajo desarrollado, puesto que dichos
funcionarios ni tienen grado personal ni los puestos de trabajo que ostentan tienen carácter
definitivo. Así pues, dado que solamente podrían ser puntuados por los apartados 1.1
Antigüedad y 1.4 Cursos de Formación y Perfeccionamiento, cabe pensar que estos
concursantes muy difícilmente podrían obtener la puntuación mínima de 2,75 puntos que les
permitiría acceder a la segunda fase del concurso consistente en la comprobación y valoración
de los méritos específicos adecuados a las características de los puestos convocados.
En virtud de todo lo expuesto consideramos oportuno formular a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
«Que de conformidad con lo establecido en el art. 7.2 i ), de la Ley 7/2005, de 24 de
mayo, de la Función Pública de Castilla y León, en virtud del cual corresponde al
Consejero competente en materia de Función Pública “la convocatoria y resolución de
concursos de provisión de puestos de trabajo a propuesta de las consejerías
interesadas”, se proceda por esa Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades a
realizar las actuaciones conducentes a proponer a la Consejería de Administración
Autonómica la convocatoria de concurso ordinario de personal funcionario del cuerpo
de técnicos y diplomados (asistentes sociales), y ello, con el doble fin de garantizar la
periodicidad anual de convocatoria de los concursos contemplada en el art. 48.2 a)
del citado texto legal y de regularizar los destinos provisionales de los funcionarios
afectados por esta situación excepcional».
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades aceptó la resolución en los
siguientes términos: “La Gerencia de Servicios Sociales realizará las actuaciones conducentes a
proponer a la Consejería de Administración Autonómica la convocatoria de concurso ordinario
del personal funcionario del cuerpo de técnicos y diplomados (asistentes sociales), dentro del
contexto determinado por los procesos selectivos, convocados en el marco de la oferta de
empleo público”.
En el expediente 20110880 se denunciaba el incumplimiento de la periodicidad anual
de las convocatorias de concursos para funcionarios públicos, en lo concerniente al cuerpo de
ingenieros técnicos de obras públicas.
Según se manifestaba en el escrito de queja, el incumplimiento de dicho plazo es
patente en el caso del citado cuerpo, ya que el último concurso fue convocado por Orden
PAT/1276/2007, de 24 de julio.
En atención a nuestra petición de información, se remitió el oportuno informe en el
cual se hacía constar:
Primero. Que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente no ha propuesto la
convocatoria del concurso de méritos para funcionarios del cuerpo de ingenieros técnicos de
obras públicas.
Segundo. Que en esa fecha había doce funcionarios del citado cuerpo que
desempeñan sus puestos de trabajo en comisión de servicios con fecha de efectos 15 de
noviembre de 2004 (dos funcionarios), 16 de febrero, 1 de abril y 21 de diciembre de 2007, 30
de abril de 2008, 12 de febrero y 14 de octubre de 2009, 18 y 28 de mayo y 1 de julio de 2010
y 1 de junio de 2011.
Tercero. Que había dos funcionarios interinos desempeñando puestos de trabajo
adscritos al cuerpo de ingenieros técnicos de obras públicas, siendo las fechas de sus
nombramientos el 30 de diciembre de 2005 y el 4 de abril de 2006.
A la vista de lo informado, se recordó, en primer lugar, que el art. 48 LFPCL establece
que la periodicidad del concurso, como sistema normal de provisión de puestos de trabajo del
personal funcionario al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, será
anual, de tal manera que dicha periodicidad anual no constituye una opción de la
Administración, sino un deber legal de obligado cumplimiento.
Por otra parte, se volvió a manifestar que el incumplimiento por parte de las
consejerías de la Junta de Castilla y León de las actuaciones que deben realizar para que las
convocatorias de los concursos alcancen efectividad [la propuesta por parte de la Consejería
interesada y la propia convocatoria y resolución por la Consejería competente en materia de
función pública, art. 7.2 i) LFPCL], generan efectos perjudiciales tanto desde el punto de vista
de los derechos de los funcionarios de carrera como en lo concerniente a incumplimientos de la
normativa de función pública (sobre todo, en cuanto a la duración de los nombramientos del
personal funcionario interino y de las comisiones de servicios).
Por lo que se refiere a los derechos de los funcionarios de carrera, es indudable que,
en la gran mayoría de los supuestos, su derecho a la carrera profesional, a través de los
mecanismos de progresión y promoción profesional establecidos en la Ley, de acuerdo con los
principios de igualdad, mérito y capacidad [art. 57.1 b) LFPCL y art. 14 c) LEBEP], se
materializa a través de los concursos y que tal derecho queda vacío de contenido cuando la
Administración incumple su deber de convocatoria con periodicidad anual (en el caso de la
queja, la última convocatoria se remontaba al año 2007).
En cuanto a los incumplimientos de la normativa de función pública generados por la
ausencia de convocatorias de concursos para personal funcionario con periodicidad anual, se
valoró lo relativo al personal funcionario interino y a las comisiones de servicios.
El art. 15.1 LFPCL atribuye al personal interino un carácter de temporalidad y
excepcionalidad que resulta muy difícilmente compatible con nombramientos que se prolongan
indefinidamente en el tiempo (así ocurre en dos casos, en los cuales los nombramientos
tuvieron lugar en los años 2005 y 2006).
En este sentido, se recordó que el precepto citado establece que el nombramiento del
personal interino debe realizarse por plazo no superior a dos años y precisa en su apartado
quinto que “el puesto de trabajo cubierto interinamente habrá de ser incluido en el primer
concurso anual que se convoque, sin perjuicio de que pueda incluirse en oferta de puestos al
personal funcionario de nuevo ingreso, salvo que pertenezca a un funcionario que se encuentre
en alguna de las situaciones que impliquen reserva de plaza”.
Igualmente, se producía, a tenor de los datos facilitados por la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente, un incumplimiento de la duración máxima de dos años de las comisiones de
servicios (un año prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter
definitivo) contemplada en el art. 68.1 del Decreto 67/1999, de 15 de abril, por el que se
aprueba el Reglamento general de ingreso del personal y de provisión de puestos de trabajo de
los funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. En este
caso, el incumplimiento afectaría a siete de los doce funcionarios que, según se indicaba en el
informe, desempeñaban puestos de trabajo en comisión de servicios.
La regularización de estas comisiones de servicios tendrá lugar, tal y como dispone el
apartado segundo del citado art. 68, por incluir el puesto de trabajo cubierto temporalmente
mediante comisión de servicios en la siguiente convocatoria, siempre que no esté sujeto a
reserva de puesto de trabajo y por el sistema que corresponda.
Así pues, el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración los medios o
instrumentos adecuados para regularizar la situación tanto del personal funcionario interino
como de los funcionarios de carrera que ocupan puestos mediante comisiones de servicios, lo
que se concreta fundamentalmente en la inclusión de dichas plazas en los concursos.
En definitiva, la periodicidad anual de las convocatorias de concursos de personal
funcionario es una medida loable que garantiza el derecho de los funcionarios a la progresión y
carrera profesional y que evita -al menos, en gran medida- que situaciones provisionales, como
las interinidades y comisiones de servicios se perpetúen en el tiempo. Es por ello necesario
(máxime en casos como el estudiado en el que hace más de cuatro años que no se convoca un
concurso y en el que no parecen concurrir dificultades extraordinarias de gestión administrativa)
que se inicien, a la mayor brevedad posible, por parte de la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente las actuaciones previas conducentes a la convocatoria del concurso por la Consejería
de Hacienda.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente la siguiente resolución:
“Que a fin de dar satisfacción al deber de periodicidad anual de las convocatorias de
concursos para personal funcionario contemplado en el art. 48 de la Ley 7/2005, de
24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León y habiendo transcurrido más de
cuatro años desde la última convocatoria realizada, se proceda, en cumplimiento de la
facultad reconocida en el art. 7.2 i) de la citada Ley, a efectuar propuesta de
convocatoria de concurso para funcionarios del Cuerpo de Ingenieros Técnicos de
Obras Públicas, incluyendo la totalidad de plazas vacantes existentes en la actualidad
que no estén sujetas a reserva”.
La Consejería respondió a nuestra resolución indicando que “se atenderá la Resolución
dictada una vez sea aprobada y publicada la Orden de desarrollo de la nueva estructura
orgánica de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente con el fin de que la nueva Relación de
Puestos de Trabajo de dicha Consejería no afecte las posibles plazas a ofertar en el mencionado
concurso de traslados de funcionarios del Cuerpo de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas”.
1.3. Puestos de trabajo de personal funcionario de las Escuelas de Formación
Agraria
Los autores de las quejas 20101941 y 20110759 ponían en entredicho la
conveniencia de que los ciclos formativos de la rama agraria dependieran de la Consejería de
Agricultura y Ganadería.
Según se manifestaba en los escritos de queja, en la relación de puestos de trabajo
de la Consejería de Agricultura y Ganadería -dentro de la sección de formación agrariaaparecían
plazas cuya denominación es profesor técnico-Práctico o profesor especializado en
explotaciones forestales, a las que pueden acceder funcionarios pertenecientes al cuerpo de
ingenieros técnicos forestales.
Según los reclamantes, esta situación que, al parecer, afectaba a otros cuerpos de
funcionarios (uno de los reclamantes indicaba los cuerpos de veterinarios, ingenieros de
montes, ingenieros agrónomos e ingenieros técnicos agrícolas), ocasiona un manifiesto perjuicio
a los empleados públicos que desempeñan estas plazas de naturaleza docente desde un doble
punto de vista: En primer lugar, en cuanto que los funcionarios desempeñan unas tareas de
carácter docente que no se corresponden con los cometidos propios de su profesión y en
segundo lugar, por la imposibilidad de acceso a la formación específica, tanto docente (al no
estar adscritos a la Consejería de Educación) como agrícola o medioambiental (al desarrollar
cometidos relacionados con la educación).
Admitida la queja a trámite, se solicitó a las Consejerías de Administración
Autonómica y Agricultura y Ganadería la siguiente información:
Agraria de Coca (Segovia), Almázcara (León) y Almazán (Soria), precisando en cada puesto los
cuerpos de funcionarios que pueden acceder a las correspondientes plazas.
facilita a los funcionarios de los cuerpos de veterinarios, ingenieros de montes, ingenieros
técnicos agrícolas, ingenieros agrónomos e ingenieros técnicos forestales, cuyos puestos de
trabajo tienen como cometido la impartición de ciclos formativos en las escuelas de formación
agraria.
públicos, ha sido objeto de debate la posible modificación de la relación de puestos de trabajo
de personal funcionario de la Consejería de Agricultura y Ganadería, por lo que se refiere a los
puestos de las escuelas de formación agraria, a fin de determinar una nueva adscripción a la
Consejería de Educación.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió el oportuno informe
mediante el que se daba respuesta a las cuestiones formuladas.
La Consejería de Administración Autonómica informó que “en el ámbito de la
negociación colectiva, entendido éste como el referido a las Mesas General de Negociación de
los Funcionarios y Sectorial de la Función Pública, no ha sido objeto de debate, al menos en los
cuatro últimos años, ninguna propuesta de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo
de la Consejería de Agricultura y Ganadería que, referida a los puestos de trabajo de las
Escuelas de Formación Agraria, determine una nueva adscripción a la Consejería de Educación”.
Por su parte, la Consejería de Agricultura y Ganadería informó que “las Escuelas y
Centros de Capacitación Agraria desarrollan las competencias que tienen atribuidas en materia
de formación de los profesionales del sector agrario y de modernización de las explotaciones
agrarias”.
En cuanto a la formación facilitada a los funcionarios de los cuerpos de veterinarios,
ingenieros de montes, ingenieros técnicos agrícolas, ingenieros agrónomos e ingenieros
técnicos forestales, cuyos puestos de trabajo tienen como cometido la impartición de ciclos
formativos en las escuelas de formación agraria, se hizo una referencia global a los cursos
formativos organizados a través del plan de formación de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León. Desde el punto de vista de las acciones formativas específicas dirigidas a los
profesores de escuelas de formación agraria, se citan nueve cursos, entre los cuales, en el
estricto ámbito docente, cabe destacar dos: “La convivencia en los Centros de Formación
Agraria. Estrategias para mejorar la convivencia en clase y en los centros” y “Habilidades y
métodos docentes”.
Finalmente, la Consejería de Agricultura y Ganadería señalaba en su informe que “no
está siendo objeto de negociación colectiva la adscripción de los puestos de trabajo de las
Escuelas de Formación Agraria a la Consejería de Educación”.
A la vista de lo informado y de las diversas cuestiones formuladas en los escritos de
queja, se estimó conveniente separar las dos cuestiones básicas que se derivaban de las
reclamaciones. En primer lugar, las circunstancias o extremos que se correspondían con las
actuaciones realizadas por la Administración en el ámbito de la gestión de personal desde el
nombramiento de los funcionarios citados en los escritos de queja hasta la fecha y, en segundo
lugar, la posibilidad de modificar la relación de puestos de trabajo de la Consejería de
Agricultura y Ganadería, en lo concerniente a los puestos de profesores de las escuelas de
formación agraria, dada su naturaleza docente.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, nos ratificamos en los anteriores
pronunciamientos realizados sobre el asunto, los cuales pueden ser sintetizados del siguiente
modo:
Primero. La adjudicación, con carácter excepcional, de destinos provisionales al
personal funcionario de carrera de nuevo ingreso es una opción conforme a derecho.
Segundo. Con relación a lo expuesto en el punto anterior, una vez que la
Administración ha procedido a asignar destinos provisionales al personal funcionario de nuevo
ingreso, la decisión de convocar concursos de méritos conforme al procedimiento excepcional
es igualmente conforme a derecho.
Tercero. Las bases de la convocatoria del concurso (en el caso que nos ocupa, el
convocado por Orden ADM/1950/2009, de 29 de septiembre), en el caso de no ser impugnadas
en tiempo y forma, son vinculantes tanto para la Administración convocante como para los
funcionarios participantes (tanto voluntarios como forzosos), sin que proceda, una vez emitida
la resolución del concurso, la valoración jurídica de una convocatoria que tiene el carácter de
firme y consentida por los interesados.
Dicho lo anterior, la denuncia principal expuesta por los reclamantes se concretaba en
la deficiente gestión de personal realizada por los órganos administrativos de la Administración
de la Comunidad de Castilla y León en el ámbito del cuerpo de ingenieros técnicos forestales,
que ha generado en última instancia que los aspirantes incluidos en la Orden ADM/312/2011,
de 11 de marzo, por la que se aprueba y publica la relación definitiva de aprobados en el
proceso selectivo convocado por Orden ADM/2221/2009, de 23 de noviembre, iban a obtener,
según afirmaban los promotores de las quejas, un destino definitivo en los puestos de trabajo
vacantes ofertados, cuando funcionarios nombrados en convocatorias anteriores no tuvieron la
posibilidad de acceder a esos puestos y, bien al contrario, se vieron obligados a participar, en
condición de concursantes forzosos, en una convocatoria en virtud de la cual les fue asignado
un destino de carácter docente en las escuelas de capacitación agraria de Almazán (Soria) y
Almázcara (León) que poco -o, más bien, nada- tiene que ver con las funciones que debería
desarrollar un ingeniero técnico forestal.
A ello, habría que añadir que la dependencia de las escuelas de capacitación agraria
de la Consejería de Agricultura y Ganadería ocasionaba otro perjuicio a los funcionarios citados
en el escrito de queja, ya que en cumplimiento de lo establecido en el art. 50.4 LFPCL, deberán
permanecer en su puesto un mínimo de dos años para poder participar en los concursos, lo
que, en principio y en el supuesto de que la Consejería competente en materia de Función
Pública cumpla la periodicidad anual de convocatoria de los concursos establecida en el art.
48.2 a) LFPCL, les impedirá solicitar plazas de la Consejería de Medio Ambiente, que es, sin
duda, donde radica la gran mayoría de puestos de trabajo del cuerpo de ingenieros técnicos
forestales.
Por lo tanto, tal y como afirman los reclamantes, se ha producido un deficiente
funcionamiento en la gestión del personal funcionario del cuerpo de ingenieros técnicos
forestales que ha ocasionado que existan funcionarios con destino provisional, lo que ha de ser
subsanado mediante la convocatoria de un concurso en el que se incluyan la totalidad de plazas
vacantes.
La segunda cuestión a valorar que se derivaba de las quejas es, como antes se indicó,
la naturaleza docente de los puestos de trabajo de las escuelas de formación agraria, lo que
genera el debate de si dichos puestos de trabajo deben ser reservados a personal docente o a
personal funcionario.
Siendo claro que la modificación de la situación actual pasa por la revisión de la
relación de puestos de trabajo de la Consejería de Agricultura y Ganadería por lo que afecta a
los puestos de profesores controvertidos, previo proceso negociador con los representantes de
los empleados públicos, el estudio de la problemática y la valoración de la información
suministrada nos llevó a obtener las siguientes conclusiones:
Primera. La descripción de los puestos de trabajo de profesor técnico-práctico de las
escuelas de formación agraria, tal y como vienen expresadas sus características en la relación
de puestos de trabajo (“Impartir clases técnico-prácticas y coordinación de prácticas”), hace
pensar que estos puestos de trabajo, a los cuales viene asignada la labor de impartición de
ciclos formativos de formación profesional, tienen una naturaleza docente.
Segunda. La dependencia a nivel orgánico de las escuelas de capacitación agraria, en
principio y en tanto imparten ciclos formativos de formación profesional, parece tener mejor
encaje en la Consejería de Educación que en la Consejería de Agricultura y Ganadería. Sin
embargo, dicha decisión ha de ser abordada en el marco de la potestad autoorganizativa de la
Administración, indicándose a este respecto que, al menos, las comunidades autónomas de
Canarias, Cataluña y Aragón, de acuerdo con las indagaciones realizadas en la tramitación del
expediente, adoptan un criterio de dependencia orgánica fuera del ámbito educativo.
Tercera. El art. 32.1 LFPCL contempla que a los cuerpos y escalas de administración
especial (entre ellos, el cuerpo de ingenieros técnicos forestales) les corresponde el ejercicio de
las funciones propias de su profesión específica.
Pues bien, valorados los argumentos expuestos por los autores de las quejas, ha de
considerarse que el desarrollo de tareas docentes por funcionarios del cuerpo de ingenieros
técnicos forestales en las escuelas de formación agraria no parece guardar relación con las
áreas de trabajo de la diplomatura recogidas en la web del colegio de ingenieros técnicos
forestales, todas ellas relacionadas con la gestión del medio natural.
A mayor abundamiento, ha de subrayarse que la filosofía de las pruebas de selección
para el acceso al cuerpo de ingenieros técnicos forestales se concreta en la valoración de los
conocimientos de los aspirantes en materia de asistencia técnica del medio natural. A ello, ha
de unirse que las convocatorias de los procesos selectivos no contemplan, ni en métodos ni en
méritos, las aptitudes de los aspirantes para la docencia, que, igualmente, dichas convocatorias
tampoco prevén la posibilidad de impartir ciclos formativos de formación profesional e, incluso
(así lo afirmaba uno de los reclamantes), que en el proceso selectivo del citado cuerpo no se
valora como mérito la posesión por los aspirantes del curso de adaptación al profesorado por
estimar el órgano de selección que esa certificación académica no guarda relación con las
funciones del cuerpo.
Cuarta. Desde el punto de vista de la normativa del ámbito educativo, es claro que las
condiciones de acceso al cuerpo de ingenieros técnicos forestales y al cuerpo de profesores
técnicos de formación profesional son sustancialmente distintas, siendo quizás la diferencia más
relevante que el personal funcionario docente, a diferencia de los ingenieros técnicos, tiene la
exigencia de poseer la formación pedagógica y didáctica a que se refiere el art. 100.2 de la LO
2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
Quinta. Los funcionarios del cuerpo de ingenieros técnicos forestales que desempeñan
puestos de profesor técnico-práctico en las escuelas de formación agraria carecen, al contrario
de lo que ocurre con el personal docente, de un periodo de prácticas o formativo.
Sexta. Dada la diferenciación de regímenes jurídicos entre el personal funcionario y el
personal docente, se produce una gran diferencia entre las condiciones laborales y
profesionales de los funcionarios del cuerpo de ingenieros técnicos forestales que prestan
servicios en las escuelas de formación agraria y las de los profesores técnicos de formación
profesional, a pesar de que, en la práctica y a tenor de la documentación obrante en nuestro
poder, las tareas que desarrollan parecen idénticas.
Lo expuesto, nos llevó a concluir que los funcionarios ingenieros técnicos forestales
tantas veces citados desarrollan unas tareas que, aparentemente en gran medida, deberían
corresponder al cuerpo de profesores técnicos de formación profesional.
Así pues, los hechos citados acreditan una situación que debería ser objeto de estudio
para determinar motivadamente, en atención a las circunstancias de los puestos de trabajo y a
la titulación y formación específica requerida para el desempeño de los mismos, si, en su caso,
pudiera resultar procedente una reforma de la relación de puestos de trabajo a fin de reservar
los puestos de trabajo cuyo cometido es el de impartir ciclos formativos comprensivos del sector
agrario en las escuelas de capacitación agraria dependientes de la Consejería de Agricultura a
personal docente del cuerpo de profesores técnicos de formación profesional.
En cualquier caso, lo que resulta incontrovertido es que funcionarios, entre otros
cuerpos y escalas, del cuerpo de ingenieros técnicos forestales están desempeñando tareas
docentes, en calidad de titulares de puestos denominados profesores técnico-prácticos, cuando
el proceso selectivo que han superado no requería ni el conocimiento ni la acreditación de las
aptitudes docentes y pedagógicas que han de poseer los profesores técnicos de formación
profesional.
Esta paradójica situación (funcionarios de cuerpos especiales que imparten docencia
de ciclos formativos de formación profesional) exige que la Administración enfatice la formación
específica de los funcionarios no docentes que imparten docencia, algo que debe destacarse
especialmente en el supuesto de los ingenieros técnicos forestales que dependen de la
Consejería de Agricultura y Ganadería, puesto que al no depender orgánicamente de la
Consejería de Medio Ambiente, no pueden acceder a los cursos convocados por esta Consejería
y ello, a pesar de que las materias impartidas en estos cursos sí están directamente
relacionadas con las funciones profesionales de su cuerpo.
En definitiva, la problemática estudiada en el expediente de queja nos llevó a concluir
que la gestión realizada respecto a la naturaleza de los destinos adjudicados a los aspirantes
que habían superado los más recientes procesos selectivos para el ingreso en el cuerpo de
ingenieros técnicos forestales ha generado un grave perjuicio a quienes superaron los procesos
selectivos correspondientes a los años 2004, 2005, 2006 y 2007, frente a los aspirantes que
iban a ser nombrados en el año 2011 a los cuales se les iba a asignar un destino definitivo.
Finalmente, el estudio de la documentación obrante en nuestro poder denota que la
existencia de puestos de trabajo de personal funcionario en los centros de formación agraria
que imparten ciclos formativos de formación profesional constituye una realidad que debe ser
objeto de valoración y estudio, a fin de determinar si los puestos de profesor técnico-práctico
deberían corresponder a personal docente del cuerpo de profesores técnicos de formación
profesional, para, en su caso, abordar la modificación de la relación de puestos de trabajo de la
Consejería de Agricultura y Ganadería en lo concerniente a dichos puestos.
En virtud de lo expuesto, formulamos a la Consejería de Administración Autonómica y
a la Consejería de Agricultura y Ganadería esta resolución:
“Que se proceda por la Consejería de Agricultura y Ganadería, a fin de garantizar la
periodicidad anual de las convocatorias de concursos de méritos para personal
funcionario del art. 48.2 a) de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de
Castilla y León, a efectuar propuesta de convocatoria de concurso incluyendo la
totalidad de plazas vacantes a las que pueden acceder funcionarios del Cuerpo de
Ingenieros Técnicos Forestales.
Que, en el mismo sentido, se adopten las medidas oportunas por la Consejería de
Administración Autonómica, en su calidad de órgano competente para la convocatoria
de concursos de provisión de puestos de trabajo (art. 7.2 i) LFPCL), acometiendo las
medidas de coordinación oportunas entre las distintas Consejerías que, en sus
Relaciones de Puestos de Trabajo, dispongan de puestos de trabajo de personal
funcionario del cuerpo antes indicado.
Que por parte de ambas Consejerías, en el marco de la potestad autoorganizatoria de
la Administración, se proceda a realizar un estudio de la situación laboral y profesional
de los puestos de Profesor Técnico-Práctico de los Centros de Formación Agraria
reservados a personal funcionario de los Cuerpos de Veterinarios, Ingenieros de
Montes, Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Técnicos Agrícolas e Ingenieros Técnicos
Forestales para en su caso -y con la debida motivación- modificar la Relación de
Puestos de Trabajo de la Consejería de Agricultura y Ganadería asignando dichos
puestos a personal docente del Cuerpo de Profesores Técnicos de Formación
Profesional, en la Especialidad correspondiente.
Que se arbitren las medidas pertinentes para facilitar a los empleados públicos de los
Cuerpos de Veterinarios, Ingenieros de Montes, Ingenieros Agrónomos, Ingenieros
Técnicos Agrícolas e Ingenieros Técnicos Forestales que desempeñen puestos de
trabajo de Profesor Técnico-Práctico en los Centros de Formación Agraria, bien
mediante formación general, bien mediante formación específica, los conocimientos
adecuados, desde el punto de vista docente, pedagógico y didáctico, a fin de lograr,
en la mayor medida posible, la adecuada impartición de los ciclos formativos de
Formación Profesional que tienen asignados”.
En el escrito de respuesta a la resolución se informó lo siguiente: “La Consejería de
Administración Autonómica comunicó que se están adoptando las medidas oportunas para
garantizar el cumplimiento de convocar con periodicidad anual los concursos de méritos de
personal funcionario del Cuerpo de Ingenieros Técnicos Forestales, teniendo en cuenta que han
de finalizar los procesos selectivos pendientes, reiterando lo ya trasladado a esa procuraduría
en relación con quejas similares, en el sentido de que a lo largo de esta legislatura se vienen
realizando importantes esfuerzos a fin de procurar el cumplimiento de la normativa de
referencia, como así ha sido reconocido en su informe anual de las actuaciones de 2009, labor
que se seguirá realizando en el futuro como no puede ser de otro modo. No obstante, resaltan
las dificultades existentes debido a que los plazos se ven condicionados por la existencia de
procesos de selección en tramitación y pendientes de resolución, por lo que a medida que éstos
vayan concluyendo, se instará a las distintas Consejerías de las que dependan orgánica y
funcionalmente los puestos, las preceptivas propuestas de convocatorias de posconcursos de
provisión, según prevé el art. 7.2 i) de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de
Castilla y León.
En cuanto a la Consejería de Agricultura y Ganadería ha informado que, a fecha de
hoy, en dicha Consejería, únicamente hay vacante un puesto de trabajo adscrito a los cuerpos
de Ingenieros Técnicos Forestales e Ingenieros de Montes, el cual se podría incluir en la
convocatoria que realice la Consejería de Administración Autonómica a propuesta de la
Consejería de Medio Ambiente.
El resto de puestos de trabajo que son compartidos con otros cuerpos de funcionarios
no se considera oportuno incluirlos en esa convocatoria, ya que en todo caso se incluirían en
otra convocatoria junto con otros puestos de esta Consejería.
El art. 3 del Decreto 266/1996, de 28 de noviembre, por el que se aprueba la relación
de puestos de esta Consejería, dispone que en el apartado características de los distintos
anexos, se determinan las funciones esenciales de cada puesto de trabajo, sin perjuicio de
aquéllas que les correspondan por razón de su pertenencia a grupo, cuerpo o escala, o las que
se establezcan en las distintas Estructuras Orgánicas. En consecuencia, esta Consejería
considera que los funcionarios que desempeñan puestos de profesores en las escuelas que
están adscritas a las secciones de Formación Agraria de los Servicios Territoriales de Agricultura
y Ganadería tienen que realizan las funciones asignadas tanto en la relación de puestos como
en la Orden que desarrolla la estructura orgánica de los Servicios Territoriales.
Por último, la Consejería de Agricultura y Ganadería indica que desde ésta ya se
facilita a los empleados públicos la formación, tanto general como específica, pero no obstante,
se pondrá aún mayor empeño en conseguir que los empleados públicos obtengan los
conocimientos adecuados para un mejor desempeño de las funciones que tienen asignadas”.
1.4. Asignación de tareas a Jefaturas de Cocina de Centros Asistenciales
El autor de la queja 20101596 denunciaba la presunta ilegalidad del acuerdo de la
Junta de Gobierno de la Diputación Provincial de Segovia, de 11 de marzo de 2010, por lo que
se refiere a la nueva descripción de los puestos de trabajo de jefatura de cocina de los centros
asistenciales.
Según manifestaciones del reclamante, dicho acuerdo, adoptado sin el preceptivo
informe previo de la junta de personal citado en el art. 14 del vigente pacto de personal
funcionario, asigna a los puestos de trabajo de jefa/e de cocina de centros asistenciales una
serie de funciones que no se corresponden ni con la categoría profesional ni con la titulación
exigida para acceder al puesto, entre las que estarían la homologación de los proveedores, la
forma de adquisición de los alimentos y la supervisión del plan de autocontrol del departamento
de cocina.
En atención a nuestro requerimiento de información, la Diputación provincial de
Segovia remitió el pertinente informe en el cual se hacía constar básicamente que tras diversas
reuniones celebradas con los representantes de los trabajadores y valoradas las alegaciones y
sugerencias formuladas al respecto, se elaboró un nuevo borrador de descripción de los puestos
de trabajo de jefatura de cocina de los centros asistenciales de la Diputación, del cual se remitió
copia a la junta de personal, a los directores y administradores de los centros y a los jefes de
cocina interesados.
En el citado informe se manifestaba asimismo que, habiendo sido subsanada la
omisión del trámite de informe previo de la junta de personal y examinadas las nuevas
alegaciones formuladas por dos de los tres titulares de puestos de trabajo de jefatura de cocina
de centros asistenciales y por la sección sindical de CCOO, la Junta de Gobierno de la
Corporación, mediante acuerdo adoptado en sesión de 31 de enero de 2011, había aprobado la
nueva descripción del puesto controvertido, modificando la previa descripción aprobada.
A la vista de lo informado, se centró el objeto de esta resolución que era el de valorar
si la última descripción efectuada por la Diputación provincial se ajustaba a la legalidad.
Para ello, en primer lugar, se procedió a exponer el marco teórico regulador de la
valoración de los puestos de trabajo y, en segundo lugar, a fin de valorar el caso concreto
expuesto en el escrito de queja, se estudió la descripción del puesto de trabajo en términos
comparativos con normativas convencionales de otras administraciones públicas
(concretamente con el convenio colectivo del personal laboral al servicio de la Administración
General de la Comunidad de Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes de ésta y
con el VII convenio colectivo del personal laboral del Imserso).
La referencia normativa fundamental se encuentra en el art. 22 del Estatuto de
Autonomía, donde se contempla que mediante la negociación colectiva o, en su defecto,
acuerdo entre la empresa y los representantes de los trabajadores, se establecerá el sistema de
clasificación profesional de los trabajadores, por medio de categorías o grupos profesionales.
El problema en el caso que nos ocupaba, una vez subsanada la omisión del trámite de
audiencia previa a la junta de personal, pasaba por determinar si las distintas tareas
enumeradas en la descripción del puesto de trabajo se correspondían con el puesto de jefe de
cocina desde dos puntos de vista: El de la formación académica de los titulares de los puestos y
el de los cometidos asignados a los restantes puestos de trabajo de centros asistenciales.
En este sentido, ha de tenerse en cuenta que la valoración de los puestos de trabajo
no tiene un carácter inamovible o invariable, sino que puede experimentar modificaciones en
atención a la implantación de nuevos métodos o procedimientos. Esto es, la definición de las
tareas asignadas a los puestos de trabajo pueden ser actualizadas, siempre y cuando tales
tareas vengan ajustadas a los requisitos de titulación asignados al correspondiente puesto (en
este caso, Técnico Superior FP2, de la familia profesional de hostelería y turismo).
La descripción del puesto de trabajo resulta fundamental para determinar tanto su
contenido como los aspectos y condiciones que le rodean. En efecto, dicha descripción,
entendida como documento que recoge la información obtenida por medio del análisis de
puestos y que delimita el elenco de derechos y deberes del titular, tiene que guardar relación
directa e inmediata con las cualificaciones personales y requisitos exigidos para el acceso
(fundamentalmente con el nivel de estudios) y con las funciones atribuidas al puesto en el
organigrama del centro de trabajo.
Es indudable que el encuadramiento profesional y la descripción de los puestos de
trabajo revisten una importancia capital en el marco de un desarrollo adecuado de las
relaciones laborales. Y, en este orden de cosas, también es indudable que el encuadramiento
profesional proporciona seguridad jurídica tanto a la Administración como al trabajador, quien
dispondrá de un documento objetivo de referencia para el conocimiento de sus cometidos.
Volviendo al aspecto central de nuestro estudio, debe significarse que la descripción
del puesto, desde el punto de vista formal, está realizada con suma exhaustividad y corrección,
de tal modo que las cuestiones interpretativas derivadas del documento son prácticamente
inexistentes.
Así pues, el estudio del documento de descripción del puesto aprobado en la sesión
de la Junta de Gobierno de 31 de enero de 2011, ha de ser realizado, como antes se ha
advertido, en atención a las condiciones de titulación exigidas a los titulares para el desempeño
del puesto y a la existencia de otros puestos de trabajo en los centros asistenciales que
pudieran asumir, al menos en parte, alguna de las tareas asignadas a las jefaturas de cocina de
conformidad a lo establecido en el precitado documento.
Con el fin de exponer nuestros razonamientos con la mayor claridad posible, seguimos
el orden expuesto por los interesados en el recurso de alzada interpuesto contra la resolución
de la Junta de Gobierno de la Diputación, por la que se acuerda la modificación de sus puestos
de trabajo de jefatura de cocina.
Conforme a lo antes aludido, las pautas de referencia para valorar la legalidad de
cada una de las tareas contempladas en el documento definitivo de descripción del puesto de
trabajo serán la titulación exigida para el desempeño (Técnico Superior FP2, de la familia
profesional de hostelería y turismo) y la descripción de la categoría profesional en otros
convenios colectivos.
Por lo que se refiere a la primera de las funciones citadas en el documento de
descripción del puesto de trabajo, el motivo de discrepancia radica en el deber de realizar el
recuento de los días trabajados y librados del personal para su presentación en la
administración del centro.
Pues bien, siendo indudable que tal tarea -al igual que cualquier otra- ha de realizarse
siempre dentro de la jornada laboral (motivo por el cual es innecesaria la precisión requerida
por los trabajadores), parece claro que el recuento de los días trabajados y librados por el
personal adscrito a la cocina a efectos de la concesión de las vacaciones, permisos y licencias
correspondientes es una competencia que debería estar asignada, tal y como se argumenta por
los recurrentes, al administrador-gerente del centro.
Con relación a este punto, se advirtió que la pretensión de los recurrentes estaría
avalada por el VII convenio colectivo del Imserso que dispone que el jefe de cocina “a petición
de la Dirección, asesorará a ésta en la elaboración de turnos de trabajo” y, en términos muy
similares por el convenio colectivo del personal laboral de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León, el cual indica que el jefe de cocina colaborará con la dirección del centro, “a
petición de ésta, en la elaboración de turnos de trabajo”, sin que en ninguno de los convenios
citados se atribuya a los jefes de cocina competencias en materia de personal en los términos
contemplados en el documento aprobado por la Diputación provincial.
La segunda función enumerada en el documento de descripción se refiere a la
responsabilidad en la aplicación del plan de autocontrol fijado al efecto por la administración y
dirección del centro.
En esta segunda función se plantea, según manifiestan los recurrentes, un posible
conflicto con otras categorías profesionales, en tanto que los planes de autocontrol tienen sus
responsables de procedimiento y dado que en el plan de autocontrol de los comedores de los
centros asistenciales intervienen todos los departamentos del centro relacionados con el mismo.
A nuestro juicio, la función atribuida a los jefes de cocina de responsabilidad del plan
de autocontrol no era reprochable por dos motivos. En primer lugar, porque tal función, según
la redacción dada a la tarea, está limitada exclusivamente al ámbito interno de las
dependencias de la cocina y en segundo lugar, porque, ante cualquier eventualidad, el
documento de descripción reconoce el derecho del jefe de cocina a contar “con el
asesoramiento del Sr. Jefe de la Sección de Prevención de Riesgos Laborales cuando sea
necesario”.
La función enumerada en tercer lugar se refería a la responsabilidad de la
preparación, buen estado y presentación de los alimentos, adoptando las medidas de higiene
necesarias, tanto en la elaboración como en la distribución.
En esta función, el único aspecto discutido era si la confección de las plantillas de los
menús con sujeción a los regímenes dietéticos prescritos es responsabilidad del jefe de cocina
o, por el contrario, los menús dietéticos han de ser detallados por el servicio médico del centro.
Pues bien, siendo claro que los jefes de cocina, de acuerdo a la titulación exigida para
su ingreso, no disponen de la formación adecuada para confeccionar los menús dietéticos,
consideramos que sería adecuada una nueva redacción de la tarea, para lo cual podría
adoptarse como referencia el VII convenio colectivo del Imserso (“Se ocupará, asimismo, de la
elaboración y condimentación de los víveres con sujeción al menú y regímenes alimenticios que
propondrá para su aprobación a la Dirección del centro”) o el convenio colectivo de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León (“Diseñar y/o colaborar, en su caso, en la
elaboración de los menús”), precisando con suficiente claridad, tal y como requieren los
recurrentes, que los menús dietéticos habrán de ser detallados por el médico del centro.
La cuarta función se refiere a la vigilancia de la despensa, la realización de las
compras de alimentos y el control del libro de entradas y salidas del almacén.
En este caso, los recurrentes solicitaban una modificación de la tarea en el sentido de
asumir la responsabilidad de planificar las compras, esto es, de realizar las propuestas
oportunas, y de transmitir la orden de pedido al administrador, gerente o encargado de
compras, a quien le correspondería el trato directo con el proveedor.
Por lo que se refiere a esta cuestión, estimamos, tal y como afirmaban los
interesados, que la realización material de las compras no debería corresponder al jefe de
cocina. El VII convenio colectivo del Imserso, en este supuesto dispone que al jefe de cocina le
corresponde la “vigilancia de la despensa diaria, cuidando de suministrar los artículos de la
despensa-almacén dependiente de cocina en perfectas condiciones, a medida que se necesiten
para la confección de los distintos servicios a realizar” mientras que el convenio colectivo de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León establece que el jefe de cocina ha de
“realizar propuestas de pedidos de mercancías, de materias primas y gestionar su conservación,
almacenamiento y aprovechamiento”.
En quinto lugar, se preveía como función la de contactar directamente con los
proveedores, supervisando la mercancía recibida en cuanto a calidad y conservación,
comprobando que se ajusta a lo pedido y al albarán facilitado por el proveedor.
En lo concerniente a este cometido, la lectura de los citados convenios colectivos, a
salvo de lo expuesto anteriormente sobre el trato directo con los proveedores, nos lleva a
concluir que la función se corresponde con la categoría de jefe de cocina. No obstante lo
anterior, podrían surgir algunos problemas casuísticos de puro devenir administrativo (como,
por ejemplo, las devoluciones de pedidos o la gestión administrativa de albaranes, cuestiones
ambas citadas en el recurso de reposición) que no tienen por qué ser objeto de inclusión en el
documento de descripción del puesto de trabajo, sino que deberían ser objeto de aclaración a
los empleados públicos, si así fuera necesario, a través de la emisión de instrucciones u órdenes
de servicio por el responsable del centro.
La función enumerada en el ordinal sexto es objeto de recurso a fin de que se
incorpore en el documento una mención expresa de que la limpieza que deben supervisar es la
efectuada por los oficiales de cocina.
Por lo que se refiere a esta función, la redacción de la categoría en el convenio
colectivo del personal laboral al servicio de la Administración General de la Comunidad de
Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes de ésta y del VII convenio colectivo del
personal laboral del Imserso es muy similar a la que consta en el documento controvertido.
En cualquier caso, la precisión requerida por los recurrentes parece innecesaria, dado
que en modo alguno cabe deducir, de modo directo ni indirecto, que deban realizar las tareas
de limpieza atribuidas a los oficiales de cocina, sino únicamente una tarea supervisora derivada
precisamente de su condición de jefes de cocina.
En séptimo lugar, se asignaba a los jefes de cocina la función de elaborar junto con el
administrador las previsiones del presupuesto anual del centro, en lo concerniente al servicio de
cocina.
En cuanto a esta función, quizás sería conveniente precisar en qué consiste esa
función colaboradora de los jefes de cocina. Sin embargo, detallar esta función podría generar
una extraordinaria rigidez en el desarrollo del puesto de trabajo. Por lo tanto, parece razonable
pensar que la puesta en práctica de esta función delimitará las tareas a desarrollar por los
empleados públicos afectados con arreglo a sus distintas categorías.
Finalmente, la última función asignada a los jefes de cocina era de la participar en la
preelaboración y elaboración de ciertos géneros, cuando por necesidades del servicio se
requiera.
Al igual que lo argumentado respecto a la anterior función, si bien nada obsta a una
mejor y más precisa redacción de la tarea en los términos formulados por los recurrentes, lo
cierto es que la descripción de la tarea, en los términos expuestos en el documento, no
vulneraba los derechos de los empleados públicas afectados.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Diputación
provincial de Segovia la siguiente resolución:
“Que se proceda, con base en las consideraciones formuladas en la presente
resolución, a estimar parcialmente el recurso de reposición formulado por los
interesados contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 31 de enero de 2011, por el
que se aprueba la modificación puntual de la descripción de los puestos de trabajo de
Jefatura de Cocina de los Centros Asistenciales de la Corporación”.
La Diputación provincial de Segovia contestó a la resolución estimando que comparte
los planteamientos de esta institución sobre la responsabilidad atribuida a los jefes de cocina en
relación con el plan de autocontrol y en lo que respecta a la función asignada a los jefes de
cocina de elaborar junto con el administrador las previsiones del presupuesto anual del centro
en lo concerniente al servicio de cocina, si bien será la puesta en práctica de estas funciones la
que irá delimitando las tareas a desarrollar por los empleados públicos afectados.
En cuanto al resto de funciones controvertidas, la Diputación consideró que la
descripción del puesto de trabajo es ajustada a derecho, precisando que las funciones
asignadas a los jefes de cocina en relación con el mantenimiento, limpieza y funcionamientos
de la maquinaria e instalaciones fijas, utensilios y accesorios del departamento, son funciones
supervisoras y no de ejecución material de las citadas tareas.
2. FUNCIÓN PÚBLICA DOCENTE
Las quejas presentadas en el año 2011 ascendieron a 53, cifra sensiblemente superior
a las 28 quejas presentadas en el año 2010. De ellas, el mayor número ha correspondido a las
materias de retribuciones (33), sistemas de selección (7) y sistemas de provisión de puestos de
trabajo (4). El motivo fundamental del número de quejas en materia de retribuciones tiene su
origen en las 28 quejas presentadas sobre la discriminación retributiva que sufren los miembros
del colectivo de Asesores Lingüísticos del Convenio MEC-British Council frente al resto del
funcionariado docente.
En el año 2011, se ha producido un considerable descenso de las reclamaciones
presentadas en materia de procesos de selección de personal, si bien los autores de las quejas
vuelven a poner de manifiesto la falta de motivación de las calificaciones otorgadas por los
tribunales calificadores a los aspirantes que solicitan dicha motivación, en tanto que éstos
únicamente recibían como respuesta un escrito o documento-tipo en el que se reproducía la
puntuación obtenida sin hacer mención a explicación adicional de tipo alguno.
Hay que volver a destacar que en el año 2011 se ha mantenido la línea ya expuesta
en años anteriores de un descenso considerable del número de quejas relativas a los obstáculos
de los funcionarios docentes para lograr la conciliación de su vida familiar y laboral y, en
particular, las quejas sobre la tramitación de las denominadas comisiones de servicios
humanitarias, debiéndose reseñar que la única queja presentada fue objeto de solución en el
proceso de tramitación.
En este ámbito de la función pública, debemos destacar que uno de los problemas
más importantes puestos en nuestro conocimiento es el de la excesiva cantidad de funcionarios
que a la fecha se encuentran en situación de expectativa de destino habiendo transcurrido un
gran número de años desde su nombramiento como funcionarios de carrera.
En el año 2011 se emitieron siete resoluciones en este apartado de la función pública
docente, siendo 6 de ellas aceptadas (una de ellas, parcialmente) y la última rechazada.
Las resoluciones versaron sobre distintas cuestiones, entre las que cabe destacar la
propuesta de equiparación retributiva de los asesores lingüísticos antes citados a los profesores
de religión, la propuesta de modificación normativa del Decreto 132/2002, de 19 de diciembre,
por el que se aprueban los complementos retributivos autonómicos para el personal docente e
investigador funcionario de las universidades públicas de la Comunidad de Castilla y León, en
aquellos casos que los estatutos habiliten los nombramientos a fin de incluir al personal de
administración y servicios de las universidades públicas en el ámbito de beneficiarios del
complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en la gestión
universitaria, el requerimiento de realización de actuaciones tendentes a dar solución a la
problemática de la expectativa de destino que viene sufriendo una parte importante del
funcionariado de cuerpos docentes, y la solicitud de mejora en la transparencia por parte de la
Dirección Provincial de Educación de Ávila en los procesos de selección del profesorado que
acude a los cursos de verano de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo.
2.1. Expectativa de destino de funcionarios docentes
El autor de la queja 20101402 hacía alusión a la discriminación que sufre el
profesorado del cuerpo de profesores técnicos de formación profesional (especialidad de
mecanizado y mantenimiento de máquinas), respecto a los profesores del resto de
comunidades autónomas, en lo concerniente a la obtención de destino definitivo. En este orden
de cosas, afirmaba que en la especialidad de mecanizado y mantenimiento de máquinas aún
hay profesores, cuyo ingreso tuvo lugar tras la oposición del año 2004, que carecen de destino
definitivo y que en los concursos convocados por la Administración educativa de la Comunidad
de Castilla y León no se incluyen las plazas pertinentes que regularizarían la situación de
provisionalidad denunciada.
Según manifestaciones del autor de la queja, diversas organizaciones sindicales han
planteado alternativas que darían solución a la problemática expuesta en el escrito de queja, sin
que se haya podido llegar a un acuerdo con la Administración en el ámbito de la negociación
colectiva.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió el oportuno informe de
la Consejería de Educación en el cual se hacía constar, en resumidos términos, lo siguiente:
Primero. Que únicamente hay nueve profesores de la especialidad citada por el autor
de la queja en expectativa de destino.
Segundo. Que la situación de expectativa de destino está justificada en el hecho de
que las enseñanzas impartidas no funcionan durante algunos cursos escolares. De este modo,
plazas con horario suficiente durante un curso escolar podrían no tenerlo el siguiente, lo que
implica la imposibilidad de recolocar a los efectivos en la localidad donde desempeñan su
trabajo, ya que en la mayoría de ocasiones estos ciclos se imparten en un único centro.
Tercero. Los representantes sindicales han acordado en mesa negociadora con los
representantes de la Administración no crear en plantilla jurídica plazas de la especialidad de
mecanizado y mantenimiento de máquinas.
A la vista de lo informado por la Consejería de Educación, valoradas las alegaciones
formuladas por el autor de la queja sobre el contenido del informe de la citada Consejería (de
las cuales se desprende que la controversia se produce también en la especialidad de
soldadura), y presuponiendo que esta problemática no ha sido objeto de negociación con los
representantes del personal docente en los últimos tiempos (por parte de la Consejería no se
respondió a nuestro requerimiento de copia de las actas de la mesa de negociación sectorial de
educación sobre el asunto), realizamos las siguientes consideraciones:
Primera. En el ámbito del servicio público educativo, resulta fundamental, a fin de
abordar las posibles problemáticas laborales y profesionales que pudieran afectar al personal
docente, partir del concepto de planificación educativa y de las consecuencias que tal concepto
implica.
La Sentencia TSJ de la Comunidad Valenciana de 28 de marzo de 2006 ha valorado la
planificación educativa, concluyendo que parece coherente que la Administración competente
disponga lo necesario acerca de las previsiones de dicha planificación educativa, relacionándola
con la legítima discrecionalidad de decisión de la Administración del siguiente modo: “También
es conveniente tener presente que la decisión sobre lo que es el interés general corresponde a
la Administración (art. 103.1 CE) y no a los Tribunales de Justicia (art. 71.2 LJCA). La
persecución del interés general, en cada ámbito sectorial, corresponde a la Administración
competente y, en materia de enseñanza en el territorio de la Comunidad Valenciana, la
competencia corresponde a la Generalitat Valenciana mediante decisiones discrecionales: es
sabido que la tarea de administrar implica en las más de las ocasiones decidir sobre recursos
limitados, con el resultado de que determinados intereses particulares -aparentemente- se
sacrifican en beneficio de otros. Es verdad que todo ello no trae como consecuencia que los
Tribunales de Justicia dejen de ejercer el pertinente control de legalidad sobre tales actos,
control impuesto por los arts. 24.1 y 106.1 de la CE y 9.4 de la LOPJ y 1 de la LJCA, sino más
bien que tendrán que aplicar técnicas específicas de revisión, como son la fiscalización de los
elementos reglados que concurren en todo acto administrativo o los que eventualmente prevea
la normativa aplicable; la comprobación de la realidad de los hechos que determinan y que
motivan la decisión discrecional; y la adecuación del acto a los principios generales del derecho
entre los que se encuentra el de la proscripción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE)”.
La STSJ de Galicia de 9 de junio de 2010, por su parte, ha concluido que la
continuidad de funcionamiento de las plazas de personal docente es un aspecto organizativo
que corresponde determinar a la Administración, respecto del que no procede un
pronunciamiento judicial salvo que se acredite arbitrariedad o desviación de poder en la
decisión.
Por lo tanto, trasladados estos razonamientos al supuesto concreto del expediente de
queja, debe concluirse inicialmente que la decisión de la Consejería de Educación de no crear
en plantilla jurídica plazas de la especialidad de mecanizado y mantenimiento de máquinas, con
base en la fluctuación en la demanda por parte del alumnado de estas enseñanzas, es una
manifestación de la facultad de organización de la Administración educativa, que se fundamenta
en su libertad de decisión para crear aquellas plazas de profesorado que contribuyan a
satisfacer las necesidades educativas de la mejor manera posible.
Segunda. Es indiscutible que la situación de expectativa de destino genera a los
funcionarios docentes importantes perjuicios que van desde la inestabilidad del puesto de
trabajo desempeñado hasta la existencia de dificultades objetivas de conciliación de la vida
familiar y laboral.
La propia Consejería parece reconocer la problemática denunciada en el escrito de
queja cuando manifiesta en su informe que “no existe ningún deseo por parte de la Consejería
de Educación de limitar la posibilidad del docente de obtener su primer destino definitivo en el
plazo más breve posible, máxime cuando la obtención del mismo siempre supone ventajas para
el sistema educativo: por un lado, una mayor continuidad pedagógica para el alumnado y, por
otro, una mayor seguridad profesional para el propio docente”.
Ante lo expuesto, resultando incontrovertidos los perjuicios que se derivan de la
situación de expectativa de destino, tanto para la Administración como para los funcionarios
docentes afectados, parece conveniente abordar la búsqueda de soluciones. Para ello, como
afirmaba la Consejería de Educación en su informe, han de valorarse las posibles medidas a
adoptar por la Administración, teniendo en cuenta las limitaciones derivadas de la planificación
educativa, la cual no se limita temporalmente al curso inmediatamente posterior, sino que es
servicial a la estabilidad de las plazas y del profesorado, de acuerdo con las previsiones de
modificación de las plantillas en los centros.
Tercera. En el supuesto objeto de la queja, el reclamante se refería a un profesor
técnico de formación profesional que posee dos especialidades, soldadura (código 228) y
mecanizado y mantenimiento de máquinas (código 211).
A nuestro juicio, podrían plantearse, entre otras, dos vías de regularización de los
funcionarios docentes en expectativa de destino: Por un lado, la inclusión en las convocatorias
de concursos, en su caso, de las plazas vacantes ocupadas por personal interino o personal
funcionario de carrera en comisión de servicios y, por otro lado, el reconocimiento de la plaza
en plantilla jurídica.
Por lo que se refiere a la primera opción, la Sentencia del TSJ del Principado de
Asturias de 9 de enero de 2004 ha estimado que la falta de adjudicación de plazas vacantes a
los participantes en un concurso, a fin de mantener en sus puestos de trabajo a los interinos
que las venían desempeñando, siempre y cuando las plazas sigan en funcionamiento, da lugar a
un supuesto que resulta incompatible con la planificación educativa, en tanto que ésta no
puede entenderse en detrimento de un colectivo (el funcionariado docente en expectativa de
destino) para salvaguardar los intereses de otros (los funcionarios interinos), máxime cuando el
deber de convocar a concurso todas las plazas vacantes constituye una regla general.
Así pues, en el caso de que existieran plazas vacantes de las especialidades antes
aludidas, consideramos que dichas plazas deberían ser incluidas en la correspondiente
convocatoria de concurso.
En cuanto, a la posible creación de la plaza en plantilla jurídica, habrá de estarse
preceptivamente a los acuerdos adoptados al respecto por los representantes de la
Administración y de los empleados públicos del sector educativo.
En este sentido, si se tiene en cuenta que diversas organizaciones sindicales (ANPE,
CSI-CSIF, Stecyl, Aspes) han emitido publicaciones y comunicados en los que requieren que la
situación de expectativa de destino sea regulada con fijación explícita de un plazo máximo de
duración, parece adecuado que por parte de la Consejería de Educación se proceda a realizar
una revisión de la situación en los últimos cursos académicos de las plazas de los cuerpos
docentes, en general, y de las plazas de las especialidades de soldadura y mecanizado y
mantenimiento de máquinas, en particular, a fin de valorar la posibilidad de crear las plazas que
pudieran corresponder en plantilla jurídica.
El caso concreto citado por el reclamante, se trataba de un docente en expectativa de
destino, adscrito a la especialidad de soldadura, que prestaba servicios (al parecer, en idéntica
situación que la gran mayoría de los profesores que se encuentran en expectativa de destino)
en el mismo centro educativo al que fue destinado tras superar el proceso selectivo. Si esto
fuera cierto, parece que la planificación educativa, caso de estar prevista la necesidad de la
docencia para el próximo curso, aconsejaría que se valorase en el marco negociador la creación
de la plaza en plantilla jurídica.
Cuarta. En conclusión, las medidas adoptadas hasta la fecha sobre el colectivo de
funcionarios docentes en expectativa de destino del cuerpo de profesores técnicos de formación
profesional (especialidades de soldadura y mecanizado y mantenimiento de máquinas) tienen
encaje en las facultades organizativas derivadas de la planificación educativa, en los términos
que esta planificación ha sido interpretada por los Tribunales de Justicia.
No obstante lo anterior, la valoración de los argumentos expuestos por el autor de la
queja y de la información facilitada por la Consejería de Educación nos hace pensar que cabe la
posibilidad de adoptar medidas (bien, si así fuera posible, a través de las convocatorias de
concursos, bien mediante la creación de las plazas que se estimen adecuadas en plantilla
jurídica para la atención de las necesidades educativas) que, al menos para una parte de los
funcionarios afectados, den solución a la situación de expectativa de destino en la que se
encuentran desde hace un elevado periodo de tiempo y eviten, en la medida de lo posible, las
negativas consecuencias personales y profesionales que esa situación les está ocasionando.
Nuestra resolución se formuló en los siguientes términos:
“Que, dentro de las facultades organizativas de la Administración derivadas de la
planificación educativa y en atención a la situación de los puestos de trabajo
correspondientes a los funcionarios docentes en expectativa de destino del Cuerpo de
Profesores Técnicos de Formación Profesional (Especialidades de Soldadura y
Mecanizado y Mantenimiento de Máquinas), se acometan las medidas oportunas para
asignarles destino definitivo, bien, en su caso, mediante la inclusión en las
convocatorias de concursos de las plazas vacantes ocupadas por funcionarios interinos
o en comisión de servicios, bien a través de la creación de las plazas correspondientes
en plantilla jurídica, previo acuerdo con los representantes de los empleados públicos
del sector docente”.
La Consejería de Educación respondió a nuestra resolución, poniendo de manifiesto lo
siguiente: “En primer lugar, la asignación de destino definitivo ha de realizarse dentro del
procedimiento específico para ello, es decir, a través del correspondiente concurso anual de
traslados.
Cualquier plaza jurídica vacante, ya sea de nueva creación o no, esté ocupada por
personal interino o bien temporalmente por funcionarios de carrera o en prácticas, si tiene
previsión de continuidad según la planificación educativa realizada, es ofertada en el
correspondiente concurso de traslados. De hecho desde el año 2004, fecha en que se realizó la
oposición en esa especialidad, el número de vacantes adjudicadas en los sucesivos concursos
de traslados fue de 19, lo que representa un 41,3%, respecto a la plantilla total de esa
especialidad.
No conviene olvidar que en la última convocatoria de provisión de puestos en régimen
de interinidad para el curso escolar 2010/2011 un 80% de las plazas de esa especialidad que se
ofertan son de carácter parcial según Resolución de 27 de agosto de 2010, de la Dirección
General de Recursos Humanos, de la Consejería de Educación, como consecuencia de una cifra
no estable de alumnado que cursa los ciclos formativos asociados a la especialidad de
referencia, aspecto que de momento impiden la consolidación en puestos jurídicos.
Asimismo, debe tenerse presente que la existencia bianual de concursos de traslados
de ámbito nacional supone la entrada de funcionarios docentes procedentes de otras
comunidades autónomas con mayor mérito (puntuación en el baremo) restando movilidad a los
pertenecientes a esta Administración.
En conclusión, esta Administración ya viene realizando las actuaciones expresadas en
la resolución del Procurador del Común, no existiendo ninguna reticencia por parte de la
Consejería de Educación para limitar la posibilidad del personal docente de obtener su primer
destino definitivo en el plazo más breve posible, máxime cuando la obtención del mismo
siempre supone ventajas para el sistema educativo: por un lado, una mayor continuidad
pedagógica para el alumnado y, por otro, una mayor seguridad profesional para el propio
docente".
2.2. Asesores lingüísticos Convenio MEC- British Council
En el expediente 20110388 (y 26 más acumulados) se ponía de manifiesto la
discriminación que sufren los asesores lingüísticos contratados por la Consejería de Educación al
amparo del convenio MEC-British Council, con relación al personal funcionario docente del
mismo nivel educativo.
Según manifestaciones de los autores de las quejas, las tareas desempeñadas por los
asesores eran las mismas que las atribuidas al profesorado que imparte enseñanza de lengua
inglesa, y, en este sentido, los horarios individuales de los asesores eran idénticos a los horarios
del resto de profesores, de tal modo que tenían las mismas funciones y la misma carga lectiva.
Por otra parte, los reclamantes afirmaban que la Consejería de Educación estaba
cometiendo una ilegalidad al no cumplir el documento técnico de mínimos firmado para el
desarrollo del citado convenio ya que, desde el punto de vista de las retribuciones, existía una
considerable diferencia entre las nóminas abonadas a los asesores en la Comunidad de Castilla
y León y en otras comunidades autónomas, entre las cuales se citaba la Comunidad de Madrid.
Finalmente, los promotores de las quejas denunciaban la inseguridad jurídica que se
deriva del hecho de que la categoría de asesor lingüístico no estaba incluida en el convenio
colectivo del personal laboral al servicio de la Administración General de la Comunidad de
Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes de ésta.
En atención a nuestra petición de información, la Consejería de Educación facilitó el
pertinente informe en el cual se hacía constar lo siguiente:
Primero. Que el colectivo citado en los escritos de queja es personal laboral
contratado cuya relación laboral con la Administración procede del convenio suscrito en fecha 1
de febrero de 1996 entre el Ministerio de Educación y el British Council.
Segundo. Desde el traspaso de competencias en materia de enseñanza no
universitaria a la Comunidad de Castilla y León, se aplica al colectivo de asesores lingüísticos el
convenio que tenían con la Administración cedente. En base a lo expuesto, las condiciones
económicas del profesorado son las contempladas en el convenio con el British Council, por lo
que perciben las retribuciones básicas del cuerpo de docentes de educación primaria.
Tercera. Se ha propuesto la inclusión de la categoría laboral de asesor lingüístico en el
próximo convenio colectivo de personal laboral al servicio de la Administración General de la
Comunidad de Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes de ésta. Esta inclusión
supondría el mismo tratamiento que el colectivo de profesores de religión, regulado en la
disposición adicional primera del actual convenio colectivo.
A la vista de lo informado por la Consejería de Educación y de la diversa
documentación aportada por los reclamantes, centramos el objeto de la resolución, que no es
otro que el de valorar si la situación laboral y profesional de los asesores lingüísticos
contratados para impartir enseñanza en los centros docentes bilingües adscritos al convenio
MEC-British Council se ajusta a la legalidad y más concretamente, si las retribuciones de estos
asesores deben ser abonadas en términos de igualdad con relación al resto de personal docente
(los reclamantes citaban como retribución de referencia la correspondiente a los maestros
interinos).
Desde el punto de vista organizativo, ha de reconocerse que las administraciones
públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o
completar sus estructuras y de configurar o concretar el status del personal a su servicio. En el
caso de las comunidades autónomas, este principio de autoorganización tiene un respaldo
constitucional expreso en los art. 147.2.c) y 148.1.1 de la Constitución Española y en los
concordantes de los Estatutos de Autonomía (STC de 13 de julio de 1999).
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha admitido (Autos de 10 de noviembre de
1987 y 26 de septiembre de 1988) que la Administración pública disfruta de cierta
discrecionalidad para configurar o concretar organizativamente el status del personal a su
servicio y por lo tanto, que es razonable pensar que dispone de un margen de actuación, en
especial, cuando se trata de resolver situaciones particulares que precisen, por razones de
transitoriedad o especialidad, una adecuación o actualización de regímenes jurídicos o
retributivos.
Esta argumentación, trasladada al caso que nos ocupa, nos hace concluir que la
vinculación jurídica laboral de los asesores lingüísticos contratados por la Consejería de
Educación, motivada en el carácter de especialidad de los cometidos desarrollados, es conforme
a derecho.
Sin embargo, el problema principal que se deriva de las reclamaciones no era tanto la
naturaleza jurídica de la relación de servicios que une a los asesores lingüísticos con la
Administración, sino la discriminación retributiva que sufren los asesores desde dos puntos de
vista diferenciados: En primer lugar, frente a los asesores contratados en otras comunidades
autónomas al amparo del convenio MEC-British Council y, en segundo lugar, frente al personal
docente de los centros dependientes de la Consejería de Educación en los que prestan
servicios.
Por lo que se refiere al primer punto de referencia, los promotores de las quejas han
aportado documentación que acredita que las retribuciones abonadas por la Consejería de
Educación a los asesores lingüísticos son considerablemente inferiores a las abonadas a los
asesores en otras comunidades autónomas.
Dada esta circunstancia, y visto el documento técnico de mínimos necesarios para el
adecuado desarrollo de la experiencia de educación bilingüe que se realiza en los centros
educativos adscritos al convenio entre el Ministerio de Educación y Cultura y el British Council
de España, elaborado por la comisión mixta hispano-británica del seguimiento del convenio,
consideramos que podría estarse vulnerando por la Consejería de Educación el criterio
recomendado en el punto 5.b), relativo al procedimiento administrativo sobre el profesorado
británico en el extremo referido a la “aprobación de un mismo tipo de contrato en el que se
establezca un salario y condiciones laborales iguales para todos los profesores”.
Así pues, dadas las diferentes condiciones salariales de los asesores lingüísticos en la
Comunidad de Castilla y León frente a las existentes en otras comunidades autónomas, sería
oportuno valorar la cuestión en el ámbito de la comisión de seguimiento del convenio a fin de
adoptar un criterio que permita equiparar las retribuciones del profesorado contratado por las
diversas comunidades autónomas.
El segundo criterio o punto de referencia, como antes indicábamos, era la
comparación, en términos de igualdad de cometidos desempeñados, entre los asesores
lingüísticos y el resto de personal docente de los centros dependientes de la Consejería de
Educación en los que prestan servicios los asesores del convenio MEC-British Council.
La STC 330/2005, de 15 de diciembre, reiterando lo expuesto en la STC 125/2003, de
19 de junio, alude en su fundamento jurídico cuarto a la doctrina sobre igualdad en la Ley
desarrollada en la STC 144/1988, de 12 de julio, la cual declaró fundamentalmente que “el
principio de igualdad prohíbe al legislador configurar los supuestos de hecho de la norma de
modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista
legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo,
impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás
tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución Española, o
bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en
arbitrariedad y es por eso discriminatoria”.
Sin ánimo de exhaustividad, se citaron algunas sentencias que han valorado el
principio constitucional de igualdad, en lo concerniente a las retribuciones de los empleados
públicos, con independencia del vínculo jurídico de la relación de servicios que les une con la
Administración.
La Sentencia de 25 de mayo de 2010 de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, Sevilla, valorando la disposición adicional tercera de la LO 2/2006, de 3
de mayo, de Educación, ha concluido, con independencia del derecho de los profesores
interinos a percibir las retribuciones que les correspondan en el respectivo nivel educativo, que
los profesores de religión que desempeñan tareas de tutor, deben percibir el complemento de
función tutorial. En este sentido, la sentencia precisa que, por mor del art. 15.6 del Estatuto de
Autonomía, y de las doctrinas jurisprudencial y constitucional que interpretan el precepto, no
podrá tratarse a los trabajadores temporales de forma distinta a los trabajadores fijos y que “es
evidente que la no percepción de dicho complemento por parte de los profesores de religión -
equiparados en cuanto a las retribuciones a los trabajadores interinos- va contra lo establecido
en los arts. 9 y 14 de la Constitución Española, que consagran los principios de igualdad y no
discriminación”.
La Sentencia de 26 de mayo de 2010 de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de
Justicia de Cantabria, también referida a profesores de religión, concluye que el art. 15.6 TRET,
impone a la Administración el deber de retribuir la antigüedad al demandante en las mismas
condiciones que al personal interino o fijo.
La Sentencia de 17 de julio de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid viene a concluir que la reclamación de una retribución
igual debe ser atendida cuando el demandante acredite de manera indubitada que ha
desempeñado idénticas funciones que los titulares de los puestos de trabajo que perciben el
complemento salarial en cuestión.
Finalmente, la Sentencia de 14 de marzo de 2008 de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del TSJCyL que resuelve una demanda relativa al reconocimiento del
componente singular de complemento específico por desempeño de un puesto de trabajo en los
equipos de orientación psicopedagógica, recuerda en su fundamento jurídico segundo, que el
principio general del que se ha de partir, como se advierte en el art. 75. d) LFPCL, es que la
norma general es la retribución en idéntica cuantía ante situaciones funcionariales similares
(“los puestos de trabajo que requieran el mismo nivel de titulación, tengan idéntico grado de
dificultad técnica, responsabilidad e incompatibilidad y cuyas tareas y condiciones de empleo
sean similares, serán retribuidos en idéntica cuantía”).
A tenor de la doctrina constitucional y jurisprudencial esbozada, la siguiente cuestión
fue la de determinar si el desempeño de las tareas realizadas por los asesores lingüísticos
contratados al amparo del convenio MEC-British Council eran idénticas a la del resto del
personal con los que comparten la impartición de docencia en los correspondientes centros y,
en consecuencia, si procedía la revisión de retribuciones requerida.
Pues bien, tanto las consideraciones efectuadas por los reclamantes en sus escritos de
queja como el examen de la documentación facilitada por éstos, nos llevaron a concluir que los
cometidos que desarrollaban los asesores eran idénticos a los del resto de personal docente y,
por consiguiente, su pretensión debía ser estimada.
Las circunstancias más relevantes eran las siguientes:
Educación, muestran que éstos desarrollan horario lectivo, siendo responsables en exclusividad
de las asignaturas que imparten, tanto en lo relativo a la programación como a la evaluación de
los alumnos.
de inglés, son completados con horas no lectivas, al igual que lo que ocurre con el resto de
profesores.
centro, elaborando tanto las programaciones de ciclo, de curso o de aula como las actas de
evaluación, de reuniones de ciclo y las coordinaciones, asistiendo a los claustros de profesores.
lingüísticos realizan las mismas funciones que el resto del profesorado y tienen la misma carga
lectiva.
La solución al problema podría venir, al menos en gran medida, por la equiparación de
los asesores lingüísticos a los profesores de religión, tal y como plantean los reclamantes. De
ese modo, los asesores contratados bajo modalidad laboral percibirían las retribuciones que
correspondan en el nivel educativo de que se trate al profesorado interino.
Pues bien, teniendo en cuenta, tal y como se informaba por la Consejería de
Educación que se ha propuesto la inclusión de la categoría laboral de asesor lingüístico en el
próximo convenio colectivo, con idéntico tratamiento a los profesores de religión, únicamente
señalamos que procedería agilizar los trámites conducentes a la aprobación del nuevo
Convenio, lo cual, por lo que afecta a la problemática expuesta por los autores de las quejas,
daría solución a la discriminación retributiva que vienen sufriendo los asesores lingüísticos
contratados al amparo del convenio MEC- British Council.
En virtud de todo lo expuesto, formulamos a la Consejería de Educación la siguiente
resolución:
“Que, en aplicación de lo establecido en el art. 75 d), de la Ley 7/2005, de 24 de
mayo, de la Función Pública de Castilla y León y de la doctrina jurisprudencial y
constitucional, se realicen las actuaciones oportunas a fin de retribuir a los asesores
lingüísticos contratados al amparo del Convenio MEC-British Council en condiciones de
igualdad con el profesorado interino del nivel educativo correspondiente.
Que, con el fin de reconocer al colectivo de asesores citado en el punto anterior como
personal laboral docente, se impulse la propuesta de inclusión de la categoría laboral
de Asesor Lingüístico, con el mismo tratamiento que el colectivo de Profesores de
Religión, en el próximo Convenio Colectivo de Personal Laboral de la Administración
General de la Comunidad de Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes
de ésta”.
La Consejería de Educación aceptó parcialmente nuestra resolución, manifestando lo
siguiente: "Con respecto al primer apartado de la resolución formulada por el Procurador del
Común, en estos momentos no es posible incrementar las retribuciones de este colectivo,
siendo sus condiciones económicas las recogidas en el Convenio que tenían con la
Administración cedente, esto es, el Convenio con el British Council, por lo que perciben las
retribuciones básicas del cuerpo de docentes de Educación Primaria.
Asimismo, con respecto al segundo apartado, indicar que desde la Consejería de
Educación se ha propuesto la inclusión de esta categoría laboral de Asesor Lingüístico en el
próximo Convenio Colectivo del personal laboral al servicio de la Administración General de la
Comunidad de Castilla y León y Organismos Autónomos de ésta. Una vez aprobado, tendrían el
mismo tratamiento que el colectivo de Profesores de Religión (Disposición Adicional primera del
actual Convenio Colectivo)”.
2.3. Profesorado de programas de cualificación inicial
En el expediente 20110346, se hacía alusión a la falta de desarrollo normativo de la
Orden EDU 660/2008, de 18 de abril, por la que se regulan los programas de cualificación
profesional inicial en la Comunidad de Castilla y León.
Según manifestaciones del autor de la queja, habiéndose desarrollado en el ámbito
autonómico durante dos cursos los programas de cualificación profesional inicial e iniciado el
tercero, surgen problemas de falta de regulación o indefinición de algunos aspectos
organizativos de estos programas en lo concerniente a las siguientes cuestiones:
como sus dotaciones económicas y presupuestarias.
de trabajo, el seguimiento posterior, las horas semanales asignadas y su distribución en el
horario personal correspondiente.
cualificación profesional inicial para los menores de 16 años y su control por los servicios de
absentismo.
Finalmente, el reclamante afirmaba que esta indefinición y carencia de normativa
estaba generando conflictividad y dificultad en las relaciones laborales, un exceso de horario de
los profesores que, además de los módulos específicos, imparten el módulo de formación en
centros de trabajo y un agravio comparativo de los profesores técnicos de formación profesional
con los profesores técnicos del mismo cuerpo que imparten módulos de formación en centros
de trabajo y sí tienen reguladas las cuestiones controvertidas.
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que la regulación a la que hacía referencia
el interesado en su escrito, la Orden EDU/660/2008, de 18 de abril, por la que se regulaban los
programas de cualificación profesional inicial en la Comunidad de Castilla y León, fue derogada
por la Orden EDU/1869/2009, de 22 de septiembre, por la que se regulan los programas de
cualificación profesional inicial en la Comunidad de Castilla y León, que es la actualmente
vigente, en la que se norma no sólo sobre el primer nivel sino también sobre el segundo nivel
de estos programas, cuya superación conduce a la obtención del título de graduado en
educación secundaria obligatoria.
Asimismo, la Consejería de Educación nos informó que mediante las correspondientes
resoluciones se habían aprobado los perfiles y anualmente se establece, mediante resolución de
la Dirección General de Formación Profesional, el calendario de admisión y matrícula en estos
programas.
En este sentido, se precisaba que los programas de cualificación profesional inicial
están ligados a la educación secundaria obligatoria, de modo que las ratios de alumnado y los
contenidos que se imparten, sobre todo en el segundo nivel, toman este nivel como base,
adaptando lo establecido para la enseñanza secundaria para personas adultas a las necesidades
e intereses del alumnado que cursa los programas de cualificación profesional inicial y
determinando la metodología de enseñanza, con el fin de garantizar que al finalizar dichos
programas el alumnado alcance las competencias básicas correspondientes a la educación
secundaria obligatoria.
De acuerdo con lo dispuesto en la Orden EDU/1869/2009, de 22 de septiembre, en el
primer nivel se desarrollará una fase de prácticas en los centros de trabajo, con una duración
media de 120 horas, que podrá realizarse en empresas del entorno o en el propio centro
educativo, cuando se den las circunstancias que recoge el capítulo VI de la orden citada. En
todo caso, esta fase no se denomina “módulo de formación en centros de trabajo”, ya que esta
denominación está reservada para uno de los módulos que conforman el currículo de los ciclos
formativos de formación profesional inicial, ya sean de grado medio o de grado superior, cuya
duración es de 360 horas.
En el caso del módulo de formación en centros de trabajo de los ciclos formativos, es
la Orden Ministerial de 29 de junio de 1994, por la que se dictan instrucciones que regulan la
organización y funcionamiento de los institutos de educación secundaria obligatoria, la que
dispone en su apartado 120 que los profesores tutores de grupos de alumnos de ciclos de
formación profesional responsables de la formación en centros de trabajo dedicarán un tercio
de la jornada lectiva a desarrollar las actividades relacionadas con este módulo, el cual
actualmente se encuentra regulado con carácter básico en el RD 1538/2006, de 15 de
diciembre, por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema
educativo.
Por lo tanto, la Consejería de Educación manifestaba que en ningún caso se había
fijado la existencia de una reducción horaria relacionada con el desarrollo de los programas de
cualificación profesional inicial, ya que en ningún nivel educativo, ni en secundaria ni en
formación profesional, se ha procedido a regular cuestiones relacionadas con el horario de
profesorado más allá de las que figuran en la Orden Ministerial de 29 de junio de 1994.
Finalmente, la Administración afirmaba que la asignación del profesorado encargado
de impartir estos programas se encuentra suficientemente especificada en el art. 40 de la
Orden EDU/1869/2009, de 22 de septiembre, tanto para centros públicos como para centros
privados.
La argumentación expuesta viene referida a la normativa aplicable para el curso
escolar 2010-2011. No obstante, se destacó que durante la tramitación de la Ley 2/2011, de 4
de marzo, de Economía Sostenible, se había estudiado la modificación de aspectos relativos a
las enseñanzas de educación secundaria obligatoria, bachillerato y formación profesional.
En este orden de cosas, se indicó que en los sucesivos borradores se contemplaban
modificaciones en lo concerniente a los programas de cualificación profesional inicial y, de
hecho, la LO 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economía Sostenible ha
modificado el art. 30.1 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, flexibilizando el acceso a
estos programas para el caso de alumnos de 15 años en los siguientes términos: “1.
Corresponde a las Administraciones educativas organizar programas de cualificación profesional
inicial destinados al alumnado mayor de 15 años, cumplidos antes del 31 de diciembre del año
de inicio del programa, para el que se considere que es la mejor opción para alcanzar los
objetivos de la etapa. Para acceder a estos Programas se requerirá el acuerdo del alumnado y
de sus padres o tutores”.
Por otra parte, se advirtió que la propia Ley de Economía Sostenible anticipaba
cambios en el acceso y configuración de la formación profesional, que se iban a concretar en la
derogación y dictado de un nuevo Real Decreto, de ordenación de la formación profesional de
carácter básico, que sustituirá al RD 1538/2006, de 15 de diciembre, y en el que
previsiblemente serían introducidas disposiciones que van a afectar a los programas de
cualificación profesional inicial. Una vez que la Administración del Estado proceda a realizar las
actuaciones tendentes a la aprobación del nuevo Real Decreto, será cuando la Comunidad de
Castilla y León realice la adaptación que corresponda en nuestra normativa autonómica.
La actuación del Procurador del Común finalizó con un acuerdo de cierre de
actuaciones por considerar que no existía irregularidad de ningún tipo reprochable a la
Consejería de Educación.
2.4. Complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en
la gestión universitaria
Los promotores del expediente 20110989 hacían alusión al Decreto 132/2002, de 19
de diciembre, por el que se aprueban los complementos retributivos autonómicos para el
personal docente e investigador funcionario de las Universidades públicas de la Comunidad de
Castilla y León.
Según manifestaciones del autor de la queja, la regulación de dicho Decreto genera
un agravio comparativo en lo concerniente a los beneficiarios del complemento de
reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria. Dicho
agravio comparativo radica en el hecho de que estando habilitados los empleados públicos
pertenecientes al colectivo de personal de administración y servicios para el desempeño del
cargo académico de secretario de departamento (en el caso expuesto por el promotor de la
queja, con amparo en el art. 106.2 de los Estatutos de la Universidad de León), estos
empleados públicos se ven excluidos del abono del complemento antes citado, al no tener la
condición de personal docente.
En atención a nuestra petición de información se remitió el pertinente informe en el
cual se hacía constar que el complemento retributivo por desempeño de cargos de gestión
universitaria, de conformidad con la normativa nacional y autonómica, únicamente podía ser
abonado al personal docente e investigador funcionario, y, por lo tanto, no puede ser
reconocido al personal de administración y servicios.
Asimismo, se informaba por la Consejería de Educación que “se ha valorado la
modificación del Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, pero no se considera oportuno dada la
actual coyuntura económica”.
A la vista de lo informado, es indudable que el art. 4 del mencionado Decreto
132/2002, de 19 de diciembre, únicamente reconoce como beneficiarios de los complementos
retributivos autonómicos a los profesores funcionarios de las Universidades públicas de Castilla
y León y que, por lo tanto, el resto de empleados públicos (entre ellos, el personal de
administración y servicios de las universidades) está excluido de los beneficios económicos
contemplados en el Decreto.
Sentado lo anterior, el problema se centra en la necesidad de determinar si el
desempeño de los cargos académicos de gestión universitaria, desde el punto de vista del
abono del complemento del art. 4 c), del Decreto, debería ser reconocido en términos de
igualdad a todos los empleados públicos que hubieran desempeñado los cargos en aplicación
del principio de igualdad constitucionalmente reconocido.
El principio de igualdad, en sus vertientes formal y material (art. 14 y 9.2 CE), trata de
establecer en qué casos vendría justificada la existencia de diferencias relevantes que, a su vez,
darían lugar a una diferenciación normativa (en el caso expuesto por el autor de la queja, se
trataría de valorar qué hechos o circunstancias pueden motivar que se otorgue un trato distinto
-a los efectos del reconocimiento del complemento retributivo- a los distintos empleados
públicos que han desempeñado un cargo académico de gestión universitaria).
Por otra parte, el principio de igualdad implica que cuando hay diferencias irrelevantes
el tratamiento debe ser igual y que cuando las diferencias son relevantes el tratamiento debe
ser diferenciado. Así pues, a fin de valorar la legalidad de la diferenciación de regímenes
jurídicos ha de comprobarse en primer lugar la existencia de una desigualdad de hecho. Con
posterioridad, debe apreciarse la relevancia de la desigualdad constatada y su compatibilidad
con los valores constitucionales. Y, finalmente, ha de ponderarse si la diferenciación de régimen
aplicada es o no proporcional y adecuada a la naturaleza e intensidad de la desigualdad.
En definitiva, el principio de igualdad garantizado por el art. 14 CE (STC 144/1988, de
12 de julio) opera en dos planos distintos: De una parte, como igualdad en la ley o igualdad
frente al legislador, impidiendo que éste pueda configurar los supuestos de hecho de la norma
de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista
legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación, y, en otro plano, como
igualdad en la aplicación de la ley, obligando a que ésta sea aplicada efectivamente de modo
igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda
establecer diferencia alguna en razón de las personas o de circunstancias que no sean
precisamente las presentes en la norma.
La Jurisprudencia ha reconocido reiteradamente la primacía del principio de igualdad
del art. 14 CE con la consiguiente necesaria observancia del mismo, que rige también cuando la
Administración ejercita potestades discrecionales.
Las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2008 y 14 de septiembre de
2009 han argumentado, en el ámbito de las retribuciones complementarias de los funcionarios
públicos, que “no habiendo diferencias en ninguno de los aspectos objetivos o materiales del
desempeño de los puestos de trabajo aquí litigiosos, carece de justificación tanto el diferente
nivel de complemento de destino asignado como el diferente complemento específico; es decir,
viene a sostener que no hay diferencia alguna ni desde el plano del contenido funcional del
puesto de trabajo ni desde el plano de las condiciones particulares que legalmente determinan
el complemento específico”.
En el caso que nos viene ocupando, se consideró que existen argumentos suficientes
que avalarían una modificación normativa en virtud de la cual se reconociera al personal de
administración y servicios de las universidades públicas como beneficiarios del complemento de
reconocimiento por cargo académico desempeñado en la gestión universitaria.
Los argumentos citados fueron los siguientes:
Primero. Siendo los beneficiarios de los complementos del Decreto 132/2002 los
profesores funcionarios, ha de admitirse que el complemento por desempeño de cargo
académico no guarda relación con los cometidos docentes o investigadores, sino que se
corresponde con la valoración y reconocimiento de tareas de naturaleza administrativa.
Segundo. Es indudable que, habiéndose contemplado en los estatutos de la
universidad correspondiente la posibilidad de que empleados públicos con diversa condición y
vínculo jurídico puedan desempeñar cargos de gestión, el desempeño de dicho cargo, con
independencia de la condición de su titular de profesor funcionario o personal de administración
y servicios, se realiza en términos de estricta igualdad.
Tercero. La exclusión del colectivo de personal de administración y servicios del
reconocimiento del complemento tiene carácter discriminatorio para ese colectivo frente a los
profesores funcionarios, cuando, en aplicación de los estatutos, ambos colectivos pueden
acceder en igualdad de derechos y obligaciones al cargo de secretario de departamento.
Cuarto. Por consiguiente, la valoración de las circunstancias expuestas por el autor de
la queja, acreditan que el desempeño del cargo directivo de secretario de departamento -al
menos en la Universidad de León- por todos aquellos que, según los estatutos, tienen la
posibilidad de acceso al nombramiento, responde a términos de igualdad y, en consecuencia,
procedería el reconocimiento del complemento retributivo a todos los empleados públicos que
hubieran desempeñado el cargo de secretario de departamento (siempre que cumplan el resto
de requisitos establecidos) y no únicamente a quienes ostenten un vínculo jurídico determinado
(en este caso, profesores funcionarios).
En conclusión, si bien es cierto que el complemento retributivo ha sido regulado en el
ejercicio de la potestad de autoorganización administrativa, siguiendo el procedimiento
legalmente previsto y con intervención de los representantes sindicales de los funcionarios,
también es cierto que las circunstancias de los empleados públicos que, sin ser personal
docente investigador, han accedido a cargos académicos de gestión universitaria de
conformidad a lo regulado en los estatutos de la universidad correspondiente, les hace
merecedores de ser beneficiarios del complemento contemplado en el art. 4 c), del Decreto
132/2002, de 19 de diciembre.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Educación la siguiente sugerencia:
“Que se proceda a realizar la modificación normativa oportuna a fin de incluir al
Personal de Administración y Servicios de las Universidades públicas de la Comunidad
de Castilla y León en el ámbito de beneficiarios del complemento de reconocimiento
por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria del art. 4 c), del
Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, por el que se aprueban los complementos
retributivos autonómicos para el personal docente e investigador funcionario de las
Universidades Públicas de la Comunidad de Castilla y León, en aquellos casos que los
Estatutos habiliten los nombramientos”.
La Consejería de Educación puso de manifiesto a esta institución que "se acepta la
recomendación formulada por la institución y si las condiciones económicas lo permiten, en su
momento se procederá a modificar el Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, a fin de permitir
que el Personal de Administración y Servicios pueda beneficiarse del complemento autonómico
por el desempeño de cargos académicos".
2.5. Permiso por deber inexcusable
El autor de la queja 20101546 ponía en tela de juicio el criterio interpretativo
seguido por la Consejería de Educación respecto al alcance del derecho de los funcionarios
públicos que tienen la condición de miembros de corporaciones locales a disfrutar de permiso
por el tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o
personal.
Según se manifestaba en el escrito de queja, la Administración está interpretando
restrictivamente el alcance del derecho, puesto que está limitando el mismo a las asistencias a
plenos, comisiones informativas y de gobierno, vulnerando lo establecido en el art. 75.6 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, que amplía el permiso a las
delegaciones de las que forme parte el funcionario.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió por la Consejería de
Educación el pertinente informe en el cual hacía constar que venía cumpliendo lo dispuesto
expresamente en el art. 16 a) del Decreto 210/2000, de 11 de octubre, sobre vacaciones,
licencias y permisos del personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León, que preceptúa el derecho del empleado público a permiso “por el tiempo indispensable
para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal, sin que puedan
superarse por este concepto la quinta parte de las horas laborales en cómputo trimestral”.
Asimismo, informaba que el citado artículo determina qué se entiende por deber de
carácter público o personal, enumerando varios supuestos, entre ellos, la asistencia a plenos,
comisiones informativas o de gobierno de las entidades locales, por los miembros de las
mismas, no recogiendo la circunstancia de la cual la queja traía causa.
A la vista de lo informado, valoramos en primer lugar si la previsión del art. 75.6 de la
LBRL, resultaba aplicable al caso o si, por el contrario, dicha disposición no resultaba de
aplicación dada su contradicción con lo establecido en el Decreto 210/2000, de 11 de octubre,
sobre vacaciones, licencias y permisos del personal al servicio de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León.
Pues bien, teniendo en cuenta que el tenor literal del mencionado art. 75.6 es el
siguiente “A efectos de lo dispuesto en el art. 37.3 d) del Estatuto de los Trabajadores y en el
art. 30.2 de la Ley 30/1984, se entiende por tiempo indispensable para el desempeño del cargo
electivo de una corporación local el necesario para la asistencia a las sesiones del pleno de la
corporación o de las comisiones y atención a las delegaciones de que forme parte o que
desempeñe el interesado” y que la disposición derogatoria única, b), de la LEBEP mantiene en
vigor el citado art. 30.2 de la Ley 30/1984, concluimos, compartiendo el criterio sostenido en la
respuesta de la Dirección de la División de Consultoría, Asesoramiento y Asistencia de Recursos
Humanos del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública emitida en atención a la
consulta formulada por el autor de la queja, que era necesario atender a lo previsto en la LBRL.
Partiendo de esta consideración, el problema se planteaba en cuanto a qué se debía
entender como el tiempo necesario para atender las delegaciones de que forme parte o
desempeñe el interesado, ya que, al contrario de lo que ocurre con las sesiones plenarias y las
comisiones, la actividad consistente en el desempeño de una delegación comprende una
actividad de contornos imprecisos y un tiempo de duración indeterminado.
La Sentencia del TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de
septiembre de 2009 ha valorado la problemática objeto de la queja en los siguientes términos:
«El art. 30 apartado segundo de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la
reforma de la Función Pública al igual que el art. 48.1 j) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por el
que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público disponen que podrán concederse
permisos por el tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter
público o personal y por deberes derivados de la conciliación de la vida familiar y laboral.
"Tiempo indispensable", "deber inexcusable" son conceptos jurídicos indeterminados, que habrá
de darse respuesta teniendo en cuenta la obligación de todo funcionario en activo en cumplir
con su actividad funcionarial.
El art. 75.6 de la LBRL, de 2 de Abril de 1985, establece que a efectos de lo dispuesto
en el art. 37.3 d) del Estatuto de los Trabajadores y en el art. 30.2 de la Ley 30/1984, se
entiende por tiempo indispensable para el desempeño del cargo electivo de una corporación
local, el necesario para la asistencia a las sesiones del pleno de la corporación o de las
comisiones y atención a las delegaciones de que forme parte o que desempeñe el interesado.
Este precepto es claro de interpretar en su parte primera, al señalar que el tiempo
indispensable para el desempeño del cargo de concejal será el necesario para la asistencia a las
sesiones del Ayuntamiento Pleno y de las Comisiones Municipales. Mayor dificultad plantea cual
es el tiempo necesario para la atención a las delegaciones de que forme parte o que
desempeñe el concejal. Para interpretar dicho apartado hay que partir de la base, en primer
término, de la necesaria compatibilización de las obligaciones del cargo de concejal con las
obligaciones propias del funcionario, entre las que se encuentra como primordial, la asistencia
al puesto de trabajo y el cumplimiento del horario establecido, dado que si el cumplimiento de
las obligaciones dimanantes de ambos cargos fueran totalmente incompatibles, el recurrente
debería optar por el desempeño de uno u otro, sin posibilidad de simultanearlo. Avala dicha
postura el art. 75 de la LBRL al establecer que los miembros de las corporaciones locales que
sean personal de las Administraciones públicas y de los entes, organismos y empresas de ellas
dependientes solamente podrán percibir retribuciones por su dedicación parcial a sus funciones
fuera de su jornada en sus respectivos centros de trabajo, en los términos señalados en el art.
5 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado sexto del
presente artículo. En consecuencia, los concejales que a su vez sean personal de la
Administración solo pueden dedicarse parcialmente a sus funciones como miembro de la
Corporación municipal y fuera de su jornada de trabajo.
Por ello, la interpretación que ha de darse no puede hacerse de forma extensiva,
dando prioridad al desempeño del cargo de concejal frente a las obligaciones que le
corresponden como funcionario, sino que en función de lo dispuesto en el art. 75.6 de la LBRL,
(tiempo necesario para la asistencia al Pleno de la Corporación y a las Comisiones) ha de
entenderse que el tiempo indispensable para la atención de las delegaciones que desempeñe el
interesado, es aquel estrictamente necesario para el cumplimiento de aquellas atenciones en las
que la presencia del Concejal-Delegado sea insustituible (como ocurre con la asistencia a los
órganos colegiados municipales antes mencionados) lo que deberá ser acreditado
fehacientemente /.../».
De la consulta emitida por el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública
(que no tiene carácter vinculante para la Administración de la Comunidad de Castilla y León) y
de la doctrina sentada en la Sentencia del TSJ de Madrid, se obtuvieron las siguientes
conclusiones:
Primera. La disposición contenida en el art. 75.6 de la LBRL, resulta aplicable al
personal funcionario -incluido el docente- al servicio de las Administraciones públicas.
Segunda. Dicha disposición legal incluye, dentro del permiso por deber inexcusable, la
atención a las delegaciones de las que forme parte el funcionario. Este permiso, en principio,
podría ejercerse por el interesado, siempre que solicite el permiso con la antelación suficiente
que permita garantizar la satisfacción de las necesidades del servicio público.
Tercera. El permiso, caso de ser concedido, debería de serlo por el tiempo mínimo
indispensable que se corresponda con la delegación de que se trate.
Cuarta. La presencia del funcionario miembro de una Corporación local en la
delegación para la que se pide el permiso tiene que ser insustituible.
A tenor de lo expuesto, y considerando que nos encontrábamos ante una controversia
en la que colisionan dos intereses contrapuestos (el del funcionario a ejercer su deber
inexcusable de carácter público y el de la Administración a garantizar la prestación del servicio),
estimamos que, en caso de imposibilidad de acuerdo, resultaba prioritaria la atención del
servicio público, algo que es especialmente significativo en el caso del ámbito docente y
sanitario, en cuyo caso la prevalencia del derecho del funcionario a obtener permiso por un
deber inexcusable de carácter público vulneraría el derecho de los padres, madres o alumnos a
recibir la enseñanza o la atención sanitaria.
En el caso que nos ocupaba, y con el fin de aportar una propuesta de solución de la
problemática suscitada, significamos que sería razonable la búsqueda de fórmulas de
compatibilidad del derecho del funcionario y de los intereses de la Administración, para lo cual
sería necesario que el funcionario presentase su solicitud de permiso por deber inexcusable
para atender a delegaciones con la mayor antelación posible, a fin de que la Administración
pueda programar con tiempo suficiente la sustitución del funcionario que ejerce el permiso y
planificar el horario docente del funcionario, de tal modo que éste pueda compatibilizar sus
deberes profesionales con su derecho a permiso por deber inexcusable de carácter político.
En virtud de lo expuesto, se dirigió a la Consejería de Educación una resolución en la
que se indicaba que, en cumplimiento de lo establecido en el art. 75.6 de la Ley 7/1985, de 2
de abril, de Bases del Régimen Local, siempre y cuando la presencia del funcionario docente
tenga el carácter de insustituible, la solicitud sea presentada con la debida antelación y esté
garantizada la adecuada prestación del servicio público educativo, se adopten las medidas
planificadoras oportunas que permitan al funcionario ejercer su derecho a permiso por deber
inexcusable de carácter público en lo concerniente a las delegaciones de las cuales forma parte
o desempeña.
La Consejería de Educación rechazó la sugerencia por considerar que la presencia del
funcionario en las comisiones delegadas no tiene el carácter de insustituible de conformidad con
lo dispuesto en el art. 23.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Régimen Local.
3. FUNCIÓN PÚBLICA SANITARIA
Las quejas presentadas en el año 2011 en la función pública sanitaria fueron 89, lo
que significa un claro incremento en relación con las quejas presentadas en el año 2010 (60).
Sentado lo anterior, los subsectores de la función pública sanitaria en los que mayor
número de quejas se han presentado en el año 2010 han sido los de selección del personal
(72), provisión de puestos de trabajo (6) y retribuciones y jornada de trabajo (3), superando en
materia de procesos selectivos y jornada de trabajo los datos del pasado año (21 y 2,
respectivamente) y bajando en provisión y retribuciones (10 y 8).
En el ámbito de la función pública sanitaria, el Procurador del Común ha formulado a
lo largo del año 2010 ocho resoluciones a la Consejería de Sanidad, de las cuales seis fueron
aceptadas, una rechazada y la restante se encuentra pendiente de respuesta.
La mayoría de las quejas presentadas en materia de selección de personal (hasta 60)
tenían su motivo en el hecho de que habiendo transcurrido más de cinco años desde que se
publicó el Decreto 70/2005, de 13 de octubre, por el que se traspasan las funciones y servicios
de la Diputación provincial de Burgos a la Comunidad de Castilla y León en materia de
asistencia sanitaria gestionados por el Consorcio Hospitalario de Burgos y por el II Distrito de
Salud Mental de Burgos, afectando a 133 trabajadores con contrato laboral de los Hospitales
“Divino Valles” y “Fuente Bermeja”, la Consejería de Sanidad aún no había establecido los
procedimientos y trámites oportunos para la integración de los citados trabajadores en la
condición de personal estatutario, lo que está ocasionando a los empleados públicos afectados
perjuicios tanto económicos como laborales.
Las quejas fueron archivadas por considerar que la tramitación de las normas precisas
para el desarrollo de los acuerdos suscritos con las organizaciones sindicales (en concreto, la
aprobación de la nueva normativa reguladora de la integración directa y voluntaria del personal
laboral fijo en la condición de personal estatutario) y que impliquen incremento del gasto se
encuentran suspendidas en cumplimiento de lo establecido en el DL 1/2010, de 3 de junio, de
la Junta de Castilla y León, por el que se establecen medidas urgentes de adaptación al RDL
8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del
déficit público. En la actualidad, la suspensión de la medida está contemplada en la disposición
adicional duodécima (Suspensión de acuerdos) de la Ley 20/2010, de 28 de diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para el año 2011.
Al igual que lo ya advertido en nuestro anterior informe, se sigue constatando el
incumplimiento por la Administración sanitaria de los plazos establecidos por la normativa
reguladora del procedimiento administrativo para la resolución de los recursos administrativos,
en lo que se refiere a los recursos y reclamaciones interpuestos por los aspirantes en procesos
de selección de personal. Y, en este sentido, debe destacarse que a pesar de la aceptación
expresa de nuestras propuestas, las resoluciones de estos recursos siguen dilatándose por
encima del plazo legalmente establecido.
Nuestras resoluciones nuevamente han venido referidas a los más diversos aspectos
de la relación jurídica que une a los empleados públicos del sector sanitario, en sus tres
vínculos funcionarial, laboral y estatutario, con la Consejería de Sanidad, siendo las más
destacadas las emitidas en materia de inclusión en las convocatorias de concursos de personal
estatutario de las plazas vacantes ocupadas por interinos y por empleados públicos en comisión
de servicios, la propuesta de simplificación documental para el abono por la Gerencia Regional
de Salud de las cantidades correspondientes a dietas y gastos de viaje, la conveniencia de
agilizar la constitución de las bolsas de empleo derivadas de procesos selectivos y la necesidad
de coordinar criterios, a nivel provincial, respecto a la valoración en las bolsas de empleo de los
servicios prestados por los aspirantes, cuando éstos, habiendo sido nombrados funcionarios de
carrera, perdieron con posterioridad dicha condición como consecuencia de sentencias
judiciales.
Por lo que se refiere a la colaboración por parte de la Consejería de Sanidad, tenemos
que volver a indicar que si bien, por un lado, ha dado respuesta expresa a la totalidad de
nuestras peticiones de información y resoluciones, por otro lado, sigue incumpliendo, con
carácter general, el plazo legalmente establecido para dar respuesta a nuestros requerimientos
de información.
3.1. Procesos de selección de personal
En el expediente 20101595 se denunciaba la existencia de supuestas irregularidades
en la contratación temporal de un celador en el complejo hospitalario de Segovia, para cubrir
un puesto vacante que se corresponde con una comisión de servicios de su titular.
Según manifestaciones del autor de la queja, dichas irregularidades habían sido
denunciadas formalmente por diversos integrantes de la bolsa de empleo de celadores del Área
de Segovia de Sacyl ante el complejo asistencial de Segovia, sin que en la fecha de dictado de
nuestra resolución se hubiera emitido respuesta alguna a las citadas denuncias.
En atención a nuestro requerimiento de información, la Consejería de Sanidad nos
remitió un informe en el que se hacía constar lo siguiente:
Primero. Que el celador estaba prestando servicios en el complejo asistencial de
Segovia mediante un nombramiento temporal de sustitución suscrito el día 7 de septiembre de
2009.
Segundo. Que el citado trabajador fue seleccionado de acuerdo a lo establecido en la
Orden SAN/236/2004, de 23 de febrero, que regula la cobertura de plazas de carácter temporal
de personal estatutario y laboral de las instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud
de Castilla y León, para sustituir a un empleado público que pasó, mediante promoción interna
temporal, de celador a auxiliar administrativo para sustituir una baja por enfermedad.
Tercero. Con posterioridad, el trabajador sustituido, sin retornar a su categoría de
origen, obtuvo un nuevo nombramiento de promoción interna por sustitución de una reserva de
comisión de servicio.
Cuarto. Respecto a las actuaciones realizadas a consecuencia de las denuncias citadas
por el promotor de la queja, se indica, sin citar la fecha, que un integrante de la bolsa de
empleo presentó recurso de reposición, el cual, a la fecha de emisión del informe, estaba en
tramitación para su resolución.
A la vista de lo informado, en cuanto al aspecto formal, se volvió a recordar a la
Consejería de Sanidad el deber jurídico de dar respuesta expresa a los recursos y reclamaciones
formulados por los ciudadanos en los plazos legalmente establecidos.
Así pues, habiendo transcurrido prácticamente un año desde que diversos interesados
denunciaron la irregularidad de la cobertura de la plaza de celador objeto de la queja,
solicitando que se les notificara por escrito la información referida al llamamiento, se recordó
nuevamente el deber del complejo asistencial de Segovia de dar satisfacción a la obligación de
resolver del art. 42 LRJPAC.
Por lo que se refiere a la cuestión de fondo, el problema se planteaba respecto a la
procedencia o no de la extinción del contrato de sustitución del celador suscrito inicialmente
tras haberse modificado la situación que originó el nombramiento de sustitución.
En un primer momento, podría pensarse que no habría que extinguir el nombramiento
del citado celador en tanto que el trabajador sustituido no retornó a su categoría de origen.
Sin embargo, el estudio de la documentación obrante en nuestro poder nos hizo
pensar que, a pesar de que el trabajador sustituido no retornó a su categoría de origen, sí
existía una circunstancia nueva que debería generar consecuencias en el nombramiento de
sustitución.
En efecto, el contrato inicial no resultaba controvertido, puesto que respondía a una
sustitución de las previsibles de corta duración del art. 10.2 de la Orden SAN/236/2004, ya que
venía motivada en una promoción interna temporal derivada de una baja por enfermedad.
Ahora bien, con posterioridad ocurrió un hecho de gran relevancia a efectos de los
nombramientos de sustitución realizados en virtud de la precitada Orden SAN/236/2004, que se
materializaba en que el titular de la plaza ocupada mediante sustitución dejó de desempeñar la
promoción interna temporal por una baja laboral y pasa a realizarla por motivo de la concesión
de una comisión de servicios. Ello, como no puede ser de otro modo, viene a suponer que la
nota de temporalidad o provisionalidad que implicaba la baja laboral quedaba subsumida por la
previsible larga duración de la comisión de servicios, algo que resultaba acreditado en el
nombramiento que nos ocupa, el cual en la fecha de nuestra resolución, según se manifestaba
en el informe remitido por la Consejería de Sanidad, seguía vigente.
De este modo, teniendo en cuenta que el art. 10.1 de la Orden SAN/236/2004, de 23
de febrero, establece que “los llamamientos para la cobertura de interinidades por plazas
vacantes y por sustitución en los supuestos de excedencia por cuidado de hijos o familiar u
otras situaciones que den lugar a reserva de puesto de trabajo, Comisiones de Servicio,
Promoción Interna temporal a excepción de la concedida para situaciones comprendidas en el
apartado 2, así como para sustituir a liberados sindicales a tiempo completo, se efectuarán
teniendo en cuenta el orden en la lista de Área de Salud, que permanecerá inalterable durante
su vigencia”, debería procederse a cesar al empleado público que en la fecha de la comisión de
servicios estaba cubriendo el puesto vacante del celador promocionado y a ofertar ese contrato
a quien ocupara el primer lugar en la lista del área.
Lo contrario, supone que un trabajador que ha sido nombrado para una sustitución
previsible de corta duración se ve beneficiado por un nombramiento cuya duración se prolonga
indefinidamente en el tiempo, como de hecho está ocurriendo en el supuesto estudiado, en el
cual el nombramiento suscrito en fecha 7 de septiembre de 2009 seguía surtiendo sus efectos.
En definitiva, dada la modificación de la naturaleza de la sustitución inicial del celador
que accedió a un puesto de auxiliar administrativo (originalmente, una baja por enfermedad, y,
después, una comisión de servicios), la cual originó el nombramiento de sustitución
subsiguiente, consideramos que, una vez que surtió efectos la comisión de servicios, se debería
haber procedido por el complejo asistencial de Segovia a realizar un nuevo nombramiento de
los contemplados en el art. 10.1 de la Orden SAN/236/2004, a fin de dar satisfacción al derecho
a ser llamados para ocupar contrataciones temporales previsibles de larga duración a aquellos
integrantes de la lista que, aún coyunturalmente, pudieran estar ocupando una contratación de
corta duración, sobre otros aspirantes peor posicionados en la bolsa de trabajo.
La resolución se formuló a la Consejería de Sanidad en los siguientes términos:
“Que se proceda a emitir respuesta expresa a las denuncias presentadas sobre la
problemática expuesta en el escrito de queja en cumplimiento de la obligación de
resolver regulada en el art. 42 LRJPAC.
Que en atención a lo dispuesto en el art. 10.1 de la Orden SAN/236/2004, de 23 de
febrero, que regula la cobertura de plazas de carácter temporal de personal
estatutario y laboral de las Instituciones Sanitarias de la Gerencia Regional de Salud
de Castilla y León, se proceda a cesar al empleado (...) y a ofertar el nombramiento
de sustitución, caso de persistir la comisión de servicios que origina la promoción
interna temporal desarrollada por (...), al aspirante que ocupe el primer lugar en la
lista del Área correspondiente a la Bolsa de Trabajo de Celadores”.
La Consejería de Sanidad contestó a la resolución del Procurador del Común
estimando que no veía adecuado seguirla.
3.2. Baremación de servicios prestados para nombramientos de personal interino
En el expediente 20111542 el reclamante hacía alusión a la Orden de 7 de julio de
1988, de la Consejería de Cultura y Bienestar Social, por la que se establece el procedimiento
de nombramiento de personal interino en puestos adscritos a funcionarios sanitarios.
Según manifestaciones del autor de la queja, aquellos interesados (en el caso, se
trataba del cuerpo facultativo superior, escala sanitaria, veterinarios) que, en su momento,
fueron nombrados funcionarios tras superar el correspondiente proceso selectivo, pero que con
posterioridad vieron anulados sus nombramientos en virtud de sentencia judicial, resultan
discriminados frente a quienes han estado continuadamente desempeñando puestos en
régimen de interinidad.
El caso concreto expuesto por el promotor de la queja era el de un empleado público,
quien, teniendo nombramiento de funcionario de carrera desde el día 23 de enero de 2008
hasta el día 28 de abril de 2010 (fecha de efectos de la anulación de su nombramiento, por lo
que tiene la condición de personal interino), no ve valorados los servicios prestados durante el
citado periodo, por haberse desarrollado los mismos en condición de personal funcionario de
carrera.
Finalmente, el reclamante afirmaba que la baremación de los servicios prestados por
los aspirantes como personal funcionario de carrera, cuando los nombramientos son anulados
en virtud de sentencias judiciales, es discrecional en cada provincia, careciéndose de criterios
unificados por parte de la Consejería de Sanidad.
En atención a nuestra petición de información se remitió el pertinente informe de la
Consejería de Sanidad, en el cual se hacía constar fundamentalmente lo siguiente:
Primero. Que, de conformidad con lo establecido en el art. 9 a) de la Orden de 7 de
julio de 1988, las comisiones de evaluación de cada profesión sanitaria en la respectiva
provincia disponen de competencia exclusiva para examinar y puntuar los méritos alegados por
cada candidato de acuerdo con los baremos que figuran en el anexo I de la Orden.
Segundo. Que la función de las comisiones de evaluación de examinar y puntuar los
méritos, según jurisprudencia constante, es una actividad técnica realizada por un órgano
especializado en la materia, sin que sea posible sustituir esa apreciación técnica efectuada por
la comisión para determinar si el mérito alegado se encuadra o no en alguno de los supuestos
del baremo.
Tercero. Que en aplicación del apartado 2 del anexo I.I.C (baremo para la cobertura
de plazas de veterinario de zona de los servicios veterinarios oficiales de salud pública,
experiencia profesional) de la Orden, serán objeto de valoración los servicios prestados por los
aspirantes como interinos, contratados administrativos de colaboración temporal o sustitutos en
puestos de trabajo de veterinario de cualquier Administración pública, no siendo baremables, en
consecuencia, los servicios prestados como funcionarios de carrera.
Cuarto. Que en el caso concreto del empleado público citado por el autor de la queja,
la anulación de la Orden ADM/59/2008, de 10 de enero, por la que se nombró funcionario al
citado empleado público, no tiene carácter retroactivo, de tal modo que el interesado ostentó la
condición de funcionario de carrera desde que tomó posesión de su plaza hasta la fecha de
publicación de la resolución de la Dirección General de la Función Pública, en el BOCyL de 27 de
abril de 2010.
A tenor de lo informado por la Consejería de Sanidad, se indicó, en primer lugar, que
la denuncia del autor de la queja relativa al empleo de un criterio distinto por parte de las
distintas comisiones provinciales de evaluación respecto a la baremación de los servicios
prestados por los interesados en condición de funcionarios de carrera podría tener visos de
realidad, al menos, por dos motivos: En primer lugar, porque la Consejería no desmiente la
afirmación del reclamante, a pesar de que se había realizado un requerimiento explícito en este
sentido y, en segundo lugar, y lo que es más importante, porque en el informe remitido se
afirmaba que “los órganos de la Consejería de Sanidad carecen legalmente de competencia
para emitir instrucción o comunicación a los Servicios Territoriales respecto a la valoración de
un mérito, con la salvedad expuesta de la emisión de informe vinculante en el supuesto de que
sea solicitado previamente por la Comisión”, de lo que cabe concluir que cada comisión
provincial ha venido adoptando la decisión que ha estimado más oportuna sobre el extremo
controvertido.
Pues bien, la posible adopción por las comisiones de evaluación provinciales de un
criterio distinto respecto a la baremación de los servicios prestados por los interesados en
calidad de funcionarios de carrera, cuando los nombramientos han sido anulados con
posterioridad por los Tribunales de Justicia, resulta discriminatoria y contraria a derecho, en
tanto que ello podría suponer que en algunas partes del territorio autonómico los citados
servicios serían reconocidos y en otras provincias esos mismos servicios no serían objeto de
valoración.
Es importante advertir que la Consejería de Sanidad dispone de instrumentos
organizativos que le permitirían adoptar medidas a fin de lograr que todas las comisiones de
evaluación adopten un criterio uniforme en cuanto a la valoración de los servicios prestados por
aspirantes que han visto anulados sus nombramientos de funcionarios de carrera en virtud de
sentencia judicial.
En este orden de cosas, se indicó que la Dirección General de Salud Pública, de
conformidad con lo previsto en el art. 10.2 de la Orden, podrá emitir informe vinculante a las
comisiones únicamente en el caso de que surjan dudas acerca de la valoración de algún mérito
(algo que parecía suceder en el supuesto de la queja) y, en todo caso, se recordó que a la
Secretaría General de la Consejería de Sanidad, además de las competencias previstas en el art.
39 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León, le corresponde la coordinación intraadministrativa de todos los órganos de la
Consejería y de la Gerencia Regional de Salud [art. 4.2 a) del Decreto 36/2011, de 7 de julio,
por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Sanidad].
Por otra parte, no podíamos compartir el criterio expuesto en el informe remitido por
la Consejería de Sanidad, con apoyo en el cual se estima que la valoración del mérito
controvertido forma parte de la discrecionalidad técnica de las comisiones de evaluación. En
efecto, parece claro que la valoración de los servicios prestados por los interesados en
condición de personal funcionario de carrera constituye una circunstancia de carácter
absolutamente objetivo, en la que no cabe ningún tipo de apreciación subjetiva o de carácter
técnico por parte de las comisiones y, en consecuencia, esos servicios habrán de ser valorados
en atención a lo que disponga la norma, sin que resulte admisible, por lo tanto, que las
comisiones de evaluación adopten criterios distintos al respecto.
La argumentación expuesta nos llevó a concluir, en aras a garantizar el cumplimiento
del principio constitucional de igualdad, que resultaba necesario el seguimiento de un criterio
interpretativo común por parte de la totalidad de las comisiones de evaluación provinciales en
cuanto a la baremación -o no baremación- de los servicios prestados por los aspirantes a plazas
de interinidad, en aquellos casos en que, habiendo sido nombrados funcionarios de carrera, han
visto anulados esos nombramientos con posterioridad en virtud de sentencia judicial.
Por lo que se refiere a la cuestión de fondo, esto es, la procedencia de la baremación
de los servicios prestados por el interesado en el periodo comprensivo desde el día en que tomó
posesión de su plaza de funcionario hasta la fecha en la cual surtió efectos la anulación de su
nombramiento), ha de concluirse, en principio, que la baremación realizada por la comisión de
valoración de los servicios prestados por el interesado atiende a la literalidad de la Orden de 7
de julio de 1988, y, por lo tanto, la actuación administrativa resulta ajustada a derecho.
No obstante lo anterior, parece claro que la valoración de los servicios desarrollados
en calidad de personal interino frente a la falta de valoración de los servicios prestados por los
funcionarios de carrera cuyo nombramiento ha sido anulado genera o puede generar
discriminación o resultados injustos.
La búsqueda de una solución a este problema requiere, como opción plenamente
viable, la modificación de la Orden de 7 de julio de 1988, en el sentido de que se incluyan
expresamente, como servicios prestados baremables, los servicios desempeñados por los
aspirantes como personal funcionario de carrera, cuando, con posterioridad, han perdido esa
condición en virtud de pronunciamientos judiciales.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Sanidad la siguiente resolución:
“Que en atención a la función de coordinación intraadministrativa que corresponde a
la Secretaría General de todos los órganos de la Consejería y de la Gerencia Regional
de Salud (art. 4.2 a) del Decreto 36/2011, de 7 de julio, por el que se establece la
estructura orgánica de la Consejería de Sanidad) y a fin de garantizar el cumplimiento
del principio constitucional de igualdad, se articulen las actuaciones pertinentes a fin
de fijar un criterio común a las Comisiones de Evaluación provinciales respecto a la
baremación de los servicios prestados por los interesados en calidad de personal
funcionario de carrera, cuando los nombramientos han sido anulados con
posterioridad en virtud de sentencia judicial.
Que se valore la posibilidad de modificar la Orden de 7 de julio de 1988, por la que se
establece el procedimiento de nombramiento de personal interino en puestos
adscritos a funcionarios sanitarios, a fin de reconocer, dentro de los méritos
valorables, los servicios prestados por los interesados en calidad de funcionarios de
carrera, cuando los nombramientos han sido anulados a posteriori en cumplimiento de
un fallo judicial”.
La Consejería de Sanidad aceptó nuestra resolución poniendo de manifiesto que se
había procedido a elaborar los criterios que deberán ser aplicados en relación con la
baremación de los servicios prestados por los interesados en calidad de funcionarios de carrera,
cuando los nombramientos hayan sido anulados con posterioridad en virtud de sentencia
judicial, teniendo en cuenta, en todo caso, los argumentos expresados en la resolución del
Procurador del Común y que estos criterios serían remitidos a todas las comisiones de
evaluación de los aspirantes a ser nombrados veterinarios o farmacéuticos interinos de las
nueve provincias de la Comunidad.
Por otra parte, la Consejería de Sanidad puso de manifiesto que “asimismo, se está
estudiando y valorando la posibilidad y/o conveniencia de modificar la Orden de 7 de julio de
1988, por la que se establece el procedimiento de nombramiento de personal interino en
puestos adscritos a funcionarios sanitarios, a fin de reconocer, dentro de los méritos valorables,
los servicios prestados por los interesados en calidad de funcionarios de carrera cuando los
nombramientos hayan sido anulados a posteriori en cumplimiento del fallo judicial”.
3.3. Gestión de Bolsas de Empleo
El autor del expediente 20111441 denunciaba el retraso que estaba teniendo lugar
en la constitución de las bolsas de empleo de Sacyl, todas ellas derivadas de procesos selectivos
finalizados en el año 2009, correspondientes a las categorías de ingeniero superior, ingeniero
técnico, trabajador social, titulado superior en administración sanitaria (antes técnico de función
administrativa), gestión administrativa, administrativo, auxiliar administrativo y logopeda.
Según manifestaciones del autor de la queja, por resolución de 11 de febrero de
2011, de la Dirección General de Recursos Humanos de la Gerencia Regional de Salud de
Castilla y León, se publicó la puntuación provisional obtenida por los aspirantes que han de
integrar las citadas bolsas de empleo, concediendo un plazo de diez días naturales para la
presentación de alegaciones. Sin embargo, habiendo transcurrido más de seis meses, las
alegaciones presentadas no habían sido resueltas y, por lo tanto, mantenían su vigencia las
anteriores bolsas de empleo del año 2007.
En atención a nuestra petición de información, la Consejería de Sanidad remitió el
pertinente informe en el cual inicialmente se hacía referencia a la normativa reguladora de la
selección del personal estatutario temporal y de la gestión de las bolsas de empleo derivadas de
los procesos selectivos para el ingreso en las categorías y especialidades de personal estatutario
del Servicio de Salud de Castilla y León, enfatizando el cambio sustancial que la nueva
normativa (concretamente el Decreto 5/2010, de 4 de febrero y la Orden SAN/398/2010, de 23
de marzo) ha supuesto en la regulación de las bolsas de empleo.
En este sentido, se precisaba en el informe que en la actualidad el aspirante puede
indicar una o varias áreas de salud tanto en atención especializada como en primaria y, dentro
de ésta, determinadas zonas básicas de salud, por lo que un aspirante puede estar inscrito para
una única categoría en todas las áreas de salud y gerencias, incrementando así el número de
aspirantes en las listas de empleo de cada gerencia.
Por otra parte, la Consejería de Sanidad manifestaba que “para dar cumplimiento al
procedimiento de las bolsas y publicidad de cómo se han obtenido las puntuaciones totales de
los aspirantes, en las valoraciones provisionales y definitivas de las bolsas de empleo se
publican las notas obtenidas por los aspirantes en cada uno de los ejercicios de la fase de
oposición y las puntuaciones obtenidas en cada uno de los apartados del baremo de méritos,
conforme a las convocatorias de los respectivos procesos selectivos. Esto supone incrementar
los datos por cada uno de los aspirantes haciendo que el procedimiento sea más complejo y
laborioso”.
Finalmente, la Consejería de Sanidad informaba que “lamentamos que la duración del
proceso de constitución de bolsas de empleo se haya dilatado más de lo deseado, pero esta
Administración tiene el interés y la obligación de comprobar y resolver de forma expresa cada
una de las alegaciones interpuestas por los interesados, en aras a que a cada uno de los
aspirantes les sean reconocidos los derechos que les corresponden en cuanto a puntuación a
asignar y el orden de prelación. Circunstancia que conlleva lógicamente una demora en su
entrada en vigor de forma definitiva pero que, en todo caso, se prevé para el próximo mes”.
A la vista de lo informado, se centró el objeto de la resolución que era el retraso que
ha tenido lugar en la constitución de las bolsas de empleo antes citadas.
Habiendo finalizado los procesos selectivos previos a la constitución de las bolsas de
empleo en el año 2009 y si bien han de tenerse en cuenta las motivaciones expuestas en el
informe remitido por la Consejería de Sanidad como circunstancias que, al menos en buena
parte, justifican la demora del proceso de constitución de las bolsas de empleo, lo cierto es que,
habiendo transcurrido prácticamente un periodo de dos años, el retraso es excesivo.
Dicho de otra manera, aún teniendo en cuenta las modificaciones normativas
operadas en el ámbito de la selección de personal estatutario temporal, la mayor complejidad
de los datos a valorar de los integrantes de las bolsas e, incluso, la hipotética presentación por
los interesados de un gran número de reclamaciones sobre las puntuaciones provisionales, el
retraso existente en la constitución de las bolsas de empleo no estaba suficientemente
justificado.
Este retraso se hacía manifiesto de forma patente en el hecho de que habiendo
transcurrido más de siete meses desde que se publicó en el BOCyL nº 35, de 21 de febrero de
2011, la resolución de 11 de febrero de 2011, de la Dirección General de Recursos Humanos de
la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, por la que se publicó la puntuación provisional
obtenida por los aspirantes que han de integrar las bolsas de empleo, otorgando un plazo de
diez días naturales para la presentación de alegaciones, aún no se habían constituido las bolsas
de empleo correspondientes.
La demora en la constitución de las bolsas de empleo generaba, por lo menos, dos
importantes disfunciones: En primer lugar, que, en la fecha de nuestra resolución, seguían
vigentes bolsas de empleo constituidas desde hace considerables periodos de tiempo (el autor
de la queja citaba bolsas constituidas en el año 2007, que derivaban de procesos selectivos de
2005) y, en segundo lugar, que los procesos selectivos de los cuales derivan las bolsas podrían
superponerse con posteriores convocatorias, lo que supone en la práctica que algunas bolsas
no adquieren virtualidad.
La deficiente gestión realizada por la Consejería de Sanidad en la constitución de las
bolsas de empleo debe ser puesta en relación con los principios de actuación de la
Administración autonómica contemplados en el art. 5 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de
Castilla y León y de Gestión Pública.
Entre dichos principios, y en lo concerniente a la demora en la constitución de las
bolsas de empleo, desde el punto de vista de la adopción de las medidas conducentes a que tal
demora no vuelva a tener lugar en el futuro, se aludió a los siguientes principios:
los servicios públicos han de realizarse mediante una óptima utilización de medios que posibilite
la consecución directa de los fines públicos perseguidos.
práctica métodos que permitan sistemáticamente detectar sus deficiencias, corregirlas y prestar
sus servicios a los ciudadanos de forma cada vez más eficiente, eficaz, económica, participativa
y con mayor celeridad.
lograrse en el menor tiempo posible.
En definitiva, la gestión realizada por la Consejería de Sanidad para la constitución de
las bolsas de empleo era manifiestamente mejorable y, siendo el objetivo fundamental de la
actuación administrativa controvertida el de dar efectividad a las bolsas a la mayor brevedad
posible desde la finalización del proceso selectivo correspondiente, resulta necesario dar
contenido real a los principios de actuación de la Administración autonómica a fin de que la
demora que ha tenido lugar respecto a las precitadas bolsas de empleo, derivadas de procesos
selectivos finalizados en el año 2009, no vuelva a producirse en el futuro.
En virtud de todo lo expuesto, se dirigió a la Consejería de Sanidad la siguiente
resolución:
“Que, en aplicación de los principios de eficiencia, mejora continua y celeridad,
contemplados en el art. 5 letras c), h) y k), de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad
de Castilla y León y de Gestión Pública, se adopten las medidas oportunas a fin de
que las bolsas de empleo derivadas de procesos selectivos de personal estatutario
sean constituidas a la mayor brevedad posible desde la finalización de los procesos
selectivos correspondientes”.
En respuesta a la resolución, la Consejería de Sanidad puso de manifiesto lo siguiente:
“Con fecha 14 de octubre de 2011, ha sido publicada en el BOCyL n° 199, la Resolución de 28
de septiembre de 2011, de la Dirección General de Recursos Humanos de la Gerencia Regional
de Salud de Castilla y León, por la que se aprueba la relación definitiva de aspirantes que
integran la bolsa de empleo para las categorías de Ingeniero Superior, Ingeniero Técnico,
Trabajador Social, Titulado Superior en Administración Sanitaria, Gestión Administrativa,
Administrativo, Auxiliar Administrativo y Logopeda, así como la puntuación definitiva otorgada a
cada integrante.
Conforme a lo dispuesto en el apartado tercero de esta resolución, las relaciones
definitivas de aspirantes que integran las bolsas de empleo de las categorías antes
mencionadas han entrado en vigor con fecha 20 de octubre de 2011. Por lo anteriormente
expuesto, al desaparecer los motivos que dieron lugar a la queja, y posteriormente a la
resolución, se entiende que las consideraciones del Procurador del Común ya se han cumplido”.
3.4. Provisión de puestos de trabajo
En el expediente 20101542 el autor aludía al recurso de reposición interpuesto por
un empleado estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla y León, contra la Orden
SAN/1062/2010, de 13 de julio, por la que se convoca concurso de traslados para la provisión
de plazas vacantes de personal estatutario (categoría: licenciado especialista de anestesiología
y reanimación).
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a la Consejería de Sanidad en solicitud de la
siguiente información:
Bierzo, precisando cuáles de ellas están vacantes y cuántas ocupadas. Por lo que se refiere a
las plazas que se encuentren ocupadas, se requiere que informe, sobre cada una de ellas, si la
plaza está ocupada por personal estatutario interino, por personal estatutario en comisión de
servicios o por el titular de la plaza, indicando en cada caso la fecha de efectos del
nombramiento de interinidad, de la comisión de servicios y de la toma de posesión del titular,
respectivamente.
punto anterior no han sido incluidas en la convocatoria del concurso de traslados citado en el
escrito de queja.
por el empleado público citado en el escrito de queja.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió el pertinente informe
de la Consejería de Sanidad en el cual se hacía constar lo siguiente:
Primero. Que la dotación de licenciados especialistas en anestesiología y reanimación
del hospital de El Bierzo es de 13 plazas, de las cuales 7 están ocupadas por sus titulares y 6
están vacantes (5 de ellas ocupadas por personal interino y la restante por un especialista
estatutario fijo en comisión de servicios). La fecha de efectos de la comisión de servicios es el
día 18 de octubre de 2010 y los nombramientos de interinidad tienen su origen en diversas
fechas de los años 1991, 2001 y 2008.
Segundo. Para calcular las plazas vacantes a convocar en los concursos de traslados
se descuentan del total de vacantes de la categoría existentes en la Gerencia Regional de Salud
las plazas afectadas por procesos pendientes de ejecución, como son los procesos selectivos
pendientes de finalizar.
Partiendo de este cálculo, la distribución que se ha realizado se concreta en un tercio
de las plazas para concurso de traslados y los dos tercios restantes para su inclusión en la
oferta de empleo público, tal y como establece el art. 29.1 del RDL 1/1999, de 8 de enero, de
Selección de Personal Estatutario y Provisión de Plazas en las Instituciones Sanitarias de la
Seguridad Social.
Tercero. Las plazas que se ofertan a concurso de traslados en cada gerencia de
atención especializada se determinan en primer lugar aplicando los criterios establecidos
legalmente, como es el caso de las plazas ocupadas mediante reingresos provisionales y el
resto, atendiendo a una distribución proporcional entre las distintas gerencias, teniendo en
cuenta, en todo caso, los estudios realizados sobre necesidades asistenciales.
A la vista de lo informado, desde el punto de vista formal, es evidente que en el
supuesto concreto de este expediente, habiendo transcurrido más de cinco meses desde que el
empleado público interpuso su recurso, la Consejería de Sanidad ha incumplido el plazo máximo
de un mes para dictar y notificar las resoluciones de los recursos de reposición establecido en el
art. 117.2 LRJPAC.
Ello nos llevó a concluir que la Administración estaba vulnerando en el caso concreto
denunciado por el promotor de la queja el derecho de los ciudadanos a una buena
Administración del art. 12 EA, derecho desarrollado por la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de
Castilla y León y de Gestión Pública.
En efecto, el art. 19.1 de la citada norma legal contempla que los ciudadanos tienen
derecho a que la Administración autonómica, ante sus peticiones, solicitudes o reclamaciones,
dicte resolución expresa y motivada, de conformidad con lo establecido en la legislación estatal
sobre procedimiento administrativo común.
Por consiguiente, volvimos a reiterar (recientemente se había hecho en el expediente
20100735) nuestra consideración relativa a que la Consejería de Sanidad debe arbitrar las
medidas oportunas que erradiquen -o cuando menos, reduzcan en la medida de lo posible- el
incumplimiento de los plazos máximos de resolución de los recursos administrativos
establecidos en la LRJPAC, de tal modo que se dé satisfacción a los principios de eficiencia,
mejora continua y de responsabilidad, de las letras c), h) y l) del art. 5 de la mencionada Ley
2/2010, de 11 de marzo.
En cuanto a la cuestión de fondo, se trataba de valorar si la Consejería de Sanidad
había obrado correctamente al no ofertar en el concurso convocado por Orden SAN/1062/2010,
de 13 de julio, ni una sola de las seis plazas del hospital del Bierzo ocupadas por especialistas
en anestesiología y reanimación, bien interinos, bien en comisión de servicios.
Según se desprendía del informe de la Consejería de Sanidad, el motivo por el que no
se incluyeron las plazas vacantes en el concurso parecía ser, básicamente, que las necesidades
asistenciales no justificaban la inclusión de las plazas y la decisión estaba avalada por el art.
29.1 del RDL 1/1999, de 8 de enero, de Selección de Personal Estatutario y Provisión de Plazas
en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social [norma derogada expresamente por la
disposición derogatoria única, punto 1, letra d), de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del
Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud].
En nuestra opinión, la motivación fundamentada en genéricas “necesidades
asistenciales” (así lo habíamos advertido con anterioridad en el expediente 20101042) no
justifica suficientemente, respecto a la plaza ocupada en comisión de servicios, el
incumplimiento de lo establecido en el art. 46.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto
Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, precepto que
contempla que “la plaza o puesto de trabajo vacante ocupado en comisión de servicios será
incluido en el proceso de provisión correspondiente”.
En el supuesto estudiado, se podía apreciar que la plaza vacante ocupada en comisión
de servicios lo estaba, según informa la Consejería de Sanidad, desde el día 18 de octubre de
2010, es decir, en fecha posterior a la convocatoria del concurso. Este hecho nos llevó a
obtener dos conclusiones: En primer lugar, que si la plaza estaba vacante en la fecha de la
convocatoria (13 de julio de 2010) y existían necesidades asistenciales que justificaban la
cobertura de la plaza (en caso contrario, la comisión de servicios autorizada solamente tres
meses después de la convocatoria del concurso carecería de fundamento), no se aprecia motivo
alguno que justifique la exclusión del concurso controvertido de la plaza de especialista en
anestesiología y reanimación ocupada por un especialista estatutario fijo en comisión de
servicios. Y, en segundo lugar, que en la próxima convocatoria de concurso de traslados, la
plaza de especialista ocupada en comisión de servicios debe ser ofertada a los concursantes.
Asimismo, se subrayó que el art. 37.2 del citado texto legal establece que “las plazas
objeto de concurso serán las que se encuentren vacantes en una determinada fecha, que
vendrá definida en la respectiva convocatoria, en función del número y periodicidad de las
resoluciones anuales que en ella se establezcan”.
Esta disposición continúa indicando lo siguiente: “En todo caso, resultarán excluidas
las plazas del concurso en los siguientes supuestos:
a) Cuando se prevea en un Plan de Ordenación de Recursos Humanos.
b) Cuando se trate de plazas reservadas para su provisión mediante procesos
selectivos o promoción interna.
c) Cuando se den otras circunstancias de carácter excepcional debidamente
fundamentadas”.
A tenor de lo expuesto y vista la argumentación expuesta tanto por el autor de la
queja como por la Consejería de Sanidad, ha de concretarse cuál es la normativa de aplicación
al caso, esto es, el RDL 1/1999, de 8 de enero, de Selección de Personal Estatutario y Provisión
de Plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social (tal y como consideraba la
Administración) o la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario
del Servicio de Salud de Castilla y León (como estimaba el autor de la queja).
Pues bien, a nuestro juicio, ha de ser atendida la pretensión del reclamante, puesto
que la disposición transitoria de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del
Personal Estatutario de los Servicios de Salud, establece (punto 1, letra c) que “se mantendrá
vigente, con rango reglamentario y sin carácter básico, y en tanto se proceda a su modificación
en cada servicio de salud, la norma citada en la disposición derogatoria única 1.d”, norma que
no es otra que el precitado RDL 1/1999.
Ante lo expuesto, y sin perjuicio del desarrollo normativo que realice en su momento
la Comunidad de Castilla y León, es evidente que surge un conflicto entre una normativa estatal
derogada (si bien mantiene su vigencia con carácter transitorio) que no tiene carácter básico y
cuyo rango es reglamentario y una normativa autonómica, con fuerza y valor de Ley, que
impone a la Administración el deber de incluir las plazas vacantes en los concursos de traslados,
salvo que concurran las circunstancias concretas del art. 37.2 de la Ley 2/2007 que justificarían
la exclusión de las plazas del concurso correspondiente. Así pues, la aplicación del principio de
jerarquía normativa del art. 9.3 CE conlleva que la norma legal autonómica debe prevalecer
sobre la disposición reglamentaria estatal no básica y, en consecuencia debe darse
cumplimiento a las disposiciones contempladas en la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto
Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, en el ámbito de la
selección y provisión de plazas de personal estatutario.
En cualquier caso, y admitiendo a efectos meramente dialécticos el criterio de la
Consejería de Sanidad, en virtud del cual la distribución de las plazas ofertadas se concreta en
un tercio de las plazas para concurso de traslados y los dos tercios restantes para su inclusión
en la oferta de empleo público, tal y como establece el art. 29.1 del RDL, 1/1999, de 8 de
enero, de Selección de Personal Estatutario y Provisión de Plazas en las Instituciones Sanitarias
de la Seguridad Social, no se alcanza a entender por qué no ha sido incluida en el concurso
convocado por Orden SAN/1062/2010, de 13 de julio, ni una sola de las seis plazas vacantes de
especialista en anestesiología y reanimación del hospital de El Bierzo, máxime cuando en el
informe remitido por la Consejería de Sanidad no se realiza mención de tipo alguno a los
motivos que, de conformidad con lo establecido en el art. 37.2 de la Ley 2/2007, de 7 de
marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León,
podrían haber justificado la exclusión de la oferta de alguna de las seis plazas vacantes.
Por lo que se refiere a las plazas ocupadas por personal estatutario interino, los arts.
21 y 22 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, ponen de manifiesto sobre este personal tanto su
carácter de temporalidad, como las razones de necesidad y urgencia que motivan su
nombramiento. En este sentido, la propia Ley prevé en el art. 22.2 c) que los nombramientos
con carácter interino no se van a prolongar indefinidamente en el tiempo y, así, contempla
expresamente como una de las circunstancias que dan lugar al cese del personal estatutario
interino la “incorporación, por el procedimiento legal o reglamentariamente establecido, de
personal estatutario fijo a la plaza desempeñada por el interino”.
En el caso estudiado, se presume que las razones de necesidad que en su momento
motivaron la cobertura de las cinco plazas de especialistas interinos siguen vigentes, puesto que
en caso contrario, el Servicio de Salud habría procedido bien a dejar sin efecto los
nombramientos bien a amortizar las plazas. Sentado esto, el problema se centra en valorar si
las plazas ocupadas por personal interino (o, al menos, alguna de ellas) deberían haber sido
incluidas en el concurso de traslados controvertido.
La Sentencia del TSJ de Galicia de 1 de julio de 2009 ha valorado si en las
convocatorias de concursos para licenciados sanitarios debe prevalecer el derecho de los
estatutarios interinos a permanecer en sus puestos de trabajo o el derecho de los estatutarios
fijos a la movilidad voluntaria.
Esta sentencia viene a concluir que los nombramientos de personal estatutario
interino responden a una nota de temporalidad, de la que resulta la imposibilidad de que dichos
nombramientos impliquen asegurar un puesto de trabajo en la Administración sanitaria. Aceptar
esta tesis en sus últimas consecuencias supondría el efecto perverso de convertir un
nombramiento temporal en una vinculación permanente con la Administración.
No siendo el objeto de esta queja la existencia de personal estatutario interino con
nombramientos que desnaturalizan su carácter de urgencia y necesidad (dos de ellos se
remontan a los años 1991 y 2001, respectivamente), lo que es indudable es que ni forma parte
del derecho al cargo de los estatutarios interinos la propiedad del mismo, ni resulta dato
relevante su prolongación en el tiempo, de tal modo que este personal interino no dispone de
una prerrogativa para que el puesto de trabajo que ocupa no salga a concurso de traslados
para su ocupación, si procediera, por personal estatutario fijo, dotado de vinculación
permanente y estable con la Administración.
En esta línea argumental, la Sentencia del TSJ del País Vasco de 12 de marzo de 2010
ha considerado conforme a la legalidad la inclusión del puesto de trabajo de una odontóloga
interina (su nombramiento se realizó en el año 1990) en la convocatoria del concurso de
traslados impugnada, por entender que dicha inclusión ni se refería a un puesto de trabajo
dotado de las características de especificidad o responsabilidad, ni iba a causar un grave
perjuicio en el funcionamiento normal del servicio.
La Sentencia de 5 de diciembre de 2005 del TSJCyL, ha subrayado que la inclusión de
las plazas vacantes en los sistemas de provisión ordinarios es una obligación de la
Administración pública, que, caso de ser incumplida, deja vacío de contenido el derecho del
personal estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla y León a la movilidad voluntaria y al
desarrollo profesional [actualmente reconocido en el art. 8 e) de la Ley 2/2007] y vulnera los
principios de mérito y capacidad inherentes a todos los procesos de provisión de puestos de
trabajo que dimanan del art. 23 de la Constitución Española.
En conclusión, si seguían existiendo las necesidades asistenciales que dieron lugar al
nombramiento de los especialistas interinos de anestesiología y reanimación en el hospital de El
Bierzo, la Administración sanitaria, con base en sus facultades de organización y a fin de evitar
que los nombramientos de interinidad se prolonguen indefinidamente en el tiempo, en patente
desnaturalización de las notas de temporalidad y urgencia que motivaron tales nombramientos,
habría de incluir, cuando menos, alguna de las cinco plazas vacantes, para su provisión
mediante concurso de traslados para personal estatutario fijo.
En otro orden de cosas, el promotor de la queja manifestaba que otros servicios de
salud (en concreto, citaba el Servicio Gallego) adoptaban como criterio de actuación el de
ofertar inicialmente las plazas vacantes en concurso de traslados al personal estatutario fijo y,
con posterioridad, ofertar las plazas no cubiertas en el concurso y las que queden vacantes a
resultas del concurso de traslados al personal estatutario que adquiere la condición de fijo tras
superar el correspondiente proceso selectivo.
En lo concerniente a esta cuestión, el ordenamiento jurídico aplicable al personal
estatutario de los servicios de salud no contempla una obligación de la Administración en el
sentido propuesto por el autor de la queja. Sin embargo, esa opción constituye una facultad de
la Consejería de Sanidad que respetaría en mayor medida los derechos del personal estatutario
fijo, al dar la posibilidad de obtener destinos, con carácter de preferencia, a quienes ya tienen
una vinculación permanente con la Administración sanitaria frente a quienes aún están
pendientes de adquirir la relación de fijeza.
Dicho de otro modo, es perfectamente razonable que quienes tienen la condición de
personal estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla y León deben disponer de un mejor
derecho a acceder a las plazas vacantes que quienes aún no tienen esa condición de estatutario
fijo y, por lo tanto, parece razonable, a pesar de que no exista una disposición normativa al
efecto, que la oferta de plazas por la Consejería de Sanidad al personal estatutario fijo de
nuevo ingreso esté supeditada a la previa resolución de un concurso de traslados.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Sanidad la siguiente resolución:
«Que se proceda a estimar el recurso de reposición interpuesto por el empleado
público, personal estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla y León, contra la
Orden SAN/1062/2010, de 13 de julio, por la que se convoca concurso de traslados
para la provisión de plazas vacantes de personal estatutario (Categoría: Licenciado
Especialista de Anestesiología y Reanimación).
Que para próximas convocatorias de concursos de traslados se dé cumplimiento a lo
establecido, respecto a la inclusión de plazas vacantes en las convocatorias de
concursos de traslados de personal estatutario al servicio de la Gerencia Regional de
Salud, en los art. 37 y 46.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del
Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León.
Que, a fin de garantizar una mejor satisfacción del derecho del personal estatutario
fijo a la movilidad voluntaria (art. 8.1 e) de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto
Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León), se valore la
posibilidad de ofertar las plazas correspondientes al personal estatutario fijo de nuevo
ingreso con posterioridad a la previa resolución del concurso de traslados
correspondiente a la categoría de que se trate».
La Consejería de Sanidad rechazó la resolución del Procurador del Común, aduciendo
los siguientes argumentos:
«Primero: En relación al punto primero de la resolución, hay que destacar, que, no
puede aceptarse este punto, en base a los fundamentos de derecho previstos en la Orden de
16 de febrero de 2011, del Consejero de Sanidad, por la que se desestima el recurso de
reposición interpuesto, contra la Orden SAN/1062/2010, de 13 de julio, a efectos de motivación
de la desestimación, para lo cual se adjunta copia de la referida Orden.
Segundo: En relación con el segundo punto de la resolución, cabe destacar que las
alusiones al art. 37 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del personal
estatutario del Servicio de Salud de Castilla y león, lo son a la convocatoria y resolución de una
modalidad concreta de concurso de traslados, como es la efectuada mediante procedimiento
abierto y permanente, y que no se corresponde con la modalidad de concurso convocado por la
Orden SAN/1062/2010, de 13 de julio.
Llegados a este punto, cabe reiterar aquí el Fundamento de Derecho Tercero de la
Orden de 16 de febrero de 2011, del Consejero de Sanidad, que establece, que, "La Ley 2/2007
regula en el art. 36 el concurso de traslados con carácter general, mientras que en el art. 37
regula una modalidad especial de concurso de traslados, abierto y permanente”.
Respecto del concurso de traslados con carácter general, el art. 36 no prevé que las
convocatorias correspondientes deban incluir una parte concreta o la totalidad de las vacantes
existentes, previsión que sí establece el art. 37 respecto del concurso de traslados abierto y
permanente.
Es por ello que debe considerarse vigente, respecto de la categoría de Licenciado
Especialista o Facultativo Especialista, lo dispuesto en el RDL 1/1999, que determina que el
concurso de traslados habrá de incluirse un tercio del total de las vacantes existentes de cada
especialidad, como así se ha hecho en la convocatoria, por cuanto tal previsión no contraviene
lo dispuesto en la Ley 2/2007 con respecto al concurso de traslados con carácter general, pues
el referido Real Decreto Ley no ha sido derogado, en su carácter reglamentario y no básico, en
el Servicio de Salud de Castilla y León".
Respecto de la obligatoriedad de ofertar las plazas ocupadas en comisión de servicios,
cabe destacar las previsiones del art. 46.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto
Jurídico del personal estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, donde se establece
que la plaza o puesto de trabajo vacante ocupado en comisión de servicios será incluido en el
proceso de provisión correspondiente, esto es, la normativa no exige de manera imperativa la
oferta de estos puestos o plazas en el primer concurso de traslados que se convoque, dejando
cierto margen a la potestad de autoorganización de la administración, margen que por otra
parte, no existe en el caso de las plazas ocupadas en adscripción provisional, donde el
legislador, tal y como dispone el art. 74.2 de la ley 2/2007, impone taxativamente la oferta de
las mismas en el primer concurso de traslados que se convoque.
Tercero: En relación con el punto tercero de la resolución, hay que indicar que no
puede ser aceptado, en cumplimiento del art. 26.4 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del
Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, que dispone
que, "Las plazas ofertadas a los aspirantes seleccionados en las convocatorias derivadas de la
oferta de empleo público no precisarán haber sido incluidas en concurso de traslados con
carácter previo. La concreción de dichas plazas se efectuará en el momento de su oferta a los
aspirantes seleccionados".
No obstante, esta Dirección General de Recursos Humanos tiene la intención de
normalizar y agilizar la provisión de las plazas de personal estatutario mediante la puesta en
marcha del concurso de traslados mediante el procedimiento abierto y permanente, de
conformidad con lo previsto en el art. 37 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo y el desarrollo que se
hace del mismo en el Decreto 8/2011, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento
de Selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal
estatutario en Centros e Instituciones Sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud
de Castilla y León, recientemente publicado.
De acuerdo con este Reglamento, serán objeto del concurso, todas las plazas que se
encuentren vacantes en una determinada fecha, que vendrá definida en la respectiva
convocatoria, en función del número y periodicidad de las resoluciones anuales que en ella se
establezcan».
4. FUNCIÓN PÚBLICA POLICIAL
El último subárea de la función pública viene constituido por la función pública policial,
ámbito en el cual fueron presentadas 8 quejas (5 en el subapartado de procesos de selección),
lo que supone un descenso en relación con las 11 que se interpusieron en el año 2010.
En el año 2011, las quejas han tenido como objeto más relevante la fijación de un
límite de edad para el ingreso en los cuerpos de las policías locales.
En este sector de actividad se han emitido por el Procurador del Común dos
resoluciones: En la primera resolución, con independencia de la pretensión individual formulada
por el autor de la queja, se requirió a la Consejería de Interior y Justicia que en cumplimiento
del art. 85.2 del Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el que se aprueban las Normas
Marco a las que han de ajustarse los reglamentos de las policías locales en el ámbito de la
Comunidad de Castilla y León diera satisfacción al deber de establecer, por Orden de la
Consejería competente en materia de policías locales, el régimen de funcionamiento académico
de la Escuela Regional de Policía Local.
En la segunda resolución, que es desarrollada con exhaustividad a continuación, se ha
propuesto a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, que atendiendo a los más recientes
pronunciamientos judiciales sobre la legalidad de los límites de edad establecidos para el
ingreso en los cuerpos policiales y ante la necesidad de motivar adecuadamente tales límites,
proceda a valorar en el ámbito de la Comisión Regional de Coordinación de Policías Locales la
modificación, o en su caso supresión, del límite máximo de edad de 33 años establecido en la
actualidad para el acceso a plazas de agentes de la policía local en el art. 29.2 b) de la Ley
9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León.
Finalmente, por lo que se refiere a la colaboración de las administraciones en la
materia de función pública policial, al igual que en años anteriores, las actuaciones se han
desarrollado sin ningún tipo de incidencia significativa.
4.1. Curso formativo de ascenso a Subinspector
En el expediente 20101791 supervisamos la resolución de 3 de noviembre de 2010
del Director General de la Agencia de Protección Civil y Consumo, por la que se declara a un
alumno no apto en el curso selectivo de acceso a la categoría de subinspector de la policía
local, celebrado en el año 2010.
Según manifestaciones del autor de la queja, la citada resolución, que había sido
recurrida en alzada por el interesado, adolecía de diversas irregularidades, siendo las más
destacables la ausencia de normativa que ampare la decisión adoptada y la indefensión del
alumno, en tanto que éste no pudo realizar las oportunas alegaciones con carácter previo a la
decisión adoptada.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió por la Consejería de
Interior y Justicia el correspondiente informe, en el cual se mencionaba la normativa empleada
en el ámbito de los cursos selectivos de oficial, suboficial e inspector de la policía local y se
hacía constar que los comportamientos incompatibles con la función y deontología policiales son
aquellos que contradicen los principios básicos de actuación de los cuerpos y fuerzas de
seguridad, recogidos en la LO 2/1986, de 13 de marzo.
Asimismo, se adjuntaba copia de la documentación motivadora de la resolución con
base en la cual se declaró “no apto” al alumno en el curso selectivo para la categoría de
Subinspector.
Por otra parte, se informa que “el curso selectivo para cualquier categoría es parte de
un proceso selectivo en el que no está prevista una segunda posibilidad para ninguna de sus
fases” y que “por tanto no hay segunda posibilidad de superar el curso, como no hay segunda
posibilidad, por ejemplo, de superar los ejercicios de la oposición para aquellos aspirantes que
no la superaron”.
Finalmente, se manifestaba en el informe elaborado por la Consejería de Interior y
Justicia que “la normativa de régimen interior general, aplicable a todos los cursos y alumnos
de la Escuela Regional de Policía Local de Castilla y León, se encuentra en estudio”.
A la vista de lo informado, valoramos las dos cuestiones que se derivaban del
expediente a tenor de la regulación contenida en el Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por
el que se aprueban las normas marco a las que han de ajustarse los reglamentos de las policías
locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León. La primera cuestión a valorar es la
legalidad de la decisión de declarar no apto en el curso de prácticas al alumno. Con
posterioridad, se abordó la segunda cuestión, consistente en la falta de desarrollo normativo del
citado Decreto por lo que afecta al régimen de funcionamiento académico de la Escuela
Regional de Policía Local de Castilla y León.
Para valorar la primera cuestión, ha de partirse de lo establecido en el art. 75.1 del
Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, el cual dispone que para superar la fase de formación
será necesario obtener una puntuación mínima de 5 puntos sobre 10 en todas y cada una de
las asignaturas establecidas en el mismo.
En el caso concreto estudiado, la decisión de declarar no apto al alumno estaría
basada (así se constataba en el certificado de calificaciones de la Escuela Regional de Policía
Local) en la calificación de “no apto” otorgada en la materia de tráfico, circulación de vehículos
a motor y seguridad vial.
En atención al contenido del acta del claustro de profesores del curso de ascenso a
inspector, subinspector y oficial de policía local, del día 2 de noviembre de 2010, en el apartado
destinado al debate del caso del alumno citado por el autor de la queja, en el que se recoge
que “a pesar de que una actitud tan incorrecta pudiera ser inadecuada en una persona que iría
a ostentar la Jefatura de un Cuerpo de Policía Local, se decide no valorar este aspecto y
centrarse solo en criterios académicos para tomar una decisión sobre la superación del curso”,
nuestra resolución se centró en valorar, única y exclusivamente, la decisión académica.
Por lo tanto, el resto de cuestiones planteadas en el exhaustivo recurso de alzada
interpuesto por el interesado contra la resolución del Director General de la Agencia de
Protección Civil y Consumo, de 3 de noviembre de 2010, por la que fue declarado “no apto”,
deberían ser valoradas por el órgano que debe resolver el recurso de conformidad con lo
establecido en el art. 113.3 LRJPAC.
En la resolución por la que se declara “no apto” al interesado, en criterio distinto al
determinado por el claustro de profesores del curso formativo, se imputan al alumno dos
circunstancias de alcance ajeno al estrictamente académico que justificarían la decisión.
En cuanto a la primera de ellas (comportamiento incompatible con la deontología
profesional), ni en el texto de la resolución, ni en la documentación remitida por la Consejería
de Interior y Justicia se acreditaban las circunstancias que pudieran constituir ese
comportamiento reprochable y, por lo tanto, no se podía apreciar la conducta denunciada.
Por lo que se refiere a las ausencias injustificadas del alumno en el correspondiente
Ayuntamiento, tampoco se podía apreciar, examinada la documentación remitida, el
incumplimiento imputado al alumno, algo a lo que debe de añadirse que el certificado de
calificaciones indicaba, tanto en la materia de jefatura de plantilla como en la de prácticas, que
el alumno había sido declarado apto. En cualquier caso, si tales ausencias hubieran tenido
lugar, es evidente que su penalización, si así procediera, debería ser llevada a cabo por el
Ayuntamiento competente y que, en principio, no procedería el empleo de las ausencias como
medida justificadora de una decisión académica, con la cual no guarda relación directa e
inmediata.
Sentado lo anterior, centramos la cuestión controvertida en el sentido de determinar
si la decisión de declarar “no apto” al alumno en la materia de tráfico, circulación de vehículos a
motor y seguridad vial se ajusta a la legalidad.
El motivo que se indica en la resolución para declarar “no apto” al alumno en la
materia es que el interesado reconoció haber copiado las contestaciones del examen (la
resolución no precisa ni los compañeros a los que se copió ni las personas ante las que el
alumno presuntamente reconoció haber copiado). Pues bien, al contrario de lo afirmado en tal
resolución, el alumno, en el escrito de interposición del recurso de alzada (página nº. 8)
manifiesta que tal hecho “no ocurrió nunca”. Ello nos hace pensar que, existiendo una absoluta
contradicción sobre si la copia de las contestaciones tuvo o no lugar, sería conveniente la toma
de testimonio a los alumnos participantes en el curso a fin de deducir testimonio que aclarase la
veracidad de los hechos.
En otro orden de cosas, resultaba de gran importancia destacar que, de la
documentación aportada por la Consejería de Interior y Justicia y más concretamente del acta
del claustro de profesores de 2 de noviembre de 2010, se desprendía que la imputación de
copia de contestaciones realizada al alumno vendría fundamentada en un estudio realizado por
una profesora de informática de la Universidad de Salamanca, en el cual se concluía, tras
comparar los tres ejercicios de las personas que supuestamente habían copiado, que el 74% de
los ejercicios eran coincidentes y que, además, al leer los ejercicios, se detecta que se analizan
los mismos aspectos, se sigue la misma línea argumental y se llega a las mismas conclusiones.
Así pues, a tenor del contenido de dicha acta, existe un estudio técnico informático
del que se concluye que la coincidencia del contenido del examen de tres alumnos en un 74%
demuestra que esos alumnos han copiado.
A los efectos que aquí nos interesa, el problema no era tanto la validez científica de
dicho estudio y de las conclusiones alcanzadas, sino el hecho de que ese estudio, al que no se
hacía mención de tipo alguno en la resolución que declara “no apto” al alumno, parecía
constituirse como elemento clave y motivador de la decisión. En este sentido, puesto que este
estudio se cita expresamente en el acta del claustro de profesores de 2 de noviembre de 2010 y
no es mencionado en la resolución posterior que declara no apto al alumno, es indudable que
nos encontramos ante un documento de extraordinaria relevancia, en tanto motivador de la
decisión, que ha de ser puesto de manifiesto al recurrente para que, en cumplimiento de lo
establecido en el art. 112.1 LRJPAC, formule las alegaciones y presente los documentos y
justificantes que estime procedentes.
Esto es, si la decisión administrativa, sustentada según la resolución del Director
General de la Agencia de Protección Civil y Consumo, de 3 de noviembre de 2010, en el hecho
de que el interesado admitió haber copiado, fundamenta su motivación en la emisión de un
informe técnico pericial que ni es conocido por el alumno y que ni siquiera es aludido en la
resolución, resulta necesario dar traslado al interesado de dicho informe, puesto que en caso
contrario se produciría una patente vulneración del principio de motivación de los actos
administrativos que limitan derechos subjetivos de los ciudadanos del art. 54.1 a) LRJPAC.
Igualmente, parece claro que el desconocimiento por el interesado del contenido de dicho
informe le ha causado indefensión, desde el punto de vista de la argumentación a emplear en el
recurso de alzada, en tanto en cuanto ese estudio informático, que, al parecer, constituye el
principal elemento de prueba de la copia de los ejercicios, no ha podido ser objeto de
impugnación por el ciudadano, aportando, en su caso, otros informes o estudios periciales que
pudieran llegar a conclusiones distintas.
En definitiva, el estudio de la documentación facilitada nos llevó a concluir que la
decisión de declarar no apto al alumno estaba avalada por un estudio técnico informático, que
ni ha sido puesto en conocimiento del afectado ni ha sido aludido en la resolución
administrativa que declara “no apto” al interesado. Por lo tanto, en aras a lograr la satisfacción
del principio de motivación de los actos administrativos, resulta necesario que se dé traslado del
contenido del informe al alumno para que pueda realizar una defensa adecuada de sus
derechos y que, dadas las manifestaciones contradictorias del recurrente y del responsable de
la Escuela Regional de Policía Local, se realicen las tomas de declaraciones oportunas a fin de
determinar la veracidad de los hechos.
La segunda cuestión a valorar era la falta de desarrollo normativo del Decreto
84/2005, de 10 de noviembre, por el que se aprueban las normas marco a las que han de
ajustarse los reglamentos de las policías locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y
León en lo concerniente al régimen de funcionamiento académico de la Escuela Regional de
Policía Local de Castilla y León.
Por lo que se refiere a esta cuestión, es claro que desde la entrada en vigor del
Decreto ha transcurrido un amplísimo periodo de tiempo que aconsejaría haber llevado a cabo,
a pesar de no fijarse explícitamente un plazo al efecto, el deber -art. 85.2)- de establecer, por
Orden de la Consejería competente en materia de policías locales, el régimen de
funcionamiento académico de la Escuela Regional de Policía Local.
Asimismo, cuestiones de seguridad jurídica aconsejan que esa normativa de régimen
interior de la Escuela se convierta en una realidad, de manera que tanto el alumnado como el
profesorado tengan conocimiento formal de los derechos y deberes que les corresponden en el
desarrollo de los cursos que tengan lugar en la Escuela. De este modo, la toma de decisiones
no previstas en la actualidad como por ejemplo, la realización de un examen extraordinario en
una materia (como ha ocurrido precisamente en el caso estudiado) o la posibilidad de los
alumnos de realizar, por una segunda vez, un curso de formación no superado (posibilidad
rechazada, según se manifiesta en el informe remitido por la Consejería de Interior y Justicia)
no quedarían, tal y como ha ocurrido en el expediente de queja estudiado, al arbitrio de la
Administración.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Interior y Justicia la siguiente resolución:
“Que de conformidad con lo establecido en el art. 54.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de RJAPyPAC, se proceda a facilitar al alumno copia del estudio
informático realizado por la profesora de informática de la Universidad de Salamanca,
en el cual, al parecer, se concluye que el alumno realizó una copia de su ejercicio en
la materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, a fin de que
éste pueda ejercer la mejor defensa de sus derechos. En el supuesto que, de las
actuaciones practicadas, no pueda acreditarse fehacientemente que el alumno, tal y
como le es atribuido, copió el examen de la citada materia, se requiere que se emita
la calificación oportuna del alumno con base al ejercicio realizado.
Que en cumplimiento del art. 85.2 del Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el
que se aprueban las Normas Marco a las que han de ajustarse los Reglamentos de las
Policías Locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León se dé satisfacción al
deber de establecer, por Orden de la Consejería competente en materia de policías
locales, el régimen de funcionamiento académico de la Escuela Regional de Policía
Local”.
La Consejería de Interior y Justicia respondió a nuestra resolución en los siguientes
términos: “La Agencia de Protección Civil y Consumo informa, en cuanto al apartado primero de
la resolución, que la copia de la documentación que se menciona en el mismo ha sido remitida
al interesado cuando éste la ha solicitado en forma.
Por lo que se refiere al apartado segundo de la resolución, la Consejería de Interior y
Justicia ha regulado los dos únicos cursos obligatorios y periódicos de la Escuela Regional de
Policía Local mediante la Orden IYJ/42/2009, de 14 de enero, por la que se establece el
régimen y programa formativo del curso selectivo de formación básica para Policías Locales con
categoría de Agente, y la Orden IYJ/1016/2009, de 30 de abril, por la que se establece el
régimen y programa formativo de los cursos selectivos de Oficial, Subinspector e Inspector de
Policía Local, y en la actualidad tiene abierto un proceso para regular más ampliamente esta
materia”.
4.2. Edad máxima para la participación en procesos selectivos para la categoría de
Agente
En el expediente 20111188 el autor de la queja ponía en tela de juicio el límite
máximo de edad de 33 años establecido en el art. 58.1 b) del Decreto 84/2005, de 10 de
noviembre, por el que se aprueban las normas marco a las que han de ajustarse los
reglamentos de las policías locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, para tomar
parte en las pruebas selectivas de acceso en turno libre a la categoría de agente de los cuerpos
de policía local.
Según manifestaciones del reclamante, dicho límite de edad es discriminatorio y,
aunque no existe una norma general respecto al citado límite de edad (el reclamante citaba 30
años para la policía nacional, 35 años para las policías locales de las comunidades autónomas
de Galicia, País Vasco y Cataluña, e inexistencia de límite de edad en Andalucía), ha de
admitirse que existen personas de 35 años, por ejemplo, que se encuentran perfectamente
preparadas para superar el proceso selectivo.
En respuesta a nuestra petición de información se remitió un informe de la Consejería
de Fomento y Medio Ambiente sobre la cuestión controvertida, en el cual se hacía constar
(detalle de suma importancia a la hora de realizar los razonamientos jurídicos sobre la
problemática suscitada) que el límite máximo de 33 años de edad contemplado en las normas
marco es la consecuencia reglamentaria del límite de 30 años contemplado inicialmente en el
art. 29 de la Ley 12/1990, de 28 de noviembre, límite que fue ampliado a 33 años por la Ley
9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León, que deroga la
precitada Ley 12/1990.
Asimismo, se señalaba que la cuestión específica de la edad para tomar parte en los
procesos selectivos para el acceso a cuerpos de policía local, únicamente había sido objeto de
mención por la Comisión Regional de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León, en su
reunión de 15 de octubre de 2009, en la cual se manifestó que se estaba considerando la
cuestión de la edad de ingreso en la policía local.
Finalmente, en el informe se indica que “si bien, con carácter interno, se han
elaborado diversas hipótesis de modificación de la actual regulación sobre el límite de edad para
tomar parte en los procesos selectivos para el acceso a Cuerpos de Policía Local, las mismas
han de considerarse meramente especulativas, sin que sea posible en este momento
determinar el alcance de una posible modificación normativa de la cuestión objeto de la queja”.
A la vista de lo informado por la citada Consejería, las valoraciones de la controversia
suscitada fueron expuestas bajo una doble perspectiva: En primer lugar, la legalidad de la
norma jurídica que establece la edad máxima para poder participar en las pruebas selectivas
para el ingreso en la policía local y, en segundo lugar, la discrecionalidad de decisión de las
Administraciones públicas a fin de determinar cuál es la edad concreta que se establece como
máxima para el acceso a los cuerpos de policía local.
Conforme a la argumentación expuesta, se valoró en primer lugar si la fijación del
límite máximo de 33 de años de edad del art. 29.2 b) de la Ley 9/2003, de 8 de abril, de
Coordinación de Policías Locales de Castilla y León vulnera el régimen de requisitos para
participar en los procesos selectivos convocados por las administraciones públicas contemplado
en el art. 56.1 LEBEP, norma legal cuyas disposiciones se dictan al amparo del art. 149.1.18º de
la Constitución Española, constituyendo bases del régimen estatutario de los funcionarios
(disposición final primera LEBEP).
El requisito regulado en el art. 56.1 c), viene redactado en los siguientes términos:
“Tener cumplidos dieciséis años y no exceder, en su caso, de la edad máxima de jubilación
forzosa. Solo por ley podrá establecerse otra edad máxima, distinta de la edad de jubilación
forzosa, para el acceso al empleo público”.
La interpretación del precepto que se acaba de transcribir parece clara en el sentido
de que se podrá establecer una edad máxima para participar en los procesos selectivos, si bien
esa opción deberá tener lugar inexcusablemente a través de una Ley. Por consiguiente, la
determinación de la edad máxima de 33 años prevista en la Ley 9/2003, de 8 de abril, de
Coordinación de Policías Locales de Castilla y León se ajusta, desde el punto de vista de la
formalidad normativa, al mandato de la normativa básica y en consecuencia no puede ser
reprochada por vulneración del principio de jerarquía normativa.
En este sentido, resulta de gran interés la Sentencia del Juzgado de lo Contenciosoadministrativo
nº 9 de Sevilla, de 28 de julio de 2009, confirmada por el Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, que anula las bases generales correspondientes al proceso selectivo
convocado para la cobertura de 56 plazas de policía local de la ciudad de Sevilla, declarando el
derecho de la persona física demandante a no ser discriminada por razón de edad.
El argumento empleado por el juzgador (FJ 2º) es el siguiente: “En el litigio hay que
valorar respecto a la legalidad del límite de edad establecido para acceder al cuerpo de los
policías locales de la ciudad de Sevilla, por una parte, desde un punto de vista formal si la
norma que establece dicho límite de edad, y en la cual se fundamenta las bases de la
convocatoria impugnada para establecer el límite de edad, se ajusta a la legalidad. Por otra
parte, si el límite de edad establecido es razonable y objetivo, y cuenta con la justificación
necesaria. Por lo tanto, para exigir el requisito específico distinto de la edad máxima de
jubilación para acceder a un determinado cuerpo, esta debe establecerse mediante norma con
rango de ley y no por ningún otro instrumento normativo. En el ámbito de la Comunidad
Autónoma de Andalucía el límite de edad se encuentra establecido por el Decreto 201/2003,
que fija la edad máxima para acceder a los cuerpos de policía local en 35 años, en la categoría
de policía, o faltar más de 10 para el pase a la situación de segunda actividad por razón de la
edad, en las demás. Estamos, por tanto, ante una ilegalidad sobrevenida del Decreto 201/2003
en lo que se refiere a la edad máxima de acceso. No se puede acoger el planteamiento de la
demandada consistente en que el límite está habilitado por el art. 42 de la Ley 13/2001, de
Coordinación de policías locales de Andalucía, pues éste ha dejado de tener vigencia por una
norma posterior, que además es de carácter básico, como la Ley 7/2007 del Estatuto básico del
empleado público. Por consiguiente solamente mediante una norma con rango de ley se puede
establecer un límite de edad para acceder a la función pública distinto de la edad máxima de
jubilación forzosa. En el supuesto que se enjuicia carece de cobertura legal el límite de edad
establecido en las bases de la convocatoria, por lo que este deviene nulo de pleno derecho”.
Así pues, a tenor de este pronunciamiento, ha de concluirse que aquellas
comunidades autónomas que tienen establecido el límite de edad de ingreso a los cuerpos de
policía local en normas reglamentarias incurrirán en infracción del ordenamiento jurídico en el
caso de que sus convocatorias incluyan el citado límite de edad. Sin embargo, no es este el
caso de la Comunidad de Castilla y León (Orden FYM/1133/2011, de 17 de agosto, por la que
se convocan las pruebas selectivas para el ingreso en los cuerpos de policía local de los
Ayuntamientos de Arroyo de la Encomienda, Ciudad Rodrigo, La Bañeza, Medina del Campo,
Pedrajas de San Esteban y Venta de Baños, BOCyL nº 178, de 14 de septiembre), en tanto que
el límite de edad de 33 años establecido en la base segunda, 2.1.b), se corresponde con una
disposición legal.
Ello nos lleva a plantear la segunda cuestión que es la de valorar, bajo la perspectiva
de la discrecionalidad de decisión de las administraciones públicas, si la edad de 33 años que se
establece como máxima para el acceso a las plazas de agente de la policía local es ajustada al
principio constitucional de igualdad, si está debidamente motivada y si procedería modificar la
misma a fin de ampliar los derechos de los ciudadanos.
La Sentencia del TSJ del País Vasco de 6 de octubre de 2008 recoge la doctrina del
Tribunal Constitucional acerca del principio de igualdad (STC de 10 de julio de 1981, 14 de julio
de 1982 y 10 de noviembre de 1982) que ampara las decisiones legislativas de fijar límites de
edad, con la imposibilidad de acceso a los puestos de trabajo de que se trate, atendiendo al
elemento diferenciador que, en sí, significa la edad.
En concreto, el Fundamento Jurídico Sexto de la STC 37/2004, de 11 de marzo,
realizó su argumentación en los siguientes términos: “El derecho de acceso en condiciones de
igualdad a las funciones públicas no prohíbe que el legislador pueda tomar en consideración la
edad de los aspirantes, o cualquier otra condición personal. En efecto, en cuanto la edad es en
sí un elemento diferenciador será legítima una decisión legislativa que, atendiendo a ese
elemento diferenciador y a las características del puesto de que se trate, fije objetivamente
límites de edad que suponga, para los que la hayan rebasado, la imposibilidad de acceder a
estos puestos (STC 75/1983, de 3 de agosto)”.
La Sentencia, en este caso, consideró que la diferenciación por edad atacada
encontraba sustento en razones que tenían una justificación objetiva, de acuerdo con criterios y
juicios de valor generalmente aceptados, y que han sido asumidos por la STC 75/1983 y por la
Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea de 28 de octubre de 2004.
En conclusión, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco consideraba que la
finalidad perseguida con el establecimiento del límite de edad para el ingreso en la categoría de
agente de la escala básica de la Ertzaintza es legítima desde la perspectiva constitucional de
lograr la mayor eficacia del cuerpo policial, y, en su fijación, el legislador goza con carácter
general de un gran margen de apreciación.
Empleando similares razonamientos, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en
Sentencia de 7 de marzo de 2011, al enjuiciar las bases de la convocatoria para la provisión de
15 plazas de bombero-conductor, ampara la legalidad de la decisión recurrida (FJ 6º): “Tal es la
importancia del requisito de la edad para el ingreso en el Cuerpo de bomberos-conductores que
el limite de 35 años enjuiciado se justifica no solo en la potestad de la Administración local de
seleccionar al personal que considere idóneo para el cometido de las funciones a encomendarle,
sino incluso en el que esta selección concreta tiene por fin el que por el Ayuntamiento se
garantice la seguridad y el bienestar ciudadanos, lo cual implica la realización de cometidos que
requieren en todo funcionario-bombero un buen estado físico general lo que se garantiza de
modo objetivo no solo con la realización de pruebas físicas sino igualmente con el
establecimiento de un limite de edad para el acceso a la función policial. Y si la edad y las
condiciones físicas son elementos esenciales para esas funciones, por su eficacia, operatividad,
riesgo y penosidad, serán estas mismas circunstancias las que justifiquen la limitación de edad
por ingreso, y por ello la hacen razonable y constitucionalmente admisible, sin que de ella
pueda colegirse arbitrariedad o discriminación alguna. Se debe añadir -como término
comparativo- que este mismo límite de edad opera para el ingreso en otros Cuerpos como la
Guardia Civil, los Cuerpos de Policía Local, Cuerpo Nacional de Policía y en el ámbito militar”.
A tenor de los razonamientos jurídicos expuestos, cabría pensar que la decisión en
virtud de la cual se fija un límite de edad (cualquiera que éste sea si es debidamente motivado)
para el ingreso en los cuerpos de la policía local, siempre y cuando venga establecida en una
Ley, no resulta susceptible de reproche.
Ahora bien, el problema, al menos en nuestra Comunidad, se plantea no tanto en la
fijación legal del precitado límite de 33 años de edad, sino en la posibilidad de estudiar una
posible modificación del mismo en la actualidad, dados los distintos criterios seguidos por otras
comunidades autónomas que van desde el límite de 30 años (entre otras, Aragón, Asturias,
Cantabria y Comunidad Valenciana) hasta 36 (Galicia, La Rioja) y 45 (Cataluña), o, incluso,
hasta la supresión de tal límite (Extremadura).
Recientemente, la STS de 21 de marzo de 2011, atendiendo la extensa argumentación
desarrollada por el recurrente (de la que se recogen sus aspectos más sobresalientes en el
Fundamento Jurídico Segundo) sobre el carácter discriminatorio de la fijación de la edad
máxima de 30 años establecida para el acceso a la escala ejecutiva del cuerpo nacional de
policía, declara nulo el límite de edad establecido en la convocatoria, por derivarse éste de una
disposición reglamentaria [el apartado b) del art. 7 del RD 614/1995, de 21 de abril, por el que
se aprueba el Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de
Policía].
No obstante, el aspecto de mayor interés de la Sentencia del Tribunal Supremo no
radica tanto en la vulneración del principio de jerarquía normativa (de hecho, la cuestión estaba
en vías de subsanación ya que, en la fecha de nuestra resolución, se tramitaba en las Cortes
Generales el Proyecto de Ley de régimen de personal del Cuerpo Nacional de Policía, el cual en
su art. 19.1 b) establece para los aspirantes a la escala básica un límite de edad de 35 años),
sino en la necesidad de motivar convenientemente el límite de edad que, en su caso, se decida
establecer para el acceso a los cuerpos policiales.
El Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia valora la necesidad de motivación de la
fijación del límite de edad del siguiente modo: “A la hora de decidir si fijarla en treinta años
para el acceso por el turno libre a la Escala Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía es
conforme a ese canon de constitucionalidad, hemos de tener presente que, ciertamente, por la
naturaleza de las funciones a desempeñar en un cuerpo o escala puede ser preciso que quienes
se integran en ellos no superen una edad que les haga inadecuados para cumplirlas. Del mismo
modo, no ha de excluirse que por la configuración de los mismos o por las características de la
organización en la que se encuadren, deba limitarse esa edad máxima de ingreso para permitir
que el desarrollo de la carrera administrativa de los funcionarios se concilie con las relaciones
dispuestas entre los diferentes cuerpos y escalas. O que sea imprescindible limitarla para hacer
posible que quienes ingresen en la función pública alcancen la formación necesaria para el
eficaz cumplimiento de las tareas correspondientes. En cambio, vistas las reglas generales
sentadas legalmente, no parece que sean válidas razones relacionadas con la generación de los
derechos pasivos o de cualesquiera otros por parte de los funcionarios: si, en principio, la regla
es que no haya más límites que los señalados para la jubilación forzosa, está claro que queda
excluido este criterio de entre los que podrían justificar una edad máxima distinta. Son
solamente los que descansan en los intereses públicos los que han de considerarse para
introducir excepciones”.
El Tribunal Supremo, tanto por haber advertido una vulneración del principio de
jerarquía normativa, como por no haber encontrado la debida justificación del límite máximo de
edad cuestionado en el proceso selectivo, en cuanto elemento esencial y determinante para
desempeñar los cometidos propios de la escala ejecutiva del cuerpo nacional de policía, estimó
el recurso, invalidando el límite de edad establecido en la convocatoria.
La necesidad de motivación del límite de edad está desarrollada en la antes citada
Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 9 de Sevilla, de 28 de julio de 2009,
con esta argumentación jurídica: “Sentado lo anterior debe señalarse, con carácter general, que
los requisitos de idoneidad o las condiciones de los aspirantes para el acceso al puesto de
trabajo considerado deben ir referidas a asegurar que aquellos disfrutan, ostentan, poseen y
reúnen los requisitos de aptitud técnica, física o profesional necesarios para un adecuado
desempeño de las funciones legalmente atribuidas a dichos puestos por la Ley y por la Relación
de Puestos de Trabajo de la Administración competente. En el supuesto que se enjuicia carece
de razonabilidad el límite de edad establecido, en la medida que la Administración no aporta las
razones por las cuales se establece dicho límite de edad. En efecto, en la medida que todos los
ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos
públicos, el establecimiento de un límite de edad para acceder a dichos cargos debe estar
justificado y ser proporcionado en cuanto que supone la restricción de un derecho que todos los
ciudadanos tienen y una discriminación por razón de la edad. En este supuesto se podía
motivar dicho límite para garantizar que los aspirantes tengan unas condiciones físicas
apropiadas a la naturaleza de las funciones encomendadas, no obstante hay que señalar que
dicho límite vendría establecido por las pruebas físicas previstas en la convocatoria, de tal
manera que aquel que supere las mismas debe considerarse que está en condiciones físicas
adecuadas para poder prestar el servicio. A su vez hay que señalar que el hecho de tener una
edad inferior a dicho límite no supone que se superen dichas pruebas físicas. Por lo tanto, se
podía producir el resultado de que quedarían excluidos aspirantes que disponen de mejores
condiciones físicas que los seleccionados, con lo cual no se cumpliría el principio constitucional
de mérito y capacidad. Es innegable y notorio, que en la actualidad ciertas personas de edad,
incluso muy superior a la exigida en la convocatoria, acreditan su participación en
competiciones deportivas de élite, unas condiciones físicas, incluso muy superiores a las que
son ordinarias en personas más jóvenes. Por lo tanto, con el establecimiento de este límite de
edad, que no se motiva por la Administración demandada, se está restringiendo el derecho a
acceder a las funciones y cargos públicos sin causa razonable y objetiva, por lo que dicho
requisito debe ser anulado por no ajustarse ni a los arts. 23 y 14 de la Constitución Española, ni
al art. 6 de la Directiva comunitaria 2000/78, ni al art. 56 del Estatuto básico del Empleado
Público (Ley 7/2007)”.
Los razonamientos jurídicos expuestos, compartidos plenamente por esta institución,
nos llevaron a valorar la posibilidad de modificar el límite de 33 años de edad establecido en la
actualidad para la categoría de agentes en la Comunidad de Castilla y León.
En este sentido, los argumentos expuestos por el recurrente, resumidos en el
fundamento jurídico segundo de la STS de 21 de marzo de 2011, avalarían en nuestra
Comunidad una modificación legal que, como mínimo, incremente hasta los 35 años el límite
máximo vigente de 33 años de edad establecido para la categoría de agente en el art. 29.2 b)
de la Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León.
Entre dichos argumentos, cabría destacar que las pruebas físicas y médicas garantizan
por sí solas la idoneidad física de los aspirantes (lo que demuestra que el límite máximo de
edad resulta innecesario), la existencia de deportistas de alto nivel y extraordinaria capacidad
física de edades muy superiores al límite de edad establecido, la inexistencia de límites
máximos de edad en cuerpos de policía de todo el mundo y la fijación de límites de edad en
cuerpos de élite de fuerzas armadas que se encuentran muy lejos del contemplado en nuestra
Comunidad.
Es conveniente destacar que tanto la Administración del Estado, que en aquellas
fechas estaba tramitando el Proyecto de Ley de régimen de personal del Cuerpo Nacional de
Policía (fijando para la Escala Básica un límite de 35 años), como otras comunidades
autónomas, estaban realizando las actuaciones procedentes para modificar, e incluso, suprimir
el límite de edad controvertido.
Así, por Decreto 120/2010, de 20 de octubre, el País Vasco ha subido el límite de
edad para acceder al cuerpo de agentes de la policía local hasta 35 años y, según se ha
publicado en prensa, el Gobierno valenciano se ha comprometido, a través de la conocida como
“Ley de acompañamiento” a los Presupuestos de la Generalitat de 2012, a modificar la Ley de
Policías Locales con el fin de eliminar el límite de edad establecido para las oposiciones de
acceso al cuerpo, que actualmente está fijado en 30 años.
En definitiva, los últimos pronunciamientos judiciales emitidos sobre la problemática
de los límites de edad para la participación en los procesos de selección de personal convocados
por las Administraciones públicas y, singularmente, sobre los cuerpos de policía, llevan a pensar
que la fijación de dichos límites, más allá de su establecimiento formal en la Ley, debe ser
conveniente motivada dado su indudable carácter limitador de los derechos de los ciudadanos.
Y puesto que la cuestión controvertida, ante los pronunciamientos aludidos, ha
experimentado un importante cambio, limitándose en gran medida la fijación por Ley de los
límites de edad y exigiéndose una motivación razonable en la decisión legislativa, consideramos
que sería conveniente abordar en la próxima reunión que se convoque por la Comisión Regional
de Coordinación de Policías Locales la modificación del límite máximo de edad de 33 años
establecido para los Agentes de la Policía Local en el art. 29.2 b) de la Ley 9/2003, de 8 de
abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente la siguiente resolución:
“Que atendiendo a los más recientes pronunciamientos judiciales sobre la legalidad de
los límites de edad establecidos para el ingreso en los Cuerpos policiales y ante la
necesidad de motivar adecuadamente tales límites, se proceda a valorar en el ámbito
de la Comisión Regional de Coordinación de Policías Locales la modificación, o en su
caso supresión, del límite máximo de edad de 33 años establecido en la actualidad
para el acceso a plazas de Agentes de la Policía Local en el art. 29.2 b) de la Ley
9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León”.
La resolución fue aceptada por la Consejería de Fomento y Medio Ambiente.
ÁREA B
RÉGIMEN JURÍDICO DE CORPORACIONES LOCALES, BIENES Y SERVICIOS
MUNICIPALES
Expedientes Área ................................................................ 386
Expedientes admitidos........................................................ 202
Expedientes rechazados ..................................................... 100
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 3
Expedientes acumulados ..................................................... 11
Expedientes en otras situaciones ......................................... 70
1. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Las cuestiones relacionadas con el régimen jurídico de las corporaciones locales dieron
lugar a la formulación de doscientas una quejas durante el ejercicio correspondiente al año
2011, lo cual supone en términos cuantitativos un incremento con respecto a las recibidas en el
pasado año en este mismo apartado, ciento setenta y ocho.
La distribución de las quejas se ha realizado a partir del esquema empleado en
anteriores Informes anuales, haciendo referencia a distintas materias en las que se ha
supervisado la actuación de los entes locales: expropiación forzosa, responsabilidad patrimonial,
contratación administrativa, ejecución de obras públicas, organización y funcionamiento de los
órganos de las entidades locales, las relacionadas con la información y participación ciudadanas,
y por último se recogen otras cuestiones que no se encuadran en ninguno de los anteriores
apartados.
El incremento registrado en la recepción de quejas que se agrupan dentro de este
área con respecto a las recibidas en el ejercicio anterior no se ha dejado sentir en todas las
materias por igual, apreciándose un mayor número de reclamaciones sobre responsabilidad
patrimonial y ejecución de obras públicas.
En el resto de los asuntos abordados, bien se ha mantenido la tendencia del ejercicio
anterior, así ha ocurrido con las cuestiones sobre expropiación forzosa e información y
participación ciudadana, o bien se ha reducido el número de quejas, como ha sucedido con las
reclamaciones sobre contratación administrativa local y las que afectan a la organización y
funcionamiento de las corporaciones locales.
A lo largo del año se han tramitado doscientos setenta y cinco expedientes, habiendo
concluido las actuaciones en doscientos catorce, de los cuales ciento cuarenta y dos
corresponden al ejercicio 2011.
A fecha de cierre del ejercicio, continuaba la tramitación de sesenta y una quejas, dos
iniciadas en el año 2010, y las cincuenta y nueve restantes presentadas en el periodo anual al
que se refiere este Informe.
La decisión de no admitir las quejas a trámite ha venido motivada, en la mayoría de
los casos, por haber transcurrido con exceso el plazo señalado para que los interesados
concretaran, ampliaran o aclararan los datos expuestos en su reclamación, sin haber remitido
tales antecedentes y también por haber entendido, a la vista de los hechos y documentos
aportados por el autor de la queja, que la actuación administrativa se había ajustado al
ordenamiento jurídico.
No se observó ninguna incorrección en la actuación de las administraciones locales
que fueron investigadas con motivo de la interposición de alguna queja en veintiún
expedientes, otros veinticuatro, concluyeron por haber resuelto la administración el problema
en la fase de investigación de la reclamación.
Sin embargo, ha de reseñarse que en catorce casos esta procuraduría del común no
obtuvo respuesta de la Administración consultada al requerimiento de información, la mitad de
los cuales procedían del ejercicio 2010. Esta cifra se ha reducido en comparación con la del año
anterior, en el que fueron contabilizados treinta y un expedientes en los que no se obtuvo del
ente local la información precisa para decidir sobre la fundamentación o no de la reclamación,
sin que pueda hacerse una valoración positiva de esta reducción mientras subsistan
administraciones locales que impidan el normal desarrollo de las labores de investigación de las
quejas.
El Procurador del Común emitió cincuenta y ocho resoluciones, habiendo aceptado las
administraciones a las que fueron dirigidas veintiocho de ellas -dos no en su totalidad-, y
rechazado once.
No se recibió comunicación sobre la postura adoptada por los entes locales frente a la
resolución formulada en seis ocasiones, pese a que con carácter general se dirigen tres
requerimientos posteriores a su envío, y trece expedientes continuaban en la fecha de cierre del
ejercicio a la espera de conocer la respuesta favorable o no a acoger los pronunciamientos
emitidos.
De nuevo ha de hacerse mención al desigual grado de colaboración de las
corporaciones locales con esta institución en la tramitación y resolución de las quejas. Las
circunstancias que impiden valorar en términos absolutos dicha colaboración son las ya
señaladas en anteriores Informes anuales, siendo aquéllas el número de entidades locales
consultadas, el diferente carácter de los asuntos que se han tramitado, el hecho de que se han
dirigido varias quejas contra una misma administración local y la distinta capacidad de las
entidades consultadas para atender los requerimientos de esta institución.
Deben las administraciones locales mejorar el cumplimiento de la obligación de remitir
la información en el plazo de un mes que fija la norma para su envío, sin que ello suponga
dejar de reconocer que algunas administraciones cumplen su obligación en el plazo establecido.
También parece excesivo el tiempo que transcurre en algunos casos entre la fecha de
emisión de la resolución a una administración local y la recepción de la respuesta en la que se
comunica su aceptación o no, pues en principio los dos meses establecidos parece un plazo
razonable para que esta comunicación se efectúe; la falta de envío dentro de este plazo
dificulta la evaluación del seguimiento que se hace de las resoluciones que dicta el Procurador
del Común en el periodo anual al que se refiere el Informe.
En cualquier caso las administraciones locales acogieron las resoluciones que les
fueron dirigidas, o al menos alguna de ellas, en un 48% de los casos en que fue necesario
emitirlas, porcentaje superior al de las resoluciones que fueron rechazadas (19%) o no
recibieron respuesta (10%).
A continuación se recoge con mayor detalle los datos sobre cada una de las materias
en que se ha dividido este apartado del Informe y un resumen de algunos supuestos que los
ciudadanos han sometido a consideración del Procurador del Común y de la intervención que se
ha llevado a cabo.
1.1. Expropiación forzosa
En el pasado ejercicio se recibieron nueve quejas en las que se abordaban cuestiones
sobre la materia expropiatoria, lo que supone un leve aumento con respecto a las recibidas el
anterior, en el que habían sido registradas siete quejas.
Dos de estos expedientes no fueron admitidos a trámite por entender que los hechos
denunciados no constituían una actuación irregular, otro se hallaba pendiente de recibir los
datos solicitados al reclamante para decidir sobre la admisión o no de su queja.
Únicamente la tramitación de una de las reclamaciones concluyó con la formulación
de una resolución supervisora de la actuación municipal, siendo aceptada por la Corporación;
otros dos expedientes finalizaron sin haber apreciado ninguna irregularidad en la actuación
administrativa investigada.
A fecha de cierre de este Informe continuaban abiertos tres expedientes a la espera
de recibir la información requerida de las administraciones consultadas.
La falta de respuesta a una resolución formulada a finales del ejercicio 2010, de la
que se daba cuenta en el Informe correspondiente a aquel año en este mismo apartado, ha
llevado a incluir a una entidad en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras
con el Procurador del Común; dicha resolución se había formulado al Ayuntamiento de Gradefes
en un expediente iniciado en el ejercicio 2008, en el cual el retraso en el envío de la
información impidió evaluar la actuación del Ayuntamiento de Gradefes hasta el ejercicio 2010.
1.1.1. Supresión de paso de servidumbre de finca
El expediente 20110005 se inició a partir de la recepción de una queja que
lamentaba la supresión del paso de servidumbre para acceder a unas parcelas situadas en
término municipal de San Cebrián de Mudá (Palencia), con motivo del cerramiento de la reserva
del bisonte europeo.
Admitida la queja a trámite, se solicitó del Ayuntamiento la remisión de un informe
sobre la cuestión planteada.
El Ayuntamiento manifestaba en su respuesta que la obra se había ejecutado con
estricta sujeción al proyecto técnico, que había sido sometido a información pública mediante
inserción de anuncio en el BOP y en el tablón de edictos, sin que se hubiera recibido ninguna
alegación durante este trámite. Una vez ejecutada la obra, se había recibido un escrito de un
ciudadano que manifestaba su oposición a la actuación de vallado, afirmando la existencia del
un camino del cual no se tenía noticia.
Esta institución consideró necesario el envío de documentación complementaria como
era la relación individualizada de bienes y derechos afectados por la obra, anuncio de
exposición pública y planos de la zona, así como indicación de los trámites a que hubiera dado
lugar la reclamación del ciudadano recibida en el Ayuntamiento.
En respuesta a este último requerimiento, el Ayuntamiento envió la documentación
solicitada e informó que las parcelas a las que se refería la reclamación no estaban incluidas en
el perímetro de la zona vallada, de lo cual deducía que no se habían afectado los derechos que
pudieran existir sobre ellas, e insistía en afirmar que el propietario debía haber presentado la
reclamación en el trámite de información pública del proyecto de la obra.
Los antecedentes de la queja, sin embargo, revelaban que el propietario de las
parcelas no se refería a su inclusión en el perímetro de la zona destinada a reserva del bisonte
europeo, sino a la supresión de los derechos de servidumbre de paso a tales fincas.
El afectado pudo plantear alguna reclamación en la fase de información publica del
proyecto de la obra, sin embargo no constaba que con carácter previo a la ocupación hubiera
existido un trámite de información pública en el que se hubiera hecho una concreta
identificación de bienes, derechos e interesados afectados, a fin de permitir la formulación de
alegaciones concretas acerca de la necesidad de la ocupación de la superficie incluida en la
reserva.
El art. 17 de la Ley de Expropiación Forzosa determina que el beneficiario de la
expropiación está obligado a formular una relación concreta e individualizada de los bienes o
derechos que considere de necesaria expropiación. Cuando el proyecto de obras y servicios
comprenda la descripción material detallada de bienes y derechos afectados, la necesidad de
ocupación se entiende implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario está
igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación
de los interesados.
La Ley de Expropiación Forzosa establece también que ha de darse información
pública de dicha relación (art. 18 LEF) y, aunque no está expresamente previsto para el
procedimiento de urgencia en el art. 52 LEF, no obstante, en vía de desarrollo reglamentario, el
art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa, dispone que el acuerdo de ocupación urgente
debe hacer referencia a los bienes a ocupar y recoger, asimismo, el resultado de la información
pública en la que se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate.
La Jurisprudencia tiene declarado, en todo caso, que el mencionado trámite de
información pública es preceptivo también en el procedimiento de urgencia, así, entre otras,
pueden citarse las Sentencias del Tribunal Supremo de 15-10-2008, 10-11-2009, 13-4-2011; la
justificación de esta exigencia viene dada por la consideración de que sólo mediante ese trámite
específico pueden los afectados hacerse oír sobre la proyectada expropiación de sus fincas o
derechos.
En el caso examinado en el expediente, resultaba que los anuncios que se habían
publicado, a los que el Ayuntamiento se refería en su informe, ofrecían la posibilidad de
presentar alegaciones en los procedimientos de autorización de usos y obtención de licencias
urbanísticas y ambientales de las instalaciones comprendidas en la reserva, como también, en
el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, pero no se había realizado ninguna
publicación en la que se identificasen los bienes, derechos y titulares afectados por la
expropiación.
La reclamación no podía considerarse extemporánea, como pretendía el
Ayuntamiento, ni la consumación de la actuación material podía excluir la posibilidad de
reacción del reclamante, únicamente tendría relevancia a la hora de decidir sobre la restitución
del paso de servidumbre, debiendo en caso contrario acordar la compensación correspondiente
a la privación de ese derecho a través de una vía de hecho.
La cuestión principal se centraba en determinar la existencia de la servidumbre sobre
unos terrenos que habían sido incluidos en el perímetro de la reserva, sin haber tenido en
cuenta los intereses del titular de las fincas. En palabras de la Sentencia del Tribunal Supremo
de 8 junio 1993, la vía de hecho, o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el
procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación, se produce no sólo cuando
no existe acto administrativo de cobertura, o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el
acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los
límites que el acto permite.
A efectos de prueba debía tenerse en cuenta que la vía de hecho administrativa
coloca a la Administración actuante en pie de igualdad con los particulares, de manera que
éstos se ven liberados de la carga del onus probandi frente a la presunción de legalidad de la
actuación administrativa (STS 19-04-2007).
En el caso examinado no se había resuelto la reclamación del afectado y tampoco
constaba que el Ayuntamiento hubiera realizado ningún acto de instrucción para comprobar la
existencia o no del paso de servidumbre.
Teniendo en cuenta que los terrenos habían sido aportados por el Ayuntamiento para
la realización de la obra, se dirigió una resolución al Ayuntamiento de San Cebrián de Mudá, por
entender que debía resolver la reclamación presentada por el afectado, previa realización de los
actos de instrucción que permitieran acreditar si había habido, o no, supresión del paso de
servidumbre, entre los cuales resultaba relevante la emisión del informe de los servicios
técnicos municipales.
El Ayuntamiento de San Cebrián de Mudá comunicó después su postura favorable a
seguir la recomendación efectuada.
1.1.2. Ocupación de finca por construcción aneja
El autor de la queja 20110377 exponía en el escrito dirigido a esta institución su
malestar ante la realización material de unas obras municipales de rehabilitación de una
construcción, que se habían llevado a cabo con invasión de las parcelas privadas colindantes,
obras que habían producido, además, otros daños, como eran el derribo de los muros que
delimitaban ambas fincas y el vertido directo de aguas pluviales sobre una pequeña edificación
de madera.
Tras la admisión a trámite de dicha queja, se solicitó información al Ayuntamiento de
Trespaderne, a quien se había dirigido también el reclamante, sin embargo el Ayuntamiento
informó a esta procuraduría que las obras habían sido realizadas por la entidad local menor de
Santotís, lo que llevó a recabar información de esta última.
A la finalización del ejercicio anual la Junta Vecinal de Santotís aún no había remitido
ningún informe a esta institución, pese a haberle dirigido tres recordatorios de la petición inicial.
1.1.3. Ocupación de terrenos para ampliación de sección de un camino
La presunta ocupación de una franja de terreno de las fincas situadas en el término
municipal de Urueñas (Segovia) con motivo de la modificación del trazado de un camino fue
examinada en el expediente 20110103.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos solicitando información relativa a la
problemática planteada al Ayuntamiento de Urueñas.
El informe municipal recibido ponía de manifiesto que no se había modificado ni la
anchura, ni el trazado del camino, cuya delimitación se había llevado a cabo aproximadamente
quince años antes. Las reclamaciones de los propietarios habían sido tenidas en cuenta,
habiendo dado lugar a alguna corrección sobre el terreno, a la que habían prestado los
afectados su conformidad, por todo lo cual no se apreció ninguna irregularidad en la actuación
municipal.
1.1.4. Construcción de caseta para alojar contadores
Un ciudadano de un municipio de la provincia de Soria expresaba su disconformidad
con la construcción de una caseta por parte del Ayuntamiento para alojar los contadores del
clorador del servicio de agua adosada a la fachada de un edificio de propiedad particular.
Las administraciones locales tienen entre sus competencias el suministro de agua, art.
25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, si bien es cierto que el ejercicio
de tal facultad no puede hacerse de forma arbitraria, ni posibilita la realización de actuaciones
que menoscaben derechos de los administrados cuando éstas puedan evitarse, o sin articular
los procedimientos legalmente establecidos para reparar el daño causado.
En este caso no se había producido ningún daño que pudiera ser considerado como
una lesión indemnizable, por otro lado, la propiedad no es un derecho absoluto, y al igual que
otros derechos, debe estar al servicio de las necesidades colectivas.
La decisión sobre la ubicación concreta del lugar o lugares en los que deben instalarse
los contadores, al igual que los demás elementos necesarios para la prestación de un servicio
público, constituye una cuestión técnica, que esta institución no puede valorar.
Del contenido de la reclamación y del informe recabado del Ayuntamiento tampoco se
desprendía que el establecimiento de la caseta hubiera producido consecuencias especialmente
gravosas para la vivienda, sobre todo a la vista de las fotografías aportadas, en las que se
apreciaba que la afectación de la pared es mínima, razones que se indicaron al reclamante
dando por concluidas las actuaciones sin haber apreciado irregularidad en la actuación
municipal.
1.2. Responsabilidad patrimonial
Un número de treinta y dos escritos se recibieron durante el pasado año en los cuales
se requería la intervención de esta procuraduría del común para obtener el reconocimiento de
responsabilidad patrimonial por los daños causados por el funcionamiento de diversos servicios
públicos locales, lo cual supone un incremento en el número de expedientes iniciados en el año
anterior, en el que habían sido registrados veintiuno.
Como en ejercicios anteriores la investigación que se realiza parte del análisis del
expediente que haya tramitado la Administración local a la que se imputa la responsabilidad
patrimonial, para lo cual es necesario que el ciudadano se haya dirigido a la Administración que
considera debe reparar el daño o perjuicio que ha sufrido, teniendo en cuenta además que, en
principio, la prueba incumbe al que reclama.
Por este motivo ha debido adoptarse en seis de las quejas recibidas la decisión de
inadmitirlas a trámite, ya que el afectado no había solicitado de la Administración
correspondiente su reconocimiento, o bien no había transcurrido desde su interposición el plazo
previsto para que pudiera haber emitido un pronunciamiento.
La excesiva lentitud en la tramitación de los procedimientos sigue constituyendo un
motivo de queja recurrente, cuya realidad se confirma a partir del análisis de la información
recabada de las administraciones, una vez más se ha tenido conocimiento de algún caso en el
que no se había incoado el procedimiento de responsabilidad patrimonial instado por el
afectado, también de procedimientos cuya tramitación se demora más allá de los seis meses
previstos en la normativa y otros en los que se ha omitido algún trámite esencial del
procedimiento.
Durante este ejercicio han concluido tres expedientes por haberse llegado a una
solución durante su tramitación, uno de ellos iniciado el año anterior.
Antes de finalizar el año se emitieron ocho resoluciones, la mitad que el ejercicio
anterior, en las que se examinaron tanto cuestiones formales relativas a los procedimientos de
responsabilidad patrimonial como aspectos de fondo de las decisiones administrativas
desestimatorias de las reclamaciones.
De estas resoluciones se aceptaron tres, una se rechazó, en un caso no se recibió
respuesta posterior y, a fecha de cierre del informe, no se había recibido respuesta sobre cuatro
de ellas.
A continuación se recogen algunos supuestos examinados durante el pasado año a
instancia de los afectados por alguna actuación municipal.
1.2.1. Daños por caídas en la vía pública
Entre los supuestos que habitualmente son considerados por los administrados como
daños indemnizables por las administraciones locales son los generados por las caídas en la vía
pública.
En realidad, en estos como en los demás supuestos, la imputación o no de los daños
a la Administración dependerá de la prueba que se haya efectuado en el procedimiento de los
requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial y de las consecuencias que cada parte
deba soportar, de no haber realizado la prueba de los que le correspondían.
Uno de estos casos fue el examinado en el expediente 20111740, a partir del escrito
de un ciudadano disconforme con la desestimación del Ayuntamiento de Valladolid de su
petición de reconocimiento de responsabilidad por las lesiones que había sufrido al tropezar con
una baldosa en la vía pública, pese a que, según manifestaba en la reclamación, existía un
informe de los servicios municipales que reconocía la existencia de desperfectos en la zona
donde había tenido lugar la caída.
No obstante, la reclamación no pudo ser admitida a trámite, ya que los desperfectos
que habían originado la caída, pese a existir –en realidad se trataba de resaltes de un
centímetro en la baldosa-, no representaban un peligro objetivo para el tránsito peatonal, así lo
afirmaba el informe de los servicios municipales, sin que el afectado hubiera aportado ninguna
otra prueba que permitiera contradecirlo.
Consideraba el Ayuntamiento de Valladolid que, aun siendo deseable un elemento de
homogeneidad de las aceras o espacios peatonales, su inexistencia no suponía en sí misma un
componente netamente peligroso, sino un mero deslucimiento estético o una leve incomodidad
fácilmente superable con un tránsito más atento y cuidadoso.
En definitiva, el pronunciamiento municipal entendía que no se había acreditado que
las lesiones sufridas por la caída se debieran a la falta del mantenimiento correcto de las vías
públicas, sino a una falta de precaución en la deambulación por la acera.
Todo ello obedecía a la aplicación del criterio jurisprudencial según el cual la
prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad de la
infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad
patrimonial objetiva de las administraciones públicas la convierta en aseguradora universal de
todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los
administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo
contrario, se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro
ordenamiento jurídico.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se ha pronunciado en el mismo
sentido sobre el deber de conservación de las vías públicas por las entidades locales y la
determinación de responsabilidad a la Administración por las consecuencias lesivas que sufran
los administrados, entendiendo que ese deber de seguridad y vigilancia no puede extenderse
más allá de los eventos que sean razonablemente previsibles en el desarrollo del servicio, y esta
previsibilidad razonable no es de términos medios sino mínimos. Así, con carácter general una
caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de dimensiones insignificantes o visibles entraña
un daño no antijurídico, que debe soportar el administrado desde el mismo momento en que
participa del servicio público de aceras o calzada, y ello porque no se puede pretender que la
totalidad de las aceras o calzadas de un casco urbano cualquiera se encuentren absolutamente
perfectas en su estado de conservación y rasante, hasta extremos insoportables (STSJ de
Castilla y León de 29 de enero de 2010).
La aplicación de estos criterios en la resolución de la queja 20111593 llevó a
considerar que tampoco concurrían en este caso los elementos que configuraban la
responsabilidad patrimonial para imputar el daño por una caída en la vía pública a la
Administración local, en este caso el Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo.
La petición de reconocimiento de responsabilidad patrimonial se había desestimado
por considerar que no había quedado acreditada la relación de causalidad entre los daños
sufridos y el funcionamiento del servicio público, sin embargo estimaba el reclamante que el
informe de intervención de los agentes de la policía local servía de prueba del nexo causal entre
el accidente y el deterioro de la acera, informe del cual no se le había permitido obtener una
copia aunque había solicitado por escrito su obtención.
La queja fue admitida a trámite y, una vez examinada la respuesta procedente del
Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo, resultó que la solicitud del informe obrante en el
expediente se había formulado por persona distinta del afectado, habiéndose denegado su
entrega en cumplimiento de la Ley Orgánica de Protección de Datos; no obstante, durante la
tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial, y más concretamente durante el
trámite de audiencia, toda la documentación se había puesto de manifiesto al promotor del
expediente, al efecto de que pudiera consultarla, solicitar copias y realizar las alegaciones que
estimara pertinentes.
Teniendo en cuenta que en el parte de intervención de la policía local constaban datos
de la persona que había sufrido el accidente, dicha comunicación de datos constituía, conforme
a lo dispuesto en el art. 3 i) de la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de datos de
Carácter Personal, una cesión de datos de carácter personal, definida como toda revelación de
datos efectuada a persona distinta del interesado.
Los datos de carácter personal objeto del tratamiento sólo pueden ser comunicados a
un tercero con el previo consentimiento del interesado, quedando exceptuado el consentimiento
en aquellos casos en que así lo prevea una Ley (art. 11.1 de la LO 15/1999).
Por aplicación de los principios establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, el acceso a los documentos de carácter nominativo puede ser ejercido por un tercero
siempre y cuando acredite un interés legítimo y directo que justifique la cesión, habida cuenta
que será una norma con rango de Ley, en este caso la Ley 30/1992, la que posibilite la cesión
cuando concurran determinadas circunstancias.
La solicitud de obtención de una copia del informe se había realizado por persona
distinta de la que figuraba en el expediente, por lo que precisaba la acreditación de un interés
legítimo y directo, pudiendo ser éste la representación que ostentaba quien solicitaba la copia.
Sin embargo, la solicitud no se había realizado en representación del interesado, ni acreditaba
el peticionario ningún otro interés legítimo y directo, por lo que la denegación de su entrega
estaba amparada por la Ley Orgánica de Protección de Datos.
Por otro lado el contenido del informe se refería al deterioro del pavimento, aunque
los desperfectos carecían de entidad suficiente para constituir un peligro objetivo para el
tránsito peatonal, todo lo cual dio lugar a que no se apreciara la concurrencia de ninguna
irregularidad en la actuación municipal.
En el expediente 20101806 también se atribuía al mal estado del pavimento el
accidente que había sufrido un ciudadano que había dirigido su petición indemnizatoria frente al
Ayuntamiento de León, si bien en este caso no se había concluido la tramitación del
procedimiento administrativo cuya fase de instrucción había sobrepasado los dos años. Esta
excesiva dilación del procedimiento dio lugar a que se dirigiera al Ayuntamiento de León una
resolución para recordar el deber de resolver estas reclamaciones en el plazo de seis meses e
instando a agilizar la tramitación en el caso concreto. El Ayuntamiento de León aceptó la
resolución formulada.
1.2.2. Daños por filtraciones de agua procedente de depósito municipal
El promotor del expediente 20100547 denunciaba el indebido funcionamiento de un
depósito municipal de agua que producía daños por filtraciones en una propiedad contigua,
cuyo propietario había interpuesto una reclamación de la cual no había obtenido respuesta.
El informe recabado del Ayuntamiento de Arapiles, titular del servicio cuyo
funcionamiento había dado lugar a la presentación de la reclamación, indicaba que la petición
del afectado no había sido admitida a trámite, puesto que la causa de los daños no se había
acreditado.
La resolución que se formuló al Ayuntamiento de Arapiles partía de la distinción entre
la inadmisión y la desestimación de la reclamación que un particular formula ante la
Administración para solicitar la reparación de los daños causados por un servicio público.
La responsabilidad patrimonial de la Administración local queda configurada por la
concurrencia de una serie de requisitos cuya concurrencia sólo puede determinarse mediante la
tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuyo cauce se encuentra
regulado por el RD 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial.
Desde el punto de vista formal, la Jurisprudencia tiene declarado que la
Administración está obligada a iniciar el expediente de reclamación de tales daños y perjuicios,
acomodándose a las específicas normas contenidas en la Ley 30/1992 y RD 429/1993; y ello
independientemente de que se acrediten o no las realidades de los alegados daños y perjuicios
(entre otras, STS 30-4-1990).
Igual criterio se sigue por los Tribunales Superiores de Justicia, por ejemplo el
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, según el cual la admisión a trámite de la
reclamación es un acto administrativo debido (STSJ del País Vasco de 18-01-2002).
El Consejo Consultivo de Castilla y León se ha pronunciado también repetidamente
con carácter restrictivo sobre la inadmisión de reclamaciones, una vez que se ha iniciado la
tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial (Informe de 5-11-2009).
Los preceptos reguladores de determinados procedimientos, tanto judiciales como
administrativos, prevén un trámite de admisión que permite declarar la inadmisibilidad de
reclamaciones, recursos o pretensiones que adolezcan de defectos insubsanables. Ahora bien,
el principio antiformalista del procedimiento administrativo, tendente a afianzar la aplicación del
principio pro actione, lleva a una aplicación muy restrictiva de esta posibilidad de forma que, si
los defectos de la solicitud no son insubsanables, la parte obtenga una resolución que dé
respuesta a todas las cuestiones planteadas.
En este caso se había adoptado el acuerdo de inadmisión de la reclamación con base
en el informe del técnico municipal sobre la acreditación de la causa de los daños, emitido
además el mismo día en que se había recibido la reclamación. Estimaba esta procuraduría que
no procedía inadmitir la reclamación, sino continuar el procedimiento hasta su resolución.
Dentro del procedimiento, el trámite de audiencia a los interesados constituye un acto
esencial del mismo, manifestación del principio constitucional de contradicción y defensa y
garantía de los derechos del ciudadano -art. 105 c) de la Constitución Española-.
Cumpliendo el imperativo constitucional, la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común prevé, en su art. 84, que
instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución,
se pongan de manifiesto a los interesados quienes, en un plazo no inferior a diez días ni
superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen
pertinentes.
En términos análogos se prevé el trámite de audiencia al interesado en el art. 11 del
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial.
En definitiva, se trata de un trámite de singular relevancia por cuanto permite al
interesado conocer las actuaciones practicadas hasta ese momento en el expediente y formular,
si es su deseo, nuevas alegaciones. La audiencia al interesado se debe verificar inmediatamente
antes de redactar la propuesta de resolución, esto es, cuando se hayan practicado todos los
actos de instrucción (pruebas e informes) necesarios para la resolución del expediente.
Al no haberse cumplido el preceptivo trámite de audiencia al interesado, se había
infringido lo dispuesto en los arts. 84.1 de la Ley 30/1992 y 11 del Reglamento ya citado,
generando una situación de indefensión en el reclamante al privarle de la posibilidad de
examinar el contenido del expediente y formular nuevas alegaciones o presentar nuevas
justificaciones o documentos.
Estas razones llevaron a formular al Ayuntamiento de Arapiles una resolución
instándole a revocar su decisión de inadmitir la petición del afectado y a tramitar el
procedimiento hasta su resolución, con arreglo a las previsiones legales y reglamentarias, con
especial observancia del trámite de audiencia al interesado.
El Ayuntamiento de Arapiles comunicó a esta institución la aceptación de la
resolución, aunque el afectado solicitó después la continuación de nuestra intervención por no
estar conforme con la resolución administrativa, si bien no fue posible proseguir la intervención
ante el Ayuntamiento, ya que el afectado no había aportado ninguna prueba que permitiera
cuestionar la decisión administrativa adoptada.
1.2.3. Daños por funcionamiento de la red municipal de saneamiento
En el expediente tramitado con la referencia 20100962 se analizaron los argumentos
expuestos por el Ayuntamiento de Salamanca para desestimar la reclamación de un ciudadano
que pretendía la reparación de los daños por la inundación de un local comercial en el
transcurso de una tormenta.
La resolución municipal desestimatoria de la solicitud del afectado reconocía que el
funcionamiento del servicio público de alcantarillado no había sido correcto, aunque
consideraba que el interesado debía haber acreditado el importe real del daño para obtener un
pronunciamiento favorable a su petición.
Admitida a trámite la queja, el informe procedente del Ayuntamiento de Salamanca
hacía mención a los requerimientos que sin éxito se habían dirigido al perjudicado para que
realizara la evaluación económica de los daños y, aunque finalmente había presentado una
valoración, ésta no se había realizado por un perito.
Para que el daño alegado sea indemnizable a los efectos de declarar la
responsabilidad patrimonial de un ente público debe reunir las características especificadas en
el art. 139.2 de la Ley 30/1992, ser evaluable económicamente, efectivo (es decir, actual, no
potencial) e individualizado con relación a una persona o grupo de personas determinadas, a las
que se irroga un sacrificio especial respecto a las obligaciones generales de la convivencia.
La resolución municipal reconocía la existencia de un daño, siendo la causa de la
inundación la falta de capacidad del colector unida a un mantenimiento deficiente del mismo;
por tanto no se discutía ni el indebido funcionamiento del servicio público, ni el nexo causal
entre éste y el daño causado.
El Ayuntamiento declinaba su responsabilidad por entender que no había sido
probado, no ya el daño, sino la cuantía del mismo.
Las características del daño resarcible son definidas por la Jurisprudencia teniendo en
cuenta que la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene
naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera
individualizable, debiendo existir el necesario nexo causal entre la acción producida y el
resultado dañoso ocasionado. Es decir, el perjuicio ha de ser patrimonialmente evaluable y
determinado o determinable con relación a cada persona.
De todas formas, el hecho de que no se concretara la cuantía del daño y de la
indemnización durante el procedimiento, no podía llevar sin más a la desestimación de la
pretensión.
También se comprobó que la instrucción del procedimiento se había prolongado
durante tres años, duración de la que debía responsabilizarse a la Administración, siendo ésta la
encargada de impulsar de oficio el procedimiento y velar por el cumplimiento de los plazos
previstos en las leyes.
Examinadas las actuaciones realizadas se observó que el reclamante había solicitado
en varias ocasiones que se realizara una valoración de los daños alegados por un técnico de la
Administración aunque, finalmente, había presentado una valoración económica de los daños.
También constaba en el expediente el requerimiento a los servicios municipales para
que procedieran a la valoración de los daños, luego las peticiones del afectado habían sido
tenidas en cuenta aunque de forma tardía; además, reconocían los propios servicios
municipales la imposibilidad de realizar una correcta valoración de los daños causados por la
inundación después de los casi tres años que habían transcurrido desde que se produjera la
inundación.
Esta procuraduría compartía el razonamiento expuesto en el dictamen emitido en este
procedimiento por el Consejo Consultivo de Castilla y León de fecha 10 de septiembre de 2009,
que consideró que si bien la carga de la prueba de los hechos incumbe al reclamante, la actitud
negligente y tardía del Ayuntamiento había incidido en la falta de prueba de determinados
daños, no de todos.
Respecto al importe de la indemnización, el Consejo Consultivo concluía que la
concreción de la indemnización debía actualizarse en un posterior expediente contradictorio en
el que se diera audiencia al reclamante, previa valoración de los daños constatados por el
Ayuntamiento.
La resolución que se dirigió al Ayuntamiento de Salamanca consideraba que se debía
revocar la resolución desestimatoria de la responsabilidad patrimonial y, en su lugar, dictar
resolución estimatoria de la misma, procediendo a iniciar expediente contradictorio para valorar
los daños constatados por los servicios municipales.
El Ayuntamiento de Salamanca rechazó la anterior resolución reiterando los
argumentos expuestos sobre la falta de prueba de la cuantía del daño que correspondía al
reclamante.
1.2.4. Daños por ejecución de obra de pavimentación
Los daños producidos en una vivienda del municipio de Tudela de Duero por las obras
de pavimentación realizadas en la calle contigua fueron objeto del expediente 20101561.
Según el escrito de queja, el afectado había interpuesto una reclamación contra el
Ayuntamiento respecto de la cual no había obtenido respuesta, ni se habían reparado aquellos
daños.
Admitida a trámite la queja, se requirió del Ayuntamiento la remisión de un informe y
la copia del expediente comprensivo de todas las actuaciones realizadas en el procedimiento de
responsabilidad patrimonial instado por esta causa.
La información enviada por el Ayuntamiento de Tudela de Duero indicaba que el
contenido de los escritos del afectado se había puesto en conocimiento de la empresa ejecutora
de la obra para que subsanara las deficiencias que pudieran existir, añadiendo que la situación
se encontraba resuelta, con lo cual discrepaba el ciudadano.
Era necesario determinar si la responsabilidad por los daños debía ser asumida bien
por el Ayuntamiento, según la tesis del promotor del expediente, o bien, por la empresa que
había realizado en su día la obra, según la postura mantenida hasta el momento por el
Ayuntamiento.
Cuando durante la ejecución de un contrato de obras surgen daños a terceros han de
tenerse en cuenta las disposiciones establecidas en la normativa sobre contratación, en este
caso en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado
por el RDLeg 2/2000, de 16 de junio, bajo cuya vigencia se había celebrado el contrato y
vigente al momento de producirse los daños, régimen por lo demás coincidente con lo
establecido en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
Tanto el art. 97 del RDLeg 2/2000, como después el art. 198 de la Ley 30/2007 de
Contratos del Sector Público, establecen como regla general la obligación del contratista de
indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros, salvo los que sean
consecuencia de una orden de la administración contratante o de vicios del proyecto elaborado
por ésta, en cuyo caso deberá responder la propia Administración. Los mismos preceptos
establecen además la competencia del órgano de contratación para deslindar las
responsabilidades de las partes contratantes, para lo cual los terceros pueden requerir
previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación
para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes
corresponde la responsabilidad de los daños.
Para llegar a un pronunciamiento, el Ayuntamiento debía conceder a la empresa
contratista la posibilidad de intervenir en el expediente, sin embargo después de haber dado
traslado a la empresa que había ejecutado los trabajos no constaba que se hubiera
pronunciado, ni que se hubiera requerido la subsanación de defectos concretos, cuya existencia
sin embargo reconocía.
Con carácter general, cuando la obra que es objeto de un contrato se ejecuta
conforme al mismo y a satisfacción de la Administración se entiende cumplido el contrato, si
bien se requiere un procedimiento formal de entrega, la recepción, momento a partir del cual
comienza el período de garantía, durante el cual el contratista sigue respondiendo de los
defectos de la construcción.
En el acta deben hacerse constar con detalle y precisión los defectos, poniéndolos en
conocimiento del contratista, así como las instrucciones necesarias para su subsanación, así lo
vienen exigiendo tanto el Tribunal Supremo como el Consejo de Estado.
El Tribunal Supremo, entre otras, en las Sentencias de 18 de septiembre de 1987 y 5
de enero de 1988, ante la omisión de los defectos en el acta de recepción, una vez transcurrido
el plazo de garantía considera extinguida la facultad de la Administración de exigir
responsabilidad al contratista salvo por vicios ocultos, al quedar la Administración vinculada por
su actuación.
En el mismo sentido, el dictamen de 19-12-1984 del Consejo de Estado afirma que la
conducta de la Administración a través de la comisión receptora implica una recepción de lo
realizado por la empresa.
En este caso las obras habían sido recibidas por el Ayuntamiento de Tudela de Duero
sin que se subsanaran las anomalías y seguramente había transcurrido el plazo de garantía,
dado el tiempo en el que habían sido ejecutadas.
El criterio seguido en el informe emitido por el Consejo Consultivo de Castilla y León
123/2009 consideraba que el Ayuntamiento debía responsabilizarse de los daños producidos,
puesto que las obras estaban ejecutadas y recibidas, sin perjuicio de que pudiera repetir contra
la empresa contratista, si estuviera en condiciones legales de hacerlo.
La resolución que se dirigió al Ayuntamiento de Tudela instaba a éste a dictar, a la
mayor brevedad, la resolución que pusiera fin al procedimiento, asumiendo la responsabilidad
patrimonial en caso de haber transcurrido el plazo de garantía de la obra, sin perjuicio de que
pudiera repetir contra la empresa contratista.
El expediente hubo de ser archivado sin conocer la postura del Ayuntamiento de
Tudela de Duero frente a la anterior resolución, pese a haberla requerido en cuatro ocasiones,
motivo por el cual se procedió a su inclusión en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras.
1.2.5. Daños en vivienda como consecuencia de demolición de edificio colindante
Los daños causados en una vivienda del municipio de Villada (Palencia) como
consecuencia de la demolición del edificio colindante, de titularidad municipal, constituían el
motivo de la reclamación registrada con la referencia 20100962.
Los propietarios del inmueble responsabilizaban al Ayuntamiento del agravamiento de
la situación de inestabilidad del edificio causada por las obras de derribo, el hundimiento de la
bodega y por una fuga de agua de la red municipal. El autor de la queja afirmaba que el
interesado no había recibido ninguna respuesta formal del Ayuntamiento frente a las
reclamaciones que había presentado en el Ayuntamiento.
Admitida a trámite la queja, se solicitó del Ayuntamiento de Villada información sobre
la cuestión planteada.
La respuesta remitida se limitaba a exponer que el afectado había sido atendido en
todo momento en relación con los posibles daños causados a su vivienda como consecuencia de
las obras de rehabilitación del edificio del Ayuntamiento, poniéndolo en contacto con el agente
de seguros y el arquitecto municipal.
Esta institución consideró preciso requerir de nuevo la copia de los expedientes
tramitados con motivo de las reclamaciones del afectado.
El nuevo informe municipal señalaba que la compañía aseguradora había hecho
entrega al solicitante de una cantidad en concepto de finiquito por los daños causados,
habiendo éste renunciado expresamente a ejercitar cuantas acciones judiciales y extrajudiciales
pudieran corresponderle por los hechos relatados, tanto frente a la compañía aseguradora
como al Ayuntamiento de Villada.
No se enviaba la copia de ningún expediente, ni otro documento diferente del recibo
del finiquito, de lo que se deducía que el Ayuntamiento consideraba que la recepción de la
indemnización suponía la cancelación definitiva de todo siniestro, al haber sido aceptada
voluntariamente por el afectado.
Examinado el finiquito, tanto la fecha del recibo como del siniestro, anteriores en
cinco años a las reclamaciones del interesado, como la descripción del siniestro y la
cuantificación de los daños, permitieron deducir que no podía considerarse la cantidad percibida
como indemnización de unos daños que se habían generado después y por otros motivos, sin
que la indemnización abonada por la compañía aseguradora cubriera la situación de
inestabilidad del edificio, sino únicamente los daños de pintura y carpintería como consecuencia
de la inundación ocurrida cinco años antes.
El abono de la cantidad valorada por una compañía de seguros no puede alterar los
principios básicos por los que se rige en nuestro ordenamiento el régimen de responsabilidad
patrimonial de las administraciones, principios entre los que se incluye la exigencia de la
reparación integral del daño causado a un particular.
La resolución de cualquier pretensión indemnizatoria en relación con el
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos requiere un examen, concreto y
pormenorizado, no sólo de la normativa concreta aplicable, sino también y principalmente, del
supuesto de hecho acontecido, en tanto el iter y circunstancias del mismo son los que
determinarán la efectiva concurrencia de los requisitos exigidos por la Jurisprudencia para el
nacimiento de la obligación de resarcimiento por la Administración.
Por lo que se refería al tema de forma, no constaba que se hubiera dirigido ninguna
comunicación al afectado después de la interposición de su reclamación, ni el acuerdo de
admisión a trámite y nombramiento de instructor que debe realizar el órgano competente para
resolver, ni la comunicación al reclamante prevista en el art. 42.4, párrafo 2º, de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, ni había recibido el afectado ninguna notificación de la
realización de ningún trámite.
Únicamente se conocía la existencia de algunos informes técnicos, aportados al
expediente por el propio interesado, uno emitido a instancia del Ayuntamiento de Villada por un
técnico de la Diputación provincial de Palencia, anterior a la reclamación del afectado, y otros
informes periciales elaborados a instancia del interesado y de otros residentes en el mismo
edificio.
En cuanto al tema de fondo, la posibilidad de que se declare la responsabilidad del
Ayuntamiento por los daños que se le imputan, dependía de la concurrencia de todos los
requisitos exigibles para apreciar la responsabilidad patrimonial.
Algún problema podría plantear el determinar si la parte interesada había ejercitado
su derecho en tiempo hábil, de acuerdo con lo establecido en el art. 142.5 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, pues, desde la producción de los hechos causantes de los daños, había
transcurrido sobradamente el plazo del año que la Ley concede al perjudicado para presentar
su reclamación.
El análisis de las reclamaciones y de los informes indicados hacían suponer que se
estaba ante un supuesto de daños continuados.
Los daños continuados son aquellos que se generan día a día en el tiempo y en los
que se produce un agravamiento paulatino sin solución de continuidad, como consecuencia de
un único hecho inicial, aunque el resultado lesivo no puede ser evaluado de manera definitiva
hasta que no cesa el hecho causante de los mismos.
La determinación del dies a quo para el inicio del cómputo del plazo para el ejercicio
de la acción no puede tener como consecuencia -es evidente- que la reclamación no pueda
efectuarse hasta dicho momento (cese de los hechos que determinan los daños), pues ello
conllevaría que el perjudicado deba soportar estoicamente los daños que de manera continuada
se produzcan sin solicitar la justa compensación a su causante.
Nada obsta, por tanto, para que en un momento determinado se reclamen los daños
y perjuicios hasta ese instante producidos, mediante la correspondiente evaluación, sin que ello
comporte, salvo manifestación expresa en contrario, la renuncia a reclamar los que se originen
en lo sucesivo, atendida su producción día a día de manera continuada y como consecuencia de
un único hecho que no se agote en un momento concreto.
Es decir, la prescripción de la acción, fundada en el art. 142.5 de la Ley 30/1992, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
no puede ser estimada por cuanto, el dies a quo no se produce mientras continúa la situación
generadora del daño.
En cuanto a la concurrencia de los demás requisitos que configuran la responsabilidad
patrimonial, la propia Administración, después de la tramitación del procedimiento
administrativo de responsabilidad patrimonial, debía pronunciarse sobre la existencia de
relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración titular del edificio cuyas
obras causaron los posibles perjuicios y la lesión causada al reclamante.
Estas consideraciones se efectuaron en la resolución remitida al Ayuntamiento de
Villada en la que se le instaba a tramitar el procedimiento de responsabilidad patrimonial
iniciado por la solicitud del afectado, reiterada después en varias ocasiones, hasta la total
resolución del mismo, de conformidad con lo previsto en el RD 429/1993, de 26 de marzo, que
aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial.
El Ayuntamiento de Villada aceptó la resolución formulada, si bien se tuvo
conocimiento de esta aceptación después de la fecha de cierre del ejercicio anual.
1.2.1.6. Daños en finca por obras de mantenimiento de carretera
Un ciudadano se dirigió a esta procuraduría para exponer su malestar ante la falta de
respuesta de la Diputación provincial de Salamanca sobre los daños causados en una finca
atribuidos a la ejecución de obras de mantenimiento de una carretera provincial, dando lugar al
inicio del expediente 20111005.
El autor de la queja manifestaba que los daños producidos habían consistido en la
eliminación de los restos del tapial, el allanamiento del terreno en la zona colindante a la
carretera, la apropiación de una franja de terreno e incluso algunos desperfectos en la red
municipal de saneamiento.
La Diputación provincial de Salamanca en respuesta al requerimiento de información
cursado por esta procuraduría, expuso las razones por las que consideraba que no se habían
producido los daños alegados, todo lo cual se había indicado verbalmente al reclamante.
No obstante esta institución estimó más correcto que se emitiera por escrito un
pronunciamiento sobre el fondo del asunto y así se indicó en la resolución dirigida a la
Diputación provincial de Salamanca, sin que a fecha de cierre de este Informe anual se
conociera la postura de esta Administración al respecto.
1.3. Contratación administrativa local
Las cuestiones que los ciudadanos plantearon en materia de contratación
administrativa durante el pasado ejercicio dieron lugar a la apertura de dieciocho expedientes,
seis menos que el año anterior.
Una de las cuestiones planteadas en estas quejas son los incumplimientos de las
administraciones locales de las obligaciones contraídas en el contrato, principalmente el retraso
en el pago del precio convenido.
En materia de contratación se han formulado tres resoluciones, una se aceptó, otra
fue rechazada y otra se hallaba pendiente de obtener respuesta a la fecha de cierre de este
Informe anual.
1.3.1. Incumplimiento de la obligación contractual del pago del precio
Una de las quejas en las que se puso de manifiesto la falta de cumplimiento de la
obligación de pago del precio de un contrato fue la tramitada con el número 20100971, en la
que manifestaba el promotor del expediente que no se había abonado al contratista una factura
debida por la prestación de servicios al Ayuntamiento de Simancas.
La información facilitada por el Ayuntamiento de Simancas reconocía que debía
proceder al pago de la deuda, lo cual efectivamente realizó en el curso de la tramitación de la
queja, no obstante no se habían satisfecho los intereses debidos, que también se reclamaban
por el interesado.
El art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público, Ley 30/2007, de 30 de octubre,
recogía la regulación del pago del precio, como el principal derecho del contratista y la más
importante obligación contractual de la Administración. Según este precepto, para proceder al
pago existía un plazo de treinta días contados desde la fecha de la expedición de las
certificaciones de obras o documentos que acreditaran la realización total o parcial del contrato;
a partir del cumplimiento de dicho plazo debían abonarse al contratista los intereses de demora
y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley por la que se
establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Cuando no
procediera la expedición de certificación de obra y la fecha de recibo de la factura o solicitud de
pago equivalente se prestara a duda o fuera anterior a la recepción de las mercancías o a la
prestación de los servicios, el plazo de treinta días debía contarse desde dicha fecha de
recepción o prestación.
La redacción de este precepto según la Ley 15/2010, de 5 de julio, redujo a la mitad
los plazos de sesenta días establecidos en la Ley 30/2007, en su redacción original, para el
cómputo a efectos del cobro de intereses o para la indemnización por los costes de cobro y
cuya total aplicación se introduce de forma progresiva hasta el 1 de enero de 2013, en una
disposición transitoria 8ª que se introdujo en la Ley 30/2007.
Es este caso, el contrato se había formalizado antes de la reforma indicada, por lo que
debió haberse pagado dentro de los sesenta días siguientes a su realización, fecha desde la cual
debían satisfacerse los intereses correspondientes.
También se recordaba en la resolución que se remitió al Ayuntamiento de Simancas
que no podían adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos
autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones
y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, según lo dispuesto en el art. 173.5
del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales.
Es decir, al asumir un compromiso de gasto, en este caso el precio del contrato, el
Ayuntamiento debió contar con la previa y preceptiva consignación presupuestaria, de lo
contrario podría apreciarse la existencia de un vicio de nulidad, vicio que no conllevaba un juicio
sobre la existencia o inexistencia de una obligación de la Administración frente al contratista.
Así lo ha manifestado de forma reiterada la Jurisprudencia, según la cual la falta de
consignación presupuestaria, aún de ser cierta, no afecta a la efectividad de las obligaciones
municipales, pues, en otro caso, se estaría dejando a su arbitrio el cumplimiento de las mismas.
La Jurisprudencia ante las situaciones irregulares en la contratación administrativa,
para hacer efectivos los principios de buena fe y equilibrio entre las prestaciones, ha acudido a
la doctrina del enriquecimiento injusto.
El art. 187 del RDLeg 2/2004 establece claramente la prioridad en la ordenación del
pago de las obligaciones contraídas en ejercicios cerrados a las del corriente y de esta
regulación se desprende que la deuda más antigua es preferente en el pago.
La falta de pago de una obligación reconocida ponía de manifiesto un incumplimiento
de la obligación del Ayuntamiento de dar prioridad en el pago a las obligaciones contraídas en
ejercicios anteriores, bien porque el plan había sido incumplido por la tesorería municipal, o
bien porque se había incurrido en un incumplimiento en el establecimiento del plan de
disposición de fondos, obligación que corresponde al Presidente de la Corporación.
Estas razones se expusieron en la resolución formulada entendiendo que debía el
Ayuntamiento tramitar el expediente que permitiera incluir formalmente en el presupuesto del
ejercicio corriente el crédito correspondiente a la obligación de reconocimiento de intereses por
la falta de pago reconocida a favor del contratista.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento de Simancas.
Otro de los expedientes iniciados como consecuencia de una denuncia sobre un
incumplimiento contractual del pago del precio fue el registrado con la referencia 20110033,
en un contrato suscrito por el Ayuntamiento de León.
El informe municipal recabado para decidir sobre la fundamentación o no de la queja
puso de manifiesto que la factura se encontraba pendiente de pago, lo cual hizo necesario
recordar al Ayuntamiento de León el deber de abonar al contratista la cantidad debida en
concepto de pago del precio y los intereses devengados.
A fecha de cierre del informe no se había recibido respuesta del Ayuntamiento de
León comunicando la respuesta frente a la anterior resolución.
1.3.2. Modificación contractual por vía convencional
Una modificación operada en un contrato suscrito por el Ayuntamiento de Palazuelos
de Eresma fue analizada en el expediente 20110267, después de recibir una queja en la que
exponía su autor que dicha modificación había supuesto en realidad la celebración de un nuevo
contrato, al margen de los procedimientos de contratación.
La queja fue admitida a trámite, habiendo solicitado información en relación con la
cuestión planteada en la reclamación.
El análisis de la información que fue aportada al expediente llevó a formular una
resolución al Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma teniendo en cuenta las normas de
contratación aplicables según la fecha del acuerdo de adjudicación del contrato, las contenidas
en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por
RDLeg 2/2000, de 16 de junio, y el Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por el RD 1098/2001, de 12 de octubre.
Los contratos deben ser cumplidos en los términos pactados, dado que la contratación
pública se rige por el principio de precio cierto, de conformidad con lo establecido en el art. 14
del RDLeg 2/2000, de 16 de junio, al igual que después se estableció en el art. 75 de la Ley
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
La legislación sobre contratos contempla la posibilidad de modificarlos como una
prerrogativa o facultad unilateral de la Administración, imponiendo límites y garantizando los
derechos del contratista. El art. 59 del RDLeg 2/2000 enumera las prerrogativas de las que goza
la Administración en los contratos administrativos, las cuales han de ejercerse dentro de los
límites y con sujeción a los requisitos que la ley señala, concretando que la modificación del
contrato sólo procederá por razones de interés público (art. 101).
La potestad de modificación o ius variandi constituye una de las principales
modulaciones del contrato en el que es parte la Administración, sin perjuicio de que deba
acreditar en el expediente que se dan las circunstancias y se cumplen los requisitos que toda
modificación requiere.
En este caso, el Ayuntamiento había asumido la obligación del pago del precio fijado
contractualmente, que era la cantidad licitada por la adjudicataria en su oferta económica, la
primera modificación superaba ya el 20% del presupuesto inicial, a esta ampliación de obra no
se había opuesto el contratista.
Después se había propuesto la resolución del contrato con base en la demora en el
cumplimiento del plazo de ejecución por el contratista, aunque luego se había dejado sin efecto
el inicio de este expediente y se había dictado otra resolución para la iniciación de un posterior
procedimiento de resolución contractual con base en una causa diferente, la situación concursal
del adjudicatario, todo ello de forma anómala.
Por tanto, en el momento en el que se había llegado a un acuerdo con el adjudicatario
de la obra para modificar de nuevo el contrato, había existido una primera modificación del
contrato primitivo con un incremento del precio de la obra por encima del límite permitido, y un
incumplimiento del plazo de ejecución del contrato, aunque iniciado el procedimiento para la
resolución contractual había concluido éste sin haber resuelto el contrato, ni por esta causa, ni
por hallarse el empresario en un procedimiento concursal, ya que se había estimado el recurso
presentado por el contratista; en estas circunstancias se pacta una nueva modificación
contractual entre el Ayuntamiento y el adjudicatario, mediante la firma de un convenio que
establece un nuevo plazo de ejecución y un incremento del precio.
La primera cuestión que se planteaba era la posibilidad de modificar un contrato por
mutuo acuerdo de las partes contratantes, posibilidad a la que no se refería el Texto Refundido
de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que sin embargo resultaba admisible,
según el criterio establecido por la Junta Consultiva de Contratación. Según dicho órgano
resulta posible tanto en los contratos administrativos, como privados de la Administración, la
modificación bilateral o por mutuo consenso basada en el principio de libertad de pactos,
aunque tal posibilidad debe ajustarse a los límites resultantes de los criterios y bases que
motivaron la adjudicación en evitación de posibles perjuicios al resto de licitadores (Informes de
JCC de 21-12-1995, 17-03-1999 y 5-3-2001).
La Junta Consultiva de Contratación considera que deben fijarse límites a la
modificación bilateral de los contratos, de modo que no pueda ser utilizada para alterar las
bases y criterios a los que responde la adjudicación de los contratos, mediante el sistema de
licitación pública. Celebrada mediante licitación pública la adjudicación de un contrato, tanto
administrativo como privado, dado que su adjudicación se rige por las mismas normas, la
solución que presenta la adjudicación para el adjudicatario, en cuanto a precio y demás
condiciones, no puede ser alterada sustancialmente por vía de modificación consensuada, ya
que ello supone un obstáculo a los principios de libre concurrencia y buena fe que deben
presidir la contratación de las administraciones públicas, teniendo en cuenta que los licitadores
distintos del adjudicatario podían haber modificado sus proposiciones si hubieran sido
conocedores de la modificación que posteriormente se produce.
La modificación del precio y del plazo de ejecución del contrato, por tanto, puede
suponer una vulneración de dos de los principios rectores de la contratación pública, como son
el de pública licitación y el de concurrencia competitiva.
El adjudicatario habría presentado un presupuesto junto con el proyecto de la obra
que el órgano de contratación habría tenido en cuenta al seleccionar la oferta más ventajosa,
dentro de las condiciones fijadas en el anuncio de licitación, en este caso, un presupuesto base
y un plazo de ejecución.
Pretender posteriormente a dicha adjudicación una modificación consensuada de dos
condiciones esenciales del contrato, con un incremento del precio y del plazo de ejecución, por
encima de las ofertas que se habían presentado al procedimiento de pública licitación del
contrato, no podía admitirse, pues supondría dispensar un trato discriminatorio al resto de
licitadores en el concurso, ya que el precio y el plazo fijados para todos no serían finalmente
respetados, una vez eliminada la pública concurrencia.
El ejercicio por la Administración de su prerrogativa de modificación del contrato
exigía la tramitación de un expediente a efectos de justificar la concurrencia de los requisitos
exigidos por el art. 101 TRLCAP para la modificación del contrato -razones de interés público y
aparición de causas imprevistas o necesidades nuevas-, requisitos que deberían también
cumplirse si la modificación se llevaba a cabo de acuerdo con el contratista. De otro modo
podían alterarse, por vía de modificación convencional del contrato, aspectos esenciales del
mismo, alterando sustancialmente las bases que dieron lugar a la adjudicación, en clara
contradicción con el principio de libre concurrencia.
La resolución dirigida al Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma entendía que debía
emitirse un informe jurídico sobre el cumplimiento de los límites exigibles a la modificación
consensuada con el contratista, a resultas del cual debería decidirse sobre el inicio de los
trámites para declarar la nulidad del acuerdo en virtud del cual se había aprobado dicho
convenio.
El Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma contestó a esta institución que aceptaba la
resolución formulada con algunas matizaciones, de las cuales podía deducirse que, en realidad,
se rechazaba, reafirmándose el Ayuntamiento en mantener la validez del acuerdo que había
aprobado el convenio con el contratista, por no ser aplicable al mismo el régimen legal de las
modificaciones contractuales.
1.4. Proyectos y ejecución de obras
El número de reclamaciones recibidas se ha incrementado desde las catorce
contabilizadas en el ejercicio anterior hasta las veintisiete que han sido registradas en la
anualidad a la que se refiere el presente Informe.
Los motivos que han centrado las críticas de los ciudadanos respecto a las obras
públicas llevadas a cabo por las administraciones locales han sido sobre todo, las deficiencias en
su ejecución, aunque también han planteado otras cuestiones como las relacionadas con la
conveniencia de su realización o la forma de financiación.
Han sido formuladas cuatro resoluciones, de las cuales fueron aceptadas dos, otra se
rechazó y una se hallaba pendiente de respuesta a la fecha de finalización del ejercicio.
1.4.1. Disconformidad con obra de instalación de barandilla
El expediente 20110795 se inició a partir de un escrito en el que manifestaba el
reclamante su disconformidad con la instalación de dos barandillas en una calle del municipio
de Monforte de la Sierra (Salamanca).
A partir de la información municipal se tuvo conocimiento de la razón que había
motivado esta actuación, facilitar la accesibilidad de las personas mayores, si bien quedaba
pendiente una cuestión de índole formal, la falta de respuesta a la reclamación formulada por el
interesado. De ahí que se indicara al Ayuntamiento la necesidad de notificar una respuesta
formal y por escrito al interesado, resolución que a fecha de cierre de este Informe se
encontraba pendiente de respuesta.
1.4.2. Disconformidad con obra de instalación de sumideros
Un ciudadano lamentaba el incorrecto funcionamiento de los sumideros instalados en
varias calles del municipio de Mozárbez (Salamanca), refiriéndose a la emanación de olores y a
la incapacidad para recoger las aguas pluviales, lo cual dio lugar a la apertura del expediente
20111170.
Estas deficiencias habían sido también denunciadas por escrito en el Ayuntamiento, el
cual había respondido al interesado que no se habían percibido olores, ni observado ningún
problema en el funcionamiento de los sumideros en las visitas realizadas a la zona; si bien el
interesado insistía en afirmar la existencia de los problemas y la necesidad de adoptar alguna
medida para su subsanación.
Iniciada la investigación oportuna, se solicitó del Ayuntamiento de Mozárbez
información sobre los actos de comprobación que se hubieran realizado para averiguar la
existencia o no de los problemas denunciados, y la remisión de una copia de las actas de las
visitas realizadas e informes técnicos emitidos.
La respuesta del Ayuntamiento hacía referencia a la contestación que ya se había
ofrecido al afectado, manifestando que la ejecución de la obra había sido certificada de
conformidad por técnico competente, añadiendo que las visitas se habían realizado por la
Alcaldía, sin que se hubiera levantado acta ni emitido ningún informe técnico, actuaciones que
excedían de las posibilidades económicas del Ayuntamiento.
A la vista de estos argumentos se consideró preciso recordar al Ayuntamiento de
Mozárbez que la finalización de la obra y su recepción no es obstáculo para que puedan
producirse daños derivados del funcionamiento de las instalaciones de cualquier obra pública,
bien porque no fueron advertidas en aquel momento o no se exigió su subsanación, o bien
porque surgieron después, todo lo cual tendría sus efectos sobre la exigencia de la eventual
responsabilidad al contratista.
El servicio de alcantarillado es un servicio público cuya prestación es obligatoria para
el Ayuntamiento, por lo que derechos como la prestación de servicios municipales obligatorios
podrían verse lesionados si el Ayuntamiento desatiende la obligación de mantener la red
municipal en condiciones para la adecuada prestación del servicio.
Con carácter general, la producción de ciertas molestias, a veces inevitables,
ocasionadas por los diferentes servicios públicos que ordinariamente se prestan a los
ciudadanos no supone, por sí sola, una lesión de los derechos por los que esta institución ha de
velar, siempre que aquéllas se mantengan dentro de lo tolerable y razonable.
Sin embargo las administraciones públicas, y los ayuntamientos en particular, deben
procurar, en el ámbito de sus competencias, minimizar tales molestias.
Siendo por lo tanto de titularidad municipal los elementos que forman parte del
servicio de alcantarillado debía comprobarse si funcionaban o no correctamente. Es cierto que
la carga de la prueba recae sobre quien reclama y que, en este caso, el afectado no había
presentado ninguna sobre las molestias y deficiencias que según él existían. Sin embargo, este
principio no exime al órgano instructor de ser exhaustivo en la obtención de material probatorio
sobre los hechos controvertidos, conviene tener en cuenta que, conforme al art. 80.2 de la Ley
30/1992, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados
o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un
periodo de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan
practicarse cuantas juzgue pertinentes.
A estos efectos, sin perjuicio de las apreciaciones que pueda hacer cualquier persona
o un miembro de la Corporación, se estimaba que lo más adecuado era que el examen de las
instalaciones se efectuara por un técnico de la Administración y, en caso de no disponer de
personal técnico, podía solicitar la asistencia de la Diputación provincial, todo lo cual no suponía
coste económico alguno para el Ayuntamiento.
Teniendo en cuenta estas consideraciones se dirigió una resolución al Ayuntamiento
de Mozárbez para recomendar la conveniencia de que solicitara la asistencia de la Diputación
provincial de Salamanca, a fin de que el personal técnico de este organismo examinara el
funcionamiento de los sumideros y conducciones de aguas pluviales pertenecientes a la red
municipal causantes de las molestias.
El Ayuntamiento de Mozárbez rechazó la resolución anterior.
1.4.3. Disconformidad con obras de pavimentación
La disconformidad de un ciudadano con el resultado de las obras de pavimentación e
instalación de alcantarillado realizadas en una calle del municipio de Alaejos (Zamora) dieron
origen al expediente 20111212.
El informe remitido por el Ayuntamiento se refería a que la obra se había realizado a
petición de los vecinos para solucionar los problemas de evacuación de aguas pluviales,
habiendo prestado su conformidad a la realización de la obra pagando la cantidad que les
correspondía.
Sin embargo, esta institución entendía que el hecho de que los propietarios de las
viviendas hubieran pedido la intervención municipal sobre el vial, actuación que también se
debió considerar precisa por el Ayuntamiento, no impedía que pudieran luego manifestar su
oposición al resultado de la obra. El hecho de haber satisfecho una cantidad en concepto de
contribuciones especiales tampoco veda a ningún interesado la posibilidad de exigir
responsabilidad al Ayuntamiento de considerar que las obras le causan algún perjuicio; ambos
procedimientos, el de imposición de contribuciones especiales y el de responsabilidad
patrimonial que pudiera derivarse del funcionamiento del servicio son independientes y también
lo son las posibilidades de los administrados de reaccionar contra los actos que se dicten en
cada uno de ellos.
Se hacía también referencia a que la obra suponía una mejora considerable tanto de
accesibilidad como de saneamiento de aguas, en cuanto a las barreras arquitectónicas que se
denunciaban, entendía el Ayuntamiento que las condiciones eran las mismas que antes de la
obra y que el único cambio se había producido al igualar los dos niveles de la calle.
Manifestaba el Ayuntamiento de Alaejos que se había actuado de buena fe en todo
este asunto, primero realizando la obra sin tenerla prevista por la urgencia que reclamaban los
vecinos, y segundo atendiendo a las demandas que en su día habían formulado los propietarios.
Entre los antecedentes de hecho de la reclamación figuraba un escrito que el afectado
había dirigido al Ayuntamiento para manifestar su desacuerdo con el desnivel dejado en una de
las entradas de la vivienda y con los escalones instalados en la otra puerta, que suponían una
barrera arquitectónica que no existía con anterioridad a las obras realizadas.
También por escrito había comunicado que el agua de lluvia había llegado a inundar la
vivienda en alguna ocasión, pues el sistema de alcantarillado instalado recogía el agua de todas
las calles rebasando por la única rejilla colocada en la calle.
Como punto de partida de la resolución que se dirigió al Ayuntamiento de Alaejos, no
podía dejarse de lado la falta de respuesta del Ayuntamiento a los escritos presentados que
suponía el incumplimiento del deber de resolver.
En cuanto al fondo del asunto, habida cuenta de la titularidad pública de las obras
realizadas, podría constituir un supuesto de responsabilidad patrimonial por la posible causación
de unos daños generados por el funcionamiento de un servicio público municipal.
No sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares
o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o
culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de
manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen
jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal
de los servicios públicos.
Las obras de pavimentación se realizaron en ejercicio de la competencia municipal en
la materia, respondiendo esta actuación a la necesidad de prestación de servicios básicos, no
cabe duda que es la Corporación la que debe determinar el modo en que las obras se van a
llevar a cabo, incluso aunque el beneficio para todos los ciudadanos pudiera representar un
concreto perjuicio para uno de los vecinos de la localidad, en cuyo caso dicho perjuicio debería
ser indemnizado.
Ahora bien, esa defensa del interés general que representa la ejecución de una obra
pública no debe conllevar un perjuicio directo para otros vecinos si dichos perjuicios pueden ser
evitados mediante una solución distinta a la adoptada y compatible con la realización de la
obra.
Desde esta perspectiva, debía examinarse si el devenir de los hechos justificaba o no
la responsabilidad pretendida y concretamente si estaba o no acreditada la relación de
causalidad entre las obras llevadas a cabo por el Ayuntamiento y los perjuicios que consideraba
el afectado que se habían producido en su vivienda, lo que era negado por la Corporación.
No se había realizado ningún informe técnico, ni se conocía el proyecto de la obra,
que además no incluía en un primer momento su realización, aunque no era objeto de la queja
ni el procedimiento de contratación, ni las licencias urbanísticas, sino determinar si la solución
adoptada en esta obra producía daños a una de las viviendas colindantes al espacio en el que
fue efectuada, limitándose a estos efectos el informe municipal remitido a contradecir los
hechos alegados por el afectado.
En las fotografías obrantes en el expediente se observaba, contrariamente a lo
informado, que se había modificado la cota del terreno y rebajado la zona colindante a la
vivienda precisamente para nivelar el terreno de la calle que se hallaba a dos diferentes alturas,
pudiendo apreciarse que la situación de las puertas de la vivienda habían cambiado con
respecto a la preexistente, en uno de los accesos se había creado un desnivel puesto que la
calle se había configurado en pendiente y, en la otra puerta, se habían colocado dos escalones
para salvar la altura de la entrada.
Tampoco podía entenderse que se hubiera prestado conformidad a la solución dada,
cuando precisamente de los escritos presentados en el Ayuntamiento se derivaba lo contrario;
cuestión distinta era que fuera la solución técnica más adecuada para realizar la obra, lo cual no
podía determinarse pues no se había emitido ningún informe técnico al respecto.
En cuanto a la insuficiencia de la red de vertido para asumir las aguas pluviales, el
Ayuntamiento manifestaba la imposibilidad de que se hubieran producido inundaciones,
razonamiento que basaba en las manifestaciones de otros vecinos –que por lo demás tampoco
aparecían plasmadas por escrito-, lo cual llevó a estimar que no se podían generalizar ni las
causas, ni los efectos, que se hubieran podido producir en otras viviendas.
El interés del afectado se dirigía a corregir las obras realizadas, no a solicitar una
indemnización por los perjuicios causados, sin perjuicio de que pudiera reclamar también estos,
por lo que se resolvió que previa la emisión de los informes técnicos oportunos se decidiera
sobre las obras necesarias para eliminar los escalones instalados a la entrada de la vivienda y el
correcto funcionamiento del sistema de canalización de las aguas pluviales.
En la fecha en que concluyó este Informe anual, se estaba a la espera de conocer la
postura del Ayuntamiento de Alaejos frente a la resolución.
También el interesado de la queja 20111430 se oponía a la realización de las obras
de pavimentación de una travesía en el municipio de Salinas de Pisuerga (Palencia).
El autor de la queja cuestionaba la obra por haberse proyectado sobre terrenos cuya
titularidad no correspondía al Ayuntamiento, extremo que se había puesto de manifiesto en el
expediente de convalidación de la denegación de la licencia para colocar una puerta de acceso
a la parcela y que había sido objeto de estudio en otro expediente.
El propietario de la parcela, en calidad de titular de derechos afectados por la obra,
había solicitado del Ayuntamiento una copia del certificado enviado a la Diputación provincial de
Palencia sobre la disponibilidad de los terrenos necesarios para su ejecución, ya que la obra se
había incluido en los planes provinciales, y del acuerdo del pleno que había acordado cerrar el
transporte rodado y declarar la vía de uso peatonal. El Ayuntamiento no había remitido ninguna
respuesta al interesado hasta la fecha de presentación de la queja.
Con estos antecedentes la queja fue admitida a trámite, dando lugar al inicio de las
actuaciones de investigación, recabando información del Ayuntamiento de Salinas de Pisuerga y
de la Diputación provincial de Palencia.
La respuesta municipal permitió conocer que se había facilitado al interesado la
documentación, pese a lo cual insistía éste en afirmar que el Ayuntamiento no disponía de los
terrenos necesarios para realizar la obra.
La titularidad de los terrenos afectados por esta obra había sido también controvertida
en otros expedientes tramitados por esta procuraduría, ni en aquellos ni en éste esta institución
podía realizar un pronunciamiento sobre la propiedad –lo cual corresponde únicamente a los
tribunales del orden jurisdiccional civil-, aunque resultaba obligado partir de las conclusiones
obtenidas en los informes emitidos por los servicios municipales, según los cuales no constaba
la titularidad municipal del terreno necesario para la ejecución de la obra de acerado.
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público en su art. 110.1
dispone que, aprobado el proyecto y previamente a la tramitación del expediente de
contratación de la obra, se procederá a efectuar el replanteo del mismo, el cual consistirá en
comprobar la realidad geométrica de la misma y la disponibilidad de los terrenos precisos para
su normal ejecución, que será requisito indispensable para la adjudicación en todos los
procedimientos.
La disponibilidad de los terrenos como documento incorporado al replanteo del
proyecto, trámite que se verifica nuevamente en el acto de comprobación de replanteo,
regulado en el art. 212 de la Ley y en el art. 139 del Reglamento General de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, tiene por finalidad garantizar que el órgano de
contratación dispone efectivamente de los terrenos sobre los que se ejecutarán las obras,
configurándose como un requisito básico del contrato de obras.
En este caso, y sin perjuicio de que se hubiera tramitado algún otro procedimiento
cuyo resultado se desconocía, la disponibilidad municipal de la totalidad del terreno afectado
por la obra no aparecía indubitada.
No se discutía por tanto la facultad de esa Administración para acometer las obras de
pavimentación en las vías públicas urbanas, pero no constaba el procedimiento mediante el cual
se hubiera atribuido al tramo afectado esta condición, lo cual no podía producirse por la
contratación de las obras de pavimentación, ni el hecho físico de haber pavimentado el terreno
podía suponer el desconocimiento de los posibles derechos alegados sobre este espacio por el
propietario de la parcela.
En un caso examinado por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en la
Sentencia de 26 de septiembre de 2006, en la que se planteaba la corrección de los acuerdos
municipales que habían aprobado la pavimentación de un terreno cuya titularidad pública no
constaba, tratándose de una franja que había servido de cauce o cuérnago de un molino, el
tribunal anuló los acuerdos municipales relativos a la obra de pavimentación, única y
exclusivamente en cuanto al tramo de la calle debatido, condenando al Ayuntamiento a
abstenerse de ejecutar obra alguna que pudiera afectar al tramo referido, y de haberse
realizado obras a lo largo del procedimiento que afectaran a dicho tramo, condenar al
Ayuntamiento a reponer todo a su antiguo estado o a que, de no realizarlo en el plazo que se le
concediera, se realizara a su costa, indemnizando a los actores en los daños y perjuicios que se
acreditaran en ejecución de sentencia.
La resolución formulada al Ayuntamiento de Salinas de Pisuerga entendía que, de no
haber tramitado ningún procedimiento administrativo que acreditara su disponibilidad sobre la
franja de terreno afectada por la obra, debía considerar la posibilidad de iniciar el procedimiento
para declarar la nulidad del acuerdo que hubiera acordado la instalación de aceras en este
tramo y reponer su estado a la situación anterior a la ejecución de la obra.
La anterior resolución fue rechazada por el Ayuntamiento.
1.5. Organización y funcionamiento de las entidades locales
De acuerdo con la distribución de quejas realizada en anteriores Informes anuales,
dentro de este apartado del Informe anual se da cuenta de las reclamaciones sobre el
funcionamiento de los órganos de gobierno de las entidades locales, el régimen de celebración
de sus sesiones o las dificultades en el ejercicio de algún derecho atribuido a los concejales,
principalmente el ejercicio del derecho a la información.
A lo largo del ejercicio 2011 se han iniciado por estos motivos sesenta y cinco
expedientes, lo cual supone una disminución con respecto a los iniciados durante el año
anterior, en el que se contabilizaron setenta y tres reclamaciones.
Ha podido apreciarse una disminución de las quejas que planteaban posibles
infracciones del derecho a la información de los miembros de las corporaciones, habiéndose
registrado veintiuna durante el año 2011, frente a las treinta y una recibidas el año anterior.
Por el contrario el número de reclamaciones que se refieren al funcionamiento de los
órganos de gobierno locales ha experimentado un leve incremento, desde las veintiséis
registradas en el ejercicio anterior hasta treinta en el periodo al que se refiere este Informe
anual.
Un número de veintiocho expedientes culminaron con una decisión supervisora de la
actuación municipal examinada, una más que el año anterior.
Las administraciones locales aceptaron diecinueve de estas resoluciones, aunque de
ellas dos únicamente de forma parcial, rechazaron cinco, otras tres no obtuvieron respuesta y
un expediente continuaba abierto a la espera de conocer la postura de la Administración frente
a la resolución formulada.
1.5.1. Celebración de sesiones ordinarias de los órganos de gobierno
También en este ejercicio se han recibido algunas quejas sobre la falta de
convocatoria de sesiones ordinarias de alguna Junta Vecinal y de algún Pleno de Ayuntamiento
que hizo necesario reiterar que la obligatoriedad de su celebración en las fechas preestablecidas
se predica respecto de todas las entidades locales.
Uno de estos casos fue el de la Junta Vecinal de Santa Olaja de la Vega, en el
expediente 20110092, a la que le fue recordado el deber de convocar y celebrar sesiones
ordinarias con la periodicidad establecida en el acuerdo de funcionamiento que debía adoptar
para fijar la fecha y horario de celebración, respetando el mínimo establecido en la Ley 1/1998,
de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, al menos cada seis meses. La Junta Vecinal
aceptó la resolución formulada.
1.5.2. Utilización de medios de grabación de los plenos
La conformidad al ordenamiento jurídico de la prohibición de utilizar medios de
grabación privados durante el desarrollo de las sesiones plenarias del Ayuntamiento de
Candelario se cuestionaba en el expediente 20111281.
El art. 88 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
(ROF) establece con carácter general la publicidad de los plenos –con excepciones-, y del
mismo artículo se desprende que la posibilidad de realizar la grabación del desarrollo de la
sesión le corresponde a la propia Administración, aunque nada más regula al respecto.
No existe en nuestro derecho una norma que fundamente la prohibición ni que
permita expresamente el uso de grabadoras en los Plenos municipales, si bien la Jurisprudencia
ha entendido que permitir o prohibir el uso de grabadoras en las sesiones del Pleno entra
dentro del ámbito de las potestades de policía del Alcalde y del propio Pleno respecto al
desarrollo de las sesiones. Por tanto, la facultad de autorizar o prohibir la introducción de
medios de grabación privados en el Pleno para su uso en la sesión plenaria compete, en
exclusiva, al régimen interno de funcionamiento del Ayuntamiento.
La Jurisprudencia ha realizado diversos pronunciamientos sobre esta cuestión. La
Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1990 aborda la cuestión de la
prohibición del Alcalde de una determinada Corporación del empleo de grabadoras en las
sesiones y sienta la doctrina de que la providencia del Alcalde lleva implícita una potestad de
policía interna que le habilita para adoptar las medidas que estime adecuadas para velar por el
normal desarrollo de las sesiones y el mantenimiento del orden en la sala.
Es cierto que el art. 88 del ROF establece que se dará la máxima difusión al desarrollo
de las sesiones del Pleno municipal, sin embargo, el carácter público que el art. 88 del
Reglamento citado otorga a las sesiones no concede un correlativo derecho para utilizar una
grabadora, porque dicho carácter público está concebido en beneficio del público asistente a las
sesiones.
Esta doctrina se mantiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de
1998, que reconoce que la decisión sobre el uso de grabadoras pertenece al ámbito de policía
interna para ordenar el desarrollo de las sesiones, en virtud del principio de la autonomía local,
señalando que es distinto, sobre todo en el ámbito de un pequeño municipio rural, usar las
grabadoras para fines personales (diferentes de la eventual grabación para constancia oficial
por el Secretario del Ayuntamiento) y permitir el uso de megafonía o de circuitos cerrados de
televisión, como hace el art. 88.2 ROF, permisión ésta que se refiere al acceso a las
deliberaciones mientras se están celebrando y no desde luego a la grabación de esas
deliberaciones para su posible reproducción posterior.
Si a ello se añade que la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 1984
(citada en la de 18 de junio de 1998, ya mencionada), ya había declarado que la permisión o
prohibición del uso de grabadoras en las sesiones formaba parte de las potestades de policía
interna de las autoridades municipales, hemos de considerar que estamos ante doctrina
consolidada del Tribunal Supremo. En definitiva, permitir o prohibir el uso de grabadoras en las
sesiones, entra dentro de las potestades de policía del Alcalde y del propio Pleno respecto del
desarrollo de las sesiones.
A pesar de ello, el Tribunal Supremo ha analizado también, en la Sentencia de 11 de
mayo de 2007, si era o no ajustado a Derecho el acuerdo municipal mediante el que se
encomendaba en exclusiva a los servicios municipales la grabación en video de las sesiones,
estableciéndose la prohibición de acceder e instalar en el salón de sesiones del pleno municipal
dispositivos de grabación en vídeo o transmisión de señal audiovisual diferentes a los instalados
por el propio Ayuntamiento, si bien el mismo acuerdo autorizaba la entrega de una copia del
video a los medios de comunicación que lo solicitasen.
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Valencia que había declarado el derecho de la televisión
privada local a grabar las sesiones plenarias del Ayuntamiento y anulado el acuerdo de la
Corporación que prohibía la grabación y difusión audiovisual de las sesiones del pleno. Expuesta
la doctrina jurisprudencial sobre el derecho de libertad informativa, el Tribunal entiende que
aunque el acuerdo municipal no denota una voluntad de censura previa, restringe de manera
injustificada el derecho de la televisión privada a la obtención y difusión de información de
interés general, sometiendo dicha obtención y difusión al control previo que supone el que el
único acceso a la misma sea a través de un servicio municipal que graba y reparte
posteriormente la grabación a los medios de comunicación. Por último, establece que, al ser
públicas las sesiones del Pleno, la limitación únicamente pudiera estar justificada en los
supuestos en que existiesen derechos individuales de los ciudadanos afectados por el
expediente administrativo o por la legislación sobre secretos oficiales, o en aquellos supuestos
en que la concurrencia de múltiples medios de comunicación hiciera imposible el acceso de
todos ellos, en cuyo caso pudiera resultar justificada la adopción de un sistema de
acreditaciones o incluso de puesta en común de la toma de imágenes o de distribución libre de
una señal institucional única.
También los Tribunales Superiores de Justicia se han pronunciado sobre la utilización
de grabadoras o similares en las sesiones plenarias. La Sentencia del TSJ de Cantabria de 25 de
abril de 2003, además de reconocer que el uso de grabadoras en las sesiones forma parte de la
potestad de policía interna de las autoridades locales para ordenar el desarrollo de las sesiones,
con base en la doctrina jurisprudencial expuesta, examina la decisión de expulsar a un concejal
de Pleno después de haberle apercibido de la misma si no apagaba la grabadora, considerando
correcta esta decisión después de haberle advertido de la expulsión, habiendo requerido para
ello el auxilio de la fuerza pública.
Algún Tribunal Superior de Justicia es más restrictivo a la hora de interpretar la
facultad de policía interna a la que nos hemos referido, así el TSJ de la Comunidad Valenciana,
en Sentencia de 27 de enero de 2009, estima el recurso contencioso administrativo formulado
contra la decisión verbal de un alcalde de no permitir la grabación a través de videocámaras del
pleno que se estaba celebrando y contra la resolución de la misma alcaldía, que desestimó el
recurso de reposición planteado frente a aquella denegación. El Tribunal aplica diversos criterios
extraídos de Sentencias del Tribunal Constitucional que analizan el acceso de profesionales con
medios de captación de imagen a las vistas celebradas en las salas de los Tribunales de
Justicia. Entiende el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que tales
criterios, extensibles al caso que examina, llevan a afirmar que la negativa del Alcalde carece de
toda razonabilidad y está inmotivada porque no se había producido ninguna alteración del
orden público, que mereciera ser restaurado para el desarrollo de la sesión.
No obstante, de los términos de la queja no era posible deducir la existencia de una
actuación del Ayuntamiento contraria al ordenamiento jurídico al prohibir la grabación de las
sesiones plenarias, conforme a la interpretación jurisprudencial que incardina la misma en la
potestad de policía interna de las sesiones plenarias de las autoridades locales, así se indicó al
promotor del expediente, comunicándole también la decisión de inadmitir a trámite la
reclamación.
1.5.3. Notificación de las convocatorias de sesiones
En ejercicio de la labor de seguimiento de una resolución anterior debió iniciarse el
expediente 20110004, ya que su promotor denunciaba que pese a haber sido aceptada por el
Ayuntamiento de Canicosa de la Sierra, no se había cumplido. La resolución se refería a la
necesidad de respetar las formalidades legales en la práctica de las notificaciones a todos sus
miembros de las convocatorias de las sesiones del Pleno tanto del Ayuntamiento como de la
Comunidad de Villa y Tierra.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos solicitando información al Ayuntamiento de
Canicosa de la Sierra, el cual en su respuesta hacía referencia a los problemas derivados de la
residencia en otra localidad de un miembro de la Corporación, que además no permitía hacer
uso de otros medios complementarios para que desde el Ayuntamiento se le pudiera dar a
conocer la convocatoria, ni había señalado un lugar en la población donde alguien pudiera
recoger las notificaciones, ni había facilitado una cuenta de correo electrónico o un número de
fax como medios más ágiles para recibir esta información.
Añadía el informe municipal que la notificación de la convocatoria a la que se refería la
queja se había enviado varios días antes por correo postal certificado y se había avisado por
teléfono de su envío, añadiendo que la rapidez de la entrega de correspondencia por el servicio
de Correos es independiente del funcionamiento del Ayuntamiento.
Es cierto que la residencia de los concejales en lugar distinto al de la sede de la
entidad local plantea problemas en cuanto a la práctica de notificaciones a los miembros que
residan fuera del territorio de aquélla y que pese a ello subsisten los mandatos establecidos en
los arts. 80 y siguientes del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
(ROF).
Conforme al art. 80.3 del ROF, la convocatoria a sesión ha de ser notificada a los
concejales en su domicilio, debiendo quedar constancia en el expediente de haber cursado las
notificaciones -art. 81.1 c)-.
Sin embargo también ha de tenerse en cuenta que, establecida la obligación de
notificar en el domicilio del concejal, a nada conduciría esta actuación dado el breve plazo entre
convocatoria y celebración de la sesión, por lo que lo más lógico es efectuar la citación de
forma informal llegando a un acuerdo con los concejales, por ejemplo admitiendo la notificación
por teléfono o encargar a uno de sus compañeros de grupo o vecino que actúe en su
representación a estos efectos, pero lo que no puede hacerse es demorar la celebración de la
sesión.
El Tribunal Supremo tiene presente la necesidad legal de que todos los miembros de
la Corporación sean convocados a las sesiones correspondientes, pero ello no le impide sentar
la doctrina según la cual el defecto formal concreto y específico de notificación de convocatoria
a alguno de los ediles no lleva consigo necesariamente la nulidad del pleno.
A título ejemplificativo se citaba la STS 26-11-1997, en la que concluye el Tribunal
Supremo que la estricta necesidad de observar los requisitos para las notificaciones en este tipo
de procedimiento no obsta a que sea dable acreditar su realización por medios supletorios
cuando el que ha de ser notificado procede de mala fe, o desarrolla una labor obstructiva del
normal recurso de la actuación notificadora.
Las anteriores consideraciones sirvieron de base para estimar que no se había
incumplido la resolución efectuada por el Procurador del Común, ni se consideraba preciso
reiterar la misma, pues el Ayuntamiento de Canicosa de la Sierra había obrado conforme a lo
expresado en aquella habiendo empleado otros medios complementarios de la notificación por
correo certificado para asegurar que llegara a conocimiento de este concejal la convocatoria
efectuada.
Otro caso en el que se examinaron las notificaciones realizadas a un vocal de una
Junta Vecinal de las convocatorias de sesiones de dicho órgano fue el tramitado con la
referencia 20110278, ya que se afirmaba en la reclamación que el vocal no había recibido
ninguna durante la anterior legislatura, poniendo en duda que hubieran llegado a celebrarse.
Admitida a trámite la queja, se solicitó de la Junta Vecinal de Grajalejo de las Matas el
envío de un informe en el que indicara las fechas de celebración de sesiones y el medio
empleado para notificar las convocatorias a los vocales, así como la remisión de una copia del
acta de las sesiones y de las notificaciones realizadas al vocal.
El informe enviado daba a conocer las fechas de celebración de las sesiones de la
Junta Vecinal, hasta un número de veintitrés, cuyas actas también se remitían. En cuanto a las
convocatorias de las sesiones, manifestaba que se realizaban de forma personal verbalmente y
a través del tablón de anuncios de la Junta Vecinal varios días antes de que tuvieran lugar.
Los miembros de las corporaciones locales tienen el derecho y el deber de asistir con
voz y voto a las sesiones del pleno y a las de aquellos otros órganos de que formen parte (art.
12 ROF) derecho que integra el estatus del cargo público que ostentan y como tal configura el
derecho fundamental consagrado en el art. 23 de la Constitución Española (STS 21-5-1993).
El art. 23 de la Constitución Española reconoce el derecho a participar en los asuntos
públicos, directamente o a través de representantes, derecho que igualmente asiste a estos
representantes en el ejercicio de sus cargos.
Sentado esto, aún teniendo en cuenta las dificultades de las entidades de menor
tamaño para cumplir todas las formalidades exigidas para notificar las convocatorias de las
sesiones, se estimó procedente formular una resolución a la Junta Vecinal basada en los
preceptos legales que rigen esta materia.
Corresponde al Alcalde o Presidente de la entidad local convocar todas las sesiones, al
secretario le corresponde cuidar que la convocatoria se notifique con la debida antelación a
todos los componentes del órgano colegiado.
Según el art. 80 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico
de las Entidades locales (ROF), la convocatoria, orden del día y borradores de actas deben ser
notificados a los concejales, en este caso, vocales de la Junta Vecinal, en su domicilio.
Esta obligación no se suple por la publicación de la convocatoria en el tablón de
edictos de la entidad, la cual también debe llevarse a cabo según el art. 229.1 del ROF.
La primera consecuencia de orden administrativo que produce la convocatoria de una
sesión es la apertura del correspondiente expediente cuyo contenido mínimo se establece en el
art. 81 ROF, conforme al cual, la convocatoria para una sesión dará lugar a la apertura del
correspondiente expediente, en el que deben constar las copias de las notificaciones cursadas a
los miembros de la Corporación.
Además, el apartado 2 del mismo art. 81 ROF, establece que siendo preceptiva la
notificación a los miembros de las corporaciones locales de las correspondientes órdenes del
día, en la secretaría general deberá quedar debidamente acreditado el cumplimiento de este
requisito.
El art. 80.3 ROF, por tanto, fija el domicilio de los vocales de las juntas vecinales
como lugar en el que se deben practicar las notificaciones de las convocatorias.
La notificación debe practicarse conforme a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJ-PAC). En consecuencia, puede realizarse por cualquier medio que
permita tener constancia de la recepción, así como de la fecha y el contenido del acto
notificado, según determina el art. 59.1 de la LRJ-PAC.
En este caso, examinadas las actas de las sesiones de la Junta Vecinal se comprobó
que, después de la sesión constitutiva de la entidad el vocal no había asistido a ninguna de
ellas, desconociéndose las razones de esta ausencia.
Desde luego el medio utilizado para dar a conocer las convocatorias a los vocales, de
forma verbal y mediante la publicación en el tablón de edictos, no permitía considerar
acreditada la recepción de las convocatorias, sin duda resultaba extraño que tratándose de una
población pequeña en la que además las convocatorias se fijaban en el tablón de anuncios no
hubieran llegado a su conocimiento, si no todas, al menos alguna de ellas, como también que
no hubiera presentado ninguna reclamación al no conocer la celebración de ninguna.
La Jurisprudencia tiene muy presente la necesidad legal de que todos los miembros
de la corporación sean convocados con la debida antelación a las sesiones correspondientes, sin
que sea lícito prescindir de ello, puesto que las notificaciones ofrecen la garantía jurídica del
conocimiento del acto para que no se produzca la indefensión del interesado.
La consecuencia de todo ello no puede ser la invalidez de todos los acuerdos
adoptados en estas sesiones, si los acuerdos han sido adoptados con un quórum que no podría
verse afectado numéricamente con la presencia y voto en contra del ausente, debería
conservarse el acto administrativo. Así lo ha entendido en alguna ocasión el Tribunal Supremo
(STS 23-11-1990).
Además no constaba que no hubiera habido convocatoria, sino que no se habían
seguido las formalidades para su notificación, lo cual podía haber dado lugar a que el vocal
hubiera impugnado los acuerdos adoptados si hubiera sufrido indefensión.
Aún así, se consideró oportuno recordar a la Junta Vecinal de Grajalejo de las Matas
que la convocatoria de las sesiones debía notificarse a todos los miembros de aquélla en su
domicilio y con las formalidades legales indicadas, resolución que fue aceptada por dicha Junta
Vecinal.
Otro supuesto del que tuvo conocimiento esta institución sobre las notificaciones a los
miembros de las corporaciones locales fue el relativo incumplimiento de la obligación de
notificar al presidente de una entidad local menor las convocatorias de los órganos municipales
cuanto se trataran asuntos que afectaban a la entidad local menor, para que pueda asistir con
voz pero sin voto a esas sesiones, obligación establecida en el art. 62 de la Ley 1/1998, de 4 de
junio, de Régimen Local de Castilla y León.
Así, en el expediente 20110527 se ponía de manifiesto la presunta falta de
notificación al Alcalde Pedáneo de Becerril del Carpio de la convocatoria de las sesiones del
Pleno del Ayuntamiento de Alar del Rey, al cual pertenecía la entidad citada. Según
manifestaciones del autor de la queja, en ninguna ocasión se había citado al Alcalde Pedáneo
de Becerril del Carpio a ninguna sesión del Pleno del Ayuntamiento, a pesar de haber tratado
asuntos que afectaban a la entidad menor y haberlo solicitado aquél por escrito.
Admitida a trámite la queja se solicitó información del Ayuntamiento de Alar del Rey,
habiendo reiterado la petición inicial en cuatro ocasiones, sin que el Ayuntamiento remitiera el
informe requerido impidiendo la labor de control de esta procuraduría, por lo que hubo de
archivarse el expediente, procediéndose a incluir al citado Ayuntamiento en el Registro de
Administraciones y Entidades no colaboradoras.
1.5.4. Constitución y funcionamiento de la comisión especial de cuentas
La Comisión Especial de Cuentas es un órgano de estudio e informe de las cuentas de
existencia obligatoria en todos los municipios, de conformidad con lo establecido en el art. 20
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, debiendo estar integrada por
miembros de todos los grupos políticos de la Corporación.
Los preceptos que rigen el procedimiento de aprobación de la cuenta general de las
corporaciones locales exigen que, con carácter previo a su aprobación, hayan de someterse al
dictamen de la Comisión Especial de Cuentas.
El expediente 20110024 se inició a partir de una reclamación que denunciaba el
presunto incumplimiento de una resolución formulada anteriormente al Ayuntamiento de
Hontoria de la Cantera, en la que se recomendaba constituir la Comisión Especial de Cuentas y
regularizar la situación de falta de aprobación de las cuentas, aprobando las de ejercicios
anteriores que no lo estuvieren, de conformidad con la normativa de las haciendas locales.
Transcurrido un tiempo prudencial desde la recepción de la aceptación, el interesado
nos comunicó que la Comisión Especial de Cuentas se había creado, pero no se había reunido
nunca, ni se había regularizado la falta de aprobación de las cuentas de la entidad de los
ejercicios anteriores.
Recabada información del Ayuntamiento de Hontoria de la Cantera, nada se indicaba
respecto a la creación de la Comisión Especial de Cuentas después de la constitución del nuevo
Ayuntamiento, ni sobre la situación de las cuentas, por lo que se estimó oportuno formular una
resolución que recordara los preceptos reguladores de estas cuestiones.
La constitución de la Comisión Especial de Cuentas es competencia del Pleno del
Ayuntamiento, ya que el art. 124.2 del ROF, aplicable por remisión del art. 127.1, establece que
son comisiones informativas permanentes las que se constituyen con carácter general,
distribuyendo entre ellas las materias que han de someterse al Pleno. Añadiendo que su
número y denominación iniciales, así como cualquier variación de las mismas durante el
mandato corporativo, se decidirá mediante acuerdo adoptado por el Pleno a propuesta del
Alcalde o Presidente. Siendo aplicable a la constitución de la Comisión Especial de Cuentas lo
prevenido para las demás comisiones informativas, por expresa dicción del art. 127.1, resulta
manifiesto que su constitución compete al Pleno del Ayuntamiento, como la de las demás
comisiones informativas.
En cuanto a las funciones de la Comisión, le corresponde el examen, estudio e
informe de las cuentas de la entidad local, debiendo someterse a su informe antes de 1 de
junio, para que puedan ser objeto de información pública antes de la aprobación por el Pleno y
puedan presentarse reclamaciones, reparos u observaciones contra las mismas (arts. 116 LBRL
y 127 ROF).
Si las cuentas hubieran sido aprobadas por el Pleno, habría que determinar las
consecuencias de la falta de emisión de ese informe, pues, según el art. 82 ROF, en el orden
del día sólo pueden incluirse los asuntos que hayan sido dictaminados, informados o sometidos
a consulta de la comisión informativa que corresponda.
La previa exigencia del informe de la Comisión tiene, ciertamente, carácter preceptivo
según el art. 126.1 ROF, aunque con la salvedad recogida en el párrafo 2, es decir, en
supuestos de urgencia, dando cuenta del acuerdo adoptado en la primera sesión que celebre la
Comisión.
También el art. 82 del ROF permite que el Alcalde, por razones de urgencia
debidamente motivada, pueda incluir en el orden del día de las sesiones asuntos que no hayan
sido previamente informados por la respectiva comisión informativa, pero en este supuesto no
puede adoptarse acuerdo alguno sobre estos asuntos sin que el Pleno haya ratificado su
inclusión en el orden del día.
El art. 212 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, sobre la rendición, publicidad y aprobación de la
cuenta general establece que la cuenta general formada por la intervención debe ser sometida
antes del día 1 de junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas, que estará constituida
por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la Corporación.
La cuenta general con el informe de la Comisión Especial se expone al público con el
fin de que los interesados puedan presentar reclamaciones, reparos u observaciones, si se
presentan serán examinados por la Comisión Especial de Cuentas, que emitirá un nuevo
informe.
La cuenta se somete después al Pleno acompañada de los informes de la Comisión
Especial y de las reclamaciones y reparos formulados, para que pueda ser aprobada antes del
día 1 de octubre.
La regulación anterior sirvió de base a la resolución formulada al Ayuntamiento de
Hontoria de la Cantera, instando a éste a convocar una sesión plenaria para la creación de la
Comisión Especial de Cuentas, si no se hubiera hecho después de la constitución del nuevo
Ayuntamiento, como también a regularizar la situación de falta de aprobación de las cuentas
generales de ejercicios pasados, siguiendo para ello el procedimiento previsto en la normativa
sobre haciendas locales.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento, habiendo manifestado que el Pleno
del nuevo Ayuntamiento había constituido la Comisión Especial de Cuentas y su intención de
proceder en breve a aprobar las cuentas.
1.5.5. Derecho a la información de los concejales
Una de las claves fundamentales para ejercer el control de la actuación municipal por
los grupos minoritarios es el acceso a la información que obra en el Ayuntamiento.
La falta de respuesta formal de las autoridades locales a las solicitudes que interponen
los miembros de las corporaciones locales ha venido siendo objeto de queja reiterada tanto en
éste como en años anteriores.
Esta procuraduría ha debido insistir en las resoluciones formuladas en la necesidad de
responder a las peticiones que los miembros de las corporaciones locales hubieran presentado y
en las consecuencias que se derivan de la falta de resolución, principalmente la concesión de la
autorización para consultar documentación por efecto del silencio positivo.
Tanto el art. 77 de la Ley de Bases de Régimen Local como el art. 14 del ROF,
establecen la necesidad de que se dicte resolución motivada en caso de denegar el acceso a la
documentación y establecen un plazo especialmente breve para resolver las solicitudes de
acceso a información, cinco días, pasado el cual las solicitudes se entienden estimadas por
silencio positivo.
A título de ejemplo se recoge la reclamación 20101675, en la cual se había
denegado a un miembro de la Asamblea Vecinal de Encinas, municipio que funciona en régimen
de concejo abierto, copias de la documentación que había solicitado y que comprendía algunas
actas de sesiones de la Asamblea Vecinal, del balance de las cuentas de dos ejercicios y de la
inscripción en el padrón de habitantes de algunas personas.
En las resoluciones denegatorias de dichas copias se indicaba que no se podían
facilitar debido a lo dispuesto en la Ley de Protección de Datos, si bien concedía al interesado
autorización para examinar los documentos en las dependencias municipales.
No especificaba el peticionario la finalidad de la obtención de las copias de los
documentos, no obstante podía fundamentarse, al menos en los dos primeros casos, en la
necesidad de estar debidamente informado a fin de llevar a cabo su función de control sobre la
gestión local, en los términos previstos en el art. 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases
del Régimen Local.
Según dispone el citado art. 77, todos los miembros de las corporaciones locales
tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente de la Comisión de Gobierno cuantos
antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y
resulten precisos para el desarrollo de su función.
Este derecho se encuentra desarrollado por los arts. 14 a 16 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por
RD 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica las particularidades para el ejercicio de este
derecho.
Desde luego el ejercicio de la función de control del gobierno municipal por parte de
un miembro de una Asamblea Vecinal (asimilable a la condición de concejal) no implica la
existencia de un derecho absoluto a la obtención de copias de la totalidad de la documentación
obrante en los archivos municipales y así se indicó en la resolución formulada.
Era necesario distinguir entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la
obtención de fotocopias, señalando que la facultad de acceso a la información de cualquier
expediente o antecedente documental reconocida por la ley sólo podía obtenerse mediante el
libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los concejales a la
información o bien cuando fuera expresamente autorizado por el Presidente.
Este derecho a obtener copias se establece en el art. 16 del RD 2568/1986, de 28 de
noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales (ROF), que no reconoce el derecho a obtener copias con
carácter general, sino limitándolo a los casos de acceso libre del art. 15 de ese mismo
Reglamento y a aquellos en que sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión
de Gobierno.
Entre esos supuestos de acceso libre están los siguientes: a) Cuando se trate del
acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegación. b) Cuando se trate del
acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación
correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que
formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano
municipal. c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o
documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.
Según el criterio jurisprudencial establecido, las condiciones para reclamar el derecho
a la obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: Cuando se
solicite al amparo de los apartados a) y b) del art. 15 del ROF, habrá de precisarse el asunto en
relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) del mismo precepto
deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental. (STS 29-3-2006, 28-01-
2008).
Los supuestos sobre los que se solicitaban copias no se incluían en ninguno de estos
apartados, con alguna matización, pues las actas de las sesiones de la Asamblea Vecinal, en
definitiva contenían acuerdos adoptados por este órgano y además existe un derecho de los
ciudadanos a su obtención consagrado en el art. 70 de la Ley de Bases de Régimen Local –
aunque no se trata de un derecho de acceso libre-.
Sin embargo la petición de copias podía fundamentarse en el art. 14 ROF, precepto
que exige motivar la denegación de la petición de entrega de copias, y que, en este caso, se
había fundamentado en un único motivo, la posible confrontación de este derecho con la
regulación que nuestro ordenamiento efectúa de otro derecho fundamental, el derecho a la
protección de datos de carácter personal, consagrado por el art. 18.4 de la Constitución
Española.
El art. 2.1 de la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter
Personal, delimita en su párrafo primero su ámbito objetivo de aplicación, al disponer que se
aplica a los datos de carácter personal registrados en soporte físico que los haga susceptibles
de tratamiento, y a toda modalidad de uso posterior de estos datos por los sectores público y
privado, siendo datos de carácter personal, según el art. 3 a) de la Ley, cualquier información
concerniente a personas físicas identificadas o identificables.
Dado que las leyes atribuyen a los concejales la posibilidad de consultar la
documentación obrante en los archivos municipales en ejercicio de su actividad de control de
los órganos de la Corporación, en principio, la cesión de datos se encuentra amparada por el
art. 11.2 de la LO 15/1999, según el cual los datos de carácter personal objeto del tratamiento
sólo pueden ser comunicados a un tercero para el cumplimiento de fines directamente
relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el previo
consentimiento del interesado, consentimiento que no es preciso cuando la cesión está
autorizada en una ley, en este caso la Ley 7/1985.
También se puso de manifiesto que la entrega de copias de actas de sesiones de la
Asamblea Vecinal no infringía las normas previstas en la Ley de Protección de Datos. La Agencia
Española de Protección de Datos, en el informe 261/2010, resuelve una consulta en la que se
plantea si la publicación en internet de las actas de las sesiones plenarias resulta o no conforme
a la LO 15/1999. Partiendo del régimen de publicidad del contenido de las sesiones del Pleno,
concluye este órgano que sería conforme con lo dispuesto en la LO 15/1999 la comunicación de
datos de carácter personal que resulten de las actas mediante su inclusión en internet, cuando
dichos datos se refieran a actos debatidos en el Pleno de la Corporación, dado que esta
comunicación se encuentra amparada en una norma con rango de ley, la Ley de Bases de
Régimen Local.
En cuanto a la entrega de copias del balance de las cuentas de dos anualidades de
esa entidad, según el criterio de esta procuraduría, tampoco podía denegarse con base en la
infracción de la LO 15/1999, pues este documento no contenía datos concernientes a personas
físicas.
Por último, la cesión de una copia de las inscripciones del padrón de habitantes de
algunos vecinos, sí podía infringir lo dispuesto en la LO 15/1999 en los términos en que se
había solicitado, ya que los datos del padrón son confidenciales y la cesión de estos datos se
prevé en el art. 16.3 de la Ley 7/1985, según el cual los datos del padrón municipal se cederán
a otras administraciones públicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado
solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias, y
exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes.
En la solicitud formulada por el miembro de la Asamblea Vecinal requería la copia de
los datos del padrón para que pudieran algunos vecinos ser citados como testigos, luego su
obtención no estaría amparada por su condición de miembro de la Asamblea Vecinal en
ejercicio de su función de control de la gestión municipal, sino que su finalidad, deducida de
aquélla expresión, sería la de ceder los datos a un órgano judicial en un juicio pendiente.
La Agencia Española de Protección de Datos en el informe 399/2010 resolvió una
consulta sobre la cesión de copia del padrón a un Juzgado de Paz que la solicitaba a efectos de
llevar a cabo las citaciones que se realizaban desde éste, y concluyó, en cumplimiento de las
normas que rigen los actos de comunicación judicial y demás aplicables, que tendría sentido
que el órgano judicial pudiera requerir el dato sobre el domicilio en el marco de un determinado
proceso cuando se trate de vecinos que sean parte en el mismo o terceros que deban intervenir
en él, de forma que la entrega de los datos de la generalidad de los vecinos de un municipio o
de datos contenidos en el padrón distintos del domicilio incumple los criterios de adecuación,
pertinencia y ponderación en relación con la finalidad pretendida.
En todo caso, el cesionario sólo podía utilizar los datos en el ámbito de sus
competencias, toda vez que éste es el límite establecido en la Ley de Bases de Régimen Local,
indicando a su vez el art. 4.2 de la LO 15/1999 que los datos no pueden utilizarse para
finalidades incompatibles con aquellas para las que los datos hubieran sido recogidos. Por ello,
la utilización de los datos se limitará al ejercicio de la función de control prevista en la ley, sin
que sea posible que el concejal que los ha recabado dé ningún tipo de publicidad a los datos ni
los ceda a ningún tercero.
La resolución que el Procurador del Común dirigió al Ayuntamiento de Encinas
recomendaba revocar las resoluciones denegatorias de las copias y en su lugar autorizar la
entrega al solicitante de las copias de las actas de la Asamblea Vecinal y del balance de las
cuentas de los ejercicios 2006 y 2009, de no existir otras razones que no hubieran sido
expuestas.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento de Encinas.
1.5.6. Derecho a la formulación de mociones
La regulación establecida en el art. 46.2 e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local dispone que en los Plenos ordinarios la parte
dedicada al control de los demás órganos de la Corporación debe presentar sustantividad propia
y diferenciada de la parte resolutiva, debiéndose garantizar de forma efectiva en su
funcionamiento y, en su caso, en su regulación, la participación de todos los grupos municipales
en la formulación de ruegos, preguntas y mociones.
El motivo de la interposición de la reclamación 20101103 se refería a la falta de
inclusión para su debate y votación en el Pleno del Ayuntamiento de El Espinar de algunas
mociones, proposiciones y enmiendas presentadas por un grupo político.
Admitida a trámite la queja, solicitamos información sobre el tratamiento que se había
dado a las mociones, proposición y enmienda al presupuesto presentado, habiéndose recibido
el informe municipal que aclaraba el trato dado a cada una de ellas.
A la vista de la información recibida, únicamente se estimó oportuno realizar algunas
consideraciones respecto de una de las mociones, admitiendo en otros tres casos los
argumentos ofrecidos por el Ayuntamiento.
A los efectos del desarrollo de las sesiones y para definir el carácter de las
intervenciones de los miembros de la Corporación, el art. 97 del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales, aprobado por Real Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre (ROF) distingue distintas posibilidades, ofreciendo una
definición de cada una de ellas.
La calificación que merezcan las intervenciones de los miembros de las Corporación
corresponde realizarla al Alcalde, como Presidente y director del desarrollo de la sesión, según
los arts. 21.1.c) de la Ley 7/1985, 24 a) del Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por
RDLeg 781/1986, de 18 de abril y 41.4 del Reglamento citado, y en función de esta calificación
se efectuará la tramitación o votación correspondiente, según indica con mayor detalle el citado
art. 97.
La calificación de moción por la que había optado el concejal no encajaba en la
definición que de ella realiza el ROF en el art. 97.3, pues este término se reserva para algún
asunto no incluido en el orden del día, que algún concejal estima oportuno plantear por razones
de urgencia y que puede ser objeto de votación, pero podía haberse introducido en el apartado
de ruegos y preguntas.
La resolución formulada al Ayuntamiento de El Espinar recomendaba incluir en las
sesiones ordinarias del Pleno las mociones que los concejales formularan con arreglo a la
calificación y tratamiento que les correspondiera, bien como mociones asimilables a ruegos o
bien como mociones definidas en el art. 97.3 del ROF.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento.
1.6. Información y participación ciudadana
Las cuestiones relacionadas con la participación e información de los ciudadanos en el
ámbito local dieron lugar a la apertura de veintisiete expedientes durante el año 2011, cifra
similar a la del pasado ejercicio, en el que fueron registrados veintiséis.
Las resoluciones emitidas alcanzaron el número de once, dos menos que el año
anterior, aunque a la fecha de cierre del Informe anual sólo se conocía la postura de la
Administración respecto de cuatro de ellas, siendo tres aceptadas y otra rechazada, un
expediente fue archivado sin conocer si la Administración se había mostrado favorable o no a
aceptarla después del envío de tres recordatorios de la resolución, y seis se hallaban pendientes
de obtener respuesta en la fecha de finalización del ejercicio.
1.6.1. Derecho de información
El derecho de los ciudadanos al acceso a la información municipal tiene sus raíces en
el principio de transparencia administrativa y su ejercicio constituye un procedimiento indirecto
de fiscalización de los ciudadanos de la actuación administrativa y de su sometimiento a la
legalidad.
La Constitución Española, en su art. 105, la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la Ley Bases de
Régimen Local reconocen con amplitud el derecho de acceso a archivos y registros y a la
documentación tenida en cuenta por la Administración para producir sus actos y resoluciones.
Con la misma amplitud debe reconocerse en la práctica administrativa, sin perjuicio de la
aplicación de los límites legales que también se contemplan, límites que no pueden ser
interpretados por las administraciones para impedir o excluir la invocación del derecho por los
particulares.
A continuación se recogen a título ejemplificativo algunos de los supuestos en los que
esta institución se ha ocupado de revisar la aplicación del régimen jurídico de este derecho a los
casos concretos que los reclamantes han planteado.
1.6.1.1. Acceso a expedientes administrativos
El autor de la queja 20101713 reclamaba la actuación de esta procuraduría para que
se le permitiera consultar el proyecto de una obra pública realizada por el Ayuntamiento de
Sanchotello. Según el relato de hechos de la reclamación, el interesado había formulado su
petición, pero no había obtenido respuesta, por lo que se había personado en las oficinas para
consultar el proyecto sin que se le permitiera hacerlo.
La queja fue admitida a trámite, habiendo solicitado del Ayuntamiento un informe
sobre la cuestión planteada.
El Ayuntamiento de Sanchotello justificaba su actuación poniendo de manifiesto que el
proyecto se encontraba temporalmente fuera de las oficinas en el momento en que el
interesado había acudido a consultarlo por hallarse pendiente de visado, sin que después
hubiera vuelto el ciudadano a solicitar su examen.
Había transcurrido el plazo para resolver la solicitud sin que se hubiera emitido una
resolución denegatoria motivada, por lo que la autorización podía entenderse concedida por
silencio administrativo positivo, lo cual no eximía al Ayuntamiento de su obligación de dictar
resolución.
Una vez producido el silencio administrativo, el interesado no tenía porqué reiterar su
petición, sino que correspondía al Ayuntamiento de Sanchotello reconocer el derecho del
solicitante a consultar el proyecto municipal de la obra y facilitar su ejercicio, así se indicó en la
resolución dirigida a esta Administración, que fue aceptada.
1.6.1.2. Trámite de información pública en el procedimiento de aprobación del
presupuesto y cuenta general
El principio de publicidad rige el presupuesto y gasto público, de ahí que los
ciudadanos tengan derecho a informarse sobre los ingresos y gastos que la entidad prevé
realizar en el ejercicio, la justificación del equilibrio entre unos y otros, como también si a la
finalización del ejercicio se han cumplido dichas previsiones.
La publicidad de los presupuestos se regula en el art. 169 del Texto Refundido de la
Ley reguladora de las Haciendas Locales, RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, que establece que
después de la aprobación inicial, se expondrá al público, previo anuncio en el boletín oficial de
la provincia por quince días, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar
reclamaciones ante el Pleno. El presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante
el citado plazo no se hubiesen presentado reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá
de un plazo de un mes para resolverlas.
El procedimiento de elaboración de las cuentas generales se regula en los arts. 208 y
siguientes del mismo texto, cuyo art. 212, establece que la cuenta general también debe ser
expuesta al público por plazo de quince días, durante los cuales y ocho más los interesados
pueden presentar reclamaciones, reparos u observaciones, que darán lugar a las
comprobaciones e informes oportunos para que la cuenta pueda ser aprobada antes del día 1
de octubre.
La finalidad del trámite de información pública en ambos procedimientos no es
únicamente el cumplimiento de un mero formalismo, sino permitir la formulación de
reclamaciones a los interesados que lo deseen poniendo a su disposición todos los documentos
que integran el expediente para su examen, documentos que explican en buena medida los
concretos acuerdos adoptados.
En el expediente 20110224 se cuestionaba la negativa de la Junta Vecinal de
Trobajo del Camino a permitir la consulta de documentos durante el trámite de información
pública, tanto de aprobación de la cuenta general del ejercicio 2009 como del presupuesto de la
entidad del año 2010, que habían coincidido en el tiempo.
Según la exposición de los hechos de la reclamación, al día siguiente de la publicación
de los acuerdos de exposición pública, una representación de una asociación vecinal había
acudido a las oficinas de la entidad para consultar los documentos, hallando la misma cerrada,
por lo que de nuevo había acudido en dos días sucesivos, en ninguno de los cuales había
podido consultar los documentos.
A la vista de lo ocurrido, los interesados habían decidido presentar una reclamación
por escrito para poder examinar la documentación que integraban ambos expedientes.
La queja fue admitida a trámite, habiendo manifestado la Junta Vecinal que los
hechos se habían producido bajo el mandato del anterior presidente, por lo que se desconocía
lo sucedido, aunque el presupuesto se hallaba expuesto en el tablón de anuncios, por otro lado,
tampoco constaba que se hubiera remitido ninguna respuesta a la solicitud presentada por
escrito.
La Junta Vecinal no aclaraba si se había permitido o no consultar al representante de
la asociación el expediente del presupuesto, aún así los datos derivados de la información
facilitada permitían obtener algunas conclusiones que llevaron a formular una resolución a la
Junta Vecinal de Trobajo del Camino.
Se tuvo en cuenta la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo el 3 de abril de 2001,
que se refería a la impugnación de la aprobación del presupuesto de un Ayuntamiento, en la
cual aclaraba el Tribunal que la exposición al público no es la exposición material del
presupuesto en el tablón de anuncios, sino que aparezca en el tablón de anuncios el acuerdo
que ordena su publicación y el lugar donde los interesados puedan consultarlo. También estima
como un defecto el que el Ayuntamiento se encontrara cerrado en un día hábil impidiendo la
consulta ese día, sin embargo no reconoce como un vicio susceptible de acarrear la nulidad
radical, sino como un vicio formal, en aquel caso sin trascendencia.
Es decir, ese defecto podría ser considerado como una irregularidad que por sí sola no
generaría la nulidad de pleno derecho y sí su posible anulabilidad si se hubiera producido
indefensión, aunque también precisaba la misma Sentencia que la anulabilidad no basta
alegarla también hay que acreditarla.
En el caso objeto de la queja, el acto de aprobación del presupuesto adolecía de otro
vicio que llevaría a su consideración como un acto nulo, lo cual hacía innecesario el examen de
la posible indefensión que hubieran padecido los miembros de la asociación. El presupuesto
general del ejercicio se había aprobado provisionalmente por la Junta Vecinal en el mes de
noviembre, el trámite de información pública se había anunciado en el BOP de 30 de diciembre
de 2010, por lo que la aprobación definitiva habría tenido lugar después de finalizado el
ejercicio presupuestario y comenzado el año 2011.
Los presupuestos generales de las entidades locales constituyen una expresión
cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer y de
los derechos que se prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio.
El art. 168 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, RDLeg
2/2004, de 5 de marzo, dispone que la aprobación definitiva del presupuesto general por el
Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del
ejercicio en que deba aplicarse.
La Ley prevé unas fechas de elaboración y aprobación del presupuesto que, si se
cumplen, propiciarán que esté definitivamente aprobado y pueda entrar en vigor, previa su
publicación, al comienzo del ejercicio al que corresponde; si por cualquier circunstancia no
sucede así, arbitra los medios que permitan el funcionamiento de la entidad, habida cuenta de
la prohibición absoluta de acordar gastos sin crédito presupuestario suficiente. Desde luego, el
propio art. 169 del referido texto legal establece que las prórrogas presupuestarias de ejercicios
anteriores son un mecanismo legal perfectamente válido y previsto para los supuestos en que
no se logra la aprobación de un presupuesto; lo cual, en definitiva, supone que se permite dar
continuidad a las previsiones aprobadas en el ejercicio precedente hasta que se tenga aprobado
el correspondiente presupuesto.
La presentación y aprobación definitiva de los presupuestos anuales, una vez iniciado
el ejercicio económico al que corresponden, se penaliza con la prórroga del presupuesto
anterior, sin perjuicio de las posibles modificaciones, ampliaciones y transferencias. La doctrina
jurisprudencial ha venido interpretando que la extemporaneidad aludida constituye una
evidente irregularidad, pero que no implica por sí misma la anulación del presupuesto
tardíamente aprobado, si es que éste reúne los necesarios requisitos de viabilidad.
También se ha pronunciado sobre la imposibilidad de aprobar la previsión
presupuestaria para un año determinado una vez que el ejercicio correspondiente hubiese
concluido, estimando en este caso que el acuerdo de aprobación del presupuesto es nulo. Esa
conclusión no contradice ni menoscaba la posibilidad de aprobarlo tardíamente, siempre que
ello ocurra al menos dentro del ejercicio a que ha de referirse y con los efectos que en párrafos
anteriores han quedado especificados, porque el presupuesto anual de una entidad no tiene
otra finalidad que expresar la suma de ingresos y gastos autorizados para el año que ha de
sobrevenir.
Así se reconoce por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 22 de enero de 2003, que
indica que carece de base legal que lo justifique, e incluso de sentido lógico, aprobar la
previsión presupuestaria para un ejercicio económico ya concluido, cuando las obligaciones
previstas y los ingresos calculados para el mismo no son una expectativa futura sino un hecho
consumado, y cuando los ajustes y modificaciones eventualmente necesarios habrán tenido que
ser operados sobre el presupuesto del año anterior, cuya vigencia se ha prorrogado por
ministerio de la Ley.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 30-11-2009, con cita de las anteriores de 14-2-
2001 y 7-5-1999, declara que aunque con carácter extemporáneo e irregular el presupuesto
general anual puede ser válidamente aprobado aún traspasado el límite legal del art. 150 (hoy
169) siempre que sus efectos puedan retrotraerse al 1 de enero en que hubiese debido
empezar a regir pero añade que carece de base legal aprobar la previsión presupuestaria para
un ejercicio económico ya concluido, cuando las obligaciones previstas y los ingresos calculados
para el mismo constituyen un hecho consumado y no una expectativa futura.
En cuanto al procedimiento de aprobación de la cuenta general, la omisión del trámite
de información pública puede constituir un defecto de forma del acuerdo aprobatorio de las
cuentas por carecer de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, así lo ha entendido el
TSJ de Castilla y León en la Sentencia de 31 de mayo de 2007.
En este caso, en el BOP se había publicado el anuncio de exposición pública de la
cuenta general del ejercicio 2009, sin que constara la fecha de aprobación de la misma, pero
por fuerza hubo de producirse transcurridos ya los plazos previstos en la norma, si bien la
extemporaneidad constituía únicamente una irregularidad no invalidante.
Pese a no haber podido precisar si se había impedido a los miembros de la asociación
la consulta de los documentos, se comprobó que la solicitud de los interesados solicitando
autorización para examinar el presupuesto general del 2010 y la cuenta general del ejercicio
2009 no se había resuelto.
La resolución que se remitió a la Junta Vecinal de Trobajo del Camino recomendaba a
ésta anular el acuerdo de aprobación del presupuesto de la entidad correspondiente al ejercicio
2010 y resolver la solicitud presentada por los interesados, además se recordaba que en el
futuro debían cumplir los plazos y trámites previstos en la normativa de haciendas locales sobre
los procedimientos de aprobación del presupuesto y la cuenta general de la entidad.
1.6.1.3. Incumplimientos de la obligación de resolver
Como en ejercicios anteriores, no sólo se han recibido reclamaciones que denunciaban
la falta de respuesta de las administraciones locales en el curso de un procedimiento
administrativo; tampoco es inusual que los ciudadanos presenten solicitudes de otro carácter,
pidiendo no ya el acceso directo a un expediente, sino ser informados sobre alguna actuación
que la entidad local está llevando a cabo, o bien solicitando alguna a la que puede no estar
obligada la entidad local, o incluso pretendiendo el reconocimiento de alguna situación.
Aún en estos supuestos, no puede esta procuraduría dejar de señalar que el
interesado ha de obtener de la Corporación una respuesta formal por escrito, si ha sido éste el
medio utilizado para formular su pretensión.
Uno de estos casos fue el examinado en el expediente 20111282, tramitado frente a
la Junta Vecinal de Castrocontrigo, en el que se recordaba que pese a las limitaciones de
medios materiales y personales de la entidad, debía procurar dar respuesta a las peticiones de
los ciudadanos, aún cuando debiera desestimarlas, estando pendiente la Junta Vecinal de dar a
conocer a esta institución su postura frente la resolución, aunque a la fecha de finalización del
ejercicio no había transcurrido el plazo de dos meses concedido para su envío.
1.6.2. Derecho de participación
La normativa local destaca la obligación de los entes locales de favorecer el desarrollo
de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, con
la consiguiente posibilidad de otorgarles el uso de los medios públicos y subvenciones
económicas para la realización de sus actividades, que impulsen su participación en la gestión
de las mismas corporaciones locales.
1.6.2.1. Uso de locales municipales
Unos ciudadanos de Bustillo de la Vega acudieron a esta procuraduría para denunciar
el distinto trato que recibían en comparación con otros vecinos y colectivos a la hora de utilizar
un local para realizar reuniones y desarrollar distintas actividades, lo que dio lugar a la apertura
del expediente 20101560.
Los interesados manifestaban haber cumplido los trámites formales exigidos para
solicitar el permiso municipal que les permitiera utilizar las instalaciones, en prueba de lo cual
aportaban una copia de la solicitud que habían presentado en el Ayuntamiento de la que
afirmaban no haber obtenido ninguna respuesta.
Admitida la queja a trámite, se solicitó información al Ayuntamiento de Bustillo de la
Vega sobre la cuestión planteada y la eventual respuesta que se hubiera notificado a los
peticionarios.
El informe municipal exponía que la respuesta se había ofrecido de forma verbal a los
interesados y que el local se había cedido a una asociación de personas mayores del municipio,
pese a lo cual se permitía su uso a otras personas o colectivos siempre que respetaran el
horario establecido. Afirmaba también que el problema era que algunos usuarios pretendían
hacer un uso exclusivo, sin respetar los horarios de las actividades que realizaba la asociación.
Por tanto el Ayuntamiento no excluía a ningún vecino del uso del local, o al menos
procuraba compatibilizar la utilización de todos los posibles usuarios, siempre que respetaran el
horario de programación de las actividades asociativas y el de cierre de las instalaciones.
Esta procuraduría consideraba que asistía la razón al Ayuntamiento cuando indicaba
que no podía cualquier persona hacer una utilización indebida del local al margen de la
autorización que se hubiera concedido, precisamente por esta razón cobraba importancia la
respuesta que la Administración debía ofrecer a los solicitantes, bien para autorizar o denegar
sus peticiones.
De ahí que se indicara al Ayuntamiento de Bustillo de la Vega que debía resolver
todas las peticiones que los administrados formularan ante ese organismo, lo que incluía las
referidas a la utilización del local, de este modo no ofrecería duda si los solicitantes se hallaban
o no facultados para el uso del local y los límites de su ejercicio.
Dicha resolución fue aceptada.
1.6.2.2. Pago de gastos generados por un local cedido a una asociación
El expediente 20110877 hacía referencia al abono de los gastos de electricidad de
un local asignado a una asociación del municipio de Manganeses de la Lampreana (Zamora).
El autor de la queja manifestaba su disconformidad con la reclamación de los gastos
por parte del Ayuntamiento a la asociación, puesto que se había convenido con el Ayuntamiento
que éste debía hacerse cargo de los costes de suministro de agua y electricidad en un contrato
suscrito por ambas partes.
La respuesta remitida por el Ayuntamiento indicaba que cuando se había suscrito el
convenio la situación económica municipal era mejor a la actual y, al haberse creado después
otras asociaciones culturales en el municipio, consideraba preciso darles un trato similar, sin
que pudiera el Ayuntamiento hacer frente a los gastos de todas.
No constaba que el local tuviera el carácter de bien de dominio público, por lo que se
consideró que se trataba de un bien patrimonial cuyo uso había sido cedido a la asociación por
tiempo indefinido en virtud del contrato en el que se establecían las obligaciones que asumían
las partes.
La lectura del contrato no admitía duda sobre la obligación del Ayuntamiento de
abonar los gastos de suministro de agua y electricidad y el mismo contrato se refería a la
posibilidad de uso del local por otros posibles usuarios para la realización de algún acto
concreto, previo consentimiento de la asociación.
La situación económica del Ayuntamiento no podía admitirse como justificación para
dejar de cumplir esta obligación, de lo contrario la falta de recursos podría excusar cualquier
incumplimiento de las prestaciones económicas fijadas en un contrato.
Sin embargo, tampoco podía dejarse a un lado otro aspecto del contrato, como era la
posible nulidad de su adjudicación, pues no se hacía referencia a la forma de adjudicación del
uso del local a la asociación, aunque no parecía que se hubiera utilizado el concurso y, además,
el contrato no concretaba ni el tiempo de duración, ni determinaba un precio cierto.
En ningún caso resulta posible la adjudicación de los contratos por la mera decisión
del Alcalde, sin haber tramitado procedimiento alguno; la ausencia total de procedimiento para
la adjudicación suponía la nulidad de pleno derecho de ésta.
Las anteriores consideraciones se efectuaban sin perjuicio de lo que pudieran
determinar los tribunales del orden jurisdiccional civil, respecto a los derechos subjetivos
privados o posiciones jurídico-civiles de la asociación.
Por otro lado, si se estimaba que el contrato de cesión del local a la asociación
adolecía de algún vicio de nulidad debía iniciarse el procedimiento correspondiente para
proceder a su declaración, según la regulación establecida en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
La resolución se dirigió al Ayuntamiento de Manganeses de la Lampreana entendía
que debía éste cumplir las obligaciones derivadas del contrato, en tanto no se tramitara el
procedimiento para declarar la nulidad del contrato de cesión de uso del local a la asociación.
No se tuvo conocimiento de la postura que el Ayuntamiento de Manganeses de la
Lampreana había adoptado frente a la anterior resolución antes de la finalización del ejercicio
anual.
1.6.2.3. Horario de apertura del registro general de documentos
Un ciudadano exponía en el expediente 20110849 algunas dificultades que había
tenido para presentar un escrito en el Ayuntamiento de Grajal de Campos, que en un primer
momento no dieron lugar al inicio de la intervención de esta procuraduría por no constituir una
actuación irregular de la Administración, si bien se informó al reclamante sobre la forma y
lugares de presentación de los escritos.
El autor de la queja volvió a dirigir después a esta institución un nuevo escrito para
poner de manifiesto que el Registro general de entrada de documentos en esa entidad carecía
de un horario de apertura.
El Ayuntamiento de Grajal de Campos informó que la plantilla de personal del
Ayuntamiento solamente estaba compuesta por una secretaria en situación de acumulación, por
tanto las oficinas no estaban abiertas todos los días, sino dos a la semana con un horario
determinado.
A la vista de dicha respuesta se hizo preciso recordar a dicho Ayuntamiento que en el
ámbito local el registro general de los ayuntamientos debe estar abierto todos los días durante
un horario razonable, así lo requiere el deber de garantizar el derecho de los administrados a
presentar sus escritos los días hábiles.
El art. 151.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF), establece que el
registro general permanecerá abierto al público todos los días hábiles durante las horas
prevenidas en la legislación de procedimiento administrativo común.
Esto remite al art. 38.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dispone que
cada Administración Pública establecerá los días y el horario en que deban permanecer abiertos
sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentación de documentos.
La libertad para establecer el horario se limita o condiciona por el derecho de los
administrados a presentar escritos todos los días hábiles, por lo que el registro debe funcionar
todos estos días con un horario razonable a determinar por el propio Ayuntamiento.
Es cierto que la presentación de escritos puede hacerse en los registros de cualquiera
de las administraciones (Estado, Autonómica, Local) según lo establecido en el art. 38 de la Ley
30/1992, es decir, el acto dirigido a un órgano de una entidad local puede presentarse en el
registro de cualquier órgano de la Administración del Estado, de la Comunidad Autónoma,
Diputación provincial, ayuntamientos a los que se refiere el art. 121 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, o bien en el de cualquier otra entidad local si se ha suscrito el oportuno convenio.
El art. 38.4 contempla la posibilidad de que mediante convenios de colaboración
suscritos entre las administraciones públicas se establezcan sistemas de intercomunicación y
coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática, así como la transmisión
telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y
documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
La resolución dirigida al Ayuntamiento de Grajal de Campos indicaba que, en defecto
de un puesto de trabajo que permitiera la apertura de la oficina de registro todos los días
hábiles, considerara la posibilidad de suscribir un convenio con otra entidad local para la gestión
del registro de ese Ayuntamiento en días determinados.
Esta procuraduría se hallaba a la espera de obtener una respuesta a dicha resolución
en la fecha de cierre de este Informe anual.
1.6.2.4. Funcionamiento de los órganos municipales de participación ciudadana
El funcionamiento de los consejos de barrio del municipio de Burgos volvió a ser
objeto de estudio con motivo de la recepción de un escrito en el que se exponían algunas
anomalías, dando origen al expediente 20101920.
Los consejos de barrio son órganos consultivos de participación de los ciudadanos en
los asuntos públicos en el ámbito de un barrio, y respecto de los mismos consideraba el autor
de la queja que se estaban produciendo algunas irregularidades en su funcionamiento: la
pertenencia de las parroquias a los consejos de barrio, el incumplimiento en alguno de los
consejos del número mínimo de asociaciones que debían pertenecer a cada uno, el hecho de
que alguna asociación ocupara más de un cargo en la junta de gobierno de algún consejo o que
existieran algunas juntas provisionales.
También se exponía en la reclamación que estos problemas habían sido recogidos en
el Diagnóstico y Plan municipal de participación ciudadana del Ayuntamiento de Burgos
elaborado en abril de 2007, sin que después se hubiera adoptado ninguna medida para su
subsanarlos.
Admitida la queja a trámite se solicitó del Ayuntamiento de Burgos información sobre
estas cuestiones. El informe recibido exponía las razones por las cuales las anteriores
circunstancias no suponían una infracción del Reglamento de participación ciudadana de ese
municipio.
Con respecto a las parroquias indicaba el informe municipal que en los consejos se
integraban asociaciones parroquiales (juveniles, culturales...), sin que esto supusiera ninguna
anomalía, aunque parecía adecuado que se corrigiera esta mención en la página web del
Ayuntamiento de Burgos sobre los consejos de barrio.
El informe municipal exponía que el Reglamento de participación ciudadana
determinaba como órganos de gobierno de los consejos de barrio a la asamblea y la junta de
gobierno, integrada por cinco miembros, sin que de ello pudiera deducirse que cada uno
debiera proceder de una asociación diferente, ni el Reglamento impusiera ninguna limitación
sobre la elección de los miembros.
Era cierto que el Reglamento nada establecía sobre el número de entidades
integrantes de un consejo de barrio, ni en cuanto a la posible coincidencia de los cargos de la
junta de gobierno en la procedencia de las asociaciones; sin embargo, sobre la existencia de
juntas provisionales, reconocía ya la respuesta municipal que podía el Ayuntamiento recordar a
los consejos de barrio la necesidad de proceder a su designación por el procedimiento
establecido, por lo que se estimaba que debía hacerse con el fin de no prolongar
indefinidamente las situaciones de provisionalidad.
Se solicitó del Ayuntamiento de Burgos un nuevo informe para conocer si se había
elaborado algún documento que analizara los posibles problemas en el desarrollo del Plan
municipal de participación ciudadana del Ayuntamiento y sus resultados, así como el estado de
los trabajos efectuados para la revisión del vigente Reglamento de participación ciudadana,
cuestiones a las que no se refería el primero de los informes que había enviado.
El Ayuntamiento indicó que el Diagnóstico y I Plan municipal de participación
ciudadana se había realizado en el año 2007 mediante un proceso participativo de varios
agentes, áreas municipales, asociaciones y ciudadanos individuales y que se encontraba vigente
hasta noviembre de 2011.
Por el momento no se había llevado a cabo ninguna actualización del Reglamento de
participación ciudadana, vigente desde el año 2000 y se estaba a la espera de decidir las líneas
de actuación de la participación ciudadana con la nueva Corporación.
Durante la tramitación de la queja el interesado volvió a dirigirse a esta institución
para poner de manifiesto lo que consideraba un incumplimiento de una resolución emitida
anteriormente por esta procuraduría, que había sido aceptada por el Ayuntamiento, de la cual
se daba cuenta en el Informe anual correspondiente al ejercicio 2010. Dicha resolución se
refería a la procedencia de instar la baja en un consejo de barrio de las asociaciones cuyo
domicilio social se encontraba fuera del ámbito de dicho consejo.
El Ayuntamiento de Burgos había indicado que la regularización de esta situación se
llevaría a cabo previa reunión de los responsables locales con los representantes de las
asociaciones y miembros del consejo de barrio, reunión que según el autor de la queja, no
había tenido lugar.
El propio Reglamento de participación ciudadana del municipio exigía que la
participación de las asociaciones se desarrollara dentro del ámbito en el que tenían su sede,
según las divisiones aprobadas por el Ayuntamiento y que tenían su razón de ser en la finalidad
de estos órganos, servir de cauce de participación en el ámbito del barrio, por lo que debía
regularizarse la pertenencia de las asociaciones al consejo de barrio que les correspondiera
atendiendo a su domicilio social.
Teniendo en cuenta que el informe procedente del Ayuntamiento de Burgos señalaba
el final de las previsiones del Plan para el mes de noviembre de 2011 y que en el momento de
su recepción estaban pendientes de concretar las líneas de actuación en materia de
participación ciudadana, parecía conveniente efectuar un estudio que analizara el cumplimiento
de los objetivos del primer Plan de participación ciudadana del año 2007, con el fin de
incorporar la experiencia de los resultados obtenidos en el desarrollo de este primer plan a las
futuras intervenciones que pudieran llevarse a cabo en esta materia.
La resolución que se formuló al Ayuntamiento de Burgos reiteraba que debía
regularizar la situación de las asociaciones cuyo domicilio social se encontraba fuera del ámbito
territorial del consejo de barrio al que pertenecían, sin perjuicio de que pudieran inscribirse en
el consejo correspondiente según la zonificación aprobada por el Ayuntamiento.
Además se sugería la conveniencia de aprobar un segundo Plan de participación
ciudadana precedido del análisis de la efectividad del primer Plan, cuyo desarrollo concluía en el
mes de noviembre de 2011.
A fecha de cierre de este Informe anual no se había dado a conocer la respuesta del
Ayuntamiento de Burgos a dicha resolución.
1.7. Otras cuestiones en materia de régimen jurídico de las corporaciones locales
1.7.1. Desempeño de las funciones de secretaría en entidades locales menores
Durante el ejercicio 2011 concluyeron las actuaciones iniciadas el año anterior en el
que se habían presentado varias reclamaciones que hacían referencia al desempeño de las
funciones de secretaría en varias entidades locales menores de la provincia de Burgos,
pertenecientes al municipio de Miranda de Ebro (20101477, 20101494, 20101495,
20101496 y 20101497). En todos ellos se cuestionaba al desempeño de las funciones de
secretaría por un vocal de la Junta Vecinal que no era funcionario público.
De la información facilitada se desprendía que efectivamente se había nombrado
como secretario a una persona que no era funcionario público, nombramiento que había sido
realizado siguiendo las indicaciones del Ayuntamiento de Miranda de Ebro.
Esta institución había dirigido en el ejercicio anterior al Ayuntamiento de Miranda de
Ebro una resolución en la que se recordaba la normativa aplicable en esta materia, según la
cual debería el secretario de la Corporación, o bien desempeñar las funciones de la secretaría
de la entidad local menor o delegar en un funcionario del municipio estas funciones o, en su
defecto, solicitar la asistencia de la Diputación provincial.
El Ayuntamiento de Miranda de Ebro entendía que existían otras posibles fórmulas
para el desempeño de estas funciones, por lo que no debía acudirse preferentemente al
desempeño de las funciones por el mismo secretario del Ayuntamiento u otro funcionario del
mismo por delegación.
Con independencia de lo anterior, se consideró preciso poner en conocimiento de las
Juntas Vecinales, mediante el envío de una resolución a cada una de ellas, la normativa que
regula esta cuestión y la interpretación que de la misma ha realizado el Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León en los asuntos en los que aborda esta misma cuestión.
La regulación que efectúa la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y
León, en su disposición adicional sexta, establece que las funciones de secretaría en las
entidades locales menores serán desempeñadas por el secretario del Ayuntamiento del
municipio a que pertenezcan o por el servicio que con tal fin tenga establecido cada Diputación
provincial en los términos que reglamentariamente se determinen.
En la actualidad no se ha llevado a cabo el desarrollo reglamentario de la Ley 1/1998,
de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, habiendo manifestado esta procuraduría
ante la Junta de Castilla y León la necesidad de abordar el desarrollo reglamentario de la Ley,
especialmente en relación con el desempeño de las funciones de secretaría en las entidades
locales menores.
Al margen de esa falta de desarrollo reglamentario, resulta de aplicación el RD
1732/1994, de 29 de junio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de
la Administración local con habilitación de carácter nacional, que hace una remisión directa a la
normativa específica que le sea de aplicación.
En concreto, este RD 1732/1994, de 29 de junio, dispone en su art. 8 que el
desempeño de las funciones de secretaría en las entidades de ámbito territorial inferior al
municipio que gocen de personalidad jurídica se efectuará en los términos que establezca la
normativa específica que les sea de aplicación, en su defecto, corresponderá al secretario del
municipio a que pertenezca, a funcionario de la corporación, o a cualquier otra persona con
capacitación suficiente, por el orden indicado.
El análisis de la cuestión debe partir necesariamente de una premisa, la
responsabilidad administrativa de las funciones públicas inherentes a la secretaría está
reservada a funcionarios en posesión de la habilitación de carácter estatal, así se establecía ya
en el art. 92 de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Régimen Local, en la actualidad derogado por la
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
La disposición adicional segunda de la Ley Reguladora del Estatuto Básico del
Empleado Público se refiere al funcionario público con habilitación de carácter estatal y
establece que son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a
funcionarios, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal
preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y
presupuestaria, las de contabilidad y tesorería. A continuación señala que son funciones
públicas necesarias en todas las corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está
reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal: La de secretaría, comprensiva de
la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. Y el control y la fiscalización interna de la
gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se ha pronunciado en la Sentencia
de fecha 17 de noviembre de 2003, a propósito del recurso presentado contra una ordenanza,
reglamento y tarifas reguladoras del suministro de agua potable a domicilio de una Junta
Vecinal, sobre la controversia que surge en relación con la figura del secretario municipal de la
Junta Vecinal demandada y su preceptiva participación. La parte demandante sostiene que ha
de ser necesariamente un funcionario de habilitación nacional, trayendo a colación el RD
3046/77 y el RD 2656/82, mientras que la entidad local demandada considera válida la
delegación en un miembro electo de la Junta vecinal citando el art. 8.1 del RD 1732/94.
La Junta Vecinal demandada invocaba el último inciso del art. 8.1 del RD 1732/1994,
de 29 julio sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de
carácter nacional; es decir había actuado un miembro de la Junta Vecinal como secretario.
El Tribunal Superior de Justicia declaró que aún cuando de una primera lectura
pudiese colegirse que como última posibilidad puede cualquier persona actuar como secretario
municipal de una entidad local menor, pues se contrapone el sustantivo "persona" frente al
sustantivo "funcionario" utilizado anteriormente, ello no es sino la constatación de un orden de
actuación obvio y es que sólo a falta de funcionarios de la corporación cabría acudir al auxilio
de terceras personas. Pero, al exigir que "tengan la capacitación suficiente" (y no dice la
capacidad, que haría pensar en una capacidad cultural -leer y escribir, v. gr.- sino capacitación),
hay que pensar, forzosamente en la posesión, por el llamado a suceder en esas funciones, de
una capacitación legal, o lo que es lo mismo, de una habilitación legal. Y esta interpretación
casa no solamente con la importancia de esa función a desarrollar, sino con la exigencia de la
legal habilitación nacional para concursar a este tipo de puestos de trabajo (art. 98 de la Ley
7/1985 de Bases del Régimen Local). Nótese que incluso para el caso de proceder a realizar la
Administración nombramientos provisionales (art. 30) se sigue exigiendo la habilitación
necesaria.
Continúa la Sentencia indicando que sólo por falta de medios económicos cabe la
dispensa del sostenimiento de ese puesto de trabajo, pero no de la cobertura y desempeño de
sus funciones, que se harán por asistencia de la Diputación provincial o mediante la figura de la
acumulación. Incluso en casos de enfermedad, ausencia o incapacidad del funcionario con
habilitación de carácter nacional sin que exista en la entidad local otro funcionario en posesión
de la misma a quien le corresponda la sustitución, el art. 42 del RD 1174/1987, de 18
septiembre dispone que la entidad local podrá: a) Solicitar de la Diputación provincial, Cabildo o
Consejo Insular correspondiente la asistencia prevista en este Real Decreto b) Solicitar del
Ministerio para las Administraciones Públicas la adscripción de un funcionario en comisión de
servicios o la autorización de una acumulación en los términos de los arts. 40 y 41, por el
tiempo imprescindible c) Habilitar con carácter accidental a uno de sus funcionarios
suficientemente capacitado, dando cuenta al Ministerio para las Administraciones Públicas, pero
nunca nombrar a un vecino.
El Tribunal concluye al respecto, en relación con las juntas vecinales de Castilla y
León, que resulta legalmente preceptiva la asistencia del secretario del municipio a sus sesiones
para realizar las funciones que le son propias. Y que en los casos excepcionales en que no sea
posible su asistencia (ausencia, enfermedad, etc.), deberá desempeñar accidentalmente sus
funciones un funcionario del municipio en que se integre esa Junta Vecinal que ostente la
titulación necesaria. Y en su defecto cabrá acudir al auxilio de la Diputación provincial. Queda
vedada la posibilidad de desempeñar esta función a cualquier vecino, sin que suponga hallarse
habilitado el hecho de que ese vecino se integre en la Junta Vecinal.
Más recientemente el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha emitido otro
pronunciamiento con fecha 16 de noviembre de 2010, en idéntico sentido al manifestado en la
anterior Sentencia de 17 de noviembre de 2003. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León concluye en la Sentencia de 16-11-2010 que la inasistencia del secretario municipal de
Administración local en la adopción del acuerdo municipal de la imposición de una tasa por una
Junta Vecinal determina la nulidad radical del mismo, porque tal inasistencia supone tanto una
defectuosa constitución, como una defectuosa deliberación y toma de acuerdos por parte del
órgano colegiado, que es la Junta Vecinal, lo que aboca, inevitablemente, a declarar que el
acuerdo se encontraba radicalmente viciado.
Aún comprendiendo el volumen de trabajo que puede suponer el desempeño por el
secretario del Ayuntamiento de las funciones de secretaría también en las entidades locales
menores de ese territorio, teniendo en cuenta la normativa vigente y la Jurisprudencia
expuesta, podrá o bien desempeñar esas funciones o bien delegarlas en un funcionario del
municipio o, en su defecto, solicitar la colaboración del servicio de asistencia a municipios de la
Diputación provincial.
Las resoluciones dirigidas a las juntas vecinales recomendaban que se tuviera en
cuenta que las funciones de secretaría se encontraban reservadas a funcionarios públicos, sin
que pudieran ser desempeñadas por los vecinos, aunque fueran miembros de la Junta Vecinal.
Solamente una Junta Vecinal aceptó la resolución, otras tres la rechazaron y otra no
envió ninguna respuesta posterior.
1.7.2. Gestión del padrón municipal de habitantes
En el expediente 20101086 se cuestionaba la conformidad a derecho de la negativa
del Ayuntamiento de San Emiliano a inscribir en el padrón de habitantes a dos personas que lo
habían solicitado.
Admitida a trámite la queja, se solicitó información de ese Ayuntamiento para conocer
los motivos en que se hubiera basado la denegación de la inscripción de estos ciudadanos en el
padrón municipal de habitantes.
El informe remitido señalaba que la denegación de la inscripción se había basado en
que no residían en ese municipio la mayor parte del año, añadiendo que al ser un municipio
pequeño se conocía a quienes residían de forma continuada en el mismo y quienes tenían una
vivienda que habitaban durante algunos meses al año. Indicaba también que los interesados no
habían presentado recurso de reposición, ni habían interpuesto recurso contenciosoadministrativo.
El análisis del supuesto planteado partía de la regulación establecida en el art. 15 de
la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 (LRBRL) y en el art. 54.1 del
Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RP), aprobado por
RD 1690/1986, de 11 julio, según los cuales toda persona que viva en España está obligada a
inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios
municipios deberá inscribirse únicamente en el que habita durante más tiempo al año.
Con carácter general se atribuye a los Ayuntamientos la competencia para llevar a
cabo las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones, de
modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad, a cuyo fin el art. 17.1 de la
Ley 7/1985 y 60 del Reglamento de Población les encomienda la formación, mantenimiento,
revisión y custodia del padrón municipal.
De acuerdo con ello, se atribuyen facultades a los ayuntamientos para comprobar la
concurrencia de los requisitos que dan derecho u obligan al empadronamiento y la veracidad de
los datos declarados por los vecinos a fin de que el padrón responda en todo caso a la realidad,
así se desprende de la lectura de los arts. 59.2, 62, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 77 del Reglamento
de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
Sin embargo en este caso, se estimó que la resolución denegatoria no era ajustada a
derecho porque sin una motivación suficiente presuponía que la declaración realizada por los
solicitantes del empadronamiento de fijar su residencia en ese municipio no era veraz.
Ni la Ley de Bases de Régimen Local ni el citado Reglamento de Población exigen una
justificación plena a los vecinos de la residencia habitual o de la residencia de la mayor parte
del año en el municipio de empadronamiento; el art. 59.2 del Reglamento de Población
determina que el Ayuntamiento podrá comprobar la veracidad de los datos consignados por los
vecinos exigiendo al efecto la presentación del documento nacional de identidad o tarjeta de
residencia, el libro de familia, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros
documentos análogos; por otro lado en los supuestos de cambio de residencia, el requisito de la
residencia habitual o durante más tiempo en el periodo de un año es de imposible
comprobación a priori.
Es decir no es necesaria una justificación de esa efectiva residencia previa, sino que
basta la simple voluntad o ánimo de residir en el municipio habitualmente o la mayor parte del
año, expresada por el simple hecho de presentar la solicitud, ni tampoco puede fundamentarse
la denegación en la certeza, exenta de pruebas objetivas, de que sólo utilizan la vivienda
algunos meses durante el año, principalmente en verano.
Conforme establece el art. 70 del citado Reglamento cuando una persona cambie de
residencia deberá solicitar por escrito su inscripción en el padrón del municipio de destino, el
cual, en los diez primeros días del mes siguiente la remitirá al municipio de procedencia, donde
se dará de baja en el padrón al vecino trasladado sin más trámite.
En tales supuestos bastará la solicitud efectuada con ánimo de residir de modo
habitual o la mayor parte del año, si reside o habita en varios municipios, para cuya
comprobación la justificación a aportar habrá de interpretarse en relación con lo dispuesto en el
art. 59.2, pero referida a la razonabilidad de ese ánimo o intención.
En la interpretación y valoración de los preceptos reseñados se hacía referencia a la
ofrecida por el Tribunal Supremo y el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León sobre el
requisito de la residencia habitual en los casos de solicitud de inscripción en el padrón de
habitantes.
El Tribunal Supremo en la Sentencia de 24 de septiembre de 1986 declaraba que no
es necesario el requisito de la residencia previa, sino que basta la declaración de voluntad del
administrado para adquirir la condición de residente.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, al examinar un supuesto de
solicitud de alta en el padrón de un municipio por cambio de residencia, afirmó que una cosa es
la baja de oficio y otra la denegación del alta, respecto a la cual no puede denegarse a priori
por la falta de residencia, aunque tampoco obviaba la Sentencia las circunstancias especiales
del caso examinado en el que se había realizado una petición en masa de empadronamiento en
vísperas de elecciones municipales. Entendía el Tribunal que, aún así, no podía el Ayuntamiento
desconocer todo el procedimiento aplicable realizando un juicio de futuro sobre la intención del
sujeto, en caso de no corresponderse a la realidad, podía el Ayuntamiento iniciar el
procedimiento de baja de oficio que establece también la normativa local. (STSJ de Castilla y
León de 16-4-2004).
En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León en posteriores Sentencias (20-4-2004, 14-5-2004 y 10-9-2004), con cita de las de otros
Tribunales Superiores de Justicia, como por ejemplo de la Sentencia del TSJ de Canarias de 27
febrero 2003, cuando señala que corresponde -en principio- al interesado determinar cual es el
municipio elegido como su residencia habitual, lo que desde luego no impide que viva
temporalmente en otros lugares, y el hecho de cuál es el municipio donde lo hace con mayor
habitualidad a lo largo del año, es un hecho que no cabe determinar inicialmente.
En conclusión, por lo que se refería al supuesto objeto del expediente, aunque se
tuvieran indicios de que las personas que habían solicitado la inscripción no residían en el
municipio, se desconocía si iban a residir a partir de ese momento, por lo que procedía la
inscripción. En el caso de que posteriormente se comprobara que efectivamente los ciudadanos
no residían en el municipio, el Ayuntamiento debía iniciar un procedimiento de baja de oficio
con notificación a los interesados, de forma que si no estaban de acuerdo con la baja de oficio,
sólo podría llevarse a cabo con el informe favorable del Consejo de empadronamiento.
Finalmente indicar que, aunque los interesados no hubieran formulado en esta
ocasión recurso de reposición –sí lo habían interpuesto frente a otra resolución denegatoria del
alta en el padrón de ese municipio formulada con anterioridad por este mismo motivo- ni
hubieran interpuesto recurso contencioso-administrativo, ello no impedía que pudiera, y
debiera, la Administración revocar sus actos administrativos contrarios al ordenamiento
desfavorables para los interesados, tal y como establece el art. 105 de la Ley 30/1992.
La regulación anterior y la interpretación jurisprudencial de la misma llevó al
Procurador del Común a dirigir al Ayuntamiento de San Emiliano una resolución para que
revocara la resolución denegatoria de las solicitudes de inscripción en el padrón de habitantes
de ese municipio que se habían examinado y, en su lugar, dictara una resolución estimatoria de
las mismas.
Todo ello sin perjuicio de que pudiera posteriormente acordarse la baja en el padrón
de habitantes si los vecinos empadronados no cumplieran los requisitos de residencia habitual o
durante la mayor parte del año, de residir en varios municipios, siguiendo los trámites del
procedimiento regulado en el art. 72 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de
las Entidades locales, aprobado por RD 1690/1986, de 11 de julio.
El Ayuntamiento de San Emiliano comunicó a esta institución su postura favorable a
seguir las recomendaciones efectuadas en esta resolución.
En similares términos se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Lomas en el
expediente 20101526, después de analizar la denegación a dos personas de su inscripción en
el padrón de habitantes, por considerar que no residían habitualmente en el municipio. En este
caso el Ayuntamiento de Lomas rechazó la resolución.
2. BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
2.1. Bienes de las entidades locales
Las reclamaciones que plantean los ciudadanos se dirigen fundamentalmente a
denunciar la inactividad de las administraciones locales ante las usurpaciones que se realizan,
en mayor medida de bienes de dominio público (caminos y calles), pero también de bienes
patrimoniales o comunales que son aprovechados o, en su caso, ocupados sin que la
administración titular obtenga rendimiento alguno.
Este año desciende ligeramente el número de quejas presentadas, tramitándose un
total de cincuenta y siete expedientes (frente a los sesenta y siete del año 2010), de los cuales
treinta y seis hacen referencia a bienes de dominio público, catorce a bienes patrimoniales y
cuatro a bienes comunales.
Se han dictado dieciocho resoluciones en esta materia, a la fecha de cierre del
Informe siete habían sido aceptadas, tres fueron rechazadas, una aceptada parcialmente, tres
no fueron contestadas, y otras cuatro se encuentran pendientes de la oportuna respuesta de la
Administración.
El mayor número de resoluciones se han dictado en el apartado de bienes de dominio
público, con un total de catorce resoluciones, dos se refieren a bienes patrimoniales y dos a
bienes comunales.
El nivel de colaboración de las administraciones durante este año ha resultado
aceptable, tanto respecto a la petición de información como en cuanto a la respuesta que
facilitan a nuestras resoluciones, si bien, como se ha señalado en anteriores Informes, se
encuentra en función de los medios personales y materiales con los que cuenta la
Administración a la que nos dirigimos.
2.1.1. Protección y defensa de los bienes
Los ciudadanos suelen acudir denunciando la inactividad municipal en orden a la
defensa de los bienes públicos, principalmente caminos y calles que permanecen cerrados con
puertas o que han sido incluidos en fincas particulares ante la pasividad de las administraciones
que tienen encomendada la defensa de los mismos.
Como ejemplo de la variedad de cuestiones que hemos abordado a lo largo del año
2011 en esta materia, podemos destacar las consideraciones que se realizaron en el expediente
20110074, al que se acumularon otros expedientes posteriores, ya que se trataron no sólo
aspectos relacionados de manera estricta con la defensa y protección que se puede otorgar por
las administraciones locales a los bienes públicos, sino también otras posibles consecuencias de
la inactividad municipal, y así veremos como la falta de uso público provocada por el cierre de
un camino puede servir, sorprendentemente, como justificación o sustento de su posible
desafectación.
En dicha queja se denunciaba la irregular tramitación seguida por el Ayuntamiento de
Valle de Manzanedo (Burgos) de varios expedientes de recuperación de bienes públicos.
Se había acordado por la Administración local iniciar diversos expedientes de
recuperación de calles, caminos y diversos servicios municipales situados en los núcleos de
Rioseco, San Martín del Rojo y Fuentehumorera que estaban siendo ocupados totalmente y
usados exclusivamente por una entidad mercantil, privando a los vecinos del uso público al que
se encontraban destinados.
Dichos expedientes se habrían dejado sin efecto posteriormente, iniciándose los
trámites de otros de desafectación y permuta, cuya incoación no se encontraría justificada en el
interés público, sino en el interés de los particulares que los habían instado, lo que motivó la
presentación de reclamaciones ante el Ayuntamiento que posteriormente fueron reproducidas
ante esta institución.
Se afirmaba en la queja que la desafectación podía causar un daño grave e
irreparable para el patrimonio público municipal, ya que los caminos y calles, así como los
servicios públicos, venían siendo utilizados por los vecinos o visitantes, por vehículos y animales
domésticos desde tiempo inmemorial y continuaban usándose en ese momento para acceder a
los núcleos de población referidos que de consumarse la pretendida desafectación quedarían sin
acceso público.
Se solicitó la oportuna información que fue cumplimentada por el Ayuntamiento,
confirmando que efectivamente se habían iniciado determinados expedientes de recuperación
de oficio de bienes públicos, aunque no compartían la afirmación de que tales bienes fueran
usados por los vecinos ya que en ese momento los núcleos a los que se refería la queja, que se
encontraban abandonados, eran propiedad de una sociedad mercantil que tenía establecida en
los mismos su explotación ganadera.
Añadía la Administración local que existía una cierta indefinición de las propiedades
públicas cuya posesión se habría usurpado, que es condición imprescindible para que triunfe un
expediente de recuperación posesoria, y además el propietario de la practica totalidad de los
inmuebles de estos núcleos abandonados había solicitado por escrito al Ayuntamiento su
desafectación y permuta por otros bienes de interés para el municipio, razón por la que se
habían iniciado dichos expedientes administrativos.
A la vista de lo informado, consideramos necesario realizar al Ayuntamiento distintas
reflexiones en relación con la situación planteada en la queja, tanto respecto del expediente de
recuperación posesoria de bienes públicos, que se había dejado sin efecto, como respecto del
expediente de desafectación (con posterior permuta) que se estaba tramitando por la Entidad
local.
A) Expedientes de recuperación posesoria
Aparecía como una realidad acreditada y reconocida por la propia Entidad local que
distintos caminos públicos que daban acceso a las entidades de Fuentehumorera, Rioseco y
otros caminos ubicados en San Martín el Rojo se encontraban cerrados al uso público al que se
hallaban afectos, debido a la instalación por particulares de puertas con candados o cierres, de
manera que estas localidades no resultaban accesibles.
Esta situación se venía manteniendo al parecer desde el año 2002. Así, en la
información remitida, constaba que en agosto de ese año se firmó un Decreto de Alcaldía
incoando un expediente para la recuperación de oficio de la posesión y uso público de la vía de
acceso al núcleo de Rioseco y alguna de las calles interiores del mismo. Se afirmaba entonces
que en el acceso a esta localidad existía una puerta-valla con anclaje y un cartel en el que se
anunciaba “Finca particular. Prohibido el paso”. Añadía el Decreto que el núcleo de Rioseco era
una entidad local que estaba dotada de sus calles públicas y de servicios públicos como
abastecimiento, saneamiento y alumbrado público, así como acceso pavimentado, todos ellos
sostenidos y realizados con fondos municipales. Tras dar traslado a la persona que había
realizado el cerramiento del Decreto, se presentaron alegaciones y el Pleno del Ayuntamiento
tomó un acuerdo mediante el cual se determina que los caminos de acceso, el abastecimiento
de agua, el saneamiento y el alumbrado público del núcleo de Rioseco eran de dominio y uso
público, instando a su reconocimiento por la entidad mercantil autora del cierre; se planteaba la
posibilidad de firmar algún convenio para posibilitar a los particulares interesados actuar sobre
todos los bienes públicos citados y en defensa de sus bienes privados; y además se ofrecía a la
sociedad la permuta de un concreto bien de dominio público (camino) por otro de propiedad
privada, y ello para solucionar la cuestión del vallado del acceso al núcleo de Rioseco.
No constaba en este expediente, al menos en la copia que se nos había remitido,
ninguna otra actuación. En enero de 2003, se publica en el BOCYL la declaración de impacto
ambiental del cierre cinegético de una finca rústica denominada “Rioseco”. Dicha evaluación de
impacto ambiental señala “en ningún caso se cerrarán los caminos de servidumbre que
atraviesan la finca”.
Nuevamente en el año 2005, y por denuncia en esta ocasión de la compañía
explotadora de un parque eólico situado en terrenos municipales, se comprueba por la
Corporación municipal que se encuentran vallados varios caminos públicos y, a consecuencia de
esta constatación, se acordó requerir la apertura de los mismos a la misma mercantil referida
con anterioridad. Nos remitió el Ayuntamiento copia del Decreto de disolución de varias
entidades locales menores de ese municipio, entre las que se encontraban Quintana y San
Martín el Rojo. Como anexo a dichos Decretos de disolución se aportó certificado de bienes
patrimoniales de estas Juntas vecinales, y en ellos constaba que eran propietarias de al menos
40 fincas rústicas o forestales y cuatro fincas urbanas (edificios), entre ellos la Casa del Concejo
de San Martín el Rojo.
El Ayuntamiento además confirmó al Servicio Territorial de Medio Ambiente que varios
caminos públicos habían sido cortados al paso -acompañando copia de los planos que afectan a
los caminos cerrados- y le comunicaba que habían efectuado varios requerimientos al
propietario de estos cierres para que dejase libres y expeditos dichos caminos, sin concretar si
los mismos habían sido atendidos.
Como última actuación en este expediente constaba una solicitud de una sociedad
mercantil al Ayuntamiento para la desafectación y posterior venta de los caminos y vías urbanas
situados en la localidad de Rioseco.
Entre los argumentos que manejaba el Ayuntamiento de Valle de Manzanedo en su
informe para justificar la paralización del expediente de recuperación de oficio y el inicio de los
posteriores de desafectación de bienes públicos se encontraba la indefinición de las propiedades
públicas presuntamente usurpadas.
Recordamos a la Administración que las entidades locales cuentan con amplias
prerrogativas respecto de sus bienes. Así, entre otras, la potestad de investigación y la potestad
de recuperación de oficio, según determina el art. 44.1 a) y c) del Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales. Estas prerrogativas para la defensa del patrimonio público imponen también
la correlativa obligación del ejercicio de estas facultades legales cuando existan indicios
razonables de que determinados bienes pueden ser de titularidad pública.
Sin embargo no resulta infrecuente que, en ocasiones, nos encontremos ante la más
pura inactividad administrativa y por tanto ante la falta de ejercicio de las facultades legales en
defensa del patrimonio público. Tal situación entiende esta defensoría se ha producido en este
caso, puesto que pese a que los primeros acuerdos municipales datan de 2002, la realidad es
que la situación de cierre de caminos públicos y acceso a núcleos de población (reconocida
incluso por la mercantil que ha procedido a las ocupaciones) se ha mantenido durante todo este
tiempo, ante la absoluta pasividad municipal.
La indefinición de las propiedades a proteger, a nuestro juicio, no justificaría la
inacción, ya que en su caso la Administración local debería haber investigado la situación legal
de los inmuebles considerados de dudosa titularidad pública y respecto de las propiedades no
controvertidas y especialmente de los caminos públicos, debería haber garantizado el
mantenimiento de su uso público y general, incluso inscribiendo estas vías de comunicación en
los respectivos inventarios administrativos, reforzando así los medios de protección y defensa
de los mismos.
Resulta cuando menos paradójico que se justifique la falta de intervención municipal
en la defensa de los caminos y las calles públicas por su indefinición y sin embargo se inicien
procedimientos de desafectación, sin concretar previamente los bienes o derechos que pueden
resultar afectados.
No podemos obviar que pudieran existir otros particulares afectados, no sólo la
entidad local y la mercantil aludida, pudiendo existir bienes de particulares (casas, fincas etc.) e
inmuebles de la Iglesia Católica (ermitas, iglesias e incluso cementerios parroquiales o locales).
Además, si no sacamos conclusiones erróneas de la documentación manejada, los cerramientos
realizados afectaban a caminos que daban acceso a numerosas fincas municipales que en esos
momentos se encontraban arrendadas a esa mercantil, pero que en el futuro podían no estarlo,
y estos extremos debía tenerlos muy presentes la Administración local a la hora de realizar
cualquier actuación sobre las referidas propiedades públicas.
En este caso consideramos que existían indicios suficientes como para iniciar un
proceso de investigación sobre todas las propiedades públicas a las que se aludía en este
expediente y además resultaba una vía probablemente más efectiva y que ofrecía mayores
garantías para los derechos de todos los posibles afectados, incluso de las personas que han
realizado las ocupaciones.
Los caminos existían físicamente, y si no eran transitados, probablemente se debía a
la existencia de impedimentos o cierres. Aparecían en los planos de catastro, en cuyas fichas
constaban como vías de comunicación de dominio público, incluso se reconocía su existencia y
utilización por la empresa que los había cerrado.
Podía realizar el Ayuntamiento una comprobación más exhaustiva, examinando los
planos de Catastro antiguos, los del Instituto Geográfico o incluso los del Ministerio de Defensa,
en los que habitualmente se trazan todos los caminos.
Podía igualmente, en el marco de este expediente de investigación, comprobar la
información registral de todas las fincas involucradas, o que colindaban en algún punto con
estas vías de comunicación.
Por último incidimos en que la iniciación de un procedimiento para la recuperación de
la posesión suponía un deber, pues las entidades locales tienen la obligación de ejercitar las
acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos contra cualquier usurpación,
obligación que viene impuesta en los arts. 68 de la Ley de Bases del Régimen Local y 9.2 del
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y que ha recordado en numerosas ocasiones la
Jurisprudencia.
B) Expedientes de desafectación y permuta
El Ayuntamiento de Valle de Manzanedo pretendía iniciar, según se desprendía de la
información remitida, un procedimiento de desafectación de algunos bienes públicos y para ello
había encargado la realización de diversos informes técnicos ya que necesitaba concretar cuáles
eran los bienes públicos afectados.
Aunque este expediente de desafectación y la pretendida permuta posterior se
encontraban en una fase de tramitación muy inicial, consideramos que era importante recordar
a la Entidad local que el art. 81.1 de la Ley de Bases del Régimen Local preceptúa que la
alteración de la calificación jurídica de los bienes de las entidades locales requiere la tramitación
de un expediente en que se acredite la oportunidad y la legalidad de la alteración pretendida.
En cuanto a la legalidad, el art. 8.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales señala que el expediente debe ser resuelto, previa información pública por el plazo de
un mes, por la corporación local respectiva, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable
de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma. En cuanto a la oportunidad,
la Jurisprudencia viene exigiendo que concurra un interés público en el cambio proyectado.
En este caso nos encontrábamos ante numerosos caminos y otros bienes de dominio
público, que existían y que habían pervivido hasta la fecha, lo que suponía un primer indicio de
que eran y habían sido necesarios para facilitar la correcta movilidad y las comunicaciones en la
zona. Al respecto, la Administración local hacía dos consideraciones, la primera era que los
caminos en cuestión atravesaban una finca de propiedad particular y que sólo servían a la
misma, perdiendo entonces su carácter de públicos, y, en segundo lugar, que nadie transitaba
por los mismos, existiendo otras vías alternativas.
La existencia de vías alternativas no suponía en principio que no existiera interés
público en el mantenimiento de los caminos, de lo contrario la mayoría de los caminos rurales
desaparecerían, puesto que en sus trazados en mayor o menor medida han sido sustituidos por
carreteras y vías de gran capacidad. La pervivencia de este tipo de caminos se produce porque
cumplen una función en el medio rural, facilitan los traslados a pie, o por medios no mecánicos,
y los accesos de personas y maquinarias a las fincas rústicas que de otra manera estarían
privadas de los mismos. Incluso en la actualidad facilitan los usos turísticos o recreativos a
grandes extensiones de montes o bosques, más o menos aislados, como podía ser este caso.
La segunda razón esgrimida hacía alusión al hecho de que habían perdido su utilidad,
ya que sólo prestaban servicio a los trabajadores de las fincas por las que transcurrían. De la
copia del expediente tramitado no se desprendía el desuso al que se aludía, en todo caso no se
podía obviar que se encontraban cerrados con candados, en estas circunstancias pretender su
uso público resultaba absolutamente utópico, no se usaban porque materialmente no podían
usarse.
Respecto de la posible justificación de la desafectación de los caminos para garantizar
el uso privado de la finca, resultaba ciertamente sorprendente que se esgrimiera un interés
privado como impulsor y motivador de la posible desafectación. La Administración local
tampoco había apuntado siquiera cual era el interés público que se satisfacía con la alteración
jurídica de la calificación de estos bienes. Recordamos que la situación de estas fincas podía
cambiar en un plazo más o menos corto de tiempo, dividiéndose, segregándose, etc., en
definitiva, alterando su configuración en esos momentos como una única gran finca. Entonces,
la situación que se advertía como justificadora de la desafectación y posterior permuta ya no
existiría y la Administración se habría desprendido de unos bienes públicos que tenía obligación
de conservar.
Indicamos a la Administración que debía examinar con absoluto detenimiento que
existía el interés público necesario para que se produjera el cambio en la calificación jurídica
que se pretendía, ya que hasta ese momento el único interés que se apreciaba era el de un
particular. Este interés desde luego era legítimo, pero no podía olvidarse que todas las
administraciones deben servir a los intereses generales, ya que sus decisiones se legitiman
única y exclusivamente por la satisfacción del interés público.
Respecto a la pretendida permuta de terrenos una vez consumado el cambio de
calificación jurídica de los ocupados por los caminos y por el resto de bienes públicos de los
núcleos mencionados, únicamente indicamos que el art. 80 del Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local señala que las enajenaciones de
bienes patrimoniales habrán de realizarse por subasta pública, si bien se exceptúa el caso de
enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, aunque para que sea
viable la permuta se exige que el Ente local justifique la necesidad y conveniencia de enajenar a
través de la misma.
La justificación de la necesidad a la que hace referencia el art. 112.2 del Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales se hallará principalmente en la necesidad de adquirir
terrenos del particular por parte de la Entidad local y que al mismo tiempo carezca ésta de
liquidez para hacer frente a la adquisición, pero cuente en su patrimonio con bienes que puede
cambiar por el que necesita.
No era suficiente que se acreditara en el expediente la conveniencia de la adquisición
del bien y la finalidad a la que se pretendía destinar, sino que también debían aportarse al
expediente los informes y consideraciones técnicas, económicas y jurídicas que justificaran la
necesidad de efectuar esa adquisición mediante permuta, sistema excepcional de enajenación
de los bienes municipales que los excluye de la subasta.
En este caso no se había manifestado ningún interés del Ayuntamiento y nuevamente
aparecía muy claramente que el interés en la permuta era más del particular que la había
instado que de la Entidad local. Recordamos al Ayuntamiento aludido que las administraciones
públicas por imperativo constitucional están sujetas al principio de legalidad -arts. 9 y 10.3 de la
Constitución Española de 1978- y que la observancia de este principio exige que la formación
de la voluntad administrativa se lleve a cabo a través del correspondiente procedimiento
administrativo. En la permuta de un bien municipal la formación de la voluntad administrativa y
la contractual han de conformarse con observancia del procedimiento y los requisitos y
exigencias de la normativa aplicable a las que se aludía expresamente en el cuerpo de nuestra
resolución.
Se formuló la siguiente Resolución al Ayuntamiento de Valle de Manzanedo (Burgos):
“Que por parte de la Entidad Local que VI. preside se valore el ejercicio, en este caso,
de la potestad de investigación sobre los caminos y bienes públicos a los que se hace
alusión en este expediente de queja; incoando al efecto los correspondientes
expedientes. Una vez hallan concluido, si procede, ponga en marcha el ejercicio de la
potestad recuperatoria o de deslinde, actuando según lo expuesto en la presente
resolución y ajustándose estrictamente a los trámites previstos en el RBEL.
Que valore la posibilidad de incluir todos los caminos públicos y rurales de su término
municipal en su Inventario de Bienes, para reforzar los medios de defensa y la
protección de los mismos.
Que respecto de las pretendidas desafectaciones (y posteriores permutas) de
caminos, accesos y otros bienes públicos, se tengan en cuenta las consideraciones
que le hemos efectuado en el cuerpo del presente escrito, especialmente en cuanto a
la acreditación de las razones de interés público que justifiquen dichas actuaciones”.
Esta Administración aceptó nuestra resolución, tras lo cual procedimos a cerrar el
expediente. No obstante tras dicho trámite se presentaron numerosas reclamaciones ante esta
defensoría poniendo de manifiesto la imposibilidad de transitar por algunos de los caminos
públicos a los que se refería el expediente, caminos que se habían incluido como resultado de
nuestra intervención en el inventario de bienes de la entidad local y que permanecían cerrados
con candados y puertas automatizadas, razón por la cual procedimos a la apertura de un nuevo
expediente.
2.1.2. Utilización de los bienes
2.1.2.1. Bienes de dominio público
En la queja 20110180 se hacía referencia a la situación planteada a los vecinos de la
Plaza de la Virgen del Manzano de Burgos por la presencia en la misma de patinadores y
ciclistas que realizaban todo tipo de acrobacias, extendiendo sus prácticas al parque adyacente,
a un pequeño escenario y a las escaleras, rampas y áreas peatonales de la zona. Según los
términos en que estaba formulada la reclamación, ello ponía en peligro la integridad física de
las personas que por allí paseaban, y deterioraba el mobiliario urbano instalado. Estas
actividades, además, producían una gran cantidad de ruido y de suciedad.
Se solicitó la oportuna información al Ayuntamiento de Burgos, que nos remitió un
completo informe respecto de la situación del parque, las infraestructuras y el mobiliario
urbano, así como respecto de las intervenciones que había realizado la policía local en el mismo
a propósito de las denuncias realizadas.
Entre las competencias atribuidas por la Ley de Bases del Régimen Local a los
municipios, se encuentra la seguridad en los lugares públicos y la ordenación del tráfico de
vehículos y personas en las vías urbanas -arts. 25.2 a) y b) LBRL- así como la gestión de
actividades o instalaciones deportivas y la ocupación del tiempo libre -art. 25.2 m) LBRL-,
reconociendo la Constitución Española un interés público protegible en las actividades de
naturaleza recreativa o lúdica al disponer en el art. 43.3 que “los poderes públicos facilitaran la
adecuada utilización del ocio”.
Ahora bien, las competencias atribuidas por la Ley de Bases del Régimen Local a las
entidades locales les habilita también para intervenir en ese ámbito material concreto y esa
intervención, para conseguir el fin asignado a la competencia local, puede llevarse a cabo con
diversas medidas entre las que pueden estar las de policía y/o fomento de la actividad de los
particulares.
El art. 84 de la mencionada Ley de Bases faculta a las corporaciones locales para
intervenir la actividad de los ciudadanos cuando existiere perturbación o peligro de perturbación
grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de
restablecerlas o conservarlas
En este caso los vecinos que planteaban su reclamación aludían a la perturbación en
su seguridad y tranquilidad (por el ruido que generaba la actividad de patinaje que al parecer
se practicaba en esta plaza), así como a los destrozos que se causaban en el mobiliario urbano
y estética urbana, destrozos que se acreditaron ante esta institución presentando los
reclamantes un conjunto de fotografías del estado de esta zona.
Puede el Ayuntamiento establecer alguna medida en los reglamentos u ordenanzas
municipales, ya que no puede negarse la competencia municipal para el establecimiento de
normas de policía para el uso correcto de vías públicas, tanto mediante ordenanzas municipales
como adoptando los acuerdos que el criterio de una buena administración aconseje, normas en
que se prohíban o limiten concretas actividades, siempre teniendo en cuenta la realidad social
de la población, y en este caso, además, que existía al menos una instalación deportiva de
titularidad municipal en la que los jóvenes pueden practicar sus acrobacias.
En este sentido, y tras examinar la propuesta de ordenanza municipal de circulación
movilidad y transporte del Ayuntamiento de Burgos y una vez constatado que su espíritu
coincide con el criterio reiteradamente mantenido por esta institución y que de forma resumida
puede condensarse en afirmar que dado que las vías y plazas públicas están destinadas al uso
general, conforme al art. 76 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, este uso
resulta incompatible con su utilización como pista en la que realizar acrobacias con patines,
bicicletas o similares, sugerimos a la Entidad local la posibilidad de prohibir en esta plaza
pública tales actividades.
Probablemente no bastaría con adoptar tal medida (prohibición) si correlativamente
no se adoptaban las necesarias en orden a su cumplimiento a través de la oportuna vigilancia, y
en su caso, la imposición de sanciones a quienes incumplieran lo ordenado. En este sentido
recordamos lo establecido en el art. 121.4 del Reglamento General de Circulación respecto de la
circulación por zonas peatonales.
En cuanto al problema de los posibles ruidos producidos por la actividad lúdica de los
niños y jóvenes, es conocida por esta institución la implicación del Ayuntamiento de Burgos en
la problemática de los ruidos, que se plasma en la Ordenanza municipal de ruidos y vibraciones,
y por ello creemos que hubiera resultado más efectivo que esa Administración local, ante las
denuncias recibidas por estos hechos, se hubiera mostrado más receptiva, realizando las
oportunas comprobaciones para que la práctica de las actividades descritas no resultara
molesta para los vecinos -art. 26 de la citada Ordenanza municipal-, procediendo, en su caso, a
incoar los correspondientes expedientes sancionadores.
Se formuló, la siguiente resolución, que resultó aceptada por la Administración local:
“Que por parte de esa Corporación Local que V.I. preside se proceda a valorar la
adopción de las medidas pertinentes para prohibir o limitar la utilización de las zonas
peatonales de la ciudad, en especial la referida en este expediente de queja, como
parque de acrobacias con monopatines o patines, de manera que se eliminen las
molestias a los vecinos y viandantes así como el peligro de accidentes, cumpliendo
con la normativa general de tráfico respecto a la circulación de estos vehículos por las
aceras y zonas peatonales.
Que se adopten las medidas de control y seguimiento para el efectivo cumplimiento
de dicha regulación, promoviendo el conocimiento público de los usos que, para tales
vehículos, autoriza la normativa de tráfico en dichos espacios, mediante campañas
específicas o en el marco de las campañas que el Ayuntamiento viene realizando.
Que se facilite el acceso de los jóvenes a los recintos de los que dispone el
Ayuntamiento y que son adecuados para esta practica deportiva, valorando la
posibilidad de crear nuevas zonas caso de ser demandadas por los usuarios de las
mismas”.
2.1.2.2. Bienes patrimoniales
En la queja 20111627 se planteaba la situación creada en la localidad de Cepeda de
la Mora (Ávila) tras proceder un vecino a realizar un apoyo sobre un inmueble de titularidad
municipal. Al parecer sobre la pared lateral del inmueble municipal, conocido como la Casa de la
Maestra, se había apoyado una construcción colindante, gravando así dicha propiedad municipal
en contra, al parecer, del criterio del secretario municipal y con informe jurídico negativo del
Servicio de Asistencia a Municipios de la Diputación provincial de Ávila.
Tras solicitar la oportuna información, el Ayuntamiento nos remitió copia de los
informes técnicos y jurídicos emitidos, algunos de los cuales eran, como se ha anticipado,
contrarios a la autorización del referido apoyo sobre el inmueble municipal.
Analizada la documentación que obraba en el expediente, en primer lugar indicamos
al Ayuntamiento que no podíamos compartir la afirmación que se contenía en el apartado
primero del escrito remitido respecto del carácter medianero de la pared del inmueble
municipal. El Código Civil configura la medianería como una servidumbre legal, pero no recoge
su adquisición con carácter forzoso, siendo la primera forma de adquisición de dicha
servidumbre su constitución mediante título (art. 537 CC), puesto que en este caso nada se
decía por parte del Ayuntamiento, convenimos que no existía título alguno de constitución.
No nos encontrábamos tampoco, a nuestro juicio, ante ninguno de los supuestos que
el legislador ha previsto como favorables a la existencia de medianería (mediante el
establecimiento de presunciones que dispensarían de prueba a los favorecidos -art. 572 CC-) y
más bien lo contrario, la presunción era la de inexistencia de pared medianera. El hecho de que
una pared sirva de apoyo a un edificio revela que es precisamente del propietario de este
edificio, con preferencia al propietario del inmueble contiguo que no apoya en ella, como sería
este caso, ya que, si el particular había solicitado dicho apoyo era porque hasta la fecha no lo
tenía.
No existiría ningún derecho preexistente del particular que lo había solicitado para
apoyar sobre los muros de la edificación municipal. Es cierto que todo propietario, también el
Ayuntamiento en este caso, ostenta la facultad de constituir servidumbres, pero esta facultad
tiene dos limitaciones, la primera de ellas no necesita explicación y guarda conformidad literal
con el art. 348 del Código Civil, que concede al propietario el derecho a gozar y disponer de una
cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes.
La segunda limitación tiene que ver más con la aplicación de las reglas de la ley al
caso concreto, y así debe examinarse que la voluntad de constituir la servidumbre vaya unida a
una causa, que cuando no está específicamente reconocida por la ley (servidumbres típicas)
requiere un previo juicio sobre su necesidad específica.
Además, deben cumplirse los requisitos que para efectuar la enajenación total o
parcial de bienes patrimoniales exige la legislación de régimen local (arts. 109 a 119 del
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por RD 1372/1986, de 13 de junio,
arts. 78 a 82 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local, art. 80.2 de la Ley de Bases del Régimen Local y art. 152 de la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas).
El art. 109 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales afirma que los bienes
patrimoniales no podrán enajenarse, gravarse ni permutarse sin autorización del órgano
competente según el valor del bien, o sin ponerlo en conocimiento del mismo.
Por tanto, resultaba necesario tramitar un expediente de enajenación, debiendo
constar la valoración de la carga, la certificación de estar inventariada la finca a gravar y la
certificación de que estaba inscrita en el Registro. Debía obrar en el expediente también
informe técnico y jurídico. La competencia para establecer el gravamen vendría determinada
por el valor que el técnico asignase a la carga (disposición adicional 2ª LCSP).
Consideramos, con todos estos datos, que debía valorar el Ayuntamiento la necesidad
de gravar una finca municipal con esta carga y el interés público que se debía satisfacer con su
constitución, dado que la imposición de esta servidumbre resultaba posible, pero desde luego
no era obligada, ya que no se trataba de una servidumbre forzosa.
Se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Cepeda de la Mora que resultó
rechazada por el mismo con posterioridad a la fecha de cierre del Informe:
“Que por parte de la Corporación Municipal que VI preside se valore la necesidad de
establecer la servidumbre a la que se ha hecho referencia, sobre el inmueble
municipal objeto del expediente de queja y el interés público que con la imposición de
dicha carga se satisface.
Que en todo caso, si se acuerda dicha constitución, debe tramitarse el
correspondiente expediente conforme a lo previsto en los arts. 109 y ss RBEL”.
2.1.2.3. Bienes comunales
En el expediente 20110662 se planteaba por diversos vecinos de la localidad de
Pinilla de los Barruecos (Burgos) la posible existencia de irregularidades en la gestión que se
realizaba por parte de la entidad local de sus bienes comunales.
Al parecer, el Ayuntamiento pretendía permitir a los vecinos del anejo o pedanía de
Gete participar en los aprovechamientos forestales de carácter comunal que correspondían en
exclusividad a los vecinos del núcleo de Pinilla de los Barruecos, en contra de lo establecido en
la Ordenanza reguladora y en varias sentencias dictadas con motivo de la aprobación de dicha
norma.
El Ayuntamiento nos remitió un completo informe y copia de las ordenanzas y de las
sentencias a las que se hacía alusión en la reclamación, poniendo de manifiesto algunas dudas
en cuanto a la posibilidad de acceso de los vecinos de Gete a los aprovechamientos comunales
que se realizaban en el municipio.
Tras recordar que de la definición de bienes comunales que se contiene en el art. 79.3
de la Ley de Bases del Régimen Local se deriva que los beneficiarios de esta clase de
aprovechamientos son los vecinos y que el art. 15 de la misma Ley señala que toda persona
que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida
habitualmente y quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite
durante más tiempo al año, indicamos que del precepto citado se deduce que todas las
personas, con independencia de su edad, estado o nacionalidad, son vecinos y tienen derecho
al aprovechamiento de los bienes comunales, siempre que cumplan los requisitos establecidos
en el mismo. Estos requisitos son dos: residencia habitual en el término del municipio en el que
se quiera adquirir la condición de vecino; e inscripción en el padrón municipal. Ambos requisitos
son independientes y deben cumplirse simultáneamente.
Aunque se trata de condiciones diversas, el vecino no tiene que probar que reside en
un término municipal. Se presume que reside si está inscrito en el padrón, no obstante, esa
presunción de residencia admite prueba en contrario.
La admisión de prueba en contrario ha tenido como consecuencia que el requisito de
la residencia habitual adquiera una sustantividad propia frente al requisito formal de la
inscripción en el padrón y que la persona que se considere vecino y quiera tener derecho al
aprovechamiento comunal deba mantener esa residencia de forma continuada después de su
inscripción en el padrón.
La “residencia habitual” no está definida en la normativa local, ha sido la
Jurisprudencia la que se ha manifestado sobre su alcance. En resumen y como primera
premisa, para que una persona reúna la condición de beneficiario de los aprovechamientos
comunales es preciso que sea vecino y, para ello, cumpla los requisitos exigidos por la
normativa de régimen local, en particular, es necesario que esté inscrito en el padrón y resida
habitualmente en el término municipal.
Ahora bien, en determinados casos la normativa local permite exigir condiciones
especiales que deben cumplir los vecinos para tener derecho a los aprovechamientos. De los
principales requisitos suplementarios que se pueden exigir, y por lo que puede afectar a la
cuestión planteada en la queja, hicimos referencia a los requisitos suplementarios tradicionales
que se exigen a los vecinos para tener derecho a los aprovechamientos comunales previstos en
el art. 75.4 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
El citado art. 75.4 señala que los ayuntamientos y juntas vecinales que, de acuerdo
con normas consuetudinarias u ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen
ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales mediante concesiones periódicas
de suertes o cortas de madera a los vecinos podrán exigir a éstos, como condición previa para
participar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de
vinculación y arraigo o de permanencia, según costumbre local, siempre que tales condiciones y
la cuantía máxima de las suertes o lotes sean fijadas en ordenanzas especiales, aprobadas por
el órgano competente de la Comunidad autónoma, previo dictamen del órgano consultivo
superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiere, o, en otro caso, del Consejo de
Estado.
Del citado precepto se deduce que en estas situaciones no todos los vecinos tendrían
derecho al aprovechamiento comunal, tal y como establece la Ley de Bases de Régimen Local,
sino sólo aquellos que cumplan las condiciones suplementarias previstas, en concreto,
determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia.
Por lo que respecta a las condiciones de permanencia, pueden tener diversas
manifestaciones. Por ejemplo, puede exigirse una residencia previa a los vecinos antes de
permitirles acceder al aprovechamiento vecinal. O también puede exigirse una residencia previa
a ese vecino en una parte del término municipal, de este modo no tendrían derecho al
aprovechamiento todos los vecinos, sino los que exclusivamente tuvieran su residencia en un
núcleo determinado de ese municipio. Así se resuelve el problema derivado de la existencia de
diversos núcleos de población en un municipio en los que sólo los vecinos de alguno de ellos
tienen derecho a aprovechamientos comunales.
Tal supuesto es precisamente el que se abordaba en esta reclamación, dado que
conforme a la Ordenanza especial vigente en esos momentos en esta localidad, los
aprovechamientos vecinales o comunales en los montes nº 248 y 250 del catálogo debían
repartirse por lotes entre los vecinos de la localidad de Pinilla de los Barruecos exclusivamente,
y no entre todos los vecinos del término municipal, concepto que obviamente resultaba mucho
más amplio por incluir anejos o incluso entidades locales menores.
Tal restricción, por lo apuntado, tiene justificación y amparo legal, y así lo señaló
igualmente la Sentencia de fecha 8 de abril de 1957 que desestimó una reclamación de
numerosos vecinos de Gete contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pinilla de los
Barruecos que les excluyó de los aprovechamientos comunales, al considerar entonces los
litigantes que, puesto que eran vecinos del término municipal, ostentaban los mismos derechos
que los vecinos de Pinilla (vemos como la controversia se planteó judicialmente en términos
casi idénticos a la actual reclamación).
Señala esta Sentencia en el final de su considerando cuarto: «(...) Resulta acreditado
que el Catálogo de los montes de utilidad pública reconoce la pertenencia de los montes de
“Abajo” y “El Pinar”, números 248 y 250, al pueblo de Pinilla de los Barruecos que goza con
carácter vecinal de los aprovechamientos de leñas y pastos, adjudicándose directamente al
pueblo de Pinilla las cortas de madera, y reconoce también el citado catálogo la pertenencia del
monte “Dehesa y Trabado”, número 249, al pueblo de Gete, de lo cual se deduce que cada uno
de los pueblos disfrutaba de sus montes (...) por todo lo cual, acreditada la costumbre
tradicional que rige según la Ley de Régimen Local, no tienen derecho por ella a los
aprovechamientos forestales de Pinilla de los Barruecos los vecinos que no adquirieron su
vecindad por residencia dentro del casco urbano de Pinilla, como son los recurrentes vecinos de
Gete que ya eran vecinos del municipio de Pinilla pero sin derecho a estos aprovechamientos
forestales propios de Pinilla, en cuya misma condición siguen después de la disolución de la
entidad local menor (...)».
Por tanto, no existían problemas de interpretación y la Sentencia resultaba muy clara
al señalar que los vecinos de Gete no tenían, conforme a la Ordenanza, derecho a estos
aprovechamientos forestales, como tampoco lo tenían anteriormente a la publicación de la
misma, aunque hubieran mantenido antes y después de la Ordenanza y siguieran manteniendo
en esos momentos la condición de vecinos del municipio de Pinilla de los Barruecos, dado que
existía una previsión de vinculación con el núcleo o localidad de Pinilla (vinculación que no tenía
connotación o carácter urbanístico, en función de si estábamos o no ante suelo urbano
consolidado como parecía entender el Ayuntamiento) y esta previsión estaba plasmada, como
prevé la Ley de Bases del Régimen Local, en una Ordenanza especial.
El Ayuntamiento nos indicaba que leñas cortadas en años anteriores, y que no fueron
retiradas del monte, se habían repartido entre todos los vecinos, tanto de Pinilla como de Gete,
y ello quizás motivó la desconfianza de los vecinos, que se habían dirigido a ese Ayuntamiento
solicitando el respeto a sus derechos de aprovechamiento.
Indicamos a la Entidad local que debía, al adjudicar estos aprovechamientos
comunales, ceñirse a lo establecido en la Ordenanza y puesto que no establecía el destino que
deba darse a los “sobrantes” o restos de cortas anteriores, creíamos que quizá resultase más
adecuado acudir para liquidar estos restos a la adjudicación mediante precio, a la que se alude
en el art. 98 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, destinando posteriormente el
producto obtenido a servicios en utilidad de los vecinos que tuvieren derecho a los
aprovechamientos.
Se formuló la siguiente resolución:
“Que por parte de la Entidad local que VI preside, en la explotación de sus bienes
comunales, se ajuste estrictamente a lo dispuesto en su Ordenanza de
aprovechamientos forestales, teniendo en cuenta para ello las consideraciones
efectuadas en el cuerpo del presente escrito respecto a los requisitos de vinculación o
arraigo con el núcleo o localidad de Pinilla de los Barruecos, que se recogen en dicha
norma local”.
El Ayuntamiento de Pinilla de los Barruecos (Burgos) rechazó nuestra resolución.
2.2. Servicios municipales
En este año se ha mantenido estable el número de quejas presentadas por los
ciudadanos de Castilla y León ante la existencia de deficiencias en los servicios públicos que les
prestan las entidades locales. Así hemos recibido un total de ciento ventisiete reclamaciones,
frente a las ciento ventinueve del año 2010. El servicio sobre el que existe un mayor
descontento sigue siendo el de abastecimiento de agua potable, sobre todo en las cuestiones
que tienen que ver con su vertiente sanitaria, tramitándose un total de venticuatro expedientes,
aunque el incremento más importante este año se ha producido en las quejas que tienen
relación con el estado de las áreas infantiles, zonas deportivas y parques y jardines públicos,
apartado en el que se han presentado unas cincuenta quejas ciudadanas.
Se han dictado cuarenta y tres resoluciones en materia de servicios públicos locales y
en consonancia con el número de expedientes tramitados, el mayor número de las mismas se
refieren al servicio de abastecimiento de agua, con un total de catorce, mientras que seis hacen
referencia al servicio de pavimentación de vías públicas, seis a alcantarillado, tres a recogida de
residuos urbanos y el resto a otros servicios municipales como alumbrado público, limpieza
viaria, servicios funerarios y zonas deportivas municipales.
Aproximadamente catorce expedientes de este apartado han sido cerrados al no
detectarse la existencia de irregularidad alguna en la actuación de la Administración.
En general, hemos constatado un incremento en el nivel de respuesta de las
entidades locales a la primera petición de información y también tras la emisión de nuestra
resolución. Respecto de las segundas, expedientes en los que se formuló resolución, debemos
reseñar que la mayoría resultan aceptadas por la Administración a la que nos dirigimos (sólo
hemos cerrado seis expedientes este año por falta de respuesta). De hecho, a la fecha de cierre
de este Informe, venticinco resoluciones habían sido aceptadas, en cuatro estábamos
pendientes de recibir la oportuna respuesta de la Administración y sólo siete resoluciones
fueron rechazadas de manera motivada por la entidad local a la que nos dirigimos.
2.2.1. Alumbrado público
El número de quejas sobre alumbrado público se ha mantenido este año,
presentándose un total de once reclamaciones, frente a los trece expedientes que se tramitaron
en el 2010.
Se han dictado cinco resoluciones en los expedientes 20090800, 20101988,
20110056, 20110096 y 20111273. Como ejemplo de la problemática que nos trasladan los
ciudadanos respecto de las posibles deficiencias en la prestación de este concreto servicio
público, podemos mencionar la situación expuesta en el expediente 20111273.
Se planteaba por un vecino de Cerralbo (Salamanca) que en una calle en concreto y
debido a la alternancia en el encendido de las farolas que había puesto en práctica la
Corporación municipal, debía transitar hacia su vivienda en completa oscuridad. Se había
presentado una reclamación en el Ayuntamiento que no había sido atendida.
Tras solicitar la oportuna información, la Administración local aludía a los escasos
recursos económicos de que disponía, razón por la que diseñó un sistema de alternancia en el
encendido, indicando que, a su juicio, la calle a la que se aludía en la reclamación estaba
suficientemente iluminada.
Recordamos que no constituye misión de esta procuraduría suplantar la labor que las
entidades locales realizan en el ámbito de las potestades de autoorganización que les vienen
reconocidas legalmente. Estas deben diseñar para dar cumplimiento a sus funciones en la
prestación de cualquier servicio, el alumbrado público en este caso, un sistema de ubicación de
luminarias, distribución de las mismas en las calles y frecuencia o alternancia en el encendido,
que lógicamente puede parecer inadecuado a quienes se vean afectados por el mismo, pero
que no es por si solo argumento bastante como para justificar una solicitud de modificación, en
la medida en que ello puede afectar a otros vecinos que en buena lógica podrían hacer valer el
mismo tipo de argumento, haciendo inviable cualquier opción que se proponga.
No obstante, creemos que las autoridades locales deben adoptar medidas para
garantizar que en las calles de sus localidades la iluminación sea suficiente y no existan zonas
oscuras, controlando que todas las vías públicas cuenten con una adecuada iluminación, con
independencia de que en ellas residan personas todo el año o no. Puede darse prioridad en
cuanto a la alternancia en el encendido a las vías públicas con mayor número de casas
habitadas, pero sin que existan diferencias entre unas calles y otras y sin que una vía pública o
parte de la misma carezca de iluminación, como parecía ocurrir en este caso.
El alumbrado público es un servicio que no se establece en atención a unas personas
en concreto, sino que debe prestarse en los espacios de dominio público, y ello para que
puedan circular con seguridad por ellos todos los vecinos y también las personas que no lo son.
Además, es un servicio público mínimo, y tanto la vigente Ley de Bases del Régimen
Local como la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, en su art. 20,
imponen a los municipios el deber de prestar este servicio, con la calidad adecuadas y en
condiciones de igualdad, con independencia del núcleo en que se resida.
Se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Cerralbo (Salamanca):
“Que por parte de la Corporación municipal que VI preside se sigan tomando las
medidas adecuadas para que el servicio de alumbrado público se preste en la
totalidad de la C/ (...) de su localidad en las debidas condiciones de calidad y en
igualdad con el resto de vías públicas del municipio, vigilando que no existan zonas
oscuras, especialmente en los espacios de acceso a las viviendas”.
A la fecha de cierre del Informe la antedicha resolución no había sido respondida por
la entidad local a la que nos dirigimos, aunque se encontraba dentro del plazo que recoge
nuestra norma reguladora.
2.2.2. Servicios funerarios
Siguen acudiendo los ciudadanos a la institución (seis reclamaciones se han
presentado este año) para manifestar su disconformidad con los servicios funerarios o de
cementerio que se prestan, tanto por las entidades locales, como por empresas íntegramente
municipales o mixtas. Se han formulado cuatro resoluciones en los expedientes 20101085,
20101965, 20110254 y 20111025.
Existe una variada problemática jurídica sobre la situación de los cementerios en
nuestra Comunidad Autónoma, y ello derivado en ocasiones de su titularidad privada. En otros
casos los problemas detectados derivan de la situación de saturación que presentan dichas
instalaciones o del inadecuado mantenimiento que se realiza de estas infraestructuras.
En el expediente 20101965 se ponía de manifiesto que el cementerio de la localidad
de Valdefresno (León) se encontraba totalmente saturado y no existía espacio para nuevos
enterramientos. Pese a que dicha situación, al parecer, era conocida por el Ayuntamiento, no se
había tomado medida alguna para solucionar la cuestión, añadiendo la existencia de
deficiencias en la limpieza y en el mantenimiento de esta infraestructura funeraria.
Tras recabar la oportuna información, el Ayuntamiento referido nos indicaba que
efectivamente llevaba tiempo estudiando la posibilidad de construir un cementerio municipal,
pero tanto la ubicación del mismo como el mantenimiento dificultaba la decisión final de
acometer el proyecto. Aludía a la titularidad de la infraestructura a la que se hacía referencia en
la queja, al parecer de la Junta vecinal, y afirmaba que ésta resultaría la competente en cuanto
al mantenimiento y limpieza del cementerio.
En cuanto a la competencia para la prestación de este servicio público, recordamos a
la Administración local que los arts. 25.2 j) de la Ley de Bases del Régimen Local y 20 s) de la
Ley del Régimen Local de Castilla y León señalan que los cementerios y la organización de los
servicios funerarios son una competencia municipal. Si observamos lo dispuesto en los arts. 50
y 51 de la Ley de Régimen Local de Castilla y León, vemos que las entidades locales menores
no tienen competencia propia sobre estos servicios, salvo que exista delegación expresa del
ayuntamiento, cosa que en este caso no nos constaba.
El Decreto 16/2005, de 10 de febrero, por el que se regula la policía sanitaria
mortuoria en la Comunidad de Castilla y León recoge en su art. 3.4 las competencias que en
materia de policía sanitaria mortuoria le corresponden al municipio, y son, entre otras que allí
se enumeran, la regulación de los servicios funerarios en el municipio, la tramitación y
resolución de los expedientes de construcción, ampliación, reforma y clausura de los
cementerios, la suspensión de los enterramientos de los cementerios ubicados en el municipio y
su control sanitario.
No podemos dejar de señalar que el art. 36 del Decreto 16/2005, de 10 de febrero, de
policía sanitaria mortuoria, señala que todos los cementerios, con independencia de cual sea su
naturaleza jurídica y su titularidad, deberán cumplir con los requisitos sanitarios que esta norma
señala, cosa que, a la vista de la información que nos proporciona el reclamante, en este caso
no se cumplía, ya que este cementerio tenía numerosas deficiencias que se destacaron en un
informe realizado en el año 1997 por el Servicio Territorial de Sanidad y que, al parecer, no
habían sido subsanadas, cuestión que sería necesario que el Ayuntamiento comprobara.
Añade el citado artículo que cada municipio debe disponer, al menos, de un
cementerio municipal o supra municipal con características adecuadas a su población, debiendo
resultar suficiente para que no sea necesario el levantamiento de sepulturas en un periodo de al
menos 25 años.
La responsabilidad obligatoria que por mandato legal asumen todos los municipios de
contar con un cementerio adecuado y suficiente en su término municipal, resulta, a nuestro
juicio, difícilmente eludible.
Un consistorio podrá ser renuente en la limpieza viaria, en la pavimentación de las
calles o en la construcción de una red de saneamiento, pero no puede desentenderse ante la
muerte de un vecino, de ahí que sea difícilmente justificable la solicitud de dispensa en la
prestación de este servicio, pues no parece fácil concebir una argumentación exoneratoria
basada en el imposible o difícil cumplimiento de la obligación de prestación del servicio público
de cementerio en condiciones adecuadas.
Además por la sensibilidad que el asunto provoca, en pocas cuestiones como ésta
cobraría vigor el derecho de los vecinos a exigir el cumplimiento o, en su caso, la implantación
del deber prestacional omitido -art. 18.1 g) LBRL-.
Por otro lado, conforme establece el art. 41 del Decreto de policía sanitaria mortuoria,
el titular del servicio público de cementerio, en este caso el Ayuntamiento de Valdefresno, era
responsable igualmente de la organización, distribución y administración del mismo, así como
de su cuidado, limpieza, mantenimiento y vigilancia del cumplimiento de los derechos y deberes
de los propietarios y de los que detenten otro tipo de derechos sobre las fosas y nichos.
Recordamos por último que el art. 39 del Decreto de policía sanitaria mortuoria exige
que todos los cementerios dispongan de determinadas instalaciones y si no existen y además
no es posible realizar nuevos enterramientos, tal y como se indicaba en la reclamación, debía la
Administración local proceder a acordar en primer lugar la suspensión de los enterramientos
(art. 42 RPSM) y posteriormente ordenar la clausura del cementerio conforme a los trámites
previstos en el art. 43 de la misma norma.
Mientras la situación que se había creado no se alterase por la realización de una
nueva infraestructura funeraria, debía ese Ayuntamiento garantizar la posibilidad de realizar
inhumaciones en el cementerio actual, procediendo a su ampliación si resultara posible, cosa
que esta institución desconocía, y en todo caso requiriendo la limpieza y acondicionamiento de
este recinto.
En el supuesto en que el cementerio de cualquier localidad perteneciente a ese
municipio se encontrara en deficientes condiciones y los propietarios (las juntas vecinales o el
Obispado, si se tratase de cementerios parroquiales) no ejecutaran las obras de conservación
por propia iniciativa, podían ser compelidos a ello por la Administración mediante el ejercicio de
uno de los medios de practicar la intervención administrativa en la actividad de los interesados:
la orden individual constitutiva de mandato, prevista en los arts. 84.1 c) de la Ley de Bases del
Régimen Local y 5 c) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Por último apuntábamos que los intereses de los habitantes de la entidad local menor
no debían aparecer como contrapuestos a los del municipio, ya que forman parte de él, y es en
todo el ámbito municipal donde el Ayuntamiento debía ejercer su competencia en materia de
seguridad y salubridad en los lugares públicos [art. 20.1 a) LRL Castilla y León]. Parecía
evidente, por las carencias que se denunciaban en la reclamación, que en esta infraestructura
funeraria no se ejercían estas competencias municipales, por ello instamos al Ayuntamiento a
realizar el mayor esfuerzo de cooperación y entendimiento con la Junta Vecinal en beneficio,
fundamentalmente, de los vecinos de su localidad y más allá de las confrontaciones
competenciales entre administraciones, dado el bien jurídico que se trataba de proteger.
Se formuló, por ello la siguiente resolución:
“Que por parte de la Corporación municipal que VI preside se realicen en el
cementerio de la localidad de Valdefresno las labores de limpieza, mantenimiento y
acondicionamiento que resulten necesarias para la prestación de este servicio público,
ajustándose a lo establecido en el Dec. 16/2005, de Policía Sanitaria y Mortuoria de
Castilla y León.
Que se adopten las medidas necesarias para garantizar la posibilidad de realizar
enterramientos en dicho cementerio y ello hasta que se ejecute una nueva
infraestructura funeraria que preste el servicio público a los vecinos de esta localidad”.
El Ayuntamiento de Valdefresno (León) rechazó nuestra resolución, tras lo cual
procedimos a cerrar este expediente.
2.2.3. Recogida de residuos
A lo largo del año 2011, se han presentado un total de diez reclamaciones,
habiéndose formulado tres resoluciones, en los expedientes 20110194, 20111480 y
20111645.
Un buen ejemplo de la problemática más habitual que se plantea en las quejas que
guardan relación con la recogida de los residuos urbanos la podemos ver en el expediente
20111645; en este caso los reclamantes señalaban que en una vía pública de la localidad de
Villaquejida (León) los dispositivos de recogida de residuos sólidos urbanos se encontraban muy
cerca de las ventanas de una vivienda. En ellos, al parecer, depositaban sus residuos, además
de los vecinos, un supermercado cercano y una residencia de ancianos.
Esto suponía en la práctica que estos dispositivos permanecieran llenos casi todo el
día y que fueran fuente de continuos olores y suciedad.
El Ayuntamiento aludido nos remitió un completo informe, indicando que a su modo
de ver la ubicación era adecuada al entorno. Los residuos urbanos se recogían tres días a la
semana: lunes, miércoles y viernes, considerando que el número de contenedores instalados en
la calle era adecuado, ya que en el contenedor objeto de la queja presentada vertían los
residuos no más de cinco o seis vecinos, incluido un establecimiento comercial de no muy
elevado volumen.
Añadían que desde hacía varios meses la residencia geriátrica depositaba sus
desechos en un contenedor situado en lugar próximo a la misma y bastante alejado de la
vivienda a la que se hacia referencia la reclamación.
Con la información recabada realizamos únicamente algunas consideraciones al
Ayuntamiento implicado, en sintonía con las que mantiene esta defensoría en los expedientes
en los que se plantean problemas similares al aquí expuesto.
En general venimos recordando a las entidades locales competentes que, dado que la
colocación de los dispositivos de recogida de residuos sólidos urbanos puede afectar a las
condiciones de salubridad en que realizan los ciudadanos su vida diaria, la ubicación de los
mismos debe ser objeto de un especial seguimiento y control por parte de las autoridades
municipales, y ello en primer lugar para garantizar el correcto uso de los contenedores por
parte de los ciudadanos.
Se debe garantizar, igualmente, por parte de la entidad local que se cumplen los
horarios de depósito, de manera que los residuos no permanezcan en los dispositivos más
tiempo del preciso. Igualmente deben controlarse y sancionarse las conductas de quienes, en
una muestra de poco civismo, depositan la basura fuera o junto a los contenedores. Por último,
la Administración local debe prever una determinada frecuencia en las tareas de limpieza de los
contendedores instalados y de los lugares en los que los mismos se ubican.
Estas medidas deben resultar más intensas en las zonas en las que por las denuncias
cursadas por los vecinos se ponga de relieve la existencia de una posible lesión en las
condiciones de salubridad del entorno y en los casos de existencia de grandes productores de
residuos (supermercado, bares y otros establecimientos similares), como ocurría en el caso
analizado. Tras realizar una serie de consideraciones respecto de la normativa aplicable se
consideró oportuno formular la siguiente recomendación:
“Que por parte de la Corporación local que VI preside se adopten cuantas medidas
resulten precisas para garantizar la adecuada utilización de los contenedores
destinados al almacenamiento de los residuos sólidos por parte de los ciudadanos, así
como, en su caso, el adecuado estado de conservación de las condiciones de
salubridad de los mismos y su entorno, especialmente en los lugares donde existen
denuncias al respecto, y en cualquier caso en la calle objeto de este expediente de
queja, valorando, si lo consideran oportuno, la posibilidad de cambiar la ubicación de
los aquí aludidos, eligiendo una nueva con total libertad de criterio, pero teniendo en
cuenta las circunstancias puestas de manifiesto en el cuerpo del presente escrito”.
El Ayuntamiento de Villaquejida (León) aceptó nuestra recomendación.
2.2.4. Limpieza de vías públicas
Este año han disminuido las quejas presentadas en relación con la existencia de
deficiencias en la prestación del servicio de limpieza de vías públicas, contabilizándose
únicamente dos reclamaciones. Se han dictado dos resoluciones en esta materia que
corresponden a expedientes iniciados en años anteriores, en concreto en los expedientes
20101761 y 2011870.
En el expediente 20101761 se relataba como, tras las fiestas patronales celebradas
en la localidad de Aguilafuente (Segovia), el Ayuntamiento no había llevado a cabo unas
adecuadas labores de limpieza y desinfección, por lo que especialmente una plaza en la que se
había instalado una carpa con motivo de estos festejos, se encontraba en unas pésimas
condiciones higiénico-sanitarias, y no sólo la zona pública, sino también los inmuebles
particulares o la iglesia, añadiendo la reclamación que existían restos orgánicos de todo tipo,
vidrios y otros residuos que no habrían sido retirados.
La situación se había agravado, al parecer, por la negativa del Ayuntamiento a instalar
cabinas higiénicas en esta plaza durante las fiestas.
Se solicitó información a la Administración local aludida, que cumplimentó indicando
que se trataba de una localidad de apenas 700 habitantes en la que las labores de limpieza se
ejercen por dos operarios municipales; este servicio se completaba con el apoyo de un camión
barredora perteneciente a la Mancomunidad de Pinares.
Durante las épocas en las que hay mayor afluencia de vecinos en el municipio, como
pueden ser las fiestas locales, la actividad ordinaria de limpieza se ve incrementada con la
contratación de personal con carácter eventual, o bien con la aplicación a estos fines de
personal que se encuentre desarrollando sus tareas en otros ámbitos.
Reconocía el Ayuntamiento que posiblemente hubiera debido insistir a los
organizadores de este festejo que con anterioridad a la celebración se procediese a la
instalación de cabinas higiénicas en el entorno de la plaza; sin embargo, no es menos cierto
que desde primeras horas de la mañana de los días de celebración dispuso todos los medios
materiales y humanos con el fin de proceder a la limpieza de esta plaza y de las demás zonas
del pueblo donde se desarrolló la fiesta para mitigar los efectos de la misma.
Tras recordar que el servicio de limpieza de vías públicas es un servicio público
mínimo, tal y como disponen los arts. 26.1 a) de la Ley de Bases del Régimen Local y 20 m) de
la Ley de Régimen Local de Castilla y León, comprobamos como en esta localidad dicho servicio
se venía prestando, pero no con la calidad que sería deseable y sobre todo en el momento
puntual de las fiestas.
El Ayuntamiento tiene la obligación de garantizar unos niveles concretos en la
prestación del servicio, y estos niveles en este caso no se habían cumplido puesto que eran
evidentes en las fotografías que se aportaron con la queja los rastros orgánicos (o en términos
del informe, las consecuencias fisiológicas) en las aceras y jardines de la plaza en la que tuvo
lugar la celebración. Supusimos que, dado el tiempo transcurrido ya no existirán estos “restos”,
pero se debían prever estas incidencias para siguientes celebraciones habilitando las cabinas
higiénicas necesarias y demandando al organizador la limpieza efectiva de la zona para lo que
debía utilizar, si fuese necesario, productos desinfectantes. Sólo así la Entidad local estaría
garantizando a los ciudadanos una prestación de los servicios públicos satisfactoria y adecuada
al interés general.
Se formuló la siguiente resolución, que resultó aceptada por el Ayuntamiento de
Aguilafuente (Segovia):
“Que por parte de la Corporación Municipal que V.I. preside se garantice la limpieza
adecuada de la Plaza (...) de su localidad, vigilando las labores de limpieza que en ella
se realicen por terceros o efectuando éstas subsidiariamente, garantizando así, en
todo momento y especialmente durante las fiestas patronales, la calidad en la
prestación de este servicio público”.
2.2.5. Abastecimiento domiciliario de agua potable
Ya hemos señalado en la introducción de este apartado que el abastecimiento de
agua potable es el servicio público municipal respecto del cual más reclamaciones se presentan
por los ciudadanos de Castilla y de León, no obstante lo cual durante el año 2011 se han
tramitado un total de venticuatro expedientes a instancia de parte, frente a los cuarenta y cinco
que se iniciaron en el año 2010, lo que supone un evidente descenso en el número de quejas
presentadas.
Se han dictado catorce resoluciones en esta materia, en los expedientes 20101249,
20101618, 20101686, 20101798, 20101910, 20101990, 20110060, 20110125,
20110128, 20110235, 20110256, 20110396, 20110879 y 20110897.
Estas resoluciones abarcan múltiples aspectos en relación con la prestación del
servicio, problemas en las captaciones, cuestiones sanitarias, mantenimiento de las redes,
cuestiones competenciales, etc.
2.2.5.1. Inexistencia del servicio. Contaminación por arsénico
En el expediente 20101249 se abordó la problemática que presentaba el servicio de
abastecimiento de agua potable que se prestaba por el Ayuntamiento de Muñosancho (Ávila) en
el anejo de Villamayor.
Al parecer se informó a la población que el agua del abastecimiento no era potable
debido a la presencia de altos niveles de arsénico, pero los vecinos desconocían el tiempo que
esta situación se iba a mantener, así como las medidas que estaba adoptando la Administración
local para recuperar la normalidad en el suministro.
Por otro lado se denunciaban situaciones discriminatorias, ya que sólo se
proporcionaba agua embotellada a los vecinos empadronados y no a las personas que residían
temporalmente en la localidad.
Tras solicitar la oportuna información el Ayuntamiento nos comunicaba que,
efectivamente, se había detectado la presencia de arsénico en el agua potable y que desde ese
momento el suministro se realizaba mediante agua embotellada que suministraba la Diputación
provincial de Ávila.
Añadía que las instrucciones de la Diputación de Ávila eran claras en el sentido de que
sólo procedía el reparto de agua a los vecinos empadronados (1,5 litros de agua por
empadronado y día).
Solicitamos igualmente información a la Entidad provincial, que nos indicó que la
captación de agua de la localidad de Villamayor era un sondeo situado en las inmediaciones del
depósito elevado de la localidad. La medida de apoyo adoptada por la Diputación y la Junta de
Castilla y León, a través del convenio específico de colaboración entre ambas entidades para
garantizar el abastecimiento de agua en los núcleos de población de la provincia, había sido el
suministro de agua embotellada.
Añadía que la organización de la entrega del agua embotellada se realizaba a
conveniencia de cada localidad, estableciendo cada ayuntamiento con la empresa
suministradora la periodicidad y el lugar de suministro. La Diputación llevaba un registro de
todas las entregas realizadas para comprobar que no se excedía la "dotación estricta" de agua
mineral que, según acuerdo de la comisión de seguimiento de este convenio específico de
colaboración, era de 1,5 litros por habitante y día, si bien el ayuntamiento afectado tenía
autonomía para abastecer a los vecinos con el criterio que considerase oportuno.
A la vista de lo informado, insistimos en recordar al Ayuntamiento que era
imprescindible que se valorasen todo tipo de alternativas para la normalización inmediata del
suministro, ya que el abastecimiento mediante el suministro de agua embotellada no podía ser
más que una medida excepcional y transitoria hasta que se abordasen soluciones definitivas.
La competencia y la responsabilidad en la adecuada prestación del suministro de agua
potable recaía en ese Ayuntamiento de conformidad con la atribución de competencias que
establecen los arts. 25, 26 y 83.6 de la Ley de Bases del Régimen Local, así como los diversos
preceptos que lo confirman del RD 140/2003, de 7 de febrero, por el que se establecen los
criterios sanitarios de la calidad del agua para consumo humano.
Éramos conscientes, no obstante, que existen determinados factores que limitan las
posibilidades de un municipio pequeño, como Muñosancho, para cumplir con estas obligaciones,
dada la falta de capacidad técnica y financiera de las entidades locales.
Sin embargo, esa Administración no podía obviar los derechos de los usuarios para
exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público [art.
18.1 g) en relación con el art. 26 de la LBRL].
Independientemente de las medidas que el Ayuntamiento, junto con otras
administraciones, pudiera y debiera adoptar para garantizar cuanto antes la normalización del
suministro, debíamos incidir en el hecho de que es obligación de todas las administraciones
implicadas y de los gestores del abastecimiento en particular, en este caso el Ayuntamiento,
facilitar información suficiente, adecuada y actualizada sobre el suministro de agua potable a
los vecinos de su municipio, demanda de información a la que también se aludía en la queja,
conforme establece el art. 29 del RD 140/2003, de 7 de febrero, por el que se establecen los
criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano.
Además, uno de los objetivos específicos del programa de vigilancia sanitaria del agua
puesto en marcha por la Junta de Castilla y León es facilitar al ciudadano la información
disponible sobre los aspectos sanitarios del agua de consumo de manera clara y comprensible.
En cuanto a la posible desigualdad en las condiciones en la que se está prestando
este servicio público obligatorio, por la entrega de distintas cantidades de agua potable por
habitante/día en función de la condición de empadronado del solicitante, se ratifica por la
entidad local que no se entregaba cantidad alguna a los no empadronados, incluso aunque
constasen como sujetos pasivos de la tasa por abastecimiento de agua que tenía fijada el
Ayuntamiento.
Indicamos a la Administración local que no existía norma jurídica que fundamentase la
distinción que efectuaba. La ordenanza vigente en esta localidad no recogía distinto tratamiento
en cuanto al suministro ordinario de agua entre los empadronados y los que no lo eran, al
menos en cuanto a la cantidad suministrada, ya que tal cosa sería, además de técnicamente
muy difícil, jurídicamente contraria al principio de igualdad contenido en el art. 14 de la
Constitución Española.
El Tribunal Supremo, en sentencia de 12 de julio de 2006, ante unos acuerdos
municipales que diferenciaban entre empadronados y no empadronados a la hora de fijar los
precios del metro cúbico de agua, los declaró nulos, al entender que la diferencia de trato era
totalmente artificiosa e injustificada, por no venir fundada en un criterio objetivo y razonable de
acuerdo con juicios de valor generalmente aceptados.
Lo mismo ocurría en este supuesto, a nuestro juicio, ya que no existía justificación
para la diferencia de trato, ni siquiera la situación excepcional de abastecimiento por garrafas,
ya que las personas, empadronadas o no, tenían la misma necesidad de beber, cocinar o
asearse.
Es cierto que el art. 30 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales
otorga a estas la plena potestad para constituir, organizar, modificar y suprimir los servicios de
su competencia, pero esta potestad debe ejercerse dentro de los principios generales de
legalidad, equidad y buena fe y, particularmente, de igualdad tal y como dispone el art. 2 de la
misma norma.
Parecía desprenderse del informe que el Ayuntamiento estaba considerando que esta
medida es una imposición de la Diputación de Ávila. Esto no era así, ya que la Diputación fijaba
la colaboración que brindaba a éste y a otros ayuntamientos con dificultades para prestar el
servicio en 1,5 litros de agua por empadronado y día (igual que podía entregar una cantidad de
dinero determinada, pero sólo era una referencia para fijar su colaboración).
Correspondía al Ayuntamiento la prestación del servicio y, tal y como señalaba la
Institución provincial, tenía plena autonomía para abastecer a sus vecinos como considerase
oportuno. Para ello debía contar con sus propios medios (económicos y personales) y con la
ayuda de otras administraciones (en este caso, la Diputación), pero no podía realizar la
distinción entre personas empadronadas y las que no lo estaban.
Es más, el art. 7 del RD 140/2003, por el que se establecen los criterios sanitarios del
agua de consumo humano, señala que la dotación de agua que se debe proporcionar por el
gestor del abastecimiento (en este caso, el Ayuntamiento) debe ser suficiente para cubrir las
necesidades higiénico sanitarias de la población y para el desarrollo de la actividad en la zona,
fijando el objetivo mínimo a suministrar en una referencia habitante/día. El concepto de
habitante que maneja esta norma evidentemente es mucho más amplio que el de
empadronado, por eso consideramos que, mientras la situación de desabastecimiento se
mantuviera, debía modificar la forma de distribución del agua embotellada, adoptando criterios
que ponderasen en mayor medida los intereses en juego, sin que se produjeran situaciones de
desigualdad como la analizada.
Le indicamos que podía, no obstante, fijar algún tipo de medida de control para evitar
abusos, como realizar un listado de personas que residían temporalmente en la localidad, o de
usuarios que tenían en Villamayor su residencia no habitual, vacacional, etc.
Se formuló, la siguiente resolución:
“Que por parte de la Entidad local que VI. preside se proceda a valorar la adopción de
las medidas necesarias para garantizar el restablecimiento y la normalización del
suministro de agua potable y la calidad del mismo, articulando los mecanismos
pertinentes para que la misma se ajuste a los parámetros contenidos en la Real
Decreto por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del agua de
consumo humano, -RD 140/2003, de 7 de febrero-.
Que en adelante, proporcionen las mismas cantidades de agua a los usuarios,
empadronados o no, estableciendo las medidas de control necesarias para evitar
abuso, manteniendo a los mismos debidamente informados de los aspectos sanitarios
del agua de consumo y de las medidas adoptadas por la administración.
Que soliciten, en caso de carecer de medios para ello, la colaboración de la Diputación
Provincial de Ávila y/o de la Junta de Castilla y León a través del Fondo de
Cooperación Local”.
El Ayuntamiento de Muñosancho, a la fecha de cierre del informe, aún no había dado
respuesta a esta resolución, aunque se encontraba dentro de los plazos previstos al efecto por
nuestra norma reguladora.
2.2.5.2. Competencia respecto de la prestación del servicio
En la reclamación tramitada con el número 20110396 se hacia alusión a la existencia
de deficiencias en la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable que se realizaba
en la localidad de Villanueva de la Tercia, perteneciente al municipio de Villamanín (León).
De la lectura de la reclamación y de la documentación que la acompañaba resultaba
que eran frecuentes las roturas en las redes de abastecimiento de esta población, sin que se
realizasen en la misma por parte del Ayuntamiento ni las reparaciones, ni el mantenimiento que
resultara necesario.
Esto provocaba situaciones de desabastecimiento para los vecinos a lo que se debían
añadir otras deficiencias relacionadas con la cloración, la suciedad en el depósito regulador o la
falta de protección en las captaciones, lo cual había supuesto que, en algunas ocasiones, el
agua se hubiera declarado como no apta para el consumo.
Se solicitó información al Ayuntamiento de Villamanín, el cual en un primer informe
nos indicó que el servicio se prestaba por la Entidad local menor y que desconocía la existencia
de problemas sanitarios o en el mantenimiento de infraestructuras en esta localidad.
Ante nuestro nuevo requerimiento de información, matizaba la Entidad local que hasta
el año 2009 los servicios sanitarios de la Administración autonómica venían efectuando análisis
periódicos en algunas localidades y, en ocasiones, se detectaba contaminación bacteriológica,
que se resolvía efectuando una limpieza de la captación y depósito regulador; entendían que
estas deficiencias no suponían un problema grave de contaminación, ya que a lo largo de los
años no se había planteado ninguna situación de riesgo o peligro en ninguna localidad.
Ninguno de los abastecimientos de las distintas localidades del Municipio estaban
incluidos en el SINAC; aunque nos indicaban que se estaba gestionando la inscripción del
abastecimiento de Villamanín tras haber concertado a través de la Diputación provincial de León
un programa de control sanitario.
Por parte de esta institución se recabó información de la Consejería de Sanidad y en
su informe señalaba que había llevado a cabo actuaciones de control oficial en la zona de
abastecimiento de Villanueva de la Tercia, habiéndose tomado muestras en distintas fechas que
se enumeraban en el informe remitido. En todos los controles que se hicieron el agua no
contenía desinfectante residual.
Además, el Servicio Territorial había realizado indicaciones al Ayuntamiento de
Villamanín acerca de los incumplimientos detectados mediante diversos documentos, cuyas
copias se aportaron con el informe. Por último, habían comprobado que el gestor del
abastecimiento no había elaborado los protocolos de autocontrol y gestión del abastecimiento.
Analizada toda la información recabada, realizamos al Ayuntamiento en primer lugar
una serie de consideraciones sobre la competencia en cuanto a la prestación del servicio,
destacando que, en principio, la competencia en materia de abastecimiento de agua potable
corresponde a los ayuntamientos, y así se ha entendido por parte de esta institución en las
múltiples resoluciones que hemos tenido ocasión de dictar en esta materia, con cita y apoyo en
sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.
El art. 50.2 de la Ley de Régimen local de Castilla y León señala que las entidades
locales menores podrán ejecutar las obras y prestar los servicios que les delegue expresamente
el ayuntamiento. Dicha delegación requerirá para su efectividad la aceptación de la entidad
local menor, debiendo especificarse en el acuerdo de delegación las formas de control propias
de esta figura que se reserve el ayuntamiento delegante y los medios que ponga a disposición
de aquella.
En este caso el Ayuntamiento esgrime que la competencia en cuanto al servicio de
abastecimiento de agua potable en la Entidad local menor de Villanueva de la Tercia, y quizá en
otras de su municipio, la ejerce la Junta Vecinal desde tiempo inmemorial, y en todo caso con
anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Régimen Local de Castilla y León.
Parece pretender amparar el ejercicio de dicha competencia en la disposición
transitoria 2 de la citada Ley, puesto que señala que las obras y servicios de competencia
municipal que se vengan realizando o prestando por las entidades locales menores se
considerarán delegadas en éstas, salvo que la junta o la asamblea vecinal acuerden que su
gestión o ejercicio se realice por el municipio del que dependan.
Ahora bien, no parece tenerse en cuenta que la misma disposición en su párrafo
segundo indica que, de no adoptarse el acuerdo mencionado, como parece que ocurre en este
caso, los ayuntamientos afectados deberán suscribir un convenio con las entidades locales
menores en los términos previstos en el art. 69, apartados 2 y 3, de la Ley 1/1998.
Evidentemente, esta disposición por su propia naturaleza transitoria se está refiriendo
a obras y servicios que se vinieran realizando por la entidad local menor antes de la entrada en
vigor de la Ley de Régimen Local de Castilla y León, sin el acuerdo de delegación expreso que
ahora se recoge en su art. 50.2 y aún en todo caso, incluso en el supuesto de ejercicio por
parte de la entidad local menor, se exige por la norma la suscripción de un nuevo convenio,
cosa que en esta localidad no se ha producido.
Creemos que no puede considerarse al Ayuntamiento de Villamanín desvinculado o al
margen de su legal competencia porque la Junta Vecinal de hecho haya venido asumiendo la
gestión del abastecimiento de agua potable, dadas las evidentes connotaciones que la
prestación de este servicio público representa para la salud de la población que las
administraciones locales tienen obligación de garantizar.
Es más, a juicio de esta institución, aunque existiera delegación formal de la
competencia, la responsabilidad respecto del control sanitario del agua de consumo sigue
recayendo en el municipio, que debe cerciorarse de que el gestor del abastecimiento- en el
supuesto que sea la entidad local menor- realiza la totalidad de los controles sanitarios a los
que resulta obligado, dados los términos en los que está redactado el art. 4 del RD 140/2003,
por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano [así
lo entiende, igualmente, el Programa de vigilancia sanitaria de agua de consumo humano en
Castilla y León en su punto 5 (Responsabilidades y competencia en el control sanitario del agua
de consumo humano) que expresamente encomienda al municipio, si no realiza la gestión
directamente: “velar por el cumplimiento del RD 140/2003, por parte del gestor o gestores del
municipio”].
En cuanto a la concreta situación sanitaria que presenta el abastecimiento referido,
nos encontramos con la dificultad de que el Ayuntamiento no nos había remitido ninguno de los
análisis realizados en esta zona de abastecimiento, pese a que se le solicitó expresamente.
Desconocíamos por tanto la veracidad de las alegaciones que se exponían en la queja,
sin embargo pudimos constatar que ni de esta zona de abastecimiento ni de algunas otras de
este municipio era posible consultar los datos sobre el agua de consumo en el SINAC.
Por ello se recordó a la Entidad local que el III Plan de salud de Castilla y León ha
elaborado un programa de vigilancia sanitaria que recoge una serie de actuaciones en las zonas
de abastecimiento.
El objetivo general del programa es conseguir un control y vigilancia eficiente de las
aguas de consumo humano en Castilla y León, a fin de evitar o reducir al máximo los posibles
riesgos para la salud humana como consecuencia de la contaminación de las mismas,
informando adecuada y suficientemente a la población.
Entre los objetivos específicos del programa (que resulta de aplicación a partir de
marzo de 2009) se incluye la determinación de las responsabilidades, obligaciones y
competencias (en el control sanitario) de cada una de las partes implicadas en el
abastecimiento, desde la captación hasta el grifo del consumidor.
Así, la primera competencia de los municipios es la de proporcionar a sus habitantes
agua apta para el consumo que cumpla los criterios sanitarios de calidad establecidos en el RD
140/2003.
El municipio, o en su caso el gestor del abastecimiento, es el responsable de la
implantación, verificación, evaluación, corrección y modificación del protocolo de autocontrol y
gestión del abastecimiento (PAG), así como del mantenimiento de los registros asociados del
citado protocolo.
El protocolo de autocontrol y de gestión de los abastecimientos, tanto en los grandes
como en los pequeños abastecimientos, tiene como objetivo que los gestores de los mismos
garanticen, mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos, que el agua suministrada
es apta para el consumo humano y que, en el caso de producirse alguna irregularidad, se
adoptarán las medidas correctoras y/o preventivas necesarias para evitar riesgos para la salud
de la población abastecida.
Instamos a la Administración actuante a cumplir escrupulosamente con la realización
de los controles mínimos de autocontrol y gestión, control de los tratamientos de desinfección,
registro de las incidencias y con la realización de los análisis con la frecuencia aconsejada en
función de la población abastecida, comprobando igualmente que las personas que realizan las
tareas en las zonas de abastecimiento cumplen con los requisitos técnicos y sanitarios que
dispone el RD 202/2000, de 11 de febrero, por el que se establecen las normas relativas a los
manipuladores de alimentos.
Se aludía en la reclamación a la existencia de averías frecuentes, de redes y
captaciones obsoletas, de deficiencias en el deposito y, en fin, de un nulo mantenimiento del
servicio. Sobre todas estas cuestiones nos remitió el Ayuntamiento a la Junta Vecinal de
Villanueva de la Tercia por entender que resultaba ser ésta la obligada a solucionar estas
carencias que repercuten tan negativamente en la prestación del servicio.
Sostenía el Ayuntamiento que la titularidad formal de las infraestructuras era de la
Junta Vecinal y, por tanto, era esta Administración la que debía correr con los gastos que se
derivaban del mantenimiento, cosa que por otra parte parecía que venían haciendo estos años,
aunque el Ayuntamiento acometía alguna obra de mejora de manera puntual. Creímos que,
más allá de los problemas competenciales que subyacían en esta reclamación, correspondía al
Ayuntamiento realizar una vigilancia, mantenimiento y adecuación de las instalaciones para
evitar situaciones de riesgo sanitario para los habitantes de esta localidad, que eran por otro
lado también habitantes de su municipio.
En cuanto a la cantidad de agua que debía suministrarse para garantizar que se
cubrían las necesidades higiénico sanitarias de la población, el art. 7.1 del RD 140/2003, de 7
de febrero, por el que se establecen los criterios sanitarios del agua de consumo humano,
señala que deben ser al menos 100 litros por habitante/día, cantidad que, según se afirmaba en
la queja, no se cumpliría en todo momento en la localidad de Villanueva de la Tercia, dadas las
deficiencias en las redes de distribución, captación y depósito.
El problema que supone la insuficiencia del suministro resulta una cuestión que atañe
no sólo a la Junta Vecinal, incluso aunque asumiera la gestión directa de este abastecimiento,
situación que a nuestro modo de ver no se da en este caso según hemos razonado, sino
también al Ayuntamiento por las competencias que ostenta respecto del control sanitario del
abastecimiento, control sanitario en el que se debe incluir el control de los mínimos en el
suministro que fija la norma.
Por último y con el fin de agotar el debate, recordamos al Ayuntamiento que la
entidad pública que fuera responsable de la captación debía instalar las medidas de protección
adecuadas y señalizarla de forma visible para su identificación como punto de captación de
agua potable destinada al abastecimiento de población, según establezca la autoridad sanitaria,
con el fin de evitar la contaminación y degradación del agua (art. 7.4 RD 140/2003).
Se formuló la siguiente resolución:
“Que por parte de esa Entidad Local que VI. preside se adopten las medidas
necesarias para garantizar, en cualquier circunstancia, la calidad sanitaria en el
suministro de agua de consumo humano que se realiza en la localidad de Villanueva
de la Tercia, perteneciente a su municipio, ajustándose a los parámetros contenidos
en el Real Decreto por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del
agua de consumo humano, –RD 140/2003, de 7 de febrero-, y al Programa de
Vigilancia sanitaria del agua de consumo humano de Castilla y León.
Que se concrete la competencia en materia de abastecimiento de agua potable en la
localidad de Villanueva de la Tercia conforme a la normativa recogida en esta
resolución y, teniendo en cuenta los requisitos sanitarios que deben observarse,
valore si la entidad local menor puede garantizar la calidad del agua de consumo en
los términos referidos.
Que realice en las redes, captaciones y depósito de esta localidad las reformas
necesarias y el adecuado mantenimiento, garantizando la igualdad en la prestación
del servicio público a todos los habitantes de su término municipal.
En el caso de carecer de medios personales o materiales para ello, puede solicitar la
oportuna colaboración de la Excma. Diputación Provincial de León o de la Junta de
Castilla y León”.
El Ayuntamiento de Villamanín (León) no dio respuesta a nuestra resolución, pese a
efectuarle varios requerimientos con el fin de conocer su postura, por ello se procedió a cerrar
el expediente incluyendo a esta Administración en el Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras.
2.2.6. Saneamiento
En este apartado se han presentado catorce reclamaciones a lo largo de 2011, lo que
incrementa las quejas que tienen relación con este servicio público respecto de las presentadas
el año anterior. Se han formulado seis resoluciones sobre esta concreta materia en los
expedientes 20091381, 20101793, 20110044, 20110113, 20110243 y 20110928.
En la queja 20110113 se denunciaba la irregular conexión al saneamiento municipal
de determinadas viviendas ubicadas en la localidad de Santovenia de Pisuerga (Valladolid).
La existencia de estas conexiones suponía la presencia de fuertes olores y posibles
focos de infección que ponían en peligro la salud pública de la población.
El Ayuntamiento nos remitió su informe señalando que efectivamente los problemas
existían pero que se producían específicamente en una promoción de viviendas unifamiliares
por la inadecuada ejecución de su red.
Al perecer existía una red común que discurría por las propiedades privadas, que
resultaba insuficiente para satisfacer las necesidades que se demandan, produciéndose atascos.
Como medida transitoria, dado que la solución definitiva requería la realización de
obras de una gran envergadura y con el objeto de mitigar la problemática generada, se
consideró procedente la realización de unas arquetas que facilitasen la limpieza de la red
privada de saneamiento cuando se produjera una saturación en la misma.
Constatamos por tanto que el Ayuntamiento había tomado alguna medida paliativa de
los problemas que se denunciaban en la queja (sin perjuicio de las acciones civiles que pudieran
asistir a los propietarios respecto de la irregular o defectuosa ejecución de las obras de
edificación de sus viviendas respecto de estas conexiones en concreto -art. 1591 del Código
Civil- y en cuanto a la realización de obras con posible alteración de los elementos comunes),
por lo que parte de las cuestiones planteadas se encontraban solucionadas o en vías de
solución.
El servicio de saneamiento municipal es un servicio público esencial y obligatorio para
los municipios [arts. 25.2 l) y 26 LBRL] y tiene una evidente repercusión desde el punto de vista
de la salubridad pública. Tanto el servicio de saneamiento como la adecuada recogida de aguas
pluviales resultan indispensables para garantizar el derecho constitucional a una vivienda digna
(art. 47 de la Constitución Española).
En este punto llamamos la atención de la Entidad local aludida respecto de la
situación en la que se realizaban los vertidos de aguas residuales a la red de pluviales y su
posible incidencia en la salud de la población. No constaba en el expediente que se llevaran a
cabo inspecciones sanitarias para establecer si la conexión realizada suponía algún riesgo, pero
creímos que debía el Ayuntamiento extremar la vigilancia sobre el estado de la misma, con el
fin de comprobar las posibles afecciones que al medio ambiente y a la salud de las personas
que pudieran derivarse de su actual situación (mientras se mantuviera) estableciendo las
medidas correctoras que le parecieran más aconsejables para la correcta prestación del servicio
municipal y que minimizasen la emisión de olores indeseables.
Una situación como la denunciada en este expediente (vertidos de aguas residuales
en una red de aguas pluviales) resultaba completamente irregular, ya que las redes de aguas
pluviales no se encontraban protegidas frente a los posibles retornos y no estaban
dimensionadas ni planificadas para transportar aguas sucias, lo que además de los olores
denunciados, podía producir problemas de salud pública, atascos y daños a terceros que la
Administración local tiene la obligación de evitar.
Por ello se formuló la siguiente resolución:
“Que por parte de la entidad local que VI preside se valore la posibilidad de realizar
labores de inspección y control de la situación de la conexión de saneamiento que ha
dado origen a este expediente, y en función de los resultados obtenidos, se valore la
adopción de las medidas correctoras que resulten más adecuadas para proteger la
salud de la población y el medio ambiente”.
El Ayuntamiento de Santovenia de Pisuerga (Valladolid) aceptó nuestras
consideraciones.
2.2.7. Servicios mínimos en anejos o pedanías
Todos los años se plantean quejas por parte de los vecinos de pequeñas localidades,
anejos de población o pedanías, que denuncian deficiencias en la prestación de los servicios
mínimos obligatorios o dificultades y desigualdad respecto del resto de vecinos del mismo
ayuntamiento.
En varios expedientes (20101988, 20101989, 20101990, 20101991 y
201011992) se analizó la situación planteada en la localidad de Prado de la Somoza,
perteneciente al municipio de Villafranca del Bierzo (León) en la que según se ponía de
manifiesto en las reclamaciones presentadas casi la totalidad de los servicios mínimos
municipales se prestaban de forma deficiente o con determinadas carencias, lo que dificultaba
la vida de las personas que residían en esta localidad.
Por ejemplo, se señalaba que la mayoría de las vías públicas, calles y plazas de Prado
de la Somoza se encontraban sin pavimentar o su pavimentación es muy deficiente. Además
muchas de ellas tampoco contaban con alumbrado público, hecho que había sido puesto de
manifiesto con reiteración ante la Administración local responsable de la situación, sin que se
atendiesen las peticiones cursadas en este sentido.
Se constató que la Administración local venía realizando inversiones puntuales en
Prado de la Somoza para la prestación de los servicios públicos mínimos y obligatorios, aunque
aún existían carencias, y estas inversiones, por lo puesto de manifiesto en la reclamación, no
resultaban suficientes.
La técnica de los servicios mínimos responde al esfuerzo del legislador por hacer llegar
a todos los ciudadanos un mínimo común de prestaciones, y conecta por lo tanto con los arts.
1.1, 9.2 y 14 de la Constitución Española.
Conforme establece el art. 26.1 a) de la Ley de Bases del Régimen Local, los
municipios ejercerán en todo caso y entre otras las competencias sobre la pavimentación y el
alumbrado de vías públicas, cualquiera que sea el número de habitantes de la entidad local.
El art. 21.4 de la Ley de Régimen Local de Castilla y León establece que la prestación
homogénea de los servicios mínimos constituye un objetivo a cuya consecución se dirigirán
preferentemente las funciones asistenciales y de cooperación municipal de las diputaciones
provinciales, así como la coordinación y ayudas de la Comunidad Autónoma.
Se formuló la siguiente resolución, que fue aceptada por el Ayuntamiento de
Villafranca del Bierzo (León):
“Que por parte de la Corporación municipal que VI. preside se sigan articulando los
mecanismos pertinentes para llevar a cabo la total pavimentación y la adecuada
prestación del servicio de alumbrado público en la localidad de Prado de la Somoza,
perteneciente a su municipio, haciendo uso para ello, si lo considera conveniente, de
los medios y ayudas de que dispone de conformidad con lo dispuesto en la presente
resolución”.
2.2.8. Pavimentación de vías públicas
Se han presentado siete reclamaciones solicitando la pavimentación de vías públicas
en diversas localidades de nuestra Comunidad Autónoma, dictándose un total de 6
resoluciones, en concreto en los expedientes 20101387, 20101388, 20101783,
20110524, 20110550 y 20110927.
Por ejemplo, en el expediente 20110524 se denunciaba la inexistencia de
pavimentación en una calle de la localidad de Losilla de Alba, perteneciente al municipio de
Santa Eufemia del Barco (Zamora). Al parecer, el estado en el que se encontraba esta vía
pública impedía el acceso a su vivienda a una persona que sufría un impedimento físico,
situación que se habría puesto de manifiesto ante la Administración local responsable en
numerosas ocasiones, sin que se hubieran adoptado por su parte las medidas pertinentes para
la adecuada prestación de este servicio público obligatorio.
En el informe remitido se reconocía la petición realizada y se afirmaba el interés por
solucionar este problema, razón por la cual la Entidad local habría incluido esta vía pública en
uno de los proyectos a realizar por el Ayuntamiento, adjuntando certificación del acuerdo
plenario adoptado en tal sentido.
Por tanto, el problema denunciado con la presentación de la queja se encontraba en
vías de solución, no obstante parecía procedente recordar a la Entidad local que la falta de
urbanización o pavimentación de la calle a la que se aludía en esta queja, y de cualquier otra de
su municipio, supone una barrera que dificulta, obstaculiza e incluso puede llegar a impedir el
normal desenvolvimiento de la vida diaria de las personas con discapacidad y también de los
ciudadanos en general y, especialmente, de las personas mayores.
La supresión o eliminación de las barreras existentes en las vías públicas como
consecuencia de su falta de urbanización o asfaltado no depende de la voluntad de los
responsables municipales, sino que constituye una clara obligación derivada de lo establecido
en la Ley 3/98, de 24 de junio, de accesibilidad y supresión de barreras, cuyo artículo primero
establece, en su párrafo tercero, que las administraciones públicas de Castilla y León, así como
los organismos públicos y privados afectados por dicha ley, serán los responsables de la
consecución del objetivo propuesto. Y dicho objetivo no es otro que el de la accesibilidad
universal, garantizando el uso de bienes y servicios de la comunidad a todas las personas y en
particular a las personas con algún tipo de discapacidad.
Y con dicha finalidad, la citada ley estableció un periodo transitorio para su adecuada
adaptación, periodo que ya ha concluido.
Además, la ley obliga a los ayuntamientos a establecer en sus presupuestos anuales
las partidas presupuestarias precisas para el cumplimiento de las obligaciones contempladas en
la misma. La falta de adaptación a las previsiones de la ley, una vez concluido el plazo
transitorio de diez años, está tipificada en la misma como una infracción grave y además
supone la vulneración de preceptos que entroncan directamente con previsiones
constitucionales relacionadas con la igualdad (art. 14 de la Constitución Española) y la
específica protección que ha de dispensarse a las personas con discapacidad (art. 49).
No desconoce esta institución la existencia en muchos supuestos de dificultades
económicas que impiden abordar de forma inmediata las obras que en este caso serían
precisas, pero precisamente por ello se ha creado un sistema de ayudas financieras para las
inversiones precisas a estos fines, las cuales se benefician del régimen de cooperación
provincial y de los planes provinciales de obras y servicios. Asimismo, debe tenerse en cuenta el
contenido del art. 30 de la Ley 3/98 ya citada, por el que se crea un fondo para la supresión de
barreras dotado de los recursos que dicho precepto menciona y la existencia de otras ayudas,
como las que se destinan a financiar las inversiones y acciones en infraestructura y
equipamiento de servicios municipales mínimos y obligatorios del fondo de cooperación localpacto
local, a las que esta Administración también podía acudir. Se formuló la siguiente
resolución al Ayuntamiento de Santa Eufemia del Barco (Zamora), que resultó aceptada por el
mismo:
“Que por parte de la Corporación Municipal que VI preside, se articulen los
mecanismos necesarios para pavimentar en su totalidad la C/ (...) de la localidad de
Losilla del Alba, perteneciente a su municipio, garantizando la igualdad respecto de
este servicio público para todos los vecinos de su municipio.
Para ello puede hacer uso de los medios y ayudas de que dispone de conformidad con
lo dispuesto en la presente resolución, solicitando la colaboración de la Excma.
Diputación Provincial de Zamora o de la Junta de Castilla y León, con cargo al Fondo
de Cooperación Local”.
2.2.9. Otros servicios públicos
En este concreto apartado se han incrementado notablemente las quejas presentadas
en el año 2011 por los ciudadanos, alcanzándose un total de cincuenta reclamaciones, lo que
sin duda tendrá su reflejo en el informe del año próximo. Los temas que más han centrado la
atención a la hora de mostrar el desacuerdo con las decisiones municipales han tenido relación
con la situación de los parques y zonas de esparcimiento público, seguido por la denuncia de
deficiencias en las zonas deportivas municipales o las limitaciones y dificultades que se plantean
por las administraciones para el acceso a las mismas. También hemos recibido reclamaciones
respecto del estado de concretas zonas de juego infantil.
En concreto, en el expediente 20111322, se hacía referencia a las molestias que
sufrían unos vecinos de la localidad de Mecereyes (Burgos) por encontrarse junto a su vivienda
una instalación deportiva de titularidad municipal.
La cercanía entre la vivienda y la zona deportiva hacía que el inmueble recibiera
constantes impactos de balón en su patio y en los cristales, etc., con las consiguientes
molestias y daños causados por dichos impactos. Además el vallado de la propiedad privada
había sido forzado en varias ocasiones para acceder al patio de la misma con el fin de recuperar
los balones y pelotas que caían en él, lo que suponía un evidente peligro para los bienes y las
personas que residían en dicho inmueble.
Tras solicitar la oportuna información, la Entidad local nos confirmó haber venido
recibiendo reclamaciones relativas a molestias ocasionadas por los impactos de balón por parte
de los propietarios de la vivienda. Sin embargo, ninguna otra propiedad próxima, incluso más
cercana a la instalación deportiva, parecía resultar afectada por los mismos hechos.
La instalación citada es un frontón construido aproximadamente en el año 1925
(mucho antes de la construcción de la vivienda), en el que únicamente se practica el juego de
pelota a mano y frontenis. Dicho frontón está compuesto por una cancha rectangular de 23x10
metros y dos paramentos verticales: frontis y pared izquierda que limitan la cancha, quedando
ésta abierta en las otras dos partes.
El frontis tiene una altura de 8 metros de pared prolongada con un vallado metálico
de 2 metros, haciendo un total de 10 metros de altura. El Ayuntamiento había solicitado
informe técnico, en el que se indicaba que la solución de elevar la altura del frontis, a la vista
de las características y estado del frontón, no resultaría viable, como tampoco lo era la
posibilidad de cerrar el recinto, no sólo por su elevado coste, sino también por las pequeñas
dimensiones de la cancha.
Entre las competencias que la Ley de Bases del Régimen Local atribuye a los
municipios se encuentra la ordenación y gestión de parques y jardines [art. 25.2 d) LBRL], así
como la gestión de actividades o instalaciones deportivas y la ocupación del tiempo libre [art.
25.2 m) LBRL], reconociendo la Constitución Española un interés público protegible en las
actividades de naturaleza lúdica o recreativa al disponer el art. 43.3 que los poderes públicos
facilitarán la adecuada utilización del ocio.
Ahora bien, las competencias atribuidas por la Ley de Bases del Régimen Local a las
entidades locales les habilita también para intervenir en este ámbito material concreto y esa
intervención, para conseguir el fin asignado a la competencia local, puede llevarse a acabo con
diversas medidas, entre las que pueden estar las de policía y/o fomento de la actividad de los
particulares.
En este caso los vecinos que planteaban la reclamación aludían a la perturbación
grave de su tranquilidad, dada la colindancia de la zona deportiva con su vivienda y no sólo por
los posibles destrozos que la caída de elementos como balones, podían causar en su propiedad,
sino también por el acceso que realizaban los menores para recuperar los balones y pelotas que
salían de la instalación.
En estos casos, y con carácter general, solemos recomendar a los ayuntamientos el
establecimiento de medidas del uso de estos espacios públicos; mediante ordenanza o
reglamento se pueden limitar a unas ciertas horas las actividades deportivas que se realizan en
este o en otros recintos, o disponer su uso únicamente para las prácticas deportivas para las
que están diseñados, puesto que hemos comprobado, tras consultar el Censo nacional de
instalaciones deportivas, que dispone esa localidad de una pista polideportiva para la práctica
de juegos de balón, pero siempre teniendo en cuenta la realidad social de la población y
posibilitando al mismo tiempo la buena convivencia entre todos los vecinos.
En este caso concreto recomendamos al Ayuntamiento afectado que valorara la
posibilidad de instalar una red protectora en el lateral que permanece abierto, ya que
probablemente ese será el lugar por el que salen las pelotas que posteriormente impactan en el
inmueble al que se refiere la queja (pues la pared de fondo del frontón, por su altura, parece
difícilmente superable) y este lateral sí se encuentra en línea con la edificación afectada.
Además, la salida de balones puede producir impactos no sólo en esta vivienda, sino también
en las personas que transitan por la vía pública o en vehículos.
Resulta evidente que tanto si existe cerramiento como si no existe, el propietario de la
instalación, en este caso el Ayuntamiento, es responsable por los daños que con sus inmisiones
pueda causar en la finca ajena, bien a través de las acciones u omisiones de personas o por
otros medios. Entonces los daños que con sus juegos puedan ocasionar los niños y jóvenes en
las fincas colindantes deben ser evitados por quien realmente los ocasiona y al que, en
derecho, le puede ser requerida y demandada responsabilidad, en este caso la Administración
local que resulta ser la titular de la instalación pública.
Se formuló la siguiente recomendación, que resultó aceptada por el Ayuntamiento de
Mecereyes (Burgos):
“Que por parte de la Corporación Local que VI preside se valore la posibilidad de
establecer un horario de utilización o de usos deportivos determinados en la zona
deportiva objeto de este expediente de queja, valorando igualmente la posible
instalación de una red protectora, que limite la salida de pelotas de este frontón y
evite así las molestias que causan a los vecinos y los posibles daños”.
ÁREA C
FOMENTO
Expedientes Área ................................................................ 349
Expedientes admitidos........................................................ 145
Expedientes rechazados ...................................................... 33
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 36
Expedientes acumulados ..................................................... 66
Expedientes en otras situaciones ......................................... 69
1. URBANISMO
La actividad urbanística desplegada por las administraciones públicas se está viendo
seriamente afectada por el profundo y persistente estancamiento del sector inmobiliario. Una
manifestación de esta paralización la encontramos en la drástica reducción de las transacciones
de suelo que, en el año 2011 y según los datos proporcionados por el Ministerio de Fomento, se
han reducido en un 17,1 % en España, y en un 40,1 % en Castilla y León. Este enfriamiento del
mercado se vio acompañado de una bajada del precio del metro cuadrado de suelo urbano
(11,1 % en el ámbito nacional), que muchos califican aún como insuficiente. Estas
circunstancias condicionan notablemente el contenido de las actuaciones públicas de naturaleza
urbanística, las cuales se encuentran íntimamente vinculadas con el derecho a acceder en
condiciones de igualdad a una vivienda digna y adecuada. De esta vinculación es prueba el
hecho de que la generación de suelo se contempla por el propio Estatuto de Autonomía como
un instrumento dirigido a garantizar la efectividad de aquel derecho (art. 16.14 EA).
Desde un punto de vista legislativo, en 2011 se han aprobado varias normas de
trascendencia en materia urbanística. Así, sin ánimo exhaustivo, el RDL 8/2011, de 1 de julio,
de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con
empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y simplificación administrativa, dedicó su capítulo V
(arts. 23 a 25) a la “seguridad jurídica en materia inmobiliaria”, introduciendo cambios en la
regulación del silencio administrativo para determinadas licencias urbanísticas y otorgando una
nueva redacción a los arts. 20, 17.6, 51 y 53.1 y 2, del RDLeg 2/2008, de 20 de junio, por el
que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo. Aquel RDL también contempló novedades
en relación con la inspección técnica de edificios, cuya aplicación en Castilla y León, como
hemos señalado, ha dado lugar al inicio de una actuación de oficio. Por otra parte, también en
2011 se ha procedido, por primera vez desde que las comunidades autónomas asumieran las
competencias exclusivas en materia de urbanismo, a desarrollar reglamentariamente la citada
Ley de Suelo a través del RD 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento
de Valoraciones de aquella Ley.
En Castilla y León, en 2011 no se han modificado ni la Ley 5/1999, de 8 de abril, de
Urbanismo de Castilla y León (en adelante, LUCyL), ni su Reglamento de desarrollo, aprobado
por Decreto 22/2004, de 29 de enero (en adelante, RUCyL). Sí se ha aprobado, sin embargo, al
amparo de lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la LUCyL y en el art. 78 del RUCyL,
la Instrucción Técnica Urbanística 1/2011, sobre emisión de informes previos en el
procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico (Orden
FOM/208/2011, de 22 de febrero). En relación con las innovaciones normativas en este ámbito,
la conveniencia de aprobar una norma técnica urbanística referida a las actuaciones
urbanísticas irregulares fue puesta de manifiesto a la Administración autonómica, como se ha
señalado en la parte de este Informe dedicada a las actuaciones de oficio, a través de una
resolución dirigida a la Consejería competente en materia de urbanismo.
Iniciando el análisis de las quejas planteadas, procede señalar que la relevancia del
número de las mismas se encuentra directamente relacionada con una distribución
competencial de acuerdo con la cual son las administraciones autonómica y local, ambas
incluidas dentro de nuestro ámbito de supervisión, las protagonistas en este sector de la
actividad administrativa. Sobre ellas recae la gran mayoría de las funciones integradoras de la
competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Obviamente, la situación
general descrita al comienzo de esta introducción tiene sus consecuencias, cuantitativas y
cualitativas, sobre los conflictos que los ciudadanos nos hacen llegar en relación con el ejercicio
de competencias públicas en materia de urbanismo, así como sobre las intervenciones en
relación con aquellos.
Al igual que ocurría en Informes anteriores, para la sistematización de la actuación
desarrollada en esta materia nos atendremos a los aspectos que definen la actividad urbanística
y que, además, configuran la estructura de la LUCyL y de su Reglamento de desarrollo, normas
ambas adoptadas por nuestra Comunidad en el ejercicio de la competencia exclusiva que en
esta materia tiene atribuida por el art. 70.1 6º del EA, precepto que desarrolla la previsión
contenida en el art. 148.1.3º de la Constitución. En concreto, la exposición de las principales
actuaciones realizadas a instancia de los ciudadanos se articulará en torno a los siguientes
cuatro grandes apartados:
En el año 2011, no se ha planteado ninguna queja en relación con la intervención en
el mercado del suelo (materia esta a la que se dedica el título V de la LUCyL). Así mismo, las
cuestiones relacionadas con la organización y coordinación administrativa (título VI de la LUCyL)
no han sido abordadas de forma independiente y autónoma, sino en el marco de expedientes
donde se planteaban problemáticas relativas, fundamentalmente, al planeamiento urbanístico y
a la intervención en el uso del suelo.
En cuanto al número total de quejas, ha continuado el proceso descendente al que se
hacía referencia en Informes anteriores. Si en 2009 fueron ciento sesenta y dos los expedientes
urbanísticos tramitados a instancia de los ciudadanos, y en 2010 se presentaron ciento cuarenta
y una quejas, en 2011 han sido ciento veintinueve las ocasiones en las que los ciudadanos han
solicitado nuestra intervención en conflictos originados por el ejercicio, o ausencia del mismo,
de competencias urbanísticas. La causa más probable de este descenso, como ya señalábamos
en el Informe de 2010, se puede encontrar en el estancamiento de la actividad inmobiliaria y en
la consecuente reducción del número de expedientes administrativos tramitados en los ámbitos
de la gestión urbanística y de la concesión de licencias. Así parece confirmarlo el hecho de que
se mantenga el número de quejas planteadas respecto a la tramitación y aprobación de los
instrumentos de planeamiento urbanístico (veintiuna quejas, una más que en 2010), mientras
se continúan reduciendo las relativas a los procesos de gestión urbanística (diecisiete quejas en
2011 por veintidós en 2010, cuando ya se habían reducido respecto a las formuladas en 2009),
así como las relacionadas con las actuaciones administrativas de intervención en el uso del
suelo (ochenta y dos en 2011, ocho menos que en 2010 y veinte menos que en 2009).
Por el contrario, se han incrementado las resoluciones dirigidas, fundamentalmente, a
ayuntamientos, en las cuales se han puesto de manifiesto a estos irregularidades cometidas en
el ejercicio de sus funciones urbanísticas, así como las actuaciones procedentes para restaurar
el orden jurídico y los derechos reconocidos a los ciudadanos. En concreto, por orden de mayor
a menor número de resoluciones formuladas dentro de cado uno de los aspectos de la actividad
urbanística, se han formulado las siguientes: procedimientos de protección y restauración de la
legalidad urbanística (diecinueve resoluciones); expedientes de concesión de licencias
(diecisiete resoluciones); procedimientos de gestión urbanística de actuaciones aisladas e
integradas (trece resoluciones); actuaciones de fomento de la conservación y rehabilitación de
inmuebles (nueve resoluciones); instrumentos de planeamiento urbanístico general y de
desarrollo (ocho resoluciones); y, en fin, información urbanística o administrativa general
relacionada con procedimientos urbanísticos (cuatro resoluciones).
Respecto a la colaboración de las administraciones en la tramitación de las quejas
presentadas por los ciudadanos, conviene comenzar señalando que, en virtud de la atribución
del grueso de competencias en este ámbito a las entidades locales, en la gran mayoría de
aquellas quejas la Administración autora de la actuación controvertida era la local
(generalmente, un Ayuntamiento). En cifras, de las ciento veintinueve quejas recibidas, ciento
veintiocho se referían, principalmente, a una actuación de una entidad local.
Considerando el dato anterior, procede indicar que de todos los supuestos en los que
nos dirigimos a una entidad integrante de la Administración local en solicitud de información
relacionada con una problemática urbanística planteada por un ciudadano, fue necesario
reiterar nuestra solicitud por dos veces en trece ocasiones, y en seis de ellas fue preciso repetir
nuestro requerimiento en tres ocasiones, antes de recibir la información solicitada
Ahora bien, el grado máximo de falta de colaboración se produce cuando, a pesar de
las reiteraciones y de la insistencia, no es posible obtener de la Administración afectada la
información requerida, privando al ciudadano, por tanto, de su derecho a que se desarrolle una
investigación sobre la problemática que le conduce a acudir a esta procuraduría, así como a
obtener una respuesta fundada por parte de esta acerca de la cuestión controvertida planteada.
Pues bien, en siete ocasiones fue necesario archivar las quejas correspondientes por este
motivo, dos de las cuales se habían presentado en 2011. En todos estos casos las entidades
locales que no han contestado a nuestras peticiones de información han sido incluidas en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras. Por su parte doce expedientes, uno
de ellos correspondiente al año 2011, fueron archivados por no ser posible obtener una
respuesta a nuestras resoluciones. Igualmente, en estos supuestos los ayuntamientos
obstaculizadores de nuestra labor fueron incluidos en aquel Registro por este motivo.
Por su reiteración en la ausencia de atención a nuestros requerimientos de
información o de contestación a nuestras resoluciones, procede destacar aquí el caso de los
ayuntamientos de Chozas de Abajo, entidad local cuya ausencia de colaboración motivó el
archivo en 2011 de dos expedientes (20101039 y 20101184). Con posterioridad a la fecha
de cierre de este Informe, nos vimos obligados a archivar una queja más por la misma razón
(20110473).
Esta procuraduría es consciente de que muchos de los ayuntamientos a los que
dirigimos nuestras solicitudes de información y nuestras resoluciones son de reducido tamaño y
cuentan con un nivel de recursos personales y materiales escasos. Sin embargo, en cada uno
de estos supuestos se frustra el derecho de los ciudadanos a que el Procurador del Común
investigue la vulneración de derechos planteada en su queja y a obtener una respuesta
fundamentada de esta institución en el ejercicio de su función de garantizar aquellos derechos.
No es necesario incidir en la situación de desprotección en la que se deja al ciudadano en estos
casos, siendo responsables de la misma las administraciones que mantienen una actitud
deliberadamente entorpecedora y obstaculizadora. Por nuestra parte, persistiremos en nuestra
firme voluntad de, en el marco de los instrumentos con los que se dota al Procurador del
Común en el Estatuto de Autonomía y en la Ley, poner fin a estas situaciones de postergación
de los derechos de los ciudadanos y de, por qué no decirlo, falta de respeto a la misión
encomendada a esta institución. A este objetivo, como ya se señaló en el Informe anterior,
respondió la creación y entrada en funcionamiento del Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras.
Para finalizar esta introducción, cabe indicar que el art. 429 del RUCyL, introducido
por el Decreto 45/2009, de 9 de julio, estableció la obligación de la Junta de Castilla y León, de
los ayuntamientos con población igual o superior a 5.000 habitantes y de los de menor
población que cuenten con Plan General de Ordenación Urbana, de elaborar anualmente el
informe anual de seguimiento de la actividad urbanística de su competencia al que se hace
referencia en el art. 148 de la LUCyL. El apartado tercero de aquel precepto establece que una
copia de este informe deba ser remitida al Consejo Económico y Social, al Centro de
Información Territorial de Castilla y Léon, y al Procurador del Común. Pues bien, en 2011
hemos recibido los informes correspondientes a la actividad urbanística de 2010 de la
Administración autonómica, y del Ayuntamiento de Medina del Campo.
1.1. Planeamiento urbanístico
El planeamiento urbanístico se encuentra integrado por el conjunto de instrumentos
establecidos en la normativa para la ordenación del uso del suelo y el establecimiento de las
condiciones para su transformación o conservación. Los instrumentos de planeamiento
urbanístico pueden ser de dos tipos:
determinaciones de ordenación general, sin perjuicio de que también puedan prever
determinaciones de ordenación detallada para ámbitos concretos;
ordenación detallada de los sectores u otros ámbitos a los que se apliquen.
Ya hemos señalado con anterioridad que han sido veintiuna las quejas presentadas en
relación con instrumentos de planeamiento urbanístico, de las cuales quince se encontraban
motivadas por instrumentos de planeamiento general y seis han versado sobre cuestiones
relativas al planeamiento de desarrollo. En cuanto a las recomendaciones o sugerencias
formuladas a las administraciones públicas, mientras cinco de ellas se han referido al
planeamiento general, en dos se puso de manifiesto una irregularidad relativa a un instrumento
de planeamiento de desarrollo.
1.1.1. Planeamiento general
Los instrumentos de planeamiento general han sido examinados en 2011 tanto desde
una perspectiva formal, circunscrita a la regularidad del procedimiento tramitado para su
elaboración y aprobación, como desde un punto de vista material, comprensivo de la legalidad
de las previsiones contempladas en el instrumento correspondiente con las cuales han
mostrado su disconformidad los ciudadanos.
Formalmente, una de las problemáticas que con más frecuencia ha motivado
pronunciamientos de esta institución ha sido la relativa a la paralización o retraso temporal de
los procedimientos dirigidos a la revisión del planeamiento o a su modificación puntual. A la
elaboración y aprobación de la reconsideración total de la ordenación general del PGOU de la
ciudad de Burgos se refirió la queja 20111444, donde su autor ponía de manifiesto los
perjuicios causados al propietario de dos inmuebles como consecuencia del tiempo empleado
en la elaboración y aprobación de un nuevo planeamiento urbanístico general para aquella
ciudad. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información al Ayuntamiento
de Burgos. Del informe remitido por esta Entidad local, se desprendía que había sido superado
el plazo de doce meses desde la aprobación inicial de la revisión y adaptación del PGOU,
previsto en los arts. 54 de la LUCyL y 159.2 b) del RUCyL, sin que se hubiera resuelto sobre la
aprobación provisional del mismo. Si bien esta procuraduría era consciente de la complejidad de
un proceso de modificación del planeamiento general como el señalado, el mismo no podía
demorarse de forma indefinida en el tiempo. En consecuencia, se procedió a formular una
resolución al Ayuntamiento indicado en los siguientes términos:
“Agilizar los trámites dirigidos a que se proceda, en el plazo de tiempo más breve
posible, a la aprobación provisional de la Revisión y Adaptación del Plan General de
Ordenación Urbana, donde se contempla, entre otras muchas previsiones, una nueva
ordenación de la unidad de ejecución (...)”.
Con posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe, el Ayuntamiento de
Burgos aceptó expresamente la resolución emitida y nos informó de las actuaciones llevadas a
cabo en orden a proceder a la aprobación provisional de la revisión y adaptación del PGOU.
También a la revisión de un instrumento de planeamiento general (en este caso, de
unas normas subsidiarias del término municipal de Orbaneja Riopico, provincia de Burgos) se
acabó refiriendo el expediente 20101373. Aunque la queja inicialmente planteaba la
disconformidad de su autor con la denegación de la aprobación inicial de una modificación
puntual de aquellas normas subsidiarias, una vez obtenida la información correspondiente del
Ayuntamiento afectado, se llegó a la conclusión de que no se podía calificar como irregular la
decisión municipal que había sido adoptada de denegar la aprobación inicial solicitada, debido a
la ausencia de presentación de la documentación completa prevista en la Instrucción Técnica
Urbanística 2/2006, sobre Normalización de los Instrumentos de Planeamiento Urbanístico
(aprobada por Orden FOM 1572/2006, de 27 de septiembre). No obstante, sí se constató la
pendencia de un procedimiento dirigido a la revisión de las normas subsidiarias en el sentido
previsto en el art. 168 del RUCyL, en la cual, dentro de la reconsideración total de la ordenación
general establecida en aquellas, se incluía, entre otras, una determinación coincidente con la
propuesta en la modificación puntual cuya aprobación inicial había sido denegada. Este
procedimiento, que había dado lugar a la aprobación inicial de la revisión indicada en 2003 y a
su aprobación provisional en 2007, se encontraba pendiente de la declaración de su caducidad
y de la elaboración de un nuevo proyecto por el Ayuntamiento. Por tanto, se estimó oportuno
formular a este una resolución con el siguiente tenor literal:
“Previa adopción, en su caso, por la Comisión Territorial de Urbanismo de Burgos del
acuerdo al que se refiere el art. 161.3 d) del RUCyL, y al amparo de lo dispuesto en el
art. 168 de la misma norma, llevar a cabo las actuaciones necesarias para proceder,
en el plazo de tiempo más breve posible, a la aprobación provisional de la revisión de
las Normas Subsidiarias Municipales de Planeamiento de Orbaneja Riopico para su
remisión a aquella Comisión Territorial, con el fin de que esta proceda a su aprobación
definitiva”.
Esta resolución fue aceptada por la Entidad local destinataria de la misma, quien nos
puso de manifiesto su voluntad, dentro de sus posibilidades técnicas y económicas, de llevar a
cabo las actuaciones necesarias para la aprobación de las nuevas normas de planeamiento del
municipio. Comunicada esta contestación al ciudadano, tuvo lugar el archivo de la queja.
Si en las resoluciones anteriores se instó la agilización de los trámites dirigidos a la
aprobación de una revisión del planeamiento, en la adoptada en el expediente 20100192 nos
referimos a una modificación puntual de las normas subsidiarias de planeamiento del término
municipal de El Hoyo de Pinares (Ávila). En concreto, el ciudadano nos manifestaba su
disconformidad con la tramitación de la citada modificación. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información al Ayuntamiento correspondiente. A la vista del informe
remitido por la Entidad local, se pudo constatar la existencia de un procedimiento cuyo objeto
era la tramitación de una solicitud de modificación puntual de las normas subsidiarias que había
sido presentada por una mercantil, en el marco del cual la última actuación municipal formal
(apertura de un período de información pública, tras la aprobación inicial de aquella) había
tenido lugar en el año 2008.
Pues bien, aunque quedaba fuera de toda duda el reconocimiento en la normativa
urbanística del derecho de los particulares a promover la aprobación de instrumentos de
planeamiento a través de su elaboración (arts 50.1 de la LUCyL y 149 del RUCyL), también era
indudable el carácter exclusivo de la competencia de las administraciones públicas para la
aprobación de aquellos instrumentos. Por este motivo, en desarrollo del art. 52.3 de la LUCyL,
el art. 154.2 del RUCyL disponía la forma en la cual debía proceder la Administración municipal
ante la presentación de un instrumento de planeamiento urbanístico elaborado por particulares.
De la información obtenida en el supuesto planteado en la queja, se desprendía que no debía
haberse aprobado inicialmente la propuesta de modificación puntual en cuestión sin haber
procedido previamente a realizar alguna de las actuaciones previstas en los números 1.º y 2.º
del art. 154.2 a) del RUCyL (requerimiento de corrección de deficiencias o subsanación directa
de las mismas). Ahora bien, una vez que había sido aprobada inicialmente la modificación
puntual solicitada, el Ayuntamiento debía haber resuelto lo que procediera en el plazo de nueve
meses desde aquella aprobación inicial (art. 159 del RUCyL). Restaba añadir que, nada impedía
que se denegase la aprobación provisional de instrumentos de planeamiento de iniciativa
privada cuando se evidenciase su contradicción con la normativa urbanística aplicable o la
concurrencia en los mismos de deficiencias insubsanables (entre otras, STS de 30 de enero de
1987 y de 30 de septiembre de 2002).
Con base en la argumentación jurídica antes sintetizada, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento correspondiente en los siguientes términos
“En relación con la propuesta de modificación puntual de las Normas Subsidiarias de
Planeamiento del término municipal de El Hoyo de Pinares (...) adoptar las siguientes
medidas:
Primero.- Requerir formalmente al promotor de la modificación identificado la
presentación de un nuevo proyecto técnico en el sentido y con el contenido indicados
en el informe acerca de la viabilidad de aquella propuesta, emitido con fecha 6 de
marzo de 2009 por la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila, concediendo a aquel
un plazo al efecto.
Segundo.- En el supuesto de que el proyecto señalado sea presentado, obtener los
informes enunciados en el punto 2 del citado informe y proceder a la apertura de un
nuevo período de información pública de conformidad con lo dispuesto en el art. 158
del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de
Urbanismo de Castilla y León.
Tercero.- En el caso de que transcurrido el plazo concedido no se presentara el
proyecto requerido, acordar la denegación de la aprobación provisional de la
modificación puntual aprobada inicialmente en la fecha antes indicada”.
La Entidad local destinataria de esta resolución contestó a la misma manifestando su
aceptación e informándonos de las actuaciones adoptadas como consecuencia de su
cumplimiento. Una vez comunicada al ciudadano la respuesta municipal, se procedió al archivo
de la queja.
Por su parte, desde un punto de vista competencial, en la queja 20110387 el
ciudadano nos manifestaba que la aprobación de una modificación puntual de las normas
subsidiarias de planeamiento de Arenas de San Pedro (Ávila) adolecía de un vicio de nulidad de
pleno derecho, puesto que a través de aquella se había alterado la delimitación de una unidad
de actuación, siendo la Administración autonómica la competente para acordar esta alteración.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información al Ayuntamiento de
Arenas de San Pedro.
A la vista de la información que se obtuvo, procedía comenzar señalando que, de
acuerdo con la normativa aplicable, la aprobación definitiva de las modificaciones de
planeamiento cuyo único objeto fuera alterar la delimitación de las unidades de actuación
correspondía, en principio, a los municipios. Sin embargo, la disposición transitoria tercera de la
LUCyL preveía que, en estos casos, para los municipios con población inferior a 20.000
habitantes y que contasen con PGOU aprobado definitivamente a la entrada en vigor de la Ley
y no adaptado a la misma, la aprobación definitiva correspondía a la Administración
autonómica. A estos efectos, en la STSJCyL de 9 de noviembre de 2001 se había equiparado el
PGOU a las normas subsidiarias de planeamiento (instrumento con el que contaba el término
municipal de Arenas de San Pedro). En concreto, esta resolución judicial había anulado un
acuerdo municipal a través del cual se había modificado una unidad de ejecución de unas
normas subsidiarias, al considerar que el acto administrativo había sido dictado por un órgano
manifiestamente incompetente.
Con base en la fundamentación jurídica expuesta de forma somera, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento de Arenas de San Pedro con el siguiente tenor literal:
“1.- Que por parte de ese Ayuntamiento se revise el expediente tramitado para la
aprobación de la Modificación Puntual de las NNSS de Arenas de San Pedro (...)
teniendo en cuenta que el acuerdo del pleno de fecha 8 de febrero de 2001 podría
incurrir en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 62.1 b) de la Ley 30/92.
2.-Que en actuaciones sucesivas de esa corporación se tenga en cuenta el contenido
de la Disposición transitoria tercera, punto 3 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de
Castilla y León (aplicable a los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes y
que cuenten con planeamiento municipal, aprobado definitivamente antes de su
entrada en vigor y no adaptado a la misma)”.
En la fecha de cierre del presente Informe no había sido recibida la contestación a
esta resolución.
Un aspecto formal de la tramitación y aprobación del planeamiento general distinto de
los anteriores se planteó en el expediente 20101350. En esta queja, su autor puso de
manifiesto, entre otros aspectos relacionados con una modificación puntual de las NUM del
término municipal de Fuensaldaña (Valladolid), la irregular participación de uno de los
miembros de la Corporación local en los acuerdos de aprobación inicial y provisional de aquella,
debido a que uno de sus efectos había sido el de permitir la legalización de una nave agrícola
cuya titularidad correspondía a su padre. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud
de información relacionada con la problemática planteada al Ayuntamiento de Fuensaldaña y a
la Administración autonómica.
A la vista de la información obtenida, procedía determinar si, en el supuesto planteado
en la queja, siendo decisivo el voto del concejal en cuestión para la aprobación de los acuerdos
controvertidos, había concurrido la causa de abstención contemplada en el art. 28.2 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, consistente en “tener interés personal en el asunto de que se
trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquel”. Al respecto, la Jurisprudencia
había señalado que concurrirá esta causa de abstención en los casos de decisiones de
ordenación urbanística cuando, atendiendo a las características de la actuación urbanística de
que se trate y del interés particular concurrente, exista riesgo cierto de pérdida de objetividad e
independencia (entre otras, STS de 24 de junio de 2008, y STSJ de Navarra de 31 de octubre
de 2002 y de 29 de marzo de 2010). En otras palabras, el hecho de que un miembro de la
Corporación local (o un familiar directo de este) sea propietario de un terreno o de una obra
afectada por la decisión planificadora que se adopte no implica por sí solo que concurra la
causa de abstención señalada. Lo contrario haría imposible en muchos municipios la aprobación
de instrumentos de ordenación urbanística.
Pues bien, en el supuesto concreto planteado en la queja, considerando el contenido
de la Jurisprudencia señalada, se llegó a la conclusión de que el concejal identificado en la
misma no tenía el deber de abstenerse en la deliberación y votación de los acuerdos
relacionados con la tramitación de la modificación puntual de las NUM, puesto que esta,
además de al padre de aquel como titular de una nave agrícola, había afectado directamente a
cuatro explotaciones más que también podían ser legalizadas, al tiempo que la previsión
incorporada a las NUM resultaba aplicable a noventa y tres parcelas con una superficie total de
169,57 ha. En consecuencia, se comunicó al autor de la queja la información obtenida y la
fundamentación jurídica que nos condujo a afirmar que el interés personal del miembro de la
Corporación en cuestión no implicaba el deber de abstenerse de intervenir en los acuerdos
relacionados con la modificación puntual de las NUM, pues esta última no respondía
exclusivamente a la situación particular concreta en relación con la cual existía aquel interés,
sino que tenía una proyección general que, cuantitativa y cualitativamente, hacía que no
concurriera aquel deber. Puesta de manifiesto la ausencia de irregularidad en la cuestión
planteada al ciudadano y a las administraciones afectadas, se procedió al archivo de la queja.
La misma conclusión de ausencia de irregularidad se alcanzó en el expediente
20100976, donde el ciudadano manifestaba su disconformidad con la exigencia del trámite
ambiental en un procedimiento de aprobación de las NUM de Viloria (Valladolid). En efecto, una
vez admitida la queja a trámite y obtenida la información requerida, en este caso a la
Administración autonómica, se constató la corrección jurídica de la decisión de suspender la
aprobación definitiva de las NUM en cuestión, entre otros motivos, por la ausencia del trámite
ambiental exigible. En efecto, lo aconsejable en este supuesto era que por parte del
Ayuntamiento afectado se procediera a subsanar las deficiencias que habían sido apuntadas por
la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, de conformidad con lo previsto en la
normativa ambiental y urbanística aplicable. Puestas de manifiesto al autor de la queja la
información obtenida y la fundamentación jurídica de la decisión adoptada, se procedió al
archivo del expediente.
Aspectos formales también fueron los que fundamentaron el archivo de cuatro quejas
(20110487, 20111613, 20111618, y 20111632), aunque en relación con las mismas no
se consideró necesario dirigirse previamente en solicitud de información a la Administración. El
motivo fundamental de la decisión adoptada en estos supuestos, con los matices
correspondientes para cada caso, se encontraba en el hecho de que sus autores manifestaban
su oposición al instrumento de planeamiento general en una fase de su procedimiento de
elaboración en la que no podía considerarse que aquel tuviera un carácter definitivo, siendo,
por tanto, susceptible de ser modificado. Es conocido que la Jurisprudencia (entre otras
muchas, STS de 17 de junio de 1992, de 19 de octubre de 1993, y de 27 de marzo de 1996),
ha reiterado que, entre los diferentes actos que integran la compleja operación urbanística de la
formación de los instrumentos de planeamiento, únicamente cabe atribuir la condición de acto
definitivo a aquel por el que se efectúa la aprobación definitiva por el órgano competente. En
los supuestos planteados en las quejas citadas, no constaba que esta aprobación definitiva
hubiera tenido lugar, circunstancia formal que fundamentó su archivo, no sin antes comunicar a
los ciudadanos la argumentación jurídica de esta postura.
Pero las intervenciones en relación con el planeamiento general no se han limitado
únicamente a la vertiente formal del mismo, sino que, siempre que lo ha requerido la queja
planteada, se ha extendido también a su contenido material.
Así ocurrió en el expediente 20111191, donde el ciudadano nos planteaba la
imposibilidad de gestionar una unidad de actuación del PGOU de Burgos, como consecuencia de
su delimitación en el mismo. Una vez admitida la queja a trámite, se solicitó información
correspondiente a la problemática planteada al Ayuntamiento.
De acuerdo con la información obtenida, la primera conclusión que se alcanzó fue
que, efectivamente, la delimitación de la unidad de actuación identificada en la queja impedía
su gestión, debido a que no permitía el reparto equitativo de los beneficios y las cargas,
configurado como un objetivo de la actividad urbanística pública en los arts. 8.1 c) del RDLeg
2/2008, de 20 de junio, 4 c) de la LUCyL), y 5.3 e) del RUCyL. Esta imposibilidad, además de
haber sido reconocida expresamente por el Ayuntamiento, había dado ya lugar a la formulación
de una resolución por esta procuraduría en 2005, de la que se informó debidamente en el
Informe correspondiente a ese año (Q/1068/03). En consecuencia, continuaba siendo
necesaria la modificación de la unidad, en orden a garantizar el ejercicio por los propietarios
afectados de los derechos reconocidos en los arts. 17 de la LUCyL y 42 del RUCyL, entre los
que se encuentra el de participar en la ejecución de una actuación urbanística en un régimen
de equitativa distribución de beneficios y cargas.
Sin perjuicio de lo anterior, debía considerarse también el vicio de ilegalidad que
afectaba a la delimitación de la unidad de actuación en cuestión, y las posibles consecuencias
jurídicas de su concurrencia. Al respecto, en las STSJCyL de 26 de octubre de 2009 y de 28 de
junio de 2011 se habían calificado como nulas de pleno derecho ordenaciones urbanísticas
incluidas en el planeamiento general que no habían respetado el principio de viabilidad
económica y, por consiguiente, el de justa distribución de beneficios y cargas derivados de
aquella ordenación, como había ocurrido en el supuesto planteado en la queja. Por tanto,
procedía la valoración del inicio de un procedimiento de revisión de oficio de la delimitación de
la unidad de actuación que había motivado la queja, con independencia de la modificación de la
misma en el marco del proceso general de revisión del PGOU que estaba teniendo lugar.
Considerando la información obtenida y la argumentación jurídica resumida, se dirigió
una resolución al Ayuntamiento de Burgos en los siguientes términos:
“Con la finalidad de garantizar la equidistribución de beneficios y cargas entre los
propietarios afectados por la delimitación y ordenación de la Unidad de Actuación (...)
del PGOU de Burgos actualmente vigente, adoptar las siguientes medidas:
Primero.- Agilizar los trámites dirigidos a que se proceda, en el plazo de tiempo más
breve posible, a la aprobación provisional de la Revisión y Adaptación del PGOU,
donde se contempla, entre otras muchas previsiones, una nueva ordenación de la
Unidad de Actuación indicada.
Segundo.- En el supuesto de que se demore en exceso aquella aprobación provisional
y la definitiva posterior o se frustre cualquiera de las dos, promover una modificación
puntual del PGOU referida a la Unidad de Actuación señalada.
Tercero.- Considerar dirigirse a la Consejería de Fomento solicitando a este centro
directivo el inicio, al amparo de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de 30/1992,
de 26 noviembre, de un procedimiento de revisión de oficio de la delimitación y
ordenación de aquella Unidad de Actuación donde se determine también si procede
reconocer a propietarios afectados un derecho a ser indemnizados por los daños y
perjuicios sufridos, en su caso, como consecuencia de la imposibilidad de gestionar la
Unidad”.
El Ayuntamiento destinatario de esta resolución aceptó parcialmente la misma,
poniéndonos de manifiesto la voluntad de la Corporación de aprobar provisionalmente, en el
plazo de tiempo más breve posible, la revisión del PGOU (en el mismo sentido contestó, como
se ha expuesto, a la resolución formulada en el expediente 20111444). Una vez comunicada
la contestación del Ayuntamiento al autor de la queja, se procedió al archivo de la misma.
A diferencia de lo ocurrido en el supuesto anterior, en los expedientes 20101073
20101536, 20101922 y 20110391, donde se planteaban por los ciudadanos cuestiones
relacionadas con el contenido del planeamiento general, una vez admitidas las quejas a trámite
y obtenida la información pertinente, se consideró que no eran irregulares las determinaciones
urbanísticas que habían motivado aquellas quejas. Nos referiremos con mayor detenimiento,
por su especial relevancia, a la actuación llevada a cabo en relación con los dos últimos
expedientes citados.
A un aspecto material del planeamiento general se refería la queja 20101922. En
concreto, el motivo del conflicto eran las previsiones acerca del suelo rústico común de
asentamiento irregular (SRAI) contenidas en la revisión y adaptación de las NUM de Calvarrasa
de Abajo (Salamanca). Admitida la queja a trámite nos dirigimos en solicitud de información
relacionada con la problemática planteada al Ayuntamiento y a la, entonces, Consejería de
Fomento. De acuerdo con la información obtenida, no se constató que la inclusión de
determinados terrenos del término municipal señalado dentro de la categoría urbanística de
SRAI se hubiera realizado fuera del marco jurídico al que, en todo caso, deben constreñirse los
instrumentos de planeamiento.
En efecto, esta especial categoría de suelo rústico se había incluido en el art. 16.1 j)
de la LUCYL, por la Ley 4/2008, de 18 de septiembre, precepto desarrollado en el art. 33 bis del
RUCYL, introducido en el mismo por el Decreto 45/2009, de 9 de julio. La configuración
normativa de esta concreta categoría se ofrecía como una posible vía de solución a la patología
de los asentamientos ilegales, puesto que, de otro modo, la regulación del suelo urbanizable,
que exigía la colindancia con el suelo urbano (art. 27 del RUCYL), y la eliminación de la posible
categorización como suelo urbano no consolidado de los terrenos que hubieran adquirido la
condición de suelo urbano prescindiendo de los procedimientos establecidos en la normativa
urbanística vigente en su momento [art. 25.1 b) del RUCYL y, entre otras, STSJCyL, de 15 de
febrero de 2001], condenaban a las urbanizaciones irregulares a la permanente ilegalidad. Esta
solución había sido reconocida, como alternativa a la que podía acudir la Administración, en la
STSJCyL, de 18 de febrero de 2011. En consecuencia, no se podía calificar como contraria al
ordenamiento jurídico la clasificación como SRAI de terrenos no desarrollados urbanísticamente
que presentaban actuaciones edificatorias irregulares y que no colindaban con el casco urbano,
o de aquellos otros que manifestaban igualmente la presencia de construcciones que habían
sido llevadas a cabo al margen de la legislación aplicable. Sin perjuicio de lo anterior, la
clasificación señalada implicaba el mantenimiento de la naturaleza jurídica como suelo rústico
de los terrenos incluidos en aquella, siendo su régimen jurídico el previsto en el art. 61 bis del
RUCYL, también introducido por el Decreto 45/2009, de 9 de julio.
Por tanto, se adoptó la decisión de archivar la queja presentada, no sin antes
comunicar a su autor la argumentación jurídica en la que se fundamentó la misma. Igualmente,
se puso en conocimiento del ciudadano, por su relación con el contenido de su queja, que, en
el marco de la actuación de oficio 20111196, nos habíamos dirigido a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente instando a esta a que procediera a elaborar y aprobar una norma
técnica sobre actuaciones urbanísticas irregulares. A esta resolución se ha hecho referencia en
la parte de este Informe dedicada a las actuaciones de oficio.
También se manifestó la oposición de un ciudadano al contenido de un instrumento
de planeamiento general en la queja 20110391. En la misma su autor planteaba, entre otros
puntos, su disconformidad con la división operada en cuanto a la clasificación urbanística de
una parcela por el PGOU aprobado provisionalmente para el término municipal de Santa Marta
de Tormes (Salamanca). Esta clasificación se fundamentaba, según indicaba el ciudadano, en la
construcción en una parte de aquella parcela de veintitrés viviendas, cuando la licencia para la
edificación de las mismas había sido anulada por una sentencia judicial. Admitida la queja a
trámite nos dirigimos en solicitud de información relacionada con la problemática planteada
tanto al Ayuntamiento como a la Administración autonómica.
A la vista de los informes proporcionados por ambas administraciones, se concluyó
que la clasificación controvertida no resultaba, en el momento en el cual se pronunció esta
institución, contraria al ordenamiento jurídico, fundamentalmente por dos motivos: el primero
de ellos era el carácter no firme de la sentencia precitada; el segundo era que, aun cuando la
declaración judicial de nulidad de licencia en cuestión adquiriera firmeza, podía no resultar
obligada la restauración de la legalidad impuesta en esta, puesto que no se derivaba
necesariamente de aquella potencial firmeza la nulidad de la clasificación urbanística propuesta
por el Ayuntamiento en el PGOU. En este último sentido, de acuerdo con la doctrina
jurisprudencial, de la que era exponente la STS de 9 de noviembre de 2006, una modificación
del planeamiento puede impedir las consecuencias de la anulación judicial firme de una licencia
(en concreto, la restauración de la legalidad), siempre y cuando aquella modificación no haya
sido un subterfugio para impedir que la resolución judicial se ejecute.
En el supuesto planteado en la queja, concurrían algunas circunstancias que parecían
desmentir que la nueva ordenación se hubiera previsto con la única finalidad de no cumplir una
posible sentencia confirmatoria de la que ya había sido dictada: la nueva clasificación se
enmarcaba dentro de un proceso general de aprobación del PGOU; y no se había efectuado
ninguna modificación que afectase a la parcela en cuestión con posterioridad al conocimiento
de la sentencia que había declarado la nulidad de la licencia concedida para la construcción de
las veintitrés viviendas en cuestión. En todo caso, correspondería al órgano judicial competente
determinar, en su caso, el contenido concreto de la ejecución derivada de una posible STSJ de
Castilla y León confirmatoria de la que había sido dictada por un Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo de Salamanca, así como las consecuencias que aquella ejecución pudiera tener
sobre la validez de una futura modificación definitiva del planeamiento, en el sentido de lo
dispuesto en el art. 103.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
En consecuencia, de acuerdo con los argumentos jurídicos expuestos, no era posible
afirmar concluyentemente que la clasificación urbanística que había motivado la queja incurriera
en un vicio de ilegalidad. Comunicada esta decisión al ciudadano, conjuntamente con los
fundamentos jurídicos de la misma, se procedió al archivo de la queja.
A diferencia de lo ocurrido en los casos anteriores, no se estimó preciso solicitar
información a la Administración para proceder al archivo de los expedientes 20111392 y
20111675, donde los ciudadanos también plantearon su disconformidad con determinaciones
incluidas en instrumentos de planificación general. La fundamentación jurídica de esta postura,
que fue debidamente comunicada a los ciudadanos, se basaba, esencialmente, en el ámbito de
discrecionalidad general reconocido a la Administración para adoptar un determinado modelo
territorial (entre otras, STS de 10 de marzo y de 27 de abril de 2004, y STSJCyL, de 6 de
febrero de 2004), que se concreta para contenidos concretos del planeamiento como, por
ejemplo, la determinación de viales (entre otras muchas, STS de 15 de noviembre de 1993 y de
7 de octubre de 1997) o la ubicación de espacios libres públicos (por ejemplo, STS de 16 de
noviembre de 1992 y de 4 de octubre de 1993).
1.1.2. Planeamiento de desarrollo
Los supuestos en los que esta procuraduría se ha dirigido a una Entidad local
poniéndole de manifiesto irregularidades en relación con un instrumento de planeamiento de
desarrollo han sido relativos a aspectos formales o procedimentales de los mismos.
Así ocurrió, en primer lugar, en el expediente 20100816, donde su autor denunciaba
la ausencia de actuaciones municipales dirigidas a la aprobación de un plan especial de
protección del “Camino de Santiago”, a su paso por el término municipal de Cardeñuela Riopico
(Burgos), circunstancia que impedía la obtención de una licencia urbanística solicitada por
aquel. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información relacionada con la
problemática planteada al Ayuntamiento correspondiente. A la vista de la información obtenida,
se confirmó la ausencia de aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico señalado,
así como la imposibilidad de obtener la licencia que había motivado la queja.
Pues bien, el art. 43 de la Ley 12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Cultural de
Castilla y León, establece que la declaración de un conjunto histórico determina la obligación
para el Ayuntamiento en cuyo término municipal radique, de redactar un plan especial de
protección del área afectada u otro instrumento de los previstos en la legislación urbanística. La
aprobación definitiva de este instrumento requiere el informe favorable de la Consejería
competente en materia de Cultura. Así mismo, el art. 42.4 de la misma norma legal, dispone
que en los conjuntos históricos no se admiten modificaciones en las alineaciones y rasantes
existentes, alteraciones de volumen, ni de edificabilidad, parcelaciones, agregaciones y, en
general, ningún cambio que afecte a la armonía de conjunto. Únicamente pueden ser admitidas
estas variaciones, de forma excepcional, cuando contribuyan a la conservación general del bien
y estén comprendidas en la figura de planeamiento antes indicada. Siendo conscientes de las
dificultades que encuentran los ayuntamientos de reducido tamaño para observar mandatos
legales como el indicado, se instó al Ayuntamiento en cuestión a que, con la finalidad de
cumplir con la obligación señalada, se dirigiera a la Diputación Provincial de Burgos y, en su
caso, a la Administración autonómica, solicitando a estas que le prestasen asistencia jurídica,
técnica y económica con aquel objetivo, a través de las fórmulas establecidas a tal efecto.
En atención a los argumentos expuestos, se procedió a formular una resolución al
Ayuntamiento afectado en los siguientes términos:
“En el marco de las disponibilidades financieras y técnicas de ese Ayuntamiento y
previa petición de cooperación a la Diputación Provincial de Burgos y, en su caso, a la
Administración autonómica, iniciar el procedimiento dirigido a redactar un plan
especial de protección del Camino de Santiago (Camino Francés) a su paso por ese
término municipal o de otro instrumento de los previstos en la normativa urbanística
que cumpla los objetivos previstos en la Ley 12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio
Cultural de Castilla y León”.
Como contestación a la resolución formulada, el Ayuntamiento destinatario de la
misma nos puso de manifiesto su aceptación, señalando que, dentro de las posibilidades
económicas y técnicas de la Corporación, se iba a intentar la elaboración de un plan especial del
“Camino de Santiago” a su paso por el término municipal. Comunicada la respuesta municipal al
ciudadano, se procedió al archivo de la queja presentada.
A una cuestión de la que ya nos habíamos ocupado en relación con el planeamiento
general, como era la relativa a la concurrencia de intereses personales de los concejales en la
aprobación de instrumentos de planeamiento, se referían las quejas 20110517 y 20110519,
ambas tramitadas de forma conjunta. En las mismas se denunciaba que dos concejales del
Ayuntamiento de Mozárbez (Salamanca), siendo propietarios de terrenos incluidos dentro de un
sector, habían participado en la deliberación y votación de la aprobación definitiva del estudio
de detalle para el citado sector; asimismo, también habían participado en los actos de
tramitación relativos a un plan parcial colindante, en relación con el cual habían presentado,
conjuntamente con otros propietarios, una alegación a su aprobación inicial, alegación que
había sido estimada por el Pleno municipal. Admitidas las quejas a trámite, nos dirigimos al
Ayuntamiento en cuestión en solicitud de información relativa a la cuestión controvertida
planteada.
Una vez obtenida la información requerida y en aplicación de la doctrina
jurisprudencial acerca del deber de abstención por concurrir un interés personal en el ámbito
urbanístico que fue expuesta en relación con el planeamiento general, se consideró que, en el
caso de la aprobación del estudio de detalle indicado, los concejales identificados en la queja
habían tenido, de conformidad con el art. 76 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local, el deber de abstenerse de participar en la deliberación y votación de
las decisiones relativas a aquel. Resultaba revelador al respecto que uno de ellos era titular de
más del 10 % de la superficie incluida en el sector correspondiente y el otro de casi el 5 % de
la misma. Ahora bien, debía tenerse en cuenta que su voto no había sido determinante en las
decisiones adoptadas, puesto que la abstención de ambos no hubiera modificado su sentido.
Por otra parte, respecto al plan parcial, también se consideró que ambos concejales habían
tenido el deber de abstenerse de votar la aceptación o denegación de una alegación por ellos
mismos presentada, así como las decisiones subsiguientes relativas al precitado plan referidas a
la cuestión sobre la cual versaba aquella alegación. En este caso era relevante, a los efectos de
la postura a adoptar por esta procuraduría, resaltar que el procedimiento de elaboración y
aprobación del citado plan parcial aún no había finalizado.
A pesar de que, en el supuesto planteado en la queja, se había infringido el deber de
abstención que pesaba sobre los dos concejales identificados, puesto que los cargos electivos
locales no están sujetos a responsabilidad disciplinaria, la única posibilidad de exigir
responsabilidad administrativa por la comisión de este tipo de conductas, en el caso de que se
volvieran a producir, era que el Reglamento Orgánico de la Entidad local incorporase alguna
previsión al respecto.
Con base en los fundamentos jurídicos enunciados, con posterioridad a la fecha de
cierre del presente Informe se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Mozárbez con el
siguiente tenor literal:
“Primero.- En el caso de que (...) continúen siendo miembros de esa Corporación y de
que no se haya aprobado aún provisionalmente el Plan Parcial del Sector (...), adoptar
las medidas necesarias para garantizar que aquellos se abstengan de participar en la
deliberación y votación de los acuerdos adoptados con motivo de la tramitación de
aquel instrumento de ordenación urbanística afectados por la alegación a la
aprobación inicial del mismo presentada por los propietarios de terrenos incluidos
dentro del Sector (...).
Segundo.- Cuando se proceda a la elaboración y aprobación del Reglamento Orgánico
del Ayuntamiento de ese Ayuntamiento, incluir en el mismo un precepto que permita
exigir responsabilidad administrativa a los miembros de la Corporación por infracción
del deber de abstención. (...)”.
Para finalizar, procede señalar que en otros supuestos en los que los ciudadanos nos
han planteado cuestiones relacionadas con instrumentos de planeamiento de desarrollo, las
quejas fueron archivadas sin que se estimara necesario solicitar información a la Administración
afectada. Así ocurrió en los expedientes 20110516, 20110518 y 20111801. En los dos
primeros casos, el archivo se fundamentó en cuestiones de carácter material, y en el tercero el
rechazo de la admisión a trámite de la queja se debió a que el instrumento de planeamiento en
cuestión no había sido aprobado aún definitivamente. En todos ellos, la decisión adoptada fue
comunicada a los ciudadanos, conjuntamente con la fundamentación jurídica de la misma.
1.2. Gestión urbanística
La gestión urbanística se encuentra integrada por el conjunto de instrumentos y
procedimientos dirigidos a la transformación del uso del suelo y, en especial, a su urbanización
y edificación en ejecución del planeamiento. De acuerdo con la normativa aplicable en Castilla y
León, se pueden diferenciar, en función de la clasificación del suelo a transformar, las
siguientes modalidades de gestión urbanística:
actuaciones aisladas, a desarrollar sobre las parcelas existentes o sobre agrupaciones de
parcelas denominadas unidades de normalización;
efectúa mediante actuaciones integradas, a desarrollar sobre agrupaciones de parcelas
denominadas unidades de actuación;
actuaciones aisladas para ejecutar los sistemas generales y las demás dotaciones urbanísticas
públicas, así como para ampliar los patrimonios públicos de suelo.
Indicábamos en la introducción general de esta parte del Informe que han sido
diecisiete las quejas presentadas en materia de gestión urbanística, de las cuales nueve se
refirieron a actuaciones aisladas y ocho a actuaciones integradas. En cuanto a las resoluciones
dirigidas a las administraciones públicas, siete se encontraban relacionadas con las primeras y
seis con las segundas. Partiendo de las dos modalidades de gestión señaladas, procedemos a
exponer brevemente las decisiones más relevantes adoptadas en este ámbito a instancia de los
ciudadanos.
1.2.1. Actuaciones aisladas
Las intervenciones llevadas a cabo en relación con la actividad de gestión urbanística
mediante actuaciones aisladas, se pueden sistematizar en tres grandes grupos, según se
refieran a la obtención de suelo para dotaciones urbanísticas y otras operaciones necesarias
para el desarrollo de aquellas; a la ejecución y recepción de obras de urbanización; y, en fin, a
la devolución de las garantías constituidas para asegurar estas últimas.
Dentro del primer grupo podemos incluir la postura adoptada en el expediente
20100255, donde el ciudadano ponía de manifiesto la existencia de irregularidades en la
ejecución por el Ayuntamiento de Garrafe de Torío (León) de las obras de pavimentación de
una calle del término municipal, y, concretamente, en los trámites evacuados para adquirir los
terrenos de titularidad privada exteriores a la alineación oficial. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información relacionada con la problemática planteada a aquel
Ayuntamiento. A la vista del informe remitido por la Entidad local, se constató que, con la
finalidad de dar cumplimiento al plano de alineaciones del planeamiento, se había optado por la
adquisición de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras señaladas a través de la
cesión gratuita por los propietarios afectados, con independencia de si estos habían
manifestado o no su voluntad de ejercer su derecho a edificar.
Sin embargo, la privación obligatoria de aquellos terrenos únicamente cabía
fundamentarla en una expropiación forzosa de los mismos o en la obligación de su cesión
gratuita dentro del sistema de ejecución que fuera elegido. De esta forma se posibilitaba, bien
por medio de la satisfacción del justiprecio correspondiente, bien a través de la equidistribución
de beneficios y cargas urbanísticos, la compensación a los propietarios por los terrenos cedidos
y por los gastos de urbanización. Ahora bien, respecto a la segunda modalidad de
compensación señalada (cesión gratuita), se consideró que solo es posible acudir a la misma
cuando el propietario desee ejercer su derecho a edificar. Así se había señalado expresamente
en la STSJCyL de 1 de febrero de 2008. En consecuencia, en aquellos supuestos en los que se
hubieran adquirido los terrenos necesarios para la ejecución de la obra señalada a través de la
cesión de los mismos por sus propietarios sin que estos hubieran deseado ejercer su derecho a
edificar, había tenido lugar una ocupación irregular de aquellos que habría generado una
obligación del Ayuntamiento de indemnizar a los citados titulares, previa tramitación del
procedimiento correspondiente. A los efectos de determinar esta indemnización, se debía
considerar que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 40.1 b) del RUCyL, los propietarios
de suelo urbano consolidado tenían derecho a edificar las parcelas que hubieran alcanzado o
recuperado la condición de solar y a que el Ayuntamiento les compensase el aprovechamiento
no materializable sobre la superficie neta de sus parcelas. Por tanto, en el supuesto de la obra
referida en la queja, si la ocupación que se había llevado a cabo motivaba la no materialización
de aprovechamiento sobre la superficie neta de las parcelas, una vez excluidos los terrenos
exteriores a las alineaciones oficiales, esta circunstancia debía ser debidamente compensada a
los propietarios afectados.
En atención a la argumentación jurídica que ha sido resumida, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento de Garrafe de Torío con el siguiente tenor literal:
“En aquellos supuestos en los que se hayan ocupado los terrenos necesarios para la
ejecución de la obra de pavimentación de la calle (...), de acuerdo con las
alineaciones definidas en las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, a través
de la modalidad de cesión gratuita sin que los propietarios de aquellos hubieran
manifestado su deseo de edificar, proceder a incoar el procedimiento correspondiente
dirigido a indemnizar a los citados propietarios la pérdida de sus terrenos, incluyendo,
en su caso, dentro de la indemnización el aprovechamiento no materializable sobre la
superficie neta de las parcelas resultantes”.
Como contestación a esta resolución el Ayuntamiento destinatario de la misma nos
comunicó que, por los mismos hechos planteados en la queja, se estaba tramitando un
procedimiento judicial, lo cual motivó que, con arreglo a lo previsto en el art. 12.2 de la Ley
2/1994, de 9 de marzo, se acordase suspender nuestra intervención y archivar el expediente.
Por su parte, en la queja 20101066, su autor hacía alusión a la necesidad de
proceder a la apertura de un vial previsto en el planeamiento del término municipal de
Torquemada (Palencia), y a la cesión o expropiación de una construcción declarada fuera de
ordenación ejecutada, precisamente, sobre terrenos destinados a la apertura de aquella calle.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información relacionada con la
problemática planteada al Ayuntamiento correspondiente. El informe proporcionado por este
confirmó tanto la previsión del vial en el planeamiento, como la ausencia de materialización de
la misma.
Pues bien, la ejecutividad y el carácter vinculante del planeamiento (arts. 60 y 62.1 de
la LUCyL), exigían que se procediera a la apertura de la calle prevista. En este sentido, una
supuesta insuficiencia presupuestaria no podía ser, por sí sola, aceptada como causa habilitante
de la modificación del planeamiento, en cuya redacción inicial de 2006, sin duda, se había
contemplado (o se debía haber contemplado) la previsión económica de la operación. Tal y
como se había señalado para un supuesto análogo en la STS de 20 de junio de 2006, la
posibilidad de alteración del sistema de expropiación previsto en el planeamiento tendría que
venir habilitada por la concurrencia de una motivación razonable, sin que pueda justificar esta
decisión la elevación del justiprecio que se deba afrontar y la insuficiencia presupuestaria
municipal para su satisfacción.
A la obligación de proceder a la apertura del vial cabía añadir que su incumplimiento,
desde el punto de vista del titular de la construcción declarada fuera de ordenación, debilitaba
profundamente su derecho dominical, especialmente en sus expectativas y concretas
realizaciones, puesto que aquella declaración suponía para aquel propietario una pérdida de
valor inmediata y, en consecuencia, de utilidad. Al respecto, se puso de manifiesto también
que, al amparo de lo dispuesto en los arts. 35.a) del RDLeg 2/2008, de 20 junio, 7.2 a) de la
LUCyL, y 13.1 a) del RUCyL, los propietarios pueden exigir una indemnización por la aprobación
de modificaciones del planeamiento, siempre que hayan transcurrido los plazos establecidos
para cumplir los deberes urbanísticos, el incumplimiento fuese imputable a la Administración y
la modificación suponga, además, una reducción del aprovechamiento que corresponda a
aquellos.
Con base en la fundamentación jurídica expuesta, se formuló una resolución al
Ayuntamiento indicado en los siguientes términos:
“1.- Que por parte de esa Administración se proceda a la apertura del vial previsto en
la normativa urbanística y, en consecuencia, a la cesión o expropiación de la
construcción localizada en (...), declarada fuera de ordenación y ejecutada,
precisamente, sobre terrenos destinados a la apertura de dicho vial.
2.- Que se tenga en cuenta que la supuesta insuficiencia presupuestaria no puede ser,
por sí sola, aceptada como causa habilitante de la modificación del planeamiento.
3.-Que, en el supuesto de que se proceda a la citada modificación, se considere lo
dispuesto en el art. 35 a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 junio, así como
en los arts. 7.2 a) de la LUCyL, y 13.1 a) del RUCyL, que establecen como supuestos
indemnizatorios los cambios de la ordenación urbanística si la ejecución no se hubiere
llevado a efecto por causas imputables a la Administración”.
A pesar de haber sido reiterada en tres ocasiones, esta resolución no ha sido
contestada por el Ayuntamiento de Torquemada, lo cual motivó la inclusión de este en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras y el archivo de la queja.
En tercer lugar, en la queja 20110247 el ciudadano manifestaba su disconformidad
con las obras que se estaban llevando a cabo, en el marco de la ejecución de un estudio de
detalle, en un vial del término municipal de Pedrajas de San Esteban (Valladolid), entre otros
motivos, porque no se estaban cediendo los terrenos necesarios para que la calle alcanzase el
ancho previsto. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información relativa a
la problemática planteada al Ayuntamiento correspondiente. A la vista del informe obtenido, se
podía concluir que, si bien podía ser conveniente para los intereses generales disponer de una
calle de diez metros de anchura (superficie prevista en el estudio de detalle), esta amplitud
difícilmente podía lograrse en un corto espacio de tiempo, considerando que el ejercicio del
derecho a edificar por los propietarios afectados (momento en el que sería exigible la obligación
de cesión gratuita de terrenos para regularizar la vía pública existente) podía demorarse en
exceso en el tiempo, siendo previsible que no se produjera de forma simultánea. Por este
motivo, pusimos de manifiesto la legitimidad del Ayuntamiento para ejercitar su potestad
expropiatoria con aquel fin, teniendo en cuenta que la declaración de utilidad pública e interés
social de las obras y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos se encontraba implícita
en la aprobación definitiva de las normas subsidiarias de planeamiento del municipio y del
estudio de detalle (arts. 63 de la LUCyL y 184.1 del RUCyL). Con fundamento en este
argumento jurídico, se dirigió al Ayuntamiento de Pedrajas de San Esteban una resolución en
los siguientes términos:
“1.- Que, en actuaciones sucesivas de esa Corporación, se elaboren los proyectos de
obras que afecten a vías públicas teniendo en cuantas las alineaciones establecidas en
el planeamiento municipal.
2.- Que, con carácter previo a la ejecución de dichos proyectos, se proceda a la
expropiación de los terrenos destinados a viario repercutiendo, en su caso, tanto el
coste de las obras, como de las expropiaciones, entre los propietarios de los solares
colindantes (contribuciones especiales o cuotas de urbanización)”.
Como respuesta a la resolución formulada, el Ayuntamiento destinatario de la misma
nos comunicó que la materialización de la anchura mínima de diez metros de la calle estaba
garantizada por la necesaria gestión del suelo mediante unidades de actuación o de
normalización (una de ellas, ya gestionada y solo pendiente de concluir la urbanización
conforme al proyecto de urbanización aprobado). Comunicada la contestación municipal al
autor de la queja, se procedió al archivo de esta última.
Todavía en relación con este grupo de quejas, también conviene hacer alusión a la
contestación obtenida en 2011 a una resolución formulada en 2010, a la que se hizo una amplia
referencia en el Informe correspondiente a este último año (20100548). En esta resolución se
había recomendado al Ayuntamiento de Miranda de Azán (Salamanca) declarar la nulidad de la
aprobación definitiva de un proyecto de actuación aislada de urbanización y normalización,
debido a que todos los propietarios afectados no habían actuado de forma conjunta. Pues bien,
el Ayuntamiento indicado nos ha informado de que, en aceptación de nuestra sugerencia, se
había iniciado el procedimiento de revisión de oficio de aquel proyecto. Comunicada la
contestación municipal al ciudadano, se procedió al archivo del expediente.
Un segundo conjunto de posturas adoptadas respecto a la gestión urbanística
mediante actuaciones aisladas se encuentra directamente relacionado con la intervención
administrativa en la proyección o ejecución de obras de urbanización. A este grupo pertenece la
resolución adoptada en el expediente 20101040, donde el ciudadano planteaba la ausencia de
urbanización de un vial del término municipal de Aldeamayor de San Martín (Valladolid), la cual
debía ser ejecutada, según el proyecto de normalización que había sido aprobado, por el propio
Ayuntamiento, financiando su coste mediante la imposición de contribuciones especiales sobre
las fincas a las que daba acceso. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de
información relativa a la cuestión planteada al Ayuntamiento correspondiente.
A la vista del informe remitido por este, se confirmó que la unidad de actuación
aislada de normalización prevista en el PGOU de Aldeamayor de San Martín, aprobado
definitivamente en 2003, contemplaba la apertura de un nuevo vial, así como que el
Ayuntamiento había asumido el desarrollo de la actuación aislada de normalización citada
mediante gestión pública. En consecuencia, la ejecutividad y la vinculación del planeamiento,
exigía que al amparo de lo dispuesto en el art. 217.1 del RUCyL, la Administración municipal
debía adoptar las medidas necesarias para que se hiciera efectiva y real la apertura de aquel
vial. En otras palabras, la adecuada urbanización de la calle controvertida constituía una
obligación administrativa del Ayuntamiento derivada del propio PGOU, motivo por el cual la
Corporación no podía decidir, por motivos de oportunidad, su suspensión indefinida o su
postergación definitiva. En atención a la información obtenida y a la argumentación jurídica
apuntada, se formuló una resolución al Ayuntamiento de Aldeamayor de San Martín con el
siguiente tenor literal:
“En el plazo de tiempo más breve posible y previa realización de los trámites
necesarios, aprobar, si aún no se hubiera procedido a ello, el proyecto de
urbanización del vial (...) de esa localidad (...) y garantizar la adecuada ejecución del
aquel”.
Como respuesta a esta resolución, el Ayuntamiento destinatario de la misma nos
comunicó su aceptación, informándonos de que el proyecto de obras de urbanización de la calle
había sido finalmente aprobado, así como de que se habían iniciado las obras de abastecimiento
de agua y de desagüe. Comunicada al ciudadano la contestación municipal a nuestra
resolución, se procedió al archivo de la queja.
Al control por la Administración de la ejecución de las obras de urbanización se refería
la queja 20100626, donde su autor planteaba su oposición a un requerimiento realizado por el
Ayuntamiento de Ortigosa del Monte (Segovia) para que se procediera a la subsanación de
deficiencias relativas a la red de alumbrado y a la red de telefonía en las obras de
urbanización correspondientes a siete viviendas unifamiliares. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información al Ayuntamiento afectado.
A la vista de la información obtenida, se podía concluir que tanto la construcción como
el uso de las viviendas señaladas habían sido autorizados, a través de las correspondientes
licencias de obras y de primera ocupación, otorgadas en 2006 y 2009, respectivamente. Frente
a la presunción de legalidad de estas licencias, no podía el Ayuntamiento alegar, como
fundamento de su negativa a realizar las obras de urbanización que habían motivado la queja,
que la licencia de primera ocupación era nula o anulable, por haber sido otorgada a pesar del
incumplimiento por el promotor de sus obligaciones urbanísticas. En este sentido, en la STSJCyL
de 18 de diciembre de 2009 se había señalado, en términos generales, que cuando el
Ayuntamiento competente concede la licencia de ocupación se presume que se han llevado a
cabo las obras de urbanización. Así mismo, una vez concedida la licencia de primera ocupación,
la obligación municipal de llevar a cabo las obras en cuestión se podía fundamentar en la
legislación sobre régimen local y, en concreto, en el deber del Ayuntamiento de ejercer
correctamente sus competencias relativas a la ordenación, gestión, ejecución y disciplina
urbanística. Por otro lado, así parecía haberlo entendido la propia Entidad local en el caso
concreto referido en la queja, puesto que la misma había asumido expresamente la conexión a
la red general de electricidad. Por el contrario, no constaba la ejecución de las obras necesarias
para garantizar la conexión con la red general de telefonía.
Con base en la información obtenida y en atención a la fundamentación jurídica
resumida, se dirigió una resolución al Ayuntamiento citado en los siguientes términos:
“1.- Considerar, en actuaciones sucesivas de ese Ayuntamiento en el momento de la
resolución de las solicitudes de licencias de obras, la necesidad de concretar, en la
medida de lo posible, las actuaciones urbanísticas que, en su caso, lleven aparejadas
las condiciones particulares de urbanización de aquellas licencias.
2.- También para actuaciones sucesivas de esa Corporación, tener en consideración
en el momento de la resolución de las solicitudes de licencias de primera ocupación
que procede su denegación en el supuesto de que se incumplan las condiciones
particulares de urbanización contenidas, en su caso, en la licencia de obras.
3.- En el supuesto aquí planteado, proceder a la conexión de la red de telefonía con la
red general con cargo al propio Ayuntamiento.
4.- Resolver expresamente, si aún no se hubiera procedido a ello, de forma
estimatoria el recurso de reposición interpuesto (...) frente al requerimiento para
subsanación de deficiencias de fecha 26 de marzo de 2010”.
El Ayuntamiento destinatario de la resolución nos comunicó su aceptación y, en
concreto, su voluntad de hacerse cargo de la ejecución de las zanjas necesarias para la
instauración del servicio de telefonía. Una vez informado el autor de la queja de la contestación
obtenida, se procedió al archivo del expediente.
También al control municipal de la ejecución de obras de urbanización se refería la
queja 20100260, donde se denunciaba la pasividad del Ayuntamiento de Bercianos del Camino
(León) ante la presunta comisión de infracciones urbanísticas, consistentes en la ejecución sin
licencia de zanjas en una calle y en la realización de arquetas en aceras. Estas obras se
encontraban relacionadas con una licencia de obras concedida para la construcción de una
vivienda unifamiliar. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos, hasta en tres ocasiones, en
solicitud de información relativa a la problemática planteada al Ayuntamiento indicado. A la
vista de la información finalmente obtenida, no se pudo constatar si las obras denunciadas se
encontraban o no amparadas en la licencia concedida para la construcción de aquella vivienda.
No obstante, sí se confirmó que el titular de la licencia para construir esta vivienda había
llevado a cabo obras (zanjas y arquetas) en dominio público municipal (calles y aceras).
La responsabilidad patrimonial de las entidades locales, prevista en el art. 54 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, se ha apreciado por los Tribunales no solamente en supuestos de
acciones ejecutadas directamente por la Administración, sino también cuando dichas acciones
se realizan por terceros dentro del ámbito de la competencia administrativa. En consecuencia,
el Ayuntamiento señalado podía haber incurrido en responsabilidad in vigilando al no haber
adoptado las medidas procedentes para evitar los posibles daños que por acción directa del
particular se podían haber ocasionado. En este sentido, en la STS de 28 junio de 1983 se había
estimado la responsabilidad patrimonial de un Ayuntamiento en un supuesto en que los daños
producidos a terceros habían tenido su origen en la obstrucción de un colector general de
recogida de aguas y, en concreto, en las modificaciones (no autorizadas) llevadas a cabo en el
mismo por una empresa constructora a la que se había otorgado una licencia para construir un
edificio de viviendas.
A la vista de la información obtenida y de la argumentación jurídica apuntada, se
dirigió una resolución al Ayuntamiento de Bercianos del Camino con el siguiente tenor literal:
«1.- Que por parte de esa Corporación se extremen las medidas de vigilancia
adecuadas respecto a las obras ejecutadas en la vía pública de esa localidad por el
titular de la licencia concedida mediante Decreto de 24 de julio de 2006 para la
construcción de vivienda unifamiliar (...).
2.- Que en actuaciones sucesivas de esa Corporación se tenga en cuenta que la
misma puede incurrir en responsabilidad “in vigilando” si, como consecuencia de la
falta de ejercicio de sus competencias en materia de policía vial, se producen daños a
terceros derivados de la acción directa de particulares».
El Ayuntamiento citado contestó a esta resolución poniendo de manifiesto su
aceptación y la consecuente asunción de las medidas recomendadas, en especial las oportunas
para la adecuada vigilancia de las obras llevadas a cabo en el municipio. Comunicada esta
respuesta al autor de la queja, se procedió al archivo del expediente.
A diferencia de lo ocurrido en los supuestos anteriores, en la queja 20110266, tras
llevar a cabo la investigación correspondiente, se llegó a la conclusión de que no existía una
actuación irregular de la Administración municipal. Aquí el ciudadano había denunciado una
presunta paralización de la ejecución de una vía pública en el término municipal de Espirdo
(Segovia). Admitida la queja a trámite y obtenida la información correspondiente, no se
constató que la obra de urbanización demandada se incluyera dentro de la responsabilidad de
ejecución de la urbanización, a la que se hace referencia en los arts. 200, con carácter general,
y 235 para las actuaciones integradas, ambos del RUCyL. En consecuencia, comunicada al autor
de la queja la postura adoptada y la fundamentación jurídica de la misma, se procedió al
archivo del expediente.
Un tercer grupo de quejas, dentro de las relacionadas con la gestión de actuaciones
aisladas, engloba aquellas que hicieron alusión a problemáticas relativas a las garantías
constituidas para asegurar la ejecución de obras de urbanización. En una de ellas (20110048),
el ciudadano manifestaba su oposición al ingreso o aval impuesto al titular de una licencia de
primera ocupación de una vivienda unifamiliar ubicada en la localidad de La Cañada (Ávila)
para responder de la obligación de implantar la infraestructura necesaria para un vial. Admitida
la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información correspondiente a la problemática
planteada al Ayuntamiento de Herradón de Pinares. A la vista del informe obtenido, se confirmó
que se había impuesto a los titulares de las licencias de primera ocupación de varias viviendas
la constitución de una garantía para asegurar la implantación de la citada infraestructura.
Al respecto, procedía señalar que la licencia de primera ocupación de un edificio,
prevista en los arts. 97 e) de la LUCyL y 288 b) 3.º del RUCyL, tiene como finalidad comprobar
que se han respetado los términos y condiciones de la licencia de obras concedida (así se había
señalado, entre otras muchas, en la STS de 1 de febrero de 2006). En consecuencia, si la obra
urbanizadora que motivaba la exigencia de la obligación que había dado lugar a la queja
resultaba necesaria para que las parcelas adquirieran la condición de solar (lo cual se
desprendía de la propia licencia de obras que había sido otorgada en su día), debió exigirse la
correspondiente fianza al otorgar esta última, no procediendo la concesión de la licencia de
primera ocupación si no se habían respetado los términos y condiciones de aquella licencia de
obras. Así resultaba también de lo dispuesto en el art. 293.2 d) del RUCyL, al exigir el mismo
que, con la solicitud de la licencia de primera ocupación o utilización, debe acompañarse un
certificado acreditativo de la efectiva finalización de las obras suscrito por técnico competente,
así como una declaración del mismo técnico sobre la conformidad de las obras ejecutadas con
el proyecto autorizado por la licencia de obras correspondiente.
Pues bien, con base en la fundamentación jurídica resumida, se dirigió una resolución
al Ayuntamiento indicado en los siguientes términos:
“1.-Que, en actuaciones sucesivas de esa Corporación, se tenga en cuenta la relación
existente entre la licencia de primera ocupación y la licencia de obras; en concreto,
que la finalidad de la licencia de primera ocupación es comprobar que se ha ajustado
la obra realizada al proyecto presentado y que se ha ejecutado de conformidad con la
licencia urbanística de edificación concedida.
2.-Que por parte de esa Corporación y, teniendo en cuenta que han transcurrido tres
años desde la concesión de la licencia de primera ocupación, se lleven a cabo las
actuaciones necesarias para agilizar la ejecución de las obras de infraestructura viaria
(...)”.
Como contestación a nuestra resolución, el Ayuntamiento destinatario de la misma
nos puso de manifiesto su aceptación, así como la voluntad municipal de solucionar el problema
de la implantación de los servicios de pavimentación, acerado y alumbrado público de la calle
en cuestión. Comunicada al autor de la queja la respuesta de la Entidad local, se archivó el
expediente.
Por su parte, en la queja 20100152, su autor denunciaba la falta de resolución de
una solicitud de devolución de un aval que había sido presentado, a requerimiento del
Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo (León), como consecuencia de la concesión de una
licencia de obras. Admitida la queja a trámite y recibida la información solicitada a aquel
Ayuntamiento, alcanzamos la conclusión de que no había sido irregular la ausencia de
devolución del aval prestado que había motivado la queja, puesto que no constaba la adecuada
ejecución de las obras de urbanización garantizadas a través de aquel. Incluso señala la Entidad
local en su informe que esta circunstancia iba a motivar, al amparo de lo dispuesto en el art.
215 del RUCyL, la ejecución subsidiaria de las obras de urbanización en cuestión, utilizando
para sufragar las mismas el aval prestado. Transmitida la información obtenida al ciudadano,
así como la fundamentación jurídica de la decisión adoptada, se procedió al archivo de la queja.
También a una ausencia de devolución por parte del mismo Ayuntamiento de la
fianza que había sido exigida para la correcta reposición de los servicios urbanísticos, en el
otorgamiento de una licencia de obras, se refería la queja 20101883. Sin embargo, en este
supuesto, a diferencia del anterior, una vez admitida la queja a trámite y solicitada la
información correspondiente, se tuvo conocimiento de la efectiva devolución del importe total
de aquella fianza. Esta circunstancia, confirmada también por el autor de la queja, dio lugar al
archivo del expediente.
1.2.2. Actuaciones integradas
El artículo 74.1 de la LUCyL dispone que el desarrollo de las actuaciones integradas se
llevará a cabo a través de alguno de los cinco sistemas allí enunciados, entre los que se
encuentran los de compensación y cooperación.
Al primero de ellos nos referimos en la resolución adoptada en el expediente
20111162, donde el ciudadano manifestaba su disconformidad con varios aspectos relativos al
funcionamiento de una junta de compensación de un sector incluido dentro del PGOU de la
ciudad de Burgos, entre los que se incluía la adhesión de propietarios con posterioridad a la
aprobación definitiva del proyecto de reparcelación del sector. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información relacionada con la problemática planteada al
Ayuntamiento de Burgos, quien confirmó que, efectivamente, se habían producido diversas
incorporaciones con posterioridad a la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación.
En consecuencia, procedía plantearse si resultaba factible la aprobación definitiva de
un proyecto de reparcelación de terrenos de propietarios que, como ocurría en el supuesto
planteado en la queja, ni se habían adherido a la junta de compensación, ni habían sido
expropiados en el momento de aquella aprobación. En este sentido, el art. 81.1 de la LUCyL (en
la redacción vigente en la fecha en que se habían aprobado y publicado los estatutos de la
junta de compensación en cuestión) establecía las siguientes reglas: una vez publicada la
aprobación de los estatutos, todos los terrenos de la unidad quedaban vinculados a la
actuación, y sus propietarios obligados a constituir la junta de compensación, mediante
otorgamiento de escritura pública; y, cuando se produjera aquella publicación, los propietarios
que no deseasen formar parte de la junta podían solicitar la expropiación, quedando
inmediatamente excluidos de la misma, pudiendo la propia junta de compensación instar la
expropiación de los propietarios que incumplieran aquella obligación. Pues bien, de acuerdo con
lo señalado en la STS de 15 de julio de 2011, los propietarios que adoptan una actitud silente
(ni se adhieren a la junta, ni solicitan la expropiación), quedan integrados en la junta de
compensación. En cualquier caso, la modificación del citado art. 81 de la LUCyL por la Ley
4/2008, de 15 de septiembre, vino a resolver la cuestión, puesto que con la nueva redacción la
facultad de la junta de compensación de instar la expropiación de los bienes y derechos de los
propietarios silentes (se utilizaban los términos “podrá instar”), se convirtió en una obligación
(ahora se dice “deberá instar”). En cuanto a las consecuencias jurídicas de la adhesión de
propietarios posterior a la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, la STS de 3 de
febrero de 2000 calificaba esta situación como “evidente irregularidad”, si bien se afirmaba a
continuación que tal irregularidad pierde toda relevancia desde el momento en que, con
posterioridad, tiene lugar la incorporación a la junta.
Finalmente, en relación con las incorporaciones posteriores a la escritura de
constitución aunque anteriores a la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, se
había planteado una controversia jurídica entre el Ayuntamiento de Burgos y la gerencia de la
junta de compensación, puesto que mientras que el primero mantenía la necesidad de que
estas incorporaciones constaran en documento público de carácter notarial, la gerencia de la
junta consideraba válidas las formalizadas en documento privado (si bien todas las adhesiones
se acabaron elevando a escritura pública). Lo cierto era que los estatutos de la junta no
especificaban nada al respecto, motivo por el cual parecía conveniente que en los estatutos que
se aprobasen en lo sucesivo por la Entidad local se hiciera constar expresamente que la
incorporación de propietarios, una vez formalizada la escritura pública de constitución de la
junta de compensación, se debía efectuar mediante escritura pública de adhesión.
En atención a la argumentación jurídica expuesta, se procedió a formular una
Resolución al Ayuntamiento de Burgos en los siguientes términos:
“1.- Que en actuaciones sucesivas de esa Corporación y, con el fin de evitar
controversias jurídicas como las planteadas en la presente queja, no se proceda a la
aprobación definitiva de los proyectos de reparcelación cuando no conste la adhesión
expresa de los propietarios afectados o, en otro caso, la expropiación de los mismos.
2.- Que con la misma finalidad se valore la posibilidad de incorporar en los Estatutos
que se aprueben en lo sucesivo por esa Entidad local la mención expresa de que la
incorporación de propietarios, una vez formalizada la escritura pública de constitución
de la Junta de Compensación, se efectuará mediante escritura pública de adhesión
(...)”.
En la fecha de cierre del presente Informe, se encontraba pendiente de recepción la
contestación municipal a esta resolución.
Por su parte, a la gestión de una actuación integrada incluida dentro de las normas
subsidiarias de planeamiento del término municipal del Valle de Mena (Burgos), por el sistema
de cooperación se hacía alusión en los expedientes 20100040 y 20100041. En el primero de
ellos, el ciudadano denunciaba la inclusión errónea dentro de las fincas aportadas a la citada
unidad de actuación de una parcela que no se encontraba dentro del ámbito de la misma, así
como la ausencia de integración de otra parcela que sí estaba localizada dentro del ámbito de
equidistribución de la unidad. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de
información relativa a la cuestión planteada al Ayuntamiento del Valle de Mena. A la vista del
informe proporcionado por esta Entidad local, no se podía afirmar concluyentemente la realidad
del error denunciado. Sin embargo, obraba en esta procuraduría un escrito del Registro de la
Propiedad de Balmaseda dirigido a la Corporación local, donde se ponía de manifiesto una
posible discordancia entre el Registro de la Propiedad y la realidad física, y se enunciaban las
actuaciones que, en el caso de confirmarse tal disparidad, debían ser llevadas a cabo con el fin
de proceder a su corrección. En consecuencia, se estimó oportuno formular la siguiente
resolución al Ayuntamiento indicado:
“En relación con la Unidad de Actuación (...) de las Normas Subsidiarias de
Planeamiento Municipal del Valle del Mena vigentes con anterioridad a su última
Revisión, adoptar las siguientes actuaciones:
Primero.- Dirigirse al Registro de la Propiedad de Balmaseda con el fin de constatar si
la parcela registral (...), se encontraba dentro del ámbito de aquella Unidad de
Actuación, así como si, no debiendo estarlo, se incluyó en la citada actuación
urbanística la parcela registral (...).
Segundo.- En el supuesto de que se constatara la realidad de los errores denunciados,
iniciar las actuaciones dirigidas a su corrección administrativa y registral, en la forma
apuntada por el Registrador de la Propiedad de Balmaseda, si ello fuera posible.
Tercero.- Informar del inicio de las actuaciones indicadas en los expositivos anteriores
y de su resultado final a (...), como propietaria afectada y autora del escrito registrado
de entrada en ese Ayuntamiento con fecha 26 de octubre de 2006, que, en principio,
no ha sido contestado expresamente hasta la fecha”.
Si bien hemos recibido una contestación del Ayuntamiento destinatario de esta
resolución, de la misma no se pudo deducir si la postura municipal era de aceptación o de
rechazo, motivo por el cual nos hemos vuelto a dirigir a aquel para que nos concrete su
respuesta.
La concurrencia de irregularidades en la actuación municipal relacionada con la
gestión de la misma unidad de actuación también dio lugar a la presentación de la queja
20100041, donde su autor manifestaba su disconformidad con la reclamación a tres hermanos
de las cuotas de urbanización pertinentes. Admitida la queja a trámite y obtenida la información
correspondiente, se llegó a la conclusión de que las cuotas indicadas estaban siendo exigidas a
los hijos de un propietario fallecido, no constando que la herencia de la que formaba parte la
parcela en cuestión hubiera sido aceptada por aquellos.
Desde un punto de vista estrictamente civil, la herencia se encuentra yacente en tanto
se produce la aceptación o el repudio (válidamente efectuado) de la misma. Desde el punto de
vista recaudatorio, el art. 39.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria,
establece que mientras la herencia se encuentre yacente, el cumplimiento de las obligaciones
tributarias del causante corresponderá al representante de la herencia yacente. También indica
este precepto que las actuaciones administrativas que tengan por objeto la cuantificación,
determinación y liquidación de las obligaciones tributarias del causante deberán realizarse o
continuarse con el representante de la herencia yacente, y que si, al término del procedimiento
no se conocieran los herederos, las liquidaciones se realizarán a nombre de la herencia yacente.
En relación a esta cuestión, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo admite de forma indiscutible
que el patrimonio hereditario en situación de yacencia puede ser demandado (por todas, STS
12 de marzo de 1987). En consecuencia, en el supuesto planteado en la queja, la vía de
apremio solamente podía dirigirse contra el patrimonio de los herederos si estos hubiesen
aceptado la herencia; en otro caso, las actuaciones administrativas que tuvieran por objeto la
liquidación de las obligaciones del causante debían dirigirse frente a la herencia yacente,
pudiendo, llegado el caso, trabarse embargo sobre las fincas afectadas por el procedimiento
reparcelatorio.
En virtud de la argumentación jurídica expuesta de forma resumida, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento en cuestión con el siguiente tenor literal:
“Que se proceda a revisar los expedientes de apremio tramitados por el
Ayuntamiento del Valle de Mena a (...) procediendo a su anulación en el supuesto de
que no haya tenido lugar la aceptación de la herencia”.
Como contestación a esta resolución, el Ayuntamiento destinatario de la misma nos
comunicó que se había considerado que la aceptación de la herencia en cuestión había tenido
lugar de forma tácita, en aplicación del art. 999 del Código Civil. Sin entrar a enjuiciar la
corrección jurídica de la consideración realizada por la Entidad local en cuanto a la aceptación
de la herencia, se procedió a comunicar al ciudadano la respuesta obtenida y a archivar el
expediente.
Con independencia de cuál sea el sistema utilizado para la gestión urbanística de las
actuaciones integradas, resultan aplicables a las mismas las previsiones generales establecidas
para la garantía y recepción de la urbanización. En tres ocasiones se ha constatado, a instancia
de los ciudadanos, la existencia de irregularidades administrativas relacionadas con el
cumplimiento de aquellas previsiones.
Así, en la queja 20101094, el ciudadano hacía alusión a un sector de las NUM del
término municipal de Pelabravo (Salamanca). El mismo tenía asignado un número máximo de
276 viviendas, pero únicamente se había construido un reducido porcentaje de las mismas,
encontrándose pendientes la conclusión y recepción de las obras de urbanización, circunstancia
que había dado lugar a la imposición de una sanción al urbanizador. Admitida la queja a
trámite, nos dirigimos en solicitud de información relativa a la cuestión planteada al
Ayuntamiento correspondiente. A la vista del informe remitido por este, se podía concluir que se
había procedido a ejecutar el aval depositado por el promotor, destinándose una parte del
mismo al cobro de la sanción urbanística impuesta y reservando el resto a sufragar, en la
medida de lo posible, los gastos de urbanización.
Pues bien, al respecto procedía señalar que la garantía de urbanización se encontraba
destinada a asegurar el cumplimiento fiel y regular de la ejecución del planeamiento, por lo que
esta es, en principio, la obligación asegurada (STS de 17 de diciembre de 1999, STSJ de
Andalucía de 8 de junio de 1998, STSJ de Cataluña de 22 y 26 de julio de 1999, y STSJ de
Asturias de 7 de julio de 2000). Sin embargo, la previsión de que la garantía responda también
de las sanciones administrativas que pudieran ser impuestas, no se encontraba contemplada en
la normativa urbanística de Castilla y León; por el contrario, la misma parecía descartar esta
posibilidad (art. 202.7 del RUCyL). Así mismo, el apartado 8 del mismo precepto añade que,
transcurridos los plazos establecidos, así como las prórrogas que justificadamente se concedan,
sin que se haya reajustado o repuesto la garantía, la Entidad local puede adoptar alguna de las
medidas previstas en el apartado 5 del mismo artículo (en concreto, acordar la caducidad de los
efectos del instrumento de gestión urbanística o declarar la ineficacia de la licencia urbanística).
En el mismo sentido apuntado de no destinar la garantía constituida a fines distintos del
aseguramiento de la obligación garantizada se habían pronunciado la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa (Informe 36/99, de 12 de noviembre) y el Tribunal Supremo (STS
de 30 de enero de 1985).
Considerando la argumentación jurídica enunciada, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento de Pelabravo en los siguientes términos:
“Que habiéndose hecha efectiva la sanción a costa de la garantía de urbanización y,
para el supuesto de que no se haya reajustado o repuesto la misma, se proceda a
adoptar alguna de las medidas previstas en el art. 202. 5 del Decreto 22/2004, de 29
de enero, por el que se aprueba el RUCyL (acordar la caducidad de los efectos del
instrumento de gestión urbanística o declarar la ineficacia de la licencia urbanística).
Que se valore dejar sin efecto el acto por el que se ha hecho efectiva la sanción a
costa de la garantía si la misma no se ha reajustado o repuesto y ese Ayuntamiento
no adopta alguna de las medidas a que se refiere el art. 202.5”.
El Ayuntamiento destinatario de esta resolución nos puso de manifiesto la aceptación
de la misma, lo cual, una vez comunicado al ciudadano, motivó el archivo del expediente.
Por su parte, en la queja 20100649, su autor denunciaba la ausencia de devolución
de un aval prestado en garantía de la subsanación de una obra de urbanización, llevada a cabo
previo requerimiento realizado por el Ayuntamiento de Cuadros (León). Admitida la queja a
trámite, nos dirigimos en solicitud de información relacionada con esta problemática concreta a
la citada Entidad local. A la vista del informe remitido, no se podía afirmar concluyentemente si
las obras de subsanación de una calle requeridas por aquel se habían ejecutado correctamente
o no de acuerdo con lo impuesto por el Ayuntamiento. Considerando que el aval se constituía
como una obligación accesoria o un elemento de garantía del cumplimiento de la obligación
propia y principal de ejecutar las obras de subsanación de la obra de urbanización en cuestión,
resolver aquella cuestión resultaba esencial: si las obras no se habían ejecutado correctamente,
procedería la ejecución del aval; y, por el contrario, si las obras sí se habían realizado en los
términos requeridos, el aval habría perdido su genuina y específica finalidad y no tendría, en
consecuencia, que ser mantenido en función del incumplimiento de otros deberes diferentes a
los que determinaron la necesidad de su constitución. En cualquier caso, el aval cuya
cancelación se solicitaba, garantizaba solamente las obras de subsanación que habían sido
identificadas en una comunicación del año 2006.
En consecuencia, se procedió a formular una resolución al Ayuntamiento indicado en
los siguientes términos:
“Proceder a revisar el expediente y, en concreto, a comprobar si el requerimiento
realizado con fecha 2 de junio de 2009 se refiere a obras de subsanación incluidas en
el anterior de fecha 14 de febrero de 2006 y, por lo tanto, garantizadas mediante el
aval constituido el 17 de abril de 2006.
En otro caso, acordar la cancelación del aval y la indemnización, en su caso, al
interesado de los gastos de mantenimiento del mismo desde que fueron subsanadas
las deficiencias que garantizaba y, en consecuencia, fue solicitada su cancelación”.
Esta resolución, pese a haber sido reiterada en tres ocasiones, no ha sido contestada
por el Ayuntamiento de Cuadros, lo cual motivó su inclusión en el Registro de Administraciones
y Entidades no colaboradoras y el archivo del expediente.
En cuanto a la recepción de las obras de urbanización, en la queja 20101277 se
denunciaba la ausencia de concesión de las licencias de primera ocupación correspondientes a
las viviendas integrantes de una urbanización localizada en el término municipal de Castellanos
de Villiquera (Salamanca), lo cual motivaba que la promotora no procediese a la entrega de los
elementos comunes de la urbanización y su consecuente deterioro. Admitida la queja a trámite,
nos dirigimos al Ayuntamiento correspondiente en solicitud de información relativa a la cuestión
controvertida planteada. Del informe obtenido no se desprendía que se hubiera procedido a la
recepción de la urbanización, momento a partir del cual los terrenos destinados en el
planeamiento para vías públicas, espacios libres públicos y demás usos y servicios públicos,
debían integrarse en el dominio público. Sí se indicaba, no obstante, que el Ayuntamiento
estaba asumiendo los gastos de alumbrado público, limpieza viaria, mantenimiento de
instalaciones, y revisiones y controles del agua potable.
Era cierto que, en ningún caso, puede una Entidad local otorgar licencia de primera
ocupación o utilización de cualesquiera construcciones o instalaciones en ámbitos donde no
haya tenido lugar la cesión de vías públicas y espacios libres públicos (arts. 68 bis de la LUCyL y
207 del RUCyL). Ahora bien, también lo era que, de conformidad con el precepto legal indicado,
finalizada la ejecución de la urbanización, la Administración municipal debe proceder a su
recepción, pudiendo iniciarse el procedimiento de recepción de oficio. Una vez recibida la
urbanización, los terrenos destinados en el planeamiento a vías públicas y espacios libres
públicos deben pasar a formar parte del dominio público.
En atención a los argumentos enunciados, se procedió a dirigir al Ayuntamiento de
Castellanos de Villiquera una resolución en los siguientes términos:
“Que, de conformidad con el art. 206 a) del RUCyL y, teniendo en cuenta que el
urbanizador no ha puesto en conocimiento del Ayuntamiento la terminación de las
obras y solicitado su recepción, proceda a iniciar de oficio el Ayuntamiento el
procedimiento de recepción.
Que una vez que la recepción haya tenido lugar se perfeccione la cesión de los
terrenos destinados en el planeamiento urbanístico para vías públicas, espacios libres
públicos y demás usos y servicios públicos, debiendo integrarse en el dominio público
para su afección al uso común general o al servicio público”.
La Entidad local destinataria de la resolución contestó a la misma poniendo de
manifiesto que, a pesar de que las obras en cuestión habían sido recibidas en 2006
(información que no resultaba del expediente tramitado por esta institución), se encontraba
pendiente la perfección de la cesión de los terrenos mediante su formalización en escritura
pública, al haber desaparecido la promotora. Comunicada la respuesta municipal a nuestra
resolución, que se consideró como una aceptación parcial de la misma, al ciudadano, se
procedió al archivo de la queja.
También a la situación en la que se encontraban unas obras de urbanización, en este
caso correspondientes a un sector previsto en las NUM de Fuentes de Valdepero (Palencia), se
refería la queja 20100038. Sin embargo, en este supuesto, tras dirigirnos en dos ocasiones en
solicitud de información al Ayuntamiento correspondiente, consideramos en vías de solución la
problemática planteada, puesto que si bien aquellas obras no habían sido recibidas por la
Administración municipal, la empresa responsable de su ejecución las había retomado e iban a
finalizarse en un período breve de tiempo. Puesta de manifiesto al ciudadano esta circunstancia,
se procedió al archivo del expediente.
1.3. Intervención en el uso del suelo
El título IV de la LUCyL se dedica a la intervención administrativa en el uso del suelo a
través de la concesión de las licencias urbanísticas (capítulo I); del fomento de la edificación,
conservación y rehabilitación de inmuebles (capítulo II); y, en fin, de la protección de la
legalidad urbanística (capítulo III). Un año más, esta modalidad de intervención de las
administraciones públicas es la que, en mayor número de ocasiones, ha conducido a los
ciudadanos a plantear sus conflictos en materia de urbanismo. En concreto, han sido ochenta y
dos las quejas presentadas en relación con este tipo concreto de actividad administrativa (ocho
menos que en 2010). Para exponer el contenido de las actuaciones más relevantes respecto a
la intervención en el uso del suelo, sistematizaremos las mismas en función de la división
tradicionalmente realizada por la normativa urbanística e incorporada, como se ha señalado, a
la LUCyL.
1.3.1. Licencias urbanísticas
La licencia urbanística es el instrumento jurídico a través del cual los ayuntamientos
realizan un control preventivo de los actos de uso del suelo, verificando su conformidad o
disconformidad con la normativa urbanística. Las quejas presentadas por los ciudadanos en
relación con el otorgamiento o denegación de licencias ha exigido que se haya llevado a cabo
un examen de esta materia, tanto desde una perspectiva formal (regularidad del procedimiento
a través del cual se adopta la decisión municipal autorizatoria o denegatoria correspondiente),
como material (conformidad de la resolución administrativa final con el contenido de las normas
urbanísticas aplicables en cada caso).
Desde un punto de vista formal, las irregularidades que han dado lugar a la adopción
de resoluciones dirigidas a la Administración municipal se pueden sintetizar, fundamentalmente,
en dos: incumplimiento de la obligación de tramitar y resolver de forma expresa las solicitudes
de autorizaciones urbanísticas presentadas; y omisión en el procedimiento de concesión de
licencias de los informes de los servicios jurídicos y técnicos municipales.
En efecto, la primera de las irregularidades indicadas ha motivado la formulación de
cinco resoluciones dirigidas a otros tantos ayuntamientos (20091757, 20092524,
20100560, 20100833 y 20110177). En todos ellos, habiendo sido presentada una solicitud
de una autorización urbanística, la tramitación de la misma, por motivos diversos, se
encontraba paralizada y, por tanto, los ciudadanos estaban sufriendo la vulneración de su
derecho a obtener una resolución expresa de la Entidad local de que se tratase. El contenido de
nuestra actuación en estos casos se puede describir a través de la breve exposición de la
postura adoptada en uno de ellos (20100560).
El motivo de esta queja era la ausencia de tramitación y resolución expresa de una
solicitud de autorización de uso excepcional en suelo rústico para una parcela ubicada en la
localidad de Medina del Campo (Valladolid), con la finalidad de proceder a la instalación en la
misma de un club hípico (aunque lo pedido aquí fuera una autorización de uso excepcional y no
una licencia propiamente dicha, la competencia municipal en este caso para el otorgamiento de
aquella nos permite acudir a este ejemplo). Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información relacionada con la problemática planteada al Ayuntamiento al que se
había solicitado aquella autorización. A la vista de la información obtenida, se confirmó que, una
vez presentada la solicitud, se había emitido un informe por los servicios técnicos municipales,
sin que constase ninguna actuación posterior.
Esta ausencia de resolución expresa determinaba un evidente incumplimiento de la
obligación establecida, para el procedimiento que aquí nos ocupaba, en el art. 307 del RUCyL,
en relación con el 293.1 de la misma norma. Ahora bien, la adopción de una resolución sobre el
fondo de la cuestión planteada en la solicitud exigía requerir al solicitante, al amparo de lo
dispuesto en el art. 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la subsanación de las
deficiencias observadas en aquella, que habían sido especificadas en el informe técnico emitido.
En concreto, no se habían presentado conjuntamente con la solicitud de autorización de uso
excepcional en suelo rústico la petición de licencia urbanística correspondiente (art. 307.1 del
RUCyL), ni algunos de los documentos contemplados en el segundo apartado de este precepto.
Una vez que el interesado, en su caso, aportase la documentación exigida, se debía continuar
con la tramitación del procedimiento en la forma dispuesta en los apartados 3 y 4 del precitado
art. 307, y adoptar, finalmente, una resolución que otorgase o denegase la autorización pedida.
En esta tramitación y resolución expresa de la solicitud se debía considerar adecuadamente que
todo procedimiento administrativo se encuentra inspirado por un principio general pro actione,
aplicado reiteradamente a aquel por el Tribunal Supremo (entre otras muchas, STS de 16 de
septiembre de 1988, de 1 de julio de 1992, de 16 de junio de 2008 y de 29 de septiembre de
2009). En cuanto a una posible estimación presunta de la solicitud presentada, se carecía de los
datos necesarios para pronunciarse acerca de la conformidad o disconformidad de lo pedido
con la normativa urbanística aplicable, cuestión esta que, de conformidad con lo dispuesto en
los arts. 8.1 b) del RDLeg 2/2008, de 20 de julio, y 99.3 de la LUCyL, interpretados de acuerdo
con la doctrina legal emanada de las STS de 28 de enero, 28 de abril y 7 de julio, de 2009,
impedía afirmar que se hubiera obtenido por silencio lo solicitado.
En atención a la argumentación jurídica expuesta, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento de Medina del Campo en los siguientes términos:
“En relación con la autorización de uso excepcional en suelo rústico solicitada (...),
adoptar las siguientes actuaciones:
Primero.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 71 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, requerir a la solicitante la subsanación de las deficiencias en las que
incurre su petición, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del art.
307 del RUCyL.
Segundo.- Una vez completada, en su caso, toda la documentación, acordar la
realización del trámite formal de información pública previsto en el apartado tercero
del citado art. 307 del RUCyL.
Tercero.- Finalizada la tramitación del procedimiento, resolver expresamente el
mismo, otorgando, simplemente o con condiciones, o denegando motivadamente la
autorización de uso excepcional en suelo rústico solicitada”.
En la fecha de cierre del presente Informe, aún no se había recibido la respuesta del
Ayuntamiento a nuestra resolución. En cuanto a las resoluciones formuladas en los otros cuatro
expedientes antes citados, una de ellas fue aceptada expresamente (20092524); otra fue
rechazada (20100833); otra más se encontraba pendiente de ser contestada por el
Ayuntamiento destinatario de la misma en la fecha de cierre del presente Informe
(20091757); y, en fin, la formulada en el expediente 20110177 no fue contestada una vez
transcurridos los plazos establecidos, lo cual dio lugar al archivo de la queja y a la inclusión del
Ayuntamiento afectado en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras.
Con todo, al igual que ocurrió en 2010, la irregularidad formal que se ha constatado
de forma más frecuente ha sido la omisión en el procedimiento de concesión de licencias
urbanísticas de alguno de los informes exigidos en los arts. 99.1 b) de la LUCyL, y 293.5 del
RUCyL. En concreto, esta circunstancia dio lugar a la formulación de una resolución dirigida a la
Administración en los expedientes 20091931, 20100801, 20101071, 20110136,
20110169, 20110171 y 20110172 (las tres últimas quejas motivaron la adopción de una
resolución conjunta para ellas). En todos estos supuestos, en términos generales, una vez
admitidas las quejas a trámite y solicitada la información correspondiente, se observó que en el
procedimiento de otorgamiento de una licencia urbanística se había obviado la emisión del
informe de los servicios jurídicos municipales o la del que debía ser elaborado por los servicios
técnicos.
La omisión de uno de estos informes no supone la nulidad radical del acto final por
ausencia total y absoluta del procedimiento, sino que constituye una irregularidad formal que,
de conformidad con lo dispuesto en el art. 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
únicamente determina la anulabilidad del acto cuando tenga como efecto impedir que el mismo
alcance su fin o genere indefensión a los interesados (por todas, STS de 21 de junio de 2001).
Por tanto, para determinar si la ausencia de tales informes comporta la anulabilidad de la
licencia, es preciso analizar si esta ausencia formal impedía a aquella alcanzar su fin o había
dado lugar a la indefensión de los interesados. En este sentido, desde un punto de vista
general, un defecto formal (por ejemplo, la omisión de un informe preceptivo) únicamente
adquiere relieve suficiente para viciar el acto cuando su existencia ha supuesto una disminución
efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando,
eventualmente, su sentido (por todas, STS de 6 de marzo de 1989).
En consecuencia, en los supuestos planteados en las quejas indicadas y sin perjuicio
de otras consideraciones de carácter material, se examinó si la ausencia del informe preceptivo
omitido había determinado la anulabilidad de la licencia otorgada en cada caso, analizando si
esta omisión formal había sustraído al órgano municipal competente elementos de juicio
indispensables para garantizar la corrección jurídica de la decisión final adoptada, dando lugar a
que aquellas no pudieran alcanzar su fin en el sentido dispuesto en el precitado art. 63.2 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Cuando se alcanzó esta conclusión, se recomendó a la
Administración municipal, en orden a garantizar la legalidad de su actuación y en aplicación del
principio general de conservación de los actos administrativos, que procediera a la emisión de
los informes que habían sido omitidos para, a la vista de los mismos y una vez proporcionados
a la Administración municipal datos jurídicos suficientes para adoptar su decisión con garantías
de acierto, convalidar las licencias concedidas o, en su caso, iniciar su procedimiento de
revisión.
De las resoluciones formuladas con este contenido, dos fueron aceptadas
expresamente por los ayuntamientos destinatarios de las mismas (las formuladas en los
expedientes 20100801, y 20110169 y dos más); en un caso, a pesar de la aceptación de la
Administración municipal, la tramitación del expediente fue suspendida, debido a que tuvimos
conocimiento de que, por los mismos hechos, se estaba tramitando un procedimiento judicial
(20110136); otra de las resoluciones fue rechazada (20101071); y, en fin, la restante no fue
contestada, dando lugar esta circunstancia al archivo de la queja y a la inclusión del
Ayuntamiento correspondiente en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras
(20091931).
Por otra parte, de las tres resoluciones formuladas en 2010 sobre esta misma
cuestión, a las que se hizo referencia en el Informe correspondiente a ese año, únicamente ha
sido contestada en 2011 una de ellas (20100044), poniéndonos de manifiesto el
Ayuntamiento destinatario de la misma en su respuesta que no estimaba oportuno llevar a cabo
las actuaciones recomendadas.
De otro aspecto formal concreto de los procedimientos de concesión de licencias,
como es la competencia para su resolución, nos ocupamos en el expediente 20100736, donde
su autor nos manifestaba su disconformidad con la tramitación llevada a cabo por una Junta
Vecinal de una solicitud de licencia de obras para la construcción de un muro en el término
municipal de Carcedo de Burgos (Burgos). Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información relativa a la problemática planteada a la Junta Vecinal afectada y al
Ayuntamiento correspondiente. A la vista de los informes obtenidos, se constató que la Junta
Vecinal había adoptado un acuerdo declarando el desistimiento del solicitante de la licencia
referida en la queja.
Sin embargo, el otorgamiento o denegación de licencias urbanísticas no es una
competencia propia de las entidades locales menores y, en principio, la única posibilidad de que
fuera ejercida por estas era previa delegación del Ayuntamiento correspondiente. Ahora bien,
cabía plantearse si era esta una competencia delegable o, si por el contrario, se encontraba
expresamente prevista la prohibición de su delegación por formar parte de la competencia
general de disciplina urbanística a la que se refiere el último párrafo del apartado 2 del art. 50
de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León. Esta cuestión había sido
resuelta por las STSJCyL de 13 de mayo de 2005, donde se había afirmado con rotundidad que
la concesión o denegación de licencias urbanísticas es una competencia que, en ningún caso,
puede ser ejercida por las entidades locales menores, por no encontrarse atribuida en la
normativa a estas como competencia propia y por encontrarse expresamente prohibida su
delegación.
Determinada la incompetencia de las entidades locales menores para resolver
procedimientos dirigidos a la concesión de licencias, se procedió a formular a aquella Junta
Vecinal una resolución en los siguientes términos:
“Primero.- Con carácter general, cesar en el ejercicio de la competencia de
otorgamiento o denegación de licencias urbanísticas (...).
Segundo.- Con carácter particular, proceder, al amparo de lo dispuesto en los arts.
51.1 g) de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León y 105.1
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a la revocación del Acuerdo de 25 de febrero
de 2010, por el que se consideró a (...) desistido en su solicitud de licencia para
construir un muro de contención de tierra en (...), así como a la remisión de esta
solicitud al Ayuntamiento de Carcedo de Burgos, con el fin de que por parte de este
se proceda al inicio del procedimiento dirigido a su otorgamiento o denegación
expresa”.
Por el mismo motivo, también se dirigió al Ayuntamiento indicado una resolución con
el siguiente tenor literal:
“Primero.- Con carácter general, adoptar las medidas oportunas para que la Junta
Vecinal (...) cese en el ejercicio de la competencia de otorgamiento o denegación de
licencias urbanistas de obras menores en la citada localidad, asumiendo la citada
competencia ese Ayuntamiento de Carcedo de Burgos.
Segundo.- Con carácter particular, dirigir a la Junta Vecinal indicada un requerimiento
para que proceda a la revocación de su Acuerdo de 25 de febrero de 2010, por el que
se consideró a (...) desistido en su solicitud de licencia para construir un muro de
contención de tierra en (...), así como a la remisión de esta solicitud, con el fin de
iniciar, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 99 de la LUCyL y 293 del RUCyL,
el procedimiento dirigido a su otorgamiento o denegación expresa”.
La Junta Vecinal aceptó la resolución adoptada, comunicándonos su acuerdo de cesar
en el ejercicio de la competencia de otorgamiento o denegación de licencias, así como que se
había procedido a dejar sin efecto el acuerdo que había dado lugar a la queja y a solicitar al
Ayuntamiento de Carcedo de Burgos que iniciara el procedimiento dirigido al otorgamiento o
denegación de la licencia solicitada. Este Ayuntamiento, por su parte, pese a ser requerido para
ello en tres ocasiones, no ha contestado a nuestra resolución, lo cual ha motivado, con
posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe, su inclusión en el Registro de
Administraciones y Entidades no colaboradoras, y el archivo del expediente.
Ahora bien, el análisis de los procedimientos de concesión de licencias llevado a cabo
a instancia de los ciudadanos no se ha circunscrito a su vertiente formal, sino que ha
comprendido también, cuando procedía, los aspectos materiales de la decisión final adoptada
en aquellos. En estos supuestos, cuando se ha considerado que la actuación municipal ha
incurrido en irregularidades de carácter material, las actuaciones recomendadas al
ayuntamiento correspondiente han consistido, bien en la revisión de la licencia otorgada cuando
había sido la concesión de la misma el objeto de la queja; bien en su otorgamiento cuando, por
el contrario, había sido su denegación el motivo que había conducido al ciudadano a acudir a
esta institución.
En términos generales, la revisión de una licencia ya otorgada fue recomendada tras
la tramitación de las quejas 20100336, 20101217 y 20101665. A modo de ejemplo del
contenido de nuestra actuación en estos casos, desarrollaremos la intervención llevada a cabo
en el primero de los expedientes citados, donde el ciudadano denunciaba una irregular
concesión por el Ayuntamiento de Congosto (León) de una licencia de obras para la colocación
de un contador de luz en una vía pública. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud
de información a la Entidad local señalada. A la vista del informe proporcionado por esta,
aunque no se podía afirmar concluyentemente que con la ejecución de aquella obra se hubiera
materializado una ocupación de la calle, el propio texto de la resolución a través de la cual se
había otorgado la licencia parecía manifestar una voluntad municipal de amparar aquella
invasión.
Pues bien, era evidente que la ocupación de un bien de dominio público exige la
previa obtención de una autorización o concesión demanial, de conformidad con lo dispuesto en
los arts. 91 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas, y 80 y siguientes del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se
aprobó el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. En ningún caso la licencia urbanística
es el título jurídico idóneo para autorizar la ocupación de un bien de dominio público. En
consecuencia, en la medida en que la licencia en cuestión hubiera pretendido amparar una
ocupación de un bien demanial, la misma podía calificarse como nula de pleno derecho (art.
62.1 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre]. Tal calificación implicaba que la revisión de
este acto debía realizarse a través del procedimiento de revisión de oficio regulado en el art.
102 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
En virtud de la argumentación jurídica apuntada, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento indicado con el siguiente tenor literal:
“De conformidad con lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, acordar el inicio del procedimiento dirigido a revisar de oficio la licencia
otorgada mediante Decreto de fecha 10 de julio de 2009, a través de la cual se
autorizó la ejecución de una obra de (...), con el fin de poder declarar la nulidad de
pleno derecho de la misma, y, en consecuencia, de reintegrar el orden urbanístico
alterado a su estado anterior con demolición de las obras indebidamente ejecutadas”.
Con posterioridad a la formulación de la resolución señalada, tuvimos conocimiento de
que, por los mismos hechos, se estaba tramitando un procedimiento judicial ante el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de León, motivo por el cual se procedió a suspender
nuestra intervención. Consta en esta procuraduría que la sentencia dictada una vez archivada la
queja, declaró la nulidad absoluta de la licencia controvertida.
En cuanto a las resoluciones formuladas en los otros dos expedientes señalados, una
de ellas no fue aceptada por el Ayuntamiento destinatario de la misma (20101217); y la
restante no fue contestada por la Entidad local a la que se dirigió, lo cual motivó la inclusión de
esta en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras y el archivo del
expediente (20101665).
A diferencia de lo sucedido en los casos anteriores, en los expedientes 20101368 y
20110094 el análisis material del procedimiento de concesión o denegación de una licencia
condujo a recomendar que la autorización urbanística solicitada en cada caso fuera, finalmente,
otorgada por la Administración municipal. Expresivo de la actuación de esta institución en
ambos supuestos es el contenido de nuestra intervención en el primero de ellos, donde el
ciudadano nos había planteado su disconformidad con la convalidación de la denegación de una
licencia para la ejecución de una obra acordada por el Ayuntamiento de Salinas de Pisuerga
(Palencia). Esta denegación se había fundamentado en la presunta invasión de terrenos de
titularidad pública con la obra pretendida. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a la citada
Entidad local en solicitud de información relacionada con la problemática planteada.
A la vista del informe emitido, se pudo concluir que quedaba descartada la
pertenencia del terreno sobre el que se pretendía la ejecución de la obra al dominio público
hidráulico del Estado, existiendo, sin embargo, dudas acerca de la titularidad pública o privada
del mismo. Pues bien, era indudable que el art. 98.3. de la LUCyL imponía al Ayuntamiento la
obligación, en el ejercicio de su potestad de defensa de los bienes públicos, de denegar la
licencia urbanística si su otorgamiento amparara la ocupación ilegal de un bien demanial. Ahora
bien, la denegación de una licencia con base en la defensa del dominio público solo puede tener
lugar cuando tal defensa es indudable (entre otras muchas, STS de 26 de marzo de 1996, y
STSJCyL de 21 de febrero de 2003), no procediendo denegar aquella por discrepancias respecto
a la propiedad pública o privada de los terrenos sobre los que se pretende ejecutar la obra
(STSJ de la Comunidad Valenciana de 30 de abril de 1999), como parecía haber sucedido en el
supuesto planteado en la queja.
Con base en la fundamentación jurídica enunciada, se procedió a formular una
resolución al Ayuntamiento indicado con el siguiente tenor literal:
“Que por parte de esa Corporación se revise el expediente de convalidación de la
Resolución de la Alcaldía (...), por la que se denegó a (...) licencia para colocar una
puerta en la antigua rampa de acceso a la acequia en la finca localizada en (...), de
Salinas de Pisuerga teniendo en cuenta la interpretación jurisprudencial del art. 98 de
la LUCyL”.
Esta resolución fue aceptada por el Ayuntamiento, quien nos señaló que el expediente
de convalidación sería revisado teniendo en cuenta las consideraciones legales y
jurisprudenciales expuestas en aquella. Comunicada esta respuesta al autor de la queja, se
procedió al archivo de esta última.
La segunda de las resoluciones señaladas, adoptada en el expediente 20110094, no
fue contestada por el Ayuntamiento destinatario de la misma, circunstancia que motivó el
archivo de la queja y la inclusión de este en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras.
Pero no todos los procedimientos de concesión o denegación de licencias urbanísticas
que han sido examinados han dado lugar a la constatación de irregularidades en la actuación
municipal. En efecto, en los expedientes 20100538, 20100648 y 20110265, tras la
admisión a trámite de las quejas y el examen de la información proporcionada por los
ayuntamientos correspondientes, se llegó a la conclusión de que, por un lado, el procedimiento
tramitado para la concesión o denegación de la licencia en cuestión había sido tramitado
correctamente; y, por otro, la decisión material finalmente adoptada era conforme con la
normativa urbanística aplicable en cada caso. En consecuencia, comunicada a los ciudadanos la
información obtenida y la fundamentación jurídica de la decisión adoptada, se procedió al
archivo de aquellas quejas.
1.3.2. Fomento de la edificación, conservación y rehabilitación
Los propietarios de terrenos y demás bienes inmuebles tienen la obligación de
mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad, debiendo,
si fuera necesario, llevar a cabo los trabajos precisos para conservar o reponer aquellas
condiciones. En todo caso, la observancia de este deber ha de ser garantizada por las
administraciones públicas mediante la utilización, fundamentalmente, de dos mecanismos
jurídicos contemplados en la normativa urbanística: la orden de ejecución y la declaración de
ruina. Sobre estos aspectos, se han presentado dieciocho quejas, una más que en el año
anterior.
Comenzando con el análisis de las actuaciones más relevantes llevadas a cabo en esta
materia, procede comenzar señalando que, en algunas ocasiones, la tramitación de los
expedientes ha revelado la necesidad de que, por la Administración competente, se comprobase
el estado de conservación de un determinado inmueble, como paso previo necesario para la
determinación del mecanismo que, en su caso, debía utilizarse para garantizar el cumplimiento
del deber de conservación que correspondía a su titular. Así ocurrió en las quejas 20100486,
20100794, 20100802 y 20100980. Como ejemplo del contenido de nuestra actuación en
estos casos nos referiremos de forma más detenida a la tramitación y resolución del expediente
20100794, donde el ciudadano denunciaba las deficientes condiciones de conservación en las
que se encontraban dos inmuebles ubicados en el término municipal de Herrera de Valdecañas
(Palencia). Admitida la queja a trámite, nos dirigimos al Ayuntamiento correspondiente en
solicitud de información relacionada con la problemática planteada. A la vista del informe
obtenido, se pudo constatar el deficiente estado de conservación en el que se hallaban
aquellos, si bien las circunstancias relacionadas con el estado de conservación de ambos
inmuebles eran diferentes, puesto que mientras el segundo de ellos había sido inspeccionado y,
en principio, se contaba con la colaboración de su titular para la adopción de las medidas que
fueran necesarias; respecto al primero se desconocía su estado de deterioro concreto, al no
haber sido posible acceder a su interior, alegando la Entidad local su desconocimiento del titular
o titulares del inmueble.
En consecuencia, era necesario que el Ayuntamiento, en el ejercicio de su
competencia de inspección urbanística [arts. 111.1 a) de la LUCyL, y 335 y 336 deL RUCyL],
determinase la situación del primero de los inmuebles señalados, comprensiva de las
circunstancias relativas a la seguridad, la salubridad y ornato público del mismo, emitiéndose
para ello el correspondiente informe técnico. Una vez que, en su caso, fuera constatada la
incompatibilidad entre la situación del inmueble y su conservación en las condiciones mínimas
exigibles, se debía requerir al titular o titulares correspondientes para que procedieran a la
ejecución de las obras que fueran necesarias. En cuanto a la imposibilidad de identificar al
propietario o propietarios del inmueble alegada por el Ayuntamiento, procedía poner de
manifiesto, en primer lugar, que para la determinación de la titularidad del mismo se debían
aplicar las normas del procedimiento de expropiación forzosa (en esencia, art. 3 de la Ley, de
16 de diciembre de 1954), de conformidad con las cuales se debía considerar propietario a
quien con tal carácter conste en el Registro de la Propiedad u otro registro que produzca
presunción de titularidad, o, en su defecto, en los registros fiscales (como el catastral). Faltando
esta forma de acreditación de la titularidad, se debía considerar propietario a quien lo fuera
pública o notoriamente. Al respecto, constituía una Jurisprudencia consolidada (entre otras, STS
de 14 de julio de 1992, 7 de mayo de 1998 y 12 de noviembre de 2001) aquella según la cual
la Administración no puede resolver cuestiones de propiedad, pudiendo, en consecuencia, para
el ejercicio de sus atribuciones en materia urbanística “... partir de las situaciones de hecho y
de las apariencias de titularidad existentes”. En cualquier caso, la propia Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, establece una previsión específica, en su art. 59, para aquellos supuestos en los
cuales los interesados en un procedimiento administrativo no sean conocidos. Finalmente,
éramos conscientes de las dificultades que, dado su reducido tamaño, podía encontrar el
Ayuntamiento para llevar a cabo las actuaciones indicadas, motivo por el cual se indicó a este la
posibilidad de que la Diputación provincial de Palencia le prestase la asistencia y la cooperación
técnica y jurídica a la que se encuentra obligada.
En atención a la argumentación jurídica expuesta, se procedió a formular una
resolución al Ayuntamiento correspondiente en los siguientes términos:
“Con la finalidad de garantizar que los inmuebles ubicados en (...), reúnen las
condiciones mínimas de seguridad, salubridad y ornato público exigibles, adoptar las
siguientes medidas, previa petición de asistencia jurídica y técnica a la Diputación
Provincial de Palencia si fuera necesario:
de los inmuebles señalados, si no se hubiera procedido aún a ello.
conservación actual.
dispuesto en los arts. 106 de la LUCyL, y 319 y siguientes del RUCyL, el procedimiento
administrativo correspondiente para garantizar el cumplimiento del deber urbanístico
de conservación. Si no fuera posible determinar, a estos efectos, la titularidad del
inmueble en cuestión, notificar los actos integrantes de este procedimiento en la
forma dispuesta en el art. 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre”.
El Ayuntamiento destinatario de esta resolución contestó a la misma poniendo de
manifiesto su aceptación, a lo cual se añadió que se estaban llevando a cabo las gestiones
pertinentes para averiguar la titularidad del inmueble en cuestión. Comunicada la respuesta
municipal al autor de la queja, se procedió al archivo del expediente.
Las resoluciones adoptadas en los tres expedientes antes señalados también fueron
aceptadas por las Entidades locales destinatarias de cada una de ellas. Igualmente ha sido
aceptada en 2011 la resolución formulada en el expediente 20091602, relacionada también
con el desarrollo de la competencia inspectora en este ámbito y a la que se hizo referencia en el
Informe correspondiente al año 2010.
A diferencia de lo ocurrido en los supuestos anteriores, en la queja 20100453, una
vez llevada a cabo la investigación correspondiente, se constató que el mecanismo jurídico al
que debía acudir la Administración para garantizar el deber urbanístico de conservación era la
orden de ejecución. En efecto, en esta queja el ciudadano denunciaba las deficientes
condiciones de salubridad en las que se encontraban dos solares de la ciudad de León. Admitida
a trámite, nos dirigimos hasta en dos ocasiones al Ayuntamiento de León. A la vista de los
informes obtenidos, se podía concluir que en ninguno de los dos solares se estaban observando
todas las condiciones de conservación de los mismos exigibles, puesto que en uno de ellos, si
bien se habían retirado los escombros y rastrojos existentes, no se había procedido a su
cerramiento; mientras que en el segundo existía abundante maleza y había restos de
escombros, careciendo igualmente del cerramiento debido.
Pues bien, en aplicación de los arts. 106.1 b) de la LUCyL y 319 b) del RUCyL), así
como de los correspondientes del PGOU y de la Ordenanza municipal reguladora de la limpieza
y de residuos urbanos, se consideró que el Ayuntamiento debía, previa tramitación del
procedimiento contemplado en el art. 321 del RUCyL, dictar las correspondientes órdenes de
ejecución cuyo objeto fuera, en el caso de uno de los solares el cerramiento del mismo, y en el
supuesto del otro solar, la retirada de la maleza y restos de escombros existentes en su interior,
así como también la ejecución de su vallado. En este sentido, no faltaban supuestos en los que
el Tribunal Supremo había amparado la facultad de la Administración de dictar órdenes de
ejecución dirigidas a imponer la obligación de vallar solares (entre otras, STS de 15 de abril de
1992 y de 23 de noviembre de 2009). En el supuesto de que las órdenes de ejecución
señaladas no fueran cumplidas, se debía proceder a su ejecución forzosa mediante el acuerdo
de su ejecución subsidiaria a costa de los obligados o a través de la imposición a estos de
multas coercitivas, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 106.4 de la LUCyL y 322 del
RUCyL. Asimismo, la falta de limpieza de los solares en cuestión y el incumplimiento de la
obligación de proceder a su cerramiento constituía además una infracción administrativa,
cuando menos, leve, tipificada en el artículo 36.1 de la Ordenanza citada. La compatibilidad
entre ambas medidas (órdenes de ejecución e imposición de sanciones administrativas) se
fundamentó en la naturaleza no sancionadora de las primeras (STS de 6 de mayo y de 6 de
junio de 1998).
Con base en la fundamentación jurídica expuesta de forma resumida, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento de León con el siguiente tenor literal:
“Primero.- En relación con el solar ubicado en (...), iniciar el procedimiento dirigido a
dictar una orden de ejecución cuyo objeto sea imponer a la mercantil (...) la
realización del cerramiento del mismo, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 106.1
de la LUCyL y 319 del RUCyL, 140.4 del PGOU y 15 de la Ordenanza Municipal
Reguladora de la Limpieza y de Residuos Urbanos de León.
Segundo.- Respecto al solar ubicado en (...), del mismo término municipal, iniciar
igualmente el procedimiento dirigido a dictar una orden de ejecución con el fin de
imponer a (...) la retirada de la maleza y restos de escombros existentes en su interior
y su cerramiento, al amparo también de los preceptos antes citados.
Tercero.- En ambos casos y para el supuesto de que no sean cumplidas las órdenes
de ejecución señaladas, proceder, al amparo de lo previsto en los arts. 106.4 de la
LUCYL y 322 del RUCyL, a su ejecución forzosa mediante la ejecución subsidiaria de
las obras y tareas impuestas o a través de la imposición de multas coercitivas.
Cuarto.- Incoar los procedimientos punitivos dirigidos a sancionar, en su caso, el
incumplimiento por parte de las entidades titulares de los solares identificados de las
obligaciones impuestas en el artículo 15 de la Ordenanza Municipal Reguladora de la
Limpieza y de Residuos Urbanos de León”.
Esta resolución fue aceptada expresamente por el Ayuntamiento destinatario de la
misma. Comunicada la respuesta municipal al autor de la queja, tuvo lugar el archivo del
expediente.
Sobre un aspecto formal concreto del procedimiento dirigido a dictar una orden de
ejecución nos pronunciamos en la queja 20101041, donde el ciudadano puso de manifiesto la
existencia de irregularidades en la tramitación de una denuncia de las deficientes condiciones
de habitabilidad, seguridad y ornato público en las que se encontraba un inmueble localizado en
la ciudad de Salamanca. En concreto, se expresaba su oposición a la identificación del
denunciante, a través de su nombre y dos apellidos, en el requerimiento que había sido dirigido
a la comunidad de propietarios titular del inmueble como consecuencia de aquella denuncia.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos al Ayuntamiento de Salamanca en solicitud de
información relacionada con la problemática planteada. La información obtenida confirmó que la
identificación que había dado lugar a la queja se había producido.
Sin embargo, comunicar a la comunidad de propietarios datos personales del
solicitante de la actuación municipal, además de ser innecesario, resultaba contrario a la
normativa reguladora de la protección de datos personales (en concreto, al art. 11.1 de la LO
15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal). Lo relevante no
era que el obligado a mantener el inmueble en condiciones de conservación adecuadas
conociera la identidad de la persona que había acudido al Ayuntamiento a plantear el deficiente
estado de aquel, sino la constatación por los servicios técnicos municipales de este estado, el
deber que le incumbía a aquel de subsanar las deficiencias observadas y las consecuencias
jurídicas de su posible incumplimiento. Aun cuando se hubiera solicitado expresamente que se
revelara la identidad de aquella persona, se debía tener en cuenta que en la STS de 9 de
octubre de 2000 (para el ámbito sancionador tributario), se había señalado que la necesidad de
que la persona denunciante se identifique ante la Administración, no presupone que
forzosamente deba comunicarse su identidad al denunciado cuando este último lo pida.
Igualmente, la Agencia Española de Protección de Datos en su informe jurídico número
197/2006 (“Comunicación de datos incorporados a un expediente administrativo”), había
señalado, precisamente en relación con el derecho de una persona denunciada por la presunta
comisión de una infracción urbanística a conocer la identidad de quien le había denunciado ante
la Administración, que este derecho cedía en todos aquellos supuestos en los que el
denunciante manifestase expresamente su deseo de confidencialidad o cuando a juicio de la
Administración se considerase la necesidad de garantizar esta confidencialidad.
En consecuencia, se procedió a formular una resolución al Ayuntamiento de
Salamanca en los siguientes términos:
“En aquellos supuestos en los que se reciban en ese Ayuntamiento solicitudes
susceptibles de dar lugar al inicio de procedimientos dirigidos a dictar órdenes de
ejecución, como la referida en la presente queja, no comunicar, en principio, a los
propietarios afectados la identidad de los autores de aquellas, por resultar esta
actuación contraria a lo dispuesto en el art. 11.1 de la LO 15/1999, de 13 de
diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal”.
Como contestación a esta resolución, el Ayuntamiento de Salamanca puso de
manifiesto su aceptación, añadiendo que era práctica común en el mismo no facilitar la
identidad de los denunciantes en expedientes relativos a infracciones urbanísticas y a órdenes
de ejecución. Comunicada al ciudadano la respuesta municipal, se procedió al archivo de la
queja.
Por otra parte, en las resoluciones adoptadas en los expedientes 20100808,
20101662, 20110440 y 20111625 (esta última emitida con posterioridad a la fecha de
cierre del presente Informe), nos pronunciamos, a instancia de los ciudadanos, acerca de la
declaración de ruina, segundo de los mecanismos previstos para garantizar el cumplimiento del
deber urbanístico de conservación. A modo de ejemplo del contenido de nuestra actuación en
estos casos, desarrollaremos la llevada cabo en la queja 20110440, donde el ciudadano
denunciaba el deficiente estado de conservación en el que se encontraba un inmueble
localizado en el término municipal de Torreiglesias (Segovia). Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos al Ayuntamiento correspondiente en solicitud de información relacionada con la
problemática planteada. A la vista del informe obtenido, pudimos concluir, de un lado, que ya
se había constatado en 2008, a través del correspondiente informe técnico, que el inmueble en
cuestión se encontraba en una situación de deterioro determinante de su estado de ruina; y, de
otro, que el procedimiento incoado para proceder a la declaración de tal estado no había sido
resuelto expresamente habiendo transcurrido más de dos años y medio desde su inicio.
Considerando lo anterior, parecía evidente que la situación del inmueble revelaba ya
en el año 2008 un incumplimiento por los titulares de su deber urbanístico de conservación.
Resultaba lógico que, no constando que se hubiera llevado a cabo ningún tipo de obra en el
citado inmueble, su estado no hubiera hecho otra cosa que continuar deteriorándose desde
entonces. Con carácter general, la concurrencia de las circunstancias determinantes de la ruina
de un inmueble exige que se proceda, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 107 de la
LUCyL y 323 y siguientes del RUCyL, al inicio del correspondiente procedimiento de declaración
de ruina. Así ocurrió en el supuesto planteado en queja, si bien el procedimiento iniciado no
llegó a resolverse, sin que se adoptaran tampoco las actuaciones necesarias para que se
rehabilitase o se demoliese el inmueble en cuestión. Pues bien, de conformidad con lo dispuesto
en el art. 326.5 del RUCyL, transcurridos seis meses desde la fecha de la solicitud de inicio de
un procedimiento de declaración de ruina sin que el mismo haya sido resuelto expresamente,
esta debe entenderse, en principio, estimada presuntamente. En la STSJCyL de 20 de febrero
de 2007, se había señalado que “... no puede obtenerse la declaración de ruina por silencio
positivo en contra de lo dispuesto en la Ley”, lo cual interpretado en un sentido contrario nos
condujo a concluir que, en aquellos supuestos en los que sí concurren los elementos
determinantes de la ruina, una vez iniciado el procedimiento a instancia de parte y transcurrido
el plazo de seis meses sin que el mismo haya sido resuelto expresamente, la solicitud formulada
debe entenderse estimada. Así había ocurrido en el supuesto planteado en la queja, donde se
había constatado el estado de ruina del inmueble en cuestión a través de la emisión del
correspondiente informe técnico en 2008. También aquí se apuntó al Ayuntamiento afectado la
posibilidad de solicitar asistencia y cooperación a la Diputación provincial de Segovia.
En consecuencia, se procedió a formular al Ayuntamiento correspondiente una
resolución en los siguientes términos:
“Primero.- Dictar una Resolución de declaración de ruina del edificio situado en (...),
confirmatoria de la estimación presunta de la solicitud presentada con fecha 16 de
julio de 2008 por (...), con el contenido previsto en el art.326.3 b) del RUCyL.
Segundo.- En el supuesto de que los propietarios del inmueble señalado no cumplan
las medidas previstas en aquella Resolución en los plazos concedidos para ello,
proceder a la ejecución subsidiaria de las mismas a su costa, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 327 del citado RUCyL (...)”.
La Entidad local destinataria de esta resolución nos comunicó la aceptación de la
misma, señalando que se iba a solicitar colaboración económica a la Diputación provincial de
Segovia, con el fin de poder cumplir con lo dispuesto en el art. 327 del RUCyL. Puesta de
manifiesto la respuesta municipal al ciudadano, se archivó el expediente.
Las dos resoluciones restantes, antes citadas, emitidas en 2011 en relación con los
procedimientos de declaración de ruina también fueron aceptadas por las entidades locales a
las que fueron dirigidas. Igualmente fue aceptada en 2011 la resolución formulada acerca de
una declaración de ruina en el expediente 20092438, a la que se hizo referencia en el Informe
del año 2010. No obstante, con posterioridad, el autor de la queja nos comunicó que no se
habían llevado a cabo las actuaciones que había anunciado el Ayuntamiento en su contestación,
circunstancia que dio lugar a la apertura de un nuevo expediente (20111987), en el marco del
cual nos hemos vuelto a dirigir en solicitud de información a la Entidad local correspondiente.
En este ámbito concreto de la actividad urbanística, no es infrecuente la reapertura de
expedientes por ausencia de cumplimiento de resoluciones previamente formuladas, a pesar de
haber sido aceptadas, si bien en muchos casos esta circunstancia se encuentra motivada por la
escasez de recursos personales y materiales de los ayuntamientos a las que van dirigidas
aquellas. Resulta aquí fundamental, por tanto, la asistencia y cooperación de las diputaciones
provinciales, a la que siempre hacemos referencia en nuestras resoluciones cuando los
ayuntamientos destinatarios de las mismas tienen un tamaño reducido.
Todavía en relación con los procedimientos de declaración de ruina, cabe señalar que
en los expedientes 20100620 y 20110891, a diferencia de lo ocurrido en los supuestos
anteriores, tras la intervención de esta institución, se pudo alcanzar una solución a la
problemática planteada, bien porque se iba a proceder a la ejecución subsidiaria de la
resolución administrativa que había sido adoptada (primer caso); bien porque ya se había
materializado la misma a través de la demolición de los inmuebles declarados en estado de
ruina (como ocurrió en el segundo expediente citado).
Pero no en todos los casos en los que un ciudadano denuncia las deficientes
condiciones de conservación de un bien inmueble, se ha constatado una pasividad municipal o
una actuación irregular de la Entidad local afectada. Así, en la queja 20110892 (continuación
de otros dos expedientes anteriores), admitida la misma a trámite y obtenida la información
correspondiente, no se constató un incumplimiento por parte del propietario de unas parcelas
localizadas en el término municipal de Fresno de la Vega (León) de su deber urbanístico de
conservación que hubiera de motivar una intervención municipal dirigida a garantizar la
observancia del mismo. Comunicada al ciudadano la información obtenida y la argumentación
jurídica de la postura adoptada, se procedió al archivo del expediente.
Para finalizar este apartado dedicado al fomento de la conservación y rehabilitación,
procede citar aquí la actuación de oficio iniciada en 2011 con la finalidad de verificar el grado de
control del cumplimiento de la obligación prevista en el art. 110 de la LUCyL (precepto que
cierra el capítulo de este texto legal dedicado a aquella actividad), en orden a la realización de
la “inspección técnica de construcciones” (2011276). Nos remitimos a la parte de este Informe
dedicada a las actuaciones de oficio en cuanto al contenido concreto de este expediente y al
estado de su tramitación. También en relación con la “inspección técnica de construcciones”,
conviene señalar que en 2011 ha sido aceptada la resolución que se había dirigido a la,
entonces, Consejería de Fomento, en relación con la difusión entre todos los colectivos de
profesionales con competencia para intervenir en aquella, de los programas y actividades
desarrolladas por aquel centro directivo respecto a este instrumento (a esta resolución,
adoptada en el expediente 20092243, se hizo referencia en el Informe de 2010). En efecto,
como manifestación de esta aceptación, aquella Consejería nos puso de manifiesto que todas
las novedades relativas a la inspección técnica y rehabilitación de construcciones ya podían ser
consultadas en una página web dedicada a estos contenidos. Comunicada al autor de la queja
la respuesta de la Administración, se procedió al archivo del expediente.
1.3.3. Protección de la legalidad urbanística
El ordenamiento jurídico atribuye a las administraciones públicas competentes la
función de garantizar el adecuado cumplimiento de la normativa urbanística mediante la
actividad de protección de la legalidad, comprensiva de las siguientes actuaciones:
a) inspección urbanística;
b) adopción de medidas de protección y restauración de la legalidad; y, en fin,
c) imposición de sanciones por infracciones urbanísticas.
Como sucedía en años anteriores, ha sido el ejercicio de las funciones indicadas, o la
ausencia del mismo, el aspecto de la actividad urbanística que ha motivado que los ciudadanos
plantearan sus quejas en un número mayor de ocasiones (cincuenta y cinco han sido las quejas
presentadas en esta materia, una menos que en 2010). Para exponer las intervenciones más
relevantes llevadas a cabo en relación con las cuestiones que aludían a la protección de la
legalidad urbanística, a continuación nos referiremos a los principales pronunciamientos
adoptados a instancia de los ciudadanos.
Una de las resoluciones dirigidas de forma más frecuente a la Administración
municipal respecto a la protección de la legalidad urbanística, ha sido aquella cuya formulación
se encontraba motivada por la ausencia total de la tramitación debida de las denuncias
presentadas por los ciudadanos o por la concurrencia de irregularidades en la misma. Así
ocurrió en los expedientes 20100463, 20100476 20101954, 20110166 y 20111259 (esta
última formulada con posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe). Siendo el
contenido de la postura adoptada en estos supuestos, en términos generales, análogo, nos
referiremos de una forma más amplia a la tramitación y resolución de la segunda de las quejas
señaladas.
Así, en el expediente 20101954 el ciudadano ponía de manifiesto la ausencia de
contestación por parte del Ayuntamiento de Medina de Pomar (Burgos) a varias reclamaciones
presentadas por un vecino, a través de las cuales se había denunciado la presunta irregularidad
de una obra de cerramiento ejecutada en el término municipal. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos a aquella Entidad local en solicitud de información relacionada con la cuestión
planteada. A la vista del informe obtenido, se pudo concluir que, más de cinco años después
de la presentación de una denuncia urbanística por un ciudadano, el citado Ayuntamiento no
había llevado a cabo actuación alguna en relación con la misma, ni había proporcionado a aquel
una respuesta escrita a su petición.
La titularidad municipal de las competencias de protección de la legalidad urbanística
(arts. 111 de la LUCyL y 336 del RUCyL), exige que, cuando sea presentada ante un
Ayuntamiento una denuncia relacionada con la ejecución de una obra, este deba proceder,
cuando menos, a contestar expresamente a la misma, previa inspección de la obra denunciada
si ello fuera necesario. Este derecho del ciudadano a recibir una respuesta a su escrito, además
de ser una consecuencia de la obligación general de resolver que vincula a todas las
administraciones públicas, se deriva también de la propia posición del denunciante en el marco
del procedimiento sancionador, aunque este únicamente dé comienzo formalmente cuando se
adopta, en su caso, el correspondiente acuerdo de incoación. En efecto, el Decreto 189/1994,
de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Regulador del Procedimiento
Sancionador de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, al cual se remite el art.
358 del RUCyL, reconoce al denunciante su derecho a recibir la comunicación de la iniciación
del procedimiento punitivo (art. 7.2 del Decreto 189/1994, de 25 de agosto) o, en su caso, a
ser informado de los motivos por los cuales no procede tal iniciación (art. 6.4 de la misma
norma). Obviamente, el hecho de que la denuncia que haya sido presentada no cumpla los
requisitos mínimos exigidos no exime del cumplimiento de la obligación de la Administración de
contestar a la misma, puesto que en este supuesto lo que procedería es requerir al ciudadano
la subsanación de las deficiencias de su escrito, al amparo de lo previsto en el art. 71 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre. Era evidente que en el supuesto planteado en la queja no se
había procedido de la forma indicada, motivo por el cual procedía recomendar al Ayuntamiento
que adoptase las medidas necesarias para garantizar que, en el plazo de tiempo más breve
posible, se realizase una inspección de la obra denunciada, comunicando al ciudadano lo que
correspondiera a la vista del resultado de la misma. Considerando el tiempo transcurrido desde
que había sido ejecutada esta obra y puesto que la misma limitaba con un camino público,
convenía recordar que la acción administrativa para la protección y restauración de la legalidad
sobre terrenos de dominio público podía llevarse a cabo sin sujeción a ningún plazo temporal
(arts. 121.2 de la LUCyL y 346.3 del RUCyL).
En atención a los argumentos jurídicos apuntados, se procedió a formular una
resolución al Ayuntamiento señalado en los siguientes términos:
“En relación con la denuncia presentada por (...) respecto a la ejecución de una obra
de cerramiento de la parcela (...), garantizar la adopción de las siguientes medidas en
el plazo de tiempo más breve posible:
Primero.- Llevar a cabo la inspección anunciada de la citada obra.
Segunda.- A la vista del resultado de la citada inspección, comunicar por escrito al
ciudadano denunciante lo que corresponda, considerando, si fuera aplicable al caso,
que la acción administrativa para la protección y restauración de la legalidad sobre
terrenos de dominio público no esta sujeta a prescripción”.
En la fecha de cierre del presente Informe se encontraba pendiente de recepción la
respuesta municipal a esta resolución. Sin embargo, de las cuatro resoluciones restantes con un
contenido análogo al transcrito, tres de ellas habían sido aceptadas en su totalidad
(20100463, 20100476 y 20110166) y una parcialmente (20111259).
A diferencia de lo ocurrido en los supuestos anteriores, en los expedientes
20092100, 20100059, 20101241, 20101646, 20110147 y 20110188, admitidas las
quejas a trámite y obtenida la información correspondiente de los ayuntamientos competentes
en cada caso, se constató que estos, tras nuestra intervención, habían procedido a ejercitar
correctamente sus competencias en materia de protección de la legalidad urbanística, dando
inicio a los procedimientos sancionadores y de restauración de la legalidad pertinentes (en el
caso concreto del expediente 20100059, se había formulado al Ayuntamiento de Burgos una
resolución en 2010, a la que se hizo referencia en el Informe de aquel año). En consecuencia,
en todos estos casos, una vez comunicado al autor de cada una de aquellas quejas el inicio de
los procedimientos correspondientes, se procedió al archivo de los expedientes.
Con todo, no es infrecuente que, a pesar de que se inicien los procedimientos de
protección de la legalidad debidos, estos no se resuelvan en el plazo previsto para ello, dando
lugar a su caducidad. En 2011, esta circunstancia ha motivado, exclusivamente o
conjuntamente con otras irregularidades, la formulación de tres resoluciones dirigidas a otros
tantos ayuntamientos (20101384, 20110556 y 20111130).
Desarrollando la última de ellas de forma ejemplificativa de las posturas adoptadas en
relación con esta irregularidad concreta, en la queja 20111130 el ciudadano planteaba su
disconformidad con un procedimiento sancionador incoado por el Ayuntamiento de San
Emiliano (León) por la ejecución de obras en una finca urbana, así como con la sanción
pecuniaria finalmente impuesta. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a aquella Entidad
local en solicitud de información relacionada con la problemática planteada. A la vista del
informe obtenido, se constató que, desde un punto de vista formal y sin perjuicio de otras
posibles irregularidades en las que se hubiera podido incurrir, la resolución del procedimiento
sancionador en cuestión había sido adoptada habiendo transcurrido más de seis meses desde
su incoación.
En consecuencia, procedía plantearse cuáles eran los efectos del carácter
extemporáneo de la resolución sancionadora señalada. De acuerdo con lo dispuesto en la letra
d) del art. 358 del RUCyL, transcurrido el plazo máximo establecido para resolver un
procedimiento sancionador, este debe entenderse caducado, sin perjuicio del posible inicio de
un nuevo procedimiento si la infracción urbanística correspondiente no hubiera prescrito. Este
precepto se hace eco para el ámbito urbanístico de la doctrina contenida, entre otras, en la STS
de 28 de junio de 2004, de acuerdo con la cual el art. 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y los reglamentos sobre procedimiento sancionador “... establecen de forma
inequívoca que los plazos concedidos para su resolución son plazos esenciales cuya finalización
da paso a un plazo de caducidad”. Por tanto, la resolución sancionadora controvertida había
incurrido en una ilegalidad, puesto que la misma debía haber tenido como contenido la
declaración de caducidad del procedimiento. Una vez declarada la caducidad del procedimiento
punitivo, debía iniciarse uno nuevo, considerando que la STS de 12 de junio de 2003, había
fijado como doctrinal legal que “... la declaración de caducidad y archivo de actuaciones
establecida para procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, no
extingue la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas”. Sin embargo, el
inicio de un nuevo procedimiento sancionador tenía como límite, obviamente, la prescripción de
la infracción administrativa cometida. Era, precisamente, este límite el que impedía en el
supuesto analizado en la queja la incoación de un nuevo procedimiento punitivo dirigido a
reprimir la conducta infractora cometida.
Con base en los fundamentos jurídicos enunciados, se procedió a dirigir al
Ayuntamiento de San Emiliano una resolución en los siguientes términos:
“Primero.- En relación con el procedimiento sancionador incoado por ese
Ayuntamiento a (...) por la ejecución de obras en una finca urbana ubicada en (...),
adoptar, de forma conjunta, las siguientes medidas:
(...)
30/1992, de 26 de noviembre, la revocación de las dos resoluciones administrativas
citadas en el punto anterior.
de noviembre, y 358 del RUCyL, la caducidad del procedimiento sancionador
señalado.
Segundo.- Con carácter general y en el ejercicio de las competencias atribuidas por el
Ordenamiento jurídico a esa Entidad local, garantizar el cumplimiento de las
siguientes obligaciones:
(...)
protección de la legalidad urbanística recogidas en la LUCyL y en su Reglamento de
desarrollo, la prescripción de las infracciones urbanísticas”.
Esta resolución fue aceptada por el Ayuntamiento de San Emiliano, quien nos indicó
que el expediente sancionador que había tramitado por la ejecución de las obras en cuestión
adolecía de los defectos formales que se citaban en la resolución, así como que se consideraba
legalizada la obra, al haber sido concedida la licencia para la misma. Comunicada la respuesta
municipal al ciudadano, se procedió al archivo de la queja.
Por su parte, las resoluciones adoptadas en los expedientes 20101384 y 20110556,
antes citados, obtuvieron respuestas opuestas de las entidades locales destinatarias de cada
una de ellas, puesto que, mientras la primera fue rechazada, la segunda fue aceptada por el
Ayuntamiento correspondiente.
Hasta aquí han sido objeto de exposición los pronunciamientos relativos a los
aspectos formales de los procedimientos de protección de la legalidad urbanística. Ahora bien,
en otros muchos casos, las posturas adoptadas han analizado la vertiente material de estos
procedimientos, bien determinando la obligación de la Administración municipal de adoptar las
medidas pertinentes ante la presencia de ilícitos urbanísticos; bien avalando la actuación de las
entidades locales por considerar correcta la misma también desde un punto de vista material.
En primer lugar, se han adoptado hasta diez resoluciones en 2011 dirigidas a las
administraciones públicas en las cuales se ha recomendado a las mismas que iniciaran y
resolvieran los procedimientos pertinentes ante la ejecución de obras sin la previa obtención de
la preceptiva licencia urbanística (2091596, 20100860 y 20101072), sin ajustarse a lo
autorizado en la misma (20092510, 20100195, 20101444, 20101687 y 20111548), o,
en fin, con ocupación o invasión de un bien de dominio público o de espacios configurados
como dotaciones urbanísticas (20101720 y 20111125).
A la ejecución de una obra sin licencia se refería la queja 20101072, donde el
ciudadano manifestaba su disconformidad con la ubicación de un cartel publicitario de grandes
dimensiones en una parcela de titularidad municipal fuera del casco urbano de la localidad de
Malpartida de Corneja (Ávila). Admitida la queja a trámite nos dirigimos al Ayuntamiento
correspondiente en solicitud de información acerca de la cuestión controvertida planteada. Del
informe obtenido se desprendía que la instalación del citado cartel era un acto meramente
tolerado, sin que tuviera formalización jurídica alguna, ni desde el punto de vista del patrimonio
municipal, ni desde una perspectiva urbanística. En este último sentido, de conformidad con lo
dispuesto en los arts. 97.1 m) de la LUCyL, y 288 a) 8.º del RUCyL, la colocación de carteles
publicitarios visibles desde las vías públicas es un acto constructivo sujeto a licencia.
Pues bien, existía una incompatibilidad entre la ubicación del cartel publicitario
precitado y las normas urbanísticas que resultaban aplicables. Entre estas últimas, ante la
ausencia de planeamiento general propio del término municipal, se encontraban las normas
subsidiarias de planeamiento con ámbito provincial, en este caso de Ávila, cuya aplicabilidad se
preveía en la disposición transitoria sexta de la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, por la que se
modificó la LUCyL, y en la disposición transitoria segunda del Decreto 45/1999, de 9 de julio,
por el que se modificó el RUCyL. En efecto, el art. 3.2 j) de aquellas normas disponía que en el
suelo no urbanizable quedaba prohibida la disposición de elementos o carteles publicitarios
independientes de la edificación. En consecuencia, el Ayuntamiento debía dirigirse a la persona
física o jurídica responsable de la instalación del cartel publicitario controvertido requiriéndole la
retirada del mismo y concediéndole un plazo a tal efecto. En el supuesto de que en el plazo
concedido no se retirara el cartel, procedería el ejercicio de la acción correspondiente ante los
Tribunales ordinarios para lograr aquella retirada, de conformidad con lo dispuesto en los arts.
55.3 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, y 70 del RD 1372/1986, de 13 de
junio. Para llevar a cabo esta actuación el Ayuntamiento podía, si lo estimaba necesario,
solicitar la asistencia jurídica de la Diputación provincial de Ávila.
Con base en la fundamentación jurídica señalada, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento señalado en los siguientes términos:
“Primero.- Requerir a la persona física o jurídica responsable de la instalación del
cartel publicitario ubicado en una parcela de titularidad municipal, próxima a la
carretera Piedrahita-Salamanca, la retirada de aquel.
Segundo.- En el supuesto de que la actuación indicada no se lleve a cabo de forma
voluntaria, ejercer la acción que corresponda ante los tribunales ordinarios dirigida a
aquel fin”.
La Entidad local destinataria de esta resolución nos manifestó la aceptación de la
misma, comunicándonos que se iba a requerir al titular del cartel para que retirase el mismo, y
en el caso de que no lo hiciera voluntariamente, se iban a solicitar los informes oportunos para
determinar si procedía llevar a cabo el correspondiente expediente de retirada de oficio de
aquel. Comunicada al ciudadano la respuesta municipal, se procedió al archivo del expediente.
Sin embargo, otra de las resoluciones en las que también se instó el ejercicio de las
competencias en materia de protección de la legalidad ante la ejecución de obras sin licencia,
no fue aceptada por el Ayuntamiento destinatario de la misma (20101956); por el contrario, la
resolución restante con este contenido (20100860), sí fue aceptada expresamente por la
Entidad local a la que fue dirigida.
Por su parte, a la ejecución de unas obras sin ajustarse a la licencia previamente
obtenida, se refería la resolución adoptada (con posterioridad a la fecha de cierre del Informe)
en la queja 20111548, donde el ciudadano denunciaba unas obras que habían sido llevadas
a cabo en la planta segunda de un edificio localizado en Arenas de San Pedro (Ávila). Del
informe obtenido tras la admisión a trámite de la queja se desprendía, en primer lugar, que se
había concedido en su día una licencia que no amparaba el uso de vivienda en las dependencias
bajo cubierta del inmueble; en segundo lugar, no se podía afirmar concluyentemente si las
obras denunciadas habían consistido en la reforma de dos viviendas preexistentes o, por el
contrario, se había procedido a la construcción de dos viviendas nuevas donde antes existía
solamente una.
En relación con la primera de las cuestiones indicadas, la mera posibilidad de acceso
desde las viviendas a las dependencias bajo cubierta facilitaba el uso “vividero” de estas
últimas, creando dudas acerca de su utilización exclusiva como desvanes. En consecuencia, se
consideraba conveniente una inspección de las referidas viviendas con el fin de verificar si se
estaba dando a las dependencias bajo cubierta objeto de licencia el uso de vivienda prohibido
por la misma. Si se llegara a constatar esta infracción debía tenerse en cuenta que el uso del
suelo constituye una actividad continuada y que, por tanto, el plazo de prescripción no
comenzaba a correr hasta que tal uso finalizara (STS de 15 de septiembre de 1989, y STSJCyL
de 12 de marzo y 29 de abril de 2003). En cuanto a la posibilidad de que se hubiera procedido
a la construcción de dos viviendas nuevas donde antes existía solamente una, también
resultaba procedente que se comprobara si efectivamente las obras realizadas habían consistido
en transformar una vivienda existente en planta segunda en dos viviendas tipo dúplex
(aprovechando parte del bajo cubierta), o, por el contrario, las mismas se habían limitado a la
reforma de dos viviendas ya existentes.
En atención a los argumentos jurídicos expuestos, se procedió a formular la siguiente
resolución al Ayuntamiento de Arenas de San Pedro:
“1.- Que por parte de esa Corporación se lleve a cabo una inspección de las viviendas
ubicadas (...), 2ª planta con el fin de verificar:
a.- si efectivamente las obras realizadas han consistido en transformar una vivienda
existente en planta segunda en dos viviendas en dúplex (aprovechando parte del bajo
cubierta) o, por el contrario, las mismas se han limitado a la reforma de dos viviendas
ya existentes.
b.- si se está dando a las dependencias bajo cubierta objeto de licencia (...) el uso de
vivienda prohibido por la misma.
2.-Que, en el supuesto de constatarse alguna de las infracciones anteriores, se
proceda a incoar los expedientes de protección de la legalidad urbanística y
sancionadores que correspondan.
3.- Que, de resultar acreditada la segunda infracción, se tenga en cuenta que el uso
del suelo constituye una actividad continuada y que, por tanto, no se inicia el cómputo
del plazo de prescripción hasta que finalice el mismo”.
En cuanto a las otras cuatro resoluciones dirigidas a la Administración municipal en
relación con la protección de la legalidad urbanística ante la ejecución de obras sin ajustarse a
la licencia previamente obtenida (20092510, 20100195, 20101444 y 20101687), todas
ellas fueron aceptadas por las entidades locales a las que fueron dirigidas, si bien la adoptada
en el último de los expedientes citados lo fue con posterioridad a la fecha de cierre del presente
Informe.
En tercer lugar, se han formulado resoluciones en las cuales se instaba a la
Administración municipal la adopción de medidas de restauración de la legalidad que afectaban
al dominio público o a espacios destinados a dotaciones urbanísticas. Así, en la queja
20111125, el ciudadano denunciaba la existencia de un inmueble en el término municipal de
Mozárbez (Salamanca) con una puerta cuya utilización obstaculizaba el tránsito por la vía
pública. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información relacionada con
la problemática planteada al Ayuntamiento correspondiente, quien, en atención a nuestra
petición, reconoció expresamente que la apertura de la puerta controvertida implicaba la
ocupación de una vía pública, si bien se añadía que los perjuicios causados por tal invasión eran
mínimos debido a la escasa utilización de la calle.
Partiendo, por tanto, de la irregularidad del sistema de apertura de aquella puerta,
debíamos plantearnos si la Entidad local se encontraba facultada para exigir la modificación del
mismo, considerando el tiempo transcurrido desde su instalación (aunque se desconocía la
fecha concreta, del informe municipal se desprendía que había transcurrido un plazo muy
superior a cuatro años desde que había tenido lugar). Al respecto, procedía señalar que las
actuaciones de defensa de los bienes de dominio público (como es una calle) no se
encontraban sometidas a plazo temporal alguno, tal y como se desprende de lo dispuesto en los
arts. 82 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, 70.1 del RD 1372/1986, de 13 de junio, 121.2 de la
LUCyL, y 346.3 del RUCyL. En consecuencia, el Ayuntamiento debía, en el ejercicio de sus
competencias, proceder a exigir el cambio necesario en la instalación de la puerta en cuestión,
con el fin de que la apertura de la misma no implicase una invasión de la vía pública. A la
misma conclusión se había llegado, para un caso análogo al planteado en la queja citada, en la
STSJ de la Comunidad Valenciana de 20 de octubre de 2000.
Con base en la fundamentación jurídica que ha sido resumida, se procedió a formular
una resolución al Ayuntamiento con el siguiente tenor literal:
“Previa verificación de que el sistema de apertura de la puerta existente en un
inmueble ubicado en (...) implica la invasión de la vía pública, acordar el inicio de un
procedimiento administrativo en el cual, previa audiencia al titular de aquel, se
resuelva, si fuera necesario, exigir la modificación del citado sistema, de forma tal que
la puerta en cuestión abra hacia el interior del inmueble y no hacia el exterior”.
Con posterioridad a la fecha de cierre de este Informe, el Ayuntamiento contestó a
esta resolución señalando que, si bien no se consideraba oportuno iniciar expediente alguno en
relación con el asunto concreto planteado dado que en el municipio existían muchos inmuebles
antiguos en la misma situación, la voluntad de la Corporación era subsanar los casos existentes
según se fueran solicitando licencias de obras para rehabilitar aquellos. De esta respuesta, que
fue considerada como una aceptación parcial de la resolución, se dio el oportuno traslado al
autor de la queja.
Por el contrario, la otra de las resoluciones citadas en las que se instaba la protección
de la legalidad a través de la defensa, en este caso, de espacios destinados a dotaciones
urbanísticas (20101720), no ha sido contestada, pese a haber sido reiterada en tres
ocasiones, por el Ayuntamiento correspondiente, lo cual motivó la inclusión de este último en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras y el archivo del expediente.
A diferencia de lo ocurrido en todos los supuestos anteriores, en las quejas
20100803 y 20100804 (tramitadas conjuntamente), 20101036, 20110168, 20110310 y
20112125, tras llevar a cabo la investigación correspondiente y analizada la información
obtenida en cada caso, se llegó a la conclusión de que no se podía afirmar que las entidades
locales afectadas hubieran ejercido de forma incorrecta sus competencias en materia de
protección de la legalidad urbanística, bien porque no se constató la existencia del ilícito
urbanístico denunciado por el ciudadano; bien porque aunque era real la infracción
administrativa cometida, la reacción municipal había sido o estaba siendo la adecuada. En todos
estos casos, con carácter previo al archivo de las quejas, se comunicó a los autores de las
mismas la información recibida y la fundamentación jurídica de la postura adoptada.
Por otra parte, en tres casos (20101919, 20110182 y 20111314), admitidas las
quejas a trámite y solicitada la información al Ayuntamiento correspondiente acerca del ejercicio
de su competencia de policía administrativa en este ámbito, debimos, en aplicación del art. 12
de la Ley del Procurador del Común, suspender nuestra intervención al tener conocimiento de
que, por los mismos hechos, se estaba tramitando un procedimiento judicial.
Una problemática general de la que nos hemos ocupado relacionada con la comisión
de infracciones urbanísticas en suelo rústico, pero también con la protección de un monte de
utilidad pública, es la relativa a la situación jurídica en la que se encuentra un monte en el
término municipal de Palacios del Sil (León) y las construcciones incorporadas al mismo. Estas
últimas son cabañas de piedra de titularidad privada desde tiempo inmemorial que se han ido
ampliando y reformando, y que, en la actualidad, se puede afirmar que no se encuentran
vinculadas a un uso ganadero (el único permitido). En relación con esta cuestión y desde un
punto de vista general ya habían sido varias las resoluciones dirigidas por esta institución a las
administraciones competentes: la primera se formuló en 2007 (Q/2243/06) y a ella se hizo
referencia en el Informe correspondiente a ese año; en lo relativo a las competencias atribuidas
por la normativa urbanística, aquella resolución fue reiterada en 2009 (20081790). A pesar de
la aceptación, en términos generales, de las citadas resoluciones, la problemática en cuestión
aún se mantiene. Prueba de ello es que en 2011, se han tramitado y archivado, por distintas
causas, hasta cinco expedientes en los cuales se reiteraban cuestiones controvertidas
relacionadas con el monte en cuestión.
Así, en las quejas 20100917 y 20100918, se planteaba una presunta inactividad
general del Ayuntamiento en el ejercicio de sus competencias urbanísticas para la restauración
de la legalidad en terrenos de especial protección de aquel monte. Admitidas ambas quejas a
trámite, nos dirigimos en solicitud de información tanto al Ayuntamiento como a la
Administración autonómica. Pues bien, esta última puso en nuestro conocimiento que el
Servicio Territorial de Fomento de León había considerado que, de la ejecución de obras en
suelo rústico protegido del monte en cuestión, se desprendían indicios de la comisión del delito
tipificado en el art. 319 del Código Penal, circunstancia que había sido puesta en conocimiento
del Ministerio Fiscal. Como consecuencia de ello, se iniciaron las correspondientes diligencias de
investigación, las cuales fueron archivadas debido a la incoación en el Juzgado de Instrucción
de Villablino de unas diligencias previas sobre los mismos hechos. Por tanto, ante la tramitación
de un procedimiento judicial, se acordó suspender nuestra intervención y proceder al archivo de
las quejas indicadas, poniendo esta circunstancia en conocimiento del ciudadano. Todo ello sin
perjuicio de que, en su momento y una vez que se conozca el resultado de aquel
procedimiento, se pueda proceder a la reapertura de aquellos expedientes en relación con
alguna cuestión que no hubiera sido planteada y resuelta en el mismo.
Por otra parte, en el expediente 20110494, donde se planteaban cuestiones
relacionadas con la protección del monte, nos dirigimos en varias ocasiones a la, entonces,
Consejería de Medio Ambiente, con el fin de que nos informase acerca de las actuaciones que
se estuvieran llevando a cabo como consecuencia de la aceptación de las resolución formulada
en 2007, a la que antes se ha hecho referencia; en concreto, si se había iniciado la
investigación de la situación jurídica del monte o el procedimiento dirigido a su deslinde. Pues
bien, con posterioridad a la fecha de cierre de este Informe, hemos recibido la contestación de
la Administración autonómica, a través de la cual nos ha comunicado la existencia de una
propuesta formal del Servicio Territorial de Medio Ambiente de León de inicio del procedimiento
de investigación relativo a aquel monte, propuesta que iba a ser aceptada y llevada a la
práctica. En consecuencia, consideramos que la problemática se encontraba en vías de solución,
puesto que el inicio y desarrollo del procedimiento de investigación, previsto en el art. 25 de la
Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León, era la vía idónea para tratar de
alcanzar una solución a aquella, como ya se había puesto de manifiesto en la resolución antes
citada. Por tanto, una vez comunicado al autor de la queja lo anterior, se procedió al archivo del
expediente.
Además de los expedientes generales indicados, también se han archivado en 2011
tres quejas más acerca de cuestiones puntuales relacionadas con la ejecución de obras en el
citado monte. En dos de ellos (20100161 y 20100558), se formuló una resolución al
Ayuntamiento, en ambos casos por la falta de ejecución subsidiaria de resoluciones municipales
adoptadas en procedimientos de restauración de la legalidad urbanística. Ninguna de las
resoluciones señaladas, a pesar de haber sido reiteradas, ha sido contestada por la Entidad
local, circunstancia que ha motivado su inclusión en el Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras y el archivo de aquellas quejas. Por último, también se refería a una cuestión
concreta el expediente 20100942, donde un ciudadano planteaba su disconformidad con la
denegación por la Administración autonómica de una autorización excepcional en suelo rústico.
Admitida la queja a trámite y obtenida la información precisa, se llegó a la conclusión de que no
era irregular la negativa al otorgamiento de aquella autorización, lo cual, una vez transmitida al
ciudadano la argumentación jurídica que avalaba la afirmación anterior, dio lugar al archivo del
expediente.
En todo caso, más allá de las cuestiones particulares planteadas, la problemática
relacionada con el monte en cuestión tiene una dimensión general y se encuentra referida a la
situación en la que se hallan todas las construcciones realizadas en el mismo sobre la base de
las antiguas cabañas allí existentes. Esta cuestión general, a su vez, tiene dos perspectivas: la
primera es medioambiental y debe ponerse en relación con la titularidad de las citadas
construcciones (el inicio del procedimiento de investigación anunciado por la Administración
autonómica supone un primer paso en la vía adecuada para solucionar esta primera vertiente
del problema); la segunda es urbanística y alude a las obras llevadas a cabo en las cabañas y a
los usos proporcionados a las edificaciones resultantes (como se ha señalado esta cuestión es
objeto de un procedimiento penal).
Por último, procede hacer referencia a una cuestión que también ha sido objeto de
pronunciamientos anteriores. Se trata de una infracción en materia de patrimonio cultural que
había sido cometida en la localidad de Santiago Millas (León). En concreto, esta infracción ya
había dado lugar a la formulación de dos resoluciones (20081420 y 20100247). En la
segunda de ellas, desarrollada en el Informe del año 2010, se había recomendado a la
Administración autonómica la ejecución subsidiaria de las medidas de restauración de la
legalidad que ya habían sido ordenadas por Delegación Territorial de León en el año 2006. A
pesar de la aceptación de nuestra resolución, en la queja 20111160 el ciudadano nos volvió a
poner de manifiesto el mantenimiento de las obras a través de las cuales se había materializado
aquel ilícito. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos nuevamente en solicitud de información
a aquella Administración autonómica, quien nos informó de que se había procedido a autorizar
el proyecto de demolición de las obras en cuestión, así como de que esta demolición ya había
dado comienzo. En consecuencia, una vez comunicada al ciudadano la solución final a la
problemática planteada, se procedió al archivo del expediente.
1.4. Información urbanística y participación social
Para finalizar la parte de este Informe dedicada a la actividad urbanística, nos
referiremos a la información urbanística y participación social, cuestión genérica a la que se
encuentra dedicado el título VII de la LUCyL. A los efectos de esta Ley, se entiende por
información urbanística toda información disponible por las administraciones públicas bajo
cualquier forma de expresión y en todo tipo de soporte material, relativa a los instrumentos de
planeamiento y gestión urbanísticos y a la situación urbanística de los terrenos, así como a las
actividades y medidas que pueden afectar a la misma (art. 141.3 de la LUCyL). No obstante,
dentro de este apartado, también incluiremos aquellas quejas donde los ciudadanos se han
dirigido a la administración solicitando información, que aun cuando no se pueda calificar como
urbanística en el sentido definido en la LUCyL, tiene por objeto procedimientos administrativos
o documentación relacionada con la actividad urbanística.
En cualquier caso, en 2011 se han dirigido dos resoluciones a otros tantos
ayuntamientos en las cuales se ha recomendado a los mismos que proporcionasen a los
ciudadanos la información urbanística, en sentido escrito, que había sido solicitada por los
mismos. Así ocurrió en la queja 20110434, donde un ciudadano manifestaba que no había
recibido contestación alguna por parte del Ayuntamiento de Valverde de la Virgen (León) a una
petición de información urbanística que había sido formulada en 2006, acerca de tres fincas
urbanas de su titularidad. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a aquel Ayuntamiento en
solicitud de información relativa a la cuestión planteada. El informe obtenido confirmó que la
citada consulta urbanística no había sido contestada por escrito por la Administración municipal.
Pues bien, resultaba evidente que el derecho a la información urbanística, recogido en
el citado título VII de la LUCyL y en el capítulo I del título VII del RUCyL, comprende el de ser
informado por escrito de la clasificación, calificación y régimen urbanístico aplicable a un
terreno concreto (arts. 146 de la LUCyL y 426 del RUCyL). En consecuencia, se puso de
manifiesto la obligación de contestar por escrito a la consulta urbanística referida en la queja en
la forma y con el contenido previstos en el segundo apartado de los arts. 146 de la LUCyL y 426
del RUCyL, antes citados. En concreto, la respuesta debía ser comprensiva, de acuerdo con los
preceptos señalados, de los siguientes aspectos: instrumentos de planeamiento y de gestión
urbanística aplicables; clasificación del suelo; y demás determinaciones urbanísticas
significativas.
En consecuencia, se procedió a formular una resolución al Ayuntamiento indicado en
los siguientes términos:
“De conformidad con lo dispuesto en los arts. 146 de la LUCyL, y 426 del RUCyL,
informar por escrito a (...) de la clasificación, calificación y régimen urbanístico
aplicable a las fincas ubicadas en (...)”.
Esta resolución, pese a haber sido reiterada en tres ocasiones, no ha sido contestada
por la Entidad local destinataria de la misma, lo cual ha motivado que, con posterioridad a la
fecha de cierre del presente Informe, se haya procedido a incluir a aquella en el Registro de
Administraciones y Entidades no colaboradoras, y a archivar el expediente.
En un sentido análogo al de la queja anterior, en el expediente 20100542 un
ciudadano manifestaba su disconformidad con la contestación que había sido proporcionada por
el Ayuntamiento de Solosancho (Ávila) a una solicitud de información urbanística sobre la
naturaleza jurídica de una parcela del término municipal. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información a la Entidad local indicada. Del informe remitido por esta,
se desprendió que la contestación proporcionada a aquella solicitud había consistido,
exclusivamente, en manifestar que no era posible informar sobre la calificación urbanística del
terreno en cuestión. Por tanto, al igual que había ocurrido en el caso anterior y considerando
que la solicitud presentada podía ser calificada como consulta urbanística en el sentido indicado
en los artículos citados, la misma debía ser contestada en los términos antes señalados. En
concreto, la contestación debía limitarse al régimen urbanístico aplicable al terreno precitado, a
la vista de lo previsto en las NUM de Solosancho, sin que fuera preciso incluir en la citada
respuesta afirmaciones o valoraciones en cuanto a la titularidad del terreno en cuestión.
También aquí se dirigió una resolución a la Administración municipal en los siguientes
términos:
“Contestar a la solicitud de información urbanística formulada por (...) acerca de la
naturaleza jurídica de la parcela (...) poniendo de manifiesto al solicitante el régimen
urbanístico del terreno en cuestión a la vista de lo dispuesto en las NUM de
Solosancho y en los términos previstos en los arts. 146.2 la LUCyL y 426.2 del RUCyL
(...)”.
Tampoco esta resolución, pese a haber sido reiterada en tres ocasiones, fue
contestada por el Ayuntamiento destinatario de la misma, lo cual dio lugar a su inclusión en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras y el archivo del expediente.
A diferencia de lo ocurrido en los supuestos anteriores, en la queja 20100479, donde
se hacía alusión a una posible vulneración del derecho a la información urbanística en relación
con dos parcelas localizadas en el término municipal de Cuadros (León), no fue preciso formular
una resolución a la Administración. En efecto, admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información al Ayuntamiento correspondiente, quien nos remitió una copia de las
certificaciones relativas a las parcelas indicadas que habían sido notificadas al ciudadano con
posterioridad al inicio de nuestra intervención. En consecuencia, una vez emitidas las
certificaciones señaladas, no se podía afirmar que se hubiera vulnerado por el Ayuntamiento de
Cuadros el derecho a la información urbanística del ciudadano, procediendo el archivo de la
queja, previa comunicación a su autor del informe obtenido y de la fundamentación de la
postura adoptada.
No a la información urbanística en sentido estricto, sino a la información
administrativa general relacionada con procedimientos de carácter urbanístico se refería la
queja 20110384. En la misma, el ciudadano denunciaba la desatención por el Ayuntamiento
de Béjar (Salamanca) de una petición de la documentación relativa a un edificio de viviendas
localizado en el término municipal (en concreto, se había solicitado el “libro de edificación” por
quien era propietario de una de las viviendas ubicadas en aquel). Admitida la queja a trámite,
nos dirigimos en solicitud de información a la citada Entidad local, quien nos informó de que,
una vez presentada la petición indicada, el Ayuntamiento se dirigió al redactor del proyecto del
edificio solicitando su autorización para facilitar una copia del mismo al solicitante, sin que se
hubiera recibido contestación alguna. Con posterioridad, únicamente se había procedido a
informar al ciudadano de las actuaciones que se habían llevado a cabo con el fin de poder
atender su solicitud.
Pues bien, para determinar la regularidad de la actuación municipal era preciso
referirse al “libro del edificio” (el interesado había solicitado el “libro de edificación”). De la
regulación del “libro del edificio”, contenida en los arts. 7 de la Ley 38/1999, de 5 de
noviembre, de Ordenación de la Edificación, y en el capítulo II del título II de la Ley 9/2010, de
30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y León, se desprendían dos
conclusiones relevantes a los efectos que nos ocupaban: la primera de ellas era que el “libro del
edificio” correspondiente al inmueble en cuestión, en el caso de que existiera como tal, debía
encontrarse en poder de la comunidad de propietarios del mismo; la segunda era que la gran
mayoría de documentos y datos que integraban aquel documento debían formar parte o
encontrarse recogidos en los procedimientos administrativos que habían sido tramitados por el
Ayuntamiento para el otorgamiento de las correspondientes licencias urbanísticas de obras y de
primera ocupación. En consecuencia, la pretensión ejercida podía obtener satisfacción a través
del acceso por el solicitante a los documentos que formaban parte de los expedientes
tramitados con carácter previo al otorgamiento de ambas licencias (art. 37.1 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre). En el caso concreto del proyecto técnico del edificio, este acceso no debía
someterse a una previa autorización de su autor, como había sido reconocido en varias
sentencias (STSJ de Galicia de 28 de abril de 2005, y STSJ de Madrid de 9 de febrero del mismo
año). En ese sentido, aunque el derecho de propiedad intelectual incluye los proyectos de obras
arquitectónicas y de ingeniería (letra f del art. 10.1 del RDLeg 1/1996, de 12 de abril, por el que
se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual), el art. 31 bis.1 del citado
texto legal, precepto añadido al Texto Refundido por la Ley 23/2006, de 27 de julio, dispone
que no es necesaria autorización del autor cuando una obra se reproduzca, distribuya o
comunique públicamente para el correcto desarrollo de procedimientos administrativos,
judiciales o parlamentarios. Por otra parte, en cuanto al abono de una cantidad económica
como contraprestación a la obtención de una copia de los documentos solicitados por el
ciudadano, la regla que debía aplicarse era aquella que permitía exigir las exacciones que se
hallasen legalmente establecidas (art. 37.8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
Con base en la fundamentación jurídica expuesta someramente, se procedió a dirigir
una resolución al Ayuntamiento de Béjar en los siguientes términos:
“A la vista de la solicitud presentada ante ese Ayuntamiento por (...) en relación con
la documentación (libro de edificación) relativa al edificio localizado en (...), poner de
manifiesto a la antes identificada el derecho que le asiste de acceder a todos los
documentos integrantes de los expedientes administrativos tramitados con carácter
previo al otorgamiento de las licencias de obras y de primera ocupación
correspondientes, sin que sea necesario para que tal acceso tenga lugar respecto al
proyecto técnico la previa autorización de su autor”.
Como contestación a esta resolución, la Administración municipal nos puso de
manifiesto su aceptación, señalando que se permitía el acceso al solicitante a los documentos
integrantes del expediente administrativo tramitado para el otorgamiento de las licencias de
obra y de primera ocupación del edificio de viviendas en cuestión. No obstante, en la respuesta
remitida se añadía que se había indicado a aquel que, en el caso de interesar una copia de tales
documentos, debía proceder al abono de 300 €. A la vista de lo elevado de esta cantidad, se
estimó conveniente poner de manifiesto al citado Ayuntamiento que la contraprestación exigida
para la obtención de una copia de la documentación solicitada no parecía responder a la
aplicación de la Ordenanza municipal aplicable, así como la conveniencia de informar al
ciudadano de las normas en las que se fundamentaba la exigencia de aquella cantidad
concreta. Una vez comunicada al autor de la queja la contestación de la Entidad local a nuestra
resolución y las valoraciones realizadas acerca de la cantidad económica antes referidas, se
procedió al archivo del expediente.
Por último, en las quejas 20111095 y 20111959, los ciudadanos denunciaban que
los Ayuntamientos de Ávila y de Puebla de Lillo (León), respectivamente, no habían atendido
sendas solicitudes de información administrativa relacionada con procedimientos de carácter
urbanístico. En ambos casos, admitidas las quejas a trámite y obtenidos los informes
requeridos, se constató que los Ayuntamientos citados habían procedido a acceder a lo
solicitado. Una vez comunicada la solución alcanzada a los ciudadanos, se procedió al archivo
de los expedientes (en el segundo caso con posterioridad a la fecha de cierre del presente
Informe).
2. OBRAS PÚBLICAS
Para comenzar a analizar esta cuestión debemos partir del hecho de que, como
consecuencia de las exigencias de la Unión Europea, continuamos en un escenario
presupuestario restrictivo en nuestro país. En efecto, según los datos facilitados por la patronal
de grandes constructoras, Seopan, la obra oficial licitada por las administraciones en el año
2011 asciende a un total de 1.836 millones de euros, con un descenso del 9% respecto al año
2010. Sin embargo, la proyección de grandes infraestructuras por parte del Estado (ejecución
de la línea de alta velocidad ferroviaria en las provincias de León y Zamora, y finalización de la
Autovía A-66 en el tramo Benavente-Zamora) ha determinado que el recorte haya sido menor
en nuestra Comunidad, respecto al del conjunto de España (un 47’5% sobre el mismo período
del año anterior).
Desglosado en sectores, la obra civil supone el 82% del conjunto, frente al restante
18% que se ha destinado a vivienda. Además, del total acumulado, el 76% corresponde a la
Administración del Estado, con 1.398 millones de euros, mientras que la de la Administración
autonómica ha supuesto únicamente el 10,5% del total (193 millones de euros) y la de las
entidades locales (ayuntamientos y diputaciones provinciales) ha representado el 13,5%
restante (244 millones de euros). Por lo tanto, estos datos demuestran que las administraciones
autonómica y local han soportado el mayor peso de las restricciones. Además, la Cámara de
Contratistas de Castilla y León ha reforzado en un informe el panorama pesimista anteriormente
descrito, al advertir que la licitación de obra pública no supone automáticamente su
adjudicación (en el último ejercicio, la Administración del Estado sólo ha adjudicado el 36% de
la obra licitada, y la Administración autonómica únicamente un 25%), y que algunas de las
obras ya empezadas han visto retrasado su presupuesto.
En este sentido, esta procuraduría quiere recordar que, si bien la búsqueda de un
equilibrio presupuestario de las finanzas públicas es necesaria, una adecuada gestión de la obra
pública constituye un estímulo, sin duda conveniente, para el crecimiento económico y la
generación de empleo en un sector fuertemente castigado por la crisis.
Como novedad en el campo normativo, debemos mencionar la aprobación por parte
de la Administración autonómica del Decreto 45/2011, de 28 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley de Carreteras, y que regula todas las cuestiones referidas a la
planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las
carreteras con itinerario comprendido íntegramente en el territorio de la Comunidad de Castilla
y León y que no sean de titularidad estatal.
Ahora bien, la ejecución y conservación de estas infraestructuras por las
administraciones no siempre resulta del agrado de los ciudadanos, quienes pueden mostrar su
disconformidad general con la forma de llevar a cabo aquellas o con sus efectos concretos
sobre el patrimonio privado. En concreto, en 2011 han sido veinticinco las ocasiones en las que
los ciudadanos han presentado su queja a esta institución, lo cual supone una disminución de
diez con respecto al ejercicio anterior. En conjunto, representan aproximadamente un 7% del
total del área. En cuanto a la problemática general, cabe indicar que se han reducido
notablemente las quejas referidas al procedimiento expropiatorio (han pasado de 18 a 7),
incrementándose en cambio las quejas derivadas de la defectuosa ejecución o conservación de
obras públicas (14 en total). Por último, tenemos que indicar que el 28% de las reclamaciones
presentadas se referían a cuestiones que eran competencia de los órganos de la Administración
del Estado, remitiéndose todas ellas al Defensor del Pueblo, como comisionado competente.
2.1. Proyección y contratación
En anteriores Informes pusimos de manifiesto las discrepancias que generan en la
ciudadanía los proyectos de obras públicas en cuanto a su ubicación y diseño. Aunque es
evidente que aquí nos encontramos en un campo en el que existe un amplio margen de
discrecionalidad para los poderes públicos, también es cierto que no puede ser absoluto y que
debe ser limitado. Es, precisamente, la observancia de estos límites el objeto fundamental de
las intervenciones que lleva a cabo esta institución en relación con este tipo de quejas.
De esta forma, una de las cuestiones que se demandan es la necesidad de que se
tengan en cuenta las sugerencias formuladas por los ciudadanos ante las diversas alternativas
planteadas para la mejora de las vías de comunicación. Así, sucedió en la queja 20100941, en
la que se solicitaba la construcción de una nueva variante de acceso a la carretera comarcal C-
631 desde la carretera que une las localidades leonesas de Salientes y de Palacios del Sil, que
serviría para aliviar el tráfico existente por el puente romano de esta última localidad, paliando
así su deterioro.
Al respecto de esta queja, la Diputación provincial de León admitió en el informe
remitido que la obra solicitada conllevaría la reforma de la carretera LE-3303, cuya titularidad
corresponde a esa Administración desde 1995. Tras enumerar las mejoras ejecutadas, informó
que en el año 2004 se realizó un estudio previo con el fin de ejecutar la variante demandada.
Se plantearon tres diferentes alternativas al trazado, previéndose en todas ellas la construcción
de un nuevo puente; sin embargo, esta construcción no se llevó a cabo ante las desavenencias
surgidas con el Ayuntamiento de Palacios del Sil por la elección de la opción más idónea.
Finalmente, la Diputación reconoce que, en la actualidad, no prevé ejecutar ninguna variante, ni
reparar las deficiencias existentes en el puente romano.
Sobre la cuestión planteada, esta procuraduría, si bien valoraba las mejoras que se
habían ejecutado desde el año 2005 en el trazado de la carretera LE-3303 “De CL-631 (Palacios
del Sil) a Salientes”, estimaba que las discrepancias surgidas con el Ayuntamiento no podían
impedir a la Administración provincial adoptar las decisiones que le corresponden en exclusiva,
por lo que, si las disponibilidades presupuestarias así lo permiten, debería proseguir el
expediente con el fin de ejecutar la variante solicitada y optar por la alternativa que aconsejen
los servicios técnicos provinciales. De esta forma, se construiría el nuevo puente sobre el río Sil,
permitiendo la peatonalización del puente romano ya existente, que frenaría el deterioro
denunciado.
Por todas estas razones, tras archivar las actuaciones respecto al Ayuntamiento de
Palacios del Sil, se dirigió la siguiente sugerencia a la Diputación de León:
“Que, si las disponibilidades presupuestarias lo permiten, se ejecute, optando por la
Alternativa que los Servicios Técnicos de la Diputación estimen más adecuada, la
variante de acceso a la carretera CL-631 desde la carretera de titularidad provincial
LE-3303 “De CL-631 (Palacios del Sil) a Salientes”, construyendo a tal fin un nuevo
puente sobre el río Sil, que ayudará a salvaguardar en mejores condiciones el puente
romano existente en la actualidad”.
La Administración provincial aceptó esta sugerencia, reconociendo que era consciente
de la conveniencia de iniciar la tramitación para ejecutar dicha variante, a fin de salvaguardar la
integridad del puente romano existente y mejorar de forma efectiva la vialidad del acceso a
Salientes. Por lo tanto, informó que se incluirían en futuros planes dicha obra, siempre y cuando
las necesidades existentes y las disponibilidades presupuestarias lo permitieran.
En otras ocasiones, los ciudadanos acuden a esta institución al considerar que las
administraciones competentes permanecen inactivas ante sus demandas de seguridad vial en el
diseño de mejoras de las vías públicas. Así sucedió en el expediente 20100073, en el cual se
demandaba la construcción de un paso de ganado en el punto kilométrico 2,300 de la carretera
de titularidad provincial ZA-P-2226, al ser la actividad ganadera la principal en el municipio de
Fariza de Sayago. Según el autor de la queja, el Ayuntamiento se había dirigido hasta en ocho
ocasiones a la Diputación de Zamora reclamando su ejecución con la finalidad de mejorar la
seguridad tanto de los vehículos que circulan por la vía, como la de los ganaderos que, de
forma ineludible, deben cruzar la misma constantemente. Al respecto, la Administración
provincial informó que se estaban acometiendo en la actualidad obras de acondicionamiento y
refuerzo en la citada carretera, pero que no era posible construir la infraestructura demandada
en el lugar planteado, por razones técnicas y financieras.
Sin embargo, esta institución consideró que la Diputación, como titular de dicha vía
pública, debía tener presente que el municipio afectado se encontraba en el interior del Parque
Natural de Arribes del Duero (Zamora-Salamanca). Esta circunstancia suponía la aplicación del
plan de ordenación de recursos naturales de dicho espacio protegido, que prevé la ejecución de
una serie de actuaciones con el fin de favorecer las condiciones socio-económicas de sus
habitantes: mejora de las infraestructuras ganaderas y fomento de la ganadería extensiva como
una de las bases principales de desarrollo de la zona (art. 25), respeto de los valores ecológicos
y paisajísticos en la reforma o mejora de carreteras (art. 28) y consolidación de unos niveles de
servicios adecuados para incrementar el nivel de vida de los residentes (art. 31). Asimismo, no
debe olvidarse, tal como se establece en el art. 43 EA, la cohesión y el equilibrio de todos los
territorios de Castilla y León, con especial atención a las zonas periféricas y a las más
despobladas y desfavorecidas, como es el caso del municipio de Fariza de Sayago.
En consecuencia, se formuló la siguiente sugerencia a la Diputación de Zamora:
“Que, de conformidad con lo dispuesto en las directrices y principios establecidos en
el Decreto 164/2001, de 7 de junio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de
Recursos Naturales del Parque Natural “Arribes del Duero” para el fomento de la
actividad ganadera tradicional y la ejecución de infraestructuras, se valore la
construcción de un paso subterráneo de ganado en la carretera de titularidad
provincial ZA-P-2226 a su paso por la localidad de Fariza, siempre que su ejecución
sea técnicamente posible”.
La Administración provincial rechazó esa sugerencia, al seguir estimando que dicha
medida no resultaba asumible desde el punto de vista financiero, ya que, para ello, sería
necesario variar la rasante de la carretera en un tramo de longitud no superior a un kilómetro.
2.2. Expropiación forzosa
La regulación del procedimiento expropiatorio es el ejemplo paradigmático de la
búsqueda del equilibrio entre el ejercicio de potestades públicas y los derechos de los
particulares directamente afectados por estas: las primeras son necesarias para disponer de los
terrenos necesarios para ejecutar una obra pública y los segundos deben ser protegidos y
respetados en los términos previstos en la legislación aplicable (Ley de Expropiación Forzosa de
16 de diciembre de 1954 y su Reglamento de desarrollo, aprobado por Decreto de 26 de abril
de 1957).
Pues bien, de la simple lectura de los Informes presentados anualmente por esta
institución se desprende que aquel equilibrio se rompe tradicionalmente, a favor de la
Administración, en los procedimientos expropiatorios llevados a cabo con la finalidad de
construir o mejorar carreteras de titularidad autonómica. Esta ruptura se produce, con carácter
general, como consecuencia de la generalización del procedimiento de urgencia, que invierte la
regla del previo pago, y del retraso temporal en el que se incurre frecuentemente para
determinar y, sobre todo, para abonar el justiprecio correspondiente.
En lo que respecta al año 2011, debemos resaltar la importante disminución de las
quejas presentadas en este campo -únicamente se han presentado siete- respecto a ejercicios
anteriores. Además, del total de reclamaciones, tres fueron remitidas al Defensor del Pueblo al
corresponder a expropiaciones acordadas por órganos de la Administración del Estado. Estos
datos son un claro exponente de la reducción de las obras públicas ejecutadas por las
corporaciones locales y la Junta de Castilla y León como consecuencia de las restricciones
presupuestarias.
La actuación de esta procuraduría se ha dirigido en mayor medida a reclamar a las
administraciones que procedan, con el fin de finalizar los expedientes expropiatorios, a calcular
con la mayor celeridad posible los intereses de demora generados para proceder a su pago. Así,
se determinó en el expediente 20100798, en el que se ponía de manifiesto el retraso existente
en el procedimiento de retasación de una finca que fue expropiada en el año 1997 como
consecuencia de la ejecución de las obras de la autovía de Cubillos del Sil a Toreno (León). En
efecto, del análisis del expediente, resultaba que la Administración autonómica únicamente
había procedido al cálculo y abono de los intereses de demora generados en el expediente
ordinario de expropiación; sin embargo, es preciso diferenciar –tal como ha manifestado la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo de manera reiterada - los intereses de demora
correspondientes al primer justiprecio, y los generados en el procedimiento de retasación, que
deberán calcularse sobre la nueva valoración, es decir, desde la fecha de la solicitud de ésta.
Por ello, se formuló la siguiente resolución a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente:
“Que se proceda, en el plazo de tiempo más breve posible, a la determinación y pago
de los intereses de demora generados en el expediente de retasación (a partir del 20
de julio de 2003) de la finca (...) llevado a cabo con motivo de las obras de la Autovía
de Cubillos del Sil a Toreno. (...)”.
La Administración autonómica aceptó esa resolución indicando que estaba tramitando
el procedimiento para hacer efectivo los intereses de demora generados en el expediente de
retasación.
Sin embargo, es preciso detenerse, a juicio de esta procuraduría, en el estudio de la
queja 20082300, como ejemplo de los perjuicios que causa a los ciudadanos la defectuosa
tramitación del procedimiento de urgencia. En el citado expediente se analizaron las
actuaciones adoptadas por la Administración autonómica en el procedimiento de expropiación
de unas fincas como consecuencia de la duplicación de la calzada CL-601 de Valladolid a L.C.A.
Madrid por Segovia. Así, el autor de la queja enumeraba las, a su juicio, irregularidades
cometidas:
señalada, puesto que estas habían sido comunicadas, inicialmente, a personas que ya habían
fallecido.
aprovechamiento de aguas inscritos en el Registro de la Confederación Hidrográfica del Duero.
superficie de una de las fincas.
interesados pudieran disponer de información adicional.
Sobre el procedimiento expropiatorio en general, se volvió a constatar el amplio
retraso temporal -más de cuatro años- en el que había incurrido el Servicio Territorial de
Valladolid en la tramitación del expediente de determinación del citado justiprecio. Esta
circunstancia, a nuestro juicio, debería ser tenida en cuenta para la reparación económica de
las personas que se han visto privadas de la titularidad de dichas fincas.
Analizando por separado cada una de las cuestiones planteadas, la Consejería de
Fomento informó que se habían notificado las primeras actuaciones en el año 2006 al domicilio
del titular catastral, tal como lo exige la norma, insertándose posteriormente los pertinentes
anuncios de información pública; sin embargo, en 2009 se subsanó esa deficiencia,
notificándose desde ese momento a sus herederos. Esta circunstancia no supone, a juicio de
esta institución, la conversión del procedimiento de expropiación forzosa en una vía de hecho,
tal y como lo ha considerado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en dos supuestos
similares (STSJM de 6 de febrero y 20 de noviembre de 2004).
En lo que respecta a los aprovechamientos de aguas, esta circunstancia había sido
puesta de manifiesto por los sujetos expropiados, e incluidos, por tanto, en el expediente,
aunque posteriormente, se desistió de la expropiación de dos de los pozos ubicados en una de
las fincas al no verse afectados por la ejecución de las obras. Al respecto, debemos indicar que
el Tribunal Supremo ha reconocido la posibilidad de desistir de una expropiación forzosa,
siempre y cuando la misma no se haya consumado, pero que, en estos casos, los daños
económicos que pueden haber sufrido los ciudadanos afectados deben ser resarcidos por la
Administración expropiante (STS de 28 de marzo de 1995), incoándose a dichos efectos un
expediente de responsabilidad patrimonial. En el caso concreto que nos ocupa, deberá
resolverse expresamente el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la
Administración autonómica causante del desistimiento de la inclusión de los precitados pozos.
Para finalizar, en lo que respecta al número de atención telefónica con prefijo 902,
esta procuraduría consideró que, para cumplir con el derecho a recibir información de la
Administración, en el sentido reconocido en el art. 44.2 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de
Castilla y León y de Gestión Pública, en las comunicaciones dirigidas a los ciudadanos donde se
ponga de manifiesto un 902, debe citarse expresamente el número de telefonía fija al que se
encuentre asociado, puesto que esta alternativa resulta especialmente interesante para todos
aquellos ciudadanos que dispongan de tarifas planas o bonificadas.
Por todas estas razones, se remitió la siguiente resolución a la Consejería de
Fomento:
“Primero.- En relación con el procedimiento de expropiación forzosa de las fincas (...)
adoptar las siguientes medidas:
que fue interpuesto frente a la resolución (...) de la Dirección General de Carreteras e
Infraestructuras de la Junta de Castilla y León, por la que se procedió a modificar la
calificación del terreno afectado y a la desafectación de los bienes distintos del suelo,
de la finca (...).
misma de la expropiación forzosa de los dos pozos incluidos en la finca señalada,
iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial con el objeto de
determinar los daños económicos causados a sus propietarios como consecuencia de
la ausencia de consumación de su expropiación.
Territorial de Valoración de Valladolid, proceder a su abono y a la determinación de
los intereses de demora generados, de conformidad con las reglas generales
(previstas en los arts. 56 y 57 de Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de
1954, y 71 a 73 de su Reglamento de desarrollo, aprobado mediante Decreto de 26
de abril de 1957), y con las específicas aplicables a las expropiaciones urgentes
(previstas en el art. 52, regla octava, de la Ley antes citada), dirigidas a señalar la
fecha inicial y final del cómputo de aquellos.
Segundo.- Con carácter general y para todos aquellos procedimientos de expropiación
forzosa donde el sujeto expropiante sea la Consejería de Fomento, cuando menos
incluir en las comunicaciones dirigidas a los ciudadanos donde se ponga de manifiesto
un número telefónico con prefijo 902, a través del cual se pueda obtener mayor
información relacionada con el procedimiento de que se trate, una referencia expresa
al número de telefonía fija al que se encuentre asociado aquel”.
Esta resolución fue aceptada por la Administración autonómica, indicando
expresamente que el número telefónico con prefijo 902, a través del cual se podía obtener
información relacionada con el procedimiento de expropiación correspondiente se había
eliminado de las comunicaciones enviadas a los ciudadanos, manteniendo el del centro gestor.
Sin embargo, al mostrarse disconformes los reclamantes con la resolución del recurso de
alzada, se acordó por esta procuraduría abrir un nueva queja (20112435).
2.3. Reclamaciones de daños
En el presente apartado, analizaremos las quejas referidas a los daños causados por
la ejecución de las obras públicas y que no sean consecuencia directa del ejercicio de las
potestades expropiatorias. En el año 2011, se han recibido siete reclamaciones al respecto, de
las que dos se referían a actuaciones lesivas ejecutadas por órganos dependientes de la
Administración del Estado, y que fueron remitidas al Defensor del Pueblo.
Como muestra del trabajo realizado, citaremos el expediente 20101635, en el que
se analizaron los supuestos daños causados a unas fincas de unos particulares como
consecuencia de las deficiencias existentes en el puente que da acceso a la ermita de
Valderrey, en la capital zamorana, y que se encuentra en la carretera Zamora-La Hiniesta. En
efecto, dicha infraestructura fue reformada por la Administración autonómica en el año 1995, y,
según el autor de la queja, la actual estructura del pretil del puente provoca que este funcione
como una presa, causando la inundación de las propiedades colindantes.
En relación con lo anterior, la Consejería de Fomento admitió en su informe la
realización de las obras de reforma mencionadas, y que fueron entregadas al Ayuntamiento de
Zamora, titular de la carretera. No obstante, esta Consejería reconoce que se incumplió la
condición fijada por la Confederación Hidrográfica del Duero de dotar a cada uno de los pretiles
de un mínimo de tres ojos de buey de 30 cms. de diámetro, simétricamente distribuidos. Esta
deficiencia fue reconocida también por el Organismo de Cuenca, que aconsejaba, con el fin de
evitar daños a terceros, “sustituir la estructura actual por otra dotada de una capacidad de
desagüe suficiente que admitiera el paso de la avenida de los 100 años que previamente
debería ser autorizada”. Sin embargo, el Ayuntamiento consideró que el mencionado puente se
encontraba “en perfecto estado de conservación y mantenimiento, no requiriéndose ningún tipo
de actuación estructural en el mismo”, aunque informaba que en el verano se procedería “a
realizar una limpieza de la vegetación existente dentro del cauce del Arroyo de Valderrey en las
proximidades del referido puente”.
Analizando la información remitida, se constató que, en la reforma del puente, la
Administración autonómica había incumplido las condiciones fijadas para evitar riesgos de
inundabilidad. Sin embargo, al haber recepcionado esas obras la Administración local, debe ser
esta la encargada de construir un nuevo puente que sustituya el anterior, cumpliendo así las
previsiones establecidas en el art. 9.2 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Además,
es preciso que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente preste, para solventar este
problema, la asistencia técnica y financiera que precise el Ayuntamiento.
Respecto a los posibles daños sufridos por los particulares, esta institución no dispone
de conocimientos específicos para proceder a su valoración, si bien estima conveniente que las
administraciones implicadas tramiten las reclamaciones presentadas en su día, requiriendo la
subsanación de las deficiencias de estas en el caso de que fuese necesario.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución a las administraciones
implicadas:
Ayuntamiento de Zamora:
“1. Que por parte del órgano competente de ese Ayuntamiento se desarrollen las
actuaciones precisas y que resulten procedentes que concluyan con la construcción de
un nuevo puente por encima del cauce del arroyo Valderrey, en el tramo de la
carretera Zamora-La Hiniesta de su titularidad, con el fin de cumplir las condiciones
que se impusieron en octubre de 1994 por la Confederación Hidrográfica del Duero,
dotándole en todo caso de suficiente capacidad de desagüe, evitando de esta forma el
desbordamiento del cauce a su paso por dicho punto en caso de avenidas
extraordinarias.
2.- Que, a tal fin, se soliciten las autorizaciones que sean precisas al organismo de
cuenca, y, en su caso, se requiera a la Administración autonómica la asistencia técnica
y financiera que sea precisa para la subsanación de las deficiencias que han sido
denunciadas en reiteradas ocasiones (...).
3.- Que, se proceda por esa Corporación a dar curso y resolver las reclamaciones
formuladas (...) en orden a la reparación o indemnización de los daños a los que se
alude en las reclamaciones dirigidas a ese Ayuntamiento y cuyo origen se sitúa en
dichas reclamaciones en la defectuosa ejecución del puente de que aquí se trata.
4.- Que en su caso, y de considerarse preciso, se requiera a (...) con carácter previo,
para que subsane su solicitud con arreglo a lo establecido en el art. 71 de la Ley
30/92, de la Ley de RJAPyPAC.
5.- En relación con lo anterior, se recuerda a esa Administración en este y en todos
los supuestos, la obligación de resolución expresa y dentro de plazo que le impone el
art. 42 de la Ley 30/92, ya citada”.
Consejería de Fomento y Medio Ambiente:
“1.-Que se preste al Ayuntamiento de Zamora la asistencia técnica y financiera que
fuese precisa para la construcción de un nuevo puente por encima del cauce del
arroyo Valderrey con el fin de subsanar el incumplimiento por parte de la Consejería
de Fomento de las condiciones que se impusieron en octubre de 1994 por la
Confederación Hidrográfica del Duero para la ejecución de los accesos a la ermita del
Cristo de Valderrey.
2.- Que, se proceda por esa Administración a dar curso y resolver las reclamaciones
formuladas (...) en orden a la reparación o indemnización de los daños a los que se
alude en las reclamaciones formuladas y cuyo origen se sitúa en dichas reclamaciones
en la defectuosa ejecución del puente de que aquí se trata.
3.- Que en su caso, y de considerarse preciso, se requiera a la interesada con carácter
previo, para que subsane su solicitud con arreglo a lo establecido en el art. 71 de la
Ley 30/92 (...)..
4.- En relación con lo anterior, se recuerda a esa Administración en este y en todos
los supuestos, la obligación de resolución expresa y dentro de plazo que le impone el
art. 42 de la Ley 30/92, ya citada”.
A fecha de cierre de este Informe, ninguna de las administraciones implicadas había
contestado a esta resolución.
2.4. Conservación y mantenimiento
El cumplimiento de los objetivos para los cuales se proyectan y construyen las
infraestructuras públicas, exige un adecuado mantenimiento. En el caso concreto de las
carreteras, es necesario seguir incidiendo en la relevancia que tiene para la seguridad de las
personas que las administraciones titulares de aquellas asuman adecuadamente la
responsabilidad de mantenerlas en las mejores condiciones posibles. Se han planteado siete
quejas demandando mejoras en la conservación y mantenimiento de carreteras de titularidad
autonómica y provincial, pero ninguna de ellas fue remitida al Defensor del Pueblo, al no
afectar a tramos de carreteras de titularidad de la Administración del Estado.
Como el año pasado, las dificultades para cumplir con esta obligación se manifiestan
de una forma más intensa en el caso de las vías, cuya titularidad corresponde a las
diputaciones provinciales, que dan servicio a los núcleos de población de tamaño reducido,
agravando ya las difíciles condiciones socioeconómicas del medio rural. Al respecto, podemos
citar la queja 20092433, en el que se analizaron las reclamaciones presentadas sobre el
estado de las carreteras que discurren por las localidades pertenecientes todas ellas al
municipio zamorano de Rabanales, y que motivó la presentación por parte del Ayuntamiento de
numerosos escritos -nueve desde el año 2005- en los que se solicitaba a la Diputación de
Zamora que ejecutase obras de reforma y mejora necesarias para subsanar las numerosas
deficiencias denunciadas.
La Administración provincial, en el informe remitido, enumeró las obras ejecutadas en
todas las carreteras de su titularidad que transcurren por el término municipal de Rabanales,
considerando que la más problemática era la carretera ZA-P-2435, entre Rabanales y Grisuela,
“por la existencia de un paso de agua, que no tiene capacidad de desagüe suficiente, estando
además las fincas colindantes más elevadas que la carretera, y cercadas, con lo que se dificulta
el tránsito de agua a través de las cunetas”. No obstante, señalaba que el futuro contrato de
conservación integral de todas las carreteras de su titularidad, que se sacaría a licitación
próximamente, solventaría los problemas denunciados. No obstante, tras valorar positivamente
las actuaciones ya ejecutadas, se consideró conveniente recordar a la Diputación la necesidad
de agilizar las obras en esa carretera, sin olvidar los pequeños tramos de acceso a las
localidades de Mellanes, Fradellos y Ufones, que no aparecen mencionados en el futuro
proyecto.
En consecuencia, se dirigió la siguiente resolución a la Diputación de Zamora:
«Con la finalidad de garantizar que las carreteras que discurren por el término
municipal de Rabanales se encuentren en un adecuado estado de conservación y en
las mejores condiciones de seguridad posibles, adoptar las siguientes medidas:
Primero.- En relación con la carretera ZA-P-2435 (...), agilizar la ejecución de las
obras incluidas dentro del proyecto de obra denominada “Reparación de varias zonas
de la carretera ZA-P-2435, Rabanales-Grisuela” con el fin de mejorar las deficiencias
reconocidas por la Diputación en su informe, y de esta forma evitar que vuelvan a
reproducirse hechos como los recogidos en un medio de comunicación (...).
Segundo.- Respecto a los accesos a las localidades de Ufones, Fradellos y Mellanes
(...), llevar a cabo las actuaciones, tanto como sea posible y de acuerdo con las
disponibilidades presupuestarias con cargo al Contrato de Conservación Integral, para
la conservación y mejora del estado de los referidos tramos con el fin de garantizar la
seguridad vial de todas aquellas personas que quieran acceder a las referidas
poblaciones».
La Administración provincial aceptó las recomendaciones remitidas, comunicando que
la reparación de la carretera ZA-P-2435, en su tramo entre Rabanales y San Vitero, ya estaba
adjudicada y que comenzarían las obras en el momento en que se reciba la autorización de la
Confederación Hidrográfica; para el resto de tramos, se ejecutarían las actuaciones pertinentes
para garantizar la seguridad vial en función de la disponibilidad presupuestaria y del orden de
prelación de las actuaciones que establecen los ingenieros.
En ocasiones, los conflictos tienen su origen en la indeterminación de la
Administración competente para llevar a cabo las actuaciones de conservación de los elementos
de las vías públicas. Así sucedió en el expediente 20101272, en el que se denunciaba el
deficiente acceso desde la carretera comarcal CL-615 a una urbanización, sita en el municipio
de Husillos (Palencia). En efecto, según nos exponía el autor de la queja, dicha vía fue
ejecutada por la Junta de Castilla y León durante la mejora de la referida carretera hace diez
años, encontrándose en la actualidad muy deteriorada con infinidad de baches, por lo que
habían solicitado en reiteradas ocasiones su asfaltado al Ayuntamiento de Husillos y a los
Servicios Territoriales de Agricultura y Ganadería, y de Fomento de Palencia, sin que ninguna
Administración haya adoptado medidas al entender que no eran de su competencia.
En efecto, en el informe remitido, el Ayuntamiento considera que el mencionado
camino es, en realidad, “una vía de servicio de la carretera CL-615, ejecutada por la Junta de
Castilla y León, previa la correspondiente expropiación de terrenos”. En consecuencia, “la
titularidad de la misma corresponde a dicha Administración autonómica, siendo de su
responsabilidad su mantenimiento y conservación”. Sin embargo, la Consejería de Fomento
indica que “el camino de acceso a la urbanización es un camino de tierra, no tratándose, por
tanto, de una carretera de titularidad autonómica”, si bien reconoce que fue ejecutado por su
parte durante las obras de modernización de la vía pública con el objetivo de mejorar la
seguridad vial en la zona.
Analizando la normativa urbanística aplicable a esa urbanización, se constató que ya
se preveía en el año 1994 la construcción de un vial de servicio. Además, la reordenación de
accesos fue ejecutada de oficio por la Administración autonómica, sin que mediara petición de
los vecinos, por lo que nos encontramos ante el ejercicio de una potestad reconocida en la Ley
autonómica de Carreteras. Por lo tanto, se trata, en realidad, de una vía de servicio -en el
sentido que establece la Orden de 16 de diciembre de 1997, por la que se regulan los accesos a
las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios,
aplicable a este supuesto-, lo que conlleva la obligación de la Administración autonómica de
hacerse cargo del mantenimiento y la conservación de dicho camino, puesto que, en realidad,
es un elemento funcional de la carretera.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución a la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente:
“1. Que el camino de acceso a la Urbanización (...), sita en el municipio de Husillos,
desde la carretera CL-615, tiene la consideración de vía de servicio al estar prevista su
ejecución tanto en el Plan Parcial (...), como en el proyecto de ejecución de obras de
acondicionamiento de dicha vía pública, con el fin de mejorar la seguridad vial.
2. Que, en consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto en la Orden de 16 de
diciembre de 1997, por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las
vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios, corresponde a la Junta
de Castilla y León la conservación y mantenimiento de dicha vía pública, por lo que
deben ejecutarse las labores de arreglo del referido camino, de conformidad con los
criterios técnicos que se establecen para las vías de servicio en las que no se prevea
tráfico predominantemente de carácter no agrícola”.
A fecha de cierre de este Informe, el precitado órgano administrativo no había
contestado a esta resolución.
3. VIVIENDA
Los poderes públicos de Castilla y León tienen la obligación constitucional, estatutaria
y legal de orientar su actuación hacia la satisfacción del derecho de todos los ciudadanos a
acceder a una vivienda digna y adecuada: constitucionalmente, este derecho se configura como
un principio rector de la política social y económica (art. 47 CE); el Estatuto de Autonomía, por
su parte, articula la acción pública dirigida a garantizar este derecho en torno a la generación
de suelo, a la promoción de vivienda de protección pública, y a la especial atención a colectivos
con singulares dificultades; y, en fin, a través de la deseada Ley 9/2010, de 30 de agosto, del
derecho a la vivienda de la Comunidad, se han establecido las bases necesarias en orden a
lograr su efectividad.
La mención aquí a este triple fundamento tiene como único objeto subrayar que la
vivienda no debe ser considerada por las instituciones públicas como un bien al que los
ciudadanos acceden exclusivamente de acuerdo con la oferta y la demanda del mismo en el
marco de un libre mercado. Por el contrario, el ordenamiento jurídico impone a las
administraciones competentes intervenir en aquel mercado con el fin de tratar de garantizar a
todos los ciudadanos su acceso a una vivienda digna y adecuada. En otras palabras, la vivienda
no es únicamente una mercancía patrimonial, sino que ha de entenderse como un bien cuya
obtención constituye una necesidad básica de los ciudadanos, debiendo procurar los poderes
públicos su satisfacción en un “Estado social” como el instituido en el art. 1 de la Constitución.
Sin embargo, esta configuración del derecho a la vivienda no ha presidido siempre las
políticas públicas desarrolladas en este ámbito, como ya puso de manifiesto en el año 2008 el
Relator Especial de la ONU sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho
a un nivel de vida adecuado, quien realizó una misión en España entre el 20 de noviembre y el
1 de diciembre de 2006. En las conclusiones de esta misión se hizo referencia a que “... a pesar
de que en la Constitución se reconoce que la vivienda es un derecho básico, en la práctica es
considerada un simple bien de consumo, que se compra y se vende. En este contexto, debe
recuperarse la función social de la vivienda y aplicarse plenamente el art. 47 de la Constitución”
(Documento ONU A/HRC/7/16/Add.2, de 7 de febrero de 2008, párrafo 86).
En un contexto económico y social como el que ahora existe en España y en Castilla y
León, uno de los desafíos más relevantes a los que se deben enfrentar los poderes públicos es
tratar de garantizar un adecuado nivel de protección y eficacia de los derechos sociales, entre
los que se integra el derecho a acceder a una vivienda, con especial atención a aquellos grupos
de personas que presentan una singular necesidad de protección. En efecto, en la actualidad la
intervención pública dirigida a tratar de procurar a todos los ciudadanos una vivienda digna y
adecuada con un coste económico razonable y asumible, se debe desarrollar en el marco de
una profunda depresión de la actividad económica en general y de la propia del sector
inmobiliario en particular.
Sin ánimo exhaustivo, entre los datos generales que han de ser tenidos en cuenta en
el momento de diseñar las políticas públicas en materia de vivienda se pueden citar los tres
siguientes:
el tercer trimestre de 2011, el precio de la vivienda ha descendido un 7,4 % en España y un 4,8
% en Castilla y León, respecto al mismo trimestre del 2010, de acuerdo con la información
suministrada por la Dirección General de Presupuestos y Estadística de la Consejería de
Hacienda);
(687.523 en España, y 42.724 en Castilla y León, a 31 de diciembre de 2010, según los datos
proporcionados por el Ministerio de Fomento); o, en fin,
de viviendas (en torno al 13 % en España, y cerca del 9 % en Castilla y León, según los datos
del Ministerio de Fomento y del INE, respectivamente).
Como se ha puesto de manifiesto en el apartado del presente Informe dedicado a las
actuaciones de oficio, los dos últimos aspectos de la coyuntura del sector inmobiliario
enunciados han sido analizados en 2011, desde una perspectiva general, por esta procuraduría,
dando lugar a la formulación de dos resoluciones en las que se ha propuesto a la
Administración autonómica la adopción de diversas medidas dirigidas a mejorar los datos
existentes actualmente en relación con aquellos.
A los indicadores anteriores, procede añadir que nuestra Comunidad presenta unas
perspectivas de decrecimiento demográfico que también influyen de forma significativa en el
desarrollo del mercado inmobiliario (según las proyecciones de población a corto plazo 2011-
2021 realizadas por la Dirección General de Presupuestos y Estadística, en ese período de
tiempo la población de Castilla y León decrecerá en un 4,07 %, mientras que la de España lo
hará en un 1,23 %).
En el ámbito estatal, algunas de las medidas más destacables adoptadas en 2011, con
anterioridad al comienzo de la nueva legislatura, han ido dirigidas a fomentar la rehabilitación
de viviendas. Así, se pueden citar las contenidas en el capítulo IV del título III (arts. 107 a 111)
de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y en el capítulo IV (arts. 17 a 22) del
RDL 8/2011, de 1 julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto
público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades
locales, de fomento de actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación
administrativa. Esta última norma también tenía entre sus objetivos el de moderar el impacto
negativo de la crisis económica sobre los ciudadanos afectados por procedimientos de ejecución
hipotecaria de su vivienda habitual.
Sin embargo, en 2011 no ha sido objeto de ninguna modificación el Plan Estatal de
Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado por RD 2066/2008, de 12 de diciembre, norma
nuclear de la política estatal de vivienda. Presumiblemente, este Plan será sustituido por uno
nuevo en el próximo año 2012, donde se deberán diseñar las líneas maestras de la intervención
pública del Estado en este ámbito para el próximo cuatrienio.
Con todo, dos de las medidas llamadas a tener mayor impacto sobre el sector
inmobiliario y, en consecuencia, sobre el derecho a la vivienda, se encuentran contenidas en el
RDL 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y
financiera para la corrección del déficit público, aprobado ya en la nueva legislatura y publicado
el último día del año. Aquellas medidas son de carácter fiscal y consisten en la recuperación de
la amplitud de la deducción por inversión habitual en el IRPF y en el mantenimiento del tipo
impositivo reducido del 4 % en el IVA aplicable a las entregas de viviendas. Los efectos de
estas y de otras actuaciones normativas que, casi con seguridad, se van a llevar a cabo en 2012
con la finalidad de reactivar el mercado inmobiliario y de reducir el “stock” de viviendas
existente, se podrán comenzar a valorar en 2013.
Por su parte, en Castilla y León, después de la aprobación en 2010 de la necesaria Ley
9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda, en 2011 no se ha procedido al desarrollo
reglamentario de ninguno de sus aspectos, incumpliendo en algún caso el mandato temporal
establecido en la propia Ley (por ejemplo, en relación con la regulación de las normas de
diseño y habitabilidad de las viviendas de protección pública, la disposición final cuarta de
aquella establecía que la aprobación de tales normas debía tener lugar en el plazo de un año
desde la fecha de su entrada en vigor). Aquel desarrollo reglamentario, no obstante, se ha
anunciado ante las Cortes autonómicas para 2012 por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento y
Medio Ambiente y por el Ilmo. Sr. Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo.
Tampoco se ha procedido en el pasado año 2011 ni a sustituir, ni a modificar
parcialmente, el Decreto 52/2002, de 27 de marzo, de Desarrollo y Aplicación del Plan Director
de Vivienda y Suelo de Castilla y León 2002-2009. También en este caso se han anunciado para
2012 cambios en el citado Plan, subordinados a su necesaria coordinación con la planificación
estatal, pendiente, como hemos señalado, de un proceso de revisión. A pesar de la necesidad
de adaptar la planificación autonómica en materia de vivienda a la coyuntura actual y a la
novedosa presencia de una Ley de la Comunidad reguladora del derecho a la vivienda, no es
menos cierto que su compatibilidad y coherencia con las medidas estatales se erige en un
presupuesto ineludible de su eficacia. Continuando con las ausencias, también es llamativo, y
así se ha puesto de manifiesto por algún ciudadano ante esta procuraduría, la falta de
convocatoria en 2011 de las ayudas para el alquiler, ayudas que venían siendo convocadas
anualmente por la Administración autonómica.
Es posible que el desarrollo en 2011 de dos procesos electorales haya influido en una
cierta paralización en nuestra Comunidad de la adopción de medidas, especialmente de carácter
normativo, en este ámbito, lo cual resulta evidente si repasamos las normas de rango legal y
reglamentario que, en relación con el derecho a la vivienda y con la intervención de los poderes
públicos autonómicos en orden a procurar su satisfacción, habían sido aprobadas en 2010.
Con todo, al igual que ocurría en el ámbito estatal, lo más destacado producirá sus
efectos en el año 2012 y constituye también una apuesta decidida por la rehabilitación de
viviendas: se trata de los nuevos beneficios fiscales que incorpora el Proyecto de Ley de
Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, que está siendo objeto de discusión en las
Cortes de Castilla y León en el momento de la elaboración del presente Informe. Sin perjuicio
de la redacción final de la norma, son tres los beneficios tributarios incluidos en la misma en
relación con la vivienda (el primero tiene carácter permanente y los dos siguientes naturaleza
temporal): modificación de la deducción por obras de rehabilitación y mejora de vivienda;
establecimiento de una deducción para obras de adecuación a la inspección técnica de
construcciones; y, en fin, creación de una deducción para obras de reparación y mejora de
vivienda habitual.
En definitiva, no son pocas las medidas que en el ámbito de la Administración
autonómica y en relación con el derecho a la vivienda de los ciudadanos, se encuentran
pendientes de adopción, procediendo que en 2012 se aborde su diseño, aprobación e
implementación.
Adentrándonos en el análisis de las quejas presentadas por los ciudadanos en 2011 en
relación con las actuaciones públicas dirigidas a favorecer el acceso de aquellos a una vivienda
digna y adecuada, lo primero que debemos poner de manifiesto es su, más que notable,
incremento. En efecto, el descenso progresivo desde el año 2008 en el número de quejas en
materia de vivienda se ha visto radicalmente interrumpido, puesto que de las cincuenta y ocho
quejas presentadas en 2010, se ha pasado a las ciento cincuenta formuladas en 2011. Las
causas de esta elevación exponencial se hallan, fundamentalmente, en la existencia de tres
grandes grupos de quejas, referidos cada uno de ellos a un mismo asunto: así, hemos recibido
veintinueve quejas en relación con el retraso en la entrega de una promoción de sesenta y seis
viviendas de protección pública en la localidad de Miranda de Ebro (Burgos); en veinticuatro se
puso de manifiesto la oposición a la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada; y, en fin,
se han presentado treinta y tres quejas respecto a la imposibilidad de cincuenta y dos
adquirentes de viviendas protegidas ubicadas en una localidad de la provincia de Salamanca,
de acceder a unas ayudas a la “vivienda joven” previamente reconocidas.
No obstante, ha crecido notablemente también el número de ciudadanos que han
acudido poniendo de manifiesto conflictos relativos al reconocimiento y abono de las ayudas al
alquiler de viviendas (de diecisiete quejas en 2010 se ha pasado a treinta en 2011). En
cualquier caso, no puede pasar inadvertido que, en un gran número de supuestos, los
ciudadanos han solicitado la intervención de esta procuraduría respecto a asuntos relativos,
directa o indirectamente, con la ausencia de disponibilidad presupuestaria para proceder a los
abonos económicos ya reconocidos, o con el retraso temporal en la efectividad de los mismos.
Un año más, se mantiene el protagonismo de la Administración autonómica, ahora a
través de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, en las actuaciones objeto de las quejas
presentadas por los ciudadanos, puesto que de las ciento cincuenta quejas presentadas, en
noventa y nueve de ellas existía una intervención de aquella.
En cuanto a las resoluciones adoptadas en este ámbito, las problemáticas objeto de
las mismas reiteran, en esencia, las de años anteriores, lo cual manifiesta la vinculación
existente entre las irregularidades detectadas y los efectos de la crisis. Así, en 2011 se han
formulado hasta cuatro resoluciones relacionadas con procesos de promoción de viviendas
protegidas y con las consecuencias de las incidencias que tienen lugar en los mismos en los
derechos de los adquirentes finales de aquellas. Igualmente, las cuestiones relativas al impago
del precio de viviendas de promoción pública también han motivado la intervención de esta
Institución, dando lugar a la formulación de una resolución dirigida a la Administración en 2011.
También es destacable la adopción de tres resoluciones acerca de la actuación de las
administraciones públicas en orden a garantizar la adecuada conservación y la reparación de las
deficiencias existentes en viviendas de protección pública. Finalmente, la tramitación y
resolución de las ayudas al alquiler ha dado lugar a tres resoluciones, en las cuales nos hemos
ocupado tanto de aspectos formales como materiales de los procedimientos dirigidos al
otorgamiento o denegación, según proceda, de aquellas.
Respecto al grado de colaboración mantenido con esta institución por las
administraciones, en especial por la autonómica, debemos reiterar nuestro reconocimiento al
incremento de la diligencia con la que la Consejería competente en materia de vivienda viene
atendiendo nuestras peticiones de información. Únicamente en ocho expedientes fue preciso
reiterar la solicitud de información en dos ocasiones para que la misma fuera debidamente
contestada.
En un sentido contrario, destacamos aquí la falta de colaboración del Ayuntamiento de
Chozas de Abajo (León). Así, en primer lugar, en el expediente 20100885, a pesar de no
contestar a nuestros requerimientos de información, se procedió a formular una resolución que
tampoco fue respondida por aquel, circunstancia que motivó su inclusión en el Registro de
Administraciones y Entidades no colaboradoras. Igualmente, en la queja 20110231, tras
realizar reiteradas solicitudes de información al Ayuntamiento citado, este no respondió a
ninguna de ellas, lo cual nos obligó a incluir nuevamente a la citada Entidad local en aquel
Registro. Resulta evidente la forma en la cual este tipo de actitudes entorpecedoras, en las que
reincide el Ayuntamiento señalado, frustra la actuación de esta institución en defensa de los
derechos de los ciudadanos.
3.1. Viviendas de protección pública
Como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, la promoción de vivienda pública y
de vivienda protegida es uno de los instrumentos que, de conformidad con lo dispuesto en el
Estatuto de Autonomía, debe ser utilizado por las administraciones públicas para garantizar el
acceso en condiciones de igualdad de todos los castellanos y leoneses a una vivienda digna. Sin
embargo, la crisis del sector inmobiliario ha generado una ralentización de la promoción de
viviendas de protección pública, como revela el hecho de que, según los datos proporcionados
por el Ministerio de Fomento, de 67.904 viviendas calificadas definitivamente en España en
2009, se descendiera a 58.311 en 2010 (en Castilla y León, se calificaron definitivamente 2.364
y 669 viviendas, respectivamente).
En el Informe correspondiente al año 2010, explicábamos la reducción del número de
quejas relacionadas con las viviendas protegidas en aquel descenso de la actividad promotora,
mediata o inmediata, de la Administración. Sin embargo, en 2011, se han presentado treinta y
cuatro quejas más en este apartado que en el año anterior (un total de cincuenta y una). No
obstante, este ascenso hay que contextualizarlo, considerando que, como hemos señalado con
anterioridad, veintinueve de ellas se refieren a un mismo conflicto relacionado con una
promoción de viviendas protegidas llevada a cabo por una empresa municipal de vivienda. Más
significativa resulta la inexistencia de quejas relacionadas con el proceso de adjudicación de
viviendas protegidas, circunstancia que confirma que la aplicación de la Orden FOM/1982/2008,
de 14 de diciembre, norma que incorporó diversas previsiones que fueron sugeridas por esta
institución a la Administración autonómica a través de diversas resoluciones dirigidas a la
misma, ha reducido notablemente la conflictividad relacionada con estos procedimientos.
Por otra parte, la existencia de deficiencias en viviendas de protección pública ha
hecho que los ciudadanos acudan demandando una actuación diligente de las administraciones
competentes en diez ocasiones, lo cual ha dado lugar a la presentación de seis quejas más por
este motivo que en 2010. También la formulación de resoluciones dirigidas a la Administración
autonómica en relación con esta problemática ha experimentado un crecimiento, puesto que
han sido tres las ocasiones en las que hemos considerado preciso instar a aquella el correcto
ejercicio de sus competencias con el fin de garantizar un adecuado estado de conservación de
las viviendas protegidas.
Finalmente, en 2011 ha sido necesario volver a poner de manifiesto la obligación de la
Administración autonómica de inspeccionar y, en su caso, sancionar, incumplimientos de la
obligación de los adjudicatarios de este tipo de viviendas de destinar las mismas a su domicilio
habitual y permanente.
3.1.1. Promoción de viviendas
Procede comenzar este apartado dedicado a las posturas adoptadas en 2011, a
instancia de los ciudadanos, en relación con los procesos de promoción de viviendas protegidas,
haciendo referencia a un fenómeno general como es el del cooperativismo. A este aspecto
general de la promoción de viviendas se refería la queja 20101974, donde su autor exponía la
problemática que surge cuando la gestión, total o parcial, de una cooperativa de viviendas se
atribuye a una empresa especializada que actúa de mediadora para la contratación de los
diferentes profesionales, y aporta los medios materiales y humanos para la puesta en
funcionamiento de la promoción inmobiliaria de que se trate. En estos supuestos hay un riesgo
de que se pueda desvirtuar el funcionamiento democrático de la cooperativa, por
desconocimiento del socio de las operaciones que se llevan a cabo, o por abuso de los
responsables de la entidad gestora. Una vez admitida esta queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información relacionada con la problemática planteada a las consejerías
competentes en materia de cooperativas y en materia de vivienda.
La información proporcionada por la Administración autonómica confirmó la relevancia
que tiene el cooperativismo en el ámbito de la promoción de viviendas, con especial incidencia
en las viviendas de protección pública. El correcto funcionamiento de las sociedades
cooperativas aporta ventajas innegables en el orden económico y social frente a otras formas
más convencionales de promoción de viviendas. Desde un punto de vista cuantitativo, la
existencia de 280 cooperativas de viviendas inscritas en Castilla y León, de las cuales 103
aparecían registradas como promotoras de viviendas de protección pública, evidenciaba la
importancia del fenómeno cooperativista en el ámbito de la promoción de viviendas en general,
y de viviendas protegidas en particular, en esta Comunidad. De ahí la conveniencia de que el
régimen jurídico aplicable a estas sociedades cooperativas estableciera mecanismos que
previnieran funcionamientos incorrectos de estas y contemplase reacciones adecuadas si estos
llegaran a producirse efectivamente.
Pues bien, el contenido de la citada información revelaba dudas acerca de que las
normas existentes fueran suficientes para garantizar un correcto funcionamiento de las
cooperativas de viviendas en la Comunidad, debido a la ausencia de referencia alguna en
aquellas a la responsabilidad de las entidades a las cuales las cooperativas, en su caso,
encomiendan su gestión como agentes independientes con atribuciones propias. Esta
responsabilidad podía ser exigida en el ámbito civil con base en lo dispuesto en los arts. 1.591
del Código Civil (así se ha reconocido en situaciones calificadas de “promoción encubierta” por
el Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia núm. 762/1996, de 3 de octubre), o 17.4 de
la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Sin embargo, en el
supuesto concreto de la promoción de viviendas de protección pública, la ausencia de una
determinación de la posible responsabilidad de las entidades gestoras de cooperativas de
viviendas frente a la Administración, daba lugar a que los incumplimientos e irregularidades que
pudieran tener lugar en el desarrollo de la promoción de que se tratase repercutiesen
doblemente en los socios cooperativistas, como destinatarios últimos de las viviendas y como
miembros de la sociedad cooperativa que podía ser sancionada por la Administración por
aquellos incumplimientos. En estos casos no existía una vía para exigir responsabilidad a la
entidad gestora quien, aunque debiera ver refrendadas sus actuaciones más relevantes por los
órganos competentes de la cooperativa, tenía un amplio ámbito de actuación y disponía de
mecanismos para imponer sus decisiones a los socios, como ponía de manifiesto el ciudadano
en su escrito de queja.
Por este motivo, entre otros, en la Comunidad Autónoma de Aragón se había
abordado una regulación de esta cuestión a través de la Ley 4/2010, de 22 de junio, por la que
se había modificado la Ley 9/1998, de 22 de diciembre, de Cooperativas. Además de en la
Comunidad citada, la previsión relativa a la posible responsabilidad administrativa de las
entidades gestoras de cooperativas de viviendas por la comisión de infracciones en materia de
viviendas de protección pública, se había contemplado también en el ordenamiento propio de
otras comunidades autónomas (sin ánimo exhaustivo, art. 2.3 de la Ley 9/2003, de 26 de
marzo, reguladora del régimen sancionador de viviendas protegidas de la Comunidad de
Madrid; y art. 66.4 de la Ley 2/2007, de 1 de marzo, de Vivienda de la Comunidad Autónoma
de La Rioja).
En consecuencia, considerando que, a diferencia de lo que ocurría en otras
comunidades autónomas, en Castilla y León no existían previsiones específicas dirigidas a
regular el fenómeno de las entidades gestoras de sociedades cooperativas de viviendas y las
responsabilidades en las que pudieran incurrir las mismas, con posterioridad a la fecha de cierre
INFORME 2011 ÁREA C: FOMENTO
del presente Informe, se formuló a la Administración autonómica una resolución en cuya parte
dispositiva se incluía la siguiente sugerencia:
“Analizar conjuntamente y de forma coordinada por las Consejerías de Economía y
Empleo y de Fomento y Medio Ambiente la conveniencia de elaborar un Anteproyecto
de Ley a través del cual se modifiquen las leyes 4/2002, de 11 de abril, de
Cooperativas de Castilla y León (en especial de la Sección 7.ª del Capítulo I del Título
II), y 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla
y León, en el sentido de introducir una regulación de las entidades gestoras de las
cooperativas de viviendas, donde se prevea el régimen de responsabilidad al que se
encuentren sujetas las mismas como agentes que intervienen en el proceso de
promoción de viviendas en general, y de viviendas de protección pública en
particular”.
Ya hemos hecho referencia al hecho de que en el año 2011 se han planteado
veintinueve quejas relativas al retraso en la entrega de sesenta y seis viviendas de protección
pública promovidas en Miranda de Ebro (Burgos). Procede explicar ahora que la presentación
de estas quejas vino precedida de una primera resolución dirigida al Ayuntamiento de Miranda
de Ebro en el expediente 20100995. En esta queja el ciudadano nos había puesto de
manifiesto un presunto retraso temporal en la entrega de aquellas viviendas, que habían sido
promovidas por Viranda (Empresa Municipal de la Vivienda de Miranda de Ebro, S.A), así como
los perjuicios causados por aquel retraso, entre los que se incluía el derivado de la aplicación de
un tipo impositivo más elevado en el IVA con el que se encontraba gravada la entrega de
aquellas viviendas. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información
relacionada con la problemática señalada al Ayuntamiento de Miranda de Ebro y a la
Administración autonómica.
A la vista de la información obtenida, se pudo concluir que, en el supuesto de la
promoción de viviendas protegidas señalada, se habían superado los plazos previstos para
proceder a la presentación de la solicitud de su calificación definitiva; a la resolución expresa de
esta solicitud; y, en fin, a la elevación a escritura pública de los contratos de compraventa de
aquellas viviendas y a la entrega de las mismas a sus adquirentes. El tiempo empleado en la
construcción y promoción de las viviendas identificadas, unido al cambio legislativo operado en
el tipo impositivo aplicable en el IVA con el que se encontraba gravada la venta de aquellas,
había tenido como principal consecuencia jurídica la aplicación de un tipo del 8 %, mientras
que, de haberse cumplido los plazos establecidos legalmente, se habría repercutido un tipo del 7 %.
INFORME 2011 ÁREA C: FOMENTO
La normativa reguladora de las viviendas de protección pública que se encontraba
vigente cuando se inició la promoción de viviendas en cuestión establecía los siguientes plazos
temporales de edificación y entrega de las mismas a sus compradores: treinta meses, contados
desde la obtención de la calificación provisional, para presentar la solicitud de calificación
definitiva, prorrogables por un máximo de diez meses más mediando causa justificada (art.
17.1 del RD 3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el RDL 3148/1978, de 10
de noviembre); tres meses, computados desde la concesión de la calificación definitiva, para
entregar las viviendas a sus adquirentes o arrendatarios, poniendo a su disposición las llaves de
las mismas (art. 14 del citado Real Decreto); y, en fin, tres meses desde la concesión de la
calificación definitiva o desde la firma del contrato, si esta hubiera tenido lugar con
posterioridad, para elevar a escritura pública los contratos de compraventa (art. 15 del Real
Decreto indicado). A través de estos plazos, se establecía el tiempo máximo que debía
transcurrir desde el inicio de la construcción de la promoción de que se tratara (obtención de la
calificación provisional) hasta la entrega de las viviendas integrantes de aquella a sus
compradores, pasando por el momento en el cual se finalizaba la ejecución de las obras
(solicitud de la calificación definitiva).
En el supuesto planteado en la queja, el retraso en el que había incurrido la empresa
municipal en el proceso de promoción de las sesenta y seis viviendas indicadas había generado
un perjuicio económico concreto a los adquirentes de aquellas viviendas, materializado en el 1
% adicional en concepto de IVA que se había repercutido a los mismos.
Por este motivo, se procedió a formular una resolución al Ayuntamiento de Miranda de
Ebro con el siguiente tenor literal:
“En relación con las sesenta y seis viviendas promovidas por Empresa Municipal de la
Vivienda de Miranda de Ebro, S.A. sobre la parcela (...), instar a esta sociedad pública
la adopción de las siguientes medidas:
Primero.- Elevación a escritura pública de los contratos de compraventa de las
viviendas que, en su caso, se encuentren todavía pendientes de entrega a sus
adquirentes, con el fin de que esta última se produzca.
Segundo.- Devolución a los adquirentes de las citadas viviendas del equivalente
económico a la diferencia entre la repercusión que, en su caso, se haya efectuado del
IVA con el que se encontraba gravada su entrega con aplicación de un tipo impositivo
del 8 % y la que hubiera tenido lugar si aquellas viviendas hubieran sido entregadas
dentro de los plazos previstos en la normativa aplicable, calculada con un tipo del 7 %”.
El Ayuntamiento destinatario de esta resolución, que también fue comunicada a la,
entonces, Consejería de Fomento, contestó a la misma señalando que se aceptaba su punto
primero y que se rechazaba el punto segundo, con base, en este último caso, en una prórroga
que había sido concedida para proceder a solicitar la calificación definitiva de las viviendas. Con
posterioridad a la recepción de la respuesta municipal, se recibieron, como ya se ha señalado,
veintinueve quejas (20111150 y veintiocho más) donde los ciudadanos continuaban poniendo
de manifiesto los perjuicios sufridos como consecuencia del retraso en la entrega de aquellas
viviendas a sus adquirentes. Considerando los nuevos datos aportados en relación con la
problemática planteada, se acordó continuar con la investigación llevada a cabo, volviéndonos a
dirigir al Ayuntamiento y a la Administración autonómica en solicitud de información.
Por otra parte, en el Informe de 2010 hicimos referencia a una resolución relacionada
con una promoción de viviendas llevada a cabo en una de las parcelas afectadas por un plan
parcial de la ciudad de Valladolid que habían sido enajenadas, en su día, por VIVA (Sociedad
Municipal de Vivienda y Suelo de Valladolid, S.L.). En relación con esa misma promoción,
señalábamos allí que se habían planteado dos nuevas quejas (20101723 y 20101790), en las
que los ciudadanos manifestaban que la mercantil promotora, ante el necesario cumplimiento
del precio máximo de venta de las viviendas en cuestión al que se hacía referencia en la
resolución que había sido formulada por esta institución, había procedido a modificar el
proyecto de aquellas, suprimiendo el acceso a la terraza perimetral en planta ático desde las
viviendas y reduciendo la superficie acristalada de las mismas, sin haber obtenido las
autorizaciones pertinentes para ello. Estas nuevas quejas fueron admitidas a trámite,
dirigiéndonos nuevamente a la, entonces, Consejería de Fomento y al Ayuntamiento de
Valladolid en solicitud de información acerca de la cuestión novedosa planteada.
Pues bien, de la información que se obtuvo con motivo de la tramitación de los
citados expedientes se desprendía que se habían obtenido las autorizaciones necesarias para
proceder a la modificación del proyecto controvertida, no pudiendo impedir este cambio las
administraciones competentes, debido a que el mismo no resultaba contrario a la normativa
cuyo cumplimiento debían garantizar aquellas. Distinto era que la modificación indicada pudiera
suponer un incumplimiento de un compromiso contractual, asumido por la mercantil promotora
de las viviendas en los correspondientes contratos de compraventa de las viviendas afectadas,
referido a las características físicas de las mismas. Por el contrario, sí correspondía a la
Administración autonómica supervisar que en la enajenación de las viviendas se respetase el
precio máximo de venta fijado en la normativa aplicable. Respecto a esta cuestión concreta,
esta procuraduría ya había concluido en una resolución formulada en 2009, y de la que se hizo
una amplia referencia en el Informe correspondiente a ese año, cuál debía ser el precio máximo
aplicable a la promoción de viviendas en cuestión. Sin embargo, como resultado de la
tramitación de las dos quejas señaladas, se constató que la calificación definitiva otorgada a la
promoción de viviendas había establecido un precio máximo de venta superior al que
correspondía, de conformidad con el criterio expresado por esta institución en aquella
resolución.
La corrección de la irregularidad señalada exigía la revisión de la resolución
administrativa a través de la cual se había concedido aquella calificación definitiva. La parte de
una calificación definitiva de viviendas de protección pública, en la cual se fija como precio
máximo de venta de las mismas una cantidad superior a la normativamente establecida, se
encuentra afectada por un vicio de anulabilidad, y no de nulidad, por incurrir en una infracción
del ordenamiento jurídico (art. 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Así mismo, en
virtud del principio de conservación de los actos administrativos, el vicio de esta parte de la
calificación definitiva no implica la invalidez de la totalidad del acto administrativo a través del
cual se calificaron como protegidas las viviendas en cuestión (art. 64.2 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre). En este sentido se ha pronunciado también el Consejo Consultivo de Castilla
y León en su dictamen de fecha 25 de junio de 2009.
Por tanto, se consideró que, en el supuesto planteado en la queja, se debía proceder
a iniciar el procedimiento para declarar lesiva para el interés público la parte de la calificación
definitiva de las viviendas en la cual se había fijado un precio máximo de venta superior al
debido, con el fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo. En cuanto a las consecuencias jurídicas de esta posible declaración,
y, en concreto, a los efectos que la misma pudiera tener para los adquirentes de las viviendas,
esta institución ya había mantenido en diversas ocasiones que, jurisprudencialmente, se había
tratado de desvincular la exigencia de la devolución de lo indebidamente percibido del ejercicio
de la potestad sancionadora propiamente dicho (STS de 22 de febrero de 2000 y de 1 de abril
de 2003), afirmando la posibilidad de exigir la devolución del sobreprecio exigido en una
enajenación de una vivienda protegida, aun cuando no fuera posible sancionar
administrativamente la percepción del mismo, como ocurría en el caso planteado en la queja.
Con base en la información obtenida y en los argumentos jurídicos esbozados, se
dirigió una resolución a la Administración autonómica en los siguientes términos:
“En relación con la promoción de ochenta y dos viviendas de protección pública
llevada a cabo por (...), adoptar las siguientes actuaciones:
Primero.- Al amparo de lo dispuesto en los arts. 103 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, y 64 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León, iniciar el procedimiento dirigido a
declarar lesiva para el interés público la parte de su calificación definitiva (...) en la
que se ha fijado su precio máximo de venta, con la finalidad de proceder a su ulterior
impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Segundo.- En el supuesto de que la parte indicada de aquella calificación definitiva
sea efectivamente anulada y se fije como precio máximo de venta de las viviendas en
cuestión el máximo fijado para el año 2007, exigir a la sociedad promotora el
reintegro de lo indebidamente recibido de los adquirentes finales de aquellas
viviendas”.
La Consejería destinataria de la resolución contestó a la misma manifestando que no
resultaba necesario llevar a cabo las actuaciones recomendadas, puesto que la mercantil
promotora de las viviendas se había comprometido a respetar el precio máximo de venta
aplicable que se había señalado en la anterior resolución formulada por esta procuraduría, y no
el que constaba en la calificación definitiva, superior al anterior. Comunicado el contenido de
esta contestación a los autores de las quejas y al Ayuntamiento de Valladolid, se procedió al
archivo de estas.
También, en relación con esta misma promoción de viviendas, se ha presentado una
nueva queja en 2011 (20112434), relacionada en este caso con la presunta existencia de
deficiencias constructivas en aquellas.
Por último, desarrollaremos el contenido de la postura adoptada en el expediente
20100885, donde, como hemos señalado con anterioridad, a pesar de la ausencia de
colaboración del Ayuntamiento de Chozas de Abajo, se estimó oportuno formular una resolución
que, no obstante, tampoco fue contestada por la citada Entidad local. En esta queja, el
ciudadano ponía de manifiesto la existencia de diversas irregularidades en el procedimiento de
cesión gratuita de una finca de una Junta Vecinal con destino a la construcción de quince
viviendas de protección pública, así como en el expediente de contratación correspondiente a la
construcción y promoción de estas viviendas. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información relativa a la problemática planteada, además de al Ayuntamiento
indicado, a la Junta Vecinal afectada, y a las Consejerías de Fomento, y de Interior y Justicia.
Aunque, como se ha reiterado, no fue posible obtener una contestación del
Ayuntamiento, de los informes obtenidos del resto de administraciones implicadas se
desprendía, en primer lugar, que, en la fecha en la que se había acordado la cesión gratuita de
la finca no era jurídica ni materialmente posible que la misma estuviera inscrita en el Registro
de la Propiedad. En consecuencia, debido al evidente incumplimiento de los requisitos previstos
en la normativa aplicable [en especial, arts. 110.1 b) y 113 del RD 1372/1986, de 13 de junio],
se podía calificar como temeraria la actuación municipal posterior. Así lo evidenciaba el hecho
de que la Diputación provincial de León, a través de un informe, hubiera conminado al
Ayuntamiento a paralizar toda actuación referida a la finca en cuestión, advirtiéndole, incluso,
de que en caso contrario se podría incurrir en responsabilidades de diversa naturaleza, incluida
la penal.
En cuanto al procedimiento de contratación de la promoción y construcción de las
quince viviendas de protección pública en cuestión, con entrega de solar, a la vista de la
información proporcionada se observó la concurrencia de tres irregularidades en el desarrollo y
resolución de aquel procedimiento: la primera de ellas se derivaba del hecho de que, en las
fechas de adjudicación del contrato y de formalización del mismo, una de las prestaciones a las
que se obligaba el Ayuntamiento (la entrega del solar) no era posible, puesto que el mismo no
formaba parte aún del patrimonio municipal; la segunda se refería a la propia fórmula
contractual utilizada por el Ayuntamiento para lograr la promoción de las quince viviendas
protegidas, puesto que se habían mezclado dos modalidades contractuales posibles, dando
lugar a una nueva que no parecía tener encaje en la normativa aplicable; y la tercera se
encontraba relacionada con la circunstancia de que la entrega al adjudicatario del solar en
cuestión -hubiera sido incluido el valor de este último dentro del precio o no- no encontraba
amparo en la normativa reguladora de la contratación del sector público.
En consecuencia, debido a que la fórmula contractual utilizada en el supuesto
planteado no tenía cabida el ordenamiento jurídico, en especial en lo relacionado con la entrega
de la parcela al adjudicatario, se consideró que la enajenación de esta última se había llevado a
cabo prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, lo cual constituía una
nueva causa de nulidad del contrato contemplada en el art. 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre. Procedía, por tanto, que se iniciase un proceso de revisión de oficio de la
adjudicación definitiva del contrato en cuestión, si bien una posible declaración de nulidad de la
misma en ningún caso podría afectar a la construcción finalizada de las quince viviendas de
protección pública citadas, puesto que aquí sería aplicable la doctrina del Tribunal Supremo de
conformidad con la cual el interés público debe prevalecer sobre los intereses contractuales
(STS de 23 de mayo de 2000).
Por tanto, a la vista de la información que se pudo obtener y de los argumentos
jurídicos apuntados, se procedió a dirigir una resolución al Ayuntamiento de Chozas de Abajo en
los siguientes términos:
«Primero.- En relación con el contrato celebrado entre el Ayuntamiento de Chozas de
Abajo (León) y la mercantil (...) para la “Promoción y construcción de quince viviendas
de protección oficial, con entrega de solar, mediante concurso y procedimiento
abierto, en (...) Municipio de Chozas de Abajo (León)”, adoptar las siguientes
medidas:
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común y 34 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Público, acordar el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la
adjudicación definitiva del citado contrato acordada por la Junta de Gobierno Local
con fecha 25 de septiembre de 2008.
de conformidad con lo previsto en el art. 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, no
podrán afectar a las quince viviendas de protección pública construidas y promovidas
en ejecución del citado contrato.
Segundo.- Cumplir la obligación de auxiliar al Procurador del Común en sus
investigaciones en los términos exigidos por los arts. 3.1 y 16 de la Ley 2/1994 de 9
de marzo, modificada por la Ley 11/2001, de 22 de noviembre».
La citada resolución fue comunicada, además de al autor de la queja, a las
administraciones a las que nos habíamos dirigido en solicitud de información. La ausencia de
colaboración del Ayuntamiento de Chozas de Abajo, manifestada también en la ausencia de
contestación a la citada resolución pese a haber sido reiterada la misma en tres ocasiones,
motivó, además de la inclusión de aquel en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras, el archivo del expediente sin poder transmitir al ciudadano ningún tipo de
información municipal.
En definitiva, en 2011 se ha mantenido la conflictividad planteada en relación con los
procesos de promoción de viviendas de protección pública, y se ha incrementado el número de
supuestos donde ha sido necesario adoptar una resolución debido a la constatación de
irregularidades en la actividad administrativa dirigida a garantizar la regularidad de aquella
actividad promotora inmobiliaria. Un año más estas conclusiones nos remiten a la evidente
vinculación entre la situación actual de crisis inmobiliaria generalizada y los conflictos surgidos
entre ciudadanos y administraciones públicas en este ámbito.
3.1.2. Adjudicación de viviendas y pago del precio
Se puede afirmar que la ausencia en el año 2011 de quejas relativas a la selección de
los adjudicatarios de viviendas de protección pública se debe, además de a la reducción en la
promoción y, en consecuencia, adjudicación de estas viviendas, a la aplicación a estos
procedimientos de la Orden FOM/1982/2008, de 14 de noviembre, por la que se ha regulado un
nuevo procedimiento para la selección de los adquirentes y arrendatarios de viviendas
protegidas, que sustituyó a la anterior norma aplicable (Orden FOM/1191/2004, de 19 de julio),
introduciendo numerosos y profundos cambios en el sistema de adjudicación. En consecuencia,
la valoración de este nuevo sistema de adjudicación solo puede ser positiva.
En el Informe correspondiente al año 2010, hicimos referencia a una resolución
formulada con el fin de que se mejorara la difusión y publicidad de estos procesos de selección.
Allí anunciábamos que, dado el interés de la cuestión tratada, estaríamos especialmente atentos
a los efectos de la aceptación por parte de la Administración autonómica de aquella resolución.
Pues bien, a través de la Orden FOM/791/2011, de 1 de junio, se ha procedido a modificar la
citada Orden FOM/1982/2008, de 14 de noviembre, con el objetivo, entre otros, de exigir que
determinadas actuaciones sean publicadas, preceptivamente y no potestativamente, en la
página web de la Junta de Castilla y León. En todo caso, no hemos recibido en 2011 ninguna
queja acerca de la ausencia de información relativa a estos procesos de selección.
También en nuestro Informe anterior poníamos de manifiesto que en una situación de
crisis caracterizada por las dificultades económicas que atraviesan muchos ciudadanos,
cobraban protagonismo los conflictos relacionados con el pago del precio de las viviendas de
promoción pública y de las cuotas debidas por los propietarios de las mismas para sufragar los
gastos comunes del edificio de viviendas de que se trate. Aquel protagonismo se ha mantenido
en 2011.
Así, respecto al pago del precio de las viviendas, en el expediente 20091191 un
ciudadano, como presidente de una comunidad de propietarios, nos manifestaba un presunto
incumplimiento por el titular de una vivienda de promoción pública, ubicada en una localidad de
la provincia de Salamanca, de su obligación de destinar la misma a domicilio habitual y
permanente, así como el impago por aquel de la deuda contraída con la comunidad de
propietarios. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en dos ocasiones a la Administración
autonómica en solicitud de información relacionada con la cuestión controvertida planteada.
Los informes proporcionados en atención a nuestros requerimientos revelaron, de
forma inequívoca, que el adjudicatario de la vivienda en cuestión había incumplido de forma
persistente las siguientes obligaciones: pagar las cantidades pactadas en el contrato de
compraventa celebrado en su día con la Consejería de Fomento, así como las exigibles por
servicios y gastos comunes; y destinar la vivienda a su domicilio habitual y permanente.
Considerando lo anterior, se estimó oportuno poner de manifiesto que los
incumplimientos indicados desvirtuaban la finalidad que se persigue con la promoción y
adjudicación por la Administración de viviendas de protección pública, que no es otra que
satisfacer necesidades reales, actuales y permanentes de residencia, con el objetivo último de
garantizar a aquellos que más lo precisen el derecho constitucional a una vivienda digna y
adecuada. Precisamente por este motivo, el ordenamiento jurídico había previsto para
supuestos como el planteado en la queja el reconocimiento de la potestad administrativa de
desahucio. En concreto, el reconocimiento y ejercicio de esta potestad se contemplaba en el
art. 30 del RD 2960/1976, de 12 de noviembre, en relación con el art. 138 del Decreto
2114/1968, de 24 de julio. La legitimidad de la Administración para el ejercicio de esta potestad
había sido reconocida por el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones (por todas, STS de 23
de octubre de 1988 y de 28 de enero de 1993).
En Castilla y León, esta prerrogativa de la Administración se encuentra regulada en los
arts. 77 y 78 de la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda. A los efectos de
determinar la aplicación de estos preceptos a viviendas de protección pública calificadas con
anterioridad a su fecha de entrada en vigor, era preciso considerar que, tal y como había
mantenido reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, STS de 22 de octubre de 1999), no
nos encontramos aquí en presencia de un procedimiento de naturaleza sancionadora, no
teniendo, por tanto, virtualidad en este ámbito concreto principios como el de culpabilidad o
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras.
Atendiendo a los argumentos jurídicos señalados, se procedió a formular una
resolución a la, entonces, Consejería de Fomento, con el siguiente tenor literal:
“En el caso de que persista el incumplimiento por el titular de la vivienda de
promoción pública integrante del Grupo (...) de sus obligaciones de pago de las
cantidades pactadas en el contrato de compraventa, así como de las exigibles por
servicios y gastos comunes, y de destinar la vivienda a domicilio habitual y
permanente, valorar el inicio del procedimiento dirigido a ejercer la potestad de
desahucio administrativo”.
La Administración autonómica destinataria de la resolución contestó a la misma
expresando su aceptación e indicando que se iba a proceder a reiniciar las actuaciones
oportunas previas a la resolución del contrato de compraventa de la vivienda de protección
pública en cuestión. Una vez comunicada esta respuesta al ciudadano, se procedió a archivar su
queja.
Por su parte, en las quejas 20101772 y 20101773, se planteaba la disconformidad
de sus autores con el inicio de actuaciones por parte de la Administración autonómica dirigidas
a resolver dos contratos de compraventa de viviendas de protección pública como consecuencia
del impago por sus adjudicatarios de recibos correspondientes a su precio. Admitidas ambas
quejas a trámite, nos dirigimos en solicitud de información a la, entonces, Consejería de
Fomento.
Examinado el contenido del informe remitido por aquel centro directivo, resultaba
innegable la realidad de la deuda contraída con la Administración así como su cuantía,
reveladora de un prolongado período temporal de impago de las mensualidades establecidas.
Así mismo, a la deuda correspondiente al precio de la vivienda se debía añadir la relativa a las
cuotas comunitarias.
En consecuencia, no se podía calificar como irregular la actuación promovida por la
Administración autonómica en orden a resolver los contratos de compraventa celebrados en su
día, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1.124 y 1.504 del Código Civil, y 52 del RD
3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el RDL 31/1978, de 31 de octubre.
Incluso se podía afirmar que al desarrollo de aquella actuación venía obligada la Administración,
considerando adecuadamente la necesaria salvaguarda de los intereses de la comunidad que
debía perseguir esta en el ejercicio de sus competencias en materia de vivienda, y la previa
desatención de diversos requerimientos de pago realizados por aquella. En concreto, de lo
dispuesto en el último precepto indicado se desprendía que la ausencia de abono de las cuotas
establecidas para el pago de las viviendas de promoción pública en el vencimiento convenido
podía dar lugar a la resolución del contrato de compraventa por parte de la Administración
pública promotora de la vivienda, facultad esta que también se incluía expresamente en una
cláusula de los contratos de compraventa de las viviendas de promoción pública.
Considerando lo expuesto, se procedió al archivo de ambos expedientes, comunicando
a los ciudadanos los motivos por los cuales no se consideraba irregular la actuación
administrativa que había motivado su queja.
Al igual que ocurrió en 2010, no solo los impagos parciales del precio de las viviendas
de promoción pública han dado lugar a la presentación de quejas, sino que también nos hemos
ocupado de la ausencia de pago de los gastos comunitarios. Así ocurrió en el expediente
20101528, donde un ciudadano, en representación de una comunidad de setenta y seis
propietarios de viviendas de protección pública localizadas en Soria, denunciaba la pasividad de
la Administración autonómica ante el impago de cuotas debidas a aquella. Se señalaba en la
citada queja que la cantidad de propietarios deudores y la cuantía de las deudas contraídas
podía motivar que fuera necesaria la supresión de servicios comunitarios. Admitida la queja a
trámite, nos dirigimos en dos ocasiones en petición de información a la, entonces, Consejería
de Fomento.
De la lectura de los informes remitidos, se desprendía con claridad que el Servicio
Territorial de Fomento de Soria había mantenido una actitud activa ante las reclamaciones
dirigidas al mismo en relación con las deudas contraídas por algunos adjudicatarios de las
viviendas con aquella comunidad de propietarios, desarrollando gestiones, más o menos
exitosas, cuyo fin último era que se procediera al abono de tales deudas. No obstante, a los
efectos de adoptar una postura, se debía considerar adecuadamente que los obligados al pago
de las cuotas comunitarias eran los propietarios de las viviendas y no la Administración
autonómica, a pesar de que esta mantuviera la titularidad registral de las mismas. Las viviendas
en cuestión eran viviendas de promoción pública cuya titularidad había sido transmitida a los
adjudicatarios correspondientes a través de los contratos de compraventa celebrados con los
mismos, siendo estos los obligados a contribuir, con arreglo a la cuota de participación fijada, a
los gastos generales para el adecuado sostenimiento del inmueble [art. 9.1 e) de la Ley
49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal, modificada por la Ley 8/1999, de 6 de abril].
En consecuencia, no cabía atribuir a la Administración autonómica una responsabilidad, aun
cuando fuera solidaria, en el pago de las cuotas comunitarias debidas.
Por otra parte, cabía plantearse también si era exigible que la Administración
autonómica procediera ahora a la resolución de los contratos de compraventa de las viviendas
celebrados en su día con las personas que habían contraído las deudas con la comunidad de
propietarios indicada. En este sentido, era cierto que el art. 33.7 del Decreto 2114/1968, de 24
de julio, por el que se aprobó el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre Viviendas de
Protección Oficial, disponía que la falta de pago de las cantidades procedentes a las
comunidades de propietarios de viviendas promovidas por la Administración, podría dar lugar a
que esta promoviera la resolución del contrato. Sin embargo, la aplicabilidad de una norma
prevista en el Decreto 2114/1968, de 24 de julio, para las viviendas incluidas dentro del
régimen excepcional, ya desaparecido como tal, a unas viviendas adjudicadas por la, entonces,
Consejería de Fomento en el año 1999 resultaba, cuando menos, dudosa. Por el contrario, en
relación con las viviendas de protección pública calificadas provisionalmente en Castilla y León
con posterioridad al 8 de septiembre de 2010 ya no cabían dudas acerca de la aplicación de lo
dispuesto en la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de
Castilla y León. Así mismo, procedía señalar que la resolución de los contratos de compraventa
de viviendas protegidas como consecuencia del impago de las cantidades debidas a la
comunidad de propietarios, se configuraba en el precitado art. 33.7 del Decreto 2114/1968, de
24 de julio, como una facultad de la Administración, sin que constituyera una irregularidad que
tal facultad no se ejercitase. Por el contrario, la vía prioritaria para lograr el abono de las
cantidades debidas a la comunidad de propietarios era el ejercicio de las acciones judiciales
pertinentes ante los órganos judiciales competentes, no siendo exigible que la Administración
autonómica procediera a la resolución de los contratos de compraventa de las viviendas en
cuestión con motivo de la falta de pago de las deudas contraídas con aquella comunidad de
propietarios.
En consecuencia, sin perjuicio de que se pusiera de manifiesto a la Administración
autonómica la conveniencia de que se continuasen desarrollando gestiones dirigidas a tratar de
garantizar el abono de las deudas contraídas por varios de los adjudicatarios de las viviendas de
protección pública en cuestión, se procedió al archivo del expediente, expresando al ciudadano
los argumentos sucintamente expuestos.
En definitiva, el hecho de que muchos propietarios de viviendas de promoción pública
atraviesen dificultades para proceder al pago de las cantidades debidas en concepto de precio
de las viviendas y de gastos correspondientes a los servicios comunitarios, no debe hacer
olvidar a la Administración el hecho de que cuando tales impagos sean flagrantes y reiterados,
la pasividad ante los mismos redunda en perjuicio, en el primer caso, de la finalidad última de
la promoción pública de viviendas, y, en el segundo, del resto de propietarios del edificio de
que se trate.
3.1.3. Deficiencias
En Informes anteriores se hizo constar la existencia de una dinámica descendente en
el número de ocasiones en las que los ciudadanos planteaban conflictos relativos a la existencia
de deficiencias en viviendas de protección pública y con la pasividad de la Administración ante
aquellas. Sin embargo, ya adelantábamos con anterioridad que, al igual que ha ocurrido con el
número total de quejas presentadas en el ámbito del derecho a la vivienda, aquella dinámica ha
sufrido un cambio radical en 2011, de lo cual es prueba el hecho de que hayan sido diez las
quejas formuladas en materia de deficiencias, seis más que en el año anterior. En cuanto a las
posturas adoptadas, las mismas han estado relacionadas tanto con viviendas de promoción
pública como de promoción privada.
A unas viviendas promovidas por la, entonces, Consejería de Fomento, se refería el
expediente 20101705, donde el presidente de una comunidad de propietarios nos manifestó la
existencia de diversas deficiencias en un edificio de viviendas de protección pública promovido,
en su día, por la Administración autonómica en la localidad de Palencia. En concreto, entre las
deficiencias denunciadas se encontraban las siguientes: insuficiente protección contra incendios
del edificio, en especial por la imposibilidad de acceso de los vehículos de extinción de incendios
a las fachadas; inadecuada conservación de la cubierta del edificio; y, en fin, deficiente
mantenimiento de una plaza que servía de acceso a los portales, debido a que al ser de
naturaleza privada de uso común, eran los vecinos quienes debían asumir todos los gastos
relativos a su conservación, limpieza y alumbrado. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información a la Administración autonómica y al Ayuntamiento de Palencia.
En primer lugar, en cuanto a la protección frente a incendios, a la vista de los
informes obtenidos se pudo concluir que la normativa aplicable en las fechas en las que había
sido llevada a cabo la promoción y edificación de las viviendas en cuestión, amparaba un diseño
donde no era posible el acceso de los vehículos de bomberos a las fachadas de aquellas. No
obstante lo cual y, precisamente, por esta imposibilidad, consideramos necesario que se
determinase, a través de una nueva inspección a llevar a cabo por el parque de bomberos el
estado de los elementos de protección contra incendios del edificio, con el objetivo de
identificar las reparaciones y mejoras que, en su caso, debían realizarse en los mismos.
En segundo lugar, en relación con la cubierta del edificio, no se constató la realidad
de las deficiencias referidas en el escrito de queja, ni la reclamación por escrito de las mismas
ante la Administración autonómica, a pesar de que habían transcurrido más de diez años desde
su calificación definitiva. Por este motivo, procedía exonerar a la Administración autonómica de
responsabilidad respecto a tales deficiencias, sin perjuicio de las subvenciones que los vecinos
pudieran solicitar a aquella en el marco de los planes estatales y autonómicos de vivienda
vigentes, para poder financiar la ejecución de obras de reparación del tejado.
En tercer y último lugar, en relación con la plaza interior del edificio y con sus
elementos, de la información recabada se desprendía que su titularidad correspondía a los
propietarios de las viviendas en cuestión, si bien su uso era público y no privativo, circunstancia
que determinaba que, en principio, eran aquellos propietarios los únicos responsables de los
gastos de conservación correspondientes en la proporción que a cada uno de ellos
correspondiera. Sin embargo, el Tribunal Supremo ya se había referido a la posibilidad general
de que, en atención al uso público de este tipo de espacios, el Ayuntamiento correspondiente
debiera compensar a sus propietarios los gastos de conservación asumidos por estos (STS de
21 de mayo de 2001). Más concluyente al respecto había sido el Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y León, quien había reconocido para otro caso que la cesión del uso público de estos
espacios al Ayuntamiento de que se tratase determina la obligación de este de asumir los
gastos de conservación que conlleve aquel uso (STSJCyL núm. 177/2008, de 30 de abril). Si a
esta doctrina jurisprudencial, se añadía la adecuada consideración en estos supuestos de
principios generales del derecho como son el de buena fe (recogido en los arts. 7.1 y 1258 del
Código Civil, y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) y el de equidad (contemplado en el
art. 3.2 del Código Civil), la conclusión final no podía ser otra que la obligación de los
ayuntamientos de, cuando menos, contribuir al mantenimiento de los espacios privados de uso
público en unas condiciones de conservación adecuadas para servir al citado uso público que
los grava.
En consecuencia, considerando el contenido de los informes obtenidos y los
fundamentos jurídicos esbozados, se procedió a dirigir una resolución al Ayuntamiento de
Palencia en los siguientes términos:
“En relación con el edificio de viviendas de protección pública promovidas por
Administración de la Comunidad ubicado en (...) de esa localidad de Palencia, llevar a
cabo las siguientes actuaciones:
Primero.- Requerir al Parque de Bomberos de ese Ayuntamiento para que se realice
una inspección del citado edificio con el fin de identificar el estado actual de los
elementos de protección contra incendios existentes en el mismo (tales como
escaleras sectorizadas, puertas resistentes al fuego, extintores portátiles o hidrantes)
y de determinar aquellos que sea necesario reparar o reponer.
Segundo.- Asumir la responsabilidad de garantizar que la plaza interior del edificio
pueda servir adecuadamente al uso público, contribuyendo a todos los gastos
económicos necesarios para ello, incluidos los de limpieza y alumbrado público de la
plaza”.
Esta resolución, que fue comunicada al autor de la queja y a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente, fue aceptada expresamente por el Ayuntamiento destinatario de la
misma. Una vez comunicada la respuesta municipal al ciudadano y a aquella Consejería, se
archivó el expediente.
También a unas viviendas promovidas por la Administración autonómica, cuya
titularidad mantenía esta, se refería la queja 20110729. En la misma, un grupo de ciudadanos
denunciaba la existencia de una serie de deficiencias en la cubierta de un edificio de viviendas
ubicado en la localidad de Benavente (Zamora), adjudicadas, en su día, en régimen de alquiler.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en petición de información a la, entonces, Consejería
de Fomento.
La información obtenida revelaba, de un lado, la realidad de las deficiencias
denunciadas; y, de otro, el hecho de que la Administración autonómica no estaba asumiendo la
responsabilidad que le correspondía en orden a garantizar la adecuada conservación de la
cubierta del edificio de viviendas en cuestión, en su doble condición de entidad, cuando menos,
copropietaria del mismo, y arrendadora de siete de las ocho viviendas que lo integraban.
En efecto, en su condición de copropietaria del edificio en cuestión (en todo caso
mayoritaria, debido a que únicamente una de las ocho viviendas protegidas ubicadas en el
mismo había sido adquirida en régimen de propiedad), correspondía a la Administración
autonómica cumplir con los deberes de uso y conservación del inmueble que vinculan a todo
propietario, entre los que se hayan el de mantenerlo en condiciones de salubridad y
habitabilidad adecuadas, realizando los trabajos precisos para conservar o reponer dichas
condiciones [art. 8.1 b) de la LUCyL]. A lo anterior se añadía que la misma obligación se
derivaba de su posición como arrendadora de siete de las ocho viviendas que integraban el
edificio, cuya habitabilidad podía verse afectada por las deficiencias constatadas en su cubierta
y por las filtraciones de humedad que estas estaban generando (arts. 21 de la Ley 29/1994, de
24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, 107 del Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre,
por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Arrendamientos Urbanos, y 1.554 2.º del
Código Civil). Así mismo, la Jurisprudencia había considerado que son obras de reparación
necesarias, entre otras, las que, realizadas en la cubierta, impidan infiltraciones en los edificios
(entre otras muchas, STS de 5 de octubre de 1951, citada en la Sentencia de la Audiencia
Provincial de Madrid núm. 926/2007, de 5 de noviembre).
En consecuencia, considerando el contenido de la información suministrada y las
obligaciones que correspondían a la Administración autonómica, se dirigió una resolución a esta
cuya parte dispositiva transcribimos a continuación:
“Que se desarrollen por esa Administración las actuaciones precisas que conduzcan,
previa su concreta identificación, a la reparación de las deficiencias existentes en la
cubierta del edificio localizado en (...) de Benavente (Zamora), con la finalidad de
garantizar que dicho edificio y las viviendas de protección pública adjudicadas en
régimen de alquiler integrantes del mismo se mantengan en unas condiciones
adecuadas de conservación”.
La Consejería destinataria de esta resolución contestó a la misma señalando que la
comunidad de propietarios había realizado labores de reparación, sin que las humedades se
hubieran vuelto a reproducir desde entonces. Considerando que en nuestra resolución
señalábamos que correspondía a la Administración autonómica, y no a los arrendatarios de las
viviendas, garantizar el adecuado estado de conservación del edificio, no se consideró aceptada
aquella resolución. Una vez comunicada la respuesta de la Administración al autor de la queja
se procedió al archivo del expediente.
A diferencia de lo ocurrido en los dos supuestos anteriores, en el expediente
20100066, tras el desarrollo de la investigación correspondiente, no se observó la
concurrencia de irregularidades en la actuación administrativa denunciada. En aquella queja el
ciudadano manifestaba la existencia de deficiencias constructivas en una vivienda de protección
pública localizada en Ponferrada (León). Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud
de información a la, entonces, Consejería de Fomento. De la información obtenida de este
centro directivo se desprendía que el grupo de viviendas de protección pública del que formaba
parte la que había dado lugar a la queja, había sido objeto de diversas obras de reparación
desde su calificación definitiva, algunas de las cuales se habían encontrado relacionadas con la
existencia de humedades y condensaciones en varias de aquellas. Sin embargo, en el caso
concreto de la vivienda identificada en la queja, no se había constatado la concurrencia de
deficiencias constructivas. Por otra parte, no había sido hasta dieciocho años después de la
calificación definitiva del grupo de viviendas en cuestión, y trece después de la ejecución en el
mismo de obras de reparación de condensaciones, cuando el adjudicatario de la vivienda había
puesto de manifiesto ante la Administración la existencia de deficiencias. En consecuencia, se
había superado ampliamente el plazo temporal de diez años durante el cual, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, podría
ser responsable la Consejería competente, como promotor de las viviendas, de los vicios o
defectos existentes en la construcción de las mismas. Comunicada al autor de la queja la
información obtenida y la fundamentación jurídica de la decisión adoptada, se procedió al
archivo del expediente.
A la actuación de la Administración autonómica ante la presunta existencia de
deficiencias constructivas en viviendas de protección pública, pero de promoción privada, se
refirió el expediente 20092366. En esta queja, su autor planteaba la existencia de deficiencias
en una vivienda protegida ubicada en la localidad de Ávila. Admitida la queja a trámite, se
recabó el correspondiente informe de la Administración autonómica, cuyo contenido reveló que,
a pesar de las reclamaciones presentadas, no se había llevado a cabo por el personal técnico
del Servicio Territorial de Fomento de Ávila una inspección de la vivienda en cuestión.
Las facultades que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración pública
competente en orden a garantizar la reparación de los vicios o defectos de construcción que
pudieran manifestarse en las viviendas de protección pública se concretan, de un lado, en la
posibilidad de imponer al promotor de las mismas la obligación de ejecutar las obras necesarias
de reparación, en el supuesto de que los vicios se manifestasen dentro de los cinco años
siguientes a la calificación definitiva de las viviendas; y, de otro, en la potencial imposición de la
obligación de realizar obras como sanción conjunta a la multa en los casos de comisión de
infracciones, graves o muy graves, al régimen propio de las viviendas de protección pública. Al
régimen jurídico aplicable al ejercicio de tales potestades y a los medios de ejecución forzosa de
las resoluciones adoptadas en materia de viviendas de protección pública ya nos habíamos
referido en numerosas resoluciones dirigidas a Administración autonómica, que han sido
desarrolladas en anteriores Informes. En relación con el ejercicio de tales facultades en el caso
concreto planteado en aquella queja, se debía tener en cuenta que, de conformidad con la
disposición transitoria segunda de la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de
la Comunidad de Castilla y León, las viviendas de protección pública calificadas
provisionalmente con anterioridad a la entrada en vigor de la misma (supuesto en el que
encajaban las viviendas que habían motivado la queja), se continuaban rigiendo por la
normativa al amparo de la cual se calificaron.
En consecuencia, la pasividad administrativa constatada y el mantenimiento de las
facultades de la Administración en orden a garantizar la reparación de las deficiencias
constructivas de la vivienda que habían dado lugar a la queja, motivó la formulación de una
resolución a la, entonces, Consejería de Fomento en los siguientes términos:
“En relación con las deficiencias de habitabilidad denunciadas en la vivienda de
protección pública localizada en (...) de Ávila, adoptar las siguientes medidas:
Primero.- Si aún no se hubiera hecho, llevar a cabo su inspección con los objetivos de
verificar el alcance actual de las deficiencias denunciadas y si las mismas pueden
tener su causa en vicios o defectos de la construcción o son debidas a otros motivos.
Segundo.- En su caso, imponer, previa tramitación del procedimiento administrativo
correspondiente, a la empresa promotora de las viviendas la obligación de ejecutar las
obras necesarias para reparar las deficiencias que se constaten en la inspección a la
que se hace referencia en el punto anterior” .
La Administración autonómica contestó a nuestra resolución aceptando la misma y
poniendo de manifiesto que se había realizado una visita de inspección de la vivienda, así como
que se habían mantenido conversaciones con los responsables de la empresa promotora,
expresando estos su voluntad de subsanar las deficiencias que se constatasen en aquella. Una
vez comunicado al ciudadano el contenido de la respuesta recibida, se archivó el expediente.
Finalmente, en la queja 20100472 su autor también denunciaba la existencia de
deficiencias constructivas en una vivienda de protección pública de promoción privada, ubicada
en una localidad de la provincia de Zamora. Atendiendo a la queja presentada, nos dirigimos en
solicitud de información a la, entonces, Consejería de Fomento, quien nos proporcionó el
correspondiente informe relativo a la problemática planteada. A la vista del contenido de este,
se llegó a la conclusión de que, presentadas las denuncias correspondientes ante el Servicio
Territorial de Fomento de Zamora, se había procedido a inspeccionar la vivienda en cuestión y a
ejercer correctamente las facultades que el ordenamiento jurídico le reconoce a la
Administración en orden a garantizar la reparación de deficiencias en viviendas de protección
pública, allí donde se había considerado que estas eran reales y que se debían a vicios o
defectos en su construcción. Cuestión distinta era que pudiera existir un incumplimiento del
contrato de compraventa celebrado entre el promotor y el adquirente final de la vivienda, no
siendo posible la intervención de esta institución en relación con esta última cuestión. Por tanto,
una vez puesta de manifiesto al ciudadano la información obtenida y la argumentación jurídica
de la postura adoptada, se procedió al archivo de la queja.
3.1.4. Infracciones y sanciones
El cumplimiento de los fines perseguidos con la promoción y financiación de viviendas
de protección pública se puede ver frustrado por ciertas conductas de los adjudicatarios de
aquellas, siendo la más frecuente de ellas no destinar aquellas viviendas a residencia habitual y
permanente de quienes fueron seleccionados en su día para acceder a las mismas.
Finalizábamos el apartado del Informe del año 2010 dedicado a la actuación preventiva y
sancionadora de estas conductas infractoras expresando nuestro deseo de que la entrada en
vigor de un nuevo régimen sancionador en este ámbito, integrado dentro de la Ley del derecho
a la vivienda de la Comunidad, contribuyera a garantizar el respeto a la normativa aplicable y el
cumplimiento de los objetivos perseguidos con la promoción de viviendas protegidas.
Pues bien, aunque no podemos afirmar con contundencia que el citado deseo se haya
visto cumplido, sí es relevante señalar que únicamente se ha presentado en 2011 una queja en
la cual el ciudadano haya denunciado una conducta infractora en materia de viviendas de
protección pública. No obstante, la conducta denunciada es aquella de la que más
frecuentemente nos venimos ocupando en los últimos años (no destinar las viviendas
protegidas a domicilio habitual y permanente de sus titulares), y en la misma fue preciso
formular una resolución a cada una de las administraciones implicadas en el supuesto concreto
planteado.
En efecto, en el expediente 20110157 su autor denunciaba un presunto
incumplimiento de la obligación de destinar cuatro viviendas de protección pública promovidas
en una localidad de la provincia de Zamora a residencia habitual y permanente de sus
adjudicatarios. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información a la,
entonces, Consejería de Fomento, y al Ayuntamiento del término municipal donde se
encontraban radicadas aquellas viviendas.
De la información obtenida, y en concreto de la suministrada por el Ayuntamiento, se
desprendía que algunos de los adjudicatarios de las viviendas protegidas en cuestión se
desplazaban a otras localidades y, por tanto, no ocupaban las viviendas en determinados días,
motivo por el cual se interrumpía la ocupación de las mismas, si bien se desconocía la
dimensión temporal de estas interrupciones, su periodicidad y sus causas concretas (aunque,
en principio, parecían ser de carácter laboral). Aquel Ayuntamiento manifestaba que, a su
juicio, tales ausencias se encontraban justificadas y que, por tanto, no implicaban que las
viviendas no cumpliesen con su preceptivo destino.
Era evidente que una de las obligaciones que se imponen a los adquirentes de
viviendas de protección pública es la de destinar las mismas a residencia habitual y permanente
(arts. 3 del RD 3148/1978, de 10 de noviembre, y 55 de la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del
derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y León). El incumplimiento de la precitada
obligación constituye una infracción administrativa muy grave tipificada en los arts. 56 del RD
3148/1978, de 10 de noviembre, antes citado, y 102 h) de la citada Ley 9/2010, de 30 de
agosto. Aunque ninguno de los preceptos señalados establecía un concepto agotador de lo que
debía entenderse, a estos efectos, por domicilio o residencia habitual y permanente, esta
omisión normativa se había visto completada, cuando menos parcialmente, por el Tribunal
Supremo, quien había señalado que, desde un punto de vista temporal, solo cabe apreciar una
justa causa que autorice la desocupación de la vivienda cuando las ausencias sean transitorias,
intermitentes o provisionales, pero no cuando sean habituales o continuas (STS de 12 de julio
de 1985, 26 de mayo de 1987, 29 de mayo de 1990, y 7 de junio y 13 de noviembre de 1999).
Desde un punto de vista material, el Tribunal Supremo había elaborado una doctrina según la
cual la obligación de destinar la vivienda a domicilio habitual y permanente no es absoluta y
debe adaptarse a ciertas situaciones excepcionales, admitiendo la existencia de causas justas
que eliminan los efectos de la infracción de la obligación de habitar la vivienda (entre otras, STS
de 16 de julio de 1992).
En consecuencia, a la vista de la información obtenida y de la interpretación
jurisprudencial de la obligación de destinar las viviendas de protección pública a residencia
habitual y permanente de sus adjudicatarios, se procedió a formular una resolución a la
Administración autonómica en los siguientes términos:
“En relación con la ocupación de algunas de las viviendas de protección pública
promovidas por esa Administración autonómica en (...), que fueron adjudicadas en su
día por el Ayuntamiento, adoptar la siguiente medida:
Sin perjuicio del absoluto respeto al principio de presunción de inocencia de los
propietarios de las viviendas, acordar, por el órgano administrativo competente, la
apertura formal de un trámite de información previa en el marco del cual se lleve a
cabo una investigación cuya finalidad sea constatar el cumplimiento, pasado y actual,
de la obligación de los titulares de algunas de las viviendas a destinar las mismas a su
domicilio habitual y permanente, verificando la dimensión y la periodicidad de sus
ausencias de la localidad a las que ha hecho referencia el Ayuntamiento de (...), así
como la causa o causas de las mismas”.
Por su parte, con una argumentación jurídica análoga a la contenida en la resolución
dirigida a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, también se formuló una resolución al
Ayuntamiento en cuestión con el siguiente tenor literal:
“En relación con la ocupación de algunas de las viviendas de protección pública
promovidas por la Administración autonómica en (...), que fueron adjudicadas en su
día por ese Ayuntamiento, comunicar al Servicio Territorial de Fomento de Zamora los
adjudicatarios de aquellas que se desplazan con frecuencia a otras localidades, con el
fin de que el órgano competente de la Administración autonómica valore si tales
ausencias pueden implicar un incumplimiento de su obligación de destinar sus
viviendas a su domicilio habitual y permanente”.
Con posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe, ambas administraciones
han aceptado expresamente la resolución dirigida a cada una de ellas, lo cual una vez
comunicado al autor de la queja, motivó el archivo de esta última.
En definitiva, esperamos que en el año 2012 se confirme que la reducción del número
de supuestos en los que se ha recomendado a la Administración reprimir conductas infractoras
en materia de viviendas de protección pública, se encuentra vinculada con la efectividad del
régimen sancionador contemplado en la Ley del derecho a la vivienda de la Comunidad, a pesar
de no haberse incluido en la misma una regulación de la actuación inspectora en este ámbito
como había sugerido en su día esta institución.
3.2. Viviendas no sometidas a regímenes de protección pública
La intervención administrativa más intensa en el ámbito del derecho a la vivienda
tiene lugar a través de la promoción de las viviendas de protección pública y del ejercicio de las
competencias reconocidas por el ordenamiento jurídico en relación con las mismas. Sin perjuicio
de lo anterior, las administraciones públicas también ejercen facultades en relación con
viviendas no sometidas a regímenes de protección pública o viviendas libres que, o bien nunca
han tenido naturaleza protegida, o bien la han perdido por el transcurso del tiempo. El
desarrollo de aquellas funciones ha generado en 2011 dos quejas planteadas por los
ciudadanos, siete menos que en el año anterior.
Al igual que ocurrió en 2010, las posturas adoptadas en 2011 en relación con estas
quejas se han referido al arrendamiento por la Administración, en concreto por una Entidad
local, de estas viviendas y a las deficiencias existentes en las mismas. En este último caso,
debemos lamentar un año más que hayamos debido pronunciarnos por cuarta vez acerca de la
problemática relativa al estado de conservación de un grupo de viviendas ubicadas en la ciudad
de Valladolid que se encuentran cedidas por la Consejería de Fomento y Medio Ambiente a la
Dirección General de la Guardia Civil.
3.2.1. Selección de arrendatarios
En cuanto al arrendamiento de viviendas no sometidas a regímenes de protección
pública, las investigaciones llevadas a cabo en 2011 a instancia de los ciudadanos no han dado
lugar a la formulación de resoluciones dirigidas a la Administración.
Así, en el expediente 20092470, el ciudadano hacía alusión a la adjudicación,
presuntamente irregular, en régimen de arrendamiento de cuatro viviendas de titularidad
municipal ubicadas en una localidad de la provincia de Ávila, las cuales, según se afirmaba por
aquel, se encontraban ocupadas por personas que habían sido elegidas directamente por el
Ayuntamiento sin tramitar previamente ningún procedimiento de selección. En realidad, la
situación jurídica de estas viviendas ya había motivado la formulación en el año 2005 de una
resolución, a la que se hizo referencia en el Informe correspondiente, donde se había
recomendado al citado Ayuntamiento la adopción de las medidas precisas para regularizar
aquella situación y adjudicar nuevos contratos de arrendamiento a través del procedimiento
correspondiente. Esta resolución había sido aceptada expresamente por la Entidad local. Sin
embargo, en 2011 y a la vista de la nueva queja presentada, nos dirigimos al Ayuntamiento
afectado solicitando información relativa a las viviendas en cuestión.
A la vista de los dos informes municipales remitidos en atención a nuestros
requerimientos de información, se constató que, tras la resolución de esta institución antes
citada, se había procedido a regular por el Ayuntamiento un procedimiento para arrendar las
viviendas de titularidad municipal, a través del cual, previa convocatoria pública, se habían
seleccionado las personas con quienes se habían celebrado los correspondientes contratos. No
se observó que en la tramitación y resolución de los procedimientos que habían finalizado con
la selección de los arrendatarios de las viviendas de titularidad municipal, se hubieran cometido
irregularidades. Por estos motivos se procedió al archivo de la queja, tras comunicar a su autor
el contenido de la información obtenida y la fundamentación jurídica de la postura adoptada.
3.2.2. Deficiencias
En el Informe correspondiente al año 2010, se hizo referencia a una resolución
formulada en el expediente 20100200, en la cual se recomendaba a un Ayuntamiento de la
provincia de León que, en su condición de propietario y arrendador de una vivienda,
garantizase que la misma reuniese las condiciones de habitabilidad exigibles. Pues bien, a pesar
de la aceptación de esta resolución, en el año 2011 el ciudadano reprodujo nuevamente su
queja, puesto que este nos puso de manifiesto que persistían en aquella vivienda deficiencias
relativas a la instalación de gas, a la chimenea de la calefacción, así como aquellas causadas
por la existencia de numerosas humedades. Admitida la nueva queja a trámite, nos dirigimos en
dos ocasiones al Ayuntamiento en cuestión en solicitud de información, quien nos comunicó,
finalmente, que se había procedido a subsanar las humedades, reparando las mismas y
pintando convenientemente la vivienda, así como que se habían reparado también las
deficiencias de la calefacción. Esta información municipal fue confirmada por el ciudadano a
través de la remisión de un escrito donde se reconocía la ejecución de las obras de reparación
señaladas por el Ayuntamiento. A la vista de estos datos, se consideró solucionada la
problemática planteada y se procedió al archivo del expediente.
Para finalizar la parte de este Informe dedicada a las viviendas no sometidas a
regímenes de protección pública, procede referirse un año más a la problemática relacionada
con las deficiencias existentes en un edificio de viviendas localizado en la ciudad de Valladolid,
cuya titularidad corresponde a la Administración autonómica y que se encuentra concedido en
usufructo a la Dirección General de la Guardia Civil, siendo utilizadas las viviendas por
miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y por sus familias. En el Informe del año 2010
anunciábamos la presentación de una nueva queja sobre esta cuestión (20101621), queja que
reproducía las que habían dado lugar a la formulación de tres resoluciones (años 2006, 2008 y
2009), a pesar de la aceptación de todas ellas.
Pues bien, en 2011 ha tenido lugar la cuarta resolución sobre esta misma cuestión
controvertida. En efecto, la queja citada había sido admitida a trámite en 2010 y, por tanto, se
había procedido a solicitar información a la, entonces, Consejería de Fomento y a la
Subdelegación del Gobierno en Valladolid. A lo largo de las investigaciones que se habían
desarrollado con motivo de los expedientes citados se había constatado, a través de las
contestaciones a las peticiones de información y a las resoluciones formuladas que, si bien
tanto la Administración autonómica como la propia Comandancia de la Guardia Civil habían
llevado a cabo diversas obras de reparación en el edificio, tales obras habían resultado
insuficientes para que se pudiera afirmar que las viviendas en cuestión reunían unas
condiciones de habitabilidad adecuadas, todo ello en el marco de una futura construcción de un
edificio de nueva planta destinado a Casa Cuartel de la Guardia Civil que haga innecesaria la
utilización de aquellas viviendas.
De lo anterior fue una manifestación el contenido de la información obtenida con
motivo de la tramitación del último expediente indicado, puesto que, en primer lugar, la
Administración autonómica nos puso de manifiesto que las últimas obras de reparación del
inmueble en cuestión no habían comenzado, debido a que no se había recibido ninguna
comunicación oficial al respecto, habiéndose elaborado no obstante un presupuesto de
ejecución de las obras a acometer como resultado de los contactos mantenidos por el Servicio
Territorial de Fomento de Valladolid con la Comandancia de la Guardia Civil. A lo anterior se
añadía nuevamente que continuaban las gestiones para la suscripción de un convenio con el
Ministerio del Interior para la ejecución de las obras de construcción de un edificio de nueva
planta destinado a Casa Cuartel de la Guardia Civil. Por su parte, a través de la Subdelegación
del Gobierno en Valladolid, se obtuvo una copia de un informe que había sido enviado por la
Comandancia de la Guardia Civil a la, entonces, Consejería de Fomento en el año 2006, acerca
de las reparaciones del inmueble en cuestión que habían sido consideradas en aquel momento
urgentes.
Por tanto, a la vista de la información obtenida, se podía mantener la conclusión antes
enunciada, de conformidad con la cual, aunque no se podía negar que las administraciones
autonómica y estatal hubieran ejecutado en los últimos años obras de conservación y
reparación de las viviendas en cuestión, estas no habían incluido las necesarias para garantizar
su adecuada habitabilidad. De ello era prueba el hecho de que, dentro de las obras ejecutadas,
no se encontrasen incluidas todas las referidas a las viviendas que habían sido consideradas
urgentes por la Comandancia de la Guardia Civil en el año 2006.
En consecuencia, por cuarta vez se recordó a la Administración autonómica, como
titular del inmueble, la obligación que le incumbía de garantizar que las viviendas en cuestión
cumplieran con unas condiciones mínimas de habitabilidad, cuando menos mientras las mismas
continuasen estando destinadas a un uso residencial, procediéndose a formular a aquella una
resolución en los siguientes términos:
“Como titular de las viviendas integrantes del grupo (...) de la localidad de Valladolid y
en colaboración con la Comandancia de la Guardia Civil, garantizar la proyección y
ejecución de las obras de conservación y reparación que sean precisas y más urgentes
para lograr que aquellas reúnan unas adecuadas condiciones de habitabilidad,
mientras las mismas continúen estando destinadas a un uso residencial”.
Una vez más como contestación a la resolución formulada, que fue comunicada al
autor de la queja y a la Subdelegación del Gobierno en Valladolid, la Administración autonómica
aceptó aquella, si bien matizando que la realización de las obras que fuera necesario ejecutar
estaban condicionadas a la disponibilidad presupuestaria existente. Siendo la resolución
indicada la cuarta que se había formulado en relación con la problemática indicada y habiendo
sido todas ellas aceptadas sin que, hasta la fecha, se hubiese solucionado la misma, al tiempo
que se comunicó al ciudadano la respuesta de la Administración y el archivo de la queja, le
insistimos para que, en el supuesto de que transcurrido un plazo de tiempo prudencial no se
adoptaran las medidas anunciadas por la Administración, nos hiciera saber dicha circunstancia
con el fin de proceder a reanudar nuestra intervención una vez más si fuera necesario.
Aunque somos conscientes de que la época actual se caracteriza por las dificultades
presupuestarias que sufren las administraciones públicas para abordar actuaciones de todo tipo,
esperamos que esta sea la última ocasión en la que nos veamos obligados a referirnos a esta
problemática concreta, como manifestación de su solución definitiva.
3.3. Ayudas económicas
En un marco de crecimiento general del número de quejas presentadas en 2011 en
materia de vivienda, es destacable el incremento de las relacionadas con las diferentes
subvenciones existentes dirigidas a fomentar su adquisición, arrendamiento o rehabilitación. En
efecto, han sido noventa y cuatro las ocasiones en las que los ciudadanos han acudido
poniendo de manifiesto conflictos con la Administración relacionados con la convocatoria,
tramitación y resolución de estas ayudas. Aquella cifra implica, de un lado, que en 2011 se han
planteado sesenta y nueve quejas más en relación con este tipo de subvenciones que en 2010;
y, de otro, que este tipo de quejas han supuesto un 62 % de la totalidad de las formuladas en
el ámbito del derecho a la vivienda.
No obstante, ya adelantábamos en la introducción general a este apartado del
Informe que el número de quejas presentadas en relación con las ayudas a la adquisición de
viviendas debía ser matizada, considerando que veinticuatro de ellas se refirieron a la supresión
de la ayuda estatal directa a la entrada, y en treinta y tres se había planteado la imposibilidad
de acceder a unas ayudas a la “vivienda joven”, previamente reconocidas, para la adquisición
de unas viviendas ubicadas en una localidad de la provincia de Salamanca. En cuanto a las
subvenciones dirigidas a fomentar el alquiler, han sido treinta las quejas presentadas en 2011,
trece más que en el año anterior, siendo los aspectos relacionados con la tramitación y
resolución de las ayudas convocadas por la Administración autonómica los que han merecido
mayor reproche jurídico a través de la formulación de las correspondientes resoluciones.
3.3.1. Ayudas a la adquisición de viviendas
Dentro de las subvenciones dirigidas a contribuir a la financiación de la adquisición de
viviendas, se encuentran las que se reconocen y abonan en el marco del plan estatal de
vivienda vigente en cada momento. En relación con estas ayudas, es destacable la presentación
en 2011 de veinticuatro quejas acerca de la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada.
En efecto, el RD 1713/2010, de 17 de diciembre, modificó el RD 2066/2008, de 12 de
diciembre, por el que se aprobó el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012. Entre
las modificaciones introducidas por aquella norma en las ayudas a adquirentes de viviendas
usadas, se encontraba la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada (AEDE), así como
diversos cambios que afectaban a los préstamos convenidos y a su subsidiación (puntos
diecinueve, veinte y veintiuno del artículo único de aquel Real Decreto). No obstante, en el
punto 4 de la disposición transitoria primera del citado RD 1713/2010, de 17 de diciembre, se
preveía que a pesar de la supresión señalada, podían obtener aquella ayuda estatal los
adquirentes de viviendas usadas que hubieran notificado al Ministerio de Fomento la obtención
del préstamo convenido con anterioridad al 1 de enero de 2011 (fecha de entrada en vigor de
aquel RD), siempre y cuando no se sobrepasasen los objetivos convenidos del período de 2010.
Esta previsión transitoria condicionó la forma en la cual fueron tramitadas las quejas
planteadas en relación con esta supresión, dependiendo la actuación llevada a cabo por esta
institución de si en el supuesto planteado en cada una de ellas había sido obtenido el
correspondiente préstamo convenido con anterioridad a la fecha indicada o no, así como de si
la Administración autonómica había cumplido los plazos previstos para resolver las solicitudes
de reconocimiento de la citada ayuda que hubieran sido presentadas.
De esta forma, cinco de los veinticuatro expedientes en cuestión (20110134,
20110318, 20110355, 20110483 y 20110677) fueron remitidos al Defensor del Pueblo,
puesto que se consideró que, en estos casos concretos, habían sido las modificaciones
introducidas por aquella norma en las ayudas a adquirentes de viviendas usadas, las que, en
definitiva, habían motivado aquellas quejas, siendo la Administración General del Estado quien
había llevado a cabo tales cambios. De la información que hemos recibido del Comisionado
estatal acerca de la tramitación de aquellas quejas, se desprende que, tras la obtención de los
informes correspondientes, se ha llegado a la conclusión de que la supresión de la AEDE en sí
misma no constituyó una irregularidad, sin perjuicio de las deficiencias que hubieran existido en
la tramitación de las solicitudes de ayuda presentadas por los ciudadanos con anterioridad a la
aprobación del RD 1713/2010, de 17 de diciembre, y en la información proporcionada a los
mismos, así como de la posible generación de una responsabilidad patrimonial derivada de tales
deficiencias.
Por otra parte, dos de las quejas presentadas (20110261 y 20110311), fueron
admitidas a trámite y, en consecuencia, dieron lugar a la correspondiente petición de
información dirigida a la, entonces, Consejería de Fomento. En ambos casos, la problemática
planteada quedó resuelta, puesto que el Ministerio de Fomento había comunicado a la
Administración autonómica que los expedientes de concesión de la ayuda habían sido
aceptados con las condiciones que tenían en su reconocimiento inicial, en aplicación de la
precitada disposición transitoria primera, punto 4, del RD 1713/2010, de 17 de diciembre. Una
vez comunicada la solución alcanzada al autor de cada una de las quejas indicadas, se procedió
a su archivo. A la misma conclusión se llegó en el expediente 20101079, donde se había
realizado una solicitud de ampliación de información sobre esta cuestión concreta en los últimos
días del mes de diciembre de 2010.
Por último, en diecisiete de las quejas formuladas en relación con la supresión de la
citada ayuda estatal (20110499 y dieciséis más), al haber tenido conocimiento de la existencia
de un acuerdo celebrado entre el Ministerio de Fomento y las comunidades autónomas que
podría afectar a aquellos expedientes, requerimos a los ciudadanos para que procedieran a
firmar sus quejas (que habían sido presentadas a través de la página web) y nos comunicaran
si sus solicitudes de ayuda se habían visto afectadas por el citado acuerdo. Dieciséis de las
diecisiete quejas señaladas habían sido presentadas por miembros de un colectivo de
adquirentes de viviendas integrantes de una promoción llevada a cabo en la ciudad de Ávila.
Pues bien, este colectivo nos comunicó, a través de un correo electrónico, el desbloqueo de los
expedientes en el Ministerio de Fomento y, en consecuencia, la solución alcanzada a la
problemática objeto de las quejas.
Junto a la conflictividad generada por la supresión de la AEDE, ya hemos indicado que
se han presentado también treinta y tres quejas (20111998 y treinta y dos más) relativas a
una presunta ausencia de pago de las ayudas económicas reconocidas a los adquirentes de
unas viviendas de protección pública (“vivienda joven de Castilla y León”) que formaban parte
de una promoción ubicada en una localidad de la provincia de Salamanca. Admitidas las quejas
a trámite, nos hemos dirigido a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente. Con posterioridad
a la fecha de cierre del presente Informe, hemos recibido la información requerida a la
Administración autonómica.
También en relación con estas ayudas para la adquisición de viviendas de protección
pública integrantes de la tipología “vivienda joven”, se habían presentado en 2010 dos quejas
(20101519 y 20101520). En las mismas, sus autores manifestaban una presunta ausencia
de pago de la ayuda para sufragar gastos acreditados de carácter no tributario debidamente
justificados, que había sido reconocida en la correspondiente resolución administrativa.
Admitidas ambas quejas a trámite, nos dirigimos en solicitud de información a la Administración
autonómica, quien en 2011 nos ha puesto de manifiesto la solución de la problemática, al
haberse procedido en ambos casos al abono de los gastos de carácter no tributario señalados.
En consecuencia, una vez comunicada esta circunstancia a los ciudadanos, se procedió al
archivo de ambos expedientes.
3.3.2. Ayudas al alquiler
Como se indicaba en la introducción general de este apartado dedicado a la vivienda,
una de las características más relevantes del mercado inmobiliario nacional y autonómico es la
reducida relevancia cuantitativa del alquiler frente al régimen de tenencia en propiedad de
viviendas. Un porcentaje aproximado del 13 % de viviendas en alquiler, contrasta notablemente
con la situación de países como Alemania, donde el 53 % de las viviendas se encuentran
arrendadas, o de Holanda, donde aquel porcentaje alcanza el 45 %. Destacar esta peculiaridad
del sector inmobiliario español es ya un lugar común, pero no por ello deja de ser menos
necesaria la adopción de políticas públicas decididamente dirigidas a elevar el número de
ciudadanos que encuentren en el alquiler la vía idónea para satisfacer su derecho a una
vivienda digna y adecuada.
A esta necesidad respondió el inicio y la resolución de una actuación de oficio
(20101981) cuyo objetivo era verificar el desarrollo de las actuaciones integrantes del
programa de fomento del alquiler, concretadas en la intermediación en el arrendamiento de
viviendas entre su propietario y el futuro arrendatario (bolsa de viviendas en alquiler para
jóvenes); y en la puesta de la vivienda, por parte de su propietario, a disposición directamente
de la Administración autonómica o de entidades vinculadas a la misma (Revival). En la parte de
este Informe dedicada a las actuaciones de oficio, a la que aquí nos remitimos, hemos
desarrollado las sugerencias dirigidas a la Administración autonómica como resultado de la
tramitación de aquella, con el fin de que se amplíe el número de contratos que se celebren en
el marco del citado programa de fomento del alquiler.
En cuanto a las quejas presentadas por los ciudadanos en relación con la
convocatoria, tramitación y resolución de las ayudas económicas que constituyen una parte
importante de las políticas públicas de fomento del alquiler, ya hemos señalado que aquellas
han sido en 2011 treinta, trece más que en el año anterior. De ellas, once se encontraban
relacionadas con la renta básica de emancipación. Es conocido que, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 4 del RD 1472/2007, de 2 de noviembre, por el que se regulaba la renta
básica de emancipación, mientras el reconocimiento de esta ayuda económica correspondía a
las comunidades autónomas, el abono final de la misma es responsabilidad del Ministerio de
Fomento. De acuerdo con esta distribución competencial, nueve de las citadas quejas fueron
remitidas al Defensor del Pueblo, debido a que en las mismas se planteaban cuestiones
relacionadas con el pago de la ayuda en las que no existía intervención alguna de la
Administración autonómica.
Por el contrario, la queja 20110017, aunque hacía alusión a la cesación del pago de
la renta básica de emancipación de los jóvenes reconocida, sí fue admitida a trámite debido a
que esta incidencia parecía estar relacionada con una modificación de la resolución inicial de
reconocimiento de aquella acordada por la Administración autonómica. Obtenida la información
requerida a la, entonces, Consejería de Fomento, se constató que se había reanudado el abono
efectivo de la ayuda, motivo por el cual, una vez comunicada esta circunstancia al autor de la
queja, se procedió a su archivo.
Este será el último Informe en el que hagamos referencia al reconocimiento de la
renta básica de emancipación, puesto que, a través de la disposición derogatoria primera del
RDL 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y
financiera para la corrección del déficit público, se ha procedido a la derogación del RD
1472/2007, de 2 de noviembre, antes citado.
En cuanto a las ayudas al alquiler convocadas por la Administración autonómica, 2011
no ha sido el primer año en el que se ha puesto de manifiesto la existencia de retrasos
temporales relevantes en la tramitación y resolución de las solicitudes presentadas. En
concreto, dos han sido las resoluciones formuladas en este sentido, adoptadas en los
expedientes 20110035 y 20110675, en este último caso con posterioridad a la fecha de
cierre del presente Informe. En ambos casos, se ponía de manifiesto por los ciudadanos, entre
otros extremos, el amplio retraso en el que incurría la Administración autonómica para dar una
respuesta expresa a las peticiones de ayuda presentadas. En los dos supuestos también,
admitidas las quejas a trámite, se constató a través de la información obtenida, que el tiempo
empleado en resolver expresamente las solicitudes de ayuda en cuestión, en un primer
momento, y en resolver posteriormente, de forma expresa también, los recursos interpuestos
frente a las denegaciones iniciales, había superado ampliamente los plazos establecidos en la
normativa aplicable.
Eran evidentes los efectos jurídicos que sobre el patrimonio de los ciudadanos irroga
una demora temporal considerable en el cumplimiento de la obligación de resolver que
vinculaba a la Administración autonómica. Por este motivo, resultaba exigible la búsqueda de
mecanismos dirigidos a tratar de minimizar estos retrasos. Entre ellos, se encontraban los
dirigidos a garantizar que las unidades responsables de la tramitación de estas solicitudes
dispusieran de los recursos humanos y materiales suficientes para poder llevar a cabo su labor
sin que se produzcan demoras temporales como las que habían concurrido en los casos
planteados, recurriendo, cuando sea necesario, a la fórmula de la ampliación de plazos prevista
en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Por otra parte, considerando el contenido económico de las cuestiones aquí
dilucidadas, resultaba conveniente actualizar la cantidad que, finalmente y en su caso, fuera
preceptivo abonar al ciudadano como consecuencia de la resolución del recurso, con arreglo al
indicador que se estimase pertinente, tomando como fecha de referencia aquella en la que,
como máximo y a la vista de los plazos normativamente establecidos, la Administración estaba
obligada a resolver expresamente aquel. Todo ello, sin perjuicio del abono, cuando procediera,
de los intereses por demora en el pago de la subvención finalmente reconocida, de conformidad
con lo dispuesto en el art. 69 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de Hacienda y del Sector Público
de la Comunidad de Castilla y León. En relación con esta última cuestión, esta procuraduría ya
había expresado su opinión en años anteriores acerca de la conveniencia de que las
resoluciones administrativas a través de las cuales se reconociera definitivamente una ayuda
económica en este ámbito, incluyeran la mención del derecho que asiste al beneficiario de la
misma de reclamar por escrito la deuda, a los efectos de que se generasen los correspondientes
intereses de demora a cargo de la Administración, los cuales retrotraerían sus efectos al
instante en el que se había producido el incumplimiento.
Por último, realizar la comunicación prevista en el art. 42.4 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, en todos los recursos interpuestos en materia de ayudas al arrendamiento,
contribuiría a garantizar el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación
de los procedimientos en los que tengan la condición de interesado, al tiempo que pondría de
manifiesto el plazo máximo que la Administración tiene para resolver expresamente los recursos
planteados por aquellos y las consecuencias jurídicas de la superación de dicho plazo. De esta
forma, el ciudadano tendría mayores facilidades para elegir las vías que considere más
oportunas para la defensa de sus derechos.
En atención a los argumentos jurídicos apuntados, en los dos expedientes antes
indicados se formuló una resolución, dirigida a la Administración autonómica, con el siguiente
tenor literal:
“Con el fin de minimizar los retrasos temporales en la resolución expresa de los
recursos administrativos interpuestos frente a las resoluciones adoptadas en el marco
de la tramitación de las ayudas destinadas a subvencionar el alquiler a arrendatarios
de viviendas, adoptar las siguientes medidas:
1.- Garantizar que las unidades responsables de la tramitación de aquellos dispongan
de recursos humanos y materiales suficientes para poder llevar a cabo su labor sin
que se produzcan demoras temporales excesivas.
2.- Valorar la introducción de mecanismos de actualización de las cantidades
económicas que, finalmente y en su caso, sea preceptivo abonar al ciudadano por la
Administración autonómica, tomando como fecha de referencia aquella en la que,
como máximo y a la vista de los plazos normativamente establecidos, la
Administración estaba obligada a resolver expresamente el recurso.
3.- Realizar la comunicación prevista en el art. 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, modificada por la Ley 4/1999, en todos los recursos interpuestos”.
La Consejería destinataria de la resolución adoptada en el expediente 20110035
aceptó las sugerencias contenidas en la misma, excepción hecha de la prevista en el punto 2,
argumentando en este último caso que los intereses de demora pueden reclamarse en el plazo
de tres meses desde la notificación del reconocimiento de la obligación y este únicamente se
produce con la resolución del recurso. Comunicada al ciudadano la contestación obtenida, se
procedió al archivo de la queja. Por su parte, en la fecha de elaboración del presente Informe
nos encontramos a la espera de la respuesta a la resolución adoptada en el expediente
20110675.
También a una cuestión procedimental, aunque relacionada con la exigencia de la
devolución de una subvención previamente abonada, se refería la queja 20110471. En la
misma, el ciudadano manifestaba su disconformidad con una Orden de reintegro de una ayuda
económica destinada a subvencionar el arrendamiento de una vivienda para el año 2009, que
había sido reconocida y pagada en su día por la Administración autonómica. Admitida la queja a
trámite, nos dirigimos a la, entonces, Consejería de Fomento.
Pues bien, a la vista de información obtenida, si bien no se hallaron datos o
documentos acreditativos que nos permitieran cuestionar la efectiva concurrencia de la
inobservancia por el solicitante del requisito que había fundamentado el reintegro acordado, sí
era posible concluir que el procedimiento al que se había recurrido para dejar sin efecto el
reconocimiento de la ayuda en cuestión no había sido el debido.
En efecto, en el expediente administrativo referido en la queja no nos encontrábamos
ante ninguno de los casos en los que procede el reintegro de una subvención (artículo 37.1 de
la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), sino que, por el contrario, nos
hallábamos ante una concesión errónea de la ayuda. La inobservancia de uno de los requisitos
exigidos para poder ser reconocido como beneficiario de aquella debía haber sido constatada
por la Administración en la fase de instrucción del procedimiento, y no facultaba a esta para
acordar con posterioridad el reintegro. En consecuencia, no concurría el presupuesto normativo
que habilitaba a la Administración para, al margen de los procedimientos de revisión generales
de los actos administrativos declarativos de derechos, proceder a dejar sin efecto el
reconocimiento de la subvención. Así se había reconocido para casos análogos, donde se había
pretendido revocar subvenciones indebidamente concedidas, por el Consejo de Estado
(dictamen núm. 55.280, de 18 de octubre de 1990), por el Tribunal Supremo (STS de 7 de
octubre de 1998), o por la Audiencia Nacional (SAN, de 11 de diciembre de 2008).
A la vista de la información obtenida y en atención a la argumentación jurídica
expuesta de forma resumida, se dirigió una resolución a la Administración autonómica en los
siguientes términos:
“Estimar el recurso interpuesto frente a la Orden de 26 de enero de 2011 de la
Consejería de Fomento, sobre reintegro de la ayuda económica destinada a
subvencionar alquileres a arrendatarios de viviendas para el año 2009 concedida a
(...), revocar la misma y proceder, en su caso, a la devolución al recurrente de la
cuantía de aquella subvención (1.626,40 euros), sin perjuicio de la posibilidad de
iniciar el procedimiento previsto en el art. 103 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, para declarar lesiva su concesión, con el fin de proceder a su ulterior
impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.
La Consejería de Fomento y Medio Ambiente aceptó esta resolución, poniéndonos de
manifiesto que se iba a proceder a elaborar una nueva propuesta de resolución del recurso que
había sido interpuesto, en el sentido indicado en nuestra recomendación. Comunicada al
ciudadano la postura de la Administración, se procedió al archivo de la queja.
Además de a aspectos formales relacionados con la concesión o denegación de estas
ayudas, en la resolución formulada en el expediente 20110063 también nos ocupamos de la
vertiente material de la decisión administrativa que había motivado la queja. Aquí, el ciudadano
nos había manifestado su disconformidad con la denegación de una ayuda económica destinada
a subvencionar el alquiler para el año 2009 de una vivienda ubicada en la ciudad de León. Una
vez admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información a la, entonces,
Consejería de Fomento.
Pues bien, a la vista de la información proporcionada por aquel centro directivo, esta
procuraduría no compartía con la Administración la forma en la cual se había determinado la
superficie útil de la vivienda arrendada, superficie que, según lo expresado por aquella,
superaba el límite máximo previsto en la Orden de convocatoria. En este sentido, frente a los
datos catastrales aportados por la Administración, el ciudadano había presentado
conjuntamente con su recurso, una certificación, emitida por la sociedad titular de la vivienda,
donde constaba una superficie de aquella muy inferior a la máxima permitida en la
convocatoria.
La aportación al procedimiento de esta certificación, expresiva de una posible
discordancia entre los datos catastrales y la realidad, exigía que, con el fin de decidir todas las
cuestiones planteadas en el recurso y de asegurar el acierto de la resolución final, se adoptasen
actuaciones adicionales de comprobación, como podrían ser, por ejemplo, la inspección de la
vivienda o el requerimiento a la sociedad arrendadora de documentación relativa a aquella. En
este sentido, resultaba especialmente relevante el hecho de que la vivienda para cuyo alquiler
se había solicitado la subvención hubiera sido arrendada, en su día, a través de la bolsa de
viviendas en alquiler para jóvenes. Esta circunstancia implicaba que, sin duda, el centro
directivo competente para gestionar esta bolsa dentro de la estructura administrativa de la
Delegación Territorial de León, dispusiera de los datos relativos a la vivienda en cuestión y,
entre ellos, el de su superficie real.
Por tanto, en atención a los fundamentos jurídicos expuestos, se formuló una
resolución a la, entonces, Consejería de Fomento cuya parte dispositiva se transcribe a
continuación:
“Primero.- Llevar a cabo actuaciones adicionales de comprobación de la superficie útil
de la vivienda localizada en (...) que, incluyan, cuando menos, la consulta de los datos
obrantes acerca de la misma en el servicio gestor de la bolsa de alquiler de vivienda
para jóvenes de león, a través de la cual se arrendó, en su día, aquella.
Segundo.- En el caso de que las actuaciones recomendadas en el punto anterior
revelaran que la vivienda identificada tiene una superficie útil inferior a 90 m2,
estimar el recurso potestativo de reposición interpuesto, con fecha 16 de febrero de
2010, por (...) frente a la Orden, de 5 de febrero de 2010, de la Consejería de
Fomento, mediante la cual se denegó la ayuda solicitada para el arrendamiento de la
citada vivienda al amparo de la Orden FOM/486/2009, de 3 de marzo, y proceder al
reconocimiento de la subvención solicitada.
Si el recurso señalado hubiera sido desestimado expresamente y con base en la
constatación anterior, revocar la Resolución desfavorable al amparo de lo dispuesto en
el artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y proceder
igualmente al reconocimiento de la ayuda.
Tercero.- También en el caso de que se constate que la superficie útil de la vivienda
señalada es inferior a 90 m2, proceder al reconocimiento de la ayuda solicitada al
amparo de la Orden FOM/531/2010, de 19 de abril, por la que se realizó la
convocatoria de estas ayudas para el año 2010, correspondiente a los meses
comprendidos entre octubre de 2009 y febrero de 2010 durante los cuales la
solicitante mantuvo el arrendamiento de la vivienda en cuestión”.
La Consejería destinataria de la resolución contestó a la misma poniendo de
manifiesto que se había llevado a cabo una consulta de los datos obrantes en el servicio
encargado de la gestión de la bolsa de viviendas en alquiler para jóvenes de León, con el fin de
determinar la superficie útil de la vivienda en cuestión. Sin embargo, esta consulta parecía
haber consistido exclusivamente en constatar que no se había aportado escritura pública o nota
simple registral de la vivienda, cuando la ausencia de acceso de esta al Registro de la Propiedad
era una circunstancia que ya era conocida. En consecuencia, se consideró no aceptada la
resolución formulada, expresando la oposición frontal de las afirmaciones mantenidas por el
arrendatario y por la entidad arrendadora acerca de la superficie de la vivienda que era objeto
del contrato de alquiler, y el dato que sirvió de base a la denegación de la ayuda solicitada.
A diferencia de lo ocurrido en el supuesto anterior, en el expediente 20100203, tras
admitir la queja a trámite y solicitar, en dos ocasiones, la información correspondiente a la
Administración autonómica, se observó que la denegación de la subvención que había motivado
aquella era correcta, puesto que se constató el efectivo incumplimiento por el solicitante de uno
de los requisitos previstos en la convocatoria (en concreto, no ser titular de otra vivienda). Una
vez puesta de manifiesto al ciudadano el contenido de la información obtenida y la
fundamentación de la postura adoptada, se procedió al archivo del expediente.
Por último, en los expedientes 20101847 y 20110872, una vez admitidas las quejas
a trámite y solicitada información a la Administración autonómica, se llegó a la conclusión de
que, con posterioridad a nuestra intervención, se había alcanzado una solución a los conflictos
planteados en aquellas, debido a que habían sido estimados, total o parcialmente, los recursos
que habían sido interpuestos frente a las denegaciones iniciales de las solicitudes de ayuda.
Comunicada a los ciudadanos la solución lograda, se procedió al archivo de las quejas.
Para finalizar este apartado dedicado a las ayudas dirigidas a fomentar el
arrendamiento de viviendas, cabe mencionar que, si bien no se ha recibido ninguna queja cuyo
objeto exclusivo haya sido la ausencia de convocatoria de ayudas al alquiler en 2011, varios
ciudadanos han hecho una referencia tangencial en sus escritos a esta cuestión. En 2012,
probablemente debamos realizar un análisis de los efectos de esta omisión.
3.3.3 Ayudas a la rehabilitación
Ya hemos hecho referencia aquí al hecho de que las medidas adoptadas por las
administraciones estatal y autonómica en este ámbito, han tenido como uno de sus objetivos
primordiales el fomento de la rehabilitación. Pues bien, en 2011 también nos hemos ocupado
de conflictos surgidos en los procedimientos de tramitación y resolución de las diferentes
ayudas dirigidas a promover actuaciones de rehabilitación de viviendas.
Así, en primer lugar, en el expediente 20111204, su autor hacía alusión a la
ausencia de resolución expresa de una solicitud de calificación definitiva para una actuación de
rehabilitación, consistente en la instalación de un ascensor en un edificio de viviendas ubicado
en Miranda de Ebro (Burgos). Esta actuación, añadía el ciudadano, había sido propuesta por la
Administración autonómica para que fuera financiada a cargo del Fondo Especial del Estado
para el estímulo de la economía y el empleo. Tras dirigirnos en solicitud de información en dos
ocasiones a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, se constató que, con posterioridad a
nuestra intervención, se había procedido a acordar la calificación solicitada y a abonar al
beneficiario la subvención reconocida. En cuanto al tiempo empleado en la resolución de este
tipo de solicitudes, aquella Consejería nos puso de manifiesto que los expedientes afectados por
el Fondo Especial del Estado indicado eran de reciente implantación y su tramitación dependía
de la disponibilidad presupuestaria. En consecuencia, la demora en la que se había incurrido
para hacer efectivo el pago de la ayuda en cuestión tenía su origen, precisamente, en una
ausencia de disponibilidad presupuestaria. Transmitida la información obtenida al ciudadano y
tras constatar el pago efectivo de la ayuda cuya ausencia de abono había motivado la queja, se
procedió al archivo de esta última.
Por su parte, en el expediente 20101952 se planteaba un conflicto relativo a un
procedimiento de concesión de una ayuda para la rehabilitación de una vivienda rural localizada
en la provincia de Segovia. En concreto, el motivo de la queja fue la denegación de la diligencia
final de obras de rehabilitación integral de la vivienda y, en consecuencia, el acuerdo de dejar
sin efectividad el reconocimiento inicial del cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario
de la subvención. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en dos ocasiones en solicitud de
información a la, entonces, Consejería de Fomento.
Considerando el contenido de la información obtenida, se llegó a la conclusión de que
no había existido una actuación irregular de la Administración, puesto que, si bien inicialmente
se había considerado que las obras proyectadas incluían la conservación de elementos valiosos
de la vivienda (presupuesto ineludible para la calificación como protegida de la actuación
llevada a cabo y, por tanto, para la concesión de la ayuda), una vez ejecutadas las obras y
constatada la finalización de estas por el personal técnico del Servicio Territorial de Fomento de
Segovia, se concluyó que no había tenido lugar la conservación señalada. En consecuencia,
existía una falta de adecuación entre las obras efectivamente ejecutadas y el proyecto de las
mismas con base al cual se había acordado el reconocimiento de la ayuda. Por este motivo, se
procedió al archivo de la queja, no sin antes comunicar al ciudadano el contenido de la
información obtenida y la argumentación jurídica de la postura adoptada.
A un aspecto concreto de la rehabilitación de viviendas, como es la sustitución de
ventanas, se dirigen las ayudas convocadas en el marco del “Plan Renove de Viviendas de
Castilla y León”. La tramitación y resolución de las solicitudes de estas ayudas, llevada a cabo
de forma telemática por el Ente Regional de la Energía (Consejería de Economía y Empleo),
motivó la presentación de las quejas 20110151 y 20110253. En ambos expedientes, tras
obtener la información solicitada a la Administración autonómica, se formuló una resolución a la
que se hace referencia en la parte del presente Informe dedicada a la tramitación de
subvenciones en materia de industria, a la cual nos remitimos aquí. En aquellas quejas se
planteaban problemáticas similares a las que habían dado lugar a dos expedientes más
relacionados con la gestión, también telemática y por el Ente Regional de la Energía, de
subvenciones para actuaciones en materia de energía solar térmica y/o fotovoltaica, y para la
adquisición de vehículos que utilicen tecnología más eficiente energéticamente.
Para finalizar, procede realizar una breve mención, por la relación que tiene con la
rehabilitación de viviendas, a la inspección técnica de construcciones. Como hemos indicado en
el apartado de este Informe dedicado a las actuaciones de oficio, una de ellas tiene como
objeto verificar el grado de control desarrollado por las administraciones municipales del
cumplimiento de la obligación prevista en los arts. 110 de la LUCyL y 315 a 318 de su
Reglamento, en orden a la realización de la citada inspección. En cuanto al contenido concreto
de esta actuación y al estado de su tramitación nos remitimos a aquella parte del Informe.
Únicamente cabe añadir aquí que en 2011 la Administración autonómica aprobó las bases
reguladoras para la concesión de ayudas destinadas a la realización de la inspección técnica de
edificios de viviendas (Orden FOM/564/2011, de 28 de abril).
4. TRANSPORTES
Tal como hemos hecho en años anteriores, debemos comenzar nuestra exposición,
indicando que el ejercicio de las competencias que el Estatuto de Autonomía atribuye a la
Comunidad de Castilla y León en materia de transportes viene condicionado por su extensión
geográfica y su dispersión poblacional. Esta situación obliga a la articulación de una red de
servicios de transporte público eficiente que sirva para una mejor vertebración del territorio y
de las personas que viven en él, pero conlleva a su vez un coste económico elevado. Se trata,
en definitiva, de una obligación que debe ser asumida por la Administración pública por exigirlo
así el cumplimiento de objetivos estatutarios, como son la prestación de unos servicios públicos
de calidad a todos los ciudadanos, y la cohesión social y territorial.
Como ya indicamos en anteriores Informes, debemos resaltar el hecho de que todavía
no se ha aprobado la norma general que debe regular el transporte interurbano de viajeros. Esa
laguna jurídica impide que se tengan en cuenta las sugerencias realizadas a la Consejería de
Fomento –y que fueron recogidas en el Informe Anual del año 2008- en relación con los
derechos de los viajeros o el régimen jurídico de las estaciones de transporte de viajeros. No
obstante, este año, queremos volver a elogiar –tal como hicimos en otras ocasiones- la
implantación del servicio de transporte a la demanda, que ha supuesto una mejora sustancial
del transporte interurbano en el medio rural de nuestra Comunidad.
Comenzando con el examen de las quejas presentadas en el año 2011, procede
señalar que han sido diecisiete las presentadas en relación con el funcionamiento de los
servicios de transporte (una más que en el año 2010), manteniéndose el porcentaje de años
anteriores (un 5% del total del área). Por materias, continúa siendo el transporte de viajeros
por carretera el que más quejas genera (12), mientras que sólo se presentaron tres en relación
con el transporte ferroviario, y dos con el aéreo.
4.1. Transporte de viajeros por carretera
En este apartado, debemos desarrollar el expediente 20101631, en el que el
reclamante se mostraba disconforme con la interpretación restrictiva que hacía la
Administración municipal del contenido de la Ordenanza fiscal municipal reguladora del precio
del servicio público de transporte urbano colectivo de viajeros de Salamanca, y que le había
impedido acceder a las bonificaciones fijadas para las familias numerosas.
Sobre la cuestión planteada, debemos partir del hecho de que las corporaciones
locales son las competentes para la prestación del transporte público urbano, siendo además las
titulares de la denominada potestad tarifaria, pudiendo de esta forma fijar tanto las tarifas
correspondientes a los servicios prestados directamente por la Corporación, como ocurre en el
supuesto planteado en la queja, o indirectamente, por concesión otorgada a particular o
empresa mixta, o por consorcio con otros entes públicos. Al respecto, debemos recordar que el
art. 150.1 del Reglamento de Servicios establece que “la tarifa de cada servicio público de la
Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales
circunstancias”, aunque en el punto segundo se permiten establecer “tarifas reducidas en
beneficio de sectores personales económicamente débiles”.
De esta forma, el Ayuntamiento de Salamanca aprobó conceder una serie de
bonificaciones para los colectivos más desfavorecidos, entre los que se encontraban los
desempleados (art. 5.2): “De igual forma, se computarán como dos, a los efectos señalados, los
pensionistas por razón de viudedad o jubilación, perceptores del IMI y los desempleados que
tengan personas dependientes económicamente, no pudiendo computarse por más de dos,
aunque solamente concurra más de una circunstancia”.
En el caso objeto de queja, nos encontraríamos ante una familia con dos hijos, en la
que uno de los cónyuges se encontraba desempleado, por lo que el reclamante consideraba
que deberían computarse, de acuerdo con la regla antes citada, cinco miembros, teniendo
derecho a disfrutar de la bonificación implantada. Sin embargo, ese Ayuntamiento estimó que
únicamente se aplicaría el art. 5.2 “en el caso de tener solo la prestación de desempleo como
único ingreso y tener personas dependientes económicamente”.
Tras el análisis del expediente remitido, esta procuraduría se mostró favorable a las
pretensiones de la familia afectada -siguiendo el criterio que había sido expuesto por la
Defensora del Contribuyente del Organismo Autónomo de Gestión Económica y Recaudación-,
al considerar que la interpretación restrictiva municipal difería de la literalidad del precepto que
permite su aplicación a los desempleados que formen parte de la unidad familiar con
independencia de la situación económica del otro cónyuge.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de
Salamanca:
“Que, de conformidad con la interpretación del art. 5.2 de la Ordenanza Fiscal nº 55
reguladora del precio del servicio público de transporte urbano colectivo de viajeros
de Salamanca recogida en el informe de 23 de junio de 2010 de la Defensora del
Contribuyente del Organismo Autónomo de Gestión Económica y Recaudación, se
proceda por parte del Ayuntamiento de Salamanca a la revisión del expediente
incoado como consecuencia de la solicitud formulada por (...), concediéndole la
tarjeta de bono-bus especial demandada”.
La Administración aceptó la resolución, comunicando además que se había concedido
al usuario la tarjeta de bono-bus especial solicitada.
Igualmente, debemos mencionar que, como en años anteriores, continúa la
presentación de reclamaciones sobre la situación del transporte metropolitano - realidad que se
encuentra a medio camino entre el transporte urbano y el interurbano- , y más concretamente
sobre las condiciones de dicho servicio en dos municipios limítrofes a la capital leonesa: San
Andrés del Rabanedo (20110206) y Villaquilambre (20111629). La primera de las quejas
presentadas se archivó al considerar que se habían llevado a cabo distintas mejoras, tales como
la ampliación de las frecuencias y la renovación de la flota de vehículos, y que se estaba
estudiando la implantación de una tarjeta que pueda conllevar una reducción sustancial o,
incluso, la supresión de comisiones; en cambio, la segunda queja todavía se encuentra en
estudio. No obstante, queremos volver a insistir, como hicimos en el informe anterior, en la
necesidad de que se apruebe un plan coordinado de explotación de ámbito supramunicipal que
sirva para subsanar las deficiencias del transporte de viajeros en el alfoz de León, garantizando
la integración en una única red articulada de los servicios de transporte interurbano y urbano
utilizados por los vecinos de los municipios afectados.
En relación con el transporte interurbano de viajeros, debemos indicar que en la
mayor parte de las reclamaciones presentadas los usuarios demandan una mejor conexión en
las pequeñas localidades del medio rural. Así, cabe citar el expediente 20101082, en el que se
requería una mejor comunicación de la localidad de Santa Cruz del Sil con Ponferrada. En
efecto, según el informe remitido por la Administración autonómica, la parada del autobús de la
línea de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera
atendido por la concesión “Cabrillanes-Ponferrada con hijuelas”, se encuentra situada en el
“Barrio de La Vega” junto a la carretera CL-631 -por la que discurre íntegramente dicho
servicio- pero distante 2 kms. del casco urbano de Santa Cruz del Sil. Este hecho junto con las
condiciones de la carretera, con muchas curvas y gran pendiente, imposibilitan el acceso del
autobús a esa localidad, puesto que generaría una demora, que repercutiría en el resto de
usuarios, y un desequilibrio económico para el concesionario.
Para subsanar ese problema, la Consejería de Fomento nos comunicó que se había
implantado el transporte a la demanda, circunstancia esta que permitiría a los vecinos de esa
localidad desplazarse a la localidad de Toreno, lugar donde se encuentra el centro de salud. Sin
embargo, el reclamante considera que no se da una solución efectiva a las demandas
planteadas por los vecinos, al entender que debería permitirse al autobús proseguir hasta
Ponferrada, donde se encuentra el centro hospitalario de referencia.
Sin embargo, esta procuraduría consideró que debe tenerse en cuenta que el
transporte a la demanda ha creado un sistema en el que el servicio se planifica porque el
usuario ha interactuado con la Administración y el operador, con el fin de hacerle llegar sus
necesidades de transporte, todo ello a través de métodos telefónicos y telemáticos, por lo que
no se establece a no ser que haya una demanda previa del mismo. Este sistema, operaría en
zonas, franjas horarias o tipos de explotación en los que no se justifique económicamente su
existencia, o en los que no sea posible la creación de un servicio de autobús convencional por
razón de sus peculiares características, evitándose así que autocares de 50 plazas recorran
vacíos los pueblos de Castilla y León. Por lo tanto, la implantación de este sistema tiene su
razón de ser para aquellas localidades, como Santa Cruz del Sil (con una población de 148
habitantes según datos del INE 2010), que no disponían de ningún servicio de transporte
colectivo de viajeros por autobús, y que por su población y situación no se encuentra dentro de
las rutas de transporte.
Por todas estas razones, se entendió que lógicamente la implantación de este sistema
ha mejorado el servicio de transporte para los vecinos de esa localidad; además, la
Administración autonómica reconoció que, en una segunda fase se iba a estudiar la posibilidad
de unir las pequeñas localidades del Bierzo con la ciudad de Ponferrada. En consecuencia, se
acordó el archivo de la queja presentada al no existir ninguna obligación para la Consejería de
establecer el servicio de transporte directo demandado.
Otra cuestión que preocupa a los ciudadanos es la situación de las estaciones de
autobuses de nuestra Comunidad, cuestión esta que ya fue objeto de estudio en una actuación
de oficio incoada por esta procuraduría (OF/13/07). Al respecto, mencionaremos la queja
20101673, en el que se denunciaba la existencia de un proyecto para trasladar la estación de
autobuses de Segovia a una parcela situada junto a la nueva estación del AVE, a más de 6 Km.
de la ciudad. Esta pretensión motivó la presentación de diversas reclamaciones por parte de
una Asociación, puesto que consideraba que la mejor alternativa sería ampliar las actuales
instalaciones, al encontrarse en el mismo centro de la ciudad, y con fácil acceso al transporte
municipal.
Como titular de la estación de autobuses, el Ayuntamiento de Segovia, comunicó que
“no se ha iniciado ningún expediente de traslado de la estación de autobuses de Segovia a una
parcela situada junto a la actual estación del AVE de ese municipio”, informando además de la
existencia de un anteproyecto para la mejora de esa estación de autobuses -en el que se incluía
la construcción de un auditorio-, pero que fue desestimado por la Dirección General de
Transportes al considerar ambos equipamientos incompatibles. Además, se relataban por la
Corporación municipal las actuaciones adoptadas para aclarar la titularidad de los terrenos en
los que se ubica esa infraestructura de transporte.
Por lo tanto, esta institución consideró que no había motivos de preocupación
respecto al traslado denunciado por la Asociación. En cambio, resultaba sorprendente que, en el
informe remitido, la Consejería de Fomento reconociese que esa infraestructura, con un número
de usuarios tan elevado (10.300.000, según los datos que aparecen reflejados en la actuación
de oficio mencionada), era un simple apeadero, puesto que no había alcanzado la categoría
formal de estación de autobuses al no cumplir las condiciones fijadas en el art. 184.1 del
Reglamento de la Ley de ordenación de transportes terrestres.
En consecuencia, resultaba preciso que ambas administraciones públicas, a la mayor
brevedad posible y de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias existentes adopten las
medidas oportunas para subsanar las deficiencias reflejadas en su momento en un informe del
Colegio Oficial de Arquitectos Castilla y León-Este, y modernizar las instalaciones con la
finalidad de que puedan alcanzar la categoría de estación de autobuses en los términos fijados
por la normativa de transportes. Además, para ello, el Ayuntamiento debería finalizar, si fuese
necesario, ante la existencia de posibles intrusiones en los terrenos donde se proyecta la
ampliación, el expediente de investigación incoado para investigar la titularidad de los mismos,
dada la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público.
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe, se formularon las siguientes
resoluciones a las administraciones implicadas:
Ayuntamiento de Segovia:
“1. Que, en colaboración con la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta
de Castilla y León, se adopten, a la mayor brevedad posible y en el marco de las
disponibilidades presupuestarias existentes, las medidas procedentes para llevar a
cabo la ampliación y modernización de la instalación municipal de transportes de
viajeros existente en la capital segoviana, con la finalidad de que pueda alcanzar la
categoría de estación de autobuses, garantizándose así el cumplimiento de las
condiciones establecidas en el art. 184.1 del RD 1112/1990, de 28 de septiembre, de
Ordenación de Transportes Terrestres.
2. Que, en el supuesto de que se considerase imprescindible para llevar a cabo la
ampliación y modernización requeridas, se proceda por el órgano competente del
Ayuntamiento de Segovia a la incoación de un expediente de investigación con el fin
de determinar claramente la titularidad de los terrenos en los que se asienta la actual
instalación de transportes, para lo que se deberá tener en cuenta la necesidad de
cumplir el plazo general de tres meses establecido por la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de RJAPyPAC, siguiendo el criterio ya expuesto en la STSJ de Cantabria de
30 de marzo de 2010.
3. Que, tal como se prevé en el art. 55 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las administraciones públicas, se proceda igualmente, si fuera preciso, a
la incoación de un expediente de recuperación de oficio con el fin de eliminar la
intrusión de una superficie aproximada de 830 m2 mencionada en el informe de la
Sección municipal de urbanismo, eliminando el cerramiento y las vallas publicitarias
existentes”.
Consejería de Fomento y Medio Ambiente:
“Que, a la mayor brevedad posible y en el marco de las disponibilidades
presupuestarias existentes, se preste la asistencia técnica y financiera precisa al
Ayuntamiento de Segovia para llevar a cabo la ampliación y modernización de la
instalación municipal de transportes de viajeros existente en la capital segoviana, con
la finalidad de que pueda alcanzar la categoría de estación de autobuses,
garantizándose así el cumplimiento de las condiciones establecidas en el art. 184.1 del
RD 1112/1990 (...)”.
4.2. Transporte ferroviario
En cuanto a las relativas al funcionamiento de los servicios de transporte ferroviario,
se han presentado únicamente tres, habiéndose remitido todas ellas al Defensor del Pueblo,
como comisionado competente.
Sobre el contenido de las mismas, debemos indicar que la temática ha sido variada.
Así, la primera de las quejas (20110894) se refería a la falta de respuesta a una reclamación
presentada a RENFE por un retraso del tren que cubre el servicio regional exprés Ponferrada-
León, circunstancia esta que provocó que el reclamante no pudiera continuar el viaje
programado. El segundo expediente, 20112188, hacía alusión a los daños que estaban
causando en la ciudad de León las obras de integración de la línea de alta velocidad.
Finalmente, en la tercera queja (20112397), se mostraba la disconformidad con el incremento
del precio del abono mensual entre Ávila y Madrid, lo que suponía un grave perjuicio para los
usuarios, trabajadores y estudiantes mayoritariamente, que se desplazan diariamente a la
capital de España.
4.3. Transporte aéreo
En el año 2011 -a diferencia de 2010- se presentaron dos reclamaciones (20110893
y 20111868) en relación con problemas originados por el tráfico aéreo. Ambas fueron
remitidas al Defensor del Pueblo, como comisionado competente, pues se referían a los daños
causados por la huelga de controladores en diciembre de 2010, y a la falta de contestación de
una reclamación presentada al Ente Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) por el
retraso sufrido en un vuelo internacional.
5. COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO 2011
Ya se ha indicado en anteriores ocasiones que la evolución tecnológica ha generado
una modificación fundamental de los hábitos de vida de los ciudadanos tanto en lo que se
refiere a la transmisión de comunicaciones por los diversos medios posibles, en particular los
telefónicos y telemáticos, como en lo concerniente a la recepción de los medios de
comunicación social, fundamentalmente, en los últimos tiempos, el televisivo.
En este sentido, hay que reiterar que cuando la evolución tecnológica no está al
alcance de la totalidad de la ciudadanía, ello supone un importantísimo déficit para los
ciudadanos que no pueden acceder a tal tecnología.
Y va a ser en este déficit de acceso de los ciudadanos a las nuevas tecnologías, algo
que ocurre en particular en el medio rural en los servicios de Televisión Digital Terrestre (TDT)
e Internet de banda ancha (en este segundo caso, la inclusión de Internet de banda ancha
como servicio universal en la Ley de Economía Sostenible supone un avance de suma
importancia), donde la actuación de las administraciones públicas resulta imprescindible para
que los ciudadanos puedan ejercitar su derecho de acceso a tales servicios.
Así pues, teniendo en cuenta que la competencia principal para la búsqueda de
soluciones a los problemas detectados corresponde a la Administración del Estado, debe volver
a indicarse que la Comunidad de Castilla y León, de conformidad con lo dispuesto en el art.
16.21 EA, tiene la obligación de promover y adoptar las medidas necesarias para garantizar la
plena incorporación de la sociedad del conocimiento y la igualdad de oportunidades de todas las
personas en el acceso a la información y al uso de las tecnologías de la información y la
comunicación.
A ello, se reitera nuevamente, habría de añadirse el papel de las diputaciones
provinciales, las cuales, a pesar de carecer de competencias materiales sobre la materia, en
algunos casos y en su calidad de instituciones uno de cuyos fines básicos es el de colaborar en
la tarea de coordinación de la Administración Local con la de la Comunidad y la del Estado (art.
5.3 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León), han realizado, en
algunos casos, actuaciones de carácter mediador con las administraciones competentes y de
apoyo a los municipios afectados.
Las quejas presentadas en el ámbito de las comunicaciones y la sociedad del
conocimiento en el año 2011 han sido 28, lo que supone un descenso de 11 quejas con relación
a las 39 registradas en el año 2010. De ese total de 28, 17 se referían a deficiencias en el
ámbito de la telefonía e Internet, 7 al servicio postal, y 4 a medios de comunicación social (3 a
televisión y la restante a radio). En una comparativa de subsectores con las quejas presentadas
el pasado año se observa un ligero descenso en telefonía e Internet (21 el año 2009), un
aumento considerable en las quejas de correos (2 el año 2010) y un relevante descenso en las
quejas de televisión (15 el pasado año).
Las resoluciones dictadas han venido referidas a las deficiencias existentes en el
servicio de Internet con banda ancha en las localidades integrantes del Ayuntamiento de
Villaturiel (León) (200101857), a la recepción de la señal de TDT en la localidad de Santa
Marina de Torre (León) (20101282) y a la tramitación de un expediente sancionador por la
explotación presuntamente irregular de la frecuencia de una emisora radiofónica otorgada
mediante concesión administrativa (20101710).
En cuanto a las actuaciones de oficio del año 2011, cabe reseñar la actuación
desarrollada sobre las deficiencias en la recepción de la señal de TDT en diversas localidades de
la Comunidad de Castilla y León, dirigida a la Consejería de Fomento y a las nueve diputaciones
provinciales, de cuyo contenido se da cumplida referencia en el apartado de este Informe
destinado a las actuaciones de oficio.
Finalmente, en cuanto al grado de colaboración de la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente, en su calidad de órgano administrativo competente en la materia de
telecomunicaciones en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León, hay que indicar
que, si bien se ha dado respuesta en todos los casos tanto a las peticiones de información como
a nuestras resoluciones, los plazos legalmente establecidos para la remisión de la información
solicitada para la tramitación de los expedientes han sido vulnerados con carácter general.
5.1 Servicio postal
Ya se ha expuesto en anteriores informes que el servicio postal, dotado de naturaleza
de universalidad, constituye un derecho de los ciudadanos que ha de ser interpretado en
términos de complementariedad con las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación.
Es evidente que la evolución de los nuevos sistemas de transmisión de
comunicaciones, sobre todo el correo electrónico, ha generado una reducción muy importante
del volumen de trabajo atribuido al servicio de correos, tal y como tradicionalmente se había
entendido, motivo por el cual el objeto de las quejas no radica tanto en las deficiencias
genéricas o globales del servicio, sino en cuestiones puntuales surgidas en la concreta
prestación del servicio.
En este apartado el número de quejas presentadas en el año 2011 ha sido siete, lo
que supone un claro aumento en comparación con las dos del año 2010. Dichas quejas, todas
ellas remitidas al Defensor del Pueblo, versaron sobre la disconformidad del ciudadano con el
sistema de reparto (20110606, 20110844 y 20110966), la falta de entrega de casilleros
postales en la localidad de Ituero y Lama (Segovia) (20110093), una solicitud de
responsabilidad patrimonial (20110535), la falta de entrega de un acuse de recibo
(20112402) y, finalmente, sobre la actuación de una oficina de correos en la entrega de una
notificación personal (20111308).
5.2 Servicio telefónico e Internet
El número de quejas presentadas en el año 2011 ascendió a 17, en ligero descenso
frente a las 21 del año 2010.
Por lo que se refiere a las quejas más destacables, teniendo en cuenta que las quejas
en materia de telefonía fueron remitidas al Defensor del Pueblo hay que reseñar las referidas a
las dificultades de acceso a Internet de banda ancha (20110497, 20110655, 20111097) en
las localidades de Ponferrada, Carrascal (Zamora) y Pedrún de Torío (León).
En el expediente 20101857, en el cual se denunciaba la imposibilidad de acceso a
Internet de banda ancha en las localidades que forman parte del Ayuntamiento de Villaturiel
(León), se formuló una resolución a la Consejería de Fomento, aceptada expresamente, en la
cual se contenía la argumentación jurídica relativa al objeto de la queja.
En atención a nuestra petición de información se remitió por la Consejería de Fomento
un informe en el cual se hacía constar lo siguiente:
Primero. Que las localidades pertenecientes al Ayuntamiento de Villaturiel pueden
acceder a internet de banda ancha a través de dos tecnologías: ADSL en las localidades de Alija
de la Ribera, Castrillo de la Ribera, Marialba de la Rivera, Marne, Puente Villarente, Santa Olaja
de la Ribera y Toldanos y WIMAX en todas las localidades.
Segundo. En el caso de que algunos vecinos no dispusieran de las coberturas ADSL o
WIMAX (algo que podría ser debido a la particular situación del domicilio del interesado), cabría
la posibilidad de contratación del acceso a Internet de banda ancha a través de tecnología
satélite. Su contratación es ofrecida por la mercantil Informática El Corte Inglés, S.A., empresa
adjudicataria, por procedimiento abierto, de la contratación convocada por la Junta de Castilla y
León para la prestación del servicio de Internet de banda ancha en la Comunidad.
Las características del contrato serían las siguientes:
contratado.
A la vista de lo informado, se dio traslado del contenido del informe al autor de la
queja, quien, en respuesta al mismo, manifestó que la localidad de Mancilleros no figuraba en
el listado de localidades emitido en el informe y que en los teléfonos de atención al cliente de la
mercantil Informática El Corte Inglés, S.A, al contrario de lo expuesto en el informe, nadie había
sabido facilitarle información ni sobre el servicio ofrecido ni sobre qué es la tecnología WIMAX.
Finalmente, el reclamante denunciaba el elevado coste de la contratación del servicio
si se pone en relación con otros Estados (Francia) y con las propuestas de otros proveedores de
España (Vodafone, Orange).
Examinada la documentación obrante en nuestro poder y valoradas las alegaciones
formuladas por el autor de la queja, se destacó, en primer lugar, que el acceso al servicio de
internet de banda ancha en la fecha que se tramitó el expediente no estaba incluido en la Ley
56/2007, de 28 de diciembre, de medidas de Impulso de la Sociedad de la Información en el
Servicio Universal de Telecomunicaciones. Ello suponía que los operadores de
telecomunicaciones actuaban en régimen de libre competencia y que, en principio, únicamente
tenían el deber de proporcionar el servicio en las localidades donde existe la suficiente demanda
para hacerlo rentable.
Así pues, el coste económico de la contratación del servicio así como la calidad de la
conexión de banda ancha serán los determinados por los operadores en los contratos suscritos
con los usuarios, siempre ajustándose a la normativa vigente.
En este sentido, indicamos que la problemática expuesta en la reclamación sería
objeto de solución una vez que el acceso a la banda ancha de Internet fuese incorporado al
servicio universal, concepto éste armonizado a nivel europeo en el Paquete 2002 de Directivas
comunitarias sobre telecomunicaciones. El motivo en virtud del cual el acceso a Internet de
banda ancha no formaba parte en ese momento del servicio universal se concretaba en que la
Comisión europea, al examinar la conveniencia de proceder a la modificación o redefinición de
las obligaciones del citado servicio universal, tuvo en consideración, en ese momento, la escasa
disponibilidad y utilización por parte de los consumidores.
El informe del Defensor del Pueblo correspondiente al año 2009 ha advertido diversas
deficiencias en el servicio de Internet de banda ancha en el territorio español, en particular, su
elevado precio y la lenta penetración del servicio en España con relación a la media de la Unión
Europea. A fin de conseguir el control del precio del servicio de internet ADSL, el Defensor del
Pueblo ha estimado que sería conveniente sujetar el servicio a una actuación administrativa de
vigilancia que en la actualidad no existe y, por este motivo, y a fin de conseguir una sociedad
más igualitaria y participativa, recomendó a la Secretaria de Estado de Telecomunicaciones y
para la Sociedad de la Información la modificación legislativa pertinente para que el servicio de
Internet de banda ancha se incorporase al precitado servicio universal. Dicha recomendación
(06033012) fue aceptada por la Administración del Estado.
Esta recomendación fue concretada con posterioridad por la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economía Sostenible, la cual, en su art. 52, incluye, como parte integrante del
servicio universal, la conexión que permita comunicaciones de banda ancha, provista a través
de cualquier tecnología, a una velocidad en sentido descendente de 1 megabit por segundo.
Bajo la premisa antes citada, hemos venido valorando positivamente las actuaciones
desarrolladas por la Consejería de Fomento a fin de fomentar la implantación de las
infraestructuras de telecomunicaciones en el medio rural de la Comunidad de Castilla y León
mediante planes de ayudas a los operadores de comunicaciones para que faciliten el servicio
(en este caso, Internet) en las localidades rurales que se encuentran fuera de los planes de
negocio.
Vistas las alegaciones del reclamante, se plantearon dos cuestiones relacionadas con
el objeto de la queja: La primera, la posibilidad de acceso al servicio en la localidad de
Mancilleros y la segunda, el deficiente servicio de la mercantil Informática El Corte Inglés, S.A.,
en su calidad de empresa adjudicataria de la contratación para la prestación del servicio de
Internet de banda ancha en el territorio de la Comunidad.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, del expediente se desprendían dos
informaciones absolutamente contradictorias. Por una parte, el reclamante afirmaba que en la
localidad de Mancilleros era imposible el acceso a Internet y por otra parte, la Consejería de
Fomento manifestaba que todas las localidades del municipio de Villaturiel (se presuponía que,
entre ellas, la citada) cuentan con cobertura tecnológica para garantizar a los residentes el
acceso a Internet de banda ancha. Ante dicha contradicción, consideramos que sería
recomendable que por parte del órgano administrativo que corresponda de la Consejería de
Fomento se realizase sobre el terreno una supervisión del acceso a Internet y verificar, en su
caso, la imposibilidad de acceso denunciada.
En cuanto a la segunda cuestión, el reclamante denunciaba la deficiente información
facilitada por la mercantil antes mencionada sobre el acceso al servicio de Internet . En cuanto
a este extremo, el criterio que estamos siguiendo en la tramitación de las quejas es que la
intervención del Procurador del Común requiere la previa interposición de la correspondiente
denuncia o reclamación por el interesado a fin de que la Administración tenga conocimiento de
los hechos, pueda valorar su contenido y se encuentre en disposición de adoptar, en su caso,
las medidas oportunas.
Desde el punto de vista de los ciudadanos, es indudable que las telecomunicaciones
son un elemento imprescindible para el desarrollo de los municipios, no solamente porque
evitan el aislamiento del medio rural, sino, sobre todo, por cuanto que, en la actualidad,
resultan un instrumento básico e imprescindible para la vida económica, cultural y social.
En definitiva, valorando positivamente las actuaciones desarrolladas por la Consejería
de Fomento a fin de garantizar el acceso a Internet de los ciudadanos residentes en el medio
rural, se estimó que sería conveniente, ante los datos contradictorios facilitados por el autor de
la queja y por la Consejería, una supervisión del acceso a Internet de banda ancha en la
localidad de Mancilleros, perteneciente al Ayuntamiento de Villaturiel (León).
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Fomento la siguiente resolución:
“Que se adopten las medidas oportunas a fin de supervisar si la localidad de
Mancilleros, perteneciente al Ayuntamiento de Villaturiel (León), dispone de acceso a
internet de banda ancha. En el caso de que, en el desarrollo de dichas medidas, se
constatasen deficiencias de calidad en el servicio, se requiere que se articulen las
actuaciones que se estimen pertinentes a fin de garantizar el derecho de los
ciudadanos de acceso al servicio, incluidas, si se estimase oportuno, las tendentes a
dotar de conectividad con tecnología ADSL”.
La Consejería de Fomento puso de manifiesto “la aceptación de la Resolución dictada,
reiterando que, de acuerdo con los datos facilitados por los operadores, todas las localidades
del municipio de Villaturiel cuentan con cobertura de alguna tecnología para garantizar el
acceso a internet de banda ancha. Y si alguno de los vecinos de este municipio, por la particular
situación de su domicilio, no dispusiera de cobertura ADSL o WIMAX, puede contratar el acceso
a internet de banda ancha a través de tecnología satélite, ofrecida por IECISA (Informática El
Corte Inglés, S.A.) adjudicataria del concurso convocado por la Junta de Castilla y León para el
desarrollo del Plan de Banda Ancha 2010 – 2013”.
5.3. Televisión y medios de comunicación social
Reiterando la argumentación expuesta en el pasado Informe anual, la implantación de
la TDT continúa ocasionando múltiples problemas en diversas localidades dispersas por la
totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma y así se han seguido presentando quejas
sobre diversos extremos de la TDT, todos ellos poniendo de manifiesto deficiencias en el
acceso, que afectaban a diversas localidades de las provincias de León (20110479 y
20111556) y Palencia (20110555).
Con independencia del estudio realizado acerca de esta problemática en la actuación
de oficio dirigida a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente y a las diputaciones
provinciales, cuya resolución viene desarrollada con exhaustividad en la parte de este Informe
relativa a las actuaciones de oficio, cabe hacer una breve referencia a la resolución adoptada en
el expediente 20121282, cuyo promotor denunciaba el deficiente servicio de la TDT en la
localidad de Santa Marina de Torre (León) con cortes reiterados en la señal de emisión, lo cual,
desde que tuvo lugar el denominado apagón analógico, impedía a los ciudadanos residentes en
dicha localidad la correcta sintonización de los canales que facilita la TDT.
Según manifestaciones del reclamante, las Administraciones públicas no habían
tomado las medidas adecuadas para la subsanación de las incidencias denunciadas, lo que, a su
juicio, vulneraba los derechos fundamentales de los ciudadanos de la localidad.
En atención a nuestro requerimiento de información, la Consejería de Fomento nos
facilitó copia del escrito remitido al denunciante por la oficina de atención y dinamización de la
transición a la TDT, en el cual se informaba al ciudadano que, tras los ajustes realizados en el
centro emisor de TDT de Santa Marina de Torre, se comprobó que la señal de televisión llegaba
adecuadamente y que no se tenía constancia de incidencia de tipo alguno e, igualmente, que el
centro emisor de Torre del Bierzo funcionaba con total normalidad.
A la vista de lo informado, se dio traslado del contenido de dicho informe al autor de
la queja, quien alegó que seguían existiendo distintas deficiencias en el servicio de TDT, siendo
las más determinantes los cortes esporádicos de la señal y la imposibilidad de acceso a los
canales autonómicos. Estas deficiencias habían sido puestas de manifiesto mediante un escrito
del presidente de la Junta Vecinal de Santa Marina de Torre acompañado de un anexo de
firmas que fue remitido a la Delegación Territorial de León.
En primer lugar, debe subrayarse que la competencia sobre el acceso al servicio
público de televisión corresponde al Estado y que las actuaciones desarrolladas por la Junta de
Castilla y León constituyen actuaciones complementarias a fin de garantizar que la totalidad de
la población de la Comunidad Autónoma pueda acceder a la TDT.
Sentado lo anterior, resulta de gran relevancia volver a destacar que la previsión
contemplada en la disposición adicional séptima de la Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas
Urgentes para el impulso de la TDT, añadida por la Ley 7/2009, de 3 de julio, de Medidas
Urgentes en materia de Telecomunicaciones, habilita dos tecnologías para la recepción de la
TDT: La vía terrestre, mediante el uso de los centros de tecnología analógica existentes, y la vía
satélite. Y, por lo tanto, puesto que la normativa permite el empleo de la vía satélite y de la vía
terrestre para garantizar el acceso de los ciudadanos a la TDT, hemos considerado que la
decisión de la Consejería de Fomento de optar por la vía satelital, motivada en criterios de
sostenibilidad técnica y económica, no es susceptible de reproche.
Expuestas las premisas fundamentales que delimitaban el contenido de la queja, el
objeto de nuestra resolución fue el de valorar la procedencia de nuevas actuaciones por parte
de la Administración autonómica que vengan a completar las realizadas hasta la fecha, las
cuales, si bien habían supuesto una mejora palpable de la situación existente en la fecha de
presentación de la queja, aún no habían logrado una solución plenamente satisfactoria para los
ciudadanos residentes en la localidad de Santa Marina de Torre.
Es indudable que uno de los nuevos retos que afronta la sociedad del siglo XXI es la
incorporación de la ciudadanía a los avances tecnológicos y, más concretamente, el impulso de
la sociedad de la información y de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC´s).
En este sentido, es claro que estas nuevas tecnologías, en general, y la TDT, en
particular, deben ser desarrolladas con escrupuloso respeto a los derechos de los ciudadanos,
de tal modo que los avances técnicos deben servir para facilitar el ejercicio de los derechos por
los ciudadanos y, en ningún caso, para menguarlos o limitarlos.
En el ámbito de nuestra Comunidad, consideramos que la Administración de la
Comunidad de Castilla y León disponía de instrumentos adecuados tanto a nivel orgánico
(comisión de evaluación y seguimiento de la TDT) como funcional (actuaciones materiales de
apoyo a través de la oficina de atención y dinamización de la transición a la TDT) que
permitirían seguir realizando actuaciones a fin de garantizar a los ciudadanos la mejor recepción
posible de la señal de televisión.
Reconociendo que por parte de la Administración de la Comunidad de Castilla y León
las actuaciones realizadas hasta la fecha no eran susceptibles de reproche y que la
problemática denunciada había sido debidamente atendida, lo cierto es que, en la fecha de
nuestra resolución y según manifestaba el autor de la queja, aún seguían subsistiendo
problemas de acceso a la señal de TDT en la localidad de Santa Marina de Torre, lo cual exigía
que la Consejería de Fomento, en el ámbito de sus competencias y en coordinación con la
Administración del Estado, siguiera adoptando medidas de supervisión de la correcta recepción
de la señal televisiva en la citada localidad con el último fin de lograr la plena satisfacción del
principio constitucional de igualdad material.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Fomento la siguiente resolución:
“Que en atención a la solicitud formulada el pasado 31 de enero por (...) se sigan
adoptando por la Oficina de Atención y Dinamización de la Televisión Digital Terrestre
las medidas oportunas, en el ámbito de las competencias atribuidas a la Comunidad
de Castilla y León o, en su caso, en coordinación con la Administración del Estado,
para dar solución a las deficiencias de la señal de TDT en la localidad”.
La Consejería de Fomento aceptó la resolución, indicando lo siguiente: “Se acepta el
contenido de la Resolución, indicando que, a instancia de la Administración Regional, la
empresa Abertis Telecom, encargada de la operación y mantenimiento del centro emisor TDT
de Santa Marina de Torre del Bierzo, ha realizado un exhaustivo control de la señal emitida por
este centro no habiendo detectado ninguna posible anomalía en la señal TDT que se
corresponda con las deficiencias indicadas por los vecinos de la mencionada localidad en sus
escritos.
No obstante, teniendo en cuenta la complejidad del problema planteado y la
aleatoriedad de los cortes de señal, se instalará un equipo de registro de señal de TDT de
máxima resolución que registrará la señal con intervalos de tiempo aún más cortos, con el
objetivo de detectar los posibles fallos apuntados”.
Por otra parte, en el expediente 20101710, su promotor denunciaba, en un
principio, la existencia de supuestas irregularidades en la explotación de diversas frecuencias de
emisoras.
Dichas irregularidades se podían resumir fundamentalmente en el incumplimiento del
deber de explotación directa de la concesión, y en la vulneración de las características técnicas
de la concesión (el autor de la queja mencionaba la potencia y la frecuencia asignada).
Según manifestaciones del autor de la queja, el día 7 de abril de 2010 se había
remitido una denuncia al efecto a la Dirección General de Telecomunicaciones de la Consejería
de Fomento solicitando, asimismo, copia de la documentación contenida en el expediente.
Dicha denuncia fue reiterada en fecha 28 de septiembre de 2010, sin que constase en la fecha
de presentación de la queja la oportuna respuesta de la Consejería de Fomento.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a la Consejería de Fomento en solicitud de
información. Sin embargo, vistas las alegaciones formuladas por el autor de la queja sobre el
contenido del informe facilitado inicialmente por la citada Consejería, se consideró que era
preciso ampliar algunos aspectos de la misma para poder llegar a una decisión en cuanto al
fondo del expediente.
A la vista de lo informado, se indicó que la normativa reguladora de la problemática
objeto de la queja venía constituida fundamentalmente por el Decreto 71/2008, de 9 de
octubre, por el que se regula el régimen jurídico de las emisoras de radiodifusión sonora en
ondas métricas con modulación de frecuencia en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León.
INFORME 2011 ÁREA C: FOMENTO VIII Legislatura
Dicho Decreto, en cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora se refiere, se remite
a lo establecido en el Decreto 189/1994, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento
regulador del procedimiento sancionador de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León.
Desde el punto de vista de la figura jurídica del denunciante, se recordó, que, de
conformidad con lo establecido en este Decreto, si bien la presentación de una denuncia no
vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, éste deberá comunicar
a los autores de las denuncias los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación del
procedimiento (art. 6.4), que la iniciación del expediente sancionador debe ser comunicada al
denunciante (art.7.2) y, finalmente, que las resoluciones se notificarán al órgano o persona que
hubiera cursado la denuncia previa a la iniciación del expediente (art. 13.2).
Se consideró oportuno formular a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente la
siguiente resolución:
“1. En cuanto a las denuncias presentadas sobre la supuesta vulneración del deber de
explotación directa de la emisora cuya gestión constituye el objeto de la concesión
(art. 6, b) del Decreto 71/2008, de 9 de octubre, por el que se regula el régimen
jurídico de las Emisoras de Radiodifusión Sonora en ondas métricas con modulación
de frecuencia en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León), por las emisoras de
(...), se proceda, en cumplimiento de lo establecido en el art. 6.4 del Decreto
189/1994, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Regulador del
Procedimiento Sancionador de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, a
comunicar al autor de la denuncia los motivos con base en los cuales se ha acordado
no iniciar procedimiento sancionador contra los responsables de las citadas emisoras.
2. Por lo que se refiere a los extremos denunciados sobre la presunta carencia de
autorización o concesión administrativa por la emisora de (...) y por la supuesta
explotación y gestión ilegal por la empresa (...) de un canal (...) de Televisión Digital
Terrestre, interfiriendo las legítimas señales en la recepción del resto de emisoras de
radiodifusión sonora, así como la recepción de los demás canales de la TDT de la
zona, se proceda a ejercitar por esa Consejería las facultades de inspección previstas
en el art. 45 del Decreto 71/2008, de 9 de octubre, a fin de constatar la veracidad de
los hechos denunciados e iniciar, si así procediera, los expedientes sancionadores
oportunos, dando traslado de las actuaciones al Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio para que éste, en el ámbito de sus competencias, ejerza las acciones y
medidas recogidas en la legislación vigente”.
INFORME 2011 ÁREA C: FOMENTO
Dicha resolución fue aceptada por la Consejería.
ÁREA D
MEDIO AMBIENTE
Expedientes Área ................................................................ 358
Expedientes admitidos........................................................ 124
Expedientes rechazados ...................................................... 21
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 6
Expedientes acumulados .................................................... 158
Expedientes en otras situaciones ........................................ 49
La protección del medio ambiente, como derecho de los ciudadanos reconocido en el
art. 45 de la Constitución Española, ha constituido siempre un objetivo prioritario para esta
institución, y como se ha hecho en años anteriores, podemos clasificar las quejas presentadas
dentro del Área de Medio Ambiente en dos grandes grupos. Por un lado, aquellas que se
centran en las molestias causadas por el funcionamiento de determinadas actividades
económicas, bien sean agroganaderas, comerciales o industriales, y por otro, en un menor
porcentaje, están las que ponen de relieve la necesidad de proteger los elementos
fundamentales del medio natural que nos rodea: montes, ríos, vías pecuarias, y fauna silvestre,
con especial incidencia en los espacios naturales y especies protegidas.
Hemos de destacar que en el año 2011 se ha incrementado, muy notablemente, el
número de quejas presentadas con respecto al año anterior, tanto en números absolutos (se ha
pasado de 191 quejas presentadas en el año 2010 a las 358 reclamaciones del año 2011),
como relativos, ya que en este año, las reclamaciones presentadas en el Área de Medio
Ambiente suponen el 14’6% del total, frente al 9’6% del año pasado. No obstante, es preciso
señalar que parte de dicho incremento se explica como consecuencia de la interposición de 94
quejas sobre el proyecto de instalación de un centro de tratamiento integral de residuos
industriales no peligrosos en el municipio de Ampudia (Palencia), 43 sobre el procedimiento de
deslinde de una vía pecuaria en la localidad de Cillán (Ávila) y 43 sobre la propuesta de
ubicación de una subestación eléctrica en el municipio de Otero de los Herreros (Segovia).
Estos datos reflejan la importancia que los ciudadanos dan a la preservación del medio
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
ambiente, valor que ha sido calificado en nuestro Estatuto de Autonomía como esencial para la
identidad de Castilla y León.
Desde el punto de vista organizativo, debemos mencionar la desaparición de la
Consejería de Medio Ambiente, y su unificación con la Consejería de Fomento, mediante el
Decreto 2/2011, de 27 de junio, de reestructuración de consejerías, por el que se crea la nueva
Consejería de Fomento y Medio Ambiente, que ha asumido todas las competencias que
corresponden a la Administración autonómica en esta materia. Asimismo, debemos destacar el
alto grado de colaboración del nuevo departamento, motivo por el cual no ha sido incluido en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras.
En lo que respecta a las administraciones municipales, destacamos con carácter
general el grado de colaboración de las entidades locales, si bien cabe mencionar la inclusión en
el referido Registro de las siguientes:
la Valdoncina (20100481), Chozas de Abajo (20101183), San Esteban del Valle
(20101317), Fonfría (20110338), Cabrerizos (20110420), Herradón de Pinares
(20110462) y León (20110478).
(20091713), Medina de Pomar (20092072), Zamora (20092370), Ataquines (20100206),
Tábara (20100327), Ponferrada (20100354) y Chozas de Abajo (20101183).
1. CALIDAD AMBIENTAL
Este apartado sigue constituyendo, como todos los años, el núcleo principal de las
quejas presentadas, suponiendo aproximadamente el 75% del total del área. Como cuestión
preliminar, resaltamos que se han agrupado las reclamaciones presentadas en tres grandes
grupos: el primero hace mención a las quejas relativas a las molestias causadas por las
actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental (contaminación acústica, malos
olores, vibraciones, etc.), el segundo se refiere a los problemas derivados de la defectuosa
ejecución de las infraestructuras ambientales, y, el último hace alusión a las demandas de
intervención en defensa de los cauces y márgenes de los ríos.
1.1. Actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental
La normativa básica sigue siendo la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención
Ambiental de Castilla y León, de 8 de abril, que estableció, en general, un triple sistema: por
una parte, la autorización ambiental integrada cuyo control corresponde esencialmente a la
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Administración autonómica, por otro lado, las actividades que deben obtener para funcionar
una licencia ambiental, las cuales deben ser controladas, en primera instancia, por los
ayuntamientos, y, subsidiariamente, por la Junta de Castilla y León, y, por último, las que
tienen una menor incidencia y que deben estar sujetas al régimen de comunicación ambiental.
Asimismo, debemos recordar que, tras la aprobación del Decreto Ley 3/2009, de 23 de
diciembre, de Medidas de Impulso de las Actividades de Servicios en Castilla y León, no se
precisa la obtención de licencia de apertura.
Como en Informes anteriores, las quejas de este apartado siguen siendo mayoritarias
(aproximadamente, el 40% del total del área). Igualmente, queremos seguir llamando la
atención sobre los problemas derivados del minifundismo municipal, característico de nuestra
Comunidad Autónoma, y que determina que las pequeñas localidades carezcan de medios para
aplicar las potestades y obligaciones que la Ley 11/2003 les confiere. Esta circunstancia debería
a nuestro juicio, obligar a la Administración autonómica a hacer un esfuerzo adicional
ejecutando las competencias subsidiarias que esa norma le atribuye en caso de inactividad
municipal.
1.1.1. Establecimientos de ocio
Las quejas referidas al funcionamiento de las actividades de ocio han supuesto el 10%
del total del Área de Medio Ambiente, volviendo a niveles del año 2009. Esta reducción no
significa que haya dejado de ser una fuente de preocupación para los ciudadanos, ya que los
ruidos generados en horario nocturno suponen, tal como ha declarado reiteradamente la
Jurisprudencia y la doctrina del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, un atentado contra
el derecho al respeto de la vida privada y familiar, privándoles del disfrute de su domicilio, en
los términos establecidos en el art. 8.1 del Convenio de Roma, y, por ende, en el art. 18 de
nuestra Constitución.
Sobre las reclamaciones presentadas, resaltamos la necesidad de que los
ayuntamientos ejerciten las potestades que la normativa les confiere, sin que sean suficientes
las mediciones que puedan presentar los titulares de dichos locales. Así, se constató en el
expediente 20100282, en el que se denunciaban los ruidos generados por un bar sito en la
ciudad de Soria. En este caso, el problema se encontraba en la antigüedad del local -disponía
de licencia otorgada en el año 1970- que provocaba que se escuchase cualquier ruido desde la
vivienda sita en el piso inmediatamente superior. Tras la inspección del establecimiento, se
constató que no se habían realizado reformas estructurales al menos desde hacía veinte años, y
que no disponía de la insonorización exigida por las ordenanzas municipales.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Para resolver el problema descrito, el Ayuntamiento de Soria se remitió a las futuras y
posibles adaptaciones que se preveían como consecuencia de la aplicación de la Leyes del
Ruido, y de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Castilla y León. Sin embargo, a
juicio de esta procuraduría, esta interpretación no es del todo correcta, puesto que el referido
bar debería cumplir las exigencias técnicas establecidas en los arts. 6 y 8.3 de la Ordenanza
municipal, sin que pueda permanecer en idénticas condiciones a las establecidas en el año
1970. Según la Jurisprudencia (STS de 4 de octubre de 1986 y 30 de junio de 1987), las
licencias ambientales crean una relación permanente con la Administración, ya que las
exigencias del interés público demandan un funcionamiento correcto de la actividad y de sus
medidas correctoras, lo cual implica que la actividad desarrollada quede, durante la vigencia de
la licencia municipal, sujeta a inspecciones administrativas para la comprobación del
cumplimiento de las condiciones expresadas en la misma.
Para ello, deberán llevarse a cabo por los servicios técnicos municipales las
mediciones adecuadas desde el interior de la vivienda del afectado con el fin de comprobar si se
cumplen las condiciones mínimas de aislamiento acústico, pudiendo proceder a la suspensión
cautelar de la actividad en el caso de que se acreditasen deficiencias en su funcionamiento. Por
último, se solicitaba a la policía local que vigilase el cumplimiento del horario de cierre fijado, y
se recordaba a esa Corporación la responsabilidad en que podría incurrir si persistiese la
inactividad administrativa denunciada.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Soria:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 6 y 8.3 de la Ordenanza
municipal de ruido admisible en el medio urbano, se lleve a cabo un estudio de
medición de ruidos desde el interior de la vivienda colindante (...) para comprobar
tanto si el establecimiento denominado (...) cumple el nivel de aislamiento acústico
fijado en la referida Ordenanza, como si su actividad supera los límites de los niveles
máximos en el interior del edificio establecidos en el Anexo I.2 de esa norma.
2. Que, de acuerdo con lo previsto en el art. 64 de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de
Prevención Ambiental de Castilla y León, en el supuesto de que se acredite alguna
deficiencia en su funcionamiento, se requiera por ese Ayuntamiento a su titular para
que proceda a su corrección, pudiéndose adoptar también como medida adicional la
suspensión cautelar de la actividad en el caso de que estas sean importantes, y sin
perjuicio del ejercicio de las potestades sancionadoras correspondientes.
3. Que se adopten por parte de los agentes de la autoridad las medidas de vigilancia
precisas para garantizar el cumplimiento de la normativa de horario de cierre (...),
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
conforme a lo previsto en la Orden IYJ/689/2010, de 12 de mayo, por la que se ha
determinado el horario de los espectáculos públicos y actividades recreativas que se
desarrollen en los establecimientos públicos, instalaciones y espacios abiertos de la
Comunidad de Castilla y León, formulando para ello las denuncias que fuesen precisas
para la posterior tramitación de los oportunos expedientes sancionadores por parte de
la Administración autonómica.
4. Que, se tenga en cuenta que en el caso de que se produjese la pasividad de la
Administración Pública en la ejecución de sus competencias, podría incurrirse en un
supuesto de responsabilidad patrimonial de conformidad con lo que establece la
jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS de 18 de noviembre de 2002 y 29 de
mayo de 2003)”.
La Administración municipal comunicó la aceptación de la resolución formal
formulada, indicando que el titular del establecimiento se encontraba “en proceso de
adaptación a la Ley 7/2006, lo que incluye todas las cuestiones acústicas”.
En ocasiones, las molestias no proceden sólo del ruido, sino que a veces tienen su
origen en el incumplimiento sistemático del horario de cierre establecido. Como ejemplo,
citaremos la queja 20100342, en la que se analizó la actividad de un bar musical sito en la
ciudad de León. De la información remitida por el Ayuntamiento, resultaba que la policía local,
en el período comprendido desde abril de 2009 a enero de 2011, había formulado 39 denuncias
que habían sido remitidas a la Delegación Territorial en León para su tramitación. Al respecto,
el órgano autonómico reconocía la existencia de las mismas, informando que se estaban
tramitando los oportunos expedientes sancionadores -que habían culminado en la imposición de
las multas procedentes-, si bien existía un retraso en la resolución de los recursos de alzada
interpuestos, circunstancia esta que dificultaba la consideración del citado local como
reincidente debido a la falta de firmeza de las sanciones impuestas. Además, el cambio
constante de la titularidad del mencionado café-bar impedía aplicar las consecuencias de la
reincidencia a la nueva entidad mercantil propietaria del local.
En primer lugar, se elogió la labor de los agentes de autoridad, cuya tarea es esencial
para la tramitación de los expedientes sancionadores al constituir los hechos acreditados por
ellos una prueba privilegiada como consecuencia de la aplicación de las previsiones establecidas
en el art. 137.3 de la Ley 30/1992. Al mismo tiempo, esta procuraduría reconoció las
dificultades para llevar a cabo la imposición acumulativa de sanciones como consecuencia de su
falta de firmeza y de los cambios de titularidad, si bien consideraba que deberían reforzarse los
medios personales y materiales para la resolución en plazo de los recursos de alzada. Para
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
evitar que las transmisiones de la propiedad se conviertan en un fraude de ley, se aconsejó al
órgano autonómico que solicitase la colaboración del Ayuntamiento de León al amparo de lo
establecido en el art. 42 de la Ley de Prevención Ambiental, con el fin de determinar si
coinciden los socios integrantes de esa persona jurídica y así levantar en su caso el velo de
protección, tal como se ha recogido, entre otras, en la STS de 20 de septiembre de 2006.
En el supuesto de que se sigan formulando denuncias por parte de la policía local,
podría valorarse por la Delegación Territorial de León la imposición como sanción, no de una
multa, sino otra medida alternativa prevista en el art. 39.2 de la Ley, como es la clausura del
establecimiento o suspensión de la actividad por un período máximo de un año, al ser una
medida mucho más efectiva para la garantía de los intereses de los vecinos. Esta posibilidad ha
sido admitida por los Tribunales (STS de 9 de octubre de 1999 y de 2 de julio de 2001).
En consecuencia, se dirigió esta resolución a la Consejería de Interior y Justicia:
“1. Que se adopten las medidas precisas para que la Agencia de Protección Civil y
Consumo resuelva los recursos de alzada en el plazo de tres meses señalado por el
art. 115.3 de la Ley 30/1992, para que así las sanciones puedan adquirir firmeza y
pueda aplicarse el concepto de reincidencia establecido en la Ley 7/2006, de 2 de
octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Castilla y León, en la
tramitación de los expedientes sancionadores.
2. Que, en el caso de que continúen las denuncias por parte de la Policía Local de
León contra el titular del establecimiento (...) por infracción del horario de cierre
establecido, se fije como sanción alternativa a la multa la suspensión de la actividad o
la clausura del establecimiento por un período máximo de un año, de acuerdo con lo
previsto en el art. 39.2 de la Ley 7/2006, para que así la comisión de la infracción no
resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas.
3. Que, de acuerdo con lo establecido en el art. 34 de la Ley 7/2006, se valore por la
Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en León la adopción como medida
cautelar en el marco del expediente sancionador la suspensión o clausura de la
actividad, solicitando a tal fin el auxilio de la Policía Nacional o Local para llevar a cabo
su ejecución”.
La citada Consejería aceptó la resolución comunicando que se tendría en cuenta el
criterio anteriormente expresado “en los casos que sea procedente”.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Sobre las reclamaciones presentadas, debemos indicar que un número importante
(entre otros los expedientes 20100206, 20110364, 20110719, y 20101480) evidenciaban
las molestias que causan las “peñas” en numerosas localidades de nuestra Comunidad
Autónoma. Al respecto desarrollaremos el último de los mencionados por afectar a un
municipio, como Peñafiel (Valladolid), que ya dispone de ordenanza reguladora, y en el que se
denunciaban los ruidos generados por el funcionamiento, hasta altas horas de la madrugada,
de cuatro locales de “peñas” ubicados en el casco urbano de esa localidad, los cuales impedían
durante numerosos fines de semana el normal descanso de los vecinos de la zona, tal como
habían denunciado hasta en once ocasiones desde el año 2008 al Ayuntamiento. Esa
Corporación informaba que tenía conocimiento de los hechos, pero que, solo existe, como tal,
una peña que dispone de la preceptiva autorización, y una asociación cultural. Reconocía
también que la actividad de las peñas se desarrolla durante todo el año, si bien la policía local
consideraba que debería estar reducida esa actividad “al período comprendido de mediados de
julio a finales de agosto”.
Para iniciar el estudio de la queja, resaltamos el hecho de que el municipio de Peñafiel
fue de los primeros que aprobó una Ordenanza reguladora de las peñas de fiestas tras la
intervención de esta procuraduría en un expediente anterior (Q/351/06), por lo que
entendemos que, al menos, dicha Administración ha pretendido solucionar los problemas
causados por el funcionamiento de esos locales. Sin embargo, es necesario que se exijan más
requisitos (insonorización, prohibición de equipos musicales, etc.) para aquellas “peñas” que
realicen sus actividades durante todo el año, y no sólo en el período concreto de las fiestas
patronales, por lo que deberían obtener la preceptiva licencia ambiental, siguiendo el criterio ya
establecido por la Sentencia de 5 de junio de 2007 del Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo nº 1 de Salamanca; incluso cabría proceder a la suspensión de su actividad si las
molestias fuesen graves. Esta interpretación no vulnera el derecho de asociación reconocido en
el art. 22 de nuestra Constitución, debiendo aplicarse no solo a las peñas, sino también a los
merenderos y asociaciones culturales que funcionen durante todo el año.
Por último, la policía local debería, con el fin de erradicar las molestias denunciadas,
vigilar el consumo de alcohol en la vía pública, puesto que se trata de una actividad prohibida
(art. 23 ter de la Ley 3/1994, de 29 de marzo, de Prevención, Asistencia e Integración Social de
Drogodependientes en Castilla y León), aunque cabe su autorización de manera excepcional en
determinados períodos, como las fiestas patronales. Esta prohibición afectaría también a la
colocación de mobiliarios o enseres en la vía pública, y de equipos musicales en el exterior de
esos locales (arts. 4 y 5 de la Ordenanza municipal reguladora de peñas).
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
En consecuencia, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Peñafiel:
“1. Que, en el supuesto de que la actividad se desarrolle durante todo el año, se
requiera, de conformidad con lo dispuesto en el art. 68 a) de la Ley 11/2003, de
Prevención Ambiental de Castilla y León, a los usuarios de los locales, situados en las
calles (...) de su municipio, para que obtengan la preceptiva licencia para su
funcionamiento, con independencia de la denominación de que dispongan (peñas,
merenderos o asociaciones culturales).
2. Que, en el supuesto de que no se lleve a cabo su regularización, se proceda a la
clausura de sus actividades, en el caso de que persistan las molestias a los vecinos,
siendo esta una medida permitida por los Tribunales (SSTS de 03-02-01, 27-12-01 y
12-10-02, y STSJCyL de 10-12-09).
3. Que se garantice en todo momento por parte de la Policía Local el cumplimiento de
lo dispuesto en los arts. 4 y 5 de la Ordenanza municipal reguladora de las peñas que
prohíben tanto la colocación de mobiliario o enseres, como la instalación de equipos
musicales en la vía pública.
4. Que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Prevención, Asistencia e
Integración Social de Drogodependientes en Castilla y León, se adopten las medidas
pertinentes para evitar el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública con el fin
de garantizar el derecho al descanso de los vecinos (...)”.
La Corporación municipal aceptó parcialmente la resolución, puesto que, si bien
informaba que se había dado orden a la policía local para que extremara la vigilancia en la
zona, consideraba que esas peñas no necesitaban obtener licencia ambiental. No obstante,
reconoció que se procedería a su clausura si se incumpliese la Ordenanza municipal reguladora.
Para finalizar, es preciso mencionar que, a veces, las deficiencias existentes en los
establecimientos de ocio pueden provocar un problema de seguridad para sus clientes. Así
aconteció en la queja 20100354, en la que el reclamante solicitaba al Ayuntamiento de
Ponferrada la inspección de una discoteca ubicada en su municipio al considerar que la salida
de emergencia no se encontraba debidamente señalizada.
En la información remitida por esa Administración, se constató que el referido local
había obtenido en el año 1985 la licencia municipal preceptiva para su funcionamiento, pero
limitando su aforo hasta 50 personas por razones de seguridad. Dicho límite fue objeto de
impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual anuló, en primera instancia,
la limitación establecida, elevándola hasta 226 personas, pero la Sentencia de 19 de diciembre
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
de 1998 del Tribunal Supremo zanjó la discrepancia al considerar que, de acuerdo con lo
dispuesto en el art. 3.1 del RD 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, debía mantenerse el
aforo de 50 personas fijado en un primer momento.
A pesar de dicha resolución judicial, el local mantenía a la vista de los clientes el
antiguo cartel que establecía el aforo en 226 personas. Al respecto, el Ayuntamiento comunicó
que había requerido su retirada, pero no había ejecutado todavía dicha orden. En consecuencia,
se consideró que la policía local debería obligar al propietario a instalar el nuevo cartel en el que
se especificase que el aforo máximo permitido es de 50 personas, eliminando el anterior.
Además, los agentes deberían vigilar que se cumple dicho límite, formulando, en caso
contrario, las oportunas denuncias para su posterior tramitación por la Administración
autonómica por infracción de los arts. 36.9 y 37.3 de la normativa de espectáculos públicos.
Para finalizar, esa Corporación debería exigir la suscripción del preceptivo seguro.
Así, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Ponferrada:
“1. Que, en ejercicio de las competencias atribuidas al Ayuntamiento en virtud del art.
25.2 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de BRL, se obligue al titular del
establecimiento (...) a señalizar las luces de la salida de emergencia del local, y a
colocar el cartel de aforo máximo permitido para 50 personas.
2. Que se inspeccione por parte de la Policía Local la mencionada discoteca para
verificar que se cumple el límite de aforo establecido en el Decreto de Alcaldía de 10
de septiembre de 1990, formulando, en caso de incumplimiento, las oportunas
denuncias que deberán ser remitidas a la Delegación Territorial de León para que
incoe el oportuno expediente sancionador por constituir una infracción tipificada en la
Ley 7/2006, de 2 de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de
Castilla y León.
3. Que por parte del órgano competente del Ayuntamiento de Ponferrada se requiera
igualmente al titular de la mencionada discoteca para que cumpla lo dispuesto en los
arts. 6 y 7 de la Ley 7/2006 (disponer de un seguro y de un plan de emergencia),
para así ajustar su actividad a la normativa vigente”.
El Ayuntamiento de Ponferrada no contestó a nuestra resolución, procediéndose en
consecuencia a la inclusión de esa Corporación en el Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
1.1.2. Instalaciones agropecuarias
Las reclamaciones presentadas en relación con las molestias causadas por actividades
del sector primario siguen suponiendo casi el 10% del total del área, lo que denota la fuerte
incidencia del medio rural en Castilla y León. En todos estos casos, esta procuraduría pretende
compatibilizar el desarrollo rural -principio reconocido en nuestro Estatuto de Autonomía- con el
derecho de todos los ciudadanos al disfrute de un medio ambiente adecuado proclamado en
nuestra Constitución.
En el análisis de las quejas planteadas, se ha podido constatar que, en ocasiones, las
actividades ganaderas difícilmente pueden convivir con el uso residencial y dotacional
característico en los cascos urbanos de las localidades de nuestra Comunidad Autónoma. Como
ejemplo, citaremos la queja 20101032 en la que se analizaron las molestias que estaba
causando la permanencia de una explotación de ganado ovino -con una antigüedad de más de
cuarenta años-, y que se encuentra situada en las inmediaciones de un centro educativo, en la
localidad de Tudela de Duero (Valladolid). Estos hechos habían sido denunciados dadas las
afecciones en el desarrollo de la actividad lectiva por su elevada capacidad ganadera (500
ovejas).
Al respecto, el Ayuntamiento reconoció que tenía conocimiento de las molestias
denunciadas, y que el titular de la ganadería había solicitado en su momento regularizar su
actividad al amparo de la Ley 5/2005, de 24 de mayo, de establecimiento de un régimen
excepcional y transitorio para las explotaciones ganaderas en Castilla y León. Sin embargo, por
resolución de 14 de junio de 2007, se acordó denegar su petición “al no ser posible albergar el
uso de ganadería en el uso pormenorizado residencial, conforme a lo establecido en la
documentación gráfica y literal del Plan General”, sin que se adoptase ningún acuerdo ulterior.
En principio, debemos indicar que la citada explotación no podía ser legalizada, puesto
que el art. 3 de la Ley 5/2005 impide la aplicación del régimen excepcional y transitorio
establecido para la concesión de licencia ambiental a los municipios con población igual o
superior a 2.500 habitantes “excepto en aquellos en los que el propio ayuntamiento considere
conveniente su aplicación para todo el término municipal o partes del mismo”. Este régimen
sería el aplicable al municipio de Tudela de Duero, municipio de más de 8.500 habitantes, por lo
que, al no haberse adoptado acuerdo plenario en ese sentido, no era posible regularizar las
actividades ganaderas existentes.
A tenor de todo ello, esa Corporación debería, sin más, clausurar dicha explotación, al
ser una actividad ilegal e ilegalizable, pudiendo solicitar el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad (Policía Local y/o Guardia Civil) para ejecutar esa decisión. Al respecto, debemos
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
recordar que la Jurisprudencia ha señalado en reiteradas ocasiones que las actividades no
pueden legalizarse por el mero transcurso del tiempo (STS de 1 de octubre de 2002, entre
otras), y que la inactividad administrativa en el ejercicio de las potestades que la normativa le
confiere permitiría a los ciudadanos que se sintiesen perjudicados interponer la correspondiente
reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios irrogados.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Tudela
de Duero:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 68 b) de la Ley 11/2003, de 8 de
abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, se ejecute por el órgano
competente del Ayuntamiento de Tudela de Duero la clausura de la explotación de
ganado ovino (...), al ser esta una actividad ilegal e ilegalizable, puesto que, en su
día, se denegó su regularización por resolución de Alcaldía de 14 de junio de 2007.
Que, se tenga en cuenta que, en el caso de que exista pasividad de la Corporación
municipal en la ejecución de sus competencias, esta incurriría en un supuesto de
responsabilidad patrimonial de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo
(SSTS de 18 de noviembre de 2002 y 29 de mayo de 2003)”.
La Administración municipal rechazó esas recomendaciones, al considerar que no era
necesaria su intervención tras el expediente sancionador que estaba tramitando el Servicio
Territorial de Medio Ambiente de Valladolid.
En otras ocasiones, la actividad ganadera es perfectamente compatible con el uso
previsto en el planeamiento urbanístico municipal, sin que su instalación suponga “a priori” un
perjuicio para el ciudadano. Así, se constató en el análisis del expediente 20110336, en el que
el reclamante denunciaba que el proyecto de implantación de unas naves avícolas en una
localidad perteneciente al municipio de Rioseco de Tapia (León) le iba a suponer unos perjuicios
considerables, al ser una actividad claramente insalubre y no respetar la distancia mínima a una
vivienda de su propiedad.
Tras la remisión de la información por parte del Ayuntamiento, se constató que se
habían cumplido las formalidades exigidas en las Leyes de Urbanismo y de Prevención
Ambiental de Castilla y León, ya que se había tramitado el procedimiento administrativo
previsto y se habían solicitado los informes técnicos correspondientes. La explotación se iba a
ubicar en un terreno calificado como Suelo Rústico con Protección Natural de Vegas y Cauces
(SRP-N) y Suelo Rústico de Protección de Viales, siendo un uso autorizable (art. 11.10.6 de las
normas urbanísticas municipales). Es cierto que el art. 4.12.2.1 de dichas normas fija una
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
distancia mínima para las instalaciones ganaderas de la categoría 3ª (explotación productiva
industrial) de 250 metros respecto a núcleos urbanos. Sin embargo, es preciso determinar que
esa distancia debe referirse no a una vivienda aislada, como era la del reclamante, sino al
núcleo urbano, circunstancia esta que se cumple.
Finalmente, se archivó la queja presentada al estimar que no existía ninguna
irregularidad administrativa, si bien se establecía expresamente que debía exigirse para su
puesta en funcionamiento el cumplimiento de las medidas correctoras impuestas por la
Comisión Territorial de Prevención Ambiental de León.
Otras veces, los problemas los sufren los titulares de las actividades ganaderas al
impedir las administraciones su regularización. En la queja 20101467, el ganadero había
instado en numerosas ocasiones sin éxito al Ayuntamiento de Moraleja de Sayago (Zamora) la
legalización de la explotación porcina ubicada en el interior del casco urbano. Para ello, había
presentado diversas solicitudes a lo largo del tiempo -una de ellas al amparo de la Ley 5/2005-,
sin que en ningún momento esa Entidad local hubiera tramitado expediente alguno o hubiese
contestado su petición. Además, como consecuencia de esa inactividad administrativa, el
Servicio Territorial de Medio Ambiente de Zamora le había impuesto varias sanciones al
entender que carecía de las licencias oportunas.
Tras nuestra solicitud de información, únicamente la Consejería de Medio Ambiente
remitió la información demandada, por lo que se incluyó al Ayuntamiento de Moraleja de
Sayago en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras. No obstante, tras
comprobarse que la Administración autonómica no había cometido ninguna irregularidad
procedimental en los expedientes sancionadores incoados, se estimó que la Administración
municipal debía tramitar, sin más dilaciones, las solicitudes presentadas por el titular de la
explotación con el fin de determinar si era posible o no su regularización. En dicho
procedimiento deberían fijarse las condiciones para que el titular de la actividad pueda
ejercerla, o bien podría denegarse motivadamente su petición, posibilitando así que el
interesado pudiera acudir en su caso a los órganos jurisdiccionales a defender sus derechos.
A tal fin, se procedió a formular la siguiente resolución al Ayuntamiento de Moraleja
de Sayago:
“Que por parte del órgano competente del Ayuntamiento de Moraleja de Sayago se
tramite la solicitud de regularización de la explotación de ganado porcino formulada
en reiteradas ocasiones (noviembre de 2003, abril de 2007 y septiembre de 2010) por
su titular (...) con el fin de que este pueda desarrollar su actividad ajustándose a las
condiciones que imponga, en su caso, la normativa aplicable”.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Con posterioridad a la fecha de cierre del informe, se procedió a incluir de nuevo a
esa Entidad local en el precitado Registro al no contestar tampoco a la resolución formulada.
1.1.3. Actividades mineras
En el presente ejercicio, se ha producido un incremento de las quejas, puesto que se
han presentado nueve reclamaciones sobre los daños causados por explotaciones mineras,
suponiendo aproximadamente un 2,5% del total del área.
La preocupación fundamental de los ciudadanos se centra en las afecciones que
puede provocar en el entorno la proliferación de canteras en un término municipal. Al respecto,
podemos citar la queja 20100054, en la que el reclamante denunciaba la inactividad
administrativa en el control de una explotación de caliza en el municipio de Carbonero El Mayor
(Segovia), a pesar de las denuncias formuladas tanto por él, como por la Guardia Civil.
Tras la recepción de la información remitida por las administraciones local y
autonómica, se constató que se habían impuesto sanciones por parte de la Consejería de Medio
Ambiente a la entidad mercantil, titular de la cantera, al haber superado el espacio autorizado
en la declaración de impacto ambiental aprobada en el año 1995 y al no apreciarse la ejecución
de ninguna tarea de restauración. En dichas parcelas, deberían tanto el Ayuntamiento, como el
Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de Segovia ejecutar las medidas de
suspensión de la actividad extractiva hasta que se obtengan las autorizaciones y licencias
preceptivas.
Además, se acreditó que la referida empresa, a pesar de su antigüedad, no disponía
de ninguna licencia de obras para llevar a cabo la extracción de áridos. Por lo tanto, el
Ayuntamiento de Carbonero El Mayor debería suspender la actividad extractiva en la totalidad
de la explotación minera hasta que no obtenga la licencia urbanística preceptiva, sin que pueda
suplirse esa omisión con la tenencia de una declaración de impacto ambiental favorable tal
como ha reconocido la Jurisprudencia (STS de 15 de octubre de 2002).
En consecuencia, se formularon las siguientes resoluciones a las administraciones
implicadas:
Ayuntamiento de Carbonero El Mayor:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 68 a) de la Ley de Prevención
Ambiental de Castilla y León, se requiera por el órgano competente a la entidad
mercantil (...), para que obtenga la licencia ambiental preceptiva para el ejercicio de
la actividad minera en aquellas parcelas que no se encuentren incluidas en el ámbito
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
de aplicación de la resolución de 18 de julio de 1995 de la Consejería de Medio
Ambiente y Administración del Territorio por la que se otorgó una Declaración de
Impacto Ambiental favorable, suspendiendo su actividad mientras se regulariza la
misma, dadas las irregularidades cometidas y que han sido denunciadas en diferentes
ocasiones por los agentes de la Guardia Civil.
2. Que se mantenga la eficacia del Decreto de Alcaldía de 7 de agosto de 2009 por el
que se ordenó la suspensión de la actividad en aquellas parcelas que disponen de una
Declaración de Impacto Ambiental favorable por resolución de 18 de julio de 1995, al
no disponer todavía de la licencia urbanística preceptiva, al ser este un requisito
imprescindible para el ejercicio de la actividad minera (STS de 15 de octubre de 2002
y STSJCyL de 10 de marzo de 2009).
3. Que, en el supuesto de que la entidad mercantil (...) mantenga la actividad, se
acuerde la incoación de los oportunos expedientes sancionadores de conformidad con
lo dispuesto en la normativa ambiental y urbanística”.
Consejerías de Economía y Empleo, y de Medio Ambiente:
“Que, de manera coordinada, los órganos competentes de las Consejerías de
Economía y Empleo, y de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León adopten las
siguientes medidas:
1. Que se finalicen los expedientes sancionadores incoados por cada uno de los
órganos administrativos como consecuencia de las denuncias formuladas por la
patrulla del Seprona de la Guardia Civil en los años 2005 y 2008, resolviendo los
recursos de alzada que, en su caso, se hubieran interpuesto.
2. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 145 del Real Decreto 2857/1978 de
25 de agosto por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la
Minería, se paralice por el órgano competente de la Consejería de Economía y Empleo
la actividad extractiva de la entidad mercantil (...) que se lleve a cabo fuera del
perímetro autorizado por el Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de
Segovia.
3. Que por el órgano competente de la Consejería de Medio Ambiente se adopten las
medidas pertinentes para garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental en
aquellas parcelas que no se encuentren incluidas en el ámbito de aplicación de la
resolución de 18 de julio de 1995 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
del Territorio por la que se otorgó una Declaración de Impacto Ambiental favorable,
de conformidad con las competencias subsidiarias que la Ley 11/2003 le confiere.
4. Que, en el supuesto de que no se hubiera llevado a cabo la restauración de las
parcelas que disponen de evaluación de impacto ambiental favorable, se ejecute la
misma con cargo al importe de la garantía depositada por la empresa (...) de
conformidad con lo dispuesto en el art. 8 del Decreto 329/1991, de 14 de noviembre,
de la Junta de Castilla y León, sobre restauración de espacios naturales afectados por
actividades mineras, sin perjuicio de la incoación del oportuno expediente
sancionador”.
La Administración municipal aceptó la resolución remitida, puesto que informó que,
desde el año 2009, no se habían reanudado las labores de extracción. La Consejería de Medio
Ambiente aceptó las recomendaciones, informando de los expedientes sancionadores que había
tramitado; en cambio, la Consejería de Economía y Empleo rechazó la resolución formulada al
considerar que ya no estaba en funcionamiento y que las pocas labores que se habían
efectuado se encontraban dentro del perímetro autorizado por el Servicio Territorial de Segovia.
1.1.4. Actividades industriales
En este apartado, se incluyen las reclamaciones presentadas por los ciudadanos como
consecuencia del funcionamiento de industrias, suponiendo este año aproximadamente el
14’5% del total del área. Este incremento significativo respecto al año anterior tiene su origen
en la presentación de 43 quejas en las que se mostraba la disconformidad de los reclamantes
con el proyecto de ubicación de una subestación eléctrica en el término municipal de Otero de
los Herreros (Segovia), cuestión esta que se encuentra pendiente de estudio.
A veces, estas molestias derivan de la expansión urbanística que ha existido en
algunos municipios de nuestra Comunidad Autónoma y que ha provocado que, en la actualidad,
se hayan construido viviendas en sus inmediaciones. Así se constató en los expedientes
20092489 y 20100031, en los que se analizaron los perjuicios que estaba causando a los
vecinos más inmediatos la actividad de dos fábricas situadas en el municipio de Arroyo de la
Encomienda (Valladolid), fundamentalmente en horario nocturno.
A la vista de la documentación remitida por el Ayuntamiento, ambas industrias
disponen de las licencias municipales preceptivas -aunque una de ellas fue concedida en el año
1990-, y se habían inspeccionado sus instalaciones con el fin de conocer el impacto acústico de
la actividad desarrollada en el exterior. Sin embargo, no se había llevado a cabo ninguna
medición desde las viviendas más cercanas con el fin de conocer si se cumplía la normativa
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
aplicable, por lo que se recomendó que se solicitase la colaboración de la Diputación provincial,
puesto que dispone de un convenio de colaboración con el Laboratorio de Acústica de la
Universidad de Valladolid, y que el Ayuntamiento -y subsidiariamente, la Administración
autonómica- comprobasen que la actividad se estaba desarrollando de conformidad con las
condiciones impuestas en la licencia otorgada.
En consecuencia, se remitieron las siguientes resoluciones a las administraciones
implicadas:
Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 61 de la Ley 11/2003, de 8 de
abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, se inspeccione la actividad de
fabricación (...) que la empresa (...) está llevando a cabo (...) con el fin de comprobar
si se han adoptado las medidas correctoras impuestas en la licencia ambiental
otorgada por Resolución de Alcaldía de 18 de julio de 2008.
2. Que se inspeccione también la actividad de la empresa (...) para constatar si la
actividad que se realiza en la actualidad se ajusta a la licencia otorgada en agosto de
1990 especialmente en lo que se refiere al lavado de vehículos pesados.
3. Que, en el supuesto de que se constatase alguna deficiencia en las inspecciones
practicadas, se requiera a los titulares de las empresas para su corrección, de
conformidad con lo establecido en el art. 64 de la Ley 11/2003, pudiendo incluso -en
el caso de la empresa (...)- precisar la obtención de una nueva licencia si dichas
modificaciones fueran sustantivas (art. 4.1 g) de la Ley 11/2003).
4. Que se realice el preceptivo estudio de medición de ruidos, previsto igualmente en
la licencia ambiental otorgada a (...), desde las viviendas más cercanas de los
inmuebles (...), para comprobar si la actividad de dichas empresas -especialmente
durante el trabajo que en horario nocturno lleva a cabo la empresa (...)- supera los
límites máximos de ruido fijados en el Decreto 3/1995, de 12 de enero, por el que se
establecen las condiciones que deberán cumplir las actividades clasificadas, por sus
niveles sonoros o de vibraciones, aplicable en estos supuestos.
5. Que esta medición la debe llevar a cabo la Administración municipal al ser esta la
competente, de conformidad con lo previsto en el art. 4.2 de la Ley 5/2009, de 4 de
junio, de Ruido de Castilla y León, pudiendo llevarla a cabo subsidiariamente la
Diputación provincial de Valladolid (art. 4.3 de la citada Ley), si así se solicita por la
Administración municipal.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
6. Que, en el ejercicio de las potestades anteriormente mencionadas, se acuerde la
incoación de los correspondientes expedientes sancionadores en el supuesto de que la
actividad de las mencionadas empresas incurriese en alguna de las infracciones
previstas en las Leyes de Prevención Ambiental y del Ruido de Castilla y León”.
Consejería de Medio Ambiente:
“1. Que se colabore con el Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda en el ejercicio
de las competencias de control e inspección de la actividad que las empresas (...)
están llevando a cabo en dicho municipio, de acuerdo con las competencias
subsidiarias que los arts. 61.2 y 64.2 de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención
Ambiental de Castilla y León, atribuyen a dicha Consejería.
2. Que, en caso de inactividad de la Administración municipal y de conformidad con el
art. 82 de la Ley 11/2003, se acuerde el oportuno expediente sancionador contra las
entidades mercantiles titulares de dichas fábricas en el supuesto de que se hubiese
cometido alguna infracción”.
Ambas administraciones aceptaron la resolución, comunicando además la Entidad
local que estaba elaborando un protocolo de actuación sobre el control e inspecciones de las
mencionadas fábricas, que comprendía tanto el encargo a la Universidad de Valladolid para que
procediese a un estudio de medición de ruidos desde el interior de las viviendas de los vecinos
denunciantes, como la realización de visitas a las instalaciones para comprobar si su actividad
se ajusta a la licencia otorgada.
En otros supuestos, la referida actividad industrial, a pesar de su antigüedad, carece
de las licencias municipales requeridas, por lo que resulta imprescindible la incoación de un
expediente para regularizar su actividad y así erradicar las molestias originadas. A título de
ejemplo, procede citar la queja 20100882, en la que se denunciaban las molestias que
causaba a algunos vecinos la actividad de serrería en una localidad, perteneciente al municipio
de Burón (León), dada su proximidad al casco urbano y a un parque público.
Tras la petición de información, el Ayuntamiento remitió la documentación disponible
de dicha empresa, constando únicamente la existencia de un certificado de inscripción en el
Registro de Industrias Agrarias. Por lo tanto, al no disponer de ninguna licencia, esa
Corporación acordó incoar los expedientes de restauración de la legalidad ambiental y
urbanística al ser, de conformidad con la normativa urbanística vigente, una actividad
legalizable en su ubicación actual. No obstante, esta institución solicitó agilizar la tramitación
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
administrativa con la finalidad de que pudieran así implementarse las medidas correctoras que,
en su caso, impongan los técnicos competentes.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Burón:
“1. Que, al amparo de lo establecido en el art. 68 a) de la Ley 11/2003, de 8 de abril,
de Prevención Ambiental de Castilla y León, se adopten las medidas oportunas por
parte del Ayuntamiento de Burón para agilizar la tramitación del procedimiento
iniciado en febrero de 2010 de regularización de la actividad que la empresa (...) está
llevando a cabo (...).
2. Que, en el ejercicio de las competencias que la normativa le atribuye, se exija por
parte de esa Corporación la adopción de las medidas correctoras precisas en la
actividad de dicha serrería (ruido, seguridad contra incendios y polvo) con el fin de
minimizar las molestias que pudieran sufrir los vecinos más inmediatos.
3. Que, igualmente, en las medidas correctoras que se impongan, se tenga en cuenta
la necesidad de buscar un lugar más idóneo para el acopio de materiales para evitar
posibles riesgos para los vecinos solventando de esta forma las denuncias que se
hubieran formulado por (...)”.
A fecha de cierre del Informe, la Administración municipal no había contestado a
nuestra resolución.
Como en años anteriores, también se han presentado quejas sobre las molestias
causadas por las instalaciones de producción o transformación de energía eléctrica que pueden
perturbar el normal descanso en una vivienda. Así sucedió en la queja 20101931, en la que se
volvía a hacer alusión a las molestias causadas por una subestación eléctrica sita en el
municipio de Saldaña (Palencia), y que ya había sido objeto de estudio en un expediente
anterior (20081584), tal como se recoge en el Informe Anual del año 2009.
El reclamante consideraba que, a pesar de la regularización de la actividad, el
Ayuntamiento no había adoptado ninguna medida adicional para minimizar las molestias
denunciadas, puesto que no habían medido los ruidos denunciados, máxime cuando existía un
proyecto para ampliar y modernizar la infraestructura eléctrica. La Administración comunicó que
no había efectuado el estudio demandado al no disponer de ningún equipo de medición
acústica para llevarlo a cabo.
Al respecto, esta procuraduría se consideró que la carencia de medios no debía
impedir el ejercicio de las potestades que la Ley autonómica del Ruido atribuye a los
municipios, pudiendo en este caso solicitar el auxilio de la Diputación provincial si fuese
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
necesario. Igualmente, esa Entidad debería investigar si, como consecuencia de la
modernización de las instalaciones, era precisa la obtención de una nueva licencia o
comunicación ambiental, en el sentido establecido en el art. 4.1 g) de la Ley de Prevención
Ambiental de Castilla y León, requiriendo a dichos efectos los informes técnicos pertinentes.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de
Saldaña:
“1. Que se investigue por parte del Ayuntamiento de Saldaña si la renovación de la
subestación eléctrica transformadora de 45/20 KV denominada “STR Saldaña”,
autorizada por la Resolución de 28 de junio de 2011 del Servicio Territorial de
Industria, Comercio y Turismo de Palencia va a suponer la obtención de una licencia o
comunicación ambiental en el caso de que nos encontramos ante una nueva actividad
al amparo de lo establecido en el art. 4.1 g) de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de
Prevención Ambiental de Castilla y León.
2. Que, se realice el preceptivo estudio de medición acústica del referido local desde
la vivienda más cercana, (...) con el fin de asegurarse que su funcionamiento no
supera los límites de los niveles de ruido fijados en la normativa vigente.
3. Que esa medición la debe llevar a cabo la Administración municipal al ser esta la
competente, de conformidad con lo previsto en el art. 4.2 de la Ley 5/2009, de 4 de
junio, de Ruido de Castilla y León, pudiendo llevarla a cabo subsidiariamente la
Diputación provincial de Palencia (art. 4.3 de la citada Ley), si así se solicita por la
Administración municipal”.
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe, la Administración local aceptó las
recomendaciones formuladas, comunicando que estaba pendiente de la finalización de las obras
para realizar la medición acústica demandada. Asimismo, informó que no estimaba necesario
que la instalación eléctrica dispusiera de una nueva licencia o comunicación ambiental al no
tratarse de una nueva actividad.
Finalmente, citaremos los expedientes 20101186 y 20101627, en los que se
analizó uno de los aspectos más novedosos de la defensa del medio ambiente, como es el de la
contaminación lumínica derivada de la existencia de varios parques eólicos en nuestra
Comunidad Autónoma. Se trata un fenómeno propio de países desarrollados que consumen una
cantidad importante de energía artificialmente y la emiten hacia un medio oscuro, siendo
especialmente relevante en el medio urbano de nuestras ciudades; además, tiene especial
incidencia en la contaminación atmosférica (favorece el denominado efecto invernadero y, en
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
consecuencia, el cambio climático), en la biodiversidad (desorientación y muerte de aves,
alteración de biorritmos, desaparición de especies nocturnas…), en la salud (intromisión de luz
en la vida privada de las personas en horas de sueño), o en los criterios de sostenibilidad
(derroche energético), entre otros.
Para comprender este fenómeno, desarrollaremos el último de los expedientes
citados, en el que se denunciaba la contaminación que generaban varios parques eólicos
situados en la provincia de Zamora. En efecto, una de las fuentes más perturbadoras son las
balizas luminosas instaladas en las torres de los parques eólicos, cuya señalización es exigida
por la normativa de seguridad aérea con la finalidad de evitar obstáculos para el tráfico de
aviones. Sin embargo, en la documentación enviada, la Consejería de Medio Ambiente
reconoció la especial afección de estas luminarias por su emplazamiento en espacios naturales
de nuestra Comunidad, siendo este además un valor esencial reconocido en nuestro Estatuto de
Autonomía. Como consecuencia de ese reconocimiento, la Dirección General del Medio Natural
elaboró un informe en el que recomendaba la adopción de una serie de medidas para minimizar
su impacto:
• Llevar a cabo el balizamiento luminoso de torres de medición de viento,
telecomunicaciones y/o aerogeneradores, única y exclusivamente cuando la normativa sectorial
así lo exija.
• Instalar el menor número de balizas luminosas que sea posible para dar
cumplimiento a los requerimientos mínimos exigidos por la normativa sectorial vigente.
• Igualmente, la intensidad luminosa de cada baliza debería ser la mínima exigida por
la normativa sectorial vigente.
• Instalar balizas con destello de color blanco (preferiblemente) o rojas,
estroboscópicas, intermitentes, sincronizadas unas con otras y con el mayor lapso de tiempo
posible entre cada destello.
• Eliminar o sustituir aquellas balizas preexistentes que no cumplan los requisitos
mencionados anteriormente.
A la vista de este informe que reconocía las afecciones que está causando la
señalización lumínica de los balizamientos de las torres de los parques eólicos a la fauna
silvestre y, especialmente, a las aves migratorias, esta procuraduría, aún reconociendo las
mejoras introducidas por la Ley 15/2010, de 10 de diciembre, de Prevención de la
Contaminación Lumínica y del Fomento del Ahorro y Eficiencia Energéticos derivados de
instalaciones de iluminación, consideró conveniente recomendar a la Administración autonómica
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
que remitiese ese informe a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, con el fin de que puedan
adoptarse las medidas propuestas en todos los parques eólicos de nuestra Comunidad
Autónoma. De esta forma, se garantizaría compatibilizar el cumplimiento de la normativa de
seguridad aérea con el principio de ahorro y la eficiencia energética.
De esta forma, se dirigió la siguiente resolución a la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente:
«1. Que, de conformidad con lo previsto en la Ley 15/2010, de 10 de diciembre, de
Prevención de la Contaminación Lumínica y del Fomento del Ahorro y Eficiencia
Energéticos derivados de instalaciones de iluminación, se adopten las medidas
procedentes por parte de esa Consejería para fomentar el ahorro y la eficiencia
energética en las señalizaciones lumínicas que se instalen en los parques eólicos que
pretendan ubicarse en nuestra Comunidad autónoma, garantizando el cumplimiento
de la normativa de seguridad aérea.
2. Que se remita a la Agencia Española de Seguridad Aérea el informe del Servicio de
Espacios Naturales de la Dirección General del Medio Natural de 21 de julio de 2010,
para que se valore modificar el balizamiento de los parques eólicos existentes en la
Comunidad de Castilla y León, adoptando a tal fin las medidas procedentes para
cumplir las recomendaciones contenidas en el referido informe.
3. Que el órgano competente de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente se
ponga en contacto con la Agencia Española de Seguridad Aérea con el fin de
minimizar, si fuera posible, la incidencia de las luminarias instaladas en los parques
eólicos “Montamarta”, “Peñarroldana” y “El Hierro”, en el supuesto de que existieran
afecciones ambientales».
La Administración autonómica aceptó la resolución, informando que había remitido el
referido informe al órgano de la Administración estatal, si bien no hizo ninguna mención
específica a la situación concreta de los parques eólicos denunciados.
1.1.5. Actividades comerciales y de servicios
Bajo este epígrafe, se analizan todas las incidencias derivadas del ejercicio de
actividades en el sector terciario, salvo las referidas a los establecimientos de ocio los cuales
disponen de un apartado específico dada su entidad. En el año 2011, únicamente se han
presentado ocho reclamaciones, suponiendo el 2% del total.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
A veces, las molestias proceden del incumplimiento de las condiciones fijadas para su
apertura en la licencia municipal otorgada. Así se constató en el expediente 20110057, en el
que un vecino denunció los malos olores procedentes de una carnicería, sita en una localidad
perteneciente al municipio de Toral de los Vados (León), la cual había obtenido recientemente
la licencia ambiental preceptiva para su funcionamiento. Así, enumeraba los incumplimientos
que, a su juicio, se habían producido:
• Que no había recibido ninguna notificación, como interesado, durante el
procedimiento y tampoco se le había facilitado copia del proyecto presentado.
• Que se trata en realidad de una industria cárnica, y no de un despacho de
carnicería, siendo incompatible esta actividad con el uso residencial.
• Que debió haberse remitido el expediente a la Comisión Territorial de Prevención
Ambiental de León, para que este órgano hubiese implantado medidas correctoras más
eficaces.
• Que los olores procedentes de la manipulación de la carne no sólo inundan su
vivienda, sino también la vía pública a través de las rejillas de ventilación instaladas.
• Que se incumple el horario de apertura, puesto que, a partir de las 7 de la mañana,
ya se desarrolla la actividad en el referido local cuyas máquinas, además, se encuentran en
funcionamiento durante todo el periodo nocturno con las consiguientes incomodidades.
Analizando por separado cada uno de los aspectos denunciados, cabe indicar, en
relación con la copia solicitada que, si bien el Texto Refundido de la Ley de Propiedad
Intelectual reconoce el ejercicio exclusivo de los derechos de explotación por parte de su autor,
el art. 31 bis de dicha norma establece una clara excepción, al disponer expresamente que “no
será necesaria autorización del autor cuando una obra se reproduzca, distribuya o comunique
públicamente con fines de seguridad pública o para el correcto desarrollo de procedimientos
administrativos, judiciales o parlamentarios”, posición que ha sido refrendada por los Tribunales
(STSJ de Galicia de 28 de abril de 2005), al indicar que “quien acepta la redacción de un
proyecto técnico para la obtención de una licencia de obra o de actividad, sabe que ese
proyecto se va a incorporar a un expediente administrativo y que, como parte del mismo,
podrán obtener información los que tengan interés en relación con el otorgamiento de esa
licencia en los términos que establece la legislación de procedimiento administrativo, que
incluyen la obtención de copias”. Por lo tanto, el Ayuntamiento debería haber facilitado la copia
del proyecto solicitado por el reclamante, pudiendo exigirle la firma de un compromiso de no
hacer uso comercial de dicha información.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
En lo que respecta al procedimiento tramitado, el art. 27 de la Ley de Prevención
Ambiental exige que sean notificados personalmente los vecinos inmediatos con el fin de que
puedan formular las alegaciones que estimen conveniente. En este caso, el Ayuntamiento
intentó practicar la notificación correspondiente sin éxito, pero no realizó la notificación edictal
sustitoria en los términos recogidos en el art. 59.5 de la Ley 30/1992. Esto supone que no se
han cumplido efectivamente todos los requisitos que exige la notificación personal, sin que
estas deficiencias puedan subsanarse con el trámite de información pública, tal como ha
declarado la Jurisprudencia (STS de 18 de noviembre de 1987). Todas estas circunstancias han
impedido que el reclamante haya podido formular alegaciones o haya interpuesto en plazo el
recurso administrativo al que hubiera tenido derecho, puesto que comenzó a manifestar su
oposición ocho meses después, cuando la actividad ya estaba en funcionamiento. Por lo tanto,
la omisión de ese trámite debería llevar aparejada la anulabilidad de actuaciones, por haber
causado indefensión (STS de 21 de octubre de 1998), debiendo retrotraerse el procedimiento al
trámite de notificación, con el fin de que pueda formular alegaciones en tiempo y forma.
Sobre la calificación de la actividad, el Ayuntamiento informó que se había acogido al
régimen simplificado de tramitación del procedimiento de licencia ambiental, al estimar que,
como despacho de carnicería, se trataba de una actividad exenta del informe y calificación de la
Comisión Territorial de Prevención Ambiental. En la información remitida por la Administración
autonómica, consta la existencia de una inspección efectuada por el Servicio Territorial de
Medio Ambiente de León en la que se constató que el citado establecimiento no se dedicaba
únicamente a la venta de productos cárnicos -se trata en realidad de una industria cárnica tal
como consta en la autorización sanitaria de funcionamiento-, y que superaba la potencia
mecánica autorizada máxima. La consecuencia jurídica de esta omisión sería también la
anulabilidad de actuaciones (STSJCyL de 26 de diciembre de 2003), retrotrayéndolas para que
pueda emitir el preceptivo dictamen la precitada Comisión.
En lo que respecta a los malos olores, procedería que, mientras se subsanan las
deficiencias procedimentales denunciadas, el Ayuntamiento, en primera instancia y la
Consejería subsidiariamente, suspendieran, en su caso, la actividad de esa carnicería si se
comprobasen esas molestias.
Por todas estas razones, se formularon las siguientes resoluciones:
Ayuntamiento de Toral de los Vados:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la
que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente, se revoque la resolución de
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Alcaldía de 3 de diciembre de 2010, facilitando en consecuencia a (...) la copia del
proyecto presentado por (...) para obtener la licencia ambiental solicitada, al no
vulnerar los derechos de propiedad intelectual según lo dispuesto en el art. 31 bis del
Real Decreto Legislativo 1/1996 del 12 de abril por el que se apruebaTexto Refundido
de la Ley de Propiedad Intelectual.
2. Que, al no haberse cumplido las previsiones establecidas en el art. 59.5 de la Ley
30/1992, y al requerir la actividad industria cárnica-despacho de carnicería solicitada
(...) de la tramitación del procedimiento ordinario establecido en la Ley 11/2003, de 8
de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, se acuerde la retroacción del
expediente de licencia ambiental tramitado por el Ayuntamiento de Toral de los Vados
hasta el trámite previo a la notificación a los vecinos inmediatos, para que puedan
intervenir estos formulando las alegaciones pertinentes, las cuales deberán ser
estudiadas por la Comisión Territorial de Prevención Ambiental de León, con el fin de
emitir el dictamen preceptivo previsto en el art. 27 de la Ley 11/2003, subsanando así
las deficiencias expuestas en el informe del Servicio Territorial de Medio Ambiente de
León de 23 de febrero de 2010.
3. Que, de conformidad con las potestades conferidas por los arts. 61 y 64 de la Ley
11/2003, se valore, previa inspección efectuada por técnico competente, la
suspensión de la actividad de industria cárnica mientras se emite el referido dictamen
por la Comisión Territorial, con el fin de erradicar las molestias denunciadas (...).
4. Que, en el supuesto de que el informe emitido por el órgano autonómico fuese
favorable, se convalide la licencia ambiental otorgada por Decreto de Alcaldía de fecha
12 de febrero de 2010, exigiendo a (...) la adopción de las medidas correctoras
adicionales que pudieren exigirse.
5. Que, en el caso de que el dictamen de la Comisión Territorial de Prevención
Ambiental de León fuese desfavorable, se proceda a incoar el expediente de revisión
de oficio de la licencia otorgada por Decreto de Alcaldía de fecha 12 de febrero de
2010, puesto que podría incurrir en un supuesto de nulidad de pleno derecho
establecido en el art. 62.1 de la Ley 30/1992 procediéndose al mismo tiempo a la
clausura de la actividad.
6. Que, en el ejercicio de las potestades anteriormente mencionadas, se acuerde la
incoación de los correspondientes expedientes sancionadores en el supuesto de que la
actividad de la mencionada empresa incurriese en alguna de las infracciones previstas
en la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
7. Que se lleve a cabo una medición de ruidos desde la vivienda de (...) para
comprobar que la actividad del referido establecimiento se adecua a los límites de los
niveles de ruido establecidos en la Ley 5/2009, pudiendo solicitar el auxilio de la
Diputación provincial de León, si así lo estimase conveniente”.
Consejería de Medio Ambiente:
“1. Que se colabore con el Ayuntamiento de Toral de los Vados en el ejercicio de las
competencias de control e inspección de la actividad de industria cárnica-despacho de
carnicería que se está llevando a cabo en dicho municipio, de acuerdo con las
competencias subsidiarias que los arts. 61.2 y 64.2 de la Ley 11/2003, de 8 de abril,
de Prevención Ambiental de Castilla y León, atribuyen a dicha Consejería.
2. Que, en caso de inactividad de la Administración municipal y de conformidad con el
art. 82 de la Ley 11/2003, se acuerde en su caso el oportuno expediente sancionador
contra el titular de la referida actividad, en el supuesto de que se hubiese cometido
alguna infracción”.
La Entidad local afectada rechazó íntegramente la resolución al considerar que se
había tramitado el expediente administrativo de conformidad con la normativa vigente y que se
había facilitado toda la información demandada al vecino reclamante. En cambio, la
Administración autonómica aceptó las recomendaciones remitidas, manifestando no tener
objeción alguna a prestar colaboración al Ayuntamiento de Toral de los Vados cuando ésta sea
requerida.
En ocasiones, los problemas se agravan ante la excesiva tardanza de los técnicos
municipales para comprobar la veracidad de las denuncias que puedan presentar los vecinos.
Así sucedió en la queja 20092370, en la que se volvieron a analizar los ruidos que generaba la
actividad de un supermercado sito en los bajos de un inmueble de la capital zamorana,
continuación de una queja planteada en el año 2006 (Q/1671/06). Esta fue archivada en el
año 2007, al haberse efectuado por los técnicos municipales la medición demandada; sin
embargo, a pesar de haberse comprobado la vulneración de los límites fijados, el Ayuntamiento
de Zamora no requirió la ejecución de ninguna medida hasta dos años después. Tras la
presentación por la empresa del proyecto de insonorización, los servicios técnicos municipales
consideraron que era necesario que remitiese un certificado emitido por un organismo de
control autorizado donde conste que la actividad cumple con la normativa vigente, documento
este que fue aportado por el titular del supermercado.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
No obstante, se acreditó que, desde diciembre de 2010, el expediente seguía
pendiente de valoración técnica para comprobar la efectividad de la obra ejecutada. Por lo
tanto, esta institución consideró que, a la mayor brevedad posible, se deberían llevar a cabo las
mediciones pertinentes desde la vivienda del reclamante con el fin de acreditar la erradicación
de los ruidos denunciados y la efectividad del aislamiento acústico instalado.
En consecuencia, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Zamora:
“1. Que, tal como se hizo en febrero de 2007, se realice el estudio de medición de
ruidos desde la vivienda de (...) para comprobar si la actividad del establecimiento
(...), supera los límites máximos de ruido fijados en la Ordenanza municipal sobre
Protección del Medio Ambiente contra la Emisión de Ruidos y Vibraciones.
2. Que, en el supuesto de que se vulneren los límites de los niveles de ruido, se
acuerde por el órgano competente del Ayuntamiento la incoación del oportuno
expediente sancionador, y se requiera a la entidad mercantil propietaria (...) para que
adopte las medidas procedentes para aminorar dichas molestias”.
La Corporación municipal contestó en dos ocasiones que seguía pendiente de
valoración técnica, por lo que se estimó que no se había dado respuesta a la resolución
formulada procediendo a incluir al Ayuntamiento de Zamora en el Registro de Administraciones
y Entidades no colaboradoras.
1.1.6. Antenas de telefonía móvil
En el año 2011, las quejas presentadas sobre infraestructuras de telefonía móvil han
seguido disminuyendo respecto a ejercicios anteriores, ya que únicamente se han presentado
dos reclamaciones sobre esta materia (20110122 y 20110155), encontrándose ambas
pendientes de estudio.
No obstante, cabe mencionar -como muestra de la desconfianza que suscitan estas
infraestructuras- la queja 20100196, en el que se denunciaba la instalación de una estación
base de servicios de telecomunicaciones en la azotea de un inmueble situado en el casco
urbano de la ciudad de Ávila, a escasos cuarenta metros de un colegio y una biblioteca pública.
La Entidad local reconoció, en la información remitida, que la mencionada
infraestructura carecía de las licencias preceptivas, por lo que había requerido a la compañía
operadora para que procediese a regularizar esa instalación. Tras la presentación de los
documentos demandados, se acreditó que no era posible su legalización, al incumplir las
disposiciones establecidas en el Plan General de Ordenación Urbana y al no haber sido
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
autorizada por la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural de Ávila. En consecuencia, el
Ayuntamiento denegó la licencia solicitada ordenando además la retirada de la instalación de la
cubierta y fachada del inmueble. Por todos estos motivos, se archivó el expediente al considerar
que se había solucionado el problema planteado.
1.1.7. Varios
En este apartado -que supone aproximadamente el 6% del total del área- se hace
referencia a todas aquellas molestias causadas por actividades no englobadas en ninguno de los
apartados anteriores.
Como en años anteriores, uno de los problemas que se ha puesto en conocimiento de
esta procuraduría es el relativo a los malos olores que genera el defectuoso funcionamiento de
los sistemas de calefacción sitos en viviendas particulares. Así sucedió en el expediente
20110135 en el que se reclamaba la intervención del Ayuntamiento de Peñaranda de Duero
como consecuencia de las molestias ocasionadas por el humo procedente de una chimenea. En
este caso, tras recibir la documentación remitida por la Corporación, se constató que esta se
había construido sin disponer todavía de licencias, y que la misma no podía ser regularizada,
puesto que, en el informe del técnico municipal, se indicaba que “no cumple con las distancias
de la boca a las cumbreras de los tejados, muros y/o otros obstáculos que están a menos de 10
metros, por lo cual no se le puede dar licencia de obra”, previsión esta recogida en el Capítulo 8
del RD 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones
Térmicas en los Edificios.
En este caso, debemos indicar que los Tribunales han determinado claramente la
responsabilidad de los municipios en el control urbanístico de las chimeneas y de los humos que
pudieran estas emitir, pudiendo citar la Sentencia de 27 de marzo de 2009 del TSJ de Castilla y
León, la cual, al enjuiciar la inactividad de una Corporación ante una denuncia de molestias por
humos procedentes de una chimenea francesa, determinó claramente que “el Ayuntamiento ya
desde un principio es responsable de haber permitido y consentido construir esa chimenea en
esas condiciones urbanísticas y sabiendo la altura que tiene la boca exterior de dicha chimenea
y su distancia respecto de al menos la vivienda colindante propiedad de la recurrente”.
Por lo tanto, es preciso que el Ayuntamiento de Peñaranda de Duero acuerde la
incoación de un expediente sancionador y de restauración de la legalidad urbanística, tal como
se dispone en el art. 114.1 de la Ley de Urbanismo, y que debería concluir con la demolición de
la chimenea ejecutada por parte del propietario de la vivienda. En el caso de que no se llevase
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
a cabo, el art. 345.1 a) del Reglamento de Urbanismo permite al Ayuntamiento la ejecución
subsidiaria de dicha obra de demolición repercutiendo posteriormente los gastos ocasionados.
Así, se dirigió la siguiente resolución al Ayuntamiento de Peñaranda de Duero:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 118 de la Ley 5/1999, de 8 de
abril, de Urbanismo de Castilla y León, se acuerde, previa tramitación del oportuno
expediente de restauración de legalidad urbanística, por parte del órgano competente
del Ayuntamiento de Peñaranda de Duero la demolición de la chimenea instalada en la
vivienda (...), al no disponer de la licencia de obra preceptiva, y al incumplir la
distancia fijada en el Capítulo IT.IC.08.1 del RD 1027/2007, de 20 de julio, por el que
se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios.
2. Que, en el supuesto de que el titular de dicha vivienda no ejecute la medida
requerida, se proceda por el Ayuntamiento, previo trámite de audiencia, a la ejecución
subsidiaria de la referida obra repercutiendo posteriormente los gastos a (...), tal
como establece el art. 345.1 a) del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento de Urbanismo.
3. Que, tal como se prevé en el art. 115.1 b) 3 de la Ley de Urbanismo, se acuerde
igualmente la incoación de un expediente sancionador por los hechos referidos.
4. Que, tal como se indica en la Sentencia de 27 de marzo de 2009 de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, se tenga en cuenta por el Ayuntamiento en el ejercicio de las potestades que la
normativa le confiere las competencias de que este dispone en materia de protección
del medio ambiente y de la salubridad pública, con el fin de garantizar el derecho de
(...) a disfrutar de un medio ambiente adecuado en la intimidad de su vivienda”.
La Entidad local aceptó la resolución remitida, comunicando que se iba a acordar la
incoación de los expedientes precitados para eliminar las molestias denunciadas.
Otras veces, los ruidos tienen su origen en el ejercicio de actividades que suponen un
derecho fundamental reconocido en la Constitución Española, por lo que las administraciones
públicas deben ser muy ponderadas en su intervención. Un ejemplo de lo anteriormente
descrito se encuentra en la queja 20091713, en la que unos vecinos denunciaron los ruidos
generados por la celebración de cultos religiosos en un local situado en los bajos de un
inmueble de la capital burgalesa, hasta el extremo de que los vecinos han presentado
denuncias ante la policía local y la Administración municipal. Al respecto, el Ayuntamiento de
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Burgos reconoció los hechos denunciados, informando que se había inspeccionado el lugar de
los hechos, y se había solicitado la disminución del volumen.
Como cuestión previa, es necesario dilucidar si los ayuntamientos disponen de
mecanismos de control para asegurar el cumplimiento de la normativa vigente por parte de los
lugares de culto, pues se trata de un derecho fundamental amparado en el art. 16 de la
Constitución Española. La jurisprudencia, en principio, se muestra contraria a la aplicación de la
normativa de prevención ambiental, puesto que las únicas limitaciones en las manifestaciones
religiosas deben ser las necesarias para el mantenimiento del orden público, sin que pueda
considerarse una actividad que deba requerir, a priori, la obtención de una licencia previa (STS
de 18 de junio de 1992 y STSJ de Madrid de 29 de abril de 1992, 18 de mayo de 1998, y de 18
de marzo y 2 de julio de 2009).
Sin embargo, no puede pretenderse que una entidad religiosa ostente el privilegio de
no estar sometida al ordenamiento jurídico, pues ello sería contrario al art. 9 de la Constitución
Española. Para ello, es posible que las entidades locales controlen dicha actividad a través de la
normativa urbanística. Se trataría, por tanto, como argumentó la STSJ de Madrid de 2 de julio
de 2009, de acreditar la compatibilidad de dicho uso de la edificación con lo previsto en el Plan
General de Ordenación Urbana para la zona o sector donde se encuentre. Con ello, se pretende
conseguir que los locales e instalaciones reúnan las condiciones de tranquilidad, seguridad y
salubridad que protejan no sólo a terceros, sino particularmente a los interesados que se
congregan en un local de culto cual es el caso que nos ocupa.
En consecuencia, el Ayuntamiento de Burgos debe examinar si el local se ajusta a los
usos permitidos por el Plan General de Ordenación Urbana en dicha parcela. En el supuesto de
que se vulnerasen esas normas, se deberían adoptar, sin perjuicio de la incoación del oportuno
expediente sancionador, las medidas de protección urbanística establecidas en el art. 118 de la
Ley de Urbanismo, con el fin de restaurar la legalidad vigente, pudiendo incluso suspender esas
actividades, si se acreditase la incompatibilidad con el planeamiento vigente. Además, sería
preciso garantizar el cumplimiento de otros requisitos exigidos en normativas sectoriales, como
los fijados en la Ordenanza municipal de ruidos y vibraciones de 2 de mayo de 2006, aplicable a
este supuesto de acuerdo con las previsiones establecidas en la disposición transitoria primera
de la Ley de Ruido de Castilla y León.
En conclusión, esta procuraduría pretendía que, tal como se indica en la STSJ de la
Comunidad Valenciana de 2010, esa Corporación adoptara las medidas procedentes sobre la
exclusiva base de consideraciones urbanísticas para que el uso de local se adecue a los
permitidos, cumpliendo así las condiciones fijadas en la Ordenanza municipal de ruidos y
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
vibraciones. No obstante, tal como afirma la Jurisprudencia, dicha actividad de intervención
debe -máxime al tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, como es el de libertad
religiosa- ajustarse cuidadosamente a los principios de igualdad (art. 14 CE), proporcionalidad y
favor libertatis que explicita el art. 84.2 LBRL (STS de 18 de junio de 1992).
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de
Burgos:
“1. Que por parte del Ayuntamiento de Burgos se lleven a cabo las inspecciones que
sean precisas para comprobar si la actividad de culto que se está desarrollando en el
local (...) se ajusta a los usos permitidos en la normativa urbanística vigente, tal como
se prevé en el art. 111.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y
León.
2. Que por parte del órgano competente de dicho Ayuntamiento se adopten las
medidas precisas para comprobar si las actividades culturales que se desarrollan en el
interior del local (...) cumplen los límites de los niveles de ruido fijados en la
Ordenanza municipal de Ruidos y Vibraciones de 2 de mayo de 2006.
3. Que, en el supuesto de que se vulnere la normativa urbanística y/o de lucha contra
la contaminación acústica, se adopten, sin perjuicio de la incoación de los expedientes
sancionadores que procedan, las medidas precisas para garantizar el cumplimiento de
la legalidad vigente en el sentido que ha fijado la Jurisprudencia (SSTS de 24 de junio
de 1988 y de 18 de junio de 1992, y Auto de 22 de julio de 1992), y STSJ de Madrid
de 18 de marzo y 2 de julio de 2009, y de la Comunidad Valenciana de 4 de marzo de
2010”.
La Entidad local no contestó a esta resolución, por lo que se incluyó la misma en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras.
1.2. Infraestructuras ambientales
Se ha producido un incremento significativo del número de quejas presentadas con
respecto al ejercicio anterior -se ha pasado de veintiuna a ciento siete- suponiendo todas ellas
aproximadamente el 30% del total del área. No obstante, debemos indicar que noventa y
cuatro de ellas se referían al mismo tema -la disconformidad con el proyecto de ubicación de un
centro de tratamiento de residuos en la localidad palentina de Ampudia -, y que
desarrollaremos posteriormente.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
A efectos metodológicos, clasificaremos las demandas presentadas por los ciudadanos
en relación con la ejecución de infraestructuras para garantizar el óptimo estado de nuestro
medio ambiente en dos grandes grupos: el primero se refiere a todas aquellas infraestructuras
diseñadas para garantizar la calidad de las aguas en las localidades de Castilla y León, y el
segundo analiza los problemas que causa el funcionamiento del tratamiento de los residuos que
se generan como consecuencia de la actividad humana.
1.2.1. Infraestructuras de abastecimiento de agua
En este apartado, debemos indicar que se ha incrementado el número de
reclamaciones, puesto que este año se han presentado tres frente a sólo una en 2010. En uno
de los expedientes tramitados (20110334), se constató que el ciudadano había sufrido daños
en sus bienes como consecuencia de la ejecución de las obras de abastecimiento desde el río
Tormes, por lo que el Ayuntamiento de Navatejares (Ávila) le abonó, mediante transferencia
bancaria, las cantidades reclamadas en concepto de reparación económica. En consecuencia, se
procedió a su archivo al haberse solucionado el problema planteado.
Igualmente, se archivó el expediente 20100879 -que fue citado en el Informe Anual
de 2010- que hacía referencia a los problemas de abastecimiento de agua potable que sufren
las 54 localidades burgalesas integradas en la Mancomunidad “Campos de Muñó”. En efecto,
tras recibir los informes requeridos, se comprobó la existencia de un borrador de convenio entre
todas las partes implicadas -Ayuntamiento de Burgos, la Confederación Hidrográfica del Duero y
la referida Mancomunidad-, iniciándose el procedimiento para la aprobación del proyecto de
obras y su licitación con el fin de ejecutar la infraestructura necesaria para el abastecimiento
solicitado desde la red de aguas de Burgos.
1.2.2. Infraestructuras para la depuración de aguas residuales
Con carácter general, debemos señalar que se han presentado cuatro quejas en este
campo -dos menos que el año pasado-, sin que ninguna de ellas haya sido remitida al Defensor
del Pueblo.
En uno de los expedientes analizados (20111082), se denunciaba la ubicación de la
Estación de Depuración de Aguas Residuales que daría servicio a las localidades abulenses de
Sotillo de la Adrada, La Adrada, Santa María del Tiétar y Casillas. En efecto, el reclamante
consideraba que se había proyectado esa infraestructura en unos terrenos de alto valor
ecológico, y su puesta en funcionamiento podría suponer un perjuicio para el caudal ecológico
del río Tiétar.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Tras recibir la documentación demandada de la Confederación Hidrográfica del Tajo y
la Consejería de Medio Ambiente, se comprobó que se habían tramitado los permisos
pertinentes conforme a la normativa vigente, puesto que había obtenido la declaración de
impacto ambiental favorable. Al mismo tiempo, la Administración autonómica reconoció que, a
pesar de que los terrenos se encontraban incluidos dentro del ámbito de aplicación del Plan de
Recuperación de la Cigüeña Negra, se trataba de un proyecto totalmente compatible, ya que es
una zona marginal del área crítica, y el nido más cercano se encuentra a 5 kilómetros de
distancia. Por último, la Confederación Hidrográfica del Tajo estimaba que la EDAR,
independientemente de su ubicación, supondría una mejora ambiental importante para la
calidad de las aguas de los cauces afectados por vertidos procedentes de los núcleos urbanos.
En consecuencia, tras comprobar que las alegaciones contrarias a ese proyecto
expuestas por el reclamante habían sido desestimadas de manera motivada, esta procuraduría
procedió al archivo de actuaciones al no constatar ninguna irregularidad invalidante.
1.2.3. Infraestructuras para el tratamiento de residuos
En este apartado, se han presentado cien reclamaciones, si bien noventa y cuatro
mostraban la discrepancia de sus autores con el proyecto de instalación de tratamientos de un
centro de tratamiento integral de residuos industriales no peligrosos en el municipio de
Ampudia (Palencia), agrupándose todas ellas en el expediente 20110395. El problema se
encontraba en que la referida infraestructura dispondría de una incineradora, denominada
“unidad de valorización energética de residuos”, siendo esta la actividad principal del complejo.
Esta pretensión había motivado la formulación de numerosas alegaciones contrarias por parte
de particulares, asociaciones, empresarios y algunos ayuntamientos de la zona, ya que
consideraban extremadamente nociva para el medio ambiente la instalación de una chimenea
de dieciséis metros de altura.
En consecuencia, se solicitó información al Ayuntamiento de Ampudia y a la
Consejería de Medio Ambiente. La Entidad local indicó que se trataba de una instalación que
debía ser autorizada por la Administración autonómica, por lo que debería ser esta la que
aclarase las cuestiones planteadas. Posteriormente, la Consejería explicó la tramitación que se
había llevado a cabo en la que se había respetado escrupulosamente el principio de
participación pública, y que había culminado en la Resolución de 15 de febrero de 2011 (BOCyL
de 9 de marzo de 2011), por la que se otorgó la declaración de impacto ambiental favorable al
referido proyecto, si bien se condicionaba al cumplimiento de una serie de medidas correctoras.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Sin embargo, la queja planteada se archivó al conocer esta procuraduría el contenido
de la STS de 18 de octubre de 2011, por la que se anuló parcialmente el Plan Regional de
Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010, al no establecer una ubicación concreta de
los centros de eliminación de residuos, incumpliendo así el mandato establecido en el art. 7 de
la Directiva 91/156/CEE, del Consejo de 18 de marzo. Esta resolución judicial suponía, a nuestro
juicio, la paralización momentánea de los proyectos de infraestructura de tratamiento de
residuos que se pretendían instalar en nuestra Comunidad Autónoma, entre los que se
encontraba el de Ampudia.
No obstante, las quejas más frecuentes se refieren a la proliferación de vertederos
ante la inexistencia de una infraestructura de tratamiento de residuos. Esta era la demanda que
existía en la queja 20100328, en la que se denunciaba la existencia de una escombrera
situada detrás del cementerio de León. Tras recibir la documentación requerida, se comprobó
que el Ayuntamiento de León había aprobado en el año 1999 el sellado y acondicionamiento
exterior de dicho vertedero, presupuestándose en el ejercicio siguiente una partida económica a
tal fin. Sin embargo, no se acometió la ejecución de dicha obra, produciéndose la acumulación
de escombros en dicho entorno, circunstancia esta que estaba generando numerosas molestias
a los vecinos.
En consecuencia, se requirió a la Administración municipal para que ejecutara la
acción programada once años antes, y llevara a cabo de manera inmediata su sellado,
solicitando a tal fin el auxilio técnico y financiero de la Administración autonómica. Igualmente,
la policía local debería reforzar su presencia en dicho lugar con el fin de denunciar a todas
aquellas personas que viertan sus residuos de forma incontrolada en dicho vertedero
Por todas estas razones, se procedió a formular las siguientes resoluciones a las
administraciones:
Ayuntamiento de León:
“1. Que de manera inmediata se inicien los trámites para llevar a cabo el sellado y
acondicionamiento exterior del vertedero de escombros situado en las inmediaciones
del cementerio de León, en el Barrio de Puente Castro para así ejecutar en sus
propios términos el Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno de 9 de diciembre
de 1999, debiendo cumplir los requisitos técnicos que fije la normativa de residuos.
2. Que, con el fin de evitar que se continúen depositando residuos sólidos urbanos en
el mencionado vertedero, se refuerce la actuación inspectora de la Policía Local en
dicha zona, formulando las oportunas denuncias contra todas aquellas personas que
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
puedan abandonar estos residuos, al constituir una infracción grave prevista en el art.
34.3 b) de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, tramitándose posteriormente
el preceptivo expediente sancionador al ser esta una potestad atribuida a los alcaldes
conforme a lo establecido en el art. 37.2 de esa norma.
3, Que, en el caso de que lo considere conveniente, solicite el auxilio y la colaboración
de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León para ejecutar el
mencionado proyecto de sellado y acondicionamiento exterior del vertedero”.
Consejería de Medio Ambiente:
“Que se colabore con el Ayuntamiento de León, si así lo solicita este, para llevar a
cabo el sellado y acondicionamiento exterior del vertedero de escombros situado en
las inmediaciones del cementerio de León, en el Barrio de Puente Castro cumpliendo
así lo establecido en el Programa de Clausura y Sellado de Vertederos incluido en el
Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Urbanos y Residuos de Envases de
Castilla y León 2004-2010, que fue aprobado por Decreto 18/2005, de 17 de febrero”.
Ambas administraciones rechazaron el contenido de nuestra resolución, al considerar
la Administración autonómica que nos encontramos ante una competencia municipal y el
Ayuntamiento que ya no existe depósito alguno de escombros en dicho lugar, y que la vigilancia
del estado de limpieza de la zona ha sido intensificada por la presencia de la patrulla verde de
la policía local.
Sin embargo, el reclamante envió fotos del referido vertedero, en las que se
acreditaba que continuaba dicho paraje lleno de escombros, por lo que se volvió a incoar un
nuevo expediente (20111567), encontrándose en la actualidad pendiente de estudio.
1.3. Defensa de las márgenes de los ríos
En el año 2011, queremos destacar la Sentencia 33/2011 del Tribunal Constitucional,
de 17 de marzo, por la que se declaró inconstitucional el art. 75.1 del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León, que atribuía a Castilla y León competencias de desarrollo legislativo y ejecución
sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos de las aguas de la cuenca hidrográfica del Duero
con nacimiento en su territorio y que deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra comunidad
autónoma. Los motivos de dicha declaración se encuentran en el hecho de que establece un
criterio fragmentador de la gestión de una cuenca hidrográfica intercomunitaria para asumir
competencias que corresponden al Estado, a lo que se une la inadecuación formal del Estatuto
de Autonomía para la concreción del criterio territorial de delimitación de las competencias
reservadas al Estado por el art. 149.1.22 de la Constitución Española.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
En el presente ejercicio, únicamente se han presentado tres reclamaciones sobre esta
materia, habiéndose remitido dos de ellas al Defensor del Pueblo, por afectar a cuestiones que
son competencia de la Confederación Hidrográfica Miño-Sil. No obstante -como hemos indicado
en anteriores Informes- esta institución sigue insistiendo en la competencia que las
corporaciones locales tienen atribuida en la defensa de las márgenes de los tramos urbanos de
los ríos. Así, se acreditó en el expediente 20100481, en el que un vecino denunciaba la
acumulación de vertidos, tierra y maleza en las márgenes del arroyo de la Oncina a su paso por
la localidad de Quintana de Raneros, perteneciente al municipio de Santovenia de la Valdoncina.
En concreto, solicitaba la intervención del Ayuntamiento para proceder a su limpieza, con el fin
de evitar futuras inundaciones que podrían afectar a su vivienda. Además, se instaba a la
retirada de un puente privado construido en el año 1996, puesto que podría suponer un
obstáculo ante una anormal crecida del arroyo.
En un primer momento, únicamente contestó a nuestra petición de información la
Confederación Hidrográfica del Duero, sin que atendiese la Entidad local nuestras demandas,
por lo que se procedió a incluir a la misma en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras. No obstante, esta institución comprobó que el precitado puente disponía de las
autorizaciones administrativas oportunas, y que, según el criterio técnico emanado por el
Organismo de Cuenca, su configuración no entorpecía el paso de las aguas.
Cuestión distinta era la referida a la necesidad de limpieza del cauce, se trata de un
supuesto en el que concurren las competencias de la Confederación Hidrográfica del Duero y
del Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina, ya que mientras las administraciones
municipales deben asumir las competencias sobre los servicios de limpieza viaria, recogida y
tratamiento de residuos tal como se prevé en la normativa de régimen local, compete, en
cambio, a los organismos de cuenca la autorización de cualquier intervención en el dominio
público hidráulico. Esta concurrencia competencial tiene su plasmación en el art. 28.4 de la Ley
10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional que establece: “Las actuaciones en cauces
públicos situados en zonas urbanas corresponderán a las administraciones competentes en
materia de ordenación del territorio sin perjuicio de las competencias de la Administración
hidráulica sobre el dominio público hidráulico”. Por lo tanto, se consideró que la Corporación
podría valorar ejecutar la limpieza de ese cauce con el fin de evitar posibles inundaciones -como
ya sucedió en el año 1997 según las fotografías remitidas-, pudiendo solicitar a tal fin tanto
ayudas a la Junta de Castilla y León, como asesoramiento técnico al Organismo de Cuenca.
Por todas estas razones, se dirigió la siguiente sugerencia al Ayuntamiento de
Santovenia de la Valdoncina:
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
“Que, previa autorización de la Confederación Hidrográfica del Duero, se valore por
ese Ayuntamiento proceder a la ejecución de obras de limpieza y de adecuación en el
cauce del arroyo de la Oncina a su paso por la localidad de Quintana de Raneros, con
el fin de evitar posibles perjuicios a las viviendas más cercanas a dicho arroyo”.
La Entidad local aceptó la sugerencia remitida, comunicando que había solicitado
colaboración para ejecutar la obra de mejora demandada.
2. MEDIO NATURAL
En este epígrafe, se analizan las actuaciones que las distintas administraciones
públicas han llevado a cabo dentro del apartado de Medio Natural. El objeto de estudio se
centra en todas aquellas vulneraciones relacionadas con elementos o sistemas naturales de
particular valor, interés o singularidad y que por tanto resultan merecedores de una protección
especial, como son los montes, vías pecuarias, espacios naturales y especies animales y
vegetales.
Se ha incrementado el conjunto de las reclamaciones presentadas con respecto al año
anterior, habiéndose tramitado ochenta y siete quejas (más del doble que el año pasado),
representando aproximadamente el 25% del total del área. No obstante, debemos señalar que
43 se refieren al deslinde de una vía pecuaria en la localidad de Cillán (Ávila), que
posteriormente desarrollaremos. Finalmente, como en años anteriores, instamos a la
Administración autonómica al desarrollo legislativo de la normativa estatal básica de vías
pecuarias, y al desarrollo reglamentario de las Leyes de Caza y Pesca de Castilla y León.
2.1. Defensa del medio natural
2.1.1. Montes y terrenos forestales
En el presente apartado, analizaremos todas aquellas cuestiones referidas a la gestión
de los montes y terrenos forestales de Castilla y León, sobre los que tienen competencias tanto
las entidades locales propietarias de los mismos, como la Consejería de Medio Ambiente. Este
año se han presentado quince quejas sobre esta materia -cuatro más que el año pasado-.
En ocasiones, los reclamantes muestran su disconformidad con los usos que se
autorizan en montes de utilidad pública, al considerarlos incompatibles con los fines propios de
los mismos. A título de ejemplo, podemos mencionar el expediente 20100817, en el que un
ciudadano solicitaba el cambio de ubicación de la concentración invernal motorista, denominada
“Pingüinos”, que se desarrolla anualmente a lo largo de un fin de semana del mes de enero en
el MUP nº 79 “Pinar de Antequera”, sito en el término municipal de Valladolid. En efecto, según
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
consta en escritos dirigidos tanto al Ayuntamiento, como al Servicio Territorial de Medio
Ambiente, se denunciaban los daños causados en el pinar (restos de hogueras, corta de ramas
de encinas y pinos, roderas por la circulación de motos por lugares no autorizados, y restos de
residuos sólidos dispersos), considerando además que no se trata de un uso permitido en la
normativa vigente.
Al respecto, la Entidad local remitió copia de las autorizaciones municipales otorgadas
como ocupación especial de dominio público y la Administración autonómica facilitó igualmente
la autorización de uso especial otorgada de conformidad con la Ley de Montes. Igualmente,
ambas administraciones nos relataron las denuncias y expedientes sancionadores tramitados
como consecuencia de los daños que algunos de los participantes habían causado.
En primer lugar, se consideró a la vista de los informes enviados que no existía una
dejación de funciones por parte de las administraciones públicas en el ejercicio de las
potestades de control e inspección, puesto que los distintos agentes de la autoridad -
fundamentalmente, la Policía Local y la Guardia Civil- habían formulado las denuncias
pertinentes, acordándose posteriormente por la Delegación Territorial de Valladolid la incoación
de los oportunos expedientes sancionadores. Asimismo, era de destacar la labor de las brigadas
municipales en la limpieza y recogida de los residuos generados tras la celebración de la
concentración invernal. Finalmente, se constata que, en las autorizaciones municipales, se
cumplen las exigencias fijadas en la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de
Castilla y León (plan de autoprotección, seguros, servicios de vigilancia propios, etc.).
No obstante es preciso delimitar la normativa aplicable a dicho espacio, puesto que no
sólo es un monte de utilidad pública, sino también ha sido declarado como zona natural de
esparcimiento, mediante la Orden MAM/542/2005, de 21 de abril, lo cual conlleva la aplicación
de la normativa reguladora de los espacios naturales. Asimismo, se ha calificado como un área
singular de valor ecológico (ASVE) por las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de
Valladolid y entorno (DOTVAENT) -aprobadas por Decreto 206/2001, de 2 de agosto-, al
tratarse de un espacio de alta calidad ambiental, tanto por sus valores naturales como por su
fragilidad frente a los usos urbanos. Finalmente, el art. 283.2 d) del Plan General de Ordenación
Urbana de Valladolid clasificó dichos terrenos, al ser un parque metropolitano, como suelo
rústico de protección natural, si bien remite su regulación pormenorizada a un Plan Especial
(art. 102 PGOU) que fue aprobado en el año 1997.
En consecuencia, nos encontramos con unos terrenos que gozan de una especial
protección, circunstancia esta que provoca que se hayan aprobado diversas limitaciones
relativas al uso de los mismos. Así, el referido Plan Especial prohíbe expresamente en el art.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
2.1.9 “el tránsito con vehículos de motor (incluidos ciclomotores) fuera de las carreteras y
caminos rodados”, “cualquier uso o actividad que implique riesgo de incendios, tales como
realización de fuegos de campamento, barbacoas, hogueras, etc., salvo cuando se cuente con
una autorización expresa para ello”, “la acampada fuera del lugar señalado como campamento
turístico” y “la instalación y utilización de altavoces o cualquier instalación de sonido ambiental
en instalaciones abiertas”.
Es preciso, por tanto, valorar las autorizaciones otorgadas a la luz de esa normativa.
Es cierto que se trata de una concentración de motoristas, ya que las administraciones no
permiten la circulación de vehículos por el interior del pinar -se han constatado que se han
formulado denuncias por estos hechos-, cumpliéndose así la prohibición establecida en el citado
art. 2.9. Asimismo, el uso de hogueras se encuentra autorizado por la Consejería, si bien se
advierte que deben seguirse las indicaciones de los agentes medioambientales. En
consecuencia, no es posible determinar que nos encontremos ante una actividad ilegal, máxime
teniendo en cuenta la doble naturaleza del Pinar de Antequera como área de singular valor
ecológico y parque metropolitano. En efecto, mientras la primera figura restringe los usos que
pueden existir en dicho entorno, la segunda favorece la existencia de usos recreativos y de
ocio, circunstancia esta que es reforzada con la propia declaración del paraje como zona natural
de esparcimiento que permite la utilización recreativa de ese monte, aunque respetando sus
valores naturales.
Sin embargo, es preciso también analizar si sería deseable una nueva ubicación para
la celebración de dicha concentración invernal “Pingüinos”. Para ello, debemos acudir al informe
de la Sección Territorial de Ordenación y Mejora II del Servicio Territorial de Medio Ambiente de
Valladolid, en el que se recomienda limitar temporalmente su celebración, puesto que considera
que “la continuidad en futuras ediciones no debe sobrepasar los cuatro años solicitados, dado
que los efectos perjudiciales que se van a producir en el medio natural son acumulativos, no
estando asegurada la compatibilidad con la persistencia del monte en caso de perpetuarse la
concentración motorista en el tiempo”.
Por ello, se consideró que, dada la importancia de la concentración invernal
“Pingüinos”, que había sido declarada como “Fiesta de Interés Turístico de Castilla y León”
mediante Orden CYT/756/2010, de 20 de mayo, y con el fin de garantizar la seguridad jurídica,
el Ayuntamiento de Valladolid debía colaborar junto con la entidad organizadora, en la
búsqueda de un lugar más adecuado en su término municipal para que la misma pueda
perpetuarse en el tiempo evitando los problemas medioambientales mencionados en los
informes del Servicio Territorial de Medio Ambiente. Asimismo, la Administración autonómica
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
debería regular el uso público del Pinar de Antequera con el fin de armonizar los usos
recreativos con los valores naturales que deben preservarse.
En consecuencia, se formularon las siguientes resoluciones a las administraciones
competentes:
Ayuntamiento de Valladolid:
“Que, dada la limitación temporal fijada por los órganos de la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente para la ocupación del MUP nº 79 “Pinar de Antequera”, se colabore
con la entidad organizadora de la concentración invernal “PINGÜINOS” en la
búsqueda de un lugar más adecuado dentro de su término municipal para la
celebración de las próximas ediciones a partir del año 2012, con el fin de dotar a esta
Fiesta de Interés Turístico de Castilla y León de una sede permanente que la permita
perpetuarse en el tiempo”.
Consejería de Fomento y Medio Ambiente:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 53.3 de la Ley 8/1991, de 10 de
mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León, se apruebe por
parte del órgano competente de esa Consejería el Programa de Uso Público del MUP
nº 79 “Pinar de Antequera” que permita armonizar los usos recreativos de la Zona
Natural de Esparcimiento con sus valores naturales, superando de esta forma las
contradicciones existentes en la normativa ambiental y urbanística vigentes.
2. Que se colabore con el Ayuntamiento de Valladolid y la entidad organizadora de la
concentración invernal “PINGÜINOS” en la búsqueda de un lugar más adecuado para
la celebración de las próximas ediciones a partir del año 2012, con el fin de evitar los
efectos perjudiciales acumulativos que pudieran darse en la persistencia del MUP
“Pinar de Antequera”, y que han sido puestos de manifiesto en los informes de la
Sección de Ordenación y Mejora II del Servicio Territorial de Medio Ambiente de
Valladolid”.
Con posterioridad a la fecha de cierre de informe, se recibió la respuesta del
Ayuntamiento de Valladolid en la que, si bien consideraba conveniente la tramitación de los
instrumentos de planificación que deben regir los usos del Pinar de Antequera, seguía
estimando que la concentración motorista invernal “Pingüinos”, dados los beneficios que
generaba, debía mantenerse en su actual ubicación por ser el espacio idóneo y el que menos
impacto ambiental provoca.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
En otras ocasiones, se ha solicitado a la Administración autonómica que regule los
aprovechamientos en los montes -aunque no se hayan declarado de utilidad pública- para
dirimir posibles conflictos. Así sucedió en el expediente 20100367, en el que se demandaba la
intervención administrativa en el conflicto surgido en el Puerto de Pinos, paraje situado en el
término municipal de San Emiliano (León), pero que es propiedad del Ayuntamiento de Mieres
(Asturias) desde el año 1926. En efecto, según el reclamante, dicha Corporación estaba
ejerciendo potestades administrativas como si dicho terreno se encontrase ubicado en su
término: así, había aprobado un reglamento con el fin de regular el gobierno, uso y disfrute del
mencionado Puerto de Pinos, disponía de guardas municipales para la custodia del ganado que
pastaba en dicho lugar los meses de verano, llevaba a cabo aprovechamientos hidráulicos, era
titular de un establecimiento público que daba servicio a los ganaderos y visitantes del entorno,
e incluso la policía local de Mieres regulaba el tráfico de vehículos el día de la fiesta patronal.
Todas estas actuaciones implicaban la desatención de las funciones que deberían realizar las
administraciones de nuestra Comunidad Autónoma.
Para analizar este caso, es preciso partir de la peculiar configuración jurídica del
terreno objeto de la presente queja -pues es propiedad de un Ayuntamiento que no pertenece
a la Comunidad de Castilla y León- suponiendo esta circunstancia una fuente de conflicto entre
el Ayuntamiento de Mieres -propietario del Puerto de Pinos- y las juntas vecinales de las
localidades de Pinos, Candemuela, Villargusán y San Emiliano -pertenecientes todas ellas al
Ayuntamiento de San Emiliano- las cuales disponen de derechos históricos sobre el mismo
reconocidos en la escritura pública de compraventa. A toda esta situación se añade en la
actualidad el hecho de que, tras la Constitución Española de 1978 que configura el Estado
autonómico, el conflicto se produce entre administraciones locales pertenecientes a dos
comunidades autónomas distintas: Principado de Asturias y Comunidad de Castilla y León.
De esta forma, debemos partir del hecho claro de que el Ayuntamiento de Mieres es
el propietario del Puerto de Pinos y, como tal, podrá ejercer las facultades que la normativa le
confiere para la administración y defensa de sus bienes. Sin embargo, al encontrarse dicho bien
fuera de su término municipal, el ejercicio de las potestades públicas corresponde a las
administraciones donde está integrado el territorio del Puerto de Pinos (Comunidad de Castilla y
León, Ayuntamiento de San Emiliano y Junta Vecinal de Pinos), puesto que el art. 12 LBRL
establece muy claramente que “el término municipal es el territorio en el que el Ayuntamiento
ejerce sus competencias”. En definitiva, esta nota de extraterritorialidad del Puerto de Pinos
conlleva que la normativa aplicable en todos estos aspectos sea la propia de Castilla y León, y a
esta debe someterse toda actuación que ejecute el Ayuntamiento de Mieres.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Por lo tanto, se estimó que no correspondía al ayuntamiento asturiano la regulación
de los pastos en el Puerto de Pinos, sino a la Comunidad de Castilla y León, de conformidad con
la distribución competencial que establece el Estatuto de Autonomía. En efecto, el art. 70.1
enumera las competencias exclusivas que tiene Castilla y León, entre las que se encuentran las
de “desarrollo rural (apartado 13)”, “agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias, de
acuerdo con la ordenación general de la economía (apartado 14)” y “tratamiento especial de las
zonas de montaña (apartado 16)”, en la línea que contempla el art. 148.1.7 de la Constitución
Española. Al mismo tiempo, debemos tener en cuenta las competencias de desarrollo normativo
y de ejecución que el art. 71.1.8 atribuye a la Comunidad Autónoma en materia de “montes,
aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales
protegidos”, en el marco de las competencias básicas que el art. 149.1.23 de nuestra
Constitución atribuye al Estado.
Así, para solventar ese conflicto, sería precisa una intervención de la Junta de Castilla
y León para regular el aprovechamiento de pastos, respetando el derecho de propiedad del
Ayuntamiento de Mieres, y los derechos consuetudinarios que corresponden a las entidades
locales menores de Pinos, Villargusán, Candemuela y San Emiliano, tal y como se describen en
la escritura de compraventa. Para ello, se considera que existen dos alternativas,
correspondiendo a la Administración autonómica elegir cuál es la más adecuada:
• La primera de ellas sería aplicar la Ley 1/1999, de 4 de febrero, de Ordenación de
Recursos Agropecuarios Locales y de la tasa por aprovechamiento de los pastos, hierbas y
rastrojeras, norma esta que permite la aprobación de ordenanzas municipales de pastos, las
cuales deben ser elaboradas por las juntas agropecuarias locales, y aprobadas por la
Delegación Territorial, previo informe de la Junta Provincial de Fomento Pecuario (art. 20).
• La segunda opción conllevaría la previa calificación del Puerto de Pinos como monte
de utilidad pública, por su semejanza a otros parajes de la Cordillera Cantábrica, destinados a
servir como puertos de verano para el aprovechamiento de los pastos por la ganadería
extensiva. Para ello, sería necesaria la incoación de un expediente por la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente con el fin de estudiar si concurren las causas establecidas en la normativa de
montes para dicha declaración.
Esta institución se muestra más partidaria de utilizar esta segunda opción, máxime
teniendo en cuenta que dicho paraje se encuentra ubicado en el espacio natural protegido
denominado “Babia y Luna”. Así, la declaración del Puerto de Pinos como monte de utilidad
pública conllevaría inmediatamente la regulación del aprovechamiento de pastos por parte de la
Administración autonómica, en el sentido recogido en el art. 54 de la Ley autonómica de
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
montes, permitiendo determinar la carga ganadera máxima que puede permanecer en el Puerto
de Pinos, y distribuyendo temporalmente el período de estancia según los derechos que
tuvieran tanto su propietario, el Ayuntamiento de Mieres, como los vecinos de las localidades de
la provincia de León que disponen de derechos consuetudinarios reconocidos (Villargusán,
Candemuela, Pinos y San Emiliano).
En cuanto a la situación jurídica del establecimiento, propiedad del Ayuntamiento de
Mieres, sería precisa su regularización, para lo cual debería obtenerse la licencia ambiental
preceptiva, procedimiento este que debería tramitarse ante el Ayuntamiento de San Emiliano, y
en el que se deberían establecer las condiciones de su funcionamiento. De idéntica manera,
cabe actuar en relación con las construcciones existentes en la zona, al ser el municipio leonés
el competente para otorgar las licencias de obras
Sobre el saneamiento ganadero de las reses procedentes de Asturias a la vista de los
informes remitidos, se consideró que era correcto cumpliendo los requisitos de la normativa
autonómica de sanidad animal. Asimismo, la Consejería de Fomento y Medio Ambiente nos
comunicó que había iniciado los trámites para la construcción de la nueva carretera de Pinos
que permitiría unir ese paraje con el resto de la provincia leonesa.
Finalmente, en lo que respecta a la existencia de la guardería contratada por el
Ayuntamiento de Mieres, en principio, tampoco se dedujo ninguna irregularidad, siempre y
cuando se dedique únicamente a la guarda y administración del Puerto de Pinos, como
propietario del bien, y no ejerza funciones de agentes de la autoridad, misión esta que
corresponde a la Guardia Civil y a los agentes medioambientales de Castilla y León.
Por todas estas razones, se remitieron las siguientes resoluciones a las
administraciones competentes:
Consejerías de Agricultura y Ganadería, y de Fomento y Medio Ambiente:
«1. Que, en virtud de los títulos competenciales establecidos en los arts. 70.1.13,
70.1.14, 70.1.16 y 71.1.8 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, corresponde a
la Junta de Castilla y León, y no al Ayuntamiento de Mieres, ejercer las potestades
para regular y ordenar los pastos del paraje denominado “Puerto de Pinos”, al estar
ubicado en el término municipal de San Emiliano, en la provincia de León, aplicando a
tal efecto o la normativa reguladora de pastos, hierbas y rastrojeras, o la normativa
de montes.
2. Que, en el supuesto de que se opte por regular los pastos a través de la normativa
de montes, se acuerde por parte del órgano competente de la Consejería de Fomento
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León la incoación del expediente oportuno
para su declaración como monte de utilidad pública, al concurrir la causa establecida
en el art. 24 bis.1 b) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, puesto que
se encuentra dentro del espacio natural protegido denominado “Babia y Luna”,
procediendo posteriormente a aplicar lo dispuesto en el art. 54 de la Ley 3/2009, de 6
de abril, de Montes de Castilla y León.
3. Que, en el caso de que se opte por regular los pastos a través de la normativa de
pastos, hierbas y rastrojeras, se adopten por el órgano competente de la Consejería
de Agricultura y Ganadería, de conformidad con las competencias establecidas en la
Ley 1/1999, de 4 de febrero, de Ordenación de Recursos Agropecuarios locales y de la
tasa por aprovechamiento de los pastos, hierbas y rastrojeras, y el Decreto 307/1999,
de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de esa Ley, las medidas
procedentes para la aprobación de una Ordenanza municipal de pastos que regule los
aprovechamientos pastables del municipio, entre los que se encontrarían los del
Puerto de Pinos, requiriendo a tal fin al Ayuntamiento de San Emiliano la colaboración
que fuese precisa».
Ayuntamiento de San Emiliano:
“1. Que, en el caso de que la actividad del establecimiento (bar-restaurante y
alojamiento) situado en el Puerto de Pinos, propiedad del Ayuntamiento de Mieres,
sea incompatible con la normativa urbanística aplicable a ese municipio, se proceda a
su clausura, previo trámite de audiencia al ser esta una actividad ilegal e ilegalizable
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 68 b) de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de
Prevención Ambiental de Castilla y León.
2. Que, en el caso de que dicha actividad sea regularizable, se requiera, de
conformidad con lo establecido en el art. 68 a) de esa norma, al Ayuntamiento de
Mieres para que legalice esa actividad, debiéndose imponer como condición que el
aprovechamiento de agua y sus vertidos sean autorizados por la Confederación
Hidrográfica del Duero.
3. Que se ejerzan las competencias de inspección urbanísticas establecidas en el art.
112.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, con el fin de
garantizar que las obras que se ejecuten en un futuro en las construcciones del Puerto
de Pinos se adecuan a la normativa urbanística vigente en el municipio de San
Emiliano, acordando, en caso contrario, los expedientes sancionadores y de
restauración de legalidad urbanística que procedan”.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe, la Entidad local comunicó que
aceptaba esa resolución, si bien consideraba imprescindible, dada la escasez de medios
materiales y personales, la intervención de la Junta de Castilla y León.
Por último, debemos mencionar la presentación de diversas quejas en relación con las
tramitación de los expedientes de forestación de tierras agrícolas (20110859, 20111214 y
20112041). El primero de ellos se solucionó tras recibir el reclamante la subvención
comprometida por la Consejería de Medio Ambiente, mientras que el segundo se archivó al
haberse recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa la denegación de la ayuda
solicitada.
2.1.2. Vías pecuarias
En el año 2011 se han presentado cuarenta y seis reclamaciones en esta materia -
frente a sólo una el año pasado-, si bien cuarenta y tres de estas fueron agrupadas en un único
expediente (20110805), al mostrar todas ellas la disconformidad de sus autores con la Orden
MAM/1684/2010, de 26 de octubre, por la que se aprobó el deslinde de la “Cañada Real Soriana
Occidental” a su paso por el término municipal de Cillán (Ávila). Tras iniciar los trámites
oportunos, a fecha de cierre del presente informe, la Consejería de Fomento y Medio Ambiente
no había remitido todavía la ampliación de información solicitada.
Tal y como habíamos indicado en el Informe del año anterior, en 2010 únicamente se
había presentado una queja (20101487), en la que una asociación demandaba tanto
información sobre la situación jurídica de algunas vías pecuarias en la provincia de Salamanca,
como la adopción de medidas para permitir el paso, puesto que se impedía el uso turístico de
alguna de ellas.
La Administración autonómica relató las actuaciones que había llevado a cabo el
Servicio Territorial de Medio Ambiente de Salamanca para garantizar la integridad de las vías
pecuarias en esa provincia, comunicando que se había informado a la asociación denunciante
de dichas actuaciones. No obstante, se ponía de manifiesto la enorme extensión de la red de
vías pecuarias provincial (aproximadamente 1.500 km), y las dificultades de atención
permanente de su estado y características, con la presente carestía presupuestaria y deficiencia
en medios materiales y personales, por lo que era necesario establecer unas prioridades.
Esta institución, tras recordar la actuación de oficio incoada en su momento sobre la
situación general de las vías pecuarias (OF/23/01), alabó las medidas adoptadas por ese
órgano administrativo, por lo que se habían resuelto algunas de las demandas planteadas. Sin
embargo, en otros tramos denunciados, no había sido posible el ejercicio de las potestades
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
administrativas dada la indefinición de los planos existentes en la clasificación de las vías
pecuarias. En consecuencia, se deberían, en la medida que las disponibilidades presupuestarias
lo permitan, iniciar los procedimientos de deslinde y amojonamiento sobre los tramos
denunciados, facilitando así los usos complementarios previstos en el art. 17 de la Ley 3/1995,
de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, tales como “el paseo, la práctica del senderismo, la
cabalgada y otras formas de desplazamiento deportivo sobre vehículos no motorizados siempre
que respeten la prioridad del tránsito ganadero”.
Por último, se instó a la Administración autonómica para que retirase los obstáculos
que impidieran tanto el tránsito de ganado como los demás usos compatibles o
complementarios, pudiendo los agentes medioambientales, como agentes de la autoridad,
denunciar estos hechos para, posteriormente, tramitar los expedientes sancionadores que
correspondan.
En consecuencia, se procedió a formular la siguiente resolución a la Consejería de
Medio Ambiente:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 8 de la Ley 3/1995, de 23 de
marzo de Vías Pecuarias y en la medida que las disponibilidades presupuestarias lo
permitan, se inicien los expedientes administrativos oportunos para proceder al
deslinde y posterior amojonamiento de los tramos de vías pecuarias denunciados (...)
con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, definiendo los límites que en
su día fueron fijados en su clasificación.
2. Que, durante la tramitación de los expedientes de deslinde y amojonamiento, se
formulen por los agentes medioambientales las denuncias que procedan en aquellos
supuestos en que quede debidamente acreditada la instalación de obstáculos que
impidan o dificulten el ejercicio de los usos complementarios, con el fin de incoar el
oportuno expediente sancionador tal como se prevé en el art. 21 de la Ley 3/1995”.
La Administración autonómica aceptó el contenido de esa resolución.
En otras ocasiones, las vías pecuarias se hallan ubicadas en una zona urbana,
circunstancia esta que imposibilita, a juicio de esta procuraduría, que pueda mantenerse la
función para la que fueron creadas. Así se constató en la tramitación del expediente
20110485, en el que el reclamante mostraba su disconformidad ante la denegación de una
licencia de obras solicitada para la construcción de una vivienda unifamiliar, en el barrio
vallisoletano de Puente Duero.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Tras solicitar información al Ayuntamiento de Valladolid y a la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente, se constató que la parcela donde se pretendía edificar ese inmueble se
encuentra clasificada por el planeamiento urbanístico vigente como suelo urbano consolidado;
sin embargo, la misma se ubica también en el interior de la vía pecuaria “Cañada Real de las
Merinas”, por lo que esa Entidad local remitió las actuaciones al Servicio Territorial de Medio
Ambiente para que, como titular de la vía pecuaria, emitiese la oportuna autorización. Dicho
órgano informó desfavorablemente esa petición, puesto que la construcción solicitada no podía
considerarse ni un uso compatible, ni complementario de la cañada. En consecuencia, a la vista
del referido informe, el Ayuntamiento de Valladolid acordó la denegación de esa solicitud.
En efecto, analizando la documentación remitida, la referida vía pecuaria se encuentra
deslindada y amojonada desde el año 1954, por lo que no existe ninguna duda de que se trata
de un bien de dominio público, siendo por tanto inalienable, imprescriptible e inembargable. Esa
declaración -en la misma línea que el art. 132 de nuestra Constitución- determina que no quepa
hablar de una prescripción adquisitiva de los terrenos donde se ubica la parcela en la que se
pretende construir, con independencia de la fecha de inicio del pago del impuesto de bienes
inmuebles (en este caso, el autor de la queja aporta un recibo de la contribución territorial del
año 1950 a nombre de sus familiares). Por lo tanto, el Ayuntamiento de Valladolid ha obrado
correctamente denegando la licencia de obras solicitada, puesto que, tal como ha declarado la
jurisprudencia (STS de 10 de diciembre de 2007 y 8 de junio de 2010), prima la naturaleza de
la vía pecuaria frente a la calificación urbanística de las parcelas. Además, la construcción de
una vivienda no puede encuadrarse dentro de las ocupaciones temporales permitidas por la ley.
Sin embargo, es preciso preguntarse si la mencionada vía pecuaria tiene, en realidad,
el uso ganadero propio de su naturaleza. Para dilucidar dicha cuestión, debemos acudir a los
informes urbanísticos municipales, en los que se reconoce que una parte importante de las
viviendas del Barrio de Puente Duero están construidas sobre las vías pecuarias con una
antigüedad en muchos casos de ochenta a cien años. Por ello, desde el planeamiento se ha
propuesto regular dichas ocupaciones, y propiciar la desafectación de los terrenos ocupados
con la finalidad de poder incoar los procesos de legalización de parcelas y edificios existentes.
Esta institución coincide con el criterio manifestado por el Ayuntamiento de Valladolid,
por lo que, para resolver esta circunstancia, debemos acudir al art. 10 de la Ley de Vías
Pecuarias, que permite a las comunidades autónomas en el ejercicio de las facultades
conferidas por el art. 5 e), desafectar del dominio público los terrenos de vías pecuarias que no
sean adecuados para el tránsito del ganado ni sean susceptibles de los usos compatibles y
complementarios a que se refiere el Título II de esta Ley. Esta opción ha sido utilizada en
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
anteriores ocasiones: cabe citar la Ley 2/2011, de 15 de marzo, de la Cañada Real Galiana, en
la que la Comunidad de Madrid procedió a desafectar un tramo de la referida vía pecuaria a su
paso por los municipios de Madrid, Coslada y Rivas-Vaciamadrid “por no ser adecuada para el
tránsito del ganado ni susceptible de los usos compatibles y complementarios establecidos en la
Ley 8/1998, de Vías Pecuarias de Madrid”. La consecuencia de esta decisión supondría, de
acuerdo con el art. 10 citado, que los terrenos que se desafectasen pasarían a tener la
condición de bienes patrimoniales de la Comunidad Autónoma, pudiendo ser enajenados
conforme a la normativa reguladora, si bien en su destino debe prevalecer “el interés público o
social”; no obstante, debería respetarse la demanialidad de las vías existentes en la actualidad
(carretera, caminos, aceras, etc.), así como de las zonas libres públicas y de los parques.
Por ello, tras considerar que el Ayuntamiento de Valladolid no había cometido ninguna
irregularidad en su actuación, se remitió la siguiente resolución a la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente:
“1. Que se analice por el órgano competente de la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente si el tramo de la vía pecuaria “Cordel de las Merinas”, coincidente con la
Cañada de Valdestillas del Barrio de Puente Duero de Valladolid, sigue siendo
adecuado para el tránsito de ganado, o para el ejercicio de los usos compatibles y
complementarios fijados en la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias.
2. Que, en el supuesto de que se considere que dicho tramo no es adecuado para el
fin previsto en la citada Ley 3/1995, se acuerde la incoación del oportuno expediente
administrativo para proceder a su desafectación tal como se prevé en el art. 10 de la
mencionada norma”.
A fecha de cierre del Informe, la Administración autonómica no había contestado a
esta resolución.
2.2. Protección de los recursos naturales
En el presente apartado, se van a analizar todas aquellas cuestiones derivadas de las
potestades que corresponden a la Administración pública -fundamentalmente a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente- en la defensa y promoción de los espacios naturales y especies
protegidas al amparo de lo establecido en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad, y en la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de
Castilla y León. En el año 2011, es necesario resaltar que, mediante sendas Órdenes de 19 de
mayo de 2011, se declararon las Zonas Naturales de Esparcimiento “Bosque de Valorio
(Zamora)” y “El Soto (Ávila).
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Se han presentado cinco quejas, dos menos que el año pasado. A título de ejemplo,
queremos mencionar la queja 20100325, en la que el reclamante denunció la reforma de una
tenada sita en una finca rustica de una localidad perteneciente al municipio de Cervera de
Pisuerga (Palencia), al no haber obtenido las autorizaciones medioambientales preceptivas,
puesto que se encontraba situada en el interior del Parque Natural “Fuentes Carrionas y Fuente
Cobre-Montaña Palentina”.
En efecto, en la documentación remitida, consta la existencia de una licencia de obras
otorgada en diciembre de 2005 por la Junta de Gobierno Local, en la que se indicaba que
serviría para guardar perros y como refugio en temporada de caza, prohibiéndose
expresamente tanto los usos residenciales, como la instalación de ventanas. Sin embargo,
cuando comenzó la ejecución de la precitada reforma, un agente medioambiental denunció
esos hechos ya que, a su entender, no disponía de la autorización que debía otorgar la
administración del parque natural, remitiendo todas las actuaciones al Servicio Territorial de
Medio Ambiente de Palencia. Posteriormente, en el año 2008, una asociación denunció que, en
realidad, se había construido una vivienda, circunstancia esta que fue confirmada por el servicio
de vigilancia municipal al constatar la colocación de ventanas en fachada, salidas de humos en
tejado y pared, y conexión del cobertizo a la red de abastecimiento de agua. Por ello, el
Ayuntamiento acordó incoar un expediente de restauración de la legalidad urbanística
solicitando al titular de la construcción que cumpliese las condiciones impuestas en la licencia
de obras otorgada, y que se destinase al uso cinegético para el que se había autorizado.
En principio, el Ayuntamiento obró correctamente al iniciar el mencionado expediente,
puesto que el propietario de la tenada retiró las ventanas en la fachada y las salidas de humos;
no obstante, el informe técnico municipal reconoció que no había sido posible acceder a su
interior, por lo que se desconocía el uso al que estaba destinada realmente. Así, se estimó que,
de conformidad con las facultades correspondientes a la inspección urbanística, debería
comprobarse asimismo el interior de la referida tenada con el fin de acreditar que dicha
construcción no tiene el uso residencial prohibido en las normas subsidiarias, procediéndose a
finalizar el precitado expediente urbanístico. En el supuesto de que nos encontrásemos ante
una perrera -tal como alegó en algún momento el solicitante-, debería regularizar esa actividad
de acuerdo con lo dispuesto en la normativa de prevención ambiental.
En lo que respecta a la Administración autonómica, se consideró que debería haberse
otorgado una autorización previa a la licencia de obras con el fin de acreditar que se cumplían
las obligaciones que impone el Plan de Ordenación de Recursos Naturales. No obstante, al
tratarse de un uso autorizable -ligado con la actividad cinegética de la zona-, podría
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
convalidarse esa actuación emitiendo una autorización a posteriori. Asimismo, se le recordó
que, a pesar de la denuncia formulada por el agente medioambiental, no había acordado la
incoación de ningún expediente sancionador.
En consecuencia, se formuló la siguiente resolución a las administraciones
competentes:
Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga:
“1. Que, en el supuesto de que se autoricen por el órgano medioambiental
competente las obras ejecutadas por (...) en la tenada sita en (...), se convalide la
licencia de obras otorgada en diciembre de 2005, subsanando, de acuerdo con lo
establecido en el art. 37 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de
Castilla y León, el defecto procedimental cometido en su día por ese Ayuntamiento.
2. Que, en el caso de que esas obras no fuesen autorizadas por el órgano
medioambiental competente, se proceda a incoar el expediente de revisión de oficio
de la licencia de obras otorgada en diciembre de 2005, puesto que podría incurrir en
un supuesto de nulidad de pleno derecho establecido en el art. 62.1 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de RJAPyPAC.
3. Que se inspeccione el interior de la tenada (...) para constatar que no se han
ejecutado obras de acondicionamiento interior que permitan el uso residencial, tal
como se exigía en las condiciones de la licencia de obras otorgada, con el fin de
finalizar el expediente de restauración de legalidad urbanística incoado en su
momento, dictando a tal fin el oportuno acto administrativo que resuelva este.
4. Que, en dicha inspección, se proceda también a investigar las condiciones de la
perrera existente en esa construcción, con el fin de proceder posteriormente a su
regularización conforme a lo previsto en la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención
Ambiental de Castilla y León.
5. Que, en futuras infracciones, se acuerde no sólo el expediente de restauración de
legalidad, sino también el oportuno procedimiento sancionador tal como se prevé en
el art. 113.1 b) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León”.
Consejería de Medio Ambiente:
«1. Que se inspeccione por parte de la Consejería de Medio Ambiente la construcción
ejecutada por (...) en la localidad de (...) para comprobar si cumple lo dispuesto en el
Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se aprueba el PORN “Fuentes Carrionas y
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Fuente Cobre-Montaña Palentina”, y así posteriormente emitir el correspondiente
informe, a los efectos establecidos en el art. 37 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de
Espacios Naturales de Castilla y León, que autorice o no la obra ejecutada.
2. Que, en futuras obras que se ejecuten sin la autorización de la Administración del
Espacio Natural, se acuerde la incoación del oportuno expediente sancionador por
parte del órgano competente de la Consejería de Medio Ambiente, puesto que se trata
de una infracción tipificada en el art. 60.12 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de
Espacios Naturales de Castilla y León».
Ambas administraciones aceptaron las recomendaciones formuladas en el ámbito de
sus competencias.
2.3. Caza
Los problemas derivados del ejercicio de la caza han dado lugar a la presentación de
dieciocho quejas -nueve más que en el ejercicio anterior-. Como en años anteriores, la mayor
parte de las reclamaciones se refieren a cuestiones derivadas de la gestión de los cotos de
caza. A título de ejemplo, desarrollaremos el expediente 20101163, en el que un ciudadano
mostraba su disconformidad con la prórroga del aprovechamiento del coto de caza del Barrio de
La Mallona, sito en el municipio de Golmayo (Soria). En efecto, ante la inminente renovación del
acotado, algunos propietarios se dirigieron a esa Corporación, puesto que no percibían ningún
beneficio del aprovechamiento cinegético.
Al respecto, esa Entidad local comunicó que, ante la imposibilidad del Ayuntamiento
de constituir un coto de caza y ante la finalización del contrato de arrendamiento cinegético
(concluía el 31 de marzo de 2010), se acordó prorrogar la renovación de ese acotado;
asimismo, se cedían los derechos de caza sobre las fincas municipales que pudieran existir no
integradas en el monte público, en las mismas condiciones económicas que el contrato anterior,
incrementadas en el porcentaje del índice de precios al consumo. Tras dicha actuación
municipal, la asociación arrendataria solicitó al Servicio Territorial de Medio Ambiente de Soria
la prórroga del coto de caza, presentando documentación acreditativa de disponer del 78’4% de
la superficie total. Tras la tramitación de dicho procedimiento, con el que muchos propietarios
mostraron su disconformidad, el órgano autonómico estimó la petición presentada por la
asociación, acordando la renovación del acotado.
Analizando la intervención de cada una de las administraciones públicas, se consideró
que la Consejería de Medio Ambiente había actuado correctamente, pues se había dado
cumplimiento a los arts. 19 y 24 del Decreto 89/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Reglamento de la Ley de Caza. Sin embargo, el problema de origen se encuentra en la
adjudicación directa efectuada por el Ayuntamiento de Golmayo -y que suponía prácticamente
el 75% del acotado-, en la que se ha prescindido completamente del procedimiento contractual
legalmente establecido, ya que ni existe justificación, ni documentación preparatoria, ni se ha
acudido a ninguna modalidad contractual para adjudicar el arrendamiento. De esta forma, no
existe una voluntad libre por parte de la Entidad local, sino que la formación de la voluntad del
órgano administrativo debe producirse conforme a la normativa y el procedimiento
administrativo, de acuerdo con la teoría de los “actos separables”, concepto de creación
jurisprudencial y recogido en la Ley de Contratos del Sector Público.
Por lo tanto, tal como se establece en el art. 32 de la Ley de Contratos, en relación
con el art. 62.1 e) de la Ley 30/92, se habría incurrido en un supuesto de nulidad de pleno
derecho, por lo que debería incoarse el correspondiente procedimiento de revisión de oficio, de
acuerdo con lo establecido en el art. 102 de la Ley 30/92 (al que remite el art. 34 de la Ley
30/2007 respecto a los actos preparatorios). Una vez declarada la nulidad, debería formalizarse
un nuevo contrato ostentando la asociación arrendataria los derechos de tanteo y retracto
establecidos en la Ley de Caza. Finalmente, debemos indicar que corresponde en este caso
formalizar el contrato al Ayuntamiento de Golmayo, como titular de los terrenos, sin que tenga
ese derecho reconocido ninguna asociación de vecinos, ni otra entidad, puesto que la localidad
de La Mallona no tiene ninguna personalidad jurídica propia al no ser entidad local menor
reconocida por la normativa de régimen local vigente.
En consecuencia, tras acordar el archivo de actuaciones respecto a la administración
autonómica, se procedió a remitir la siguiente resolución al Ayuntamiento de Golmayo:
“1. Que, de conformidad con lo previsto en la Ley 30/2007, de Contratos del Sector
Público, se acuerde la incoación del procedimiento de revisión de oficio de la
Resolución de Alcaldía (...), por la que se adjudicó a la Asociación (...) el
aprovechamiento de caza del monte (...) y del resto de fincas de propiedad municipal,
sitas en la localidad de La Mallona, al ser el contrato de arrendamiento nulo de pleno
derecho, puesto que se efectuó prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento contractual legalmente establecido (art. 62.1 e) de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de RJAPyPAC).
2. Que, tras la tramitación de dicho procedimiento, se proceda a la adjudicación, en
su caso, de un nuevo contrato de arrendamiento cinegético del monte consorciado y
de dichas parcelas de acuerdo con el procedimiento previsto en la normativa
contractual y cinegética vigente, comunicando todas las actuaciones que se adopten
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
al Servicio Territorial de Medio Ambiente de Soria, con el fin de que este pueda
adoptar las medidas que sean precisas en el ámbito de su competencia para cumplir
las previsiones establecidas en la Ley 4/1996 de 12 de julio de Caza de Castilla y
León”.
A fecha de cierre del Informe, la Entidad local no había contestado a esta resolución.
En otras ocasiones, los conflictos tienen su origen en la diferente interpretación de
una norma jurídica. Así, sucedió en la queja 20110367, en la que un ciudadano, que había
interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de una Junta Vecinal por la
que se arrendaba un acotado del que era titular, solicitó al Servicio Territorial de Medio
Ambiente de León certificación de la anotación preventiva recogida en el Registro de cotos de
caza, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 4.2 de la Orden MAM 63/2006, de 18 de enero.
En el informe remitido por la Administración autonómica, se indicaba que no era
procedente estimar la petición presentada, puesto que el recurso contencioso-administrativo no
se refiere a un acto que hubiese sido dictado por la Consejería de Medio Ambiente. Sin
embargo, de la lectura de la precitada Orden MAM 63/2006, se deduce que el registro ha sido
creado con la finalidad de difundir entre los interesados los datos de los cotos de caza,
suponiendo, en consecuencia, un mecanismo ágil de consulta. Además, no es cierto que
aparezcan en dicho registro datos referidos únicamente a actuaciones de la Administración
autonómica (como serían los determinantes para atribuir la titularidad de los mismos), sino que
también se reflejan otros en los que no interviene la Consejería, como son los de los
arrendatarios que son consecuencia de los contratos que se hubieren suscrito con los titulares
de los acotados, y que, en numerosas ocasiones, son de las propias entidades locales.
Por todas estas razones, se remitió la siguiente resolución a la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente:
“1. Que, de conformidad con lo expuesto en el art. 4.2 de la Orden MAM/63/2006, de
18 de enero, se inscriba en el Registro de cotos de caza la anotación preventiva de
interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Junta
Vecinal de (...), por el que se resolvió la adjudicación del arrendamiento del coto de
caza (...).
2. Que, de acuerdo con lo establecido en el art. 8 de la Orden MAM/63/2006
mencionada, se expida por el Servicio Territorial de Medio Ambiente de León la
certificación solicitada (...) sobre los datos del coto de caza anteriormente
mencionado”.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
La Administración autonómica rechazó esta resolución, comunicando que iba a
promover “la modificación de la literalidad del actual art. 2 de la Orden MAM/63/2006, de 18 de
enero, de manera que quede indubitadamente claro que las anotaciones preventivas asentadas
en este Registro se limitarán a actos de la Consejería competente en materia de caza”.
Asimismo, debemos mencionar que, como consecuencia de la tramitación de la queja
20110102, se volvió a recomendar -tal y como hicimos ya en el Informe Anual del año 2008
(Q/1196/07)- a la Consejería de Medio Ambiente que adoptase las medidas oportunas para
desarrollar reglamentariamente en su totalidad la Ley de Caza de Castilla y León, con la
finalidad de concretar y pormenorizar, entre otros, todos aquellos aspectos relativos a la
vigilancia privada de la actividad cinegética, medida que serviría para una mejor ordenación de
ese sector. La Administración autonómica aceptó la resolución.
Finalmente, debemos mencionar el expediente 20111307 en el que el reclamante
mostraba su disconformidad con la sanción impuesta. Tras analizar el expediente tramitado por
el Servicio Territorial de Medio Ambiente de Burgos, se archivaron las actuaciones por no
constatar ninguna irregularidad invalidante.
2.4. Pesca
Se han presentado dos reclamaciones (20110320 y 20110427) sobre esta materia,
en las que los reclamantes manifestaban su disconformidad con las sanciones impuestas por la
Administración autonómica como consecuencia de la comisión de alguna infracción tipificada en
la Ley 6/1992, de 18 de diciembre, de Protección de los Ecosistemas Acuáticos y de Regulación
de la Pesca en Castilla y León.
Sin embargo, ambas quejas se archivaron tras constatar que se habían tramitado
correctamente los dos expedientes sancionadores incoados, sin que las sanciones impuestas
hubiesen supuesto la infracción de ninguna norma vigente.
3. INFORMACIÓN AMBIENTAL
Se han presentado dos quejas sobre esta materia, dos menos respecto al año pasado.
Sobre esta cuestión, debemos seguir teniendo en cuenta que la normativa básica sigue siendo
la Ley 27/2006, de 18 de julio, de regulación de los derechos de acceso a la información,
participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, sin que la Comunidad
de Castilla y León haya regulado nada sobre esta cuestión.
En ocasiones, las reclamaciones presentadas se han solucionado tras solicitarse
información -así sucedió en el expediente 20110102-, en el que la Administración autonómica
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
estimó el recurso de alzada interpuesto por una asociación ecologista, procediendo a facilitar la
información requerida en relación con la gestión del lobo ibérico en las zonas limítrofes de la
provincia de Burgos con la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Sin embargo, otras veces, ha sido precisa nuestra intervención para que los
ciudadanos pudieran ver atendidas sus peticiones. Así sucedió en la queja 20101897, en la
que un ciudadano solicitaba información al Ayuntamiento sobre las obras de ejecución de un
punto limpio en el municipio de Autilla del Pino (Palencia), así como el presupuesto gastado. La
Entidad local denegó dicha petición al considerar que ni razonaba su petición, ni acreditaba un
interés legítimo.
Tras examinar la documentación remitida por la administración, se comprobó que la
solicitud formulada no se circunscribía al orden urbanístico tal como consideraba esa
Corporación, sino que se incluía dentro del genérico derecho de acceso a la información
medioambiental regulado en la Ley 27/2006, de 18 de julio. De esta forma, la petición de datos
sobre un punto limpio se encuadraría, a juicio de esta procuraduría, dentro de los supuestos
contemplados en los apartados c) y e) del art. 2.3 de dicha norma, sin que sea necesaria la
acreditación de un interés legítimo por parte del particular.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Autilla
del Pino:
“Que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que
se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente, se conteste por parte del órgano
competente del Ayuntamiento de Autilla del Pino a la petición formulada por (...), en
la que pretendía conocer la empresa que ha llevado a cabo las obras para la
construcción de un punto limpio (...) en su municipio, y el presupuesto que se ha
dedicado a las mismas, pudiendo hacer todas las precisiones que estime conveniente
para una mejor comprensión del sistema de recogida de residuos implantado en esa
localidad.
La Administración local aceptó esta resolución.
ÁREA E
EDUCACIÓN
Expedientes Área ................................................................. 98
Expedientes admitidos......................................................... 48
Expedientes rechazados ...................................................... 20
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 6
Expedientes acumulados ..................................................... 15
Expedientes en otras situaciones .......................................... 9
Los diferentes aspectos relativos a la enseñanza no universitaria son objeto del mayor
número de quejas que llegan a esta procuraduría en el Área de Educación. Y, aunque la
educación especial merece un tratamiento específico en este Informe, si tenemos en cuenta
que las quejas relativas a la educación especial se sitúan en el ámbito de la enseñanza no
universitaria, debemos concluir que los ciudadanos centran sus quejas en la prestación de esta
enseñanza.
Dentro de la enseñanza no universitaria, los servicios complementarios de comedor y
transporte escolar aglutinan un mayor número de quejas, junto con lo que podríamos
considerar, con carácter general, como conflictos de convivencia en el entorno escolar,
incluyendo en este apartado presuntos casos de acoso escolar, imposición de correcciones y
sanciones a los alumnos, disconformidad con la actuación del profesorado con relación a los
derechos de los alumnos, etc. De forma más puntual, la demanda de centros educativos y las
deficiencias de los mismos, las ayudas para la adquisición de libros de texto, la debida ejecución
del Programa “The British Council”, y la posible responsabilidad patrimonial de la Administración
educativa, han completado el objeto de las quejas formuladas por los ciudadanos en materia de
enseñanza no universitaria.
En cuanto a la enseñanza universitaria, han tenido protagonismo los aspectos de
carácter económico, en particular las becas y ayudas al estudio, y el importe de los precios por
los servicios académicos; así como las pruebas de acceso a la universidad. Junto a ello, hay que
destacar un conjunto de quejas procedentes de distintos ciudadanos, pero dirigidas todas ellas
a la demora producida para la expedición de un concreto título oficial universitario de máster.
Finalmente, por lo que respecta a la educación especial, la elección del centro más
apropiado para la escolarización de los alumnos con necesidades educativas especiales, la
puesta a disposición de los medios personales y materiales que en cada caso son requeridos
por este tipo de alumnos y la posibilidad de utilizar el servicio de transporte escolar, siguen
siendo los principales motivos de las quejas formulados por los ciudadanos ante esta institución.
Respecto al año anterior al de este Informe, ni en cuanto a la cantidad, ni en cuanto
al objeto de las quejas, se han producido cambios significativos. En el año 2011 se presentaron
98 quejas en materia de educación, frente a las 91 que se habían presentado en el año 2010,
sin ser llamativa la comparación de quejas que se han producido en los tres grandes apartados
de enseñanza no universitaria, enseñanza universitaria y educación especial. Al respecto cabe
aclarar que, aunque en enseñanza universitaria se presentaron 32 quejas en el año 2011,
frente a las 18 quejas presentadas en el año 2010, 18 de las 32, aunque de afectados
diferentes, tienen el mismo objeto, cual fue la demora en la expedición de un título oficial
universitario.
A fecha de cierre de este Informe, más de la cuarta parte del total de los expedientes
iniciados con motivo de las quejas presentadas en el año 2011, en el Área de Educación,
acabaron con una resolución, quedando más de una decena de expedientes en tramitación. Con
todo, deben destacarse cinco resoluciones dirigidas a la Consejería de Educación en materia de
los servicios complementarios de comedor y transporte escolar, y otras cuatro sobre los apoyos
de intérpretes de lengua de signos para alumnos con deficiencias auditivas. Las cuestiones
relativas a la convivencia en el entono escolar también han dado lugar a cinco resoluciones, si
bien, dentro de este epígrafe, se han incluido los aspectos a los que más arriba hemos hecho
referencia. Asimismo, se dirigieron otras dos resoluciones a la Consejería de Educación sobre
temas relacionados con la admisión y escolarización de alumnos. Salvo algún caso excepcional
en que el expediente fue remitido a la Defensora del Pueblo en función de las competencias
que tiene el Procurador del Común de Castilla y León, en particular en el apartado de
enseñanza universitaria, el resto de los expedientes concluidos sin resolución fueron cerrados
en su mayoría por ausencia de irregularidad.
La Consejería de Educación, como principal Administración a la que han sido dirigidas
las quejas presentadas en el Área de Educación, ha suministrado los informes solicitados por
esta institución, y nos ha comunicado su postura con relación a las resoluciones que le hemos
dirigido, motivando la misma cuando ha sido discrepante, todo ello en plazos razonables. En el
mismo sentido han actuado los ayuntamientos a los que de forma más excepcional nos hemos
dirigido en materia educativa, debiéndose hacer referencia, sin embargo, a la falta de
colaboración del Ayuntamiento de Aranda de Duero (Burgos), que ha eludido dar respuesta a
una resolución emitida por esta institución sobre las deficiencias existentes en el patio de recreo
de un centro educativo, lo que llevó a la inclusión del mismo en el Registro de Administraciones
y Entidades no colaboradoras.
El grado de aceptación de las resoluciones de esta institución puede no considerarse
todo lo satisfactorio que sería deseable, si tenemos en cuenta que cerca de la mitad han sido
rechazadas, afectando alguno de dichos rechazos a resoluciones sobre la escolarización de
alumnos, el aplazamiento de la construcción de un instituto que había sido proyectado, la
errónea denegación de una ayuda para la adquisición de libros de texto, la denegación del
servicio de transporte escolar para uno de varios hermanos escolarizados en el mismo centro
educativo, la falta de atención de logopedia para un menor de tres años y medio de edad, la
supresión de una adaptación curricular de la que se venía sirviendo un alumno con necesidades
educativas especiales, entre otras.
A los efectos de valorar este apartado de resumen de actuaciones, hay que tener en
cuenta que, a fecha de cierre del Informe, en varios casos, la Administración a la que se ha
dirigido la correspondiente resolución se mantenía dentro del plazo para mostrar su aceptación
o rechazo, permaneciendo el expediente abierto a la espera de dicha contestación. Este es el
motivo por el que, en dichos casos, no se hace ninguna indicación sobre la postura de la
Administración, sin que ello quiera decir que ésta haya omitido dar la correspondiente respuesta
en el plazo establecido o en el que razonablemente se hubiera dejado transcurrir.
1. ENSEÑANZA NO UNIVERSITARIA
1.1. Escolarización y admisión de alumnos
El expediente registrado con el número de referencia 20111100 se inició con una
queja sobre la presunta concentración de alumnado de origen extranjero y perteneciente a la
etnia gitana en varios colegios públicos de educación infantil y primaria, lo que podría estar
influyendo significativamente en el respeto de los principios que rigen el sistema educativo,
tales como el de la calidad de la educación, la equidad que garantice la igualdad de
oportunidades, la inclusión social y la no discriminación.
Dichos centros, aunque pertenecientes a diferentes zonas, se encuentran en un barrio
con una elevada densidad de población de etnia gitana, y, asimismo, de alumnado inmigrante,
por lo que el factor urbano y el entorno socioeconómico explicaba en gran medida cierta
concentración de alumnos pertenecientes a minorías y/o condiciones socioculturales
desfavorecidas, lo que tampoco implicaba que todos los alumnos, por el hecho de pertenecer a
esos grupos, requieran apoyos educativos específicos que condicionaran la actividad educativa
de los centros, todo ello a la vista de los datos que nos proporcionó la Consejería de Educación.
La Consejería de Educación también nos puso de manifiesto que estaba llevando a
cabo un esfuerzo para garantizar una enseñanza de calidad y el éxito educativo de sus
alumnos, a través de diversas medidas que afectaban a la detección de las necesidades
específicas de apoyo educativo, las ratios de alumnos por aula, la dotación de profesorado
especialista, el establecimiento de profesorado de apoyo y refuerzo educativo, la intensificación
de la atención de los equipos de atención educativa, la subvención de actuaciones de
compensación educativa, la prevención del absentismo escolar, y el debido control del respeto
de las normas de convivencia escolar.
En cualquier caso, dichas medidas, que, en efecto, eran adecuadas ante situaciones
de agrupamiento de alumnado perteneciente a minorías y/o situaciones socioculturales
desfavorecidas, debían ir acompañadas de otras que evitaran esas situaciones, aunque dichos
alumnos, por iniciativa propia, tendieran a escolarizarse en las proximidades de sus lugares de
residencia, y en los centros en los que ya estaban escolarizados alumnos con los que se sentían
más identificados por pertenecer a las mismas minorías o estar en las mismas situaciones
socioculturales.
En estos casos, la intervención de la Administración educativa está llamada incluso a
restringir el derecho a la libre elección de centro educativo, para conseguir una distribución más
equitativa del alumnado de origen inmigrante y socio-culturalmente desfavorecido entre los
distintos centros docentes sostenidos con fondos públicos. Al menos procedía, en supuestos
como en el que nos encontrábamos, para evitar el riesgo de que se generasen discriminaciones
en el ámbito educativo y social, hacer hincapié en la información que había de facilitarse al
alumnado inmigrante y al perteneciente a etnias minoritarias sobre su derecho a la elección de
centro y la oferta de centros existente, sobre las dificultades que pudiera presentar una
determinada opción, y las implicaciones que para el futuro tendría una determinada alternativa,
de cara a conseguir una plena integración e igualdad de oportunidades.
Dicha información debía ser facilitada a las familias y al alumnado en el marco de la
aplicación de la normativa relativa a los procesos sobre admisión de alumnos en los centros
docentes de la Comunidad de Castilla y León, y, en particular, de la resolución de 17 de febrero
de 2005, de la Dirección General de Planificación y Ordenación Educativa, y la Orden
EDU/184/2005, de 15 de febrero, de desarrollo.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
«Que, ante situaciones de agrupación de alumnado inmigrante o perteneciente a
minorías y/o condiciones socioculturales desfavorecida, la Administración educativa
intervenga de forma activa para prevenir las consecuencias negativas que influyan en
la plena integración de los alumnos y en los niveles de calidad de la educación, incluso
en detrimento de la plena efectividad del derecho a la libertad de elección de centro,
si es imprescindible para evitar “guetos” educativos».
La Consejería de Educación rechazó la resolución, considerando que la proporción de
alumnado inmigrante escolarizada en los centros a los que se refería la queja era inferior al 30
por ciento, así como que la proporción de alumnado de etnias minoritarias o de condición
sociocultural desfavorecida, que presentaba necesidad específica de apoyo educativo por
desfase curricular, era notablemente inferior al mencionado porcentaje.
Asimismo, la Administración educativa estimó que su intervención en detrimento del
derecho a la libertad de elección de centro podría ocasionar una merma de los derechos
individuales del alumnado y de las familias, así como una disminución injustificable de las
garantías de equidad del modelo educativo de Castilla y León.
El expediente 20111606 se inició con una reclamación dirigida a la Consejería de
Educación en el mes de agosto de 2011, para solicitar que se ajustara el número de alumnos
escolarizado en las unidades de 6º curso de educación primaria de un centro de educación
infantil y primaria a los máximos previstos en la legislación vigente.
Según la información que nos había proporcionado la Consejería de Educación, el
número de alumnos matriculados en 6º curso en dicho centro era de 51, 25 de ellos en el
grupo A, y los 26 restantes en el grupo B. Con relación a esta situación, el Consejo Escolar, en
sesión de 30 de junio de 2011, planteó dirigir a la Dirección Provincial de Educación una
petición de desdoblamiento del 6º curso en tres grupos; si bien, desde dicha Dirección
Provincial, se mantuvo que no figuraba ninguna constancia escrita de dicha solicitud dirigida por
el centro.
En todo caso, la Dirección Provincial de Educación nos informó que, al amparo del art.
4 de la Orden EDU/1045/2007, de 12 de junio, y del art. 87.2 de la Ley Orgánica de Educación,
“es relativamente normal, dentro de la excepcionalidad, que un curso pueda tener 26 alumnos
sin menoscabo de la calidad educativa”.
Con relación a ello, debemos tener en cuenta que el art. 157.1 de la LO 2/2006, de 3
de mayo, de Educación, de carácter básico, establece, “Corresponde a las Administraciones
educativas proveer los recursos necesarios para garantizar, en el proceso de aplicación de la
presente Ley: a) Un número máximo de alumnos por aula que en la enseñanza obligatoria será
de 25 para la educación primaria y de 30 para la educación secundaria obligatoria”.
Por su parte, el segundo punto del art. 87.2 de la Ley Orgánica de Educación
establece, también con carácter básico, y con relación a lo que aquí interesa, que “Asimismo,
podrá autorizar un incremento de alumnos por aula en los centros públicos y privados
concertados de una misma área de escolarización para atender necesidades inmediatas de
escolarización del alumnado de incorporación tardía”.
En el mismo sentido, la Orden EDU/1045/2007, de 12 de junio, por la que se regula la
implantación y el desarrollo de la educación primaria en la Comunidad de Castilla y León, en su
art. 4, establece un máximo de 25 alumnos por aula, que “podrá ser incrementado para
escolarizar nuevos alumnos cuando se produzcan necesidades excepcionales de escolarización
no previstas, únicamente en los supuestos contemplados en la normativa vigente en materia de
admisión del alumnado en los centros sostenidos con fondos públicos de la Comunidad de
Castilla y León”.
De este modo, la superación del máximo de 25 alumnos debe responder,
exclusivamente, a las necesidades inmediatas de escolarización de alumnado de incorporación
tardía, y, sin que pareciera que hubiera ocurrido este supuesto, no podía considerarse una
situación “normal” el que existiera un aula de educación primaria con 26 alumnos.
De hecho, en la documentación que se nos había aportado a instancia del autor de la
queja, existía una comunicación de la Dirección Provincial de Educación, fechada el 26 de
octubre de 2011, y dirigida al presidente de la asociación de padres del centro, en la que se
ponía de manifiesto que había existido una falta de exactitud de las previsiones de alumnos que
repetirían 6º curso de educación primaria, puesto que en el mes de abril de 2011 se preveía la
repetición de un único alumno; y, en el mes de junio de 2011, se determinó la repetición de 6
alumnos en dicho curso.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
«- Que la superación del número máximo de 25 alumnos por aula en Educación
Primaria únicamente está prevista para atender necesidades inmediatas de
escolarización del alumnado de incorporación tardía.
dentro de la “normalidad”, y que para evitar las mismas es necesario llevar a cabo
una debida previsión de las plazas de escolarización, y, en su caso, proceder a llevar a
cabo los desdoblamientos que sean precisos».
La Consejería de Educación, por el contrario, nos indicó que el incremento del número
de alumnos al que hacía referencia la queja, si bien era una situación excepcional, también se
encontraba dentro de los casos previstos en la normativa reguladora. Asimismo, se nos señaló
que la plantilla de personal docente y de apoyo educativo existente permitía atender
adecuadamente las necesidades educativas del alumnado, así como que la modificación del
número de grupos de los centros resulta todavía más difícil en aquellos que están adscritos al
Convenio MEC-British Council, dada la necesidad de un perfil determinado del profesorado,
seleccionado de forma conjunta entre el Ministerio de Educación y The British Council.
1.2. Edificios e instalaciones para centros educativos
El expediente 20110823 estuvo relacionado con la problemática sobre la
construcción de un instituto de educación secundaria en el municipio de La Cistérniga
(Valladolid), que ya había sido objeto de los expedientes tramitados anteriormente con los
números de referencia 20081968 y 20100133, con motivo de sendas quejas que ponían de
manifiesto la extendida demanda de que se construyera el instituto proyectado.
En el primero de los expedientes, iniciado en el año 2008, se había concluido con una
resolución de esta procuraduría, fechada el 20 de abril de 2009, con la que recomendamos al
Ayuntamiento del municipio que se llevaran cabo "de la manera más ágil posible, las
actuaciones pertinentes para poner a disposición de la Consejería de Educación el terreno que
permita la construcción del Instituto de Educación Secundaria en el municipio (...)”. La
resolución fue expresamente aceptada por el Ayuntamiento, y, a la vista de lo que el mismo nos
señaló, se mostraba, como un objetivo prioritario del equipo de gobierno, el dotar al municipio
con un instituto de educación secundaria, aunque existieron dificultades de carácter registral
que habían obligado a realizar gestiones dirigidas a la inscripción de una parcela, para su cesión
en los términos exigidos por el Servicio de Gestión de Centros Públicos de la Consejería de
Educación. Con ello, estimando que ese Ayuntamiento tenía una manifiesta voluntad de
impulsar la construcción del centro educativo demandado por los vecinos, y que estaba llevando
a cabo las gestiones que habrían de permitir la cesión de la correspondiente parcela, se
consideró finalizada la intervención de esta procuraduría y procedimos, en consecuencia, al
archivo del expediente.
Tras la reproducción de la queja, y con motivo del segundo expediente al que se ha
hecho referencia, el Ayuntamiento nos indicó que el Pleno, en sesión extraordinaria celebrada el
día 29 de octubre de 2009, adoptó el acuerdo de cesión a la Comunidad de Castilla y León del
solar formado por la agrupación de dos fincas regístrales. En la publicación de este acuerdo
constaba el carácter de suelo urbanizable delimitado de la parcela, conforme al acuerdo de 31
de marzo de 2009 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, por el que se aprobó
definitivamente la adaptación del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio al
Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
También se nos había indicado por el Ayuntamiento que éste había remitido a la
Consejería de Educación fotocopia compulsada del expediente tramitado para la cesión gratuita
de la parcela destinada a la construcción del instituto de educación secundaria, así como la
documentación referida a las fincas catastrales de la parcela, la nota simple del registro, la
cédula urbanística y otros documentos de interés.
Por su parte, la Consejería de Educación nos había informado en el sentido de que el
Servicio de Construcciones de la Dirección General de Infraestructuras, Equipamiento y
Servicios había remitido informe de idoneidad de la parcela en la que se ha de ubicar el instituto
de educación secundaria. Sin embargo, también se había puesto de manifiesto que el terreno
no tenía la condición de solar, por lo que era necesario un compromiso del Ayuntamiento para
llevar a cabo las actuaciones oportunas que aseguraran la pavimentación de accesos al futuro
centro, la dotación de infraestructuras a pie de parcela y el desvío de la línea eléctrica que
cruza parte de la parcela puesta a disposición.
Y, en efecto, era precisa la transformación del suelo urbanizable delimitado en suelo
urbano, al que le correspondieran las características previstas en el art. 11 de la Ley 5/1999, de
8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, por lo que el Ayuntamiento debía llevar a cabo la
oportuna urbanización, como requisito previo para que la construcción del instituto pudiera
tener lugar.
De este modo, se emitió una nueva resolución por esta procuraduría, fechada el 6 de
abril de 2010, en la que se recomendó al Ayuntamiento que, con la mayor celeridad posible, y
previas las actuaciones de carácter urbanístico que fueran precisas, se procediera a dotar de la
condición de solar a la parcela cedida a la Consejería de Educación, para la construcción del
instituto de educación secundaria demandado; así como que se trasladara a la Consejería de
Educación el compromiso de llevar a cabo la ejecución de la urbanización de la parcela cedida,
en los términos más precisos posibles, para que se conociera el modo y el momento en el que
la parcela estaría en condiciones de permitir la construcción del instituto.
Con relación a esta resolución, el Ayuntamiento nos indicó que ya había comunicado a
la Consejería de Educación su compromiso de dotar de acceso rodado, abastecimiento de agua,
y evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica a los terrenos en los que se encontraba
el solar cedido para la construcción del instituto, así como a eliminar cualquier otro
impedimento que pudiera dificultar el normal desarrollo de las obras. Del mismo modo, se nos
señaló que, en el pleno de 25 de marzo de 2010, se había aprobado una inversión para la obra
correspondiente a la urbanización de las calles, contenida en los Planes Provinciales de
Cooperación 2010, por importe de 314.400,00 euros, que estaban destinados a la urbanización
de los terrenos en los que se iba a ubicar el instituto, y que se incluiría una partida en los
presupuestos correspondientes al ejercicio 2010 pendientes de aprobar, para afrontar el gasto
de urbanización.
Con todo, esperando en su momento que dichas medidas hicieran factible la
existencia del instituto demandado para el municipio en un tiempo lo más razonable posible,
también se archivó nuestro expediente.
Sin embargo, en el mes de mayo de 2011, se recibió una nueva queja, en la que se
indicaba que, a pesar de que la urbanización de los terrenos cedidos por el Ayuntamiento ya
había sido concluida, estaba pendiente la licitación de la obra para la ejecución del instituto con
el presupuesto que la Junta de Castilla y León había previsto a dicho efecto, lo que obligaba a
que 300 alumnos, a los que se sumarían otros 100 para el próximo curso escolar, tuvieran que
desplazarse diariamente a Valladolid para cursar sus estudios.
Con relación a ello, el Ayuntamiento nos remitió un informe, que tuvo entrada en esta
procuraduría el 16 de mayo de 2011, en el que se nos señaló que se había adjudicado
definitivamente la obra de “Urbanización del entorno y calle acceso al Instituto”, con fecha 15
de noviembre de 2010, estándose en esos momentos pendientes de la recepción, de tal forma
que los terrenos ya tenían la calificación de solar, al contar con todos los servicios necesarios y
acceso rodado. Asimismo, el Ayuntamiento nos señaló que la Alcaldía había solicitado una
reunión con los responsables de la Junta de Castilla y León, para conocer las actuaciones
realizadas respecto a la construcción del instituto de educación secundaria, así como la
situación actual del expediente.
No obstante, la Consejería de Educación, mediante el informe que se recibió en esta
procuraduría el 7 de junio de 2011, nos manifestó su intención de aplazar la construcción del
instituto, debido a las limitaciones presupuestarias; a la prioridad de resolver las necesidades de
escolarización de educación infantil y primaria en la localidad; y a que las necesidades de
escolarización de los alumnos de educación secundaria estaban satisfechas con 7 rutas de
transporte escolar que aseguraban la escolarización de los alumnos de la localidad en tres
institutos de secundaria de Valladolid.
Con todo, consideramos que, si la planificación de plazas docentes, en función de las
necesidades educativas existentes, correspondía a la Administración autonómica, para
garantizar el derecho a la educación reconocido en el art. 27 de la Constitución Española; el
principio de lealtad institucional entre administraciones obligaba a tener en cuenta los intereses
públicos implicados, y, en este caso, los intereses cuya gestión ha estado a cargo del
Ayuntamiento. En efecto, el Ayuntamiento de La Cistérniga había llevado a cabo una cesión de
terrenos a la Junta de Castilla y León, y había tenido que proceder a la urbanización de los
mismos con la correspondiente dotación presupuestaria, dando respuesta a las exigencias de la
Consejería de Educación, todo ello para la construcción de un instituto que, según las últimas y
sorpresivas informaciones facilitadas por dicha Consejería, quedaría aplazada, sin concretarse el
momento en el que podría volver a proyectarse el centro demandado por los ciudadanos de La
Cistérniga.
Dada la proximidad de la localidad y la ciudad de Valladolid, los centros de ésta, junto
con la debida planificación de las rutas de transporte escolar, podían dar respuesta a las
necesidades de escolarización de educación secundaria del municipio para el que se solicita el
instituto; pero, en todo caso, la debida coordinación entre las administraciones habría de haber
evitado unas expectativas que se habían visto defraudadas, y que afectaban a un importante
número de alumnos; teniendo en cuenta, además, que la construcción del instituto evitaría el
desplazamiento de dicho alumnado.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
A la Consejería de Educación:
“Que la construcción de centros docentes responda a un compromiso previo y firme
entre las Administraciones implicadas, de modo que las actuaciones llevadas a cabo
por los Municipios para dotar de los solares necesarios a tal fin, no se vean frustradas
de manera imprevisible”.
A la Consejería de Educación y al Ayuntamiento de La Cistérniga:
“Que ambas Administraciones mantengan los contactos oportunos para coordinar, a
partir de la nueva planificación prevista por la Consejería de Educación, las medidas
que han de llevarse a cabo para retomar el proyecto de construcción del Instituto de
Educación Secundaria en La Cistérniga, en el plazo más breve posible, considerando
que ya se han llevado a cabo inversiones dirigidas a contar con los terrenos
destinados a dicha construcción”.
La Consejería nos indicó que recogía las recomendaciones contenidas en esta
resolución, si bien, hizo constar que, hasta el momento, no se había recibido comunicación
formal sobre la finalización de las obras de urbanización del entorno y calle de acceso al
instituto proyectado. También se nos indicó que, en cualquier caso, toda la programación de
inversiones de la Consejería de Educación estaba supeditada a las necesidades de
escolarización prioritarias.
Por su parte, el Ayuntamiento nos señaló que, en distintas ocasiones, incluso con
anterioridad a la fecha de nuestra resolución, hubo intentos de mantener una reunión con los
responsables de la Administración autonómica, para abordar la cuestión relativa a la
construcción de un instituto de educación secundaria en el municipio, sin obtenerse resultados
satisfactorios. Asimismo, se nos indicó que el Ayuntamiento solicitaría una nueva entrevista con
el máximo responsable de la Junta de Castilla y León a los mismos fines.
El expediente 20101527 tuvo por objeto el patio del edificio de educación infantil de
un colegio de Aranda de Duero, puesto que, según los términos de la queja presentada ante
esta procuraduría, el patio estaba rodeado de setos en mal estado, la valla carecía de la
suficiente altura para evitar que los alumnos pudieran saltar sobre la misma, y el suelo estaba
agrietado por las raíces de los árboles. Asimismo, se nos había indicado que los niños disponían
en dicho patio de unos neumáticos de vehículos para jugar, que los columpios se encontraban
deteriorados y no estaban ubicados sobre una superficie blanda, así como que había tubos de
hormigón con aristas pronunciadas que igualmente formaban parte del equipamiento destinado
al juego de los alumnos.
Tras solicitarse la oportuna información, tanto al Ayuntamiento de Aranda de Duero,
como a la Consejería de Educación, se pudo comprobar que, durante el tiempo que duró la
tramitación del expediente, se produjo una reunión del Consejo Escolar, en la que se acordaron
algunas medidas para suplir las deficiencias del patio, y que dieron lugar a que se considerara
en vías de solución el problema denunciado a través de la queja presentada en esta
procuraduría, al menos de forma parcial.
No obstante, el principal motivo de la queja se centraba en el vallado del patio sobre
el que, al parecer, no se iba a llevar a cabo ningún tipo de actuación, a pesar de que la
proximidad de los árboles a la valla, de hecho, permitiría a los alumnos subir a una altura
suficiente como para caerse hacia el otro lado de la misma; si bien, el Consejo Escolar, sobre
este punto, no había adoptado ningún tipo de acuerdo según los términos que nos había
comunicado la Consejería de Educación. Por otro lado, a través de un escrito que nos había
remitido el autor de la queja, se nos indicaba que, en contra de lo señalado en un primer
informe que nos había remitido la Consejería de Educación, sí se habían retirado los tubos de
hormigón del patio, pero no los neumáticos.
Si la posible modificación de las características del vallado, en caso de que fuera
necesario, correspondía a la Administración autonómica, del mismo modo que se había hecho
cargo en anteriores ocasiones, hay que tener en cuenta que la LO 6/2006, del Derecho a la
Educación, ha incorporado la tradicional obligación atribuida a los municipios, referida a la
“conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de
educación infantil, de educación primaria o de educación especial” (disposición adicional
decimoquinta), por lo que el Ayuntamiento de Aranda de Duero habría de hacerse cargo de la
simple retirada de aquellos elementos que habrían de ser eliminados del patio escolar.
En virtud de todo lo expuesto, se emitió la siguiente resolución:
A la Consejería de Educación:
“- Que se concrete si han existido incidentes que evidencien la práctica o la posibilidad
de que los alumnos utilicen los árboles existentes en el patio del recreo del Colegio
Público (...) de Aranda de Duero, para llegar a la parte superior del vallado del
recinto, con el posible riesgo de caída; y, en su caso, que se adopten las medidas
necesarias para eliminar dicho riesgo mediante la modificación del vallado o la
colocación de obstáculos que impidan ese tipo de acciones.
patio y la instalación de juegos homologados que se ha anunciado con cargo a los
presupuestos de este año”.
Al Ayuntamiento de Aranda de Duero:
“- Que, en caso de que no se haya hecho, se proceda a la retirada de los neumáticos
existentes en el patio del Colegio Público (...) de Aranda de Duero, en los términos
acordados por el Consejo Escolar.
efectos de llevar a cabo las obras de conservación, mantenimiento y vigilancia que
está obligado a realizar”.
La Consejería de Educación aceptó nuestra resolución, indicándonos que el personal
de la Unidad Técnica de Construcciones de la Dirección Provincial de Educación analizaría las
posibles medidas a adoptar para evitar el hipotético riesgo que supone la proximidad de los
árboles existentes en el patio del colegio con el vallado del recinto. Asimismo, se nos señaló que
habían sido autorizadas unas obras de remodelación de dicho patio por la Consejería de
Hacienda, y que la instalación de juegos homologados ya había sido adjudicada a una empresa
con cargo a los presupuestos del año 2011.
1.3. Becas y ayudas al estudio
En el expediente 20110508, se hacía alusión a la denegación de la ayuda para la
adquisición de libros de texto solicitada para un alumno de educación secundaria, en virtud de
la convocatoria de la Orden EDU/548/2010, de 27 de abril, modificada por la Orden
EDU/1372/2010, de 1 de octubre, y resuelta por Orden de 6 de octubre de 2010, dado que,
erróneamente, se estimó que el alumno no estaba escolarizado en un centro educativo de
nuestra Comunidad.
Tal como nos confirmó la Consejería de Educación, a través de informe que nos había
remitido atendiendo nuestra petición de información, habiéndose formulado recurso de
reposición, contra la Orden en la que se acordó la denegación de la ayuda, que fue publicada el
15 de octubre de 2010, éste no fue admitido a trámite por interponerse fuera de plazo,
concretamente, por presentarse el día 19 de noviembre de 2010, esto es, cuatro días después
de finalizar el plazo del mes en el que se había de haber formulado el recurso (art. 117 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
De este modo, la Consejería de Educación nos manifestó que la denegación de la
ayuda, en caso de haber existido algún error en la tramitación, se podría haber subsanado de
haber ejercitado el reclamante las actuaciones de revisión que el procedimiento le otorgaba con
este fin, alegando en plazo su disconformidad con dicha tramitación.
Cierto es que el recurso tempestivo contra la Orden que resolvió la convocatoria de
las ayudas podría haber depurado la irregularidad, pero, en este caso, dadas las circunstancias,
las consecuencias de que el ciudadano no hubiera asumido debidamente la carga que le impone
el ordenamiento jurídico de usar los medios de impugnación establecidos al efecto, deberían
eludirse a través de la revocación de actos de gravamen o desfavorables que regula el art. 105
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, por las siguientes razones:
1.- Precisamente la Administración educativa es la que debería tener los datos sobre
la escolarización de los alumnos, resultando además extraño que el modelo de solicitud de la
ayuda presentado recogiera, en primer lugar, los datos del centro escolar, e, incluso, la
dirección del centro tuviera que rellenar ciertos datos en dicha solicitud, y que se denegara la
ayuda bajo el presupuesto de que el alumno no estaba matriculado en un centro de nuestra
Comunidad.
Con ello, parece que en el error no existía ningún tipo de participación del interesado
en la ayuda, que habría confeccionado el modelo de solicitud dispuesto al efecto por la
Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León en los términos exigidos.
2.- Las ayudas económicas para financiar la adquisición de los libros de texto tienden
a garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación en los
términos previstos en el art. 83 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
3.- En el caso que nos ocupa, nos encontramos con que, además, concurría la
condición legal de familia numerosa registrada en la Comunidad de Castilla y León.
La familia numerosa recibe una evidente protección jurídica en nuestro ordenamiento
jurídico, en especial a través de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las
Familias Numerosas, y, en nuestra Comunidad, a través del capítulo I, del título III de la Ley
1/2007, de 7 de marzo, de Medidas de Apoyo a las Familias de la Comunidad de Castilla y León.
Esta Ley prevé exenciones y bonificaciones para familias numerosas en multitud de supuestos,
entre ellos el de los libros de texto. Más concretamente, el número 23 del art. 37, establece la
“gratuidad en la adquisición de libros de texto para todas las familias numerosas de la
Comunidad con hijos que cursen Educación Primaria o Educación Secundaria Obligatoria”. Con
relación a esto, conviene recordar que, desde esta procuraduría, se han dirigido a la Consejería
de Educación varias resoluciones, promoviendo dicha gratuidad para las familias numerosas de
forma efectiva, con el fin de que éstas no tengan que adelantar el importe destinado a la
compra de los libros, y para que, en todo caso, la aportación pública cubra el importe total del
precio de los mismos; aunque la Administración educativa ha considerado que el sistema de
ayudas establecido sigue siendo el medio adecuado para garantizar la igualdad en el derecho a
la educación.
4.- La facultad discrecional de la Administración para revocar la denegación de la
ayuda, no implicaba ninguna dispensa o exención no permitida en la Leyes, ni era contraria al
principio de igualdad, ni al interés público o al ordenamiento jurídico; puesto que, al contrario,
con ello se estaría corrigiendo un error ajeno a la intervención del interesado, en el que,
concurriendo los presupuestos para obtener una ayuda ligada al derecho a la educación, se veía
privado de ella a causa de dicho error.
Tampoco se apreciaba que dicha facultad resultara contraria a la equidad o a la buena
fe, en la medida que, de la presentación extemporánea del recurso contra la Orden que denegó
la ayuda, ningún beneficio podría obtener el interesado; sino que, al contrario, se había visto
privado de una ayuda que seguía siendo objeto de su pretensión.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
a la Consejería de Educación:
“Que la Administración educativa, tras comprobar que el alumno, para el que se
solicitó la ayuda para los libros de texto del curso 2010/2011, está escolarizado en un
centro de nuestra Comunidad Autónoma, y, por lo tanto, que concurren todos los
presupuestos para que se conceda la misma, revoque la resolución por la que se
denegó la ayuda, y se abone su importe al interesado”.
La Administración educativa rechazó esta recomendación, considerando que la
acreditación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la convocatoria de las ayudas
podría haberse realizado mediante el recurso de reposición, en el caso de que no se hubiera
formulado de forma extemporánea; no existiendo motivos que justificaran un trato diferente
respecto al resto de solicitantes, puesto que ninguna prioridad atribuía el disfrute de la ayuda
en cursos anteriores.
1.4. Servicio de transporte escolar
El expediente 20101599 se inició con motivo de la reproducción de una queja
tramitada anteriormente por esta procuraduría (20092464), sobre el horario del servicio de
transporte escolar que recibían los alumnos de Morón de Almazán (Soria), para trasladarse a un
colegio de educación infantil y primaria de Almazán (Soria), después de haberse impuesto en
dicho centro la modalidad de jornada escolar continua en el curso escolar 2009-2010.
En su momento, consideramos que se había producido una pérdida de la calidad del
servicio de transporte escolar con el que contaban los alumnos del colegio, en ningún caso
imputable a los destinatarios del servicio, por lo que, en virtud de todo lo expuesto, habíamos
considerado oportuno dirigir a la Consejería de Educación una resolución fechada el 5 de abril
de 2010, para recomendar que la Consejería de Educación llevara a cabo las gestiones que
tuviera por conveniente, para que se redujeran los tiempos que los alumnos de educación
infantil y primaria del colegio de Almazán permanecían en este centro fuera del horario lectivo y
los que permanecían en el transporte escolar, lo cual podía implicar el establecimiento de una
ruta escolar específica para dichos alumnos, distinta a la que daba servicio a los alumnos del
instituto de educación secundaria, a través de las negociaciones que fueran precisas con la
empresa adjudicataria del servicio.
La Consejería de Educación vino a rechazar nuestras recomendaciones, al menos de
forma parcial, indicándonos que la Dirección Provincial de Educación se había puesto en
contacto con el adjudicatario de la ruta escolar a la que se refería el expediente, para señalarle
con exactitud los horarios que debía cumplir, comprometiéndose éste a respetar esos horarios.
No obstante, la Administración educativa se mostró contraria a crear la ruta específica a la que
se hacía referencia en nuestra resolución.
Reproducida la queja en esta procuraduría, se centraba, de un modo más específico,
en el hecho de que el adjudicatario de la ruta escolar no cumplía con exactitud los horarios
fijados, y que dependía de la voluntad del transportista que los alumnos de Morón de Almazán
fueran recogidos, unos días, a las 8:10 horas; otros, a las 8:20 horas; etc., de la manera que el
transportista informaba cada día de la hora de recogida del día siguiente. Asimismo, se nos
indicaba a través de la queja que las eventualidades del tráfico no justificaban dicha forma de
proceder, dado que la carretera por la que discurre el trayecto, a las horas en las que se
desarrolla la ruta, no tiene volumen de tráfico alguno.
Respecto a este nuevo motivo de queja, la Consejería de Educación se limitó a
ratificar los informes que emitió con relación al expediente 20092464, insistiendo en que el
transporte de los alumnos de la localidad de Morón de Almazán se realizaba dentro de unos
“horarios razonables, establecidos para compatibilizar con una única ruta el transporte escolar
de alumnos de Educación Infantil y Educación Primaria con el de alumnos de Educación
Secundaria”, así como que, de esta manera, la Administración educativa utilizaba de una forma
más eficiente los medios económicos de los que dispone. Con todo, se concluyó que, en la
actual coyuntura económica no resultaba factible plantear el aumento de gasto mediante un
“injustificado” aumento de rutas de transporte escolar.
Frente a la necesidad de racionalizar el gasto nada se podía objetar por esta
procuraduría, y, dado que la Administración educativa ya expresó en su momento la
improcedencia de crear una nueva ruta escolar en los términos en los que lo recomendamos,
nos quedaba apelar al ejercicio de la actuación supervisora y de control del servicio de
transporte escolar que corresponde a las direcciones provinciales de educación, conforme a lo
previsto en el art. 10 de la Orden EDU/926/2004, de 9 de junio, por la que se regula el servicio
de transporte escolar en los centros docentes públicos dependientes de la Consejería de
Educación.
En efecto, en el informe que nos dirigió la Consejería de Educación nada se señalaba
con relación al supuesto cambio de horarios que el transportista o transportistas establecen a
su voluntad, justificándolo o no en las eventualidades del tráfico, y, sin embargo, las denuncias
con relación a dichos hechos se habían mantenido por parte de las familias que podrían estar
afectadas, tanto ante esta procuraduría como ante la Administración educativa. Por lo tanto, se
consideraba necesario aclarar dicho extremo, y, en su caso, la adopción de las medidas
pertinentes para evitar aquellas prácticas que, estando injustificadas, restringían la comodidad
del servicio de transporte escolar a los usuarios del mismo.
Por ello, se formuló la siguiente resolución:
“Que la Dirección Provincial de Educación de Soria verifique los horarios del servicio
de transporte escolar del que son usuarios los alumnos de la localidad de Morón de
Almazán, para trasladarse al Colegio de Educación Infantil y Primara (...) de Almazán,
de tal modo que se garantice la existencia de unos horarios fijos, así como que la
adjudicataria del servicio se ajusta a ellos en los términos fijados con la
Administración educativa”.
La Consejería de Educación aceptó nuestra resolución, poniendo en conocimiento de
la misma a la Dirección Provincial de Educación de Soria, para que extremara el celo en la
vigilancia y exigencia del cumplimiento de los horarios fijados por la Administración educativa
para el servicio de transporte escolar que reciben los alumnos de Morón de Almazán.
El expediente 20111697 se tramitó con relación a la situación de una familia con dos
hijos, de tres y cinco años de edad, escolarizados en un mismo centro escolar, teniendo
únicamente uno de ellos reconocido el derecho al servicio de transporte escolar.
A la vista de la información que nos proporcionó la Consejería de Educación, la
situación descrita se debía a la nueva zonificación de un municipio, como consecuencia del
desmembramiento del colegio rural agrupado, en virtud de la cual a dichos alumnos les
correspondía un determinado centro, distinto a aquel en el que estaba escolarizado el mayor de
los hermanos con anterioridad y con derecho al servicio de transporte escolar, como
consecuencia de las normas transitorias establecidas en la correspondiente resolución de la
Dirección Provincial de Educación, que le beneficiarían hasta el final de su escolarización.
El hermano pequeño, sin embargo, al escolarizarse de nuevo en el centro escolar al
que asistía su hermano mayor con derecho al servicio de transporte escolar, no disponía de
éste, por cuanto nada se establecía al respecto en dicha resolución que determinaba la nueva
zonificación.
De este modo, debíamos instar a la Administración educativa a que esas medidas
transitorias beneficiaran “a los alumnos que han venido siendo transportados al anterior CRA ...
hasta el presente curso escolar 2010/2011 (...) hasta el final de su escolarización” en los
términos establecidos en dicha resolución, pero añadiendo también a los hermanos de éstos de
nueva escolarización.
Con ello, se facilitaría la escolarización conjunta de hermanos, lo que constituye el
primer criterio que ha de tenerse en cuenta en los procesos de escolarización a tenor del art.
84.2 de la Ley Orgánica de Educación; así como la conciliación de la vida familiar y laboral,
criterio éste también de especial trascendencia, por ejemplo, a efectos de los procesos de libre
elección de centro, conforme a lo dispuesto en el resuelvo 11.5 de la resolución de 23 de
diciembre de 2009, de la Dirección General de Planificación, Ordenación e Inspección Educativa,
por la que se concreta la gestión de los procesos de admisión y matriculación del alumnado en
centros docentes sostenidos con fondos públicos que impartan enseñanzas de segundo ciclo de
educación infantil, educación primaria, educación secundaria obligatoria y bachillerato de la
Comunidad de Castilla y León, para el curso 2010/2011; y, con un carácter más general, en el
art. 5.2 de la Lley 1/2007, de Medidas de Apoyo a las Familias en Castilla y León.
En todo caso, no podíamos justificar que el cambio de la planificación educativa en un
determinado momento llevara a situaciones en las que una familia, con dos alumnos
escolarizados en un mismo centro y en niveles educativos que compartían horarios, tuvieran
derecho al servicio de transporte escolar para uno de los alumnos, y para el otro tuvieran que
valerse de medios propios de transporte.
De este modo, consideramos oportuno formular la siguiente resolución :
“Que se revise la situación de los alumnos residentes en la localidad de Villarrodrigo
de las Regueras y de otras afectadas como consecuencia del desmembramiento del
CRA de (...), que han iniciado su escolarización en el Colegio Público de (...), y que
tienen hermanos escolarizados en el mismo Colegio con derecho al servicio de
transporte escolar por haberlo tenido en cursos anteriores, de tal manera que se
extienda el servicio de transporte escolar a los primeros”.
Esta recomendación fue rechazada por la Consejería de Educación, remitiéndose a lo
dispuesto en la resolución definitiva de 25 de enero de 2011 de la Dirección Provincial de
Educación de León.
El expediente 20111797 tuvo por objeto el itinerario de una línea de transporte
escolar en la que, a diferencia de anteriores cursos escolares, en los que se alternaban las dos
localidades en las que se iniciaban los itinerarios de ida y vuelta, se había producido un cambio,
de tal manera que el transportista seguía siempre el mismo orden en el itinerario, por lo que los
alumnos de una localidad permanecían mucho más tiempo en el vehículo de transporte escolar
que los de la otra localidad.
Conforme a la información proporcionada por la Consejería de Educación, ello se
debía al cambio de adjudicatario de la ruta, que realizaba la prestación del servicio según el
orden de localidades de ruta que viene establecido en el anexo A del pliego de prescripciones
técnicas que regía el contrato, sin tener en cuenta la voluntad manifestada por las familias.
Con todo, consideramos que, si el acuerdo adoptado entre las familias y el anterior
transportista daba lugar a una situación satisfactoria para los alumnos y sus familias, el orden
establecido en el pliego de prescripciones técnicas no tenía que suponer un inconveniente
insuperable para mantener una medida como la que se venía produciendo en cursos pasados,
pudiendo la Administración educativa, en su caso, utilizar las prerrogativas de interpretación de
los contratos administrativos, conforme a lo dispuesto en el art. 212 del RDLeg. 3/2011, de 14
de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, para que el transportista realizara los trayectos de la forma que conviene a la
generalidad de los alumnos.
De este modo, se dirigió a la Consejería de Educación la siguiente resolución:
“Que la Administración educativa adopte las medidas oportunas con relación a los
itinerarios de la ruta escolar (...), para posibilitar la alternancia periódica de los
trayectos, de tal modo que los alumnos de las localidades de Santillana de Campos y
de Espinosa de Villagonzalo no se vean perjudicados por la duración del servicio”.
Frente a ello, la Consejería de Educación nos indicó que el itinerario que cumplía el
transportista adjudicatario era el previsto en el pliego de prescripciones técnicas, sin que
existieran dudas que justificaran el ejercicio de las prerrogativas de la Administración para
interpretar el contrato administrativo por el que se prestaba el servicio de transporte escolar.
El expediente 20111888 se inició con una queja contra una resolución dirigida a la
familia de un alumno, por la que se comunicó que éste no podría utilizar el servicio
complementario de transporte escolar, dado que no se le podía garantizar la atención que
requeriría en caso de crisis epiléptica.
La Consejería de Educación, mediante el informe que nos remitió atendiendo a
nuestra petición de información, nos comunicó que, en fecha que había tenido lugar durante la
tramitación de la queja registrada en esta procuraduría, la Dirección Provincial de Educación
comunicó por escrito a la familia que podía optar por la utilización de la ruta escolar o por la
ayuda a los desplazamientos que había sido solicitada.
Con todo ello, sin que se discutiera el derecho al servicio del transporte escolar del
alumno, no podíamos considerar justificada la medida acordada por la Administración educativa
de suprimir el servicio en la modalidad que se venía prestando, basada en una supuesta
atención que requeriría éste ante un eventual caso de crisis epiléptica. La única información
médica aportada al expediente tramitado por esta procuraduría era la que se nos había sido
facilitada con la queja, y, a través de la misma, no se evidenciaba la existencia de
circunstancias que supusieran un peligro para el alumno derivado de la utilización del servicio
de transporte escolar, sin perjuicio de que, además, antes de adoptarse una decisión tan
estricta, debiera haber existido la debida comunicación con la familia en cuanto parece que se
había producido un incidente que sirvió de alerta.
El hecho de que, con posterioridad, la Dirección Provincial de Educación hubiera
comunicado a la familia la posibilidad de optar, ya fuera por el servicio del transporte escolar
contratado en la ruta, ya fuera por la ayuda para financiar los gastos de desplazamiento con la
utilización de medios propios, demostraba que no existía ningún impedimento para restringir el
servicio prestado a través del transporte contratado por la Administración educativa,
habiéndose causando un evidente perjuicio a la familia, y, en particular, para el propio alumno
que, ante un problema que requirió atención medica, se vio desplazado del servicio escolar.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que la familia afectada por la decisión de restringir la utilización del transporte
escolar contratado vea reconocida la ayuda solicitada para financiar los
desplazamientos durante el tiempo en que el alumno no pudo utilizar dicho
transporte, incluso en el supuesto de que hubiera optado por seguir haciendo la
utilización de éste que venía haciendo con anterioridad a dicha restricción.
suponen la restricción del derecho a un servicio escolar complementario, estén
basadas en hechos y datos que justifiquen las mismas, contando, al mismo tiempo,
con la previa audiencia de los interesados”.
1.5. Servicio de comedor escolar
El funcionamiento del comedor escolar de un colegio rural agrupado motivó la
apertura del expediente 20101059, debido, fundamentalmente, a un suceso ocurrido en el
mismo. En concreto, dos hermanos de 11 y 4 años de edad, respectivamente, habían
abandonado el centro por su cuenta, en lugar de dirigirse al comedor escolar. Asimismo, en la
queja se aludía a la existencia de castigos inadecuados que los alumnos estaban recibiendo en
el comedor escolar.
Considerando la información aportada por la Consejería de Educación, tales hechos se
habían producido, en la medida que se nos indicó que se llevaría a cabo un seguimiento del
servicio de comedor escolar del centro para que los mismos no volvieran a repetirse.
En todo caso, especialmente grave había sido el abandono del centro por parte de los
alumnos de corta edad, lo que podría generar un evidente peligro para los mismos y la
correspondiente responsabilidad para la Administración y los responsables del centro, por lo que
debía hacerse especial hincapié en que todas las medidas adoptadas evitaran la reproducción
de hechos como los ocurridos.
A ello también debía contribuir el cumplimiento estricto de la programación anual del
centro, y, en particular, las medidas que hasta ese momento existían en el Reglamento de
régimen interior, que habría de adaptarse al Decreto 20/2008, de 13 de marzo, por el que se
regula el servicio público de comedor escolar en la Comunidad de Castilla y León, y la Orden
EDU/693/2008, de 29 de abril que lo desarrolla.
En dicho Reglamento ya se contemplaba, como un derecho de los usuarios del
comedor escolar, el quedar al cuidado del personal de la empresa, tanto en el tiempo anterior a
la comida, como en el comedor y en el recreo posterior a la misma; así como el derecho de los
alumnos de educación infantil, dada su corta edad, a ser recogidos de la clase por sus
monitores. Asimismo, el Reglamento imponía a los monitores la obligación de recoger a los
alumnos, cuidar de ellos y, acabado el recreo de comedor, entregarlos a los tutores; debiendo
acudir con suficiente antelación para recoger a los alumnos y conseguir que todos se laven
antes de comer.
Por lo expuesto, se consideró oportuno formular la siguiente resolución, para
recomendar:
“Que, sin perjuicio de otras medidas como la del control por parte de la Inspección
Educativa, y la elaboración de los correspondientes Planes anuales de funcionamiento
del servicio de comedor escolar que deben ser aprobados por el Consejo Escolar
conforme a la normativa vigente; el Director del CRA (...), en el ejercicio de sus
competencias, mantenga un seguimiento estricto de cuanto afecta al cumplimiento de
la normativa aplicable, así como de las normas de sanidad, seguridad e higiene en el
servicio de comedor escolar”.
La Consejería nos indicó que nuestra recomendación se ajustaba a las competencias
que el art. 6 del Decreto 20/2008, de 13 de marzo, por el que se regula el servicio público de
comedor escolar en la Comunidad de Castilla y León, atribuye a los directores de los centros,
por lo que debía interpretarse que dicha recomendación era aceptada.
1.6. Convivencia en el entorno educativo
El expediente 20110358 se inició con motivo de una queja relacionada con la
medida correctora impuesta a un alumno de educación secundaria, consistente en la realización
de tareas encomendadas por la dirección del centro que contribuyeran a la mejora y desarrollo
de las actividades del mismo durante los recreos de una semana.
A los efectos de la queja, se señaló que la medida fue impuesta por la dirección del
centro, existiendo motivos para entender que existía una enemistad manifiesta con el alumno
corregido, por lo que aquella fue recusada y se solicitó la suspensión del cumplimiento de la
medida correctora, todo lo cual no había tenido respuesta alguna.
Dichos hechos fueron confirmados con los datos facilitados por la Consejería de
Educación, sin que la dirección del centro, a la que se dio traslado de la queja, hiciera uso de la
facultad de hacer las alegaciones que tuviera por conveniente a esta procuraduría respecto al
objeto de la queja.
La Consejería de Educación nos señaló que, frente a la petición de recusación y
suspensión del cumplimiento de la medida, se impuso el ejercicio de las funciones que
correspondía a la dirección del centro conforme al art. 39 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo,
por el que se regulan los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los
compromisos de las familias en el proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia
y disciplina en los centros educativos de Castilla y León. En definitiva, ni se llevó a cabo ningún
tipo de trámite con relación a la formalización de la reconvención, conforme a lo previsto en el
art. 29 de la Ley 30/1996, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni respecto a la solicitud de suspensión del
cumplimiento de la medida.
El art. 39 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, establece que la competencia para la
aplicación de las medidas correctoras previstas en el artículo precedente corresponde al director
del centro, pero, al margen de que el mismo precepto, en relación con el 22.1, b), prevé la
posibilidad de delegación en el jefe de estudios, en el tutor docente del alumno o en la comisión
de convivencia; el hecho de que la dirección del centro ejerciera una de sus competencias no
excluía la debida respuesta a la recusación de la misma, tras alegarse por el interesado uno de
los motivos de abstención previstos en el art. 28 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; así
como la consideración de la posibilidad de suspender la medida que, sin más, fue cumplida en
los términos en los que se impuso.
Asimismo, hay que tener en cuenta que, conforme al art. 38.2 del Decreto 51/2007,
de 17 de mayo, salvo para la aplicación de la amonestación escrita, para la aplicación del resto
de medidas es preceptiva la audiencia al alumno y a sus padres o tutores legales en el caso de
ser menor de edad; y comunicarse formalmente su adopción.
En virtud de todo lo expuesto, mediante la oportuna resolución, se recordó a la
Consejería de Educación:
“Que la efectividad de las actuaciones encaminadas a conseguir una convivencia
adecuada en los centros educativos, entre las que se encuentra la imposición de
medidas correctoras a los alumnos que adoptan conductas contrarias a las normas de
convivencia de los centros, lleva consigo el respeto de las garantías procedimentales
previstas en la normativa vigente”.
Al respecto, dicha Consejería consideró, ante las circunstancias que ya se pusieron de
manifiesto en el informe que nos fue remitido con anterioridad a nuestra resolución “que el
curso dado por la Directora del centro a la recusación ante ella planteada -que efectivamente
no fue puesta en conocimiento de la correspondiente Dirección Provincial de Educación-,
máxime teniendo en cuenta la realidad de la situación educativa y la debilidad del argumento
que fundamentó dicha recusación, no justifica suficientemente la observancia a esta
Administración educativa de la necesidad de respetar las garantías procedimentales previstas en
la normativa vigente para conseguir una convivencia adecuada en los centros educativos,
motivo por el cual no se acepta la resolución de esa procuraduría”.
La queja que dio lugar al expediente 20110064 tuvo por objeto el Reglamento de
régimen interior aprobado para un colegio público, en el que estaba prevista la privación del
recreo para los alumnos en un aula de estudio, donde habían de permanecer bajo la vigilancia
de un profesor, y que, en la práctica, era aplicada a los alumnos que no realizaban sus tareas
en casa. Más concretamente, el motivo de la queja ponía de manifiesto que, dada la gran
cantidad de tareas encomendadas para realizar fuera del colegio, y que estaba implantada la
jornada escolar continúa en el centro, se conseguía fatigar más de lo debido a los alumnos al
no poder disfrutar del periodo de recreo, lo que repercutía en su rendimiento escolar.
En el informe del que se nos dio traslado por la Consejería de Educación se nos indicó
que la privación a los alumnos de su recreo no constituía una medida correctora ni
sancionadora, sino una actuación inmediata cuyo único objetivo era el cese de la conducta
perturbadora de la convivencia, sin perjuicio de su posterior calificación como conducta
contraria a las normas de convivencia o gravemente perjudicial para la convivencia del centro,
acorde con lo establecido en el art. 36 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el que se
regulan los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de las
familias en el proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en los
centros educativos de Castilla y León.
No obstante, a la vista de los datos aportados sobre el número de alumnos que
pasaron por el aula de estudio y el motivo por el que pasaron en el correspondiente curso
escolar, parecía existir una estrecha relación entre la no realización de tareas por parte de los
alumnos y su paso por el aula de estudio, de modo que, si así fuera, la medida de privación del
recreo no tendría por objeto un cese instantáneo de una conducta perturbadora de la
convivencia que se estuviera produciendo en un momento dado, siendo ésta la característica
principal de las actuaciones inmediatas reguladas en el art. 35 del Decreto 51/2007, de 17 de
mayo. En efecto, únicamente en un sentido muy amplio podría considerarse que la no
realización de tareas comporta una de las conductas contrarias a las normas de convivencia
contempladas en el art. 37 del mismo Decreto, por cuanto éstas implican una alteración de la
actividad escolar mediante acciones de desconsideración hacia los demás, daños, uso de
aparatos electrónicos, y, en definitiva, acciones que en un momento dado se proyectan sobre el
resto del colectivo escolar.
No obstante, también es cierto que el art. 35.2 d) del Decreto 51/2007, de 17 de
mayo, prevé, como una de las posibles acciones inmediatas que puede llevar a cabo el
profesorado, frente a la conducta de un alumno que perturbe la convivencia en el centro, la
“realización de trabajos específicos en periodos de recreo u horario no lectivo, en este caso con
permanencia o no en el centro”, y así se traslada al punto 11 del Reglamento de régimen
interior del colegio en cuestión.
Con todo, aunque, ante la no realización de las tareas que los alumnos deben realizar
en casa, el profesorado pueda considerar oportuno dirigir a los mismos al aula de estudio en el
tiempo de recreo para ejecutar dichas tareas, tampoco parece conveniente que esta actuación
tenga un carácter generalizado, al existir otras medidas como la amonestación, junto con la
posibilidad de informar a la familia por medio del tutor del alumno, tal como se prevé en el art.
36.2 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo.
Ha de advertirse que la privación del recreo, máxime cuando nos encontramos ante
jornadas escolares continuas, en efecto, tal como se apuntaba por el autor de la queja, implica
una mayor fatiga para los alumnos, lo que puede llevar consigo efectos más perjudiciales que
beneficiosos, tanto para el alumno que es privado del recreo, como para el resto de la clase.
Por todo ello, dejando a criterio del profesorado la necesidad de adoptar la medida de la
privación del recreo dispuesta en el Reglamento de régimen interior del centro, que, en efecto,
se ajusta a lo dispuesto en el Decreto 51/2007, de 17 de mayo, para exigir a los alumnos que
cumplan con el deber de “realizar las actividades encomendadas por los profesores en el
ejercicio de sus funciones docentes, así como seguir sus orientaciones y directrices” (art. 11.2
b) del mismo Decreto), lo cierto es que los tutores, que han de tener conocimiento de las
actuaciones inmediatas y mediatas adoptadas por los profesores que imparten docencia en su
grupo de tutoría (art. 24.3), han de velar por la corrección de dichas actuaciones.
Por todo, dirigimos la siguiente resolución a la Consejería de Educación:
“- A través de los mecanismos que estimen oportunos, se haga llegar a los tutores del
Colegio Público (...), la conveniencia de informar a las familias de los alumnos de las
actuaciones inmediatas de privación del recreo, especialmente en los supuestos en
que dichas actuaciones estén motivadas por no cumplir el alumno con su obligación
de realizar las tareas encomendadas para casa por su profesorado.
la utilización del aula de estudio, y de la adecuación de las medidas de privación del
recreo que se están adoptando, con relación a los objetivos perseguidos y los efectos
derivados de las mismas”.
La Consejería de Educación aceptó esta resolución, indicándonos que daba traslado de
la misma a la Dirección Provincial de León, para que adoptara las medidas oportunas.
Diversos escritos de queja en los que se hacía alusión a la actitud de un profesor-tutor
de 1er curso de educación primaria dieron lugar a la tramitación del expediente 20101747. En
concreto, dichas quejas se concretaban en que el profesor, a la hora de impartir las clases,
utilizaba gritos de forma habitual, dirigía insultos y burlas a sus alumnos, les golpeaba sus sillas
a modo de advertencia, les lanzaba objetos para llamar su atención, etc.
Estos hechos se habían puesto en conocimiento del equipo directivo del centro, del
Consejo Escolar, y de la Delegación Provincial de Educación de Salamanca, sin que se hubiera
obtenido ningún resultado positivo, a pesar de que se habían producido distintas reuniones, en
las que habían participado algunos padres de los alumnos, los responsables del centro y la
Inspección de Educación, con el fin de abordar dicha problemática, a lo largo de cinco meses,
tal como se reflejaba en el informe que nos había remitido la Consejería de Educación
atendiendo a nuestra petición de información.
Con todo, se evidenciaba un clima conflictivo que se prolongaba en el tiempo, y que la
Administración educativa estaba llamada a solventar, al margen de que se hubieran llevado a
cabo actuaciones con las que se podía concluir, según la información facilitada por la Consejería
de Educación, que no se había detectado ningún tipo de problema que afectara al alumnado.
En todo caso, el art. 104.1 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, prevé que
“las Administraciones educativas velarán por que el profesorado reciba el trato, la consideración
y el respeto acordes con la importancia social de su tarea”, y, sin perjuicio de las correcciones
que pudiera merecer cualquier Profesor, para mejorar su forma de actuar frente a los alumnos,
de cara a lograr los objetivos educativos, resultaba absolutamente contrario a la consideración
que merece el profesorado el hecho de que se hubieran permitido grabaciones de sus clases sin
su conocimiento.
Por otro lado, la implicación y compromiso de las familias en el proceso educativo de
sus hijos, en los términos previstos en el art. 15 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el
que se regulan los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de
las familias en el proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en
los centros educativos de Castilla y León, hay que ponerla en relación con el derecho de los
padres y tutores legales a “participar en el proceso de enseñanza y en el aprendizaje de sus
hijos o pupilos y estar informados sobre su progreso e integración socio-educativa, a través de
la información y aclaraciones que puedan solicitar, de las declaraciones que puedan formular,
así como del conocimiento o intervención en las actuaciones de mediación o procesos de
acuerdo reeducativo”.
Y, por lo que respecta a los alumnos, éstos, entre otros derechos, tienen reconocido
el de una “educación emocional que le permita afrontar adecuadamente las relaciones
interpersonales” (art. 5.2 b), por lo que la actitud de su profesorado debe ser de respeto, de
sosiego, y sin que, por ejemplo, la utilización de tonos de voz elevados pueda ser lo habitual,
en lugar de lo excepcional para mantener el orden en la clase.
Con todo, parecía necesaria una actividad mediadora en la que se pusiera de
manifiesto a cada parte los derechos y deberes que a cada una correspondía en el marco de
una participación responsable en el proceso educativo, garantizando, en la medida que fuera
necesario, tanto el respeto y reconocimiento de la labor del tutor, como el derecho de los
alumnos y de sus padres y tutores a ser respetados.
En virtud de todo lo expuesto, dirigimos a la Consejería de Educación la siguiente
resolución:
“- Que, al margen del seguimiento del Área de Inspección Educativa anunciado, se
concrete si la Tutora ha desarrollado su actividad de forma inadecuada, a través de la
oportuna investigación, en el caso de que ésta hubiera sido insuficiente.
irregularidad, se lleven a cabo las oportunas correcciones; o se oriente a la misma
sobre el acomodo de su carácter a la edad de los alumnos.
del Profesorado, informado a los padres de los alumnos en este sentido.
introducir instrumentos de grabación en la clase sin el conocimiento de la Profesora
responsable de la misma, en tanto que este tipo de iniciativas, ni corresponde
tomarlas a los padres de los alumnos de forma unilateral, ni son acordes a derecho”.
La Consejería de Educación aceptó las recomendaciones de nuestra resolución,
indicándonos que se daría traslado de la misma a la Dirección Provincial de Educación de
Salamanca, para que actuara en consecuencia.
La queja registrada con el número de referencia 20110400 estuvo relacionada con
una supuesta situación de acoso padecida por un Profesor interino con destino en un instituto
de educación secundaria, que habría provocado la baja laboral del mismo, ante la falta de
respuesta de la Administración educativa a las denuncias formuladas por dicho profesor sobre
los comportamientos contrarios a la convivencia escolar de algunos alumnos.
A tenor de la información que nos proporcionó la Consejería de Educación, no
podíamos afirmar que el centro hubiera adoptado una actitud pasiva ante los partes
confeccionados por el profesor al que se refería la queja y las reclamaciones efectuadas por el
mismo, puesto que a varios alumnos se les habían impuesto medidas correctoras o sanciones
conforme a lo previsto en el Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el que se regulan los
derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de las familias en el
proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en los centros
educativos de Castilla y León. Sin embargo, no debíamos minusvalorar la existencia de unos
hechos reiterados en el tiempo que habían podido influir de forma significativa en la baja
laboral de un profesor, aunque en el informe de la Consejería de Educación se nos señaló que
no existía una especial incidencia de conflictos de convivencia en el instituto en cuestión.
El art. 104 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, obliga a las
Administraciones educativas a velar para que el profesorado “reciba el trato, la consideración y
el respeto acordes con la importancia social de su tarea”, así como a prestar “una atención
prioritaria a la mejora de las condiciones en que el profesorado realiza su trabajo y al estímulo
de una creciente consideración y reconocimiento social de la función docente”.
En esta línea, algunas comunidades autónomas han estimado oportuno elaborar leyes
específicas sobre la autoridad del profesor, como es el caso de la Comunidad de Madrid (Ley
2/2010, de 15 de junio, de Autoridad del Profesor), la de la Comunidad Valenciana (Ley
15/2010, de 3 de diciembre, de Autoridad del Profesorado), y, más recientemente, la de la
Comunidad Autónoma de La Rioja (Ley 2/2011, de 1 de marzo, de Autoridad del Profesorado y
de la Convivencia en los Centros Educativos), que responden, como se señala en el preámbulo
de la primera de las Leyes, a la “necesidad objetiva de adoptar medidas legales para reforzar la
autoridad de maestros y profesores con el fin de garantizar el derecho individual a la educación,
mejorar la convivencia en los centros educativos y aumentar la calidad de la enseñanza”.
Con todo, dicha normativa lo que hace es establecer un marco de protección jurídica
del profesorado que surge de la condición de autoridad pública atribuida a los directores y
demás miembros de los equipos directivos y a los profesores en el ejercicio de las potestades
de gobierno, docentes y disciplinarias que tengan atribuidas. Con ello, se dota de presunción de
veracidad a los hechos constatados por escrito por parte de los directores y demás miembros
de los órganos de gobierno y de los profesores, en el ejercicio de sus competencias
disciplinarias; se garantiza asistencia y protección jurídica, junto con la cobertura de
responsabilidad civil, respecto a hechos derivados del ejercicio profesional y de las funciones
que realicen dentro o fuera de los recintos escolares; y se impone a padres de alumnos y a sus
representantes legales y a las instituciones públicas competentes el deber de colaboración
necesaria, para la aplicación de las normas que garanticen la convivencia en los centros
educativos.
Además del marco de protección jurídica para el profesorado, dicha normativa
establece un régimen disciplinario. Incluso, en el caso de la Ley de la Comunidad Autónoma de
La Rioja, se especifica un catálogo de infracciones, entre las que se incluye “el acoso físico o
moral, las amenazas y las coacciones a cualquier miembro de la comunidad educativa” (art. 9.
h), así como “la grabación, publicidad o difusión a través de cualquier medio o soporte de
agresiones o conductas inapropiadas, aunque no tengan como sujeto a miembros de la
comunidad educativa del centro” -art. 9. k)-. Y, en la misma Ley, al establecer el catálogo de
sanciones y medidas coercitivas, se prevé la imposición de las más graves para aquellos casos
en los que “por la gravedad de los hechos cometidos, la presencia del alumno infractor en el
centro suponga menoscabo de los derechos y de la dignidad de profesores y alumnos o
implique humillación o riesgo de aparición de patologías para la víctima o demás miembros de
la comunidad educativa...”, incluyéndose también “los casos de agresión física o moral al
profesorado, que requerirán en todo caso la reparación del daño moral causado por parte del
agresor” (art. 10.4).
Con todo, dicha normativa va más allá de la protección que se brinda al profesorado
de nuestra Comunidad, a través del servicio de asistencia telefónica y de la protección jurídica
ofrecida a través de la póliza contratada por la Consejería de Educación, que incluye entre sus
garantías los casos de agresión física o verbal y daños sobre los bienes producidos por parte de
un alumno o sus familiares en el ámbito de las relaciones escolares, y los requerimientos ante
los Tribunales de Justicia como consecuencia de reclamaciones formuladas por actos realizados
en el ejercicio de sus funciones.
Pero, al margen de las medidas legislativas que pueden contribuir a prevenir y reparar
conflictos de convivencia escolar con un carácter general, en cuanto al objeto de la queja que
había sido presentada en esta procuraduría, sin perjuicio de las medidas correctoras y
sancionadoras impuestas a una serie de alumnos, se consideró que podría ser conveniente
acudir a la figura de la mediación y a la adopción de acuerdos reeducativos entre las partes
implicadas en el conflicto, a los que hacía referencia el propio Reglamento de régimen interior
del instituto.
En efecto, la mediación está presente en el ámbito educativo, para la prevención del
conflicto y la resolución pacífica del mismo, en la propia LO 2/2006, de Educación, que
configura la convivencia escolar como un principio y como un fin del sistema educativo, al
recoger, como elementos que lo inspiran, la prevención del conflicto y la resolución pacífica del
mismo. En este marco, la Ley recoge la voluntad de potenciar la resolución pacífica de
conflictos mediante los procesos de mediación.
Asimismo, el capítulo IV del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, está dedicado a la
mediación y los procesos de acuerdo reeducativo, estableciéndose que "dentro de las medidas
dirigidas a solucionar los conflictos provocados por las conductas de los alumnos perturbadoras
de la convivencia en el centro, podrán llevarse a cabo actuaciones de mediación y procesos de
acuerdo reeducativo de conformidad con lo dispuesto en este capítulo". Con todo, la mediación
y los procesos de acuerdo reeducativo están contemplados, como medidas dirigidas a
solucionar los conflictos provocados por las conductas de los alumnos perturbadoras de la
convivencia en el centro, según lo previsto en los arts. 41 y siguientes, salvo en el caso de
conductas gravemente perjudiciales para la convivencia en las que concurran algunas de las
circunstancias agravantes de la responsabilidad que se recogen en el art. 32.2 del Decreto,
entre las que se encuentra la reiteración del comportamiento sancionado.
En resumen, la mediación se concibe como una forma de abordar conflictos surgidos
entre dos o más personas pertenecientes a los colectivos educativos, contando para ello con la
ayuda de una tercera persona denominada mediador, teniendo como finalidad la de analizar las
necesidades de las partes en conflicto, regulando el proceso de comunicación en la búsqueda
de una solución satisfactoria para todas las partes.
Centrándonos en el caso que nos ocupaba, dado que no nos constaba el recurso a la
mediación, se consideró que podría ser oportuno iniciar el proceso oportuno para crear el marco
de acercamiento de las posturas del profesor y de los alumnos y padres directamente
implicados en las conductas contrarias a la convivencia del centro, para que los autores de
éstas reconocieran las consecuencias derivadas de las mismas, presentaran las
correspondientes disculpas y se comprometieran a reparar con acciones positivas el daño
generado y a no reiterar esos comportamientos.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que, en consideración a los hechos que han dado lugar a este expediente de queja,
se ofrezca respecto a los mismos el sometimiento a mediación a los alumnos, padres y
Profesor implicado.
dichos hechos y de la posible relación de los mismos con la baja laboral del Profesor.
refiere este expediente, se promocione la elaboración de una Ley que establezca un
marco de protección jurídica al profesorado en nuestra Comunidad Autónoma”.
La Consejería de Educación nos puso de manifiesto, respecto a la posibilidad de
someter a mediación el conflicto escolar que era objeto de la queja, que, en efecto, era posible
que el centro ofreciera dicha posibilidad a las partes del mismo, así como que éstos lo
solicitaran y se acogieran voluntariamente a dicho procedimiento de resolución.
Por otro lado, se aceptó, sin ningún matiz, la recomendación relativa a la valoración
de los hechos denunciados, así como de la posible relación de los mismos con la baja laboral
del Profesor.
Finalmente, en cuanto a la implantación de un marco de protección jurídica para el
profesorado, se nos indicó que se estaba trabajando en esa línea, tal como se podía comprobar
en el preámbulo del Decreto 51/2007, de 17 de mayo; en el art. 7 de la Orden EDU/1921/2007,
de 27 de noviembre, por la que se establecen medidas y actuaciones para la promoción y
mejora de la convivencia en centros educativos de Castilla y León; y en la implantación del
Servicio de asistencia jurídica para inspectores, profesores y alumnos de centros educativos
sostenidos con fondos públicos de Castilla y León, mediante la Circular de 26 de diciembre de
2006 de la Secretaría General de la Consejería de Educación. En todo caso, se nos señaló que
se seguía trabajando tanto en el diseño como en el perfil normativo de nuevas líneas de
actuación, para contribuir a la mejora de la convivencia en los centros educativos, y, con ello, a
la calidad del servicio educativo en Castilla y León.
Con el número de registro 20110078 se tramitó una queja sobre el transcurso de
una reunión ordinaria del Consejo Escolar de un centro educativo, en cuya acta se dejó
constancia de que: “Al leer un documento realizado por el Claustro de Profesores opinando
sobre la labor que desempeña la Presidente de la AMPA, los padres del Consejo Escolar
abandonan la Sala”.
Según manifestaciones del autor de la queja, dicho documento, que habría sido
firmado por todos los profesores del claustro, expresaba que “la Presidenta de la AMPA era una
mala influencia para los padres de los alumnos del colegio”, relacionándose ese documento con
la votación contraria a la modificación de la jornada escolar en el centro que se había llevado a
cabo el día 15 de enero de 2010.
El acaecimiento de estos hechos se ratificó a través del informe que nos remitió la
Consejería de Educación, en el que se señaló que el documento en cuestión respondía a un
manifiesto del colectivo de profesores, formado por 16 maestros, “en apoyo al Equipo
Directivo”, durante el procedimiento previo a la solicitud de autorización de la modificación de la
jornada escolar del colegio, por lo que se elaboró al margen del claustro de profesores.
Con todo, dado que el claustro de profesores en ningún momento llegó a rectificar sus
desafortunadas valoraciones, los cinco padres y madres, que actuaban en calidad de
representantes de los padres y madres de los alumnos en el Consejo Escolar, renunciaron a
seguir siéndolo.
Con relación a todo ello, debemos tener en cuenta que, como señaló la Dirección
Provincial de Educación, en uno de los escritos dirigidos a la dirección del centro, entre las
competencias que el art. 129 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, atribuye al claustro
de profesores no se contempla la de hacer el tipo de declaraciones que dieron lugar al conflicto
que nos ocupa. Es más, diríamos que, una de esas competencias es, precisamente, la de
“proponer medidas e iniciativas que favorezcan la convivencia en el centro” [apartado j) del art.
129]; del mismo modo que el apartado g) del art. 127 de la Ley Orgánica recoge, como una de
las competencias del Consejo Escolar, la de “proponer medidas e iniciativas que favorezcan la
convivencia en el centro, la igualdad entre hombres y mujeres y la resolución pacífica de
conflictos en todos los ámbitos de la vida personal, familiar y social”.
Aunque el manifiesto no se atribuya al claustro de profesores, que habría de estar
convocado al efecto y ser presidido por la dirección del centro, puesto que parece que el
documento fue firmado únicamente por los 16 maestros que integrarían dicho órgano, aunque
en apoyo del equipo directivo, dentro del cual está la dirección del centro; lo cierto es que la
lectura del mismo tuvo lugar en una reunión ordinaria del Consejo Escolar, por lo que el
documento ha trascendido al ámbito del funcionamiento de los órganos de gobierno del centro,
y, como señala la Consejería de Educación en el informe que nos ha remitido, únicamente ha
servido para dificultar notablemente los canales de comunicación y participación de la AMPA en
el centro.
Con todo, no cabe rectificar el acta de la reunión del Consejo Escolar en la que se dio
lectura al manifiesto, por cuanto en ella no se contiene valoración alguna, limitándose a dejar
constancia de unos hechos objetivos, y, ni siquiera, del contenido del manifiesto que fue leído.
Por otro lado, a pesar de los intentos de la autoridad educativa, de encauzar las relaciones con
la AMPA, no tuvimos constancia de que los verdaderos responsables del manifiesto, esto es, los
16 maestros que lo firmaron, hubieran sido instados a promover la resolución del conflicto; o de
que, por sí mismos, hubieran realizado alguna aportación al respecto. No podemos olvidar que
uno de los principios informadores del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el que se regulan
los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de las familias en el
proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en los centros
educativos de Castilla y León, es el de “la responsabilidad de todos y cada uno de los miembros
de la comunidad educativa para conseguir un clima escolar adecuado” -art. 2 b)-, lo que ha que
ponerse en relación con el derecho de los padres y tutores, respecto a la educación de sus hijos
o pupilos, a “participar en la organización, funcionamiento y gobierno y evaluación del centro
educativo, en los términos establecidos en las leyes” [art. 4.1 f) de la LO 8/1985, de 3 de julio,
de Educación].
Si la implicación de las familias en el proceso educativo se constituye en el eje
fundamental del sistema educativo, el conflicto generado tiene consecuencias especialmente
graves, en la medida que ha supuesto el abandono de los padres de los alumnos del Consejo
Escolar, además de ser una negativa referencia para los alumnos del centro a quienes va
dirigido el derecho a la educación.
Por ello, al margen de las actuaciones llevadas a cabo por los responsables
educativos, para dar solución al conflicto planteado, y apelando también a la responsabilidad de
los miembros de la AMPA, sí podría ser conveniente la implicación de los maestros que firmaron
el manifiesto, primero, siendo apercibidos expresamente de la improcedencia del contenido de
su manifiesto; y, después, si cabe, adoptando el compromiso de actuar, en el ejercicio de sus
funciones, y como miembros de los órganos de gobierno de los que forman parte, conforme a
las funciones establecidas en la ley.
De este modo, se dirigió a la Consejería de Educación la siguiente resolución:
“- Que se aperciba a los maestros que firmaron el manifiesto leído en la reunión
ordinaria del Consejo Escolar del CRA (...), celebrada el 27 de enero de 2010, de la
improcedencia de su contenido conforme a lo establecido en la ley; y de que no se
pueden reproducir hechos como los acaecidos.
hagan saber que han sido debidamente informados sobre la improcedencia de dicho
manifiesto conforme a lo previsto en la ley, y de que, en lo sucesivo, corresponde
actuar conforme a la misma”.
Esta resolución fue aceptada, salvo en lo que se refiere al apartado primero por el que
se recomienda el apercibimiento a los maestros afectados, ya que, según se justificó, en ningún
caso se podía imponer una sanción sin que se hubiera tramitado el necesario procedimiento al
efecto.
1.7. Programa “The British English”
En el expediente 20101887 volvió a reproducirse la demanda de una mejora en el
desarrollo del currículo integrado impartido en un centro, en el marco del Convenio suscrito
entre el Ministerio de Educación y Ciencia y The British Council, el 1 de febrero de 1996, cuyo
objetivo fundamental es el establecimiento de "un marco de cooperación dentro del cual sea
posible desarrollar proyectos curriculares integrados que conduzcan al final de la educación
obligatoria a la obtención simultánea de los títulos académicos de ambos países”.
El motivo de la queja se centraba en la supuesta insuficiencia del personal que
participaba en el Programa "The British Council”, y en el incumplimiento de los anuncios de
incorporación de los asesores lingüísticos necesarios, produciéndose retrasos para cubrir
vacantes o bajas puntuales.
Con relación al profesorado disponible en el centro, un parámetro para determinar la
calidad de la enseñanza impartida está en el documento técnico de mínimos elaborado por la
comisión de seguimiento del convenio, de 17 de febrero de 2000, tras el traspaso de
competencias educativas del Ministerio de Educación a las comunidades autónomas, en el que
se establecieron unas condiciones relativas a los niveles educativos de infantil y primaria, en
particular por lo que se refiere a los currículos integrados y al número de horas mínimas que
han de impartirse en lengua inglesa, así como al número de profesores y las características del
mismo.
Pues bien, partiendo de ese documento técnico de mínimos del año 2000, se apunta
la necesidad de 4, 9 y 13 profesores especialistas para los centros de educación primaria de
una, dos y tres líneas, respectivamente. También se indica que "de estos conjuntos de
profesores, la Comisión estima que un número adecuado de ellos debería ser profesorado
británico, más concretamente, en los centros de una línea debería haber dos profesores
británicos y 4 en los de dos o tres líneas (uno por cada ciclo). En el supuesto de que las
Administraciones educativas pusiesen en marcha las secciones lingüísticas, que están creadas
en los centros, el número de profesores especialistas en inglés se reduciría considerablemente".
En el informe que nos había remitido la Consejería de Educación se nos señaló que el
personal destinado a impartir el Programa “The British Council” en el colegio al que se refería la
queja, de dos líneas en educación primaria, estaba compuesto de 8 profesores de la
especialidad de filología inglesa y 4 profesores que ocupan la plaza de asesores lingüísticos.
Por lo que respecta a la demora en la contratación de asesores lingüísticos
denunciada en la queja, en el informe remitido por la Consejería de Educación se nos puso de
manifiesto que, aunque el proceso de selección para el curso 2010/2011 había comenzado el 4
de marzo de 2010, se produjeron diversas incidencias que influyeron en la contratación
definitiva de cuatro nuevos asesores, como fue la falta de candidatos con el perfil adecuado, la
baja voluntaria de un asesor, y la declaración de no apto de otro asesor propuesto por la
Dirección Provincial de Educación.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que, en la línea que ya ha indicado esta procuraduría, se haga hincapié en respetar
los mínimos previstos por la Comisión Hispano-Británica de Seguimiento del Convenio
suscrito entre el Ministerio de Educación y el British Council de España, en particular
en el Colegio Público (...), especialmente en cuanto al número de profesores
dedicados a impartir el currículo integrado dirigido a la obtención simultánea de títulos
en los países participantes.
del profesorado vinculado con el currículo integrado, de tal modo que el mismo esté
concluido antes del comienzo de cada curso escolar, y exista una lista de candidatos
aptos para suplir cualquier vacante que se produzca de la forma más rápida posible”.
La Consejería de Educación aceptó las recomendaciones contenidas en la resolución,
matizando que, según el diseño del Programa “The British Council”, el Ministerio de Educación y
The British Council seleccionan el profesorado de apoyo requerido, por su conocimiento y
experiencia del sistema educativo anglosajón, siendo esta la razón por la que se limita a un
número máximo de 4 profesores los previstos para los colegios de infantil y primaria (uno para
cada ciclo), aunque en los centros que cuentan con más de 22 unidades se puede contemplar la
selección de un quinto profesor para el tercer ciclo de educación primaria.
Por lo que respecta a la recomendación relativa a la agilización del proceso de
selección del profesorado vinculado con el currículo integrado, se nos indicó que la misma se
lleva a cabo en los plazos señalados por The British Council y el Instituto de Formación del
Profesorado, Investigación e Innovación Educativa, esto es, desde el mes de marzo hasta
finales del mes de junio. Cuando se producen renuncias, a partir de la finalización de este
proceso, finales del mes de junio, se inicia una segunda fase para cubrir las vacantes
producidas. También se nos señaló que, para evitar incidencias en este proceso de selección, la
Dirección General de Recursos Humanos tenía previsto publicar una resolución con el fin de
obtener una bolsa de profesores con el perfil adecuado para cubrir las vacantes que se vayan
produciendo a lo largo del curso.
De hecho, con posterioridad, el BOCYL de 31 de mayo de 2011 publicó la resolución
de 17 de mayo de 2011, de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de
Educación, por la que se efectuaba convocatoria pública para la constitución de una bolsa de
empleo de personal laboral temporal de asesores lingüísticos de habla inglesa, de carácter
supletorio, derivada del Convenio entre el Ministerio de Educación y The British Council, en la
Comunidad de Castilla y León.
1.8. Responsabilidad patrimonial de la Administración
El expediente 20111540 se inició con una queja relativa al estado de tramitación del
expediente de responsabilidad patrimonial surgido de la amputación de uno de los dedos
pulgares de un alumno, al quedarse enganchado el anillo que llevaba en un tornillo que
sobresalía de las espalderas del pabellón deportivo de un instituto, mientras dicho alumno se
encontraba en clase de educación física, todo ello según el relato expuesto en el escrito de
queja.
La Consejería de Educación había acordado admitir a trámite la reclamación de
responsabilidad patrimonial firmada por el padre del alumno, nombrándose instructor, y
requiriéndose al interesado para que formulara las alegaciones y presentara los documentos y
justificantes que tuviera por conveniente. Después de esto, las actuaciones del expediente se
paralizaron durante varios años, sin obtenerse respuesta alguna por el interesado.
Al margen de las cuestiones procedimentales, en tanto que, conforme al art. 6.2 del
Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el RD 429/1993, de 26 de marzo, debía haberse
impulsado el expediente de oficio en todos sus trámites, la Consejería de Educación nos indicó
que, conocida la cantidad íntegra solicitada como indemnización, se estaba procediendo a
elaborar la propuesta de resolución. Asimismo se nos adelantó que, aunque se había acreditado
el daño, y que éste se produjo con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no
había sido como consecuencia de su funcionamiento, negándose la responsabilidad de la
Administración, por cuanto el efecto dañoso producido no había sido por una falta de vigilancia
por parte de la Administración educativa, sino por la actitud imprudente del menor que se
colocó a sí mismo en situación de tener que soportar las consecuencias de sus actos.
Por el contrario, consideramos que constituía una fuente de peligro la existencia de un
tornillo que sobresalía de una espaldera, probablemente de difícil visibilidad si se encontraba en
la parte más alta de la misma, y, en definitiva, absolutamente imprevisible para los usuarios. Y,
en este caso, la Administración educativa debía responder por el estado en el que se
encontraban los elementos puestos a disposición del servicio educativo, y por los daños
causados como consecuencia del mal estado de los mismos.
Por todo lo expuesto, al margen del retraso que había tenido la tramitación del
expediente de responsabilidad patrimonial iniciado con la solicitud de indemnización formulada,
no podíamos estar de acuerdo con el contenido que eventualmente adoptaría la propuesta de
resolución sobre la base de los razonamientos anteriormente expuestos.
Al contrario, las expresadas circunstancias determinaban la confluencia de los
requisitos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial conforme al art. 139 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, puesto que existió un resultado dañoso consistente en unas
lesiones y secuelas; concurría la antijuridicidad del daño, por no existir obligación legal de la
víctima de soportarlo; y, asimismo, la actividad dañosa era imputable a la Administración por
desenvolverse en el ámbito del recinto escolar y en el desarrollo de una de las actividades que
integran el servicio público educativo.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“Que, con la mayor agilidad posible, se impulse el procedimiento de responsabilidad
patrimonial en los trámites establecidos al efecto hasta su resolución, sin ignorar, en
cuanto al presupuesto de la responsabilidad reclamada, el dato relativo al deficiente
mantenimiento de la espaldera en la que se produjeron los daños del alumno
lesionado”.
La Consejería de Educación únicamente aceptó parcialmente nuestra resolución, en la
medida que reconoció la posible concurrencia de causas en la amputación del dedo del alumno,
por lo que se podría cifrar una responsabilidad de la Administración de un 50 por ciento. No
obstante, también se mantuvo que no estaban acreditados los daños por los que se reclamó, en
particular los daños morales, sin que ni siquiera se hubiera individualizado en el momento
oportuno la cantidad solicitada por la pérdida del dedo.
2. ENSEÑANZA UNIVERSITARIA
2.1. Prueba de acceso a la universidad para estudiantes con dislexia
La procuraduría tramitó una queja registrada con el número de referencia
20111173, sobre las dificultades con las que se encuentran los alumnos con dislexia a la hora
de realizar las pruebas de acceso a la universidad.
Siendo la dislexia un trastorno neurológico que, sin afectar a la inteligencia, dificulta el
aprendizaje de la lectura, de la escritura y del cálculo, los alumnos que lo padecen necesitan
medidas específicas que compensen esa dificultad, aunque el trastorno no constituya una
discapacidad reconocida.
Con relación a las pruebas de acceso a la universidad, el art. 19 del RD 1892/2008, de
14 de noviembre, por el que se regulan las condiciones para el acceso a las enseñanzas
universitarias oficiales de grado y los procedimientos de admisión a las universidades públicas
españolas, remite a las comisiones organizadoras, de acuerdo con la regulación específica de la
prueba de acceso que establezcan las Administraciones educativas en cada comunidad
autónoma, la determinación de las medidas oportunas que garanticen que los “estudiantes que
presentan algún tipo de discapacidad”, puedan hacer la prueba en las debidas condiciones de
igualdad, mediante la adaptación de los tiempos, la elaboración de modelos especiales de
examen y la puesta a disposición de los medios materiales y humanos, de las asistencias y
apoyos y de las ayudas técnicas que se precisen.
Con todo, la cuestión es que, como hemos indicado, la dislexia no constituye una
discapacidad reconocida, por lo que sobre la base de la normativa aludida no puede facilitarse a
los estudiantes con dislexia unas medidas que, basadas en las adaptaciones curriculares que se
hubieran aplicado en el bachillerato, les permitan hacer las pruebas de acceso a la universidad
en condiciones de igualdad, como así está previsto para los estudiantes con algún tipo de
discapacidad.
Es por ello que resulta necesario dar una respuesta a dichos alumnos, y de hecho, la
Consejería de Educación nos informó que estudiaría la opción de plantear a las comisiones
organizadoras de la prueba de acceso a la universidad la posibilidad de adaptar la misma al
alumnado con dislexia, siempre y cuando, dicha medida excepcional demostrara que
garantizaría la posibilidad de que estos alumnos participarían en las pruebas en igualdad de
condiciones que el resto de sus compañeros.
También nos puso de manifiesto la Consejería de Educación que permanecería a la
espera de las conclusiones que pudieran desprenderse del estudio que se estaba realizando
sobre el alumnado disléxico en el sistema educativo español, en el que participan todas las
Administraciones educativas de las comunidades autónomas del Estado Español, y que fue
encargado por la Conferencia Sectorial de Educación al Instituto de Formación del Profesorado,
Investigación e Innovación Educativa (IFIIE), como consecuencia de una moción presentada al
Senado por un grupo parlamentario, aprobada en la sesión del día 25 de marzo de 2009.
Por ello, dirigimos a la Consejería de Educación la siguiente resolución:
“Que, en tanto no exista una respuesta estatal a las necesidades de los estudiantes
con dislexia que realizan las Pruebas de Acceso a la Universidad, y en la línea
apuntada por la propia Consejería de Educación, se traslade a las Comisiones
Organizadoras de dichas Pruebas en Castilla y León la necesidad de llevar a cabo las
adaptaciones oportunas, para garantizar a dichos estudiantes las debidas condiciones
de igualdad”.
Esta resolución fue expresamente aceptada por la Consejería de Educación.
2.2. Coste económico de los estudios universitarios
El expediente 20110131 surgió de la inexistencia de exenciones y bonificaciones
aplicadas a los precios públicos correspondientes a los servicios académicos en estudios
universitarios y a los servicios complementarios de la Universidad de León, de las que han de
ser beneficiarias las familias numerosas de categorías especial y general, respectivamente,
conforme a lo previsto en el art. 19 del Decreto 27/2010, de 1 de julio, por el que se fijan los
precios públicos por servicios académicos en estudios universitarios conducentes a la obtención
de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, y por servicios
complementarios, en las universidades públicas de Castilla y León para el curso académico
2010-2011.
Más concretamente, la queja se individualizó en el precio fijado para el curso de
adaptación al grado en enfermería, así como para el Centro de Idiomas de la Universidad de
León.
Con relación al curso de adaptación al grado de enfermería, desarrollado en el marco
de la normativa de reconocimiento y transferencia de créditos de la Universidad de León para
estudios de grado y máster, regulados al amparo de lo establecido en el RD 1393/2007, de 29
de octubre, la Universidad de León nos indicó, a través de su informe, que no era aplicable el
art. 19 del Decreto 27/2010, de 1 de julio, por cuanto no nos encontrábamos ante enseñanzas
ordinarias conducentes a la obtención de un título universitario oficial, sino de enseñanzas de
carácter especial que son gestionadas en colaboración con el Consejo de Colegios Profesionales
de Diplomados de Enfermería de Castilla y León y la Fundación de Enfermería de Castilla y León
(Fecyl), en virtud de un Convenio firmado al efecto, percibiendo estas entidades el 75 % del
precio de la matrícula.
Junto con la información facilitada por la Universidad, se nos había aportado la copia
del Convenio al que se ha hecho referencia, fechado el 20 de julio de 2010, en virtud del cual,
la Universidad, la Fecyl y el Consejo de Colegios Profesionales de Diplomados en Enfermería de
Castilla y León desarrollan un curso de forma semipresencial destinado a los diplomados en
enfermería, para el reconocimiento del título de grado en enfermería.
Entre las estipulaciones de dicho Convenio, se contemplaba que “La Universidad de
León tendrá todas las competencias del Curso que la normativa vigente le atribuye en cuanto a
la elaboración del Plan de estudios y el control de los conocimientos de los estudiantes”, así
como que “El Rector de la Universidad de León expedirá, en nombre del Rey, el título Oficial
que obtenga el estudiante” (estipulación 2ª). Asimismo, la estipulación 5ª establece que “Los
estudiantes matriculados en este curso de adaptación tendrán todos los deberes y derechos
que con carácter general se establezcan para el alumnado de la Universidad de León”. La
estipulación 6ª dispone que “Los alumnos matriculados en este curso abonarán los precios de
matrícula establecidos en la normativa general vigente”. Por último, en el anexo I del Convenio,
en el que se establecen los créditos y las asignaturas del curso, se señala que el coste de la
matrícula será el “precio fijado por la Junta de Castilla y León para las universidades públicas de
la comunidad por treinta créditos que tiene el curso”.
Con todo ello, al margen del reparto de ingresos por matrículas que se hubiera
convenido entre la Universidad de León, la Fecyl y el Consejo de Colegios Profesionales de
Diplomados en Enfermería de Castilla y León, consideramos que, tanto por la finalidad del
curso, que era la obtención de un título oficial, como por el régimen económico establecido para
los alumnos, que era el mismo que estaba establecido para los estudios universitarios
conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y
por los servicios complementarios en las universidades públicas de Castilla y León, en virtud de
los dispuesto por el propio Convenio al que se ha hecho referencia, debían aplicarse las
exenciones y bonificaciones previstas en el art. 19 del Decreto 27/2010, de 1 de julio. Esto es,
debía aplicarse la exención del pago para las familias numerosas de categoría especial, y la
bonificación del 50 por ciento para los miembros de familias numerosas de categoría general,
puesto que estas medidas forman parte del régimen económico al que se remite el Convenio.
En cuanto a los cursos del Centro de Idiomas de la Universidad de León, también se
nos indicó que no constituían enseñanzas regladas y oficiales, así como que la Universidad de
León, en virtud de la autonomía universitaria, fijaba, tanto los precios de matrícula, como las
exenciones y bonificaciones que tenía por conveniente.
En este caso, cierto es que no estamos ante enseñanzas a las que le sea aplicable la
normativa por la que la Junta de Castilla y León establece los precios para las universidades
públicas, y que, en virtud del principio de autonomía, la Universidad puede fijar los precios que
considere oportunos. No obstante, la familia numerosa recibe una evidente protección jurídica
en nuestro ordenamiento jurídico, en especial a través de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre,
de Protección a las Familias Numerosas, y, en nuestra Comunidad, a través del capítulo I del
título III de la Ley 1/2007, de 7 de marzo, de Medidas de Apoyo a las Familias de la Comunidad
de Castilla y León. En particular, esta Ley prevé exenciones y bonificaciones para familias
numerosas en multitud de aspectos: derechos de matriculación y examen en todas las
enseñanzas del sistema educativo, incluidas las universitarias y de régimen especial, centros
infantiles, servicios de comedor en centros educativos públicos, residencias y albergues
juveniles, determinados impuestos, transportes públicos colectivos, actividades de ocio y tiempo
libre, visitas de museos y centros culturales, libros de texto, vivienda, etc. Asimismo, la Ley
estatal de Protección a las Familias Numerosas, en su art. 12, prevé que las Administraciones
públicas deben establecer un régimen de exenciones y bonificaciones para los miembros de las
familias numerosas en el ámbito del “acceso a los bienes y servicios sociales, culturales,
deportivos y de ocio” (punto 1, b), y que, en el ámbito de la educación se han de establecer
beneficios: “En todos los regímenes, niveles y ciclos tendrá lugar una exención del 100 por
ciento a los miembros de las familias numerosas clasificadas en la categoría especial y una
bonificación del 50 por ciento para las de categoría general de las tasas o precios públicos que
se apliquen a los derechos de matriculación y examen, por expedición de títulos y diplomas
académicos, docentes y profesionales, y cualesquiera otras tasas o precios públicos establecidos
en el citado ámbito”.
Con todo, aunque no se trate de una enseñanza reglada la impartida a través del
Centro de Idiomas de la Universidad de León, no puede negarse su carácter educativo, así
como que la protección económica prevista para la familia numerosa obliga a considerar dicha
circunstancia, con independencia del reconocimiento del ámbito de la autonomía universitaria,
teniendo en cuenta el art. 39 de la Constitución Española, que obliga a los poderes públicos a
asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia.
A este respecto, también hay que tener en cuenta que, partiendo del régimen
establecido en la Ley de Protección a las Familias Numerosas, los beneficios previstos en ésta
tienen “la naturaleza de mínimos y serán compatibles o acumulables con cualesquiera otros
que, por cualquier causa, disfruten los miembros de éstas” (disposición adicional segunda).
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
a la Universidad de León:
“- Con carácter general, los precios de todos los servicios educativos ofertados por la
Universidad de León tengan en consideración la protección económica dispuesta para
las familias numerosas en la legislación vigente y los principios que ésta contiene.
través del Acuerdo Específico entre la Universidad de León, el Consejo de Colegios
Profesionales de Diplomados en Enfermería de Castilla y León y la Fundación de
Enfermería de Castilla y León, de 20 de julio de 2010, se tenga en consideración las
exenciones y bonificaciones previstas para las familias numerosas en el artículo 19 del
Decreto 27/2010, de 1 de julio, por el que se fijan los precios públicos por servicios
académicos en estudios universitarios conducentes a la obtención de títulos de
carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, y por servicios
complementarios, en las Universidades Públicas de Castilla y León para el curso
académico 2010-2011.
documentación necesaria para acreditar su pertenencia a una familia numerosa, junto
con la matrícula del Curso de Adaptación de Grado en Enfermería, se les haga la
devolución que suponga la correspondiente exención o bonificación de precios
públicos.
la Universidad de León, y teniendo en consideración que, en definitiva, tienen una
naturaleza educativa y universitaria, se establezcan para los próximos cursos
académicos las exenciones y bonificaciones a las familias numerosas que se tengan
por conveniente”.
La Universidad de León aceptó parcialmente la recomendación relativa a las
exenciones o bonificaciones de los precios públicos por lo que respecta al curso de adaptación
al grado de enfermería para aquellos alumnos que pertenecen a familias numerosas.
Sin embargo, por lo que concierne a los cursos de idiomas impartidos en el Centro de
Idiomas de la Universidad de León, para los que, desde esta procuraduría, se había instado la
extensión de las exenciones o bonificaciones impuestas en la Ley de Medidas de Apoyo a las
Familias de la Comunidad de Castilla y León, teniendo en cuenta el carácter educativo de dichos
cursos, la Universidad de León rechazó nuestra recomendación. En este sentido, se incidió en el
carácter de enseñanzas no regladas y no oficiales de los cursos; que no se trata de enseñanzas
universitarias; y que el principio de autonomía universitaria permitía a la Universidad de León
fijar los precios, reducciones y exenciones que estimaba pertinentes para este tipo de cursos.
El expediente 20101648, al que se acumularon los registrados con los números
20101812 y 20101825, se iniciaron con relación a la Orden EDU/1471/2010, de 29 de
octubre, por la que se convocan ayudas económicas para alumnos que cursen estudios
universitarios durante el curso académico 2010/2010. En concreto, el motivo de la queja
consistía en que esta Orden, a diferencia de lo que hacían las anteriores, no incluía como
beneficiarios a quienes, siendo castellanos y leoneses, estuvieran matriculados, durante dicho
curso escolar, en alguna universidad pública española que no sea de nuestra Comunidad, o en
centros de la UNED que no se encuentren en Castilla y León, y ello, aunque el título cursado no
se impartiera en las universidades públicas de Castilla o León o en los centros que la UNED
tiene en Castilla y León.
Con relación a ello, la Consejería de Educación, a través del informe que nos remitió,
atendiendo a nuestra petición de información, puso de manifiesto, en particular, los límites
presupuestarios existentes, y la necesidad de promover las universidades de Castilla y León.
El art. 13 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León incluye, entre los derechos
sociales, el derecho a la educación, obligando a los poderes públicos de la Comunidad a
establecer un sistema de becas y ayudas al estudio, para garantizar el acceso a los niveles
educativos no obligatorios de todas las personas en función de sus recursos y aptitudes. Y,
teniendo el Procurador del Común encomendada la protección y defensa de los derechos
constitucionales de los ciudadanos y de los derechos y principios del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León, conforme al art. 18.1, al mismo le corresponde, sin perjuicio de las facultades
discrecionales con las que cuenta la Administración, el promover, en su caso, la adopción de
medidas que contribuyan, en mayor medida, a facilitar el ejercicio de derechos tan esenciales
como el de la educación; máxime cuando se haya producido una merma en aquellas que
estuvieron vigentes hasta un momento dado.
Con ocasión de las XXV Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo,
celebradas en La Rioja, durante los días 27 a 29 de septiembre de 2010, se elaboró un
documento final de conclusiones, entre las cuales se incluyeron las siguientes: “2. La crisis
económica no puede traducirse en una merma en los derechos del Estado Social. Los poderes
públicos deben garantizar el impulso de la sanidad, la educación, protección al desempleo y los
servicios sociales, especialmente a favor de las personas que padecen mayor riesgo de olvido o
de exclusión social. Las dotaciones de partidas presupuestarias deben ser suficientes para los
distintos programas sociales vinculados con los derechos, es fundamental priorizar las
prestaciones esenciales de las accesorias”. “3. La educación como instrumento excepcional para
la igualdad de oportunidades y la equidad, requiere una atención específica de nuestros
gobernantes y una supervisión muy activa de las Defensorías para evitar la pérdida y/o
devaluación de las prestaciones educativas”.
La merma de derechos sociales bajo el pretexto de la crisis económica fue una de las
principales constataciones y preocupaciones de las Jornadas de Defensores aludidas, sobre “El
impacto de la crisis económica en el ejercicio de los derechos de las personas”, y, en efecto, el
ejercicio de algunos derechos especialmente importantes, como el de la educación, incluida la
educación universitaria, en el caso de muchas personas está condicionado por la existencia de
unas prestaciones económicas de carácter público.
Pero al margen de la cuestión económica, lo que realmente se planteaba es que, con
un determinado presupuesto, fuera el que fuera, la Orden a la que se refiere esta resolución
excluía de las ayudas a aquellos alumnos castellanos y leoneses que tuvieran que acudir a una
universidad distinta a las de Castilla y León, para cursar un título de las que éstas no disponen.
Con relación a este punto, la Consejería de Educación argumentó que, en nuestra Comunidad
existe un amplio número de títulos; pero, si esto es así, deberíamos considerar que el número
de alumnos que tienen que ir fuera de nuestra Comunidad para cursar el título por el que opten
ha de ser pequeño, y, por tanto, no sería determinante a la hora de establecer el presupuesto
que corresponda. Y, en todo caso, son los requisitos económicos de las convocatorias los que
dan prioridad a aquellos estudiantes que más puedan estar necesitados de recibir las ayudas,
puesto que, para la concesión de ayudas por el importe presupuestario que se fije, las
solicitudes son ordenadas de menor a mayor renta per cápita, estableciéndose como criterio de
desempate el de las mejores calificaciones académicas obtenidas (resuelvo noveno de la Orden
de convocatoria).
Por otro lado, es razonable fomentar las universidades de Castilla y León, y, en
particular, las financiadas con fondos de la Junta de Castilla y León, pero, en tanto que existan
lagunas en la oferta de titulaciones que se pueden obtener a través de dichas universidades, los
castellanos y leoneses que opten por un título que tenga que obtenerse fuera de nuestra
Comunidad, han de disponer, al menos, y en función de sus posibilidades económicas, de las
mismas ayudas que quienes pueden realizar sus estudios dentro de nuestra Comunidad.
Con todo, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“Que, en futuras convocatorias de ayudas económicas, para alumnos que cursen
estudios universitarios, se incluyan como beneficiarios a aquellos castellanos y
leoneses que se vean obligados a ir fuera de nuestra Comunidad Autónoma, para
cursar titulaciones que no estén disponibles en ésta, en tanto que, ni las razones
presupuestarias, ni el fomento de las universidades públicas de Castilla y León, deben
obstaculizar el ejercicio más amplio del derecho al acceso a los estudios universitarios
en el marco del Estado Social, ni justificar una regresión en las medidas con las que la
Administración educativa fomenta el ejercicio de dicho derecho”.
La Consejería discrepó sobre la existencia de una regresión en las medidas con las
que la Administración fomenta el derecho al acceso a los estudios universitarios en el marco del
Estado Social, por el hecho de que, en la última convocatoria, se hubiera restringido el acceso a
las ayudas económicas a aquellos estudiantes que cursen titulaciones que se imparten en
Castilla en León en universidades situadas fuera de nuestro territorio. No obstante, en nuestra
resolución, lo que era objeto de crítica era que se privara del acceso a las ayudas a los
estudiantes castellanos y leoneses que realizaran estudios en universidades de otras
Comunidades Autónomas, pero respecto a titulaciones inexistentes en las universidades de
nuestra propia Comunidad.
En todo caso, la Consejería de Educación insistió en la virtualidad de potenciar las
universidades públicas y privadas de nuestra Comunidad Autónoma, con el fin de fijar la
población de Castilla y León y rentabilizar la inversión pública destinada a dichas universidades.
3. ATENCIÓN DE LAS NECESIDADES EDUCATIVAS ESPECIALES
3.1. Apoyo de intérpretes de lengua de signos
Al margen del expediente de oficio 20110470 que tramitó la procuraduría, relativo a
la valoración de la dotación de intérpretes de lengua de signos en los centros docentes
financiados con fondos públicos de la Comunidad de Castilla y León; con relación a los recursos
con los que cuentan los alumnos sordos en la provincia de Salamanca, y, en particular, a la
insuficiencia del servicio de intérpretes de lengua de signos, se abrió el expediente 20111166.
Con relación a ello, la Consejería de Educación nos confirmó que, en la provincia de
Salamanca había disponibles seis intérpretes de lengua de signos a tiempo completo y un
intérprete que prestaba servicios de media jornada para un total de 25 alumnos.
Otro motivo de la queja formalizada ante esta procuraduría, hacía referencia a la
dificultad de las familias para reunirse con los intérpretes de lengua de signos, dado que éstos
no están disponibles fuera del horario lectivo.
Respecto a esta cuestión, cierto es, como se nos señaló en el informe de la Consejería
de Educación, que el intérprete de lengua de signos es un medio para facilitar el acceso al
contenido oral de los alumnos con discapacidad auditiva signantes a través de la lengua de
signos, pero ello no debe suponer un obstáculo para que las familias puedan ponerse en
contacto con ellos, cuando consideren necesario abordar cuestiones que afecten a la enseñanza
y aprendizaje de los alumnos, al margen de las consultas que puedan realizarse a través de los
tutores y de los equipos directivos de los centros.
Con todo, remitiéndonos a todas las recomendaciones de la resolución emitida en el
expediente de oficio 20110470, con carácter específico, en atención a los motivos de la queja
a la que ahora hacemos referencia, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“- Que se valore si, en la provincia de Salamanca, la ratio de alumnos a los que se les
presta el servicio de intérprete de lengua de signos e intérpretes se ajusta a las
necesidades requeridas por aquellos, y, en su caso, se incremente la dotación de
intérpretes de lengua de signos para que los alumnos cuenten con el servicio de
apoyo las horas de la jornada escolar que sean precisas.
intérpretes de lengua de signos, para abordar cuestiones que, relacionadas con las
funciones de éstos, afecten al proceso de enseñanza y aprendizaje de los alumnos”.
La Consejería de Educación aceptó parcialmente el contenido de la resolución,
señalando que anualmente y siempre que surge una nueva necesidad, se revisa la ratio de los
alumnos a los que se presta el servicio de intérprete de lengua de signos. Este proceso se ha
llevado a cabo al inicio del presente curso escolar 2011-2012, en Salamanca y en el resto de las
provincias de la Comunidad, con la finalidad de adecuar el servicio prestado a las necesidades
del alumnado.
También se nos indicó que, teniendo en cuenta la función atribuida a los intérpretes
de lengua de signos, en caso de que las familias necesiten abordar cuestiones relacionadas con
el proceso de enseñanza y aprendizaje de sus hijos o en temas relacionados con las funciones
del intérprete de lengua de signos, el cauce de comunicación debe ser a través de los tutores
de sus hijos y del equipo directivo del centro.
El expediente 20110365 se inició con una queja sobre los servicios de intérpretes de
lenguas de signos que estaba recibiendo un alumno con una grave discapacidad auditiva,
escolarizado en 3º curso de educación infantil. En concreto, se había reducido el número de
horas lectivas en las que dicho alumno era atendido por el intérprete de lengua de signos; el
carácter bilingüe del centro de escolarización suponía una dificultad más al impartirse algunas
de las asignaturas en lengua inglesa; y, por último, dicho alumno no podía formar parte de
actividades realizadas fuera del horario escolar, como visitas a museos, exposiciones, etc., al no
contar para ello con el apoyo del intérprete de lengua de signos.
Teniendo en cuenta que las administraciones educativas están obligadas a promover
la prestación de servicios de intérpretes en lenguas de signos, de conformidad con la letra a)
del art. 10 de la Ley 27/2007, de 23 de octubre, sobre el Reconocimiento de las Lenguas de
Signos Española y Regulación de los Medios de Apoyo a la Comunicación Oral de las Personas
Sordas, con Discapacidad Auditiva y Sordociega, esta procuraduría trasladó a la Consejería de
Educación de la Junta de Castilla y León una serie de recomendaciones que debían redundar en
un mejor servicio para el alumno al que se refería la queja, a pesar de que, por voluntad de la
familia, el alumno no estaba escolarizado en uno de los centros ordinarios de integración
preferente de alumnos con discapacidad auditiva que en su momento había propuesto la
Administración educativa, según nos había señalado la propia Consejería de Educación.
En concreto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“- Que, con independencia de que se ofrezca a la familia del alumno al que se refiere
este expediente la escolarización en los centros que mejor podrán responder a las
necesidades educativas especiales que presenta, como así ha hecho la Administración
educativa, se mantenga el número de horas lectivas con apoyo de Intérprete de
Lengua de Signos que se había dispuesto para el alumno en el curso pasado.
alumnos que padecen una discapacidad auditiva que optan por el Lenguaje de signos,
se tenga en consideración el apoyo que deben recibir de los correspondientes
Intérpretes, tanto con relación a la implantación de secciones bilingües en los centros
en los que están escolarizados, como con relación a la participación en todo tipo de
actividades extraescolares debidamente programadas”.
Respecto a las horas lectivas con apoyo del intérprete de lengua de signos, se nos
señaló que se había pasado de 18 horas semanales del curso pasado a 17 horas del curso
actual, contando, dentro de éstas, las 4 horas y media que exige la preparación de las clases.
De este modo, pudimos advertir el rechazo de mantener, al menos, el número de horas
efectivas de apoyo que estaban previstas en el curso pasado; señalándosenos que el tiempo de
atención era el máximo disponible, ya que se había optado por extender el servicio de
intérpretes de lengua de signos a centros que no eran los de referencia para escolarizar a
alumnos con discapacidad auditiva.
En cuanto a las asignaturas en lengua extranjera, la Consejería de Educación nos
indicó que era consciente de la problemática existente para las personas con discapacidad
auditiva a la hora de acceder a aquellas áreas o materias impartidas en otras lenguas distintas
al castellano, debido a la dificultad para encontrar profesionales con el debido perfil, lo que
requiere una formación específica.
Y, por lo que respecta a la participación en actividades extraescolares debidamente
programadas, se nos señaló que se valoraría el apoyo de los intérpretes de lengua de signos de
acuerdo con las necesidades y disponibilidad de los mismos.
La queja tramitada con la referencia 20111811, puso de manifiesto la revisión a la
baja del tiempo previsto para el apoyo de intérprete de lengua de signos dispuesto para un
alumno, de 9 años de edad, escolarizado en un CRA de Salamanca, en contra de la duración
que requería dicho apoyo conforme al informe psicopedagógico realizado al efecto.
En definitiva, el apoyo permanente del intérprete de lengua de signos era un recurso
que debía ser puesto a disposición del alumno por la Administración educativa, en tanto no
existiera una revisión de la evaluación psicopedagógica llevada a cabo, por cuanto ésta, a tenor
del art. 10.2 de la Orden EDU/1152/2010, de 3 de agosto, “tiene como objetivo fundamentar y
concretar las decisiones respecto a la respuesta educativa a adoptar para que el alumno pueda
alcanzar el máximo grado de desarrollo personal, social, emocional e intelectual, la adquisición
y el desarrollo de las competencias básicas, y para realizar su orientación educativa y
profesional”.
De este modo, a través de la oportuna resolución, recomendamos a la Consejería de
Educación:
“- Que sean revisados los apoyos que está recibiendo el alumno al que se refiere este
expediente, y, en todo caso, se le asigne aquellos que están previstos en el
correspondiente Informe Psicopedagógico, y, por tanto, el de intérprete de lengua de
signos durante todo el tiempo de permanencia del alumno en el grupo-aula, en tanto
no exista una revisión de dicho Informe.
tanto preferentes como no preferentes para este tipo de alumnado, no sea una
circunstancia que dificulte la dotación del servicio de intérpretes de lengua de signos,
junto con otros recursos específicos como el profesorado especializado en audición y
lenguaje y de apoyo curricular, y los recursos tecnológicos apropiados.
discapacidad auditiva, incluso en el desarrollo de actividades extraescolares
debidamente programadas que tengan un carácter educativo, extendiendo a éstas la
disponibilidad de los intérpretes de lengua de signos, como nexo comunicativo entre
los alumnos que lo precisen y las personas que dirigen o participan en las actividades
extraescolares”.
3.2. Logopedia para alumnos de tres a cuatro años de edad
La falta de atención de logopeda para un menor, de tres años y medio de edad,
escolarizado en segundo ciclo de educación infantil, inició el expediente 20111220.
A estos efectos, no se había aceptado una propuesta de canalización a logopedia
emitida por un facultativo del Sacyl, por resolución de la División de Asistencia Sanitaria e
Inspección, por no tener el alumno la edad de cuatro años; y también había sido denegada la
atención a través del centro base de la correspondiente Gerencia de Servicios Sociales, por
superar el niño los tres años de edad. Con todo, el único apoyo que había recibido el alumno
había sido el de la maestra especialista en audición y lenguaje, de media hora a la semana, en
el centro educativo, cesando dicha atención con el inicio del periodo de las vacaciones
escolares.
A la vista de la información proporcionada por las consejerías implicadas, se
justificaba el rechazo de la atención del alumno en el ámbito sanitario, dado que el tratamiento
de logopedia prestado a través del contrato marco de gestión de servicios públicos existente,
para la realización de procedimientos terapéuticos de rehabilitación, incluía a pacientes mayores
de cuatro años de edad con alteraciones en el lenguaje.
Por lo que respecta al ámbito de los servicios sociales, y en el marco del servicio de
atención temprana regulado por el Decreto 53/2010, de 2 de diciembre, la intervención de los
centros base está prevista para niños y niñas con edades correspondientes al primer ciclo de
educación infantil, en todo caso, y al segundo ciclo de educación infantil cuando no estén
escolarizados. Así, también se venía a excusar la atención del alumno a través de la Gerencia de
Servicios Sociales.
Finalmente, en el ámbito educativo, se nos indicó que el alumno había sido atendido,
desde el segundo trimestre del curso 2010/2011, por la maestra especialista en audición y
lenguaje, y que estaba previsto derivar al alumno al equipo de orientación educativa en el curso
escolar que todavía no había comenzado.
Con todo, a la vista de los datos aportados, pudimos advertir que el alumno, al
finalizar las clases del curso 2010/2011, de segundo ciclo de educación primaria, tenía poco
más de tres años y medio, y que, habiéndose detectado dificultades en el lenguaje, el niño no
había recibido una rehabilitación lo más precoz que sería deseable.
Frente a ello, debemos tener en cuenta que el derecho a la educación, el derecho a la
salud, y el derecho de acceso a los servicios sociales recogidos en el art. 13 del Estatuto de
Autonomía de Castilla y León obligan a llevar a cabo acciones administrativas integrales a través
de la coordinación de los distintos servicios, para dar una respuesta a las necesidades de los
ciudadanos.
En este marco, el Decreto 53/2010, de 2 de diciembre, de coordinación
interadministrativa en la Atención Temprana en Castilla y León, dirigido a la población infantil
de cero a seis años, implica a las Consejerías competentes en materia de sanidad, en materia
de servicios sociales y en materia de educación, para que exista la debida atención de los niños
con discapacidad o riesgo de padecerla.
Asimismo, según lo dispuesto en el art. 9 de dicho Decreto, tanto la Consejería de
Sanidad, como la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, deben derivar, a los
equipos de orientación educativa del sistema educativo, a los niños con edades
correspondientes al segundo ciclo de educación infantil que se encuentren escolarizados, como
era el caso que nos ocupaba. Se trata, en todo caso, de que exista una detección precoz de los
problemas que puedan existir, y una continuidad en la intervención con independencia de que
exista o no escolarización.
Por ello, si antes de la escolarización del alumno no se detectaron dificultades de
lenguaje que pusieran en marcha los servicios del centro base dependiente de la
correspondiente Gerencia de Servicios Sociales; en todo caso, durante el curso 2010-2011, el
equipo de orientación educativa ya debía haber desarrollado las acciones encaminadas para que
el alumno contara con los apoyos que fueran precisos, sin que hubiera de esperar al próximo
curso escolar.
Por otro lado, los tratamientos de rehabilitación pueden ser más eficaces cuanto
menos se demoren y si existe una continuidad de los mismos; de modo que, periodos
vacacionales escolares largos, como los de verano, pueden implicar un riesgo en la evolución de
los niños si la intervención en el ámbito educativo se suspende durante esos periodos, y la
misma no es suplida a través de los servicios de las consejerías competentes en materia de
sanidad y servicios sociales.
Con todo, dirigimos a las Consejerías de Sanidad, de Familia e Igualdad de
Oportunidades y de Educación, la siguiente resolución:
“- Que el servicio de Atención Temprana previsto en nuestra Comunidad involucra al
sistema sanitario, de servicios sociales y educativo, siendo responsabilidad de la
Administración garantizar la coordinación necesaria para ofrecer una atención integral
y con continuidad a aquellos niños que así lo requieran.
Temprana, ya sea a través de cualquiera de las Consejerías competentes en materia
de sanidad, de servicios sociales y de educación, o de todas ellas, debe ser lo más
precoz posible, tanto en cuanto a la detección de la necesidad de intervenir, como en
la intervención misma.
ámbito educativo durante los periodos de vacaciones escolares, en su caso, debería
ser suplida a través de los Centros Base de las Gerencias de Servicios Sociales, o del
sistema sanitario, para garantizar la continuidad y eficacia de los tratamientos.
expediente, el Equipo de Orientación Educativa debe llevar a cabo, en el tiempo más
breve posible, las actuaciones que garanticen al alumno los apoyos que pudiera
precisar desde el momento mismo del inicio del curso escolar 2011-2012”.
Con relación al objeto de la resolución, la Consejería de Sanidad insistió que era la
consejería competente en materia de educación la que habría de actuar respecto a niños
escolarizados en segundo ciclo de educación infantil, como era el caso. La Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades, por su parte, lamentó no aceptar nuestra resolución, por cuanto
la intervención de los centros base no está contemplada para niños que se encuentran
escolarizados. Y, por lo que corresponde a la Consejería de Educación, ésta señaló que no se
había obviado el problema del alumno, habiendo actuado desde el momento en el que se
consideró necesario.
3.3. Trastorno por déficit de atención e hiperactividad (TDAH)
Una queja sobre la ausencia de actuaciones específicas, dirigidas a dar respuesta a las
necesidades específicas que presentan los alumnos con trastorno por déficit de atención e
hiperactividad (TDAH) en la Comunidad de Castilla y León, dio lugar al expediente tramitado
con el número de referencia 20110205.
Dicho trastorno, de origen neurobiológico, se manifiesta a través de una excesiva
actividad física, impulsividad y dificultad para mantener la atención, pudiendo ser estos
síntomas o comportamientos de una mayor o menor intensidad, y, por lo tanto, requerir un
mayor o menor grado de intervención. Asimismo, existe una diferente tipología del trastorno,
que requiere, a su vez, un tratamiento específico e individualizado para cada supuesto.
En cualquier caso, las consecuencias del trastorno en el ámbito educativo, cuando los
niños que lo padecen no son debidamente tratados, incluyen una falta del rendimiento escolar y
problemas de convivencia en el centro que, incluso, pueden contribuir a su aislamiento.
La incidencia de este problema es importante, dado que se han publicado datos que
ponen de manifiesto la existencia de un censo de 1.981 escolares en nuestra Comunidad que
padecen el trastorno. De este modo, efectivamente, se requieren medidas específicas, más allá
de las previsiones genéricas establecidas para atender las necesidades educativas especiales,
que tengan en consideración las peculiaridades del trastorno.
Con relación a ello, aunque más centrado en el punto de vista sanitario, esta
procuraduría emitió una resolución fechada el 7 de noviembre de 2006, dirigida a la Consejería
de Sanidad, con la que se recomendó, entre otras cosas, que dicha Consejería valorara la
posibilidad de crear algún tipo de órgano interdepartamental en el que participaran también las
Consejerías de Educación y de Familia y Bienestar Social, para coordinar las actuaciones
necesarias en materia de salud mental infanto-juvenil, con una especial atención al trastorno
por déficit de atención continuada e hiperactividad, teniendo en cuenta que, según los datos de
los que se disponía, dicho trastorno afectaba al 35 por ciento de los niños en edad escolar.
Esa misma preocupación, por la adopción de medidas destinadas a la atención de los
niños que padecen TDAH, fue trasladada a las Cortes de Castilla y León, cuyo Pleno aprobó una
resolución relativa a la Proposición No de Ley presentada por sus tres Grupos Parlamentarios,
relativa a la adopción de ciertas medidas para atender en los campos de la sanidad, la
educación y la familia a los pacientes que sufren trastorno por déficit de atención (BOCYL de 22
de marzo de 2010).
En dicha resolución se instó a la creación de un grupo de trabajo multidisciplinar entre
Sanidad, Educación y Familia; la elaboración de un plan de atención específico al alumnado con
TDAH; la inclusión de cursos específicos sobre TDAH en el plan de formación del profesorado
de Castilla y León; la elaboración de instrucciones para los centros educativos sobre
comunicación fluida con las familias; así como el establecimiento de protocolos con las
universidades de Castilla y León, para que los alumnos con TDAH cuenten con los apoyos
precisos en el acceso a la universidad y posibilitar la efectiva igualdad de oportunidades.
En el informe que nos dirigió la Consejería de Educación con relación a la
problemática de la queja tramitada atendiendo a nuestra petición, se puso especial hincapié en
la Orden EDU/1152/2010, de 3 de agosto, por la que se regula la respuesta educativa al
alumnado con necesidad específica de apoyo educativo escolarizado en el segundo ciclo de
educación infantil, educación primaria, educación secundaria obligatoria, bachillerato y
enseñanzas de educación especial, en los centros docentes de la Comunidad de Castilla y León;
así como en el plan de atención a la diversidad de cada centro, en el que se han de recoger el
conjunto de actuaciones y medidas educativas y organizativas para adecuar la respuesta a las
necesidades educativas del alumnado, al que hace referencia el art. 9 de la Orden
anteriormente referida.
Pero al margen de ello, que responde a todo tipo de necesidades específicas de apoyo
educativo, y no de forma singular a la problemática del TDAH, mayor interés tiene el Protocolo
de Coordinación del Trastorno por Déficit de Atención e Hiperactividad elaborado entre las
Consejerías de Educación y de Sanidad de la Junta de Castilla y León, que en aquellos
momentos se encontraba en proyecto avanzado.
Con todo, la novedad del Protocolo, en el que no se olvida el asesoramiento y consejo
a las familias de los alumnos afectados, así como una evaluación de la aplicación del mismo,
nos llevó, en ese momento, a incidir en el hecho de que, para obtener resultados positivos era
importante la formación del profesorado, puesto que su participación es fundamental, tanto a la
hora de detectar el trastorno, como a la hora de desarrollar la actividad escolar diaria con el
alumno. Por ello, había de hacerse especial hincapié en las acciones formativas relacionadas
con la detección e intervención con el alumnado con TDAH, que, según la información que nos
había facilitado la Consejería de Educación, habían aumentando desde el curso 2008/2009, en
el que se ejecutaron 7 actividades, con un total de 200 horas y 211 participantes; hasta el curso
2010/2011, para el que se cuenta con una previsión de 31 actividades, 800 horas y 650
participantes.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- El impulso de la actuación multidisciplinar con la que hacer frente a las necesidades
de los alumnos que sufren el Trastorno por Déficit de Atención e Hiperactividad, en
particular a través de la aplicación y evaluación del Protocolo de Coordinación para
abordar dicho trastorno recientemente elaborado por las Consejerías de Educación y
de Sanidad.
de Atención e Hiperactividad, en particular para conocer los síntomas del mismo,
cómo dar instrucciones a los alumnos que padecen el trastorno, cómo explicar los
contenidos académicos y asignar deberes y tareas, qué estrategias existen para
fomentar el comportamiento adecuado de los alumnos, y cómo interactuar con la
familia del alumno para conseguir la mayor eficacia posible en el logro de los objetivos
educativos”.
Con relación a ello, la Consejería incidió en su propósito de coordinar una respuesta
multidisciplinar por medio del Protocolo de Coordinación del Trastorno por Déficit de Atención e
Hiperactividad, y seguir incluyendo la temática de referencia en los planes de formación del
profesorado de Castilla y León.
3.4. Otros
La supresión de una adaptación curricular significativa para un alumno de 12 años de
edad, escolarizado en educación primaria, dio lugar al expediente 20110226.
Dicha supresión se fundaba en la aplicación de la resolución de 17 de agosto de 2009,
de la Dirección General de Planificación, Ordenación e Inspección Educativa, por la que se
regula el diseño, aplicación, seguimiento y evaluación de las adaptaciones curriculares
significativas para el alumnado con necesidades educativas especiales escolarizado en el
segundo ciclo de educación infantil, educación primaria y educación secundaria obligatoria en
los centros docentes de la Comunidad de Castilla y León. En ella se establece, en el art. 2.3 b),
que las adaptaciones curriculares significativas se elaborarán exclusivamente para los alumnos
con necesidades educativas especiales que presenten un desfase curricular de un ciclo en el
segundo y tercer ciclo de educación primaria o de dos cursos en educación secundaria
obligatoria, entre su nivel de competencia curricular y el curso en el que efectivamente se
encuentren escolarizados. De este modo, las adaptaciones curriculares significativas están
excluidas para alumnos que tienen un desfase de un año únicamente, lo que determinaba, a
juicio del autor de la queja, una falta de atención de las necesidades educativas que presentan
estos alumnos.
Según la información que nos había remitido la Consejería de Educación, el alumno,
efectivamente, presentaba necesidad específica de apoyo educativo, conforme a lo establecido
en el art. 73 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y, por ello, a partir del primer ciclo
de educación primaria, había recibido, y seguía recibiendo, apoyo por parte de los maestros
especialistas en pedagogía terapéutica y audición y lenguaje en las áreas de matemáticas y de
lengua castellana y literatura; e, incluso, en horario extraescolar, la especialista en audición y
lenguaje le impartía dos horas semanales de refuerzo educativo.
No obstante, había que tener en cuenta que la Orden EDU/1152/2010, de 3 de
agosto, por la que se regula la respuesta educativa al alumnado con necesidad específica de
apoyo educativo escolarizado en el segundo ciclo de educación infantil, educación primaria,
educación secundaria obligatoria, bachillerato y enseñanzas de educación especial, en los
centros docentes de la Comunidad de Castilla y León, establece la continuidad del desarrollo y
de las medidas adoptadas como un principio para la atención del alumnado con necesidad
específica de apoyo educativo (art. 5.3).
De este modo, si el alumno al que se refería la queja venía contando con una medida
específica de atención educativa, cual era una adaptación curricular significativa por existir
necesidades educativas especiales que afectaban a los elementos preceptivos del currículo y al
grado de consecución de las competencias básicas; a falta de datos que evidenciaran un
cambio de las circunstancias a considerar, no parecía que estuviera justificado el abandono de
una medida prevista para aquellos casos en los que las medidas ordinarias de atención
educativa (acción tutorial y orientadora, refuerzo o apoyo en las áreas o materias de carácter
instrumental, adaptaciones curriculares no significativas, etc.) no habían dado respuesta a las
verdaderas necesidades del alumno, si, al mismo tiempo, ese abandono no se compensaba con
otro tipo de medidas.
En todo caso, sin que esta procuraduría hubiera podido tener en consideración el
contenido de cualquier informe de evaluación psicopedagógica que se hubiera realizado al
alumno por los servicios de orientación educativa, y, en su caso, de las revisiones o
actualizaciones del mismo que se hubieren hecho, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“La revisión y actualización del informe de evaluación psicopedagógica del alumno al
que se refiere la queja, en el caso de que no se haya realizado con ocasión del inicio
del presente curso escolar, para adoptar las medidas ordinarias o específicas de
atención educativa que requiera el alumno, y, en particular, para considerar si
procede una adaptación curricular significativa. Esto último habrá de depender,
exclusivamente, de que las necesidades educativas especiales del alumno afecten a
elementos considerados preceptivos del currículo, entendiendo por éstos los objetivos,
contenidos y criterios de evaluación de las áreas o materias de Educación Primaria, y,
por tanto, al grado de consecución de las competencias básicas, conforme a lo así
dispuesto en el Artículo 7-2, a) de la Orden EDU/1152/2010, de 3 de agosto”.
La Consejería de Educación rechazó que el alumno presentara necesidades educativas
especiales, señalando que, conforme a la Orden EDU/1152/2010, de 3 de agosto, el informe de
evaluación psicopedagógica sería revisado y actualizado en cualquier momento de la
escolarización del alumno en el que se modificara significativamente su situación personal y,
preceptivamente, al final de cada etapa educativa.
Una queja en la que se hacía alusión a una serie de hechos acaecidos en una Escuela
de verano organizada por un Ayuntamiento, en la que fue inscrito un niño de 9 años de edad,
con síndrome de "Cornelia de Lange", motivó la apertura del expediente 20101398. La queja,
en concreto, planteaba que, durante la permanencia del menor en la escuela, éste no recibía la
atención que precisaba, así como que era marginado dentro del grupo formado por los otros
niños.
Con relación a ello, una vez recibido el correspondiente informe del Ayuntamiento,
junto con una serie de documentación, entre la que se incluyó el parte diario que había sido
redactado por el monitor del grupo en el que se incluyó al menor al que se refiere la queja, se
pudo constatar la existencia de sucesivos incidentes ocurridos entre la madre y el hermano del
menor y el monitor, fundamentalmente en cuanto a la negativa de ésta a cambiar los pañales
del menor, después de que en un principio lo hiciera.
La posición del monitor estuvo respaldada en todo momento por los responsables del
Ayuntamiento de quien dependía, y no se pudo constatar una mala actuación de aquel, sino, al
contrario, el intento de integrar al menor en el grupo formado por el resto de alumnos de corta
edad, y tratar de mantener el horario de la escuela de verano con motivo de algunos retrasos y
abandonos producidos.
En todo caso, la necesidad especial presentada por el alumno debió advertirse desde
un principio, y, una vez presentados los incidentes derivados de las pretensiones de la familia
del alumno, debieron adoptarse medidas adecuadas para dar una solución a los mismos.
A estos efectos, hay que tener en cuenta que uno los principios rectores de la Ley
14/2002, de 25 de julio, de promoción, atención y protección de la infancia en Castilla y León,
por el que se han de guiar las actuaciones que tengan por objeto la atención a la infancia,
como el funcionamiento de la escuela de verano puesta en funcionamiento por el
Ayuntamiento, es la eliminación de cualquier discriminación por razón de discapacidad física,
sensorial o psíquica [apartado c) del art. 4]. Dicha Ley también obliga a las Administraciones
Públicas a promover acciones y medidas necesarias para facilitar a los menores con
discapacidad su integración social (art. 19.2), y una forma de fomentar dicha integración es
hacerles partícipes de actividades como las desarrolladas en la escuela de verano, favoreciendo
igualmente la conciliación de la vida familiar y laboral.
Con todo, se dirigió la Ayuntamiento la siguiente resolución:
“Que, en lo sucesivo, a la hora de organizar actividades dirigidas a los menores, como
es el caso de la Escuela de Verano puesta en funcionamiento por el Ayuntamiento de
(...), y con el fin de integrar a todos aquellos menores que requieran medidas
positivas a tal efecto, se prevea de forma específica las necesidades de los mismos,
poniendo a disposición los medios oportunos a tal efecto; así como que se adopten
fórmulas de solución ágiles y efectivas para los conflictos que puedan generarse con
motivo de la atención de dichas necesidades, siempre en consideración al interés
preponderante del menor”.
El expediente 20111288 tuvo por objeto el servicio de transporte escolar previsto
para un alumno escolarizado en régimen combinado, y, en particular, la necesidad de
establecer una nueva parada de la ruta del transporte escolar del colegio público al que acudía
en las proximidades de su vivienda, apartada del núcleo de población más cercano.
Una vez que se recibió el informe de la Consejería de Educación que solicitamos, y sin
perjuicio de los diferentes empadronamientos realizados por la familia, consideramos necesario
que la Administración educativa valorara la posibilidad de ofrecer el servicio de transporte
escolar demandado por la familia afectada, considerando que nos encontrábamos con un
alumno con necesidades educativas especiales, que el colegio público elegido por la familia
podía ser la mejor alternativa para la escolarización combinada acordada, y que el municipio en
el que se encontraba el domicilio del alumno era distinto a los de los centros de escolarización a
los efectos de lo previsto en la Orden EDU/926/2004, de 9 de junio, por la que se regula el
servicio de transporte escolar en los centros docentes públicos dependientes de la Consejería de
Educación.
Además, el art. 82 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación establece “1. Las
Administraciones educativas tendrán en cuenta el carácter particular de la escuela rural a fin de
proporcionar los medios y sistemas organizativos necesarios para atender a sus necesidades
específicas y garantizar la igualdad de oportunidades. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 3 del artículo anterior (relativo a la obligación de las Administraciones educativas de
garantizar a todos los alumnos, en la educación primaria, un puesto escolar gratuito en su
propio municipio o zona de escolarización establecida), en la educación básica, en aquellas
zonas rurales en que se considere aconsejable, se podrá escolarizar a los niños en un municipio
próximo al de su residencia para garantizar la calidad de la enseñanza. En este supuesto las
Administraciones educativas prestarán de forma gratuita los servicios escolares de transporte y,
en su caso, comedor e internado”.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
«Que la Administración educativa valore todas las circunstancias relativas a la
escolarización de la alumna a la que se refiere este expediente, y, en atención a las
mismas, se facilite el servicio de transporte escolar a los Centros a los que
actualmente asiste de forma combinada, de acuerdo con el domicilio actual de la
familia”.
Esta resolución fue aceptada por la Consejería de Educación, que llevó a cabo las
gestiones oportunas para su cumplimiento.
ÁREA F
CULTURA, TURISMO Y DEPORTES
Expedientes Área ................................................................ 103
Expedientes admitidos........................................................ 12
Expedientes rechazados ..................................................... 51
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 4
Expedientes acumulados ..................................................... 1
Expedientes en otras situaciones ........................................ 35
En el Área de Cultura, Turismo y Deportes destaca la preocupación de los ciudadanos
por la protección y conservación del patrimonio cultural de la Comunidad, y, en particular, de
bienes de la envergadura del cementerio de incineración prerromano de la necrópolis de Las
Ruedas, en Pintia; del yacimiento arqueológico de la ciudad antigua de Lancia; y un conjunto de
monumentos que forman parten del entorno histórico de la ciudad de León. Asimismo, la
protección de determinados bienes que, aunque sin el carácter de Bienes de Interés Cultural,
también forman parte del patrimonio cultural de Castilla y León, ha sido objeto de algunas
quejas dirigidas a esta institución, implicadas algunas de ellas con el acceso de los ciudadanos a
la documentación contenida en los expedientes administrativos relacionados con competencias
en materia de cultura. Asimismo, a través de una actuación de oficio, se ha promovido el
desarrollo normativo del denominado “uno por ciento cultural”, como medida de fomento para
la investigación, documentación, conservación, recuperación, restauración y difusión de bienes
integrantes del patrimonio cultural de Castilla y León.
Sin embargo, por lo que se refiere a turismo y deportes, las quejas han sido
anecdóticas, pudiendo destacarse entre las primeras una relativa a los horarios de las visitas
guiadas del Palacio Avellaneda de Peñaranda de Duero (Burgos), y a la cualificación de los
guías turísticos que desarrollan la actividad; en tanto que las de deportes han hecho referencia
a pretensiones de deportistas en particular con relación a actuaciones de las federaciones de
deportes, las cuales se encontraban al margen de supervisión de esta institución.
Todas estas quejas, en particular las referidas al patrimonio cultural, han dado lugar,
en casi la mitad de los casos, a una resolución de esta institución, en la medida que se ha
considerado justificada la necesidad de adoptar medidas para una mejor protección y
conservación de los bienes integrantes de dicho patrimonio. En efecto, de las quince quejas
registradas en el año 2011, tres de ellas estaban en tramitación a la fecha de cierre de este
Informe, y, de las doce restantes, cinco dieron lugar a una resolución, a las que habría que
sumar otras tres resoluciones emitidas en el año al que se refiere este Informe cuya tramitación
se inició en el año 2010. La gran mayoría del resto de las quejas archivadas lo fue por no
advertirse irregularidad en la que hubiera incurrido cualquier tipo de Administración.
Cuantitativamente, el número de quejas en el Área de Cultura, Turismo y Deportes se
ha incrementado extraordinariamente respecto al año 2010, en concreto de 35 a 103 quejas.
No obstante, este incremento tiene su explicación en la presentación de 77 quejas relativas a la
protección, fomento y uso y promoción del leonés, las cuales fueron archivadas por existir ya
un pronunciamiento anterior de la procuraduría. De este modo, obviando dicho número de
quejas sobre la misma cuestión, habría que hablar de una disminución de quejas en el año al
que se refiere este Informe, aunque, por lo que atañe exclusivamente al ámbito de la
protección del patrimonio cultural, de 12 quejas presentadas en el año 2010, se pasó a 15
quejas a las que hemos hecho referencia más arriba.
La colaboración de la Consejería de Cultura y de los ayuntamientos a los que nos
hemos dirigido ha sido adecuada con carácter general, tanto en cuanto a la remisión de la
información que ha sido solicitada, como en cuanto a la respuesta dada a nuestras
resoluciones, existiendo un altísimo grado de aceptación de éstas, en particular por la
Administración autonómica.
A los efectos de valorar este apartado de resumen de actuaciones, hay que tener en
cuenta que, a fecha de cierre del Informe, en varios casos, la Administración a la que se ha
dirigido la correspondiente resolución se mantenía dentro del plazo para mostrar su aceptación
o rechazo, permaneciendo el expediente abierto a la espera de dicha contestación. Este es el
motivo por el que, en dichos casos, no se hace ninguna indicación sobre la postura de la
Administración, sin que ello quiera decir, con carácter general, que ésta haya omitido dar la
correspondiente respuesta en el plazo establecido o en el que razonablemente se hubiera
dejado transcurrir.
1. PROTECCIÓN DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL
El expediente registrado con el número de referencia 20101545 se inició con una
queja sobre el estado y conservación del cementerio de incineración prerromano de entre los
siglos IV a.C. y I d.C., de la necrópolis de Las Ruedas, en Pintia (Padilla de Duero/Peñafiel y
Pesquera de Duero, Valladolid).
La existencia de trabajos de arado, apilamiento de restos y expolios realizados en la
zona, y otras intervenciones contrarias al mantenimiento del valor histórico, paleontológico y
antropológico de la necrópolis, ya habían dado lugar a una resolución emitida por esta
procuraduría, fechada el 28 de abril de 2009, recomendando la adopción de medidas
preventivas para garantizar la conservación del yacimiento, y una colaboración de la
Administración con la Universidad de Valladolid u otras instituciones que promovieran y
participaran en la conservación e investigación de la necrópolis.
Aunque, en su momento, con relación a las recomendaciones formuladas por esta
institución, la Consejería de Cultura y Turismo nos indicó que la conservación del yacimiento
estaba garantizada mediante la declaración de Bien de Interés Cultural con la categoría de zona
arqueológica efectuada en el año 1993, que supone la máxima protección y tutela para este
tipo de bienes culturales, y que comporta la intervención de la Administración a través del
control que supone la autorización de cualquier tipo de intervención previamente a la concesión
de la licencia municipal, así como la autorización previa de las intervenciones arqueológicas que
se realicen en el mismo; lo cierto es que, a tenor de la nueva queja, se transmitía cierta
inquietud ante una posible pasividad de las administraciones a la hora de evitar el deterioro o
destrucción del Bien de Interés Cultural que se estaba llevando a cabo con acciones materiales
difícilmente controlables.
Con todo, la principal pretensión contenida en la queja reiterada era la expropiación
de la parcela de propiedad privada nº 59, del polígono 502, del término municipal de Padilla de
Duero, perteneciente al municipio de Peñafiel, que ocupa parte de la necrópolis de Las Ruedas,
dado que el resto de terreno ocupado por dicha necrópolis esta ubicado sobre una parcela
perteneciente a la Junta de Castilla y León (la nº 72), y otra de titularidad privada, pero
destinada a la investigación (la nº 50).
Esta pretensión era respaldada por instituciones docentes y académicas, colectivos en
defensa del patrimonio, colectivos relacionados con la historia, la arqueología y el patrimonio,
colectivos culturales, agrupaciones ciudadanas y empresas relacionadas con la arqueología y el
patrimonio, y, en efecto, podría ser la forma de garantizar la conservación de los depósitos
funerarios existentes en la necrópolis, y el conjunto de la misma. En este sentido, según se nos
indicó en la queja, había sido infructuoso el intento de adquirir dicha parcela por mutuo acuerdo
con los propietarios, de modo que la expropiación resultaría un mecanismo que,
definitivamente, evitaría los deterioros producidos con motivo de intervenciones de arado de
fincas, búsqueda de restos furtivos, etc.
Con relación a ello, hay que tener en cuenta que, aunque el art. 29.1 de la Ley
12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Cultural de Castilla y León, contempla, como causa de
interés social para la expropiación forzosa por la Administración, de los bienes declarados de
interés cultural o inventariados, el incumplimiento de las obligaciones de protección y
conservación, la Consejería de Cultura y Turismo nos puso de manifiesto que la principal
medida para proteger el patrimonio arqueológico no puede ser la adquisición de terrenos, que
únicamente debe tener lugar con carácter muy excepcional, por razones técnicas, científicas y
de protección muy especial, dado que, existiendo veintitrés mil yacimiento arqueológicos en
nuestra Comunidad, resultaría desproporcionada la superficie de terreno que habría de ser
adquirida por la Administración, en la que, además, quedarían excluidas las labores agrícolas.
Aunque, en efecto, la adquisición de bienes no es la única forma de proteger los
bienes de interés cultural, ni la que debe tener una mayor acogida, sin pretender restringir el
marco de discrecionalidad atribuido a la Administración competente, para adoptar las medidas
adecuadas en el marco de sus competencias, lo cierto es que la relevancia de la necrópolis
vacceo-romana de Pintia ha sido puesta de manifiesto en diversas investigaciones y
publicaciones científicas, y, por otro lado, se ha constatado que, en particular con las labores
agrícolas, durante años, han existido intervenciones que han perjudicado el yacimiento.
Por ello, al menos, sería conveniente someter a esos criterios técnicos y científicos la
conveniencia de la expropiación pretendida para la necrópolis en concreto, y así debía hacerse
en el documento de análisis que, según se nos indicó en el informe que nos remitió la
Consejería de Cultura y Turismo, la Dirección General de Patrimonio Cultural había encargado
para establecer los criterios, diagnósticos y propuestas sobre Pintia, con el fin de mejorar la
gestión integral del yacimiento.
También nos indicó la Consejería de Cultura y Turismo que dicho documento, del que
habían tenido conocimiento los investigadores del yacimiento a los que se invitó a participar, y
que estaba casi finalizado, sería trasladado al Ayuntamiento de Peñafiel y a los investigadores,
para que lo conocieran y pudieran aportar sugerencias, de cara a determinar qué medidas eran
precisas para la mejor gestión y protección del yacimiento.
En este punto, hicimos especial hincapié en esa "Carta de riesgos de la zona
arqueológica de Pintia", que permitiría determinar el estado general del yacimiento y las
medidas más adecuadas para garantizar su conservación, y de cuya elaboración ya se nos
había dado cuenta con motivo de la tramitación del expediente en el que emitimos la resolución
de 28 de abril de 2009; esperando que la definitiva redacción de la misma, y la participación de
los especialistas implicados en el estudio del yacimiento, pudiera dar lugar, sino a la
expropiación de los terrenos en los que se ubica, sí a medidas que garanticen definitivamente, y
de un modo más eficaz, la conservación del mismo.
Con este propósito, también es importante la protección brindada por los
instrumentos previstos en la legislación urbanística o de ordenación del territorio, como podría
ser la elaboración de un plan especial de protección del área en el que se asienta el yacimiento
por parte del Ayuntamiento de Peñafiel, a tenor de lo dispuesto en el art. 43 de la Ley de
Patrimonio Cultural de Castilla y León.
No obstante, dicho plan especial puede ser sustituido por otros planes, como el Plan
General de Peñafiel, cuyo documento de revisión y adaptación se encontraba en fase de
aprobación provisional, en tanto se cumplieran todos los objetivos establecidos en la Ley de
Patrimonio Cultural de Castilla y León. En este sentido, hay que tener en cuenta que el Plan
General de Ordenación de Peñafiel, aunque en fase de aprobación provisional, contemplaba la
zona del yacimiento como de protección con todas las prescripciones impuestas por la Comisión
Territorial de Patrimonio en el Catálogo correspondiente, tal como nos ha señalado el
Ayuntamiento de Peñafiel, aportándonos copia del mismo.
Con todo, al margen del planeamiento urbanístico, conforme al art. 3 de la Ley de
Patrimonio Cultural de Castilla y León, el Ayuntamiento de Peñafiel debía colaborar en la
protección y promoción y la conservación del yacimiento, para lo cual se le atribuían unas
funciones cuyo efectivo cumplimiento, en coordinación con la Consejería de Cultura y Turismo,
habrían de contribuir a lograr una mayor protección del yacimiento de Pintia.
Con todo, consideramos oportuno formular las siguientes resoluciones:
A la Consejería de Cultura y Turismo:
“- Que, dados los antecedentes existentes en cuanto a intervenciones perjudiciales
para la salvaguarda de la necrópolis de Pintia, se apliquen de forma específica los
criterios técnicos y científicos oportunos, para determinar la necesidad de acudir a la
expropiación de los terrenos en los que se asienta dicha necrópolis, dado que la
declaración de Bien de Interés Cultural, por sí misma, no ha teniendo siempre los
efectos esperados.
autonómica acuerde adoptar en el marco de su competencia para proteger el
Patrimonio Cultural de Castilla y León, y, en particular, la necrópolis romano-vaccea,
tenga en consideración la colaboración de los investigadores que se ocupan y se han
ocupado de su estudio, dando una respuesta razonada a las aportaciones y
propuestas formuladas por éstos”.
Al Ayuntamiento de Peñafiel:
“- Que, en consideración a la obligación impuesta a las entidades locales de proteger
y promover la conservación y conocimiento de los bienes integrantes del Patrimonio
Cultural de Castilla y León, y como Administración más cercana al objeto de
protección, ponga especial interés en comunicar a la Consejería de Cultura y Turismo
cualquier hecho o situación que ponga o pueda poner en peligro la integridad del
yacimiento de Pintia; así como en la adopción de cuantas medidas cautelares fueran
precisas para defender y salvaguardar el mismo.
se mantenga el propósito de adquirir los terrenos en los que se ubica la necrópolis, en
tanto dicha medida contribuya a una mejor salvaguarda de su integridad”.
La Consejería de Cultura y Turismo, a grandes rasgos, aceptó la resolución, incidiendo,
no obstante, en que, en los últimos años, no se habían producido mayores deterioros en la
necrópolis vacceo-romana de Pintia, y que la adquisición de bienes con valor cultural, para
garantizar su protección, no parecía una medida razonable, máxime en el contexto económico
actual. También se nos indicó que se seguirían aplicando de forma específica los criterios
técnicos y científicos oportunos para la salvaguarda de la necrópolis de Pintia, y que se
continuaría teniendo en consideración la colaboración de los investigadores del yacimiento. Por
su parte, el Ayuntamiento de Peñafiel aceptó las recomendaciones de nuestra resolución.
Con motivo de una queja por la que se solicitó la mediación de esta procuraduría con
relación a la problemática que ha surgido con la construcción de la autovía A-66 (León-
Valladolid), y el hallazgo en Villasabariego y Mansilla Mayor (León) de restos que
supuestamente forman parte del yacimiento arqueológico de la antigua ciudad de Lancia,
declarado Bien de Interés Cultural por el Decreto 236/1994, de 3 de noviembre, de la Junta de
Castilla y León, se tramitó el expediente 20110492.
Con relación a la actuación de la Junta de Castilla y León, había que tener en cuenta
que la excavación arqueológica que se había desarrollado en Lancia por el Ministerio de
Fomento fue impuesta por la propia Junta de Castilla y León, como medida correctora en el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental de las obras, y con el fin de proteger y
conservar la zona arqueológica de la antigua ciudad de Lancia, previa determinación del grado
de afección de las obras sobre el yacimiento de Lancia, todo ello conforme a las competencias y
procedimientos establecidos en la normativa sobre el patrimonio cultural de Castilla y León.
Sin embargo, en el momento en el que se formuló la queja, teníamos que advertir que
habían transcurrido prácticamente seis meses desde que un informe final requerido al Ministerio
de Fomento había tenido entrada en el Servicio Territorial de Cultura de León, sin que se
hubiera llevado a cabo el análisis definitivo del mismo por la correspondiente ponencia técnica,
con el que se habría de concretar la compatibilidad del trazado de la autovía en construcción
previsto con la debida protección del patrimonio cultural de Castilla y León.
Con todo, tal como nos indicó la Consejería de Cultura y Turismo, el día 13 de abril de
2011 tuvo lugar la sesión ordinaria de la Comisión de Patrimonio Cultural de Castilla y León, en
cuyo seno se adoptó el acuerdo de no recibir de conformidad el informe técnico de excavación
arqueológica preventiva en extensión en el yacimiento de Lancia, no considerándose adecuada
la medida prevista por el Ministerio de Fomento de cubrir de nuevo los restos aparecidos bajo el
terraplén de la futura autovía, exigiéndose la presentación de medidas correctoras que permitan
compatibilizar la conservación y lectura permanente y visible del conjunto de estructuras y
elementos arqueológicos hallados con la efectiva construcción de la autovía que habrá de unir
Valladolid y León.
De este modo, una vez adoptado el acuerdo indicado por la Administración encargada
de proteger el patrimonio cultural de Castilla y León, en atención a criterios técnicos sobre la
singularidad del yacimiento de Lancia y los restos obtenidos en su entorno, el motivo principal
de la queja debería dar lugar al archivo del expediente.
No obstante, otro motivo de la queja hacía referencia a las medidas adoptadas sobre
los restos hallados, estimándose que se requería un cercado adecuado de los mismos, así como
la suficiente protección ante las inclemencias de la meteorología.
Con relación a ello, se solicitó información a la Consejería de Cultura y Turismo sobre
las medidas adoptadas para cercar y proteger los hallazgos en tanto se efectuaba una
valoración final sobre los mismos, de modo que quedara asegurada su integridad, tanto ante
incidencias meteorológicas, como ante personas ajenas a cualquier tipo de intervención
autorizada. Sin embargo, en cuanto a este aspecto, la Consejería omitió cualquier tipo de
información, por lo que podría pensarse que, como se había denunciado, incluso a través de los
medios de comunicación, no se habían adoptado tales medidas, no solo en tanto la Comisión de
Patrimonio Cultural de Castilla y León adoptaba el acuerdo sobre el informe técnico de la
excavación que finalmente se produjo el 13 de abril de 2011, sino también con posterioridad a
esta fecha.
Una valoración de la necesidad de dichas medidas, y, en su caso, la garantía de que
se lleven a cabo aquellas que se estiman necesarias para evitar los daños que redundaran en
perjuicio de los restos hallados, deberían formar parte de la actuación de los órganos llamados
a proteger el Yacimiento.
Por todo ello, mediante la oportuna resolución, recordamos a la Consejería de Cultura
y Turismo:
“- Que la protección del Yacimiento de Lancia en la que han de estar implicados los
poderes públicos lleva consigo la valoración de aquellas medidas que pudieran ser
necesarias para proteger el mismo de las inclemencias del tiempo y de las
intervenciones no autorizadas, y, en su caso, asegurar la ejecución de dichas
medidas.
Cultura y Turismo con fecha de 13 de septiembre de 2010, debe tener una respuesta
expresa, en el sentido que proceda”.
Por lo que respecta a la protección del yacimiento arqueológico de Lancia de las
inclemencias meteorológicas y de las intervenciones no autorizadas, la Consejería mantuvo que
correspondía al Ministerio de Fomento, como titular de la autorización de la excavación
arqueológica, garantizar el mantenimiento y conservación de las estructuras y materiales que se
hallen con ocasión de la excavación arqueológica, en tanto los bienes no fueran depositados en
el museo o centro establecido por la Consejería de Cultura. No obstante, también se nos indicó
que se habían efectuado varias comunicaciones a la Demarcación de Carreteras del Estado en
Castilla y León Occidental, para que se adoptaran las medidas oportunas, y, en particular, una
cubrición provisional y reversible del yacimiento.
Asimismo, se nos hizo saber que se había dado respuesta escrita a los interesados
sobre las actuaciones llevadas a cabo.
En expediente registrado con el número 20110889, al que se acumuló el
20111123, estuvieron relacionados con la afectación de un conjunto escultórico en una serie
de bienes integrantes del patrimonio cultural de Castilla y León sitos en la ciudad de León, en
contra de la protección prevista para dichos bienes y su entorno en la normativa reguladora.
En concreto, se veían afectados la Iglesia de los Descalzos, actualmente perteneciente
al Archivo Histórico de León, con carácter de Bien de Interés Cultural; y el entorno del Castillo
de León y la Muralla romana, también Bienes de Interés Cultural.
A la vista de la documentación obtenida, tanto de la Consejería de Cultura y Turismo,
como del Ayuntamiento de León, las obras de colocación del conjunto escultórico respondían a
un proyecto del Ayuntamiento de León, que formaba parte de una serie de operaciones
urbanísticas que se habían llevado a cabo en el entorno de Puerta Castillo a partir del año 1998.
De este modo, el acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural,
en el ejercicio de una competencia de asesoramiento orientativo prevista en la letra q) del art.
14.1 del Reglamento para la Protección del Patrimonio Cultural de Castilla y León, aprobado por
Decreto 37/2007, de 19 de abril, no eliminaba la necesidad de un acuerdo expreso y motivado,
por el que se autorizara la intervención que implicó la instalación del conjunto escultórico. A
estos efectos, hay que tener en cuenta que el art. 99 del Reglamento establece que “la
realización de cualquier obra o intervención en inmuebles declarados Bien de Interés Cultural
con la categoría de Monumento o Jardín Histórico, o en sus entornos de protección, requerirá
en todo caso autorización de la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural”.
Asimismo, el art. 25.2 del Reglamento establece, con relación a los acuerdos de la
Comisión de Patrimonio Cultural de Castilla y León, que “serán motivados, debiéndose a tal
efecto expresarse los hechos y documentos tomados en consideración, las normas aplicadas y
la adecuación existente entre unos y otras. Se entenderán igualmente motivados con la
aceptación expresa de los informes o dictámenes obrantes en el expediente y su incorporación
al acuerdo”.
Con todo, a la vista de la documentación que se nos había facilitado, la Comisión
Provincial de Patrimonio Cultural, como órgano que debía velar por la protección y conservación
de los bienes que integran el patrimonio cultural de Castilla y León, no había emitido acuerdo
por el que hubiera autorizado expresamente la instalación del conjunto escultórico,
vulnerándose así el art. 99 del Reglamento, en cuanto existían, al menos, varios Bienes de
Interés Cultural con la categoría de monumentos que resultaban directamente afectados por la
instalación del conjunto escultórico.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular las siguientes
resoluciones:
A la Consejería de Cultura y Turismo:
“Que la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural se reúna para que, previo informe
de la Ponencia Técnica, autorice o rechace expresa y motivadamente la instalación del
conjunto escultórico ubicado en el entorno de Puerta Castillo de León, en
consideración a la protección que la Ley establece para los bienes que integran el
Patrimonio Cultural de Castilla y León, y la competencia atribuida a la Administración
autonómica para proteger dicho Patrimonio.
Que, en todo caso, el acuerdo que se adopte debe fundarse en la efectiva protección
de los inmuebles declarados Bienes de Interés Cultural, tanto en cuanto a la
configuración física de los mismos, como al entorno en el que se encuentran situados,
que ha de estar en perfecta armonía”.
Al Ayuntamiento de León:
“Que, en lo sucesivo, se tenga en cuenta que la protección de los inmuebles
declarados Bienes de Interés Cultural incluye, no solo afecta a la configuración física
de los mismos, sino también el entorno en el que se encuentran situados.
Que, asimismo, ha de obtenerse la autorización previa de la Comisión Provincial de
Patrimonio para aquellas intervenciones proyectadas sobre los bienes que integran el
Patrimonio Cultural de Castilla y León, cuando la normativa reguladora así lo exija.
Que, en el caso de que los órganos competentes de la Consejería de Cultura y
Turismo, mediante un acuerdo expreso, rechazaran la posibilidad de mantener la
ubicación actual del conjunto escultórico de Eduardo Arroyo, se acordara con éste una
posible nueva ubicación del mismo”.
La Consejería expresó que compartía lo expuesto en esta resolución, así como que
aceptaba las recomendaciones contenidas en la misma. De este modo, la Dirección General de
Patrimonio Cultural dio traslado de la resolución de esta procuraduría a la Comisión Territorial
de Cultura de León, a los efectos oportunos. El Ayuntamiento de León, sin embargo, no estimó
conveniente seguir las recomendaciones formuladas por cuanto, según su criterio, su actuación
no había sido contraria a la normativa reguladora.
En expediente 20110415 se inició con una queja sobre el estado de conservación de
la Herrería de Compludo y su entorno, y la falta de funcionamiento del sistema de
aprovechamiento hidráulico que utilizaba la Herrería medieval para las labores de forja, por la
necesidad de la conveniente reparación.
Dicha Herrería fue declarada Monumento Histórico Artístico en virtud del Decreto
1455/1968, de 6 de junio (BOE, de 2 de julio de 1968), y la Consejería de Cultura y Turismo
nos confirmó que, aunque se encontraba abierta al público gracias a un guarda vigilante que
dependía de dicha Administración, no era posible mostrar a los visitantes el funcionamiento del
mecanismo, por la falta de agua y por la rotura de una pieza del sistema hidráulico. Asimismo,
la Consejería de Cultura y Turismo nos señaló que la propiedad privada del bien, y los valores
patrimoniales del mismo, dificultaban las propuestas de intervención realizadas desde varias
instancias.
Con todo, era conveniente, que, en la medida de lo posible, el funcionamiento del
mecanismo de la Herrería pudiera ser mostrado a los visitantes, por su alto carácter instructivo,
lo que parecía que requeriría la rehabilitación de algunas de las piezas de las que está
compuesto.
Por otro lado, el cuidado de la edificación de la Herrería, así como la debida limpieza
del entorno, en consideración al valor del monumento, exigía una predisposición de las
administraciones implicadas para que el Monumento conservara el interés que hasta hace unos
años tenía, tal como se había reivindicado desde varias instancias, entre ellas el Ayuntamiento
de Ponferrada.
Con todo, la propiedad privada del monumento no debía ser un obstáculo para la
conservación, custodia y protección del mismo, puesto que, además de que el art. 24 de la Ley
de Patrimonio Cultural de Castilla y León obliga a los propietarios a tal efecto, también faculta a
los poderes público para garantizar, en todo caso, dichos deberes de conservación, custodia y
protección.
Asimismo, precisamente el valor del monumento fundamentaba la cuidada
rehabilitación del mecanismo de la Herrería, en el caso de que la misma fuera necesaria, de
acuerdo con los criterios de intervención en los Bienes de Interés Cultural establecidos en el art.
38 de la Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León, y un adecuado mantenimiento de la
infraestructura.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular las siguientes
resoluciones:
A la Consejería de Cultura y Turismo:
“Que, como Administración especialmente responsable en materia de Patrimonio
Cultural de Castilla y León, lleve a cabo una actuación específica en la Herrería de
Compludo, conforme a las estrategias de actuación contempladas en el Plan PAHIS
2004-2012 del Patrimonio Histórico de Castilla y León, con el fin de poner en
funcionamiento el mecanismo del aprovechamiento hidráulico de la misma mediante
la oportuna rehabilitación, y garantizar la debida custodia, conservación y
mantenimiento de todo el monumento”.
Al Ayuntamiento de Ponferrada:
“- Que, en el marco de sus competencias, mantenga la limpieza de la senda natural
de acceso a la Herrería de Compludo, y, en general, de todo su entorno.
autonómica, para devolver el atractivo e importancia del monumento en beneficio del
interés general, y en el del propio Municipio de Ponferrada en particular”.
El Ayuntamiento de Ponferrada aceptó la resolución, señalándonos que se ocupa
periódicamente del desbroce de la senda de acceso a la Herrería de Compludo, a pesar de que
dicha labor no es de su competencia, pues se trata de un monte de utilidad pública, habiéndose
realizado los últimos trabajos de desbroce en el mes de junio de 2011. Asimismo, se nos puso
de manifiesto que el Ayuntamiento de Ponferrada mantenía actuaciones de comunicación con la
Junta de Castilla y León, instando a dicha Administración a que dispusiera los medios necesarios
para la recuperación de la Herrería de Compludo.
La Consejería de Cultura y Turismo, por su parte, insistió en que “la intervención en
los Bienes de Interés Cultural de la Comunidad es una competencia del Gobierno Regional que
toma como base las directrices de planificación estratégica establecidas en el Plan PAHIS 2004-
2012 del Patrimonio Histórico de Castilla y León, y se lleva a cabo teniendo en cuenta la
programación ordenada de actuaciones -evitando intervenciones a demanda- y las
disponibilidades presupuestarias existentes, circunstancia especialmente importante en los
momentos actuales”.
Asimismo, se nos puso de manifiesto que “dado que la Herrería de Compludo es un
Bien de Interés Cultural de propiedad privada, su correcta conservación corresponde a sus
titulares, de acuerdo con la normativa vigente. No obstante, como Administración competente
en el patrimonio cultural de la Comunidad, se trasladará a los propietarios del bien esta
Resolución y en el marco del Plan PAHIS se apoyarán y tutelarán sus iniciativas”.
2. PROTECCIÓN DE OTROS BIENES INTEGRANTES DEL PATRIMONIO CULTURAL
Con relación al traslado de tres tallas del siglo XVII del Convento de Cristo Crucificado
de Grajal de Campos, tras el abandono de dicho Convento por la Congregación de las
Hermanas Carmelitas que residían en el mismo en el año 2006, se tramitó el expediente
20110023.
En la queja trasladada se ponía de manifiesto que, tanto en el mes de febrero de
2007, por parte del Obispado de León; como en los meses de septiembre de 2008 y de
diciembre de 2009, por parte de la Cofradía Nuestra Señora de la Antigua y de San Antonio de
Padua, se dirigieron, a la Dirección General de Patrimonio Cultural de la Consejería de Cultura y
Turismo, peticiones de información sobre el resultado del expediente 465/2006, relativo a la
solicitud para el traslado de piezas del Convento de Cristo Crucificado de Grajal de Campos, en
el que la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural había acordado enviar la solicitud a la
Dirección General de Patrimonio y Bienes Culturales, así como al Obispado de León, para que
informaran sobre dicha solicitud a tenor del entonces vigente art. 9.1 del Decreto 273/1994, de
1 de diciembre, sobre competencias y procedimientos en materia de Patrimonio Histórico en la
Comunidad de Castilla y León [derogado por la letra a) de la disposición derogatoria del Decreto
37/2007, de 19 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para la Protección del Patrimonio
Cultural de Castilla y León].
La información que nos proporcionó la Consejería de Cultura y Turismo sobre el
asunto nos confirmó los datos esenciales de la queja, señalándonos que, aunque el traslado de
los bienes del Convento del Cristo Crucificado no precisaba autorización previa de dicha
Consejería, al no estar declarados de Interés Cultural, ni estar incluidos en el Inventario de
Bienes del Patrimonio Cultural de Castilla y León, ni encontrarse en un inmueble declarado de
Interés Cultural; a pesar de ello, se realizaron gestiones para confirmar el estado de las piezas y
su ubicación, y en este sentido se mantuvieron conversaciones con el órgano correspondiente
de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
Con todo, procedía distinguir tres cuestiones. La primera, relativa a la titularidad de
los bienes, en la que esta procuraduría no debía entrar, correspondiendo resolver la
controversia que existiera, en su caso, ante los Tribunales. Otra, sobre la conservación de unos
bienes que podrían representar un interés suficiente para formar parte del patrimonio cultural
de Castilla y León, con independencia de la titularidad de los mismos. Y, finalmente, la cuestión
relativa a la falta de respuesta a las peticiones de información remitidas a la Consejería de
Cultura y Turismo sobre el expediente al que se ha hecho referencia más arriba.
En cuanto a la segunda cuestión, la propia Consejería de Cultura y Turismo nos señaló
que se realizaron gestiones para confirmar el estado de las piezas y su ubicación, por lo que,
aunque no se nos había indicado nada sobre el resultado de dichas gestiones, que parecía que
se habrían hecho en el año 2006, las mismas nos llevaron a presumir un interés relevante de
los bienes trasladados, o, al menos de parte de ellos, como lo podrían ser el de tres tallas del
siglo XVII.
Y, en efecto, las gestiones llevadas a cabo se relacionaron con las funciones atribuidas
a las Comisiones Territoriales de Patrimonio Cultural que, en su momento, preveía el art. 9.1 del
Decreto 273/1994, de 1 de diciembre, referidas a la “protección, conservación, investigación y
difusión de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español”, competencia paralela a la
prevista en el actual art. 14.1 p) del Decreto 37/2007, de 19 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento para la protección del Patrimonio Cultural de Castilla y León, relativa al ejercicio de
“la labor de seguimiento y control... de cualquiera de las acciones u omisiones de las que tenga
conocimiento, que puedan afectar al Patrimonio Cultural en el territorio de la provincia”.
De este modo, dado que las gestiones llevadas a cabo por la Consejería de Cultura y
Turismo se retrotraían al año 2006, y que no nos constaba que dichas gestiones hubieran
conseguido la identificación y el valor de los bienes trasladados, ni que las gestiones hubieran
tenido su continuidad, consideramos que dicha investigación debería prolongarse hasta que se
obtuvieran resultados concluyentes.
Por lo que respecta la falta de respuesta a la información solicitada sobre el
expediente 465/2006, relativo a la solicitud para el traslado de piezas del Convento de Cristo
Crucificado de Grajal de Campos, en el que la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural acordó
enviar la solicitud a la Dirección General de Patrimonio y Bienes Culturales, así como al
Obispado de León, la Consejería de Cultura y Turismo nos confirmó que, consultados los
archivos, no existía constancia de contestación escrita a tales peticiones y que, no obstante lo
cual, se procedería a enviar a los interesados la información proporcionada a esta procuraduría.
Como ya se ha señalado con ocasión de otros expedientes tramitados, el derecho de
acceso a los registros y documentos públicos está reconocido en el art. 105 b) de la
Constitución Española, con relación al principio de transparencia administrativa, así como en el
art. 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De igual modo, el principio de participación
de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social está incluido en el art.
9.2 de la Constitución, siendo necesario, para que dicha participación pueda ser efectiva, la
posibilidad de acceso de los ciudadanos a la información de que dispone la Administración.
El art. 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es bastante restrictivo por lo que se
refiere a los requisitos establecidos para acceder a la información disponible por la
Administración, en particular por cuanto tiene que formar parte de algún expediente terminado
a la fecha de la solicitud de la información. No obstante, lo cierto es que, recientemente, el
derecho a la buena administración, contemplado en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León
(art. 12), ha inspirado normativa como la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los
Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de
Gestión Pública, en cuyo art. 5 b) se hace mención al principio de transparencia, concretándose
en que la Administración ha de facilitar la información necesaria a los ciudadanos, tanto
colectiva como individualmente, aunque concreta el objeto de la información, "sobre su
organización y forma de prestar los servicios". De este modo, lo que podría haber sido una vía
para ampliar el acceso de los ciudadanos a cualquier tipo de información disponible por la
Administración respecto a lo previsto en la legislación básica, se limita el amparo de ciertas
pretensiones relacionadas con el principio de trasparencia. De hecho, esta procuraduría,
haciendo alegaciones al Proyecto de la Ley, en el mes de abril de 2009, señaló que "a pesar de
que cabe presuponer que la Administración no va a desconocer los derechos de los interesados,
lo cierto es que una redacción del principio de transparencia de actuación de la Administración
autonómica, que abarque no solamente la organización y la forma de prestación del servicio
público (como se prevé en el Anteproyecto) sino también la actuación administrativa general
(en correspondencia con la regulación que hace la Ley de Gobierno y Administración de la
Comunidad de Castilla y León) iría, en opinión de esta procuraduría, en mayor consonancia con
la finalidad del art. 2 del Anteproyecto de garantizar una actuación de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León orientada a la adecuada atención a los ciudadanos y a la
realización de sus derechos".
En el caso que nos ocupaba, había que tener en cuenta que el art. 5 de la Ley
12/2002, de 11 de junio de Patrimonio Cultural de Castilla y León contempla una acción pública
para que cualquier persona, que observe el peligro de destrucción o deterioro de los bienes
integrantes del Patrimonio Cultural de Castilla y León, pueda exigir a los órganos
administrativos y judiciales que cumplan lo previsto en dicha Ley. De este modo, no cabe negar
un interés legítimo, a los efectos de conocer el contenido de un expediente relacionado con la
investigación del traslado de unos bienes que podrían representar valores propios del
patrimonio cultural de Castilla y León, a personas que precisamente muestran su preocupación
por la protección y conservación de dichos bienes.
En definitiva, el derecho de los ciudadanos a la información y el principio de
transparencia administrativa impiden eludir las peticiones de acceso a documentos y
expedientes de las administraciones públicas de Castilla y León, en los términos que también
establece el art. 12 c) del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, debiendo imponerse una
actitud de apertura, de claridad, de motivación y explicación de actos y procedimientos
administrativos compatible con las obligaciones y prioridades que marca una adecuada gestión
de los intereses generales.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
«- Que se debe mantener la investigación del valor de los bienes que pudieran
haberse encontrado en el Convento de Cristo Crucificado de Grajal de Campos, en
tanto no se haya llegado a resultados concluyentes por parte de la Consejería de
Cultura y Turismo, y, en su caso, adoptarse las medidas previstas en la normativa
reguladora del Patrimonio Cultural de Castilla y León para su protección y
conservación.
solicitud de información por parte de los ciudadanos sobre asuntos de carácter público
debe ser atendida de forma expresa en la medida que lo permita una interpretación
amplia de las disposiciones previstas al efecto, y, en cualquier caso, la denegación de
la misma se ha de hacer de forma razonada, dando a conocer todos los motivos que,
conforme a la legislación vigente, impiden atender la solicitud.
través del informe que nos ha remitido para la tramitación de nuestro Expediente, se
ha de dar respuesta escrita a las solicitudes de acceso al Expediente 465/06 sobre la
“Solicitud de autorización para el traslado de piezas del Convento de Cristo Crucificado
de Grajal de Campos. Interesado: Comunidad de Carmelitas Descalzas”, en el caso de
que dicha respuesta no haya sido dada ya».
Dicha Consejería, aunque aceptó en términos generales nuestra resolución, puso de
manifiesto, en cuanto al punto referente a que se debe mantener la investigación del valor de
los bienes que pudieran haberse encontrado en el Convento de Cristo Crucificado de Grajal de
Campos, en tanto no se haya llegado a resultados concluyentes y, en su caso, adoptarse las
medidas previstas en la normativa reguladora del patrimonio cultural de Castilla y León para su
protección y conservación, que el Convento del Cristo Crucificado no tiene la consideración de
Bien de Interés Cultural o Inventariado, ni tampoco los bienes muebles relacionados con el
mismo, por lo que no es preciso ningún tipo de autorización para el traslado de dichos bienes
muebles.
No obstante, con el fin de dar cumplimiento a nuestra resolución, se habían dirigido
escritos a la Comunidad Carmelita, solicitando informe sobre el estado de conservación y
ubicación actual de los bienes muebles, a la Dirección General competente en materia de
patrimonio cultural de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, para que comunicara si
se había realizado alguna actuación sobre este asunto. Asimismo, se nos adjuntó copia de
dichos escritos fechados en el mes de septiembre de 2011.
En lo que respecta a los apartados segundo y tercero de nuestra resolución, sobre la
respuesta que merece la solicitud de información que dirigen los ciudadanos a las
administraciones sobre asuntos de carácter público, igualmente fueron aceptados por la
Consejería.
También con relación al acceso a documentación relativa a la protección del
patrimonio cultural de Castilla y León se tramitó el expediente 20101921. Este expediente
tuvo lugar tras haberse denegado una solicitud de declaración de Bien de Interés Cultural del
Teatro Cervantes de Béjar, y denegarse, igualmente, a la asociación cultural solicitante el
acceso al informe emitido por el Servicio Territorial de Cultura de Salamanca, cuya copia nos
había sido aportada por la Consejería de Cultura y Turismo. En este informe se venía a señalar
que las intervenciones llevadas a cabo en el Teatro habían respetado el esquema organizativo
formal del inmueble, pero no la solución estructural, por lo que debía calificarse como una obra
nueva que conservaba parte de los antiguos cerramientos, de modo que dicho teatro carecía de
la singularidad y relevancia necesaria para declarar el mismo Bien de Interés Cultural, tal como
así había sido informada la asociación cultural.
Pero, al margen de los criterios técnicos en los que se había basado la denegación de
la solicitud de la declaración de Bien de Interés Cultural, había que considerar que la petición de
la documentación del expediente presentada por dicha asociación cultural nos llevaba a valorar,
como en el caso anterior, el derecho de acceso a los registros y documentos públicos
reconocido en el art. 105 b) de la Constitución Española, con relación al principio de
transparencia administrativa, así como en el art. 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
De igual modo, el principio de participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social está incluido en el art. 9.2 de la Constitución, siendo necesario,
para que dicha participación pueda ser efectiva, la posibilidad de acceso de los ciudadanos a la
información de que dispone la Administración.
En el caso que nos ocupaba, la promoción de la declaración de Bien de Interés
Cultural conforme a lo previsto en el art. 5 de la Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León,
obligaba a la Administración a motivar y notificar la denegación de dicha declaración al
solicitante; al que no se le podía negar un interés legítimo a los efectos de conocer el contenido
documental del expediente tramitado desde el momento en el que su relación con el mismo
había surgido del ejercicio de una facultad prevista en la propia ley.
En definitiva, el derecho de los ciudadanos a la información y el principio de
transparencia administrativa impiden denegar el acceso a documentos de las administraciones
públicas de Castilla y León, en los términos que también establece el art. 12 c) del Estatuto de
Autonomía de Castilla y León, debiendo imponerse una actitud de apertura, de claridad, de
motivación y explicación de actos y procedimientos que hagan de la Administración una
auténtica “casa de cristal” compatible con las obligaciones y prioridades que marca una
adecuada gestión de los intereses generales.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que en atención al principio democrático que impera en nuestra Constitución, la
solicitud de información por parte de los ciudadanos sobre asuntos de carácter público
debe ser atendida en la medida que lo permita una interpretación amplia de las
disposiciones previstas al efecto, y, en cualquier caso, la denegación de la misma se
ha de hacer de forma razonada, dando a conocer todos los motivos que, conforme a
la legislación vigente, impiden atender la solicitud.
documentación incluida en el expediente al que dio lugar la solicitud de declaración de
Bien de Interés Cultural que presentó el 8 de octubre de 2009, se le facilite la misma,
en cuanto no se aprecia motivo legal que impida el acceso solicitado”.
La Consejería de Cultura y Turismo aceptó esta resolución. De hecho, nos comunicó
que se había remitido a la asociación cultural la copia del informe técnico relativo al Teatro
Cervantes de Béjar por el que se interesó.
Cabe destacar que, durante el año al que se refiere este Informe, se registraron en
esta institución unas ochenta quejas sobre la debida protección, uso y promoción del leonés, en
atención a lo dispuesto en el art. 5.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, conforme al
cual, “el leonés será objeto de protección específica por parte de las instituciones por su
particular valor dentro del patrimonio lingüístico de la Comunidad. Su protección, uso y
promoción serán objeto de regulación”.
Dicha cuestión ya había sido abordada en el expediente 20090528, con ocasión del
cual, dirigimos a las Consejerías de Educación y de Cultura y Turismo una resolución, fechada el
28 de marzo de 2009:
“El artículo 5.2 del Estatuto de Autonomía obliga a dictar una regulación específica
para la protección, uso y promoción del leonés, por lo que, en virtud de dicho
mandato, y dado el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la reforma del
Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobada por la Ley Orgánica 14/2007, de
30 de noviembre, corresponde impulsar la correspondiente iniciativa legislativa, a
través del pertinente proyecto”.
En su momento, la Consejería de la Presidencia nos indicó que se aceptaba y
compartía dicha resolución “en los estrictos términos del vigente Estatuto de Autonomía de
Castilla y León”.
De este modo, aunque se ha rechazado la tramitación de las nuevas quejas que se
han formulado, dado que ya ha existido el oportuno pronunciamiento sobre el objeto de las
mismas, se estima oportuno dejar constancia también en este Informe de que el art. 5.2 del
Estatuto de Autonomía permanece sin desarrollo tal como se ha puesto de manifiesto en las
numerosas quejas que se han presentado.
3. OTRAS ACTUACIONES RELACIONADAS CON LA CULTURA
Se tramitó el expediente 20101893, con motivo de una queja en la que se hacía
alusión al visado de los contratos relacionados con los espectáculos taurinos que se exige en la
letra f) del art. 5.2 del Decreto 57/2008, de 21 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento
General Taurino de la Comunidad de Castilla y León.
Según el contenido de la queja, conforme a dicho precepto, la Administración
autonómica de Castilla y León únicamente admite el visado expedido por la comisión de
seguimiento, vigilancia y control constituida a tenor del vigente Convenio Colectivo Nacional
Taurino, registrado y publicado por la resolución de 25 de marzo de 2010, de la Dirección
General de Trabajo; no admitiendo, por el contrario, el visado expedido por la comisión de
seguimiento del convenio colectivo extraestutario taurino nacional, con eficacia limitada a las
partes firmantes del mismo (asociación profesional de organizadores de espectáculos taurinos,
agrupación de profesionales taurinos luchadores, asociación profesional de matadores y
apoderados unidos y asociación profesional de matadores y rejoneadores, subalternos y mozos
de espada), y cuya vigencia se inició el 10 de julio de 2010.
Ello, según los términos de la queja, suponía un perjuicio para los profesionales
taurinos de menor relieve, quienes veían denegados los visados de los contratos de actuación
por la comisión constituida al amparo del convenio estatutario, debido a prácticas como la de
exigir cantidades dinerarias como condición a la expedición de los visados, o la de exigir el
depósito anticipado de los honorarios que tengan que percibir los trabajadores.
Centrándonos en las competencias propias de esta procuraduría, dado el ámbito de
actuación de la misma, la Consejería de Interior y Justicia, cuyas competencias fueron asumidas
posteriormente por la Consejería de Presidencia, en virtud del Decreto 2/2011, de 27 de junio,
del Presidente de la Junta de Castilla y León, de Reestructuración de Consejerías, atendiendo a
nuestra petición de información, nos indicó que el criterio seguido por la Administración
autonómica en cuanto a la procedencia de los visados de los contratos suscritos con los
profesionales actuantes en los espectáculos taurinos o las empresas que les representen, era la
aplicación del art. 5.2 f) del Decreto 57/2008, de 21 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento General Taurino de Castilla y León. Este precepto exige copia de los contratos con
los profesionales actuantes o empresas que los representen visados por la comisión de
seguimiento del convenio nacional taurino legalmente constituida.
Asimismo, se nos indicó por la Consejería de Interior y Justicia que, conforme al
ordenamiento jurídico de la Comunidad de Castilla y León, y, en particular, a tenor del precepto
anteriormente señalado, no cabía la posibilidad de admitir visados procedentes de comisiones
constituidas al amparo de convenios colectivos extraestatutarios que tuvieran atribuidas
funciones de visado de los contratos derivados de los espectáculos taurinos. A este respecto, se
incidía en que, conforme a la doctrina jurisprudencial, los convenios colectivos extraestatutarios
carecen de eficacia normativa, y que tienen una naturaleza puramente contractual; así como
que la obligatoriedad del visado de los contratos de espectáculos taurinos por la comisión de
seguimiento del convenio nacional taurino, órgano de seguimiento superior de ámbito nacional,
asegura la uniformidad necesaria en todos los contratos, y la exigencia de unas condiciones
mínimas laborales en todo el territorio de Castilla y León, cumpliéndose así el principio de
igualdad entre todos los empresarios y trabajadores participantes.
Con respecto a todo ello, hay que tener en cuenta que el art. 5.2 f) del Decreto
57/2008, de 21 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General Taurino de Castilla y
León, en efecto, establece que, junto con la solicitud de autorización de los espectáculos
taurinos, se ha de acompañar una serie de documentación, entre la que se encuentra: “Copia
de los contratos con los profesionales actuantes o empresas que los representen visados por la
Comisión de Seguimiento del Convenio Nacional Taurino legalmente constituida u órgano que
en su caso la sustituya en sus funciones o, si no existieran las anteriores, el órgano competente
en materia de empleo y certificación de la Seguridad Social en la que conste la inscripción de la
empresa organizadora, el alta de los actuantes, así como de encontrarse la referida empresa al
corriente en el pago de las cuotas a la Seguridad Social”.
Frente a la exigencia del párrafo f) del art. 5.2 del Reglamento Taurino de Castilla y
León, en otras comunidades autónomas se opta por fórmulas diferentes. Así, el Reglamento
Taurino de Andalucía [art. 16.2 e) del Decreto 68/2006, de 21 de marzo], hace referencia a
“copia de los contratos con los profesionales actuantes o empresas que los representen, visados
por la respectiva asociación profesional firmante del convenio colectivo correspondiente o
federación que las agrupe, y certificación de la Seguridad Social en la que conste la inscripción
de la empresa organizadora, el alta de los actuantes, así como de encontrarse la referida
empresa al corriente en el pago de las cuotas a la seguridad social”. El Reglamento de
Espectáculos Taurinos del País Vasco [art. 34 b) del Decreto 183/2008, de 11 de noviembre],
señala “Copia de los contratos con los profesionales actuantes o empresas que los representen,
visados por la Comisión de Seguimiento, Vigilancia y Control del Convenio Colectivo Taurino
legalmente constituida u órgano que, en su caso, la sustituya en sus funciones o, si no
existieran los anteriores, el órgano competente en materia de empleo y certificación de la
Seguridad Social en la que conste la inscripción de la empresa organizadora, el alta de los
actuantes, así como de encontrarse la referida empresa al corriente en el pago de las cuotas a
la Seguridad Social”. Asimismo, el Reglamento de Espectáculos Taurinos Tradicionales de La
Rioja (art. 6.8 del Decreto 30/1996, de 31 de mayo), exige “Un ejemplar del contrato de trabajo
suscrito con el profesional taurino actuante, visado por la correspondiente Oficina de Empleo”.
Al margen de las distintas opciones presentes en la normativa de las diferentes
comunidades, por lo que respecta a la exigencia de visado emitido por la comisión de
seguimiento del convenio nacional taurino legalmente constituida, éste fue, en definitiva, el
visado de la comisión constituida en el Convenio Colectivo Nacional Taurino registrado y
publicado por la resolución de 29 de marzo de 2006, de la Dirección General de Trabajo, y,
actualmente, por la comisión de seguimiento constituida en el Convenio Colectivo Nacional
Taurino registrado y publicado a través de la resolución de 25 de marzo de 2010, de la
Dirección General de Trabajo.
El Reglamento General Taurino de Castilla y León entró en vigor el 1 de febrero de
2009 (disposición final 3ª del Decreto 57/2008, de 21 de agosto), y, en la fecha de redacción
del mismo únicamente podía referirse a la Comisión de seguimiento del convenio nacional
taurino de 2006, que tenía prevista su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2008, y la prórroga
automática del mismo por periodos anuales en tanto no fuera denunciado (art. 3). De este
modo, tenemos que, actualmente, la Administración autonómica considera que la comisión de
seguimiento del convenio nacional taurino de 2010 es la que, de manera exclusiva, “sustituye”
a la del convenio de 2006, sin atribuir ninguna eficacia, a los efectos que nos ocupan, a los
visados que pudieran ser expedidos por la comisión paritaria contemplada en el Convenio
Colectivo Extraestaturio Taurino Nacional, con vigencia desde el 10 de julio de 2010 hasta el 31
de diciembre de 2011.
Esta opción, que en efecto se ajusta a la aplicación literal del Reglamento General
Taurino de Castilla y León, no contradice el carácter normativo de las funciones de la comisión
paritaria contemplada en el Convenio Nacional Taurino Estatutario, en particular en cuanto a la
expedición de visados de los contratos, puesto que dicha función va más allá de simples
compromisos de carácter instrumental asumidos por las partes negociadoras para contribuir a la
aplicación de las condiciones pactadas para mantener la paz laboral, evitar situaciones
conflictivas y facilitar la aplicación del convenio, afectando, por el contrario, a las condiciones de
trabajo. En otro caso, la obligación de visar los contratos únicamente afectaría a quienes
estuvieran representados por las partes negociadoras del convenio, por lo que la Administración
no podría exigir la presentación de un visado de la comisión paritaria del convenio a terceros
ajenos a la firma del mismo a pesar de su ámbito funcional y personal y territorial. En este
sentido, como se desprende de la STS, Sala Cuarta, de lo Social, de 11 de diciembre de 2003,
las comisiones paritarias se convierten en un producto normativo cuando constituyen
estructuras estables para la gestión de las acciones previstas en el convenio en el que se
contemplan relacionadas con las condiciones de trabajo, por lo que han de perdurar tras la
denuncia del mismo. En el caso que nos ocupa, el art. 18 del Convenio Colectivo Nacional
Taurino obliga a los organizadores de los espectáculos taurinos al visado de los contratos que
establezcan con los jefes de cuadrilla o sus representantes en la comisión de seguimiento,
vigilancia y control de forma obligatoria, y, en su caso, cuando pertenezcan a una asociación
profesional y empresarial, además, habrán de registrar el mismo en estas.
No obstante, aunque no sea pacífico en la doctrina el deslinde nítido entre el
contenido normativo y el contenido obligacional que pueden tener los convenios colectivos
estatutarios a tenor del art. 82 del RDLeg 1/1995, de 24 de mayo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores; así como que el visado efectuado
por una única instancia contribuye a asegurar la uniformidad de los contratos establecidos para
la celebración de los espectáculos taurinos que han de ser autorizados; también consideramos
que el devenir de la eficacia de los convenios colectivos en los que se constituyen las
eventuales comisiones de seguimiento y control con relación a la vigencia de los mismos, y la
posible concurrencia de convenios estatutarios y extraestutarios como manifestación del
derecho a la negociación colectiva establecido en el art. 37.1 de la Constitución, pueden
aconsejar que el visado de los contratos, para la autorización administrativa de los espectáculos
taurinos, se lleve a cabo por el órgano competente en materia de empleo de la Comunidad de
Castilla y León, de la misma forma que se ha optado en alguna otra Comunidad. De este modo,
igualmente se garantizaría la uniformidad de los contratos, y se evitaría tener que integrar el
contenido del art. 5.2 f) del Reglamento General Taurino con la permanencia o no de la
comisión de seguimiento del convenio nacional taurino que en cada momento pueda estar
vigente.
Por ello, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“Que se considere la posibilidad de que, mediante la oportuna modificación normativa,
y a los únicos efectos de conceder la autorización administrativa para los espectáculos
taurinos, se exija que el visado de los contratos cuya copia ha de ser presentada junto
con la solicitud de dicha autorización proceda del órgano competente en materia de
empleo de la Comunidad de Castilla y León, o, subsidiariamente, se permita, de forma
indistinta, el visado de los contratos por éste órgano y por la comisión de seguimiento
del convenio nacional taurino vigente en cada momento a los efectos señalados”.
La entonces Consejería de Interior y Justicia rechazó la resolución, indicando que la
actual redacción del art. 5 del Decreto 57/2008, de 21 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento General Taurino de la Comunidad de Castilla y León es fruto de la propuesta de los
sectores profesionales afectados, que fue recogida por la Administración de Castilla y León,
entendiendo las razones del visado como una garantía de los derechos de los trabajadores, y no
como una limitación.
Igualmente, se nos señaló que, aunque nuestra propuesta no se puede rechazar de
modo tajante, habría que contar con la consulta de los sectores que propiciaron la actual
situación, y, además, habría que tener en consideración factores que quedan fuera del alcance
normativo de la Comunidad de Castilla y León, como son los que afectan al ámbito y eficacia de
los convenios colectivos, sobre cuya previsible modificación se discute actualmente.
En esta procuraduría se tramitó el expediente 20110827, con motivo de una queja
sobre la falta de cumplimiento del contenido del pliego de prescripciones técnicas que ha de
regir el contrato de “Servicios integrados de limpieza y visitas guiadas de zona noble,
mantenimiento de instalaciones, limpieza y atención de las habitaciones de la zona de
residencia, servicio de recepción y coordinación de los servicios relacionados” en el Palacio de
Avellaneda, sito en el Municipio de Peñaranda de Duero (Burgos), dependiente de los servicios
centrales de la Consejería de Cultura y Turismo. En concreto, el incumplimiento afectaba al
horario de visitas y a la condición de guías turísticos habilitados de quienes debían prestar el
servicio de visitas.
La Consejería de Cultura y Turismo nos informó que no había advertido incidencias
que afecten al normal funcionamiento y la prestación del servicio que se venía realizando.
No obstante, la genérica mención sobre la prestación del servio en óptimas
condiciones, nos llevó a dirigir la siguiente resolución:
“- Que, en el ejercicio de las facultades de supervisión que corresponden a la
Consejería de Cultura y Turismo, para comprobar el cumplimiento del Contrato de
servicios en el Palacio de Avellaneda, se garantice el cumplimiento de los horarios de
visitas, exigiendo a la empresa adjudicataria que justifique dicho cumplimiento por los
medios que proceda y/o llevándose a cabo las inspecciones que resulten oportunas.
empresa adjudicataria los Contratos de los guías turísticos encargados del servicio de
visitas, así como la habilitación de los mismos, a los efectos de comprobar que dicho
servicio se presta por el personal que corresponde”.
Esta resolución fue expresamente aceptada por la Consejería de Cultura y Turismo.
El expediente 20111103 tuvo por objeto la Escuela de Música “Ciudad de
Ponferrada”, y, en particular, por recibir subvenciones anuales, y la cesión de locales y otros
recursos públicos del Ayuntamiento de Ponferrada.
Tras recibirse la información que nos facilitó, tanto la Consejería de Educación como el
Ayuntamiento de Ponferrada, se constató que la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”
lleva a cabo una actividad privada, si bien, el Ayuntamiento de Ponferrada suscribe anualmente
un convenio de colaboración con la misma, para desarrollar un proyecto de fomento, promoción
y difusión de actividades musicales, a través de la realización de una serie de actuaciones
instrumentales y conciertos de los alumnos en la Casa de la Cultura y en el Teatro “Bergidum”
de Ponferrada.
Dicho convenio estaría amparado en la competencia que tienen atribuida todos los
ayuntamientos en materia de cultura, conforme a lo establecido en la letra o) del art. 20.1 de la
Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, para cuyo desarrollo pueden
planificar actuaciones acordes con la difusión de la cultura. Por otro lado, el procedimiento de
concesión de la subvención se ajusta a lo previsto en la normativa reguladora y, en particular,
en los arts. 22.2 y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el
art. 65 del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General
de Subvenciones. En efecto, conforme a esta regulación, cabe la concesión directa de
subvenciones que estén previstas nominativamente en los presupuestos generales de las
entidades locales, en los términos recogidos en los convenios, indicándose el carácter singular
de las mismas y las razones que acrediten el interés público, social, económico o humanitario.
Por lo que respecta al inmueble utilizado por la Escuela de Música de Ponferrada, tal
como nos informó el Ayuntamiento de Ponferrada, el mismo formaba parte de la Escuela Hogar
emplazada en la confluencia de las Calles Avenida Reino de León y Avenida de la Libertad de
Ponferrada. También se nos había indicado, por parte del Ayuntamiento, aportándonos copia de
la correspondiente certificación, que dicho inmueble aparecía en el Catastro a nombre de la
Dirección Provincial de Educación del Ministerio de Educación, ya que, por omisión, no fue
transferido a la Junta de Castilla y León con el traspaso de competencias educativas, no
obstante lo cual, teniendo en cuenta que dicho inmueble también se utilizaba para la
impartición de enseñanza obligatoria, corría con los gastos de mantenimiento y conservación,
como lo hacía con el resto de colegios públicos del municipio.
Con relación a ello, hay que tener en cuenta que el RD 1340/1999, de 31 de julio,
sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de
Castilla y León en materia de enseñanza no universitaria, contiene un anexo que refleja el
contenido del acuerdo adoptado el 22 de julio de 1999 por la Comisión Mixta de Transferencias
prevista en la disposición transitoria tercera del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. Y,
entre otras disposiciones, en dicho acuerdo se establece el traspaso de la función
correspondiente a “la dependencia, la titularidad administrativa y, en su caso, la propiedad y
demás derechos reales que el Estado ostenta sobre los edificios e instalaciones de todos los
centros públicos dependientes del Ministerio de Educación y Cultura que se hallan ubicados en
la Comunidad de Castilla y León, relativos a “Escuelas-hogar”.
De este modo, se evidenciaba, al menos desde el punto de vista catastral, una
irregularidad en cuanto a la titularidad del inmueble compartido por el centro de enseñanza de
educación obligatoria y la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”.
En otro orden de cosas, respecto a la cesión de parte de dicho inmueble a la
asociación de la que depende la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”, el Ayuntamiento de
Ponferrada, a través de su informe, invocó la facultad prevista en el art. 233 del RD 2568/1986,
de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y
régimen jurídico de las entidades locales, en virtud del cual las asociaciones a que se refiere el
art. 232 podrán acceder al uso de medios públicos municipales, especialmente los locales y los
medios de comunicación, con las limitaciones que imponga la coincidencia del uso por parte de
varias de ellas o por el propio Ayuntamiento, y serán responsables del trato dado a las
instalaciones. El uso de medios públicos municipales deberá ser solicitado por escrito al
Ayuntamiento, con la antelación que se establezca en los servicios correspondientes”.
Con relación a ello, el art. 236 del Reglamento de organización, funcionamiento y
régimen jurídico de las entidades locales exige, para que ese tipo de asociaciones tengan
reconocidos, entre otros, el derecho al uso de medios públicos, que estén inscritas en el
Registro Municipal de Asociaciones Vecinales, en el que podrán obtener la inscripción “todas
aquellas cuyo objeto sea la defensa, fomento o mejora de los intereses generales o sectoriales
de los vecinos del municipio y, en particular, las asociaciones de vecinos de un barrio o distrito,
las de padres de alumnos, las entidades culturales, deportivas, recreativas, juveniles, sindicales,
empresariales, profesionales y cualesquiera otras similares”.
El concepto amplio de asociación vecinal que acoge el Reglamento permitiría, en
principio, la cesión del inmueble a la asociación responsable de la Escuela de Música “Ciudad de
Ponferrada”, inscrita en el Registro Municipal de Asociaciones, si ésta así lo hubiera solicitado
por escrito. Asimismo, hay que tener en cuenta que el Ayuntamiento de Ponferrada también
nos había señalado que no constaba que cualquier otra asociación registrada hubiera solicitado
ayuda o presentado programa que coadyuvara con su realización a los intereses generales de
los vecinos del municipio.
En definitiva, llevando a cabo la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada” una
actividad de la que se sirve el Ayuntamiento de Ponferrada para ejecutar las competencias en
materia de cultura que tiene atribuidas, no se constató, en un principio, la existencia de
irregularidad alguna por el hecho de subvencionar a la asociación de la que dependía. Y
tampoco constituiría irregularidad alguna, tras una primera aproximación a los argumentos
defendidos por el Ayuntamiento, por facilitarse a la misma, como asociación inscrita en el
correspondiente Registro, el uso de locales públicos, en cuanto no existiera un agravio
comparativo respecto al tratamiento de las solicitudes que pudiera haber de otras asociaciones
registradas en el Registro Municipal de Asociaciones con los mismos o similares fines, y que
contribuyeran a desarrollar programas culturales para el municipio como el previsto a través del
convenio de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento y la asociación a cargo de la cual está
la Escuela de Música.
No obstante, la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”, además de desarrollar una
actividad de carácter cultural que pudiera redundar en beneficio de la comunidad, y que era
objeto de un convenio de colaboración suscrito con el Ayuntamiento de Ponferrada, también
parecía desarrollar una actividad lucrativa, como Centro que imparte enseñanzas no regladas de
música. Y, si la primera actividad podría justificar la utilización de locales de titularidad pública,
siempre que ello estuviera relacionado con el derecho a la información y participación
ciudadana, no así la segunda.
A estos efectos, como señala la STSJ de Les Illes Balears, Sala de lo Contenciosoadministrativo,
de 7 de junio de 2002 (recurso 268/2000), tras una lectura de la totalidad del
capítulo II del título VII del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales, el mismo «viene referido a la regulación de la información y participación
ciudadana. Es decir, se regula la intervención de los vecinos y demás asociaciones que forman
parte de la llamada “sociedad civil” en la actuación municipal, canalizando de esta forma la
intervención directa de tales vecinos en la vida municipal». Y sigue diciendo la Sentencia que “el
asociacionismo vecinal, así como la participación de entidades culturales, recreativas, etc.,
supone la participación directa de la ciudadanía”.
De este modo, podría decirse que la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”,
cuando imparte unos estudios a quienes se matriculan en la misma, a cambio del abono del
correspondiente precio de la matrícula, no está precisamente contribuyendo a la defensa,
fomento o mejora de los intereses generales o sectoriales de los vecinos del municipio, ni
estamos hablando del ejercicio del derecho a la información y participación ciudadana.
De hecho, el Reglamento de participación ciudadana del Ayuntamiento de Ponferrada
(BOP de León, de 18 de junio de 1996), que tiene por objeto la regulación de las normas,
medios y procedimientos del ejercicio de los derechos de información y participación ciudadana
en el Ayuntamiento de Ponferrada, define a las “entidades ciudadanas” como “las asociaciones,
federaciones, uniones o cualesquiera otras formas de integración de asociaciones de base
constituidas para la defensa de intereses generales o sectoriales de los vecinos que, hallándose
previamente inscritas en el Registro General de Asociaciones, lo estén también en el Registro
Municipal de Asociaciones Vecinales de Ponferrada” (art. 3.2). Y es a estas entidades
ciudadanas a las que se reconoce, entre otros derechos, el de la participación en locales,
medios de comunicación y subvenciones municipales (arts. 23 y ss).
A la vista de la consulta de asociaciones que se pudo llevar a cabo a través de la
página web del propio Ayuntamiento de Ponferrada, la asociación responsable de la Escuela de
Música, aunque estaba inscrita en el Registro General de Asociaciones, no estaba inscrita en el
Registro de Asociaciones Vecinales de Ponferrada, como cauce para facilitar la participación de
los vecinos en la vida municipal, y, en cualquier caso, al margen de desarrollar una actividad
objeto del convenio de colaboración suscrito con el Ayuntamiento de Ponferrada con una clara
trascendencia pública, y que justifica la concesión de una subvención directa, exclusivamente
con relación a dicha actividad; sin embargo, la actividad lucrativa de la Escuela, como entidad
de naturaleza privada, no parece justificar, por sí misma, la atribución del uso de un inmueble
para que ésta pueda impartir clases de enseñanzas no regladas.
En virtud de todo lo expuesto, se consideró oportuno emitir las siguientes
resoluciones:
A la Consejería de Cultura y al Ayuntamiento de Ponferrada:
“Que, de forma conjunta, lleven a cabo las gestiones oportunas para regularizar todos
los aspectos relativos a la titularidad de la que fuera la “Escuela Hogar” de
Ponferrada, conforme al traspaso de las funciones, servicios y medios adscritos a los
mismos en materia de enseñanza no universitaria de la Administración del Estado a la
Comunidad de Castilla y León”.
Al Ayuntamiento de Ponferrada:
“Que se valore la supresión de la cesión, al menos con carácter gratuito, de dicho
inmueble a favor de la Asociación (...), en tanto que la misma es ajena al derecho de
información y participación ciudadana que podría fundamentarla”.
La Consejería nos aclaró que el inmueble sito en la Avenida Reino de León, Nº 44, de
la localidad de Ponferrada, es propiedad el Ayuntamiento, teniendo en una parte su sede la
Escuela de Música de Ponferrada, y, en otra, la Escuela Hogar “Las Encinas”. También se nos
indicó que los gastos correspondientes al suministro eléctrico, calefacción y teléfono corrían de
cuenta de la Escuela Hogar en concepto de gastos de funcionamiento; así como que la Escuela
de Música de Ponferrada, anualmente, realizaba una carga de gasoil como contraprestación del
uso de las instalaciones. Con todo, la Dirección Provincial de Educación, según se nos informó,
procedería a comunicar al Ayuntamiento de Ponferrada que sus obligaciones como titular del
inmueble incluían las labores de conservación y mantenimiento, entre las que se encontraba el
pago del suministro eléctrico y la calefacción del centro.
ÁREA G
INDUSTRIA, COMERCIO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Expedientes Área ................................................................ 147
Expedientes admitidos......................................................... 45
Expedientes rechazados ...................................................... 33
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 41
Expedientes acumulados ..................................................... 15
Expedientes en otras situaciones ........................................ 13
En el área que engloba los apartados de industria, comercio, empleo y seguridad
social, las quejas más numerosas han estado relacionadas con las instalaciones y servicios de
energía eléctrica, y con las relativas a las prestaciones que constituyen las últimas redes de
protección social, dando lugar todas estos aspectos a algún tipo de resolución.
En concreto, podemos hacer alusión a la construcción de algunas instalaciones,
alguna de ellas de energía eléctrica de alta tensión, a la incidencia de dichas instalaciones en la
propiedad privada, a la repercusión indebida de los costes de las infraestructuras necesarias
para el suministro solicitado para inmuebles sitos en suelo urbano que tienen la consideración
de solar, y a las reclamaciones relativas a la facturación de los suministros, aunque éstas, en la
mayoría de los casos, deben ser archivadas en cuanto las quejas, derivadas de relaciones
contractuales, no han generado la actuación de ninguna Administración, sino de empresas que
están al margen de las facultades de supervisión de la procuraduría. Asimismo, por lo que
respecta a las prestaciones para la protección social, la entrada en vigor de la normativa
reguladora de la renta garantizada de ciudadanía ha dado lugar a múltiples quejas sobre la
demora en la resolución de las solicitudes, sobre las dificultades de aportar la documentación
exigida a los extranjeros con vecindad civil en nuestra Comunidad, y sobre la exigencia estricta
del cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa reguladora al margen de la
finalidad de la misma, todo lo cual ha dado lugar a diversas resoluciones dirigidas a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.
Junto con las quejas relativas a las temáticas referidas, los ciudadanos también se han
expresado en contra de la gestión de algunas líneas de subvenciones como las previstas para
llevar a cabo actuaciones en materia de energía solar térmica y/o fotovoltaica, para la
adquisición de automóviles y otro material móvil que utilice tecnologías más eficientes
energéticamente, así como para la renovación de ventanas en los edificios. El rápido
agotamiento de los fondos destinados a dichas subvenciones, así como algunos inconvenientes
surgidos por la tramitación telemática de las solicitudes, se pusieron de manifiesto mediante
una serie de quejas que dieron lugar a varias resoluciones que se dirigieron a la Consejería de
Economía y Empleo.
Asimismo, las condiciones económicas más restrictivas impuestas en el nuevo marco
regulador de la producción fotovoltaica, para las inversiones que ya se habían realizado con
anterioridad al mismo, también dio lugar a diversas quejas que, no obstante, fueron dirigidas a
la Defensora del Pueblo, por cuanto el objeto de dichas quejas afecta a normativa de naturaleza
estatal.
En lo que se refiere al comercio, el protagonismo lo han tenido las quejas dirigidas
contra la venta ambulante irregular, y sobre los requisitos para el ejercicio de la venta en los
mercados municipales, produciéndose diversos pronunciamientos a través de las
correspondientes resoluciones dirigidas a los ayuntamientos afectados. Asimismo, sobre la
ordenación de la venta ambulante, se llevo a cabo de oficio una actuación que concluyó con
una resolución dirigida a cada una de las diputaciones provinciales de nuestra Comunidad, para
que presten a los ayuntamientos más pequeños la colaboración necesaria que facilite a éstos la
debida ordenación y control de la venta ambulante en sus municipios.
En materia de empleo, las quejas presentadas han sido de diversa naturaleza,
pudiendo destacarse, por haber dado lugar a algún tipo de resolución, aquellas relativas a
acciones de formación para el empleo a través de centros colaboradores, y a las subvenciones
para el autoempleo.
Respecto al año 2010, ha existido un significativo aumento de las quejas en el área de
industria, comercio, empleo y seguridad social, pasándose de las 97 que se produjeron en dicho
año a las 151 del año al que se refiere este Informe, igualándose prácticamente a las 149
quejas del año 2009. Este incremento, a su vez, viene dado por el aumento de las quejas en
materia de industria, y, en particular en lo que respecta a instalaciones y servicios de energía
eléctrica; así como a las 23 quejas registradas sobre cuestiones relativas a la renta garantizada
de ciudadanía, lo que ha contribuido a doblar prácticamente las quejas incluidas en el apartado
de Seguridad Social.
La colaboración de las administraciones para atender nuestras peticiones de
información ha sido aceptable, aunque el grado de aceptación de nuestras resoluciones no es
todo lo favorable que sería deseable. Así, por ejemplo, se han rechazado resoluciones en las
que se ha detectado algún defecto de procedimiento que perjudica a los interesados en
expedientes relativos a una infraestructura de producción de energía eléctrica, y en expedientes
de expropiación forzosa para llevar a cabo instalaciones de energía eléctrica, como también
podríamos considerar rechazadas, con independencia de los términos en los que se ha
respondido a las resoluciones, algunas de éstas relativas a flexibilizar los requisitos exigidos
para el reconocimiento del derecho a la renta garantizada de ciudadanía, en particular para los
extranjeros con vecindad civil en nuestra Comunidad. Por el contrario, se han acogido en parte
ciertas propuestas para mejorar la tramitación de algunas líneas de subvenciones, sobre la
necesidad de regular la venta ambulante en alguno de los municipios en los que no existe
ordenanza alguna, sobre la limitación de la actividad de venta de objetos en museos y a través
de una red “on-line” por la Administración que puede entrar en colisión con los intereses de los
profesionales afectados, y sobre el indebido cómputo de pensiones de alimentos que de hecho
no se perciben, a los efectos de considerar los ingresos máximos para obtener la renta
garantizada de ciudadanía.
A los efectos de valorar este apartado de resumen de actuaciones, hay que considerar
que, a fecha de cierre del Informe, en varios casos, la Administración a la que se ha dirigido la
correspondiente resolución se mantenía dentro del plazo para mostrar su aceptación o rechazo,
permaneciendo el expediente abierto a la espera de dicha contestación. Este es el motivo por el
que, en dichos casos, no se hace ninguna indicación sobre la postura de la Administración, sin
que ello quiera decir que ésta haya omitido dar la correspondiente respuesta en el plazo
establecido o en el que razonablemente se hubiera dejado transcurrir.
1. INDUSTRIA
1.1. Instalaciones de energía eléctrica
El expediente 20101902 tuvo por objeto una instalación de producción de energía
eléctrica mediante paneles fotovoltaicos autorizada en virtud de la resolución del Servicio
Territorial de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 7 de mayo de
2008, con la que se “aclaró” otra resolución de 21 de febrero de 2008, en el sentido de que la
instalación incluía, además de la planta de paneles solares, la correspondiente línea de
evacuación.
Los términos de la queja se concretaron en el hecho de que posibles afectados por la
instalación se vieron obligados a interesarse por la ubicación de los módulos fotovoltaicos en los
que consiste la instalación, así como por el trayecto de la línea de evacuación de la potencia
generada por dichos módulos; y por la relación de interesados que podrían haber realizado, en
su momento, las alegaciones oportunas si hubieran conocido la existencia del proyecto.
La instalación objeto del proyecto estaba sometida al Decreto 127/2003, de 30 de
octubre, por el que se regulan los procedimientos de autorizaciones administrativas de
instalaciones de energía eléctrica en Castilla y León.
A la vista de la información obtenida de la Consejería de Economía y Empleo, de la
Consejería de Medio Ambiente, del Ayuntamiento de Valverde de la Virgen, y de las Juntas
Vecinales de Villadangos del Páramo (término municipal de Villadangos del Páramo) y de San
Miguel del Camino (término municipal de Valverde de la Virgen); así como de la documentación
aportada por el autor de la queja, pudimos advertir:
El acuerdo de los titulares de los terrenos afectados constituyó la servidumbre de paso
que, en otro caso, habría de obtenerse previa solicitud de la declaración en concreto de la
utilidad pública de la instalación, con el correspondiente trámite de información pública.
Tras el oportuno trámite de información pública al que se sometió la solicitud, se
podían hacer las alegaciones que se estimaran oportunas a la vista del concreto proyecto que
se presentó, de modo que, existiendo una modificación sustancial de ese proyecto, no debía ser
autorizado sin que se diera la posibilidad de hacer alegaciones al mismo mediante el oportuno
trámite de información pública.
Con todo, cumplido el trámite de información pública, aunque en los términos
expuestos, debíamos preguntarnos si existía un vicio invalidante a tenor de lo dispuesto en el
art. 63 de la Ley 30/1996, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y a la vista de los datos existentes, lo que
en principio podría ser una irregularidad no invalidante, por la falta de concreción del proyecto
presentado a los efectos del trámite de información pública, se añadían unas carencias
procedimentales que evidenciaban una mala práctica administrativa e indefensión.
Por otro lado, resultó ignorada la aplicación de la Orden FOM/1079/2006, de 9 de
junio, por la que se aprueba la instrucción técnica urbanística relativa a las condiciones
generales de instalaciones y autorización de las infraestructuras de producción de energía
eléctrica de origen fotovoltaico, en cuanto a las exigencias de autorización de uso excepcional
en suelo rústico, y de licencia ambiental y de apertura.
De este modo, se evidenció una simplificación de trámites para la empresa propietaria
de la instalación, la alteración y elusión de plazos en beneficio de la misma, y la eliminación de
las garantías que van implícitas en los procedimientos de intervención administrativa y en los
procedimientos de participación pública.
Además, consideramos que los motivos de utilidad pública tienen un carácter
especialmente relevante en los supuestos como los indicados para permitir la obtención de la
copia del proyecto solicitada, máxime cuando dichas copias, por sí mismas, no supondrían una
limitación de los efectos de la protección intelectual de la que gozaba el proyecto.
Asimismo, el posible ilícito penal invocado por el Servicio Territorial de Industria,
Comercio y Turismo en una de sus resoluciones, en respuesta a la solicitud de la copia del
proyecto por parte de una asociación a la que se atribuyó la condición de interesada en el
expediente, no era un argumento válido, puesto que la sección 1 del capítulo XI, del título XIII,
del Código Penal, bajo la rúbrica “De los delitos relativos a la propiedad intelectual”, tipifica
conductas en las que concurre un ánimo de lucro.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular las siguientes
resoluciones:
A la Consejería de Economía y Empleo:
“- Que el trámite de información pública de los procedimientos de autorización
administrativa de las instalaciones de energía eléctrica es un trámite esencial, que
permite formular alegaciones sobre la base del conocimiento de los proyectos para los
que se solicita autorización. De este modo, el trámite debe versar sobre la concepción
global del Proyecto, y, en particular, sobre la correcta y completa ubicación de la
instalación sometida a autorización. En otro caso, el trámite de información pública no
cumple con la finalidad que le es propia, causando indefensión, por lo que procede
anular la autorización otorgada, en tanto no se subsane la omisión de un trámite de
información pública acorde con las características del Proyecto autorizado.
evacuación de las plantas fotovoltaicas como la que es objeto de este expediente,
como instalaciones de producción de energía eléctrica de origen fotovoltaico, por lo
que resulta exigible la correspondiente licencia urbanística y autorización de uso
excepcional en suelo rústico, y licencia ambiental y de apertura.
titular la construcción o el establecimiento de la misma, por lo que la ejecución de
obras a tal fin, antes de obtenerse dicha aprobación, debería dar lugar a la
paralización de las mismas a través de los instrumentos de control con los que
cuentan las Administraciones implicadas, como las de seguridad industrial.
omisión de trámites, plazos, u otros condicionantes que impliquen un perjuicio para
aquel frente a intereses particulares.
públicas, debiendo interpretarse con carácter excepcional las limitaciones previstas en
la Ley para el acceso de los interesados a la documentación obrante en los
expedientes administrativos, y, en particular, para obtener copias de los Proyectos
acompañados a las solicitudes de autorización administrativa de instalaciones de
energía eléctrica”.
A los Ayuntamientos de Valverde de la Virgen y de Villandangos del Páramo:
objeto de este expediente, tanto a su paso por terreno del municipio de Valverde de
la Virgen como del municipio de Villadangos del Páramo; así como la omisión de la
autorización del uso excepcional en suelo rústico respecto a la línea de evacuación a
su paso por el municipio de Valverde de la Virgen, debe dar lugar a la nulidad de las
licencias urbanísticas en la que se ha amparado la ejecución de la instalación.
titular la construcción o el establecimiento de la misma, por lo que la ejecución de
obras a tal fin, antes de obtenerse dicha aprobación, debería dar lugar a la
paralización de las mismas a través de los instrumentos de control con los que
cuentan las Administraciones implicadas, entre ellas las de carácter urbanístico”.
El Ayuntamiento de Villadangos del Páramo respondió a nuestra resolución incidiendo
en la correcta actuación llevada a cabo por dicha Corporación, en contra de los criterios
mantenidos en la misma.
Por su parte, el Ayuntamiento de Valverde de la Virgen también rechazó la resolución,
considerando que la Orden FOM/1079/2006, de 9 de junio, traslada el cumplimiento de la
licencia urbanística con autorización de uso excepcional en suelo rústico a la Ley 5/1999, de 8
de abril, de Urbanismo de Castilla y León; y según ésta, en suelo rústico común, están
permitidas las obras públicas e infraestructuras en general cuando estén previstas en el
planeamiento urbanístico, como era el caso, por lo que la instalación a la que se refiere la queja
no precisaba autorización de uso excepcional del suelo.
Asimismo, el Ayuntamiento de Valverde de la Virgen también consideró que la
instalación de los paneles fotovoltaicos respondía a un único proyecto, que se dividía en dos al
afectar su ubicación a dos municipios, pero que debía dar lugar a una única licencia ambiental,
que debía ser tramitada por el Ayuntamiento de Villadangos en el que se centra la producción
de energía, y no por el Ayuntamiento de Valverde de la Virgen, que únicamente debía otorgar
licencia urbanística.
La Consejería de Economía y Empleo tampoco aceptó nuestra resolución, por los
siguientes motivos:
Frente a los razonamientos expuestos con relación a la autorización administrativa de
la instalación y la aprobación del proyecto de instalación de producción de energía eléctrica
mediante paneles fotovoltaicos, se nos indicó que, conforme al art. 11 del Decreto 127/2003,
de 30 de octubre, no era necesario el envío de una separata del anteproyecto al Ayuntamiento
de Valverde de la Virgen, ya que este Ayuntamiento y la empresa del proyecto habían suscrito
un contrato de servidumbre de paso en fecha 4 de marzo de 2008; y la finalidad del precepto
indicado, al exigir la remisión de separatas a las administraciones titulares de los bienes
afectados, es que éstas presten su conformidad o den su permiso para la imposición de las
correspondientes servidumbres de paso.
Respecto a las autorizaciones de cambios de proyecto, la Consejería de Economía y
Empelo sostuvo que el proyecto inicial no tuvo modificaciones de carácter sustancial para la
planta fotovoltaica y la línea de evacuación, por lo que no resultó necesario efectuar un nuevo
trámite de información pública.
También se señaló que la complejidad de la obra y la necesidad de introducir
modificaciones en la ejecución de la misma explicaba que la empresa incumpliera el plazo de
ejecución de nueve meses que se estableció en la resolución del Servicio Territorial de
Industria, Comercio y Turismo de 7 de mayo de 2008; y que, en cualquier caso, dado que dicho
Servicio no declaró la caducidad de la autorización, la misma no había perdido vigencia. De este
modo, se trataba de simples irregularidades no invalidantes, tanto el incumplimiento del plazo
de ejecución por la empresa, como el que en la resolución de 16 de diciembre de 2010, de
aprobación de modificación del proyecto, no se especificara ningún plazo para la ejecución.
Finalmente, en cuanto a las autorizaciones de cambios de proyecto, la Consejería
incidió en que no resultaba necesario un trámite de información pública, ni la remisión de las
separatas del proyecto a los ayuntamientos. También se rechazó la afirmación de esta
procuraduría, en el sentido de que la obra se ejecutó sin contar con la resolución de aprobación
del proyecto, de acuerdo con la información facilitada por los autores de la queja, y en
consideración a una denuncia formulada ante el Ayuntamiento de Valverde de la Virgen;
señalándose, en contra, que los certificados finales de la planta y de la línea de evacuación
estaban visados el 21 de enero de 2011, en aplicación del art. 16 del Decreto 127/2003, siendo
por tanto posteriores a la resolución de aprobación del proyecto, por lo que tampoco es cierto
que la obra se hubiera ejecutado sin contar con la pertinente autorización administrativa.
Sobre el principio de transparencia en la actuación administrativa, la Consejería
consideró que el contenido de la propiedad intelectual, conforme a la Ley de Propiedad
Intelectual, impedía a la administración facilitar copias del proyecto de la instalación.
Por último, también en contra del criterio de esta procuraduría, la Consejería de
Economía y Empleo consideró que no existía vicio invalidante, por el hecho de que se omitiera
al Ayuntamiento de Valverde de la Virgen en la publicación referida a la línea de evacuación, si
no que se trataba de un defecto formal que carecía de entidad jurídica suficiente para amparar
una pretensión anulatoria, dado que no existieron carencias procedimentales ni indefensión
para los interesados.
El expediente 20110164 se inició con una queja que hacía alusión a un proyecto de
línea eléctrica aérea que dio lugar a la expropiación de una finca, remitiéndose el expediente de
justiprecio a la Comisión Territorial de Valoración, una vez que el propietario había presentado
su valoración y fue rechazada por la empresa beneficiaria, sin notificar a aquel la valoración que
ésta hubiera realizado.
Con todo, tal como nos confirmó la Consejería de Economía y Empleo atendiendo a
nuestra petición de información, desde la fecha en la que se remitió a la Comisión Territorial de
Valoración el expediente por falta de acuerdo en la valoración de la finca expropiada, hasta que
se notificó al interesado dicha remisión, transcurrieron más de dos meses, y ello a pesar de
varios escritos presentados por el interesado en el tiempo intermedio, para hacer efectivo su
derecho a conocer el estado del procedimiento seguido conforme al apartado a) del art. 35 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como el derecho a que se le notificara un acto
administrativo que afectaba a sus derechos en los términos del art. 58 de la misma Ley.
Pero, además, una vez que el interesado formuló su valoración, en el mismo plazo de
20 días, se le debía haber comunicado la aceptación o rechazo de la misma por estar previsto
en el art. 30.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, incluido en el capítulo III del título II de la
misma, al que se remite el art. 156.2 del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, de actividades de
transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de
instalaciones de energía eléctrica.
Por otro lado, el art. 30.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, para los supuestos en los
que es rechazada la valoración de los propietarios, prevé que debe notificarse a éstos hoja de
aprecio fundada, que, en los diez días siguientes, “podrá aceptar lisa y llanamente o bien
rechazarla, y en este segundo caso tendrá derecho a hacer las alegaciones que estime
pertinentes, empleando los medios valorativos que juzgue más adecuados para justificar su
propia valoración a los efectos del art. 43, y asimismo a aportar las pruebas que considere
oportunas en justificación de dichas alegaciones”. Sin embargo, dado que la empresa
beneficiaria rechazó la valoración del propietario, se ha omitido este trámite previo a la remisión
del expediente del justiprecio a la Comisión Territorial de Valoración.
De este modo, sin que se le hubiera facilitado al propietario de la finca una hoja de
aprecio fundada que pudiera desvirtuar la suya, y, por tanto, sin que hubiera podio hacer
contra la misma las alegaciones que hubiera tenido por conveniente, aportando las pruebas que
al efecto pudiera considerar pertinentes, podríamos estar ante un vicio de nulidad o
anulabilidad de los arts. 62.1 e) y 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
respectivamente.
No obstante, la STSJ de Castilla y León de Burgos, Sala de lo Contenciosoadministrativo,
Sección 1ª, de 21 de octubre de 2005, analiza el criterio jurisprudencial sobre si
el incumplimiento del plazo de 20 días que tiene la administración expropiante, para aceptar o
rechazar la hoja de aprecio del propietario, tiene un carácter esencial, y da lugar a que,
transcurrido el mismo, debe entenderse que ha habido una aceptación de la valoración del
propietario por silencio positivo, o si el incumplimiento del plazo implica algún vicio de nulidad o
anulabilidad; así como las consecuencias que deben derivarse de la falta de notificación al
propietario de la valoración realizada por la Administración, y, por tanto, la remisión del
expediente al Jurado Provincial de Expropiación nada más que el propietario presenta su hoja
de aprecio, sin comunicarse a éste la aceptación o rechazo de la misma.
Y, conforme a esta Jurisprudencia, se estima que dicho plazo no tiene una naturaleza
esencial, y que, en todo caso, la solución de la retroacción de actuaciones no conllevaría otra
cosa que la mayor dilación del procedimiento, además de que la demora en los plazos,
tratándose de la determinación del justiprecio, se compensa con la existencia de intereses de
demora correspondientes a aplicar sobre el justiprecio. En definitiva, en la Sentencia,
remitiéndose a otra de 11 de marzo de 2004 de la misma Sala, se estima que no se vulnera el
procedimiento hasta el extremo de apreciar la concurrencia de una causa de nulidad o de
anulabilidad cuando, tras elaborarse las hojas de aprecio por ambas partes y ser las mismas
totalmente discordantes, el expediente se pasa al Jurado para fijar el justiprecio sin que
previamente se notifique al propietario la hoja de aprecio de la Administración, y sin dar la
posibilidad de formular más alegaciones sobre esa hoja de aprecio.
No obstante, en el caso que nos ocupa, incluso, no constaba que en el expediente
remitido a la Comisión Territorial de Valoración se hubiera incluido una valoración llevada a
cabo por la empresa beneficiaria después de rechazar la del propietario de la finca, por lo que
tampoco podíamos saber si existiría una total discordancia entre las valoraciones de las dos
partes antes de la remisión del expediente a la Comisión Territorial de Valoración.
En cualquier caso, con independencia de que no llegaran a apreciarse vicios de
nulidad o anulabilidad en atención a la tendencia flexibilizadora de la Jurisprudencia, lo cierto es
que la Administración, sometida al ordenamiento jurídico, está llamada a cumplir los plazos y
seguir los procedimientos establecidos al efecto.
A todo ello había que añadir que, de cuanto se desprendía en el escrito de queja y del
informe que nos ha remitido el Servicio Territorial, parecía que en los primeros trámites del
procedimiento expropiatorio no se había tenido por interesado al propietario de la finca, por no
conocerse la referencia catastral de ésta, lo que obligó al propietario a pedir que se le tuviera
por interesado, tras lo cual, se le dio traslado de las actuaciones mediante comunicación
notificada el 8 de septiembre de 2010. Sin embargo, el art. 25 d) del Decreto 127/2003, de 30
de octubre, por el que se regulan los procedimientos de autorizaciones administrativas de
instalaciones de energía eléctrica en Castilla y León, sin perjuicio de remitirse al procedimiento
expropiatorio de la sección 2ª del capítulo V del título VII del RD 1955/2000, de 1 de diciembre,
establece que “en el trámite de información pública, deberá notificarse individualmente a todos
los interesados titulares de bienes y derechos que el solicitante considere de necesaria
expropiación/imposición de servidumbre”.
Si los aspectos procedimentales constituyen una importante garantía para los
ciudadanos frente a las actuaciones de las administraciones públicas, ello cobra más relevancia
en el caso de afectar al derecho a la propiedad reconocido en el art. 33 de la Constitución
Española, en tanto que la expropiación forzosa constituye una forma de privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos.
En virtud de todo lo expuesto, formulamos la siguiente resolución a la Consejería de
Economía y Empleo:
“- Que las Administraciones están obligadas a cumplir los plazos y seguir los trámites
de los procedimientos establecidos en la Ley; así como a responder a los interesados
que, sin corresponderles, tienen que asumir la carga de exigir, precisamente, que se
cumplan dichos plazos y trámites.
piezas de expropiación, tras el rechazo de la valoración que hace el propietario de sus
bienes o derechos, debe notificársele la valoración contraria, en los términos previstos
en el artículo 30-2 de la Ley de Expropiación Forzosa, con carácter previo a la
remisión del expediente a la Comisión Territorial de Valoración”.
La Consejería de Economía y Empleo aceptó parcialmente nuestra resolución, en
particular en lo relativo a la demora en la respuesta a la petición de información que el
interesado realizó sobre la aceptación o rechazo de la hoja de aprecio que presentó en el
expediente de expropiación de su finca, y sobre la demora en la remisión del expediente a la
Comisión Territorial de Valoración.
No obstante, la Consejería consideró que en ningún caso se causó indefensión, ya que
el interesado conocía la valoración de la empresa beneficiara de la expropiación de su finca; así
como que “el rechazo por la empresa beneficiaria de la hoja de aprecio formulada por el
interesado no implica necesariamente, aunque pueda resultar adecuado, que deba ponerse en
conocimiento de la otra parte, quien ya conoce la valoración de la empresa”.
Asimismo, la Consejería incidió en el hecho de que los interesados en cualquier
expediente administrativo pueden conocer el estado de tramitación del procedimiento en todo
momento, obteniendo las copias oportunas, sin que todas las actuaciones de trámite dentro del
procedimiento deban ser puestas en conocimiento del interesado de forma escrita.
El expediente 20110751, también estuvo relacionado con la expropiación de una
finca tras ser declarada en concreto la utilidad pública de una instalación eléctrica.
En este caso, se pudo comprobar que un recurso de alzada contra la resolución en la
que se había hecho dicha declaración, para cuya resolución está previsto el plazo de tres
meses, conforme a lo dispuesto en el art. 15.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
se había resuelto tras haber transcurrido casi dos años y medio. Por otro lado, desde la
ocupación de la finca, hasta que se remitió el expediente de expropiación a la Comisión
Territorial de Valoración, transcurrió prácticamente un año. Y, asimismo, habiendo entrado el
expediente de expropiación forzosa en la Comisión que habría de resolver sobre el justo precio
del objeto expropiado, después de más de un año y medio, el expropiado no había visto
satisfecho su derecho a ser indemnizado por la expropiación de una finca que había sido
ocupada hace unos dos años y medio.
Con todo, a la vista del régimen de indemnización por demora en la fijación del justo
precio previsto en los arts. 71 y ss del Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por
Decreto de 26 de abril de 1957, con relación al art. 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16
de diciembre de 1954, consideramos oportuno formular la siguiente resolución tanto a la
Consejería de Economía y Empleo, como a la Consejería de Hacienda:
“- El deber de la Administración de resolver los recursos que se formulen en el plazo
previsto en la Ley.
justo precio, y, por lo tanto, el deber de indemnizar dichos intereses al interesado en
la expropiación de la finca a la que se refiere este expediente.
particular, la fijación del justo precio tras la entrada de los mismos en la Comisión
Territorial de Valoración, a la vista del retraso que se pone de manifiesto en la
tramitación de los mismos, con evidente perjuicio para los expropiados y para los
administrados en general”.
Con relación a ello, aunque se nos comunicó que se compartía la necesidad de
cumplir los plazos establecidos en la ley para resolver, también se nos indicó que el estudio de
todos los expedientes que tienen entrada en la Comisión Territorial de Valoración de León se
llevaba a cabo por riguroso orden de entrada.
1.2. Reclamaciones contra compañías suministradoras de energía eléctrica
En el expediente 20111784 se puso de manifiesto que el Servicio Territorial de
Industria, Comercio y Turismo de León había denegado una reclamación basada en el hecho de
que una empresa distribuidora de energía eléctrica había condicionado el acceso a su red de
distribución, para el suministro de energía eléctrica solicitado para un inmueble sito en el
municipio de Cubillas de Rueda (León), al abono de la cantidad presupuestada para la línea de
extensión desde el punto de acceso a la red.
Según la resolución de dicho Servicio, la desestimación de la reclamación formulada
contra la empresa distribuidora de electricidad estaba fundada en que, de la certificación
municipal aportada por el reclamante no se deducía, ni se certificaba, que el terreno tuviera la
condición de solar, de acuerdo con los arts. 23 y 24 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por
el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
Sin embargo, a la vista de la documentación aportada junto con el escrito de queja, el
Ayuntamiento de Cubillas de Rueda había emitido un certificado fechado el 14 de julio de 2011,
según el cual, el inmueble en cuestión: “se encuentra ubicado en Suelo Urbano Consolidado.
Edificación Consolidada (SUC/EC), en virtud de las Normas Urbanísticas Municipales de Cubillas
de Rueda, aprobadas definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Castilla y León el 30 de
junio de 2005, siendo publicadas en el BOP nº 247 de 25 de noviembre de 2005, teniendo la
condición de solar, toda vez que cuenta con los servicios correspondientes”.
El art. 45 del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, sobre actividades de transporte,
distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de
energía eléctrica, dispone que las empresas distribuidoras están obligadas a la realización de las
infraestructuras necesarias cuando el suministro se ubica “en suelo urbano que tenga la
condición de solar”, si, tratándose de suministros en baja tensión, la instalación cubre una
potencia máxima de 50 kW.
El Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de
Urbanismo de Castilla y León, en su art. 20, distingue tres clases de suelo: el suelo urbano, el
suelo rústico, y el suelo urbanizable. Y, a su vez, conforme al precepto, el suelo urbano puede
tener dos categorías, la de suelo urbano consolidado, y la de suelo urbano no consolidado.
Por otro lado, la clasificación del suelo puede establecerse, entre otros instrumentos
posibles, mediante las Normas Urbanísticas Municipales, según lo dispuesto en el art. 21 del
Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, como es el caso de las Normas Urbanísticas
Municipales de Cubillas de Rueda.
Asimismo, la condición de solar, según la definición establecida en el art. 24 del
Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, la pueden tener los terrenos incluidos en la
categoría de suelo urbano consolidado, a tenor del art. 25.1 a).
Con todo ello, el art. 45 del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, prevé que las
infraestructuras necesarias del suministro deben llevarse a cabo por las empresas distribuidoras
cuando el mismo se ubique en suelo urbano que tenga la condición de solar; y ambas cosas
constan en la certificación emitida por el Ayuntamiento de Cubillas de Rueda.
En definitiva, en contra del motivo de la denegación de la reclamación formulada
expuesta en la resolución del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo, la
certificación emitida por el Ayuntamiento de Cubillas de Rueda acreditaba los presupuestos
establecidos en el art. 45 del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, por lo que, en definitiva,
debería correr a cargo de la empresa reclamada la realización de las obras necesarias para
atender el suministro solicitado.
En virtud de todo lo expuesto, se formuló la siguiente resolución:
“- Que existe una certificación del Ayuntamiento de Cubillas de Rueda, sobre la
condición de suelo urbano consolidado y la condición de solar del terreno en el que se
ubica el inmueble, para el que se ha solicitado el suministro eléctrico objeto de la
reclamación resuelta en virtud de la Resolución de 10 de noviembre de 2011, del
Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de León.
sido estimada, por lo que habría de procederse a la oportuna revisión de la Resolución
del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de León, y declararse la
obligación de la empresa distribuidora de realizar las obras necesarias para atender el
suministro solicitado”.
1.3. Tramitación de subvenciones
Varios expedientes de queja tuvieron por objeto la gestión telemática de
determinadas subvenciones. Así, el expediente 20110245 se refirió a los problemas de acceso
a la aplicación informática prevista para la tramitación de las solicitudes de subvenciones
cofinanciadas con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional para actuaciones en materia de
energía solar térmica y/o fotovoltaica en Castilla y León, convocadas por la Orden
EYE/1761/2010, de 21 de diciembre, que habían de resolverse por orden de presentación, y
hasta que se agotaran los fondos económicos habilitados al efecto (apartado 2 de la disposición
novena). Por su parte, el expediente 20110259 tuvo por objeto la tramitación de una solicitud
de subvención realizada por un ciudadano, a través de un concesionario de una marca de
automóviles, conforme a la convocatoria de subvenciones cofinanciadas con el Fondo Europeo
de Desarrollo Regional para la adquisición de automóviles, motocicletas, autobuses, camiones y
otro material móvil que utilicen tecnología más eficiente energéticamente (Orden
EYE/1770/2010, de 22 de diciembre). Asimismo, los expediente tramitados de forma acumulada
con los números de referencia 20110151 y 20110253, estuvieron relacionados con la
convocatoria de subvenciones cofinanciables con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional del
Plan Renove de Ventanas de Castilla y León, llevada a cabo a través de la Orden
EYE/1758/2010, de 21 de diciembre, planteándose también la adecuación del sistema de
tramitación telemática.
La tramitación telemática de las subvenciones tiene numerosas ventajas, no obstante
lo cual, en el caso de las subvenciones en materia de energía solar térmica y/o fotovoltaica, la
Consejería de Economía y Empleo nos confirmó que se había producido una interrupción del
sistema temporal que fue oportunamente solucionado.
En cualquier caso, debimos considerar que la simplificación que aporta la tramitación
telemática no puede ignorar el derecho de los beneficiarios a que, con carácter general, puedan
elegir el canal de comunicación con las administraciones, y, en su caso, intervenir por sí mismos
en los procesos telemáticos, a tenor de lo dispuesto en el art. 27 de Ley 11/2007, de 22 de
junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, y el art. 9 de la Ley
2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la
Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública.
En virtud de todo lo expuesto, en el expediente 20110245 consideramos oportuno
formular la siguiente resolución, de cara a sucesivas convocatorias de subvenciones en materia
de energía térmica y/o fotovoltaica:
“- Permitir a los beneficiarios de las subvenciones optar por presentar sus propias
solicitudes.
de sus solicitudes a través de la aplicación electrónica establecida al efecto, o de
forma presencial, desde el mismo instante en el que se inicia el plazo de presentación
de solicitudes.
reducir el bloqueo de la aplicación informática prevista para la tramitación de las
subvenciones, a causa de las masivas solicitudes producidas al inicio del plazo de
presentación de las mismas.
tanto con carácter previo al plazo para presentar las solicitudes de subvención, como
durante el proceso de tramitación de las mismas, dirigida, tanto a los sectores
implicados en el campo de las actuaciones subvencionadas, como a los beneficiarios
de las subvenciones”.
Con relación a esta recomendaciones, en las que se insistió con ocasión de la
resolución emitida en los expedientes 20110151 y 20110253, la Consejería de Economía y
Empleo, haciendo suyo el informe emitido por el Ente Regional de la Energía, consideró que no
se podían aceptar las tres primeras recomendaciones, dadas las ventajas que presenta el
sistema de gestión telemática utilizado, estimando, sin embargo, que sí era necesario llevar a
cabo una mayor divulgación sobre las ayudas.
En el expediente 20110259, en el que, además, se plantearon diversas dificultades
para acceder a las subvenciones a tenor de las bases de convocatoria, se emitió una resolución
en los siguientes términos:
“Que, también con relación a la línea de subvenciones para la adquisición de
automóviles, motocicletas, autobuses, camiones y otro material móvil que utilicen
tecnología más eficiente energéticamente, se mantenga la debida información, tanto
con carácter previo al plazo para presentar las solicitudes de subvención, como
durante el proceso de tramitación de las mismas, dirigida, tanto a los sectores
implicados en el campo de las actuaciones subvencionadas, como a los beneficiarios
de las subvenciones. Esta información debe facilitar la adecuada interpretación de los
mensajes de los sistemas de seguridad de los navegadores de los equipos
informáticos, a la vista de las incidencias cuya repetición se ha constatado, a través de
la experiencia surgida en la tramitación telemática de las subvenciones solicitadas
hasta el momento”.
La Consejería de Economía y Empleo aceptó esta resolución, indicándonos que se
habían adoptado medidas de información permanente a través de la página web, y que, en un
futuro, se realizarían acciones de información dirigidas tanto a los solicitantes como a los
agentes implicados. Asimismo, se nos hizo saber que se estaba preparando un módulo para
habilitar a los propios beneficiarios, para que pudieran acceder a su expediente electrónico y así
consultar y conocer todos los datos, informaciones, requerimientos y resoluciones que se
produjeran, manteniéndoles informados a la misma vez que los instaladores a través de correoe.
Finalmente, respecto a los mensajes de seguridad de los navegadores, se había
reprogramado el sistema de control de registro de firmas, para que no "saltaran" mensajes no
entendibles o que pudieran provocar confusión en cuanto al acceso a las aplicaciones.
2. COMERCIO
2.1. Venta ambulante
El expediente 20101771 fue iniciado con una queja en la que se hacía alusión a
varios escritos presentados por un vecino en el Ayuntamiento de Hontanares de Eresma, por los
que se solicitaba la regulación de la venta ambulante en dicha localidad, sin que los mismos
tuvieran respuesta tras varios meses transcurridos.
Según el informe que nos dirigió el Ayuntamiento de Hontanares de Eresma, el Pleno
del Ayuntamiento, en consideración a dicha solicitud, adoptó el acuerdo de “adaptar la
Ordenanza existente a la situación actual o bien elaborar una nueva Ordenanza reguladora de
Venta Ambulante para el municipio”, dando traslado a la solicitante del acuerdo.
En el acta de la sesión del Pleno se reflejó que, en la deliberación previa al acuerdo
adoptado, se hizo referencia a la existencia de una “Ordenanza creada muy antigua” que habría
que buscar en los archivos municipales, por lo que se deducía que, en el mejor de los casos,
dicha Ordenanza estaba siendo ignorada, aunque, conforme al apartado g) del art. 25.2 de la
Ley de Bases de Régimen Local, el municipio debe ejercer, en todo caso, competencias en
materia de “abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores”.
Por otro lado, debemos tener en cuenta que, si bien cabe regular, y, en definitiva,
permitir la venta ambulante en los términos establecidos en la legislación vigente; por otro lado,
debe perseguirse la práctica de venta ambulante irregular, y, en concreto, la venta de
determinados productos, como el pan y sus derivados, sin que se cumplan las medidas
higiénico-sanitarias, e, incluso, cuando dicha venta pueda estar concurriendo con la existencia
de un despacho de pan abierto al público.
A estos efectos, el art. 21.1 del RD 1137/1984, de 28 de marzo, prohíbe totalmente la
venta ambulante y la venta domiciliaria de pan y panes especiales, así como en instalaciones
callejeras, puestos de mercadillo, tenderetes y cobertizos o directamente del vehículo
transportador de estos productos, permitiendo excepcionalmente la venta de pan desde el
vehículo transportador en aquellos núcleos urbanos donde no exista despacho alguno de venta.
Además, la realización de ventas especiales, entre las que se encuentra la venta
ambulante, incumpliendo las condiciones y limitaciones que para las mismas se establezcan
legal o reglamentariamente, está tipificada como infracción grave en el art. 53 de la Ley de
Comercio de Castilla y León.
Por otro lado, el art. 46 de la Ley 16/2002, de 19 de diciembre, de Comercio de
Castilla y León (redactado por el número 15 del art. 4 del DL 3/2009, de 23 de diciembre, de
Medidas de Impulso de las Actividades de Servicios de Castilla y León), y el art. 18 b) del
Decreto 82/2006, de 16 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley de Comercio
de Castilla y León, atribuyen competencia a los ayuntamientos para “otorgar las autorizaciones
para el ejercicio de la venta ambulante en sus respectivos términos municipales de acuerdo con
sus normas específicas y las contenidas en la legislación vigente, así como establecer los
Reglamentos u Ordenanzas reguladoras de esta actividad comercial”.
Con todo, se recomendó al Ayuntamiento de Hontanares de Eresma, a través de la
correspondiente resolución:
“Que, de acuerdo con la determinación del Ayuntamiento de Hontanares de Eresma,
expresada en el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento celebrado el 14 de
diciembre de 2010, se actúe conforme a la Ordenanza que regule la venta ambulante
para hacer cumplir la misma, de tal modo que en el Municipio no se lleven a cabo
prácticas de venta ambulante irregular”.
El Ayuntamiento nos respondió señalando que obra en todo momento conforme a las
ordenanzas impuestas y aprobadas por él, aunque, si, en algún momento no lo ha hecho, ha
sido por desconocimiento de la existencia de las mismas. En cualquier caso, aunque resulta
llamativo que el Ayuntamiento pueda desconocer la existencia de sus propias ordenanzas,
parecía manifestar una voluntad acorde con el contenido de nuestra resolución.
La ausencia de normativa que regulara la venta ambulante también se puso de
manifiesto en el expediente 20110025, referido en este caso al municipio de San Bartolomé
de Pinares.
El Ayuntamiento de este municipio nos aportó, junto con su informe, una copia de la
Ordenanza reguladora del precio público por puestos, casetas de venta, espectáculos o
atracciones situados en terreno de uso público e industrias callejeras y ambulantes y rodaje
cinematográfico (BOP de Ávila de 11 de diciembre de 1989).
Sin embargo, esta Ordenanza respondía simplemente al establecimiento de precios
públicos por las utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales derivados de la
ocupación de la vía pública o terrenos de uso público, conforme a lo dispuesto en la legislación
sobre haciendas locales; y no a la competencia que se atribuye a los ayuntamientos por el art.
46 de la Ley 16/2002, de 19 de diciembre, de Comercio de Castilla y León, y el art. 18 b) del
Decreto 82/2006, de 16 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la anterior Ley,
para “otorgar las autorizaciones para el ejercicio de la venta ambulante en sus respectivos
términos municipales y establecer los Reglamentos u Ordenanzas reguladoras de esta actividad
comercial, para lo cual deberán tener en cuenta el nivel de equipamiento comercial existente”.
El art. 47.1 de la Ley de Comercio de Castilla y León establece un contenido mínimo
que han de tener estas disposiciones, que ha de incluir los lugares y periodos en los que
puedan desarrollarse las diferentes modalidades de venta ambulante, el número de puestos y
licencias, los productos que podrán ser ofrecidos a la venta, la tasa a pagar por la concesión de
la licencia, el régimen interno del funcionamiento del mercadillo, y la previsión del régimen
sancionador aplicable. Este tipo de ordenanza, de la que carecía el Ayuntamiento de San
Bartolomé de Pinares es la que permitiría definir la venta regular, y actuar contra las prácticas
irregulares que se produzcan en el municipio.
En cualquier caso, al margen de que los ayuntamientos no pueden autorizar ventas de
productos cuya normativa reguladora lo prohíba (art. 47.2 de la Ley de Comercio de Castilla y
León), la realización de ventas especiales, entre las que se encuentra la venta ambulante,
incumpliendo las condiciones y limitaciones que para las mismas se establezcan legal o
reglamentariamente, está tipificada como infracción grave en el art. 53 de la Ley de Comercio
de Castilla y León. Asimismo, el Decreto 82/2006, de 16 de noviembre, también atribuye a los
órganos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León con competencia en materia
de comercio interior el ejercicio de funciones de vigilancia, control e inspección sobre las
actividades comerciales realizadas en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León
por comerciantes o por quienes actúen por cuenta de ellos, así como sobre las instalaciones y
establecimientos comerciales, productos y servicios que se comercialicen (art. 24).
Además, la intervención de los órganos con competencia en materia de sanidad
podría ser requerida para el ejercicio de las facultades de inspección y control de productos
alimenticios, cuya venta puede estar afectada por normativa sectorial, como, por ejemplo, es el
caso del pan y sus derivados, respecto a los cuales, el art. 21.1 del RD 1137/1984, de 28 de
marzo, por el que se aprueba la reglamentación técnico-sanitaria para la fabricación, circulación
y comercio del pan y panes especiales, prohíbe totalmente la venta ambulante y la venta
domiciliaria de pan y panes especiales, así como en instalaciones callejeras, puestos de
mercadillo, tenderetes y cobertizos o directamente del vehículo transportador de estos
productos, permitiendo excepcionalmente la venta de pan desde el vehículo transportador en
aquellos núcleos urbanos donde no exista despacho alguno de venta.
Por ello, se dirigió al Ayuntamiento de San Bartolomé de Pinares la siguiente
resolución:
“- Establecer una regulación de los requisitos y condiciones que deben cumplirse para
el ejercicio de la venta en el término municipal de San Bartolomé de Pinares, por
comerciantes, fuera de un establecimiento permanente, de forma habitual, ocasional,
periódica o continuada, en lugares debidamente autorizados o en instalaciones
comerciales previstas al efecto, y que se haga cumplir dicha regulación a través del
régimen sancionador previsto al efecto.
órganos competentes de la Junta de Castilla y León en materia de Comercio y Sanidad
de los hechos que pudieran constituir algún tipo de venta irregular en el Municipio de
San Bartolomé de Pinares”.
Con relación a ello, el Ayuntamiento no consideró conveniente establecer en la
modificación de la Ordenanza de venta ambulante un régimen sancionador, por tratarse de un
municipio de escasa población, considerando que eran aisladas las ventas ambulantes que se
realizan fuera de los días permitidos, avisándose en su caso, a la Guardia Civil.
No obstante, se nos puso de manifiesto el compromiso de trasladar a los órganos
competentes de la Junta de Castilla y León en materia de comercio y sanidad, los hechos que
pudieran constituir algún tipo de venta irregular en el municipio.
2.2. Mercados
El expediente 20101498 se inició con motivo de una queja en la que se ponía de
manifiesto que el Ayuntamiento de Ávila permitía que determinadas personas llevaran a cabo la
actividad de venta en los mercados al aire libre situados en el término municipal de Ávila, sin
cumplir los requisitos para el ejercicio de dicha actividad, y, en particular, el de estar en
situación de alta en el correspondiente epígrafe fiscal del impuesto de actividades económicas,
y hallarse al corriente de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social.
Según manifestaciones del autor de la queja, esa actuación del Ayuntamiento ponía
en inferioridad de condiciones a quienes cumplían todos los requisitos exigidos para obtener la
correspondiente autorización municipal, estando al corriente del pago de las cuotas de la
Seguridad Social, de la cuota de la Cámara de Comercio, de la póliza de seguro de
responsabilidad civil igualmente exigida a los comerciantes, etc., de modo que los márgenes
generados de la actividad comercial de quienes cumplían con todas las exigencias establecidas
en el Reglamento regulador vigente, se reducían, hasta tal punto, que podrían llegar a tener
que abandonar la actividad que constituía su medio de vida.
Con relación a ello, y según la información que nos había remitido el Ayuntamiento de
Ávila, permanecía en vigor el Reglamento Regulador de la Venta en los Mercados Municipales al
Aire Libre en el término municipal de Ávila, de fecha 12 de septiembre de 2005 (BOP de Ávila
de 15 de septiembre) sin que hubiera sido objeto de modificación alguna. Este Reglamento
establece, en su art. 4.1, las condiciones para el ejercicio de la venta regulada en el mismo, a
algunas de las cuales ya se ha hecho referencia al identificar el objeto de la queja; y, asimismo,
cuenta con un régimen de infracciones y sanciones, obligando a los servicios municipales
competentes en cualquiera de las materias objeto de regulación de la Ordenanza a “vigilar y
garantizar el debido cumplimiento por los titulares de las autorizaciones de lo preceptuado en el
mismo y especialmente, de las exigencias y condiciones higiénico-sanitarias” (art. 12.1),
atribuyéndose al Ayuntamiento de Ávila competencias sancionadoras, sin perjuicio de las que
correspondan a otras Administraciones (art. 12.2).
Con todo, el Reglamento constituye un instrumento válido para garantizar el
mantenimiento de la actividad comercial de aquellos que cumplen con las obligaciones
impuestas por el Ayuntamiento de Ávila para desarrollar dicha actividad, correspondiendo al
mismo Ayuntamiento exigir el cumplimiento de los requisitos impuestos, no solo frente a
quienes realizan la actividad comercial de forma regular, sino, también, frente a los
consumidores.
Llamó la atención, sin embargo, que, con relación al objeto de la queja, aunque el
Ayuntamiento de Ávila nos señaló que la labor de vigilancia y de garantía del debido
cumplimiento de lo preceptuado en el Reglamento regulador se llevaba a cabo por el encargado
del mercado y por los agentes de la policía municipal, igualmente se nos indicó que, en los dos
últimos años, no se había incoado ningún expediente sancionador por infracción del
Reglamento, aunque sí había habido varios apercibimientos.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
al Ayuntamiento de Ávila:
“Que ponga un especial celo en el cumplimiento del Reglamento Regulador de la
Venta en los Mercados Municipales al Aire Libre en el Término Municipal de Ávila, en
particular en cuanto a la vigilancia y control de las exigencias establecidas para
quienes realizan la actividad comercial a través de sus Agentes, y, en definitiva, en la
eliminación de las prácticas irregulares que puedan estar teniendo lugar en contra o al
margen de las correspondientes licencias municipales”.
2.3. Otros
El expediente 20101017 se inició con motivo de la creación de una red de
establecimientos en espacios dependientes de la Diputación de León, como el Museo
Etnográfico Provincial de Mansilla, junto con una red on line, para la venta de diversa clase de
productos, entre ellos, de artesanía de la provincia. La queja que inició el expediente señalaba
que dicha actividad comercializadora suponía una competencia desleal para los negocios cuyo
objeto era la venta de artesanía y productos propios de la provincia de León en
establecimientos que debían de estar al corriente del pago de impuestos y otras cargas a las
que estaba sometida la actividad.
A la vista de la información proporcionada por la Diputación, la actividad era
desarrollada por el Instituto Leonés de Cultura, cuyo Consejo Rector había creado el Museo
Etnográfico Provincial de Mansilla de las Mulas, en el que existe un punto de exhibición y venta
de productos de artesanía y reproducción de piezas propias del Museo.
La actividad de venta se realizaba en régimen de gestión directa por personal
dependiente de la Diputación de León, y los productos que integraban la oferta estaban
recogidos en el Acuerdo del Consejo Rector de fecha 2 de febrero de 2011, en el que además
se aprobaron los precios públicos para su venta (BOP de León, de 25 de marzo de 2011).
Respecto a la procedencia de los productos, el material relacionado con publicaciones
y otro material diverso era de la propia Diputación de León y de otros centros dependientes de
la misma; en tanto que los productos de merchandising y de artesanía eran adquiridos a
distintos proveedores, a través de contratos menores de suministro.
Respecto a los criterios seguidos para la selección de los proveedores a los que se les
había adjudicado los contratos, y para la selección de los productos adquiridos, se nos señaló
que los criterios que se aplicaban en la selección eran estrictamente los etnográficos y
museográficos y, cuando existían artesanos con una misma clase de productos, los promotores
y el artesano llegaban a un acuerdo para que solo se comercializara un producto de cada uno
de ellos.
Asimismo, se nos comunicó que la actividad de merchandising y de venta de
productos en el Museo Etnográfico estaba amparada por las licencias otorgadas por el
Ayuntamiento de Mansilla, en concreto, la licencia de primera ocupación para el Museo de 15
de diciembre de 2010, y el trámite de la comunicación de inicio de actividad de la oficina de
exposición, venta e información turística en el Museo aprobado con fecha de 6 de abril de 2011.
Con todo, la Diputación invocaba las competencias atribuidas en las letras c) y d) del
art. 36 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), al amparo de las
cuales se creó el Instituto Leonés de Cultura, cuyos Estatutos, en su art. 4 i), contemplan como
fines el “velar por la salvaguarda del patrimonio histórico-artístico, arqueológico y natural de la
provincia leonesa, así como conservar el de la Diputación provincial”.
Entendimos, sin embargo, que dicho título competencial, y los fines del Instituto
creado al amparo del mismo, de forma muy indirecta podían justificar la actividad desarrollada
a través de la Diputación de León que, en definitiva, consistía en la comercialización de
productos adquiridos a terceros, tal como lo pudiera hacer cualquier tipo de establecimiento
abierto al público, si bien a través de contratos administrativos de suministro.
En efecto, las competencias de la LRBRL invocadas se concretan en “la prestación de
servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso supracomarcal”, así como en “la
cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio
provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este
ámbito”. Y, por otro lado, la finalidad del Instituto Leonés de Cultura, de salvaguardar el
patrimonio de la provincia leonesa, y de conservar el de la Diputación de León, tampoco parecía
que pudiera lograrse con la venta de una serie de productos de merchandisig y de artesanía
representativos de la provincia, que previamente eran adquiridos a proveedores, aunque fuera
en el marco de una actividad museística relacionada con la cultura leonesa.
Por otro lado, la comercialización de productos realizada por el Instituto Leonés de
Cultura podía interferir en la actividad económica de diversos sectores, en particular el de los
establecimientos particulares dedicados precisamente a la comercialización de productos de
artesanía, alguno de ellos de forma especializada, y en el sector de los propios artesanos.
En momentos en los que la crisis económica agudiza las dificultades por las que pasan
los autónomos o las pequeñas empresas, la existencia de una vía alternativa para la adquisición
de productos muy concretos promovida desde la Administración, sin que con ello se contribuya
verdaderamente a la satisfacción de los intereses generales a los que se debe, puede
considerarse, si no irregular, al menos inadecuada; incluso en cuanto a la forma de articular
dicha actividad, ya que el contrato de suministro está pensado para que las administraciones
adquieran o arrienden productos o bienes muebles cuyo último destinatario es la propia
administración y sus servicios, y no para la reventa de los objetos adquiridos a precio de
mercado.
Con todo, la actividad de venta desarrollada por el Instituto Leonés de Cultura en
museos dependientes de la Diputación de León, y mediante la creación de un portal en internet,
e incluso impulsando el desarrollo de productos de diseño para su venta al público en exclusiva,
no respondía al papel típico de las administraciones provinciales, y, en esa medida, no debía
llevarse a cabo ignorando los intereses de los diversos sectores implicados en el comercio de los
productos suministrados.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
a la Diputación de León:
“- Que, para mantener la actividad desarrollada a través del Instituto Leonés de
Cultura, relativa a la venta de productos de “merchandising” y sobre todo de artesanía,
se valore, con un estudio realizado al efecto, la incidencia de esa actividad en los
sectores que están presentes en el mercado, previa convocatoria de quienes puedan
representar sus intereses, y, en particular, de las asociaciones de empresarios,
comerciantes, artesanos, etc.
atípico en consideración a las competencias que tienen encomendadas las
Diputaciones Provinciales, su dimensión sea acorde con los puntos de venta que
habitualmente existen en los museos”.
La Diputación provincial de León nos puso de manifiesto la aceptación del contenido
de la resolución, señalándonos que se tendrían en cuenta nuestras recomendaciones en cuanto
a la realización de un estudio de la incidencia de la actividad comercial desarrollada por dicha
Administración en los sectores presentes en el mercado y en la venta de productos, así como
que se intentaría que la dimensión de dicha actividad fuera acorde con las funciones del Museo
Etnográfico Provincial de Mansilla y con las competencias propias de las diputaciones
provinciales.
3. EMPLEO
3.1. Formación para el empleo
El expediente 20101886 se relacionó con la valoración de los cuatro proyectos de
formación presentados por un centro colaborador de Formación Ocupacional de Castilla y León,
conforme a la resolución de 23 de diciembre de 2009, del ECYL, por la que se convocaron
subvenciones para el año 2010, cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, en los programas
autonómicos de formación para el empleo y de orientación, formación e inserción profesional
incluidos en el Plan Regional de Empleo y en el programa operativo FSE de Castilla y León
(BOCYL, de 14 de enero de 2010).
Dicho centro colaborador había mostrado su discrepancia con las valoraciones que
habían obtenido sus proyectos, en especial por algunos de los criterios contenidos en la base 6ª
de la Orden EYE/1171/2009, de 22 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras de
las subvenciones del programa de orientación, formación e inserción profesional (FPO/TA,
Expediente OFI/09/2010/1), y, que, a la vista de la documentación de la que se nos había dado
traslado, dicha discrepancia podría tener ciertos fundamentos.
La información que nos remitió el ECYL, por mediación de la Consejería de Economía
de Empleo, no aclaró suficientemente la adecuación de la valoración de los proyectos a las
bases reguladoras. Así, por ejemplo, uno de los criterios que fue valorado con cero puntos, fue
el correspondiente a la “Presentación de acuerdos con empresas en que se desarrollarán las
prácticas no laborales de las acciones formativas. (De 0 a 4 puntos)” [apartado f) de la base 6ª-
1 de la Orden] y, sin embargo, junto con la documentación acompañada al escrito de queja, se
habían incluido las copias de nueve convenios de colaboración suscritos por el centro
colaborador con distintas empresas de seguridad, en cuyas cláusulas se hacía referencia a la
integración de los alumnos de aquella en éstas empresas.
A pesar de éstas y otras circunstancias, la Consejería de Economía y Empleo no nos
había aportado el informe vinculante que debió emitir la comisión de valoración conforme a las
bases 15ª y 16ª de la Orden EYE/1171/2009, de 22 de mayo, a pesar de que así se solicitó
expresamente en nuestra petición de información; ni tampoco la propuesta de resolución
realizada por el Servicio de Programas Autonómicos de Formación Profesional Ocupacional.
Asimismo, tampoco se habían desvirtuado las circunstancias que habrían justificado una mayor
puntuación de los proyectos presentados por el centro colaborador, a la vista de los datos con
los que contábamos; y todo ello sin cuestionar el margen de discrecionalidad con el que
cuentan los órganos que intervienen en la valoración de las solicitudes de las subvenciones,
que, sin embargo, no alcanza a eludir el cumplimiento de las bases establecidas.
A ello hay que unir que, a nuestra solicitud de información sobre la tramitación dada a
las alegaciones realizadas por el centro colaborador, con relación a los criterios de valoración de
los proyectos que presentó, se nos había respondido que, desde el ECYL, “no se han realizado
con el Centro de Formación (...) otras actuaciones posteriores a la notificación de las
valoraciones otorgadas a sus proyectos por parte de la Comisión de Valoración”. Es decir, se
habían ignorado dichas alegaciones, y se había eludido dar respuesta alguna.
Pues bien, con todo, en el supuesto que contemplamos podía advertirse, al menos,
una incertidumbre sobre la efectividad del derecho de los interesados en el proyecto a un
tratamiento imparcial y objetivo de sus asuntos por parte de la Administración autonómica, en
los términos previstos en el art. 16 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los
Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de
Gestión Pública; y, asimismo, dado el tiempo transcurrido desde que, en representación del
centro colaborador, se habían solicitado las aclaraciones que se habían estimado pertinentes,
también cabría advertir una vulneración del derecho a recibir información sobre un asunto
relacionado con los intereses legítimos, ante la falta de respuesta de la Administración
autonómica a la que obliga el art. 24.2 de la misma Ley, en relación con el art. 12.
A ello hay que unir que, según la información obtenida, fue propuesta la concesión de
subvenciones a aquellas entidades cuyas solicitudes tuvieran una puntuación media sobre todos
los proyectos igual o superior a 37,5 puntos, quedando la puntuación media de los proyectos
presentados por el centro colaborador al que se refiere la queja en 35,5 puntos, por lo que, una
leve modificación de la puntuación a su favor, podría haber supuesto la obtención de las
subvenciones solicitadas. Incluso, los proyectos presentados por dicho centro colaborador
obtuvieron la valoración de 35, 37, 36 y 34 puntos, llamando la atención el contenido de la
propuesta referida, sobre la consideración de la valoración media de todos los proyectos
presentados por las entidades, en lugar de la valoración de cada proyecto, de tal modo que,
dentro de los propuestos por cada entidad solicitante, unos pudieran ser subvencionados y
otros no.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Una revisión de la valoración de los Proyectos presentados por (...) a los efectos de
comprobar la correcta aplicación de las Bases a las que están sometidas las
subvenciones solicitadas por la misma, con las consecuencias que de ello pudieran
derivarse en el caso de que hubiera correspondido subvencionar dichos Proyectos.
relación a la valoración realizada de sus Proyectos, dando explicación de los motivos
concretos por los que las puntuaciones que se ponen en duda serían las correctas a
tenor de las Bases reguladoras”.
Ambas recomendaciones fueron aceptadas por la Consejería de Economía y Empleo, si
bien, el resultado de la revisión no modificó la valoración inicial de los proyectos, fundamentada
en criterios objetivos adoptados por la comisión de valoración en el ejercicio de sus funciones.
Con relación a la concesión de las "Becas Etheria III", gestionadas por el
Ayuntamiento de León, y dirigidas a titulados recientes de formación profesional y de
universidad, para realizar prácticas profesionales en Europa, se tramitó el expediente
20101836. A tenor de la queja, el proceso de selección careció de transparencia alguna, no
existiendo unos criterios previos a los que atenerse para valorar las solicitudes, ni ningún tipo
de publicidad sobre el resultado de las entrevistas llevadas a cabo con los candidatos en
atención a la distinta valoración que pudieran merecer los aspectos considerados para su
selección.
A la vista del informe que nos había remitido el Ayuntamiento de León, dichas becas,
incluidas en el Programa “Leonardo da Vinci” creado por la Unión Europea, habían sido
adjudicadas a una entidad de consultoría externa, y el proceso de selección consta de unas
pruebas escritas de idiomas, realizadas por los candidatos a través de un programa informático
específico, cuyos resultados son obtenidos de forma inmediata, comunicándose los mismos a
los candidatos de forma inmediata; así como de una entrevista personal individualizada.
Asimismo, aunque el Ayuntamiento de León, a través de su informe, invocaba la
doctrina jurisprudencial, en virtud de la cual las puntuaciones de los tribunales de selección
respondían a criterios de discrecionalidad técnica no revisables jurisdiccionalmente, sí procedía
velar por la regularidad del proceso de selección, y por la aplicación de los elementos reglados
llamados a evitar cualquier tipo de arbitrariedad, que en ningún caso estaba acreditado que se
hubiera producido en el supuesto que nos ocupaba, puesto que ningún dato lo constataba.
Dentro de los elementos reglados, además de los considerados en sentido estricto
desde el punto de vista jurídico, cabría añadir aquellos que contribuyen a que el ciudadano
pueda advertir el debido reflejo de los principios de buena fe y de confianza legítima a los que
hace referencia el art. 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en toda actuación llevada
a cabo desde cualquier Administración, destinada a servir a los intereses generales. Por ello, la
pretensión de un candidato que se somete a unas pruebas, de conocer anticipadamente las
reglas a las que se somete, y conocer conforme a dichas reglas la decisión adoptada respecto a
su solicitud, y, en definitiva, a obtener un tratamiento imparcial y objetivo de los asuntos que le
conciernan, forma parte del derecho a la buena administración que esta procuraduría estaba
llamada a garantizar.
Por otro lado, el Ayuntamiento de León nos confirmó que los listados de seleccionados
y suplentes no eran expuestos al público, a pesar de que, un mayor grado de transparencia se
obtendría de unos listados en los que a cada solicitante se atribuyera la puntuación
correspondiente a cada uno de los criterios de selección que habían de ser valorados.
Por todo ello, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“Que, en todo proceso de selección en régimen de concurrencia competitiva,
respetando la discrecionalidad técnica de quienes han de valorar las circunstancias de
cada candidato, debe haber constancia documental, de conocimiento público, sobre
cuáles de esas circunstancias han sido consideradas en cada candidato, y en qué
medida han influido en el resultado del proceso”.
3.2. Fomento del empleo
El expediente 20111971 se inició con motivo de una queja contra la resolución del
ECYL, por la que no se admitió una solicitud de la subvención presentada al amparo de la
resolución de 21 de marzo de 2011, del ECYL, por la que se convocaron las subvenciones,
cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, destinadas a fomentar el autoempleo en la
Comunidad de Castilla y León para el año 2011 (BOCYL, de 23 de marzo de 2011). El motivo de
la inadmisión de la solicitud de la subvención había sido que, según el criterio del órgano
resolutor, la misma se presentó fuera del plazo establecido en la convocatoria, esto es, fuera de
los dos meses contados desde la fecha de efectos del alta en el régimen especial de
autónomos.
Según los datos extraídos de la documentación que nos había sido aportada junto con
el escrito de queja, y que no resultaban controvertidos a tenor del contenido del informe que
nos fue enviado el ECYL, aunque la solicitud se presentó pasados los dos meses desde la fecha
de efectos del alta en el régimen especial de autónomos, sí fue presentada dentro del plazo de
los dos meses a partir de que fuera solicitado el alta en dicho régimen.
La resolución que inadmitió la solicitud de la subvención se fundamentó en la
aplicación del apartado séptimo, punto 2. b) de la resolución de convocatoria, y de la base 3ª
de la Orden EYE/219/2011, de 3 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras de la
subvención solicitada, en la que se señala que se entenderá por fecha de alta en el Régimen
Especial de Trabajadores Autónomos la que conste como fecha real de alta en el fichero de
afiliación de la TGSS. Con todo, la resolución de inadmisión de la solicitud atribuía al apartado
séptimo, punto 2. b) de la resolución de convocatoria un texto entrecomillado que no se
correspondía con dicho apartado según la publicación de la resolución hecha en el BOCYL del
23 de marzo de 2011 (pag. 20332), sin que constara que hubiera existido una corrección de
posibles errores que hubiera modificado el texto original.
En concreto, el texto del apartado publicado en el BOCYL es del siguiente tenor literal:
“Si el alta del solicitante en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos o en la Mutualidad
del Colegio Profesional correspondiente hubiera tenido lugar en fecha posterior a la producción
de efectos de esta Resolución de convocatoria, el plazo de presentación de las solicitudes de
subvención es de dos meses contados desde del alta en el Régimen Especial de Trabajadores
Autónomos o en la Mutualidad del Colegio Profesional correspondiente”.
Sin embargo, en la resolución que inadmitió la solicitud de subvención se entrecomilla,
como si fuera el texto de la resolución de convocatoria, el siguiente: “El plazo para la
presentación de la solicitud es de dos meses contados desde la fecha de alta en el Régimen
Especial de Trabajadores Autónomos o en la Mutualidad del Colegio Profesional
Correspondiente”.
A nuestro juicio, esa alteración de la regulación establecida en la resolución de
convocatoria tenía su trascendencia, por cuanto, como se había comprobado en el caso que nos
ocupa, la fecha en la que se produjo la inclusión en el Régimen de Trabajadores Autónomos
podía ser una, mientras que la fecha en la que tenía efectos dicha inclusión se retrotraía al día
primero del mes natural en el que concurrían en la persona de que se trate las condiciones
determinantes de su inclusión en el campo de aplicación del Régimen de Trabajadores
Autónomos, tras la correspondiente solicitud, tal como establece el art. 46 del RD 84/1996, de
26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y
afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores de la Seguridad Social. En
definitiva, cabe distinguir la fecha en la que se solicita la inclusión en el Régimen de la
Seguridad Social, y la fecha, normalmente anterior, en la que tiene efectos la inclusión.
La resolución de convocatoria ciertamente podía inducir a interpretar que se había
producido un error de redacción, y que podría haber existido la intención de expresar, en lugar
de “desde del alta”, “desde la fecha del alta”, “desde el alta”, “desde la fecha de solicitud de
alta”, “desde la fecha de efectos del alta”. Al respecto, según el informe que nos ha remitido el
ECYL, existía un mero “error tipográfico en su redacción”, y no cabía interpretar la redacción
errónea «más allá de la sustitución del término “del” por “el”, pues si fuera otra la intención del
legislador, a estas alturas ya habría sido objeto de la modificación o corrección pertinente».
Sin embargo, no podíamos compartir que no existiera un verdadero problema de
interpretación a partir de la redacción del precepto aplicado, y que la duda se resolvía a través
del sentido propio de las palabras utilizadas, puesto que, incluso aunque consideremos que el
texto debería decir “desde el alta”, permanecería la duda de estimar si ello hace referencia a la
fecha de la solicitud del alta o a la fecha de efectos del alta en el Régimen Especial de
Trabajadores Autónomos. De hecho, aunque ello no tiene importancia, la resolución que no
admite a trámite la solicitud de subvención presentada por el interesado integra el texto de la
convocatoria, no sustituyendo “desde del alta” por “desde el alta”, sino que sustituye el texto
original por “desde la fecha de alta”. Con todo, el criterio hermenéutico literal del art. 3.1 del
Código Civil, por sí solo, no descarta que pudiera interpretarse que el plazo establecido se
podría computar desde la fecha de la solicitud del alta en el Régimen Especial de Trabajadores
Autónomos.
Por otro lado, el hecho de que el legislador no hubiera corregido el error tipográfico
tampoco ayudaba a interpretar en un sentido u otro la resolución de convocatoria, ni servía de
apoyo a la interpretación llevada a cabo por el órgano resolutor, dado que, entre otras cosas, el
legislador podía no haber advertido la problemática generada a partir de la redacción dada a
dicha resolución.
En cualquier caso, consideramos que las dudas interpretativas a las que daba lugar la
redacción de la resolución de convocatoria no deberían redundar en perjuicio de los solicitantes
de las subvenciones, ni la resolución que inadmitió la solicitud de subvención debería fundarse
en un texto entrecomillado que no se correspondía con la literalidad de la resolución de
convocatoria. Esto resulta especialmente significativo cuando, además, en las convocatorias
para los años 2009 y 2010, el criterio claramente establecido en las correspondientes
resoluciones era el de iniciar el cómputo del plazo de dos meses para solicitar la subvención
“...desde la solicitud de alta en el Régimen de la Seguridad Social...”. De este modo,
considerando los antecedentes normativos, a los efectos de llevar a cabo la labor interpretativa
de la convocatoria que nos interesaba, se podría considerar que el error estuvo en la omisión
del término “la solicitud”, entre las palabras “desde” y “del”.
Por otro lado, también hay que tener en cuenta que la base 3ª de la Orden
EYE/219/2011, de 3 de marzo, cuando define la fecha de alta en el Régimen Especial de
Trabajadores Autónomos, no lo hace a los efectos de fijar el plazo para solicitar las
subvenciones, pues éste debe expresarse en la convocatoria, tal como establece el art. 33.2 de
la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, de Medidas Financieras. De hecho, en la resolución que no
se admite la solicitud de la subvención se omiten los párrafos primero y tercero del apartado a)
del número 1 de la base 3ª, acogiéndose únicamente el párrafo segundo. Sin embargo, los
párrafos omitidos son los que explican a qué efectos debe tenerse como fecha de alta en el
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos la que conste como fecha real de alta en el
fichero de afiliación de la Tesorería General de la Seguridad Social. En efecto, el párrafo primero
establece un requisito de los beneficiarios de las subvenciones, cual es la existencia de una
coincidencia temporal entre la situación de desempleo e inscripción como demandante de
empleo y el alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos. Y, por lo que respecta al
párrafo tercero, es del siguiente tener literal “No obstante, si debido a la retroacción de los
efectos del alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos al primer día de cada mes,
el interesado no pudiera acceder a la subvención por no cumplir el requisito exigido en este
apartado, se entenderá por fecha de alta la que figure como fecha de registro de la solicitud de
alta en dicho régimen”.
En el informe que nos fue remitido, también se justificaba la interpretación dada por
el órgano resolutor en el hecho de que había existido una modificación respecto a convocatorias
anteriores, por razones de seguridad jurídica. En concreto, se señalaba que los solicitantes
encontraban muchas dificultades para aportar el documento que acreditara la fecha de
presentación de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (modelo TA/521),
puesto que en la mayoría de los casos la solicitud se hacía de forma telemática y los duplicados
de dicho documento únicamente hacían referencia al dato de la fecha en que se solicita el
mismo; o bien, si se formaliza la solicitud en ventanilla, algunas delegaciones de la TGSS no
facilitan dicho documento, a pesar de ser el mismo un modelo oficial. También se nos indicó
que la modificación se había debido a que existe la posibilidad para los diferentes órganos
gestores de acceder por medios telemáticos al fichero de afiliación de la TGSS de solicitantes de
las subvenciones. Sin embargo, aunque es legítimo el cambio indicado, y más por las razones
expresadas, el ciudadano que solicita la subvención no tiene por qué conocer dichos extremos
y, en todo caso, en tanto que la normativa aplicable no acoja dicha modificación en los
términos que resulten oportunos, también por razones de seguridad jurídica.
Uno de los principios de actuación de la Administración autonómica recogidos en el
art. 5 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con
la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública, es el “principio de
comprensión”, en virtud del cual “las normas y los procedimientos administrativos han de ser
claros y comprensibles para los ciudadanos”; y también el “principio de responsabilidad”, por el
que la Administración de la Comunidad, en su forma de gestionar, ha de asumir de forma
expresa sus obligaciones ante los ciudadanos. Asimismo, el art. 42 de la misma Ley, referido a
la “calidad normativa y evaluación del impacto normativo”, en su apartado 2, establece el
“principio de accesibilidad”, que implica que “la norma sea clara, comprensible y conocida por
los destinatarios”.
Como conclusión, debemos considerar que había existido un error de trascripción en
la resolución de convocatoria, pero que ese error planteaba un verdadero problema de
interpretación de la norma, optando el órgano resolutor por la interpretación más perjudicial a
los interesados, incluso en contra de la interpretación que podría derivarse de los antecedentes
normativos de las convocatorias inmediatas.
En virtud de todo lo expuesto, dirigimos a la Consejería de Economía y Empleo la
siguiente resolución:
“- Una redacción clara y comprensible de las normas por las que se rigen las
convocatorias de las subvenciones a las que se refiere este expediente de queja.
en cuanto al plazo para presentar las solicitudes, acorde con los antecedentes
normativos de anteriores convocatorias, a los efectos de revisar las inadmisiones de
solicitudes presentadas dentro del plazo de dos meses desde la solicitud de alta en el
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos.
que ha formulado contra la Resolución de 12 de agosto de 2011 de la Gerencia
Provincial del Servicio Público de Empleo de Valladolid, conforme a lo expuesto en los
apartados anteriores”.
3.3. Otros
La ofertan de cursos de carretilleros hechos por algunas academias, haciendo
referencia en su publicidad a un supuesto “carnet oficial de carretillero” que se obtendría con la
realización de dichos cursos, relacionando dicho carné con las exigencias del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, fue objeto del expediente 20111577.
Frente a ello, debemos considerar que no existe el carné oficial de carretillero
expedido por la Administración laboral como tal, sino que el anexo II del RD 1215/1997, de 18
de julio, en el punto 2 relativo a las “Condiciones de utilización de equipos móviles,
automotores o no”, señala que “la conducción de equipos de trabajo automotores estará
reservada a los trabajadores que hayan recibido una formación específica para la conducción
segura de esos equipos de trabajo”.
En todo caso, la protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo es un
derecho de los trabajadores, y los empresarios deben garantizar que los trabajadores reciban
una formación e información adecuada sobre los riesgos derivados de la utilización de equipos
de trabajo, así como sobre las medidas de prevención y protección que hayan de adoptarse,
todo ello conforme a lo dispuesto en los arts. 4.2 d) y 19.1 del ET, en relación con los arts. 14,
15 y 16 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y los arts. 3 y 5 del RD 115/1997
anteriormente aludido.
Así, la formación específica que sí exige la normativa laboral para los trabajadores que
utilicen equipos de trabajo automotores, y que puede lograrse a través de cursos impartidos
por distintos centros o academias, debe proporcionarla el empresario, y dicha formación debe
ser adecuada a cada tipo de máquina, sin que exista un carné que habilite con carácter
genérico para la utilización de carretillas.
Con todo, en tanto que la normativa en materia de defensa de los consumidores y
usuarios estima que no se consideran como tales quienes utilicen o disfruten bienes o servicios
dentro del ámbito de una actividad empresarial o profesional (art. 2 de la Ley 11/1998, de 5 de
diciembre, para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de Castilla y León), nos centramos
en la publicidad dirigida a los propios trabajadores, que pueden contratar la realización de un
curso de carretillero, con la expectativa errónea de que van a obtener un “carné oficial” que les
facilitará la obtención de un empleo, con motivo de una publicidad que podría considerarse
engañosa.
Con relación a este último punto discrepaba la Consejería de Economía y Empleo,
conforme al informe que nos remitió, entendiendo que “los posibles problemas de publicidad en
los cursos para los trabajadores no es materia de consumo, puesto que no son consumidores
finales y por lo tanto no entran dentro del concepto de consumidor establecido en la Ley
11/1998”, cuyo art. 2 dispone: “A los efectos de esta Ley, se entiende por consumidor o usuario
toda persona física o jurídica a la que se ofertan bienes y servicios, o los adquiere, utiliza o
disfruta, como destinatario final, para uso o consumo personal, familiar o colectivo, siempre que
quien los ofrezca o ponga a su disposición ostente la condición de empresario o profesional, con
independencia de su naturaleza pública o privada. No tendrán la consideración de consumidores
y usuarios quienes adquieran, utilicen o disfruten de bienes o servicios dentro del ámbito de
una actividad empresarial o profesional”.
Sin embargo, consideramos que la exclusión del concepto de consumidores y usuarios
que hace la Ley no afecta a personas particulares que realizan un curso desligado de su actual
o efectiva actividad profesional. Una persona desempleada que realiza un curso, con el fin de
aumentar sus posibilidades de obtener un eventual trabajo, o de obtener un trabajo distinto al
que realiza, al fin y al cabo, tiene una posición final en la relación contractual surgida con la
academia o centro que le imparte el curso, puesto que ese curso no está relacionado con
ninguna actividad empresarial o profesional concreta de quien hace el curso. Desde otro punto
de vista, podría decirse que, para la persona desempleada o que quiere obtener otro trabajo
distinto al que realiza, el curso está destinado a satisfacer una necesidad personal, la de
conseguir unas habilidades y credenciales que aumenten las posibilidades de una anhelada
contratación laboral.
Cierto es que el concepto de consumidor y usuario no ha sido pacífico a tenor de la
redacción tanto, de los textos estatales, como autonómicos que regulan la defensa de los
mismos; no obstante, se ha tendido a acoger un criterio amplio de consumidor tanto por la
doctrina como por la jurisprudencia, para dotar de un mayor efecto protector a la normativa
que regula la materia.
En este sentido, podemos hacer referencia al supuesto de la SAP de Castellón,
Sección 3ª, de 9 de marzo de 2007, que, con relación a la aplicación de la Ley 7/1995, de 23 de
marzo, de Crédito al Consumo, conforme a la cual la ineficacia del contrato cuyo objeto sea la
satisfacción de una necesidad de consumo lleva consigo la ineficacia del contrato destinado a su
financiación, contempla el supuesto del error sufrido por una persona al contratar un curso con
un centro de enseñanza a distancia, para la preparación de la oposición de policía nacional en
virtud de la información inexacta ofrecida por el comercial de dicho centro, sin que, en este
caso, se pusiera en cuestión el carácter de consumidor del contratante, así como la ineficacia de
la contratación por dicho motivo.
Asimismo, la SAP de A Coruña, Sección 6ª, de 26 de mayo de 2006, también con
relación a la aplicación de la Ley de Crédito al Consumo, atribuyó expresamente la condición de
consumidores a los padres de los alumnos de una academia que ofrecía cursos de idiomas,
incluso siendo estos alumnos mayores de edad, rechazando el argumento de la contraposición
de las “necesidades personales” y las “necesidades empresariales o profesionales”, concluyendo
que “un padre obtiene una satisfacción de un interés personal propio al permitir a un hijo que
complete su formación mediante el dominio de un idioma extranjero, que le puede servir para
abrir sus posibilidades laborales (al amparo del art. 154.1 del Código Civil, que impone a los
padres la obligación de procurar a los hijos una formación integral)”.
Ese propósito de los padres de los alumnos, de abrir las posibilidades laborales de sus
hijos, se puede asimilar perfectamente al propósito de las personas desempleadas, de obtener
un trabajo mediante la preparación de unas materias o la obtención de unas habilidades que
podrían ser consideradas por un eventual empleador. En esta medida, estas personas, a la hora
de contratar los cursos destinados a tal fin, deben estar protegidos frente a los engaños que
puedan hacerse sobre las características y eficacia que van a tener los mismos, debiendo la
administración dispensar la protección preventiva oportuna.
En definitiva, las autoridades en materia de consumo en nuestra Comunidad no
deberían sustraerse a la supervisión de la publicidad engañosa a la que se refería la queja,
argumentando que el organismo competente en la materia se encontraba dentro del ámbito
laboral. De hecho, estábamos hablando de consumidores desempleados, y ajenos a cualquier
tipo de relación laboral que hubiera de ser tutelada por la autoridad laboral.
El derecho a la información en materia de consumo en los términos establecidos en
los arts. 10 y ss de la Ley de Defensa de los Consumidores y Usuarios de Castilla y León, obliga
a que la información y publicidad dirigida a los consumidores y usuarios no contenga elementos
falsos o engañosos -art. 11 a)-, constituyendo una infracción perseguible por la Administración
la “oferta, promoción, publicidad o información falsa de bienes y servicios” (art. 24.5).
Con todo, la Consejería de Economía y Empleo, a través de la Dirección General de
Comercio y Consumo, nos indicó, a través de su informe, que a lo largo del año 2010 se habían
inspeccionado más de treinta academias, comprobando que la oferta, promoción, y publicidad
realizada por los centros se ajustaba a los principios de veracidad, objetividad y suficiencia,
cumpliéndose el protocolo de inspección de centros privados que imparten enseñanzas sin
validez académica. Igualmente, se nos anunció que se reforzarían las actuaciones en relación
con el contenido de la queja.
Debíamos acoger positivamente este anuncio, a pesar de la postura mantenida sobre
la falta de la condición de consumidores de los contratantes de dichos cursos al margen de su
actividad laboral, puesto que, como hemos argumentado, la protección en materia de defensa
de los consumidores y usuarios sí debía incluir a dichos contratantes; y, por otro lado, debía
perseguirse con especial interés la utilización de publicidad engañosa para promover la
contratación de servicios aprovechando la situación especialmente desfavorecida de personas
que necesitan encontrar un puesto de trabajo.
En virtud de todo lo expuesto, mediante la oportuna resolución, recomendamos a la
Consejería de Economía y Empleo:
«Que las autoridades de consumo de la Administración autonómica inicien una
investigación de la publicidad engañosa sobre los “carnet oficiales de carretillero”a la
que se refiere esta queja, y de otras de similares características, adoptándose las
medidas oportunas para eliminar dicho tipo de publicidad, y ejercer las atribuciones
sancionadoras que en su caso correspondan».
La Consejería, una vez analizada la publicidad de los cursos ofertados por las
academias para obtener el “carnet de carretillero”, consideró que dichos cursos están dirigidos a
trabajadores y profesionales en activo, y no a personas particulares desligadas de su actividad
profesional o a desempleados, ni a usuarios de academias de enseñanza. De este modo, a
juicio de la Consejería, no se podía integrar a dichos destinatarios en el concepto de
consumidores a los efectos de aplicar la Ley de Protección al Consumidor de Castilla y León
ante una publicidad engañosa, descartando igualmente la Consejería cualquier tipo de
competencia para intervenir sobre esa publicidad engañosa.
4. INCLUSIÓN SOCIAL
4.1. Renta garantizada de ciudadanía
La necesaria celeridad en la resolución de las solicitudes de renta garantizada de
ciudadanía (RGC), tras la entrada en vigor del Decreto 61/2010, de 16 de diciembre, por el que
se aprueba el Reglamento de desarrollo y aplicación de la Ley 7/2010, de 30 de agosto, por la
que se regula la renta garantizada de ciudadanía de Castilla y León, motivó la tramitación de
varios expedientes (20110218 y 20111413).
En el caso de ambos expedientes, así como en el de otros con quejas similares, había
que tener en cuenta que se excedía en exceso el plazo de tres meses previsto en el art. 23.2 de
la Ley reguladora para la resolución de las solicitudes de RGC.
De este modo, tras obtener la oportuna información de la Consejería de Familia e
Igualdad e Oportunidades sobre el estado de tramitación de cada caso en particular, en el
primero de los expedientes de queja citados se dirigió la siguiente resolución:
“- Dado que la renta garantizada de ciudadanía tienen por objeto cubrir necesidades
básicas de los ciudadanos, resulta imprescindible la mayor agilidad posible en la
resolución de los expedientes, y, en particular, la resolución del expediente iniciado
con la solicitud de (...).
correcta sobre sus derechos”.
Con relación a ello, se nos indicó que el expediente de solicitud de RGC presentado
por el interesado se encontraba en fase de valoración social, a la que seguirá la oportuna
propuesta de resolución, así como que la Gerencia de Servicios Sociales tenía, entre sus
prioridades, la de ofrecer información suficiente, comprensible y correcta sobre los derechos de
sus ciudadanos.
El contenido de la resolución anterior se reprodujo en el expediente tramitado con el
número 20111413, con relación al caso particular objeto de la correspondiente queja,
respondiendo en este caso la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades que el
objetivo de la Administración era “cumplir escrupulosamente los plazos de resolución de los
expedientes de tal manera que la presentación llegue a tiempo a las unidades familiares que se
encuentren en una situación de carencia de medios para dar cobertura a las necesidades
básicas”.
El expediente 20110919 estuvo referido a una resolución de la Gerencia Territorial
de Servicios Sociales por la que se denegó la RGC al interesado, por no haber mantenido una
situación continuada como demandante de empleo.
Entre los requisitos exigidos en el art. 11.1 de la Ley reguladora de la prestación, para
ser destinatarios de la RGC como miembros de la unidad familiar o de convivencia, cuando se
trate de personas que se encuentren en edad de trabajar, éstos deben de estar “inscritos como
demandantes de empleo o mejora de empleo en la provincia de residencia en la fecha de
presentación de la solicitud”. No obstante, el mismo precepto establece que este requisito no se
exigirá, “para aquellos miembros de la unidad familiar o unidad de convivencia que estén
cursando una actividad formativa reglada o que sean cuidadores familiares de las personas
dependientes beneficiarias de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar
prevista en el sistema de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia.
Tampoco se exigirá en el supuesto de que el informe social, en atención a las circunstancias
personales o sociales, determine la imposibilidad o improcedencia de dicha inscripción”.
Por lo que respecta al caso que nos ocupa, según la información que nos había
aportado el autor de la queja, y así se constataba con la copia del informe de los periodos de
inscripción en el ECYL, el interesado estuvo inscrito desde el día 15 de septiembre de 2010,
hasta el 2 de febrero de 2011, en el que se causó baja por no renovación de la demanda.
Seguidamente, el 3 de febrero de 2011 se produjo una nueva inscripción.
En los escritos presentados por el autor de la queja se mantiene que la no renovación
de la demanda que debía haber realizado el 2 de febrero de 2011 se debió a un descuido,
inscribiéndose al día siguiente. Con todo, desde el día 16 de noviembre de 2010 en que se
presentó la solicitud de RGC, hasta el día 15 de junio de 2011 en que se resolvió la misma, el
interesado únicamente no había estado inscrito como demandante de empleo un día. De este
modo, había resultado especialmente gravoso para el interesado el descuido señalado, por lo
que respecta a la renovación de su demanda de empleo, que estaba vigente en el momento de
la solicitud de la RGA en los términos exigidos por el art. 11.1 c) de la Ley.
Incluso, cabía hace notar que, una vez valorada la documentación y recabadas las
consultas de las bases de datos oportunas, la propuesta que hicieron los órganos gestores el 25
de mayo de 2011 con carácter previo a la resolución, incluso después de que se produjera la
baja y la inmediata alta de demanda de empleo en el ECYL, era favorable a conceder la RGC.
Con todo, se consideró, en la misma línea que la propuesta previa a la resolución por
la que se había denegado al interesado la RGC, que ésta debía haber sido concedida, y que, por
contra, se había realizado una interpretación estricta de las causas de denegación de la
prestación injustificada y al margen del espíritu y finalidad que debía prevalecer.
Con carácter general, debemos tener en cuenta que, precisamente en estos
momentos de crisis económica, es necesario poner especial hincapié en la defensa del estado
social y lo que ello conlleva en orden a impulsar políticas sanitarias, educativas, sociales,
fiscales que garanticen una serie de prestaciones mínimas, en particular para aquellos que se
encuentran en mayor riesgo de exclusión social.
Y en el marco de esas políticas, se ha apostado por las denominadas rentas
garantizadas de ciudadanía, que responden a los mandatos del art. 14 de la Constitución, que
prohíbe cualquier tipo de discriminación, y del art. 9.2, que obliga a los poderes públicos a
promover las condiciones para que la libertad e igualdad de individuos y grupos sean reales y
efectivas, e impone el deber de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud,
facilitando la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social.
En este marco, las reformas de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas, que se han llevado a cabo a partir del año 2006, han sido aprovechadas para
reconocer a los ciudadanos el derecho a algún tipo de renta, como ha sido el caso del Estatuto
de Autonomía de Castilla y León, con relación a los “ciudadanos de Castilla y León que se
encuentren en situación de exclusión social” (art. 9), dando lugar a la Ley y el Reglamento que
regulan la RGC en Castilla y León.
En definitiva, estos instrumentos normativos están en la línea de las peticiones
dirigidas a los Estados por distintos foros internacionales, como la Comisión y el Parlamento
Europeo, y el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas, desde hace varias
décadas, para que se “elaboren sistemas de protección social de tipo universal y establezcan
prestaciones de base mínimas que permitan a los ciudadanos más desfavorecidos y a sus
familias no solamente sobrevivir, sino vivir dignamente”, tal como se señalaba en el proyecto de
Recomendación del Consejo de Europa sobre unos ingresos mínimos garantizados, del mes de
julio de 1989, cuando ya se percibía que los sistemas de cobertura social serían insuficientes
para una buena parte de los ciudadanos.
Con ello, nos encontramos también ante un nuevo derecho de prestación, cuyo
contenido se concreta en las necesidades básicas de los ciudadanos para su subsistencia en
condiciones dignas, que implican la correspondiente exigencia a los poderes públicos. Desde
otro punto de vista, estamos ante una prestación social que debe responder a situaciones de
exclusión social interpretadas en sentido amplio, para dar cabida a condiciones objetivas como
la simple carencia de recursos para desarrollar un proyecto de vida normalizado y acorde con la
dignidad de la persona.
Con todo, la existencia de necesidades básicas no cubiertas para un ciudadano no
dependen de que, durante los sietes meses que en el caso concreto había durado la tramitación
de la solicitud de la Renta Garantiza de Ciudadanía, el ciudadano, por un descuido, hubiera
dejado de estar un único día no inscrito como demandante de empleo, cuando los órganos
gestores habían conocido, tanto el dato de la baja como demandante de empleo por no
renovación, como el dato del alta al día siguiente y hasta la fecha de la resolución denegatoria
de la RGC.
En definitiva, comprobamos que se estaba haciendo una interpretación amplia y muy
estricta de las posibles causas de incumplimiento de las condiciones establecidas para los
titulares del derecho y para el resto de beneficiarios, contraria a la efectividad de un derecho al
que se le ha dado un carácter subjetivo, ligado a una atención individualizada.
Incluso, si nos atenemos al texto literal de la Ley, lo que se exige a los destinatarios
de la RGC en edad de trabajar es que estén inscritos como demandantes de empleo o mejora
de empleo “en la fecha de la presentación de la solicitud”; aunque es lógico que dicho requisito
se siga cumpliendo con posterioridad a la fecha de presentación de la solicitud. Por otro lado, el
art. 10.1 del Reglamento hace referencia al proyecto individualizado de inserción, en el que,
entre otros compromisos que debe asumir el interesado, está el de "renovar, en los casos que
proceda, la demanda de empleo en la forma y fechas establecidas” (apartado d). Con ello, ni la
Ley, ni el Reglamento, exigen de forma expresa que durante la tramitación de la solicitud de la
RGC los destinatarios hayan de figurar como demandantes de empleo, y, aunque dicha
obligación se puede deducir de la naturaleza de la solicitud, lo que no amparaba la
interpretación literal de la normativa aplicada eran las consecuencias que había supuesto en el
caso concreto el no figurar el interesado como demandante de empleo por un día, pudiendo, si
se hubiera estimado oportuno por parte de los órganos gestores, recabar la documentación o
alegaciones que hubiera estimado convenientes antes de resolver, para comprobar que dicho
dato no podía tener las consecuencias que había producido.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que, con carácter general, y en consideración al espíritu y finalidad de la renta
garantizada de ciudadanía, no se haga una interpretación amplia de las causas para
su denegación o extinción, sino que la situación objetiva de necesidad sea la tenida en
cuenta a tal efecto.
se ha formulado recurso contra la Resolución por la que se denegó la renta
garantizada de ciudadanía al solicitante, se proceda a revocar la misma, para
reconocer al interesado la prestación con efectos desde el día 17 de febrero de 2011”.
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, con relación a dichas
indicaciones, nos puso de manifiesto que el requisito de permanecer como demandante de
empleo o de mejora de empleo debía cumplirse durante la instrucción del expediente de
solicitud de la prestación. De este modo, el hecho de que se permanezca un único día sin
cumplirse dicho requisito, no justificaba saltarse el principio de objetividad y de igualdad de
trato en la tramitación de los expedientes.
El expediente 20111144 tuvo por objeto la documentación exigida a los extranjeros
con vecindad administrativa en nuestra Comunidad que presentan las solicitudes de RGC. En
concreto, en dicho expediente, como también en los expedientes 20111434, 20111327 y
20111893, entre otros, se puso de manifiesto que a dichas personas se les exige acreditar
documentalmente, de una forma absolutamente rigurosa, los requisitos exigidos en la
normativa reguladora, en particular el estado civil, la existencia de propiedades y/o rentas en el
país de origen, etc. Sin embargo, la presentación de dicha documentación tras la presentación
de la solicitud, en el plazo de 10 días previsto en el art. 14 del Decreto 61/2010, de 16 de
diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y aplicación de la Ley 7/2010, de
30 de agosto, por la que se regula la renta garantizada de ciudadanía de Castilla y León, puede
ser un obstáculo insalvable para los interesados, dado que en algunos países no existen las
estructuras administrativas y registros equivalentes a los nuestros; es preciso obtener la
legalización y traducción de los documentos extranjeros, lo que también supone un importante
desembolso económico y unos espacios de tiempo prolongados; en algunos casos los
interesados no disponen de personas de contacto en el extranjero para llevar a cabo las
gestiones; y, todo ello, a pesar de que, en ocasiones, la documentación exigida ya está a
disposición de otras instancias de la Administración del Estado. Con todo, la cuestión es que,
por medio de la correspondiente resolución, la administración declaraba desistidos en la
solicitud de la RGC a aquellos que no podían presentar en el plazo de 10 días la documentación
requerida al efecto.
Con relación a todo ello, hay que partir de que el art. 21 de la Ley que regula la renta
garantizada de ciudadanía establece que el procedimiento se inicia a solicitud del interesado,
acompañándose la documentación que reglamentariamente se determine. No obstante, dicho
precepto también dispone que “cuando las administraciones públicas con competencia en
materia de servicios sociales tuvieran conocimiento de una situación de exclusión social que
pudiera generar el derecho de acceso a la RGC, deberán proporcionar la información,
orientación y asesoramiento necesarios a quien se encuentre en dicha situación”.
Si acudimos a las disposiciones reglamentarias a las que la Ley se remite, el art. 13.1
del Decreto concreta la documentación, original o compulsada, que, con carácter general, debe
ser acompañada a la solicitud de RGC. Asimismo, el art. 7.1 del Decreto 61/2010, de 16 de
diciembre, establece que “para la determinación tanto de los ingresos como del patrimonio de
la unidad familiar o de convivencia, se tendrán en cuenta los datos contenidos en la solicitud y
los obtenidos por el órgano gestor a través de la consulta a las distintas bases de datos públicas
o cualquier otro medio disponible que proporcione información sobre la situación económica y
el patrimonio del solicitante y de los miembros de la unidad familiar o de convivencia”. Por
último, el art. 14 del Decreto establece el plazo de subsanación de 10 días, para acompañar a la
solicitud los documentos preceptivos, en cuyo caso se indicará al interesado que, si no se
presentaran dichos documentos, se le tendrá por desistido de la petición previa resolución
dictada al efecto.
Partiendo de esta regulación, la mayor dificultad para los extranjeros que hayan
presentado la solicitud de RGC puede estar en aportar la documentación relativa a su estado
civil y la relacionada con los ingresos o patrimonio que pudieran tener en el extranjero, para lo
cual, se requerirá cursar petición a órganos administrativos extranjeros, con las
correspondientes legalizaciones y traducciones. Y, aunque, según el informe del que nos dio
traslado la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, no se exigía legalización de los
documentos aportados por los extranjeros, y el solicitante extranjero podía obtener dicha
información a través de las representaciones diplomáticas o consulares de su país de origen en
España, lo cierto es que la realidad mostraba las dificultades existentes para obtener, en el
corto plazo de diez días, la oportuna documentación.
También se nos señaló en el informe que nos había remitido la Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades que los solicitantes podrían aportar el justificante de haber
solicitado ante los órganos administrativos que corresponda la solicitud de la documentación
exigida, con lo cual evitarían que fueran tenidos por desistidos en su solicitud, suspendiéndose
el plazo para resolver. No obstante, también la realidad demostraba que la información ofrecida
a los interesados, fundamentalmente a través de los Centros de Acción Social (CEAS), pudiera
no ser la adecuada para orientar a los solicitantes sobre la forma de asegurar sus intereses.
Con todo, es obvio que a los interesados les corresponde aportar la documentación
que acredita las circunstancias relativas a los presupuestos del derecho a la RGC conforme a lo
previsto en la normativa reguladora, y así debe ser exigido por la Administración competente.
No obstante, dicha normativa ha de interpretarse y aplicarse conforme a la realidad social
existente, y ésta exige tener en cuanta las dificultades con la que cuentan algunas personas
extranjeras para aportar una documentación en un corto espacio de tiempo, cuando, en
algunos casos, es fácilmente comprobable por parte de las administraciones la situación de
exclusión social que da derecho a una RGC, según el art. 13.9 del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León.
A estos efectos, cabe invocar el principio de igualdad, como principio informador del
régimen jurídico de la RGC -art. 3 a) de la Ley-, para evitar cualquier discriminación en el
acceso a la prestación. Asimismo, la inserción de la prestación en el sistema de servicios
sociales bajo el principio de responsabilidad pública -art. 3 h) de la Ley- obliga a las
administraciones públicas a implicarse de forma activa en la calificación de las personas que se
encuentran en una situación de verdadera exclusión social, y en la eventual garantía de su
derecho a la RGC en los términos establecidos en la legislación vigente. De hecho, como ya
hemos señalado, el art. 21 de la Ley que regula la prestación, establece que “cuando las
administraciones públicas con competencia en materia de servicios sociales tuvieran
conocimiento de una situación de exclusión social que pudiera generar el derecho de acceso a
la RGC, deberán proporcionar la información, orientación y asesoramiento necesarios a quien se
encuentre en dicha situación”.
Esto nos pone en relación con la actividad desarrollada por los CEAS, y que tienen un
especial papel en el caso de los supuestos de situaciones de exclusión social estructural, por
cuanto les corresponde elaborar un informe social específico (art. 16 del Reglamento), y diseñar
un proyecto individualizado de inserción también específico (art. 10.2 del Reglamento); pero
que, con carácter general, y en consideración a las circunstancias de cada caso, ha de colaborar
activamente en la garantía de la prestación para quienes tiene derecho a la misma, en virtud de
su situación de exclusión social, sea ésta estructural o coyuntural.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Un análisis de las dificultades que se presentan a los extranjeros con vecindad
administrativa en nuestra Comunidad, y con un eventual derecho a la renta
garantizada de ciudadanía, a la hora de aportar documentación de origen extranjero
en los términos prescritos, flexibilizando aquellas exigencias que no son
imprescindibles para determinar la situación de exclusión social del interesado, cuando
existen una serie de antecedentes que evidencian dicha situación.
para contar con la información precisa destinada a determinar las situaciones de
exclusión social, de cara a la percepción de la renta garantizada de ciudadanía.
atención de personas con riegos de exclusión social, la información suficiente para
orientar a los extranjeros que soliciten la renta garantizada de ciudadanía sobre los
pasos a seguir para obtener la documentación requerida, y sobre el modo de evitar
que se les tenga por desistidos en su solicitud mediante la presentación de los
justificantes de la petición de la misma en el plazo concedido para subsanar la falta.
del interesado en su solicitud de renta garantizada de ciudadanía, se siga el
procedimiento para el reconocimiento o denegación de la misma si se ha aportado la
documentación requerida al efecto, aunque sea presentada con posterioridad al plazo
de diez días que sirve para advertir de las consecuencias que puede implicar la no
subsanación de la falta de documentación”.
La Consejería de Familia de Igualdad de Oportunidades estimó que las
recomendaciones contenidas en la resolución ya se encontraban integradas en el procedimiento
previsto en la norma que regula la prestación de RGC, por lo que debimos entender que no se
estimaba necesario establecer medidas como las propuestas en nuestra resolución.
Como particularidad del expediente 20111327, en el mismo se puso de manifiesto
que no se había contestado expresamente a la solicitud del interesado para que se le
concediera un nuevo plazo para atender el requerimiento de documentación.
A este respecto, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades nos señaló
que, de acuerdo con el art. 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la concesión de la
“ampliación de plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las
circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros” era una facultad
de la Administración, y que el acuerdo adoptado por la misma no es recurrible. Sin embargo, el
informe omitía que el apartado 2 del art. 49 referido establece que “la ampliación de los plazos
por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por
las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el
interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan
interesados residentes fuera de España”.
El expediente 20110972, también relacionado con una solicitud de RGC, ponía de
manifiesto el dato, contrastado con el informe que nos fue remitido por la Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades, de que se habían atribuido a la unidad familiar del interesado
unos ingresos procedentes de unas pensiones alimenticias que deberían ser abonadas a los
hijos del solicitante por su ex cónyuge conforme a un convenio regulador de los efectos del
divorcio. Sin embargo, se había acreditado que, desde el año 2006, no se estaba recibiendo el
importe que dichos hijos deberían obtener en concepto de pensión de alimentos, aportándose
al efecto la copia de varias denuncias al respecto ante los Juzgados, así como un Auto judicial,
en virtud del cual, ignorándose el paradero del ex cónyuge del solicitante, se le declaraba a éste
en rebeldía.
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, en el informe que nos remitió,
señaló que, efectivamente, habían sido computados como ingresos de la unidad familiar la
cantidad correspondiente a las pensiones de alimentos que debía estar percibiendo el solicitante
de su ex cónyuge; si bien, igualmente se nos señaló que, “a la vista de las denuncias por
impago de pensión de alimentos que ... presentó contra ... ante el Juzgado de Instrucción
Número Dos de Benavente (Zamora), dichas pensiones no deberían haberse computado como
ingresos de la unidad familiar”.
No obstante, también se nos indicó que el solicitante era titular de una prestación de
la Administración pública, y, en efecto, conforme a la letra d) del art. 10 de la Ley 7/2010, de
30 de agosto, uno de los requisitos exigidos al titular de la RGC es el de no estar percibiendo
prestaciones contributivas o no contributivas a cargo de cualquiera de las administraciones
públicas.
Con todo, se dirigió a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
siguiente resolución:
“- Que, en el plazo más breve posible se resuelva de forma expresa el recurso de
reposición formulado contra la Resolución de la Gerencia de Servicios Sociales, de 29
de abril de 2011.
unidad familiar pensiones alimenticias acordadas judicialmente, cuando está
perfectamente acreditado documentalmente que dichas pensiones no son percibidas
de hecho, y que es factible que la situación de impago se mantenga en el tiempo.
derechos que son tenidos en cuenta para considerar si se cumplen o no los requisitos
establecidos para tener acceso a la prestación”.
Con relación a dichas recomendaciones, la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades nos señaló que, en la línea de las mismas, y con ocasión del recurso que la
solicitante había interpuesto contra la resolución denegatoria de la prestación, se había
elaborado la propuesta de resolución del mismo por parte de la Gerencia de Servicios Sociales.
Asimismo, se nos indicó, con carácter general, que el órgano gestor había fijado el criterio de
no computar los ingresos de pensiones alimenticias o compensatorias en los casos de
separación, divorcio, o cuando se hayan establecido medidas paterno-filiales, siempre y cuando
esté debidamente acreditado que se produce el impago de las mismas.
Finalmente, también se nos señaló que, desde el órgano gestor se habían dado
instrucciones de detallar en las resoluciones relativas a las solicitudes de la RGC los bienes o
derechos y los ingresos, especificando su origen cuando estos hechos supusieran causa de
denegación.
4.2. Renta activa de inserción
El expediente 20110201 tuvo su origen en una queja sobre las actuaciones exigidas
a un beneficiario de la renta activa de inserción (RAI), por parte del ECYL, para considerar
vigente el compromiso de actividad del trabajador, y, por tanto, para poder seguir estando
incluido en el programa de inserción, conforme a lo dispuesto en el RD 1369/2006, de 24 de
noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados
con especiales necesidades económicas y dificultades para encontrar empleo. El motivo
específico de la queja se refería a la obligación impuesta al trabajador de acudir a empresas
para demandar trabajo, aportando una ficha que debe ser sellada y firmada por los
representantes de esas empresas.
Teniendo en consideración la información que nos proporcionó el ECYL, no concurría
circunstancia que pueda suponer la suspensión o extinción de la prestación por la que se
consideraba amenazado el trabajador, aunque éste había sido emplazado a visitar empresas de
la zona para obtener empleo, lo que ya había hecho en quince ocasiones.
Según lo dispuesto en el art. 3 del RD 1369/2006, de 24 de noviembre, para ser
beneficiarios del programa de RAI, los trabajadores han de suscribir el compromiso de actividad
al que se refiere el art. 231.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social,
aprobado por el RDLeg 1/1994, de 20 de junio, conforme al cual, “se entenderá por
compromiso de actividad el que adquiera el solicitante o beneficiario de las prestaciones de
buscar activamente empleo, aceptar una colocación adecuada y participar en acciones
específicas de motivación, información, orientación, formación, reconversión o inserción
profesional para incrementar su ocupabilidad”.
Con todo, el plan personal de inserción personal, que debe elaborarse de acuerdo con
las características personales, profesionales y formativas del trabajador, debe contener
instrucciones coherentes con las circunstancias concurrentes, y debe tener también en cuenta
que el ECYL, como órgano que gestiona las políticas activas de empleo, tiene entre sus fines, de
acuerdo con lo previsto en el art. 2 de la Ley 10/2003, de 8 de abril, de creación de dicho
servicio, poner en conexión la oferta y la demanda de trabajo, y, en general, realizar todas
aquellas gestiones orientadas a posibilitar la colocación de las personas que demandan un
puesto de trabajo digno.
De este modo, la visita de empresas elegidas por el trabajador, para demandar
empleo de forma indiscriminada, al margen de la gestión de las ofertas y demandas de empleo
por parte del ECYL, puede ser una actuación que integre el plan personal de inserción laboral
de los trabajadores; no obstante, en algunos casos, dada la precariedad de la situación laboral
que vivimos, dicha medida podría resultar poco efectiva y contener un importante componente
desmoralizador para el trabajador.
Con ello, se debía incidir en la inclusión del trabajador en los procesos de selección
para cubrir las ofertas de colocación que se hagan en firme, y en la incorporación a planes de
empleo y formación; sin condicionar el mantenimiento de la RAI a que se lleve a cabo un
constante deambular del trabajador por empresas que no están demandando empleados.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que, con carácter general, los planes personales de inserción laboral deben
ajustarse a las características del preceptor de la RAI y a las circunstancias
concurrentes en el mercado de trabajo.
medidas como el contacto del trabajador con empresas, sin la existencia de oferta
previa de puesto de trabajo, se flexibilice el nivel de exigencia de dicha medida, en
función de la disposición demostrada por el trabajador, las circunstancias personales,
sociales, profesionales y formativas del trabajador, y las posibilidades reales de
encontrar trabajo por esa vía en atención a la actual situación del mercado de
trabajo”.
La Consejería de Economía y Empleo aceptó dichas recomendaciones, indicando que
la RAI es un programa en el que el trabajador debe participar buscando activamente empleo,
así como que los itinerarios de inserción laboral pueden incluir el contacto con empresas en la
labor de búsqueda de empleo por parte del trabajador. No obstante, también se nos señaló, en
la línea que se recomendó por esta procuraduría, que las acciones a desarrollar en dicho
itinerario han de tener en cuenta todas las circunstancias que rodean al trabajador, tanto
personales, profesionales y formativas, como económicas y sociales.
ÁREA H
AGRICULTURA Y GANADERÍA
Expedientes Área ................................................................. 62
Expedientes admitidos......................................................... 34
Expedientes rechazados ...................................................... 13
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 4
Expedientes acumulados ...................................................... 7
Expedientes en otras situaciones ......................................... 4
Durante el año 2011, se ha tramitado en el Área de Agricultura y Ganadería un total
de 62 reclamaciones, 40 menos que en el ejercicio anterior, representando un 3% del total de
quejas registradas en la institución.
Dentro del apartado de desarrollo rural, nuevamente las actuaciones de la
Administración autonómica dirigidas a la agrupación y reorganización de la propiedad rústica
por medio de los procedimientos de concentración parcelaria han dado lugar, durante este
ejercicio 2011, a la presentación del mayor número de quejas en esta materia, un total de 32.
En este ámbito, las cuestiones estrictamente procedimentales, como las dilaciones o
paralizaciones de los procesos concentradores han predominado entre los expedientes
tramitados, además de los conflictos relacionados con las obras vinculadas a este tipo de
procedimientos.
Asimismo, sigue siendo una constante las quejas concernientes a las
disconformidades con las fincas de reemplazo atribuidas en el marco del procedimiento de
concentración parcelaria, así como las motivadas por la falta de resolución expresa de los
recursos de alzada interpuestos por los particulares, a pesar de que esta Procuraduría es
consciente de los esfuerzos de la Consejería de Agricultura y Ganadería para garantizar la
tramitación adecuada y en tiempo de los expedientes, especialmente los de concentración
parcelaria.
Tenemos presente que se trata de prolijos y complejos procedimientos en los que
existe un gran número de afectados, así como la limitación de los medios con los que cuenta al
efecto la Administración autonómica, pero lo cierto es que el ciudadano se sigue sintiendo
desamparado y marginado cuando, tras la interposición de recursos o la presentación de
escritos, no recibe respuesta alguna.
Cabe destacar que durante el año 2011, el procedimiento de concentración parcelaria
de la Demarcación nº 8 de la Zona regable del Páramo Bajo (León-Zamora) estuvo en el origen
de un gran número de quejas en las que se planteaban diversas cuestiones formales como las
referidas, y en las que se puso de manifiesto el grave problema que para los agricultores de la
zona estaba suponiendo la falta de ejecución de las obras tanto de interés general como
complementarias. Todo ello desembocó en frecuentes enfrentamientos entre los vecinos y
propietarios de la zona y en un serio deterioro social, de forma que por parte de esta institución
se procedió a la apertura de una actuación de oficio concerniente al proceso concentrador de la
referida zona.
Igualmente, en materia de desarrollo rural, 6 han sido las quejas presentadas en
relación con obras y regadíos, sobre aspectos relacionados con la conservación de los cauces o
arroyos de riego, con la instalación y ubicación de sistemas de riego, y con distintas cuestiones
pertenecientes al ámbito de las comunidades de regantes que, como consecuencia del ámbito
de competencia que la Administración del Estado ejerce sobre el dominio público hidráulico, han
sido necesariamente remitidas al Defensor del Pueblo, como comisionado parlamentario
competente para la fiscalización de su actuación.
Por su parte, en cuanto a las políticas de desarrollo rural, tanto la mejora y
modernización de las estructuras de producción de las explotaciones agrarias, como las ayudas
con cargo a la Iniciativa Comunitaria Leader, o las denominadas de Línea B, así como la
actuación de los grupos de acción local, han dado lugar a la tramitación de 5 quejas que no han
motivado resolución alguna frente a la Administración autonómica.
Por lo que respecta a la producción agropecuaria, 4 han sido las quejas presentadas,
relacionadas con el fomento de las explotaciones de ganado en régimen intensivo, la cuota
láctea o la declaración oficial de un presunto brote de scrapie.
En otro orden de cosas, la adecuada protección de los derechos de los agricultores y
ganaderos de la Comunidad en el marco de la Política Agraria Común y de los procedimientos
administrativos tramitados para la concesión de las ayudas económicas que son convocadas
anualmente por la Consejería de Agricultura y Ganadería, mayoritariamente con origen en
normas y fondos de origen europeo, ha dado lugar a la presentación de 8 quejas, en las que se
reiteran las reclamaciones frente a las denegaciones de las ayudas de pago único de la Política
Agrícola Común, o de las solicitudes de cesión de derechos, así como cuestiones relativas a las
modificaciones del Sigpac.
Por último, en lo que respecta a los ámbitos de actuación en el Área de Agricultura y
Ganadería, el número de quejas presentadas en relación con la protección de los animales de
compañía, con carácter general, ha sido 3, tratándose especialmente cuestiones relacionadas
con tenencia de perros peligrosos, así como con el tránsito de perros sueltos en la ciudad, en
especial, en determinadas zonas.
En cuanto a la colaboración de las administraciones haremos, como en casos
anteriores, la adecuada distinción entre la remisión de información y las respuestas dadas a las
resoluciones remitidas. Cierto es que, a diferencia de lo que ocurre en otras partes de este
Informe, la mayoría de las quejas tienen como destinataria la Consejería de Agricultura y
Ganadería por la propia naturaleza de la materia. En estos casos, la Administración autonómica
responde adecuadamente y en tiempo, tanto a las peticiones de información, como a las
resoluciones remitidas.
Por lo que respecta a los ayuntamientos, ha de valorarse el verdadero esfuerzo que
éstos hacen para colaborar con esta institución. Aunque existan casos de dilación, entendemos
que por causas imputables más bien a la limitación de medios personales y económicos, en
cualquier caso, es cierto que no podemos hablar, en cuanto a remisión de información, de
ayuntamiento alguno que haya sido reticente a la hora de enviarla. Respecto a la respuesta a
las resoluciones, la mayoría de los ayuntamientos remiten cumplida contestación admitiendo o
rechazando la resolución.
1. DESARROLLO RURAL
1.1. Concentración parcelaria
Como se ha indicado, las actuaciones que la Administración autonómica ha
desarrollado dentro del ámbito de los procesos de concentración parcelaria, dirigidas a la
reordenación de la propiedad rústica, a la creación de infraestructuras viarias de servicio y a la
realización de obras de mejoras, han dado lugar, durante el ejercicio anual del 2011, a un total
de 32 quejas.
1.1.1. Procedimiento
Las cuestiones estrictamente procedimentales centradas en los retrasos o
paralizaciones en la tramitación de los procedimientos de concentración parcelaria, han dado
lugar a dos pronunciamientos en el ejercicio 2011.
En el expediente 20100268, el motivo de la queja era la excesiva dilación con la que
se estaba llevando a cabo el proceso de concentración parcelaria en la zona de Torrecaballeros,
en la provincia de Segovia.
En este caso, la solicitud de concentración parcelaria de Torrecaballeros fue
presentada por el Ayuntamiento con fecha 14 de noviembre de 2000, siendo a finales del año
2004 cuando se inició la redacción del estudio técnico previo, que fue finalizado en 2005 y, en
cuya tramitación, se dedujo la necesidad de someter a evaluación de impacto ambiental el
proceso de concentración.
Una vez redactado el estudio de impacto ambiental, con fecha 14 de noviembre de
2005 se remitió a la Delegación Territorial de Segovia para la tramitación del procedimiento de
evaluación de impacto ambiental, conforme establece la legislación vigente.
Con fecha 27 de enero de 2006, el estudio se sometió a información pública, por
encontrarse incluido en el apartado 9.° de la letra c) del Grupo 9, del Anexo I del RDLeg
1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, modificado por la Ley 6/2001,
de 8 de mayo (Concentraciones Parcelarias cuando se desarrollen en zonas especialmente
sensibles, designadas en aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE o en humedales
incluidos en la lista del Convenio de Ramsar).Durante dicho período de información pública se
produjeron numerosas alegaciones relativas al propio proceso de concentración parcelaria de
esta zona y a sus implicaciones ambientales.
Posteriormente, los informes remitidos permitieron apreciar que el Servicio Territorial
de Agricultura y Ganadería de Segovia había comunicado al Servicio Territorial de Medio
Ambiente, con fecha 7 de junio de 2006, que estimaba procedente aplazar los trámites para
iniciar la concentración parcelaria en Torrecaballeros hasta que finalizaran los proyectos
relacionados con la elaboración del plan de ordenación de los recursos naturales, (de la Sierra
de Guadarrama), las obras del tren de alta velocidad y la transformación en autovía de la actual
carretera nacional N-110. Esta decisión supuso la paralización indefinida del proceso
concentrador.
Quedando al margen de las competencias de esta procuraduría valorar el contenido
técnico de la decisión adoptada, sin embargo, resultaba necesario pronunciarse sobre la
adecuada tramitación del proceso concentrador iniciado a instancia de los interesados que,
como procedimiento administrativo que es, se encuentra sometido a las reglas y principios
generales establecidos en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin olvidar que la
Constitución Española, en su art. 103.1, somete la actuación de la Administración pública a los
principios constitucionales de eficacia, celeridad, objetividad y transparencia que, entre otras
consideraciones, implican la obligación de resolver como instrumento jurídico consustancial con
un correcto funcionamiento.
Como reiteradamente se ha puesto de manifiesto, la propia naturaleza del
procedimiento de concentración parcelaria conduce a una inevitable flexibilidad en la
interpretación de los plazos en los que debe desarrollarse el mismo. En este sentido, el
procedimiento de concentración parcelaria se integra dentro del ámbito de los procedimientos
administrativos complejos.
Así mismo, y ante la imposibilidad de cumplir los plazos establecidos por la normativa
aplicable en la materia, puede recurrirse por la Administración, cuando ello sea posible, a la
figura de la ampliación de plazos prevista en el art. 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
No obstante lo anterior, el procedimiento de concentración parcelaria no puede
extenderse indefinidamente en el tiempo, y ello, fundamentalmente, porque como
procedimiento administrativo que es, su inicio genera en la Administración competente la
obligación de finalizarlo mediante su resolución expresa, en virtud de lo dispuesto en el art.
42.1 de la Ley 30/1992, y debe hacerlo en un plazo adecuado para el cumplimiento de las
finalidades que originaron el inicio del proceso concentrador, evitando un incremento excesivo
de los costes a asumir.
La extensión durante un período de tiempo prolongado del procedimiento de
concentración parcelaria puede llegar a frustrar, y en todo caso demora, la consecución de las
finalidades que justifican su existencia, además de incrementar los costes de la intervención. En
este sentido, si el instrumento jurídico aquí examinado tiene por objeto esencial la
racionalización y ordenación de la propiedad rústica, de acuerdo con principios constitucionales
como el de la función social de la propiedad o la modernización del sector agrícola y ganadero,
aquélla habrá de llevarse a efecto sobre la base de unos presupuestos económicos y
territoriales determinados que, sin duda, podrán modificarse a lo largo de un período temporal
elevado, lo cual afectará necesariamente al resultado final del procedimiento.
Así mismo, tampoco la normativa autonómica en la materia desconoce el
establecimiento de plazos en el ámbito del procedimiento de concentración parcelaria, de lo
cual es prueba lo establecido en el punto séptimo del Decreto 183/1994, de 25 de agosto, por
el que se adaptan los procedimientos administrativos desarrollados por la Administración de la
Comunidad a Ley 30/1992, en el que se determinan los plazos de resolución y los efectos
desestimatorios que produce la falta de resolución expresa.
De esta forma, en lo relacionado con el presente caso, transcurridos seis años desde
la comunicación de aplazamiento al Servicio Territorial de Medio Ambiente y casi once años
desde la solicitud de inicio del procedimiento y, sin cuestionar las razones técnicas existentes,
consideramos necesaria la adopción formal de una decisión o resolución en el ámbito de este
proceso concentrador en orden a evitar la indefinición temporal y la inseguridad jurídica que tal
situación puede generar, resolución que en todo caso deberá comunicarse a la Consejería de
Medio Ambiente responsable del procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
En virtud de todo lo expuesto, y al amparo de las facultades conferidas a esta
institución, se consideró oportuno formular la siguiente resolución dirigida a la Consejería de
Agricultura y Ganadería:
“Que, con relación al procedimiento de concentración parcelaria iniciado en la Zona de
Torrecaballeros (Segovia), y atendiendo a las consideraciones expuestas, se proceda a
la adopción de la resolución expresa que se estime oportuna y que, en todo caso,
deberá notificarse a los intervinientes en el procedimiento, así como a la Consejería de
Medio Ambiente”.
Le resolución fue aceptada por la Administración autonómica.
En el mismo sentido, la queja 20101714 hacía referencia la excesiva dilación con la
que se estaba llevando a cabo el proceso de concentración parcelaria en la Zona de Cilloruelo,
en el término municipal de Tenebrón, provincia de Salamanca.
En este supuesto, el inicio del proceso de concentración parcelaria de la zona de
Cilleruelo-Tenebrón (Salamanca) fue solicitado por los agricultores de la zona con fecha 11 de
octubre de 2005.
En octubre de 2006 se inició la realización del estudio técnico previo de la zona y se
procedió a la selección y constitución de las juntas de trabajo.
En 2008 se redactó el estudio técnico previo; ese mismo año se inició el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental, que concluyó mediante la resolución de 30
de julio de 2009, de la Dirección General de Prevención Ambiental y Ordenación del Territorio
de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se hacía pública la declaración de impacto
ambiental sobre el estudio técnico previo de la zona de concentración parcelaria de Cilloruelo-
Tenebrón, en el término municipal de Tenebrón (Salamanca).
Con fecha 24 de septiembre de 2009, se obtuvo el informe jurídico preceptivo para la
tramitación del acuerdo de la Junta de Castilla y León que declarara la utilidad pública de la
concentración parcelaria, sin embargo y, como indicó el informe remitido por la Administración
autonómica, en el proceso de concentración parcelaria de la zona de Cilleruelo-Tenebrón
(Salamanca), aún no había sido adoptado el acuerdo de declaración de utilidad pública de la
concentración parcelaria, en los términos previstos en los arts. 19 y ss de la Ley 14/1990, de 28
de noviembre, de Concentración Parcelaria de Castilla y León.
La concentración parcelaria de Cilloruelo-Tenebrón afecta a una extensión de 375
hectáreas, de las cuales 247 hectáreas constituyen terreno de labor secano (cereales forrajeros
principalmente), y el resto son de eriales a pastos con arbolado en parte. Incluye 41
propietarios, de los cuales únicamente 3 son agricultores; existen en la zona 142 cabezas de
vacuno, 393 de ovino y 40 de porcino, según los datos del estudio técnico previo.
Por otra parte, la Administración hizo constar que en el proceso de concentración
parcelaria de esa zona existían unas circunstancias relevantes para la tramitación del mismo
como el hecho de que la escasa dimensión de la zona por concentrar no permitía estimar que
dicho proceso fuera a generar un número aceptable de explotaciones viables.
Asimismo la Consejería de Agricultura y Ganadería puso de manifiesto que la actual
coyuntura económica, cuyas causas y consecuencias son ampliamente conocidas, obligaba a la
Administración regional a centrarse en el desarrollo de aquellas actuaciones de concentración
que resultaban absolutamente prioritarias, entre ellas, aquellas en las que se están ejecutando
infraestructuras cuya paralización supondría un grave perjuicio a inversiones públicas, así como
otras en las que la concentración debe realizarse de forma inminente porque llevan aparejadas
modernizaciones o desarrollos de regadío ya previamente declarados de interés general y
urgente ejecución.
Finalmente, la realización de los trabajos de concentración en la forma solicitada por
los agricultores de la zona de Cilloruelo – Tenebrón, tendría como consecuencia la necesidad de
acometer la ejecución de las correspondientes infraestructuras viarias de acceso a las parcelas
resultantes, cuya fecha de inicio no era posible comprometer en esos momentos. En ese caso,
en tanto no se realizaran las nuevas infraestructuras de comunicación y acceso en la zona, la
disposición de las parcelas resultantes no se correspondería con el trazado viario preexistente,
lo que supondría un grave perjuicio para los propietarios.
De esta forma, transcurridos casi seis años desde la solicitud de inicio del
procedimiento y, sin cuestionar las razones técnicas existentes, se consideró adecuado instar a
la Administración autonómica con la finalidad de que procediera a la adopción formal de una
decisión o resolución en el ámbito del proceso concentrador de la zona de Cilloruelo-Tenebrón,
(Salamanca), en orden a evitar la indefinición temporal y la inseguridad jurídica que tal
situación puede generar.
Por su parte, la Consejería de Agricultura y Ganadería mostró la aceptación de la
resolución formulada.
Como se ha expuesto en la introducción, aunque en menor grado, siguen siendo
constantes las reclamaciones referidas a la falta de resolución de los recursos de alzada
interpuestos por los propietarios partícipes de los procedimientos concentradores frente a los
acuerdos de concentración correspondientes.
A este respecto resulta especialmente ilustrativo el expediente 20100677. El motivo
de la queja era, nuevamente, la falta de respuesta al recurso de alzada interpuesto por un
propietario partícipe, frente al acuerdo de concentración parcelaria de la zona de El Cabaco
(Salamanca), con fecha de registro de entrada de 9 de noviembre de 2007, cuestión que ya
había sido objeto de pronunciamiento en la tramitación del expediente 20080265, que por sus
características también fue destacado en el Informe anual del año 2010.
Con fecha 27 de abril de 2009, en el ámbito del referido expediente se formuló una
resolución a la Consejería de Agricultura y Ganadería instándola a resolver expresamente en el
plazo de tiempo más breve posible, el referido recurso de alzada, frente al acuerdo de
concentración parcelaria adoptado en el procedimiento de concentración parcelaria de la zona
de El Cabaco (Salamanca), llevando a cabo las actuaciones necesarias, por los medios
legalmente establecidos, para proceder a resolver los recursos, reclamaciones y demás
actuaciones administrativas, en tiempo y forma, respetando las previsiones legales y
adecuándolas a los principios de eficacia y eficiencia.
En la tramitación de la queja la Administración autonómica remitió informe en el cual
se hacía constar que, con fecha 10 de agosto de 2010 se había instado del Servicio Territorial
de Agricultura y Ganadería de Salamanca la redacción inmediata de los informes de los recursos
interpuestos contra el acuerdo de concentración parcelaria de la zona de El Cabaco
(Salamanca), y su remisión junto con los expedientes administrativos, en el plazo de 30 días,
para que la Dirección General de Infraestructuras y Desarrollo Rural continuara su tramitación
hasta la definitiva resolución. A la vista de lo informado, y considerando el tiempo transcurrido
desde la interposición del recurso frente al acuerdo, así como desde la aceptación de nuestra
resolución, (4 de agosto de 2009), sólo restaba reiterar los argumentos ya expuestos en la
misma.
Aunque esta procuraduría es consciente de los esfuerzos de la Consejería de
Agricultura y Ganadería para garantizar la tramitación adecuada y en tiempo de los
expedientes, más concretamente los de concentración parcelaria, lo cierto es que la falta de
resolución expresa de los recursos de alzada interpuestos por los particulares sigue
planteándose. No olvidamos que se trata de procedimientos prolijos y complicados en los que
existe un gran número de afectados, ni el gran número de recursos que se presentan, ni la
limitación de los medios con los que cuenta al efecto la Administración autonómica, pero lo
cierto es que el ciudadano se sigue sintiendo desamparado y marginado cuando, tras la
interposición de recursos no recibe respuesta alguna.
En todo caso, esta procuraduría debe promover la remoción de los obstáculos que
impidan a la Administración actuar bajo el principio de eficacia que impone el art. 103.1 de la
Constitución Española, y el art. 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Publicas y del Procedimientos Administrativo Común y, en concreto,
contra la demora en la resolución de los recursos planteados en el ámbito del proceso
concentrador que se aleja en exceso de los parámetros de eficacia aludidos.
Por ello si el modelo al que responde el órgano administrativo responsable de la
resolución de los recursos de alzada planteados no es el adecuado, lo que procede es poner las
bases para que dicho órgano actúe con la eficacia debida teniendo en cuenta la carga
cuantitativa y cualitativa de las materias encomendadas conforme a la normativa vigente.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución a
la Consejería de Agricultura y Ganadería, que no consideró adecuada la aceptación de la
misma:
“Que se proceda a resolver expresamente en el plazo de tiempo más breve posible, el
recurso de alzada interpuesto mediante escrito registrado en el Servicio Territorial de
Agricultura y Ganadería de Salamanca de fecha 9 de noviembre de 2007, (...) frente
al Acuerdo de Concentración Parcelaria adoptado en el procedimiento de
concentración parcelaria de la zona de El Cabaco (Salamanca), llevando a cabo las
actuaciones necesarias, por los medios legalmente establecidos, para proceder a
resolver los recursos, reclamaciones y demás actuaciones administrativas en tiempo y
forma respetando las previsiones legales y adecuándolas a los principios de eficacia y
eficiencia.
Que se valore la adopción de las medidas adecuadas con el objeto de acomodar la
estructura y composición del órgano competente en materia de concentración
parcelaria, a las necesidades de una actuación eficaz y, en particular, a la necesidad
de resolver los asuntos de su competencia en los plazos marcados por la Ley y con la
mayor brevedad posible”.
Por último, en el ejercicio 2011 el procedimiento de concentración parcelaria de la
Demarcación nº 8 de la zona regable del Páramo Bajo (León-Zamora) estuvo en el origen de un
gran número de quejas cuyas reclamaciones inicialmente se centraban en la disconformidad
con las fincas de reemplazo atribuidas en el marco del procedimiento de concentración
parcelaria y la falta de resolución de los recursos de alzada interpuestos frente al acuerdo de
concentración parcelaria por los propietarios que se consideraban afectados.
Más allá de estas cuestiones formales, el referido proceso concentrador generó
numerosos y frecuentes enfrentamientos entre los vecinos y propietarios partícipes, así como
un grave deterioro social en las distintas localidades de la zona.
Esta situación se agudizó debido a las dificultades que, al parecer, el procedimiento de
concentración estaba causando o planteando para el óptimo desarrollo de la actividad
profesional de las distintas explotaciones agrícolas y ganaderas de la zona, con los
consiguientes perjuicios económicos, individuales y estructurales.
Las falta de ejecución de las obras de la concentración parcelaria, tanto de interés
general como complementarias, el mantenimiento de las infraestructuras anteriores a la nueva
reorganización de la propiedad, la inviabilidad de los sistemas de riego y la presunta inclusión
de terrenos forestales en las fincas de reemplazo fueron los detonantes de la situación descrita.
Por todos estos motivos esta institución consideró necesario la apertura de una
actuación de oficio 20110277 concerniente al proceso concentrador de la Demarcación nº 8
de la zona regable del Páramo Bajo (León-Zamora). En el transcurso de la tramitación de la
misma así como de las quejas individuales presentadas, se tuvo conocimiento de que varios
colectivos de propietarios habían decidido someter la cuestión a la jurisdicción contenciosoadministrativa
recurriendo el acuerdo de concentración parcelaria adoptado por la
Administración.
Como consecuencia y con arreglo a lo preceptuado en el art. 12.2 de la Ley 2/1994,
reguladora de la institución, se acordó suspender la intervención y proceder al archivo tanto de
las quejas presentadas como de la actuación de oficio iniciada.
1.1.2. Obras
El procedimiento administrativo de concentración parcelaria tiene como concreta
finalidad lograr la rentabilidad de las explotaciones agrarias a través de la reordenación del
terreno y de la redistribución de la propiedad rústica. Estos fines se consiguen no sólo mediante
la concentración de superficies dispersas, sino a través del establecimiento de una red viaria
adecuada y de la debida realización de obras como el encauzamiento de aguas pluviales o el
saneamiento y adecuación de las redes de riego.
A este respecto ninguno de los expedientes tramitados dio lugar a la formulación de
resolución alguna dirigida a la Administración autonómica.
Cabe únicamente mencionar el expediente 20110139, planteado por presuntas
irregularidades y daños originados por las obras de las infraestructuras rurales en la zona de
concentración parcelaria de Trabazos (Zamora) y que resultó archivado al no constatarse
irregularidad alguna en la actuación desarrollada por la Administración.
Las obras de las infraestructuras rurales en la zona de Trabazos tenían proyectada la
realización de una red de caminos pero durante la ejecución de las obras surgieron varios
problemas básicos que supusieron un incremento del coste. Por esta razón y con la intención de
dar a la red viaria el grado de calidad y confort inicialmente pretendido, se realizó un
expediente complementario de infraestructura rural en la zona. Una vez acabadas las obras,
éstas fueron entregadas al Ayuntamiento de Trabazos, momento a partir del cual los caminos
pasan a formar parte de los bienes del municipio, siendo por tanto esa Administración local
quien asume las labores de conservación y mantenimiento de la citada red viaria.
Analizada la documentación obrante en esta procuraduría en relación con la
problemática que constituyó el objeto de la presente queja, así como el contenido de la
normativa aplicable, no quedó acreditada la concurrencia de irregularidad alguna en la
actuación de la Consejería de Agricultura y Ganadería.
En las obras de infraestructuras asociadas a la concentración parcelaria son
frecuentes pequeñas modificaciones en las redes viarias, como las que se realizaron en este
caso, por incremento o decremento en las mediciones de obras, dado que las prospecciones
geotécnicas que se realizan tienen un carácter puntual y tan sólo son representativas de la zona
en la que se hizo el muestreo, la extrapolación estadística que se realiza posteriormente
conlleva ligeras fluctuaciones entre las necesidades reales y las proyectadas.
Por otro lado, la red de caminos tiene como finalidad dotar de accesos a las fincas
resultantes del proceso de concentración, que como consecuencia de una reordenación de la
propiedad sometida a un proceso legalmente establecido, a veces requiere de modificaciones
en las mismas, en la medida que se van asignando o modificando lotes de los propietarios como
consecuencia de alegaciones o recursos estimados, lo que provoca la necesidad de adecuar la
red viaria a las fincas realmente asignadas.
1.2. Obras y regadíos
El regadío es un elemento trascendente y esencial en la economía agraria española,
contribuyendo al logro de los principales objetivos del desarrollo rural, como la creación de
empleo y la fijación de la población del medio rural, desempeñando un notable papel en la
ordenación del territorio rural, cumpliendo una función social como factor de equilibrio territorial
y como elemento de recuperación demográfica, lo que en zonas rurales en declive es un
objetivo básico para evitar el abandono y la consiguiente degradación del espacio, paisaje,
recursos naturales y medio ambiente.
De este modo, puede considerarse que el regadío multifuncional, caracterizado por
fijar población, ordenar el territorio y mantener el espacio rural, constituye una pieza básica del
nuevo modelo de agricultura europea, siendo definido en el Plan Nacional de Regadíos como
regadío social.
La planificación de regadíos debe responder a una serie de principios y directrices
generales que incorporen los cambios institucionales, económicos y sociales, así como las
nuevas tendencias, enfoques conceptuales y criterios recogidos en el Tratado de la Unión y en
los Reglamentos y Directivas que afectan de forma directa o indirecta al desarrollo del regadío.
La actividad fiscalizadora de esta procuraduría en esta materia está muy delimitada
toda vez que en la mayoría de los supuestos la gestión del agua en general, y del riego en
particular, corresponde a las confederaciones hidrográficas y a las comunidades de regantes
que tienen naturaleza jurídica de corporaciones de derecho público dependientes del Ministerio
de Medio Ambiente y cuya actividad debe ser investigada, en consecuencia, por el Defensor del
Pueblo.
El número de quejas presentadas a este respecto durante el año 2011 ha
experimentado un leve descenso siendo 6 los expedientes tramitados. De ellos, tres fueron
remitidos al Defensor del Pueblo al tratar cuestiones concernientes a las actividades
desarrolladas por las comunidades de regantes (20112089, 20111313 y 20111836); en
otros dos casos se procedió al archivo de las quejas al hacer referencia a conflictos con la
compañía de distribución eléctrica Unión Fenosa que no puede ser objeto de supervisión por
esta institución. Por último, el expediente 20110184 que hace referencia a la presunta
existencia de daños en un arroyo, se encuentra en tramitación.
1.3. Iniciativas y programas de desarrollo rural
La política de desarrollo rural de la Unión Europea (eje 4 del Reglamento (CE)
1698/05) estableció un método llamado Leader para que la propia sociedad rural pudiera
decidir su estrategia de desarrollo mediante la acción de los grupos de acción local, siendo
éstos los gestores directos del Leadercal.
Cada grupo gestiona fondos públicos sobre una comarca o zona de actuación,
mediante la subvención a proyectos productivos o no productivos, que se adecuen a la
estrategia del grupo.
A este respecto ninguno de los expedientes tramitados en el año 2011 dio lugar a
pronunciamiento alguno por parte de esta institución.
Como ejemplos representativos de las cuestiones habitualmente planteadas, el
expediente 20111475, que fue archivado, refería un conflicto de carácter particular, con el
Grupo de Acción Local Adeco Bureba, asociación de carácter civil sin ánimo de lucro cuyo
objetivo general es contribuir a la promoción del desarrollo comarcal desde todos los ámbitos
de actuación y que se rige por la LO 1/2002 de 22 de marzo, reguladora del Derecho de
Asociación, así como por cuantas disposiciones legales puedan serle de aplicación, y de forma
especial por lo previsto en sus estatutos, en los que, asimismo, se establecen los derechos y
obligaciones de sus socios.
En el caso de la queja 20111598, entre otras cuestiones formales, una determinada
asociación que no pudo incorporarse, por petición extemporánea, a los instrumentos y órganos
que ejecutan y llevan a cabo el proceso de elaboración del Plan de Zona Rural de Ávila Centro,
manifestó su disconformidad con el modelo de participación creado desde la Junta, al figurar
entre la documentación actas de reuniones con interlocutores sociales con carácter previo al
periodo de apertura de información pública.
A este respecto se indicó que el modelo de participación se había ajustado a lo
establecido por el RD 752/2010, de 4 de junio, por el que se aprueba el primer Programa de
Desarrollo Rural Sostenible, y por tanto conforme a él, independientemente de que pudiera
discrepar, siendo, precisamente, las actas a las que hacía referencia, el resultado del proceso
de participación seguido para la elaboración del plan de zona y que se pone a la luz en el propio
plan como lo exige el Real Decreto.
La asociación también alegó que el sistema de reparto debería establecer un importe
inversamente proporcional a la población, fijándose un importe mínimo. A este respecto, el
reparto territorial de fondos se realizó sobre la base de unos criterios objetivos y numéricos
para el conjunto de Castilla y León que responde al mismo criterio de índice de ruralidad
establecido para el reparto de fondos entre comunidades autónomas, siendo un criterio
perfectamente racional y coherente, que no el único, de acuerdo con la ponderación establecida
en el mismo, incluyéndose, por supuesto en dicho criterio, la población de la zona.
En todo caso, se informó que una vez aprobados, el Programa de Desarrollo Rural
Sostenible de Castilla y León 2010-2014 y sus planes de zona se daría publicidad al contenido
de los mismos y a la memoria ambiental. No obstante, se había dado publicidad al documento
"Plan de Zona Rural Ávila Centro-Versión preliminar aprobada por el Comité de seguimiento
(30-6-11)".
Por último, en materia de reforma y mejora de las explotaciones agrarias, en el
expediente 20100946 se planteaba la falta de respuesta a los recursos de alzada interpuestos
por el reclamante frente a una resolución de la Dirección General de Industrialización y
Modernización Agraria que dejaba sin efecto de forma parcial la ayuda concedida en el ámbito
de las ayudas para la mejora y modernización agrarias, así como frente a la resolución, dictada
por la misma Dirección General, declarando indebidamente percibido el importe de la ayuda
concedida y acordando el reintegro de la misma.
En atención a nuestra petición de información se remitió por la Administración
autonómica informe en el cual se hacía constar que la tramitación de los recursos de alzada
interpuestos se encontraba en la fase de elaboración de la propuesta de resolución por parte de
la Dirección General de Industrialización y Modernización Agraria, propuesta que habrá de ser
preceptivamente informada por la Asesoría Jurídica de esta Consejería.
El informe constata que los recursos interpuestos por el interesado no habían sido
resueltos, habiendo transcurrido casi dos años en un caso y más de uno en el otro,
vulnerándose, en consecuencia, los derechos que le asisten, de conformidad con lo dispuesto
en el art. 35 de la Ley 30/1992.
En consecuencia y como viene siendo constante, ante el incumplimiento por parte de
la Administración de la obligación legal de dictar y notificar en plazo la resolución expresa en
todos los procedimientos, se formuló la siguiente resolución a la Consejería de Agricultura y
Ganadería:
“Que se proceda a resolver expresamente en el plazo de tiempo más breve posible,
los recursos interpuestos por (...) frente a la Resoluciones de la Dirección General de
Industrialización y Modernización Agraria, (...), llevando a cabo las actuaciones
necesarias, por los medios legalmente establecidos, para proceder a resolver los
recursos, reclamaciones y demás actuaciones administrativas en tiempo y forma
respetando las previsiones legales y adecuándolas a los principios de eficacia y
eficiencia.
Que se valore la adopción de las medidas adecuadas con el objeto de acomodar la
estructura y composición del órgano competente en materia de concentración
parcelaria, a las necesidades de una actuación eficaz y, en particular, a la necesidad
de resolver los asuntos de su competencia en los plazos marcados por la Ley y con la
mayor brevedad posible”.
2. PRODUCCIÓN AGROPECUARIA
2.1. Sanidad animal
La mejora sanitaria, el desarrollo de la ganadería, la protección de la salud humana y
el control de las condiciones medioambientales y de explotación se encuentran entre los
objetivos de la Ley 6/1994, de 19 de mayo, de Sanidad Animal de Castilla y León.
Sin duda, la sanidad animal ha de tener un planteamiento integral y debe comprender
todo aquello que directamente afecte a la salud de los animales e indirectamente, es decir, a
través de los mismos y de sus productos, repercuta negativamente en la salud humana. La
sanidad animal implica no sólo la ausencia de toda alteración, sino la presencia del máximo
bienestar, como base y fundamento de todos los productos y servicios que los animales pueden
proporcionar al hombre.
En este ámbito tampoco se ha formulado resolución alguna dirigida a la
Administración. En la fecha de cierre del Informe se encontraba en tramitación, a la espera de
la remisión del informe por parte de la Administración, la queja 20112370 en la que se pone
de manifiesto la muerte de numerosas cabezas de ganado ovino por sintomatología compatible
con Scrapie, sin que, según se refiere, por parte de los órganos competentes de la
Administración autonómica se hubiera declarado oficialmente la existencia de la enfermedad, ni
se hubiera cumplido con la estrategia de vigilancia epidemiológica correspondiente.
2.2. Cuota Láctea
En el expediente 20111359, y con motivo de una reclamación referente a la
asignación de la cuota láctea se precisó que la cuestión planteada, la competencia para la
asignación de la cuota láctea sobre la base de las declaraciones de comercialización de leche y
productos lácteos efectuadas al amparo del RD 2466/1986, de 28 de noviembre, por el que se
establece el Procedimiento para determinar las cantidades de referencia previstas en el
Reglamento 804/1968, por el que se establece la Organización Común de Mercados en el sector
de la leche y productos lácteos, y de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación, de 27 de enero de 1987, por la que se instrumenta la presentación de las
declaraciones obligatorias de ganaderos productores y compradores de leche de vaca y otros
productos lácteos, asignación que se efectuó de forma definitiva en el año 1992 (RD
1392/1992), correspondía en exclusiva al entonces Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación.
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, en el caso planteado, la Administración
autonómica efectuó una consulta a la base de datos de cuota láctea, comprobándose que el
reclamante no figuraba como asignatario y se remitió desde la Dirección General de Producción
Agropecuaria al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, el escrito y la
documentación presentados por el interesado, solicitando del Ministerio un informe sobre la
asignación definitiva de cuota láctea.
El citado Ministerio comunicó a la Dirección General que, al ser de su competencia la
asignación de cuota láctea efectuada la contestación al escrito presentado sería realizada desde
aquel centro directivo.
Con posterioridad, a comienzos del año 2009, el reclamante comunicó a la
Administración autonómica la ausencia de contestación por parte del Ministerio, por lo que
desde la Dirección General de Producción Agropecuaria se envió nuevamente un fax
recordatorio. Con fecha 5 de septiembre de 2011, y ante la persistencia del problema, se
remitió un nuevo fax al Ministerio que finalmente contestó al interesado.
Consecuentemente ningún reproche podía hacerse a la actuación de la Administración
autonómica, concretamente a la Dirección General de Producción Agropecuaria, sino más bien
todo lo contrario al intervenir y mediar de forma eficaz en la cuestión planteada.
3. POLÍTICA AGRARIA COMUNITARIA
El proceso de integración comunitaria europea supuso, entre otros muchos aspectos,
la implantación de una política agrícola común (PAC), es decir, de una política económica
común en el ámbito del sector agrícola, cuyos objetivos, en términos generales, eran de orden
económico, social y político.
La política agrícola común (PAC) no sólo responde a criterios de producción agraria,
sino que también plantea objetivos de mantenimiento del medio rural o de gestión ambiental
por parte de la agricultura, y lo hace con su política de ayudas directas y, fundamentalmente
con su política de desarrollo rural.
En el ámbito de esta política común, el fomento de las actividades agrícolas y
ganaderas que desarrolla la Comunidad de Castilla y León se traduce en la regulación,
tramitación y resolución de un amplio abanico de ayudas económicas, convocadas anualmente
por la Consejería de Agricultura y Ganadería, en su mayoría con origen en normas y fondos
europeos.
Sin duda, una adecuada elección de los objetivos perseguidos con tales ayudas y la
garantía de la correcta gestión y aplicación de las mismas, son elementos esenciales de una
actuación eficaz de los poderes públicos en orden a conseguir la modernización y desarrollo del
sector primario, comprensivo de las actividades agrícolas y ganaderas.
La fiscalización de los procedimientos administrativos tramitados para la concesión de
las ayudas económicas que son convocadas anualmente por la Consejería de Agricultura y
Ganadería, así como la protección de los derechos de los agricultores y ganaderos de la
Comunidad en el marco de la política agraria común, han dado lugar a la presentación de 7
quejas durante el año 2011.
En relación con las ayudas agrícolas vinculadas a la política agraria común los motivos
de las quejas presentadas en el ejercicio 2011 han sido de carácter muy diverso, tanto
reclamaciones frente a las desestimaciones de solicitudes de los pagos por superficie del
régimen de pago único, como cuestiones vinculadas al procedimiento de cesión de derechos.
En relación con este último aspecto, en la queja 20110436, se llegó a la conclusión
de que no concurrían las circunstancias que permitieran la intervención de esta institución ya
que no resultaba acreditada la existencia de una actuación por parte de la Administración
autonómica que implicara una infracción del ordenamiento jurídico, ni vulneración de los
derechos cuya titularidad corresponde a todos los ciudadanos en el marco de sus relaciones con
los sujetos públicos.
Considerando el contenido del informe emitido por la Consejería de Agricultura y
Ganadería, resultó que la Dirección General de Política Agraria Comunitaria había procedido a la
resolución del recurso de reposición interpuesto por el reclamante, así como a su notificación,
de forma que a este respecto el objeto de su reclamación podía considerarse resuelto.
En lo que concierne a la alegada falta de notificación de la resolución que fue
precisamente el objeto del recurso de reposición interpuesto y motivo de esta queja, se informó
al afectado que conforme prevé el art. 5.1 de la Orden AYG 1808/2007, de 7 de noviembre, por
la que se establece el procedimiento para la notificación de la cesión de derechos de ayuda en
el régimen de pago único, son los agricultores que participan en calidad de cedentes en alguno
de los supuestos de cesión de derechos contemplados en la referida norma, los que deben
efectuar una comunicación de cesión de los derechos de pago único, razón por la cual la
resolución de la comunicación fue notificada al cedente.
En todo caso, lo cierto es que por parte del reclamante se planteó recurso de
reposición frente a la resolución desestimatoria de la cesión de derechos por lo que no cabía
observar indefensión real y efectiva alguna, ni limitación en la defensa de sus propios derechos
e intereses.
Las modificaciones de datos del Sigpac y la falta de ejecución de las resoluciones
dictadas por la Dirección General de Política Agraria Comunitaria de la Consejería de Agricultura
y Ganadería de la Junta de Castilla y León, en relación con dichas solicitudes de modificación
motivaron la tramitación y resolución formulada en el expediente registrado con el número
20110067.
En función de las resoluciones dictadas por la Dirección General de Política Agraria
Comunitaria se consideró que en los casos en los que la referida Dirección General acordó
remitir la solicitud de modificación morfológica a la Gerencia Regional del Catastro para su
tramitación en dicho órgano, por ser de su competencia no se apreciaba la concurrencia de
irregularidad alguna en la actuación de la Administración autonómica toda vez que,
determinada la competencia a favor de la referida Gerencia Territorial será ese órgano el
encargado de adoptar la resolución que estime pertinente, sin que a este respecto sea posible
la intervención de esta procuraduría que carece de competencia para supervisar la actuación de
la Gerencia Territorial del Catastro, dependiente de la Dirección General del Catastro, vinculada
al Ministerio de Economía y Hacienda y que, en su caso, sería objeto de tratamiento por el
Defensor del Pueblo.
Sin embargo, no pudo llegarse a la misma conclusión en los casos en los que la
modificación solicitada ya estaba resuelta en el catastro, y por tanto ésta debía ser integrada en
el Sigpac.
El RD 2128/2004, de 29 de octubre reguló el Sistema de Información Geográfica de
Parcelas Agrícolas, el Sigpac, como registro público de carácter administrativo que contiene
información de las parcelas susceptibles de beneficiarse de las ayudas comunitarias
relacionadas con la superficie y dispone de soporte gráfico del terreno y de las parcelas y
recintos con usos o aprovechamientos agrarios definidos.
El Sigpac será, a partir de 1 de enero de 2005, el sistema de identificación de parcelas
agrarias previsto en el art. 20 del Reglamento (CE) núm. 1782/2003 del Consejo, de 29 de
septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes
de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados
regímenes de ayuda a los agricultores.
El Sigpac depende del Fondo Español de Garantía Agraria y de las consejerías con
competencias en materia de agricultura de las comunidades autónomas, que serán las
responsables de la explotación y mantenimiento del Sigpac en su territorio. A tal efecto,
establecerán las medidas adecuadas para, entre otras cuestiones: incorporar a la base de datos
las actualizaciones de usos agrícolas y sistema de explotación de los recintos, las modificaciones
por reasignación de recintos de una parcela y las referentes a los olivos y sus características,
(art. 6.1 RD 2128/2004).
En nuestra Comunidad Autónoma el Sigpac diseñado por el RD 2128/2004 se ha
adaptado a las peculiaridades de Castilla y León, mediante la Orden de la Consejería de
Agricultura y Ganadería 1959/2004, de 22 de diciembre que regula el Sistema de Información
Geográfica de Parcelas Agrícolas y establece las normas para su implantación, en la Comunidad
Autónoma de Castilla y León, tal y como indica su parte expositiva, sin perjuicio de la
aplicabilidad directa de los Reglamentos comunitarios y de la normativa nacional de aplicación,
resulta conveniente transcribir total o parcialmente algunos de sus aspectos, así como
desarrollar las normas específicas que se adaptan al territorio de la Comunidad de Castilla y
León.
La referida Orden tiene por objeto, (art. 1), establecer en el ámbito de la Comunidad
Autónoma de Castilla y León las normas de aplicación del régimen de explotación y
mantenimiento del Sigpac, regulando, en lo que a la presente cuestión interesa, las solicitudes
de modificación del Sigpac, (art. 6), la tipificación de dichas solicitudes, (art. 7) y la resolución
de las mismas (art. 8).
Respecto a la resolución de las solicitudes de modificación, el párrafo quinto del art. 8
precisa que las resoluciones que recaigan sobre las solicitudes de modificación del Sigpac
presentadas en un año, tendrán efecto sobre las superficies determinadas en las solicitudes de
ayudas «superficie» presentadas por las personas interesadas ese año.
De esta forma, la competencia atribuida a las comunidades autónomas por el RD
2128/2004 para la explotación y mantenimiento del Sigpac, junto con la regulación autonómica
expuesta concluyen la necesidad de que por parte de la Administración autonómica se lleve a
cabo la integración de las modificaciones ya resueltas por la Dirección General del Catastro.
En este sentido, la Circular de Coordinación nº 3/2007, de 5 de marzo, del entonces
denominado Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, sobre Normas de procedimiento
para la gestión de alegaciones y solicitudes de modificación sobre la base de datos del SIGPAC
respecto a la resolución de las solicitudes de modificación y la introducción de los cambios o
modificaciones en el sistema señala: “6.5. Introducción de los cambios o modificaciones en el
sistema: Las alegaciones y solicitudes de modificación referidas deberán ser integradas en
SIGPAC por los Órganos competentes de las Comunidades Autónomas a través de la aplicación
informática de Edición del SIGPAC o por el procedimiento establecido de envío de información
para actualización masiva en ficheros con formato xml, siendo introducidas en la Base de Datos
SIGPAC por medio de los procedimientos informáticos establecidos a tales efectos. Una vez se
hayan efectuado las modificaciones, quedarán registradas y actualizadas en dicha base”.
Es decir, una vez resueltas las alegaciones, las modificaciones deben ser integradas
en el Sigpac por las comunidades autónomas con competencias en materia de agricultura y
ganadería, como, asimismo confirma el documento de Estrategia de Actualización del Sigpac
que anualmente publica el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
En virtud de todo lo expuesto, se consideró oportuno formular la siguiente resolución
a la Administración autonómica:
“Que por el órgano competente de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la
Junta de Castilla y León y en cumplimiento de las Resoluciones dictadas por la
Dirección General de Política Agraria Común, se proceda con la mayor brevedad
posible, a la integración en el SIGPAC de las modificaciones estimadas, en los
expedientes (...) y (...), todo ello en cumplimiento de lo establecido en el art. 6 del RD
2128/2004 y de la Orden AYG 1959/2004, de 22 de diciembre, considerando la
trascendencia y relevancia de dichas modificaciones sobre las ayudas de la Política
Agraria Comunitaria”.
A la vista de la respuesta que la Administración autonómica remitió a esta institución y
de la información aportada en la misma se resolvió remitir la queja al Defensor del Pueblo,
para que fuera esa institución, en ejercicio de sus facultades supervisoras, quien adoptara la
decisión que estime más oportuna en relación con las cuestiones planteadas que exceden el
ámbito competencial de la Comunidad Autónoma.
4. ANIMALES DE COMPAÑÍA
En la Comunidad Autónoma de Castilla y León, La Ley 5/1997, de 24 de abril, de
protección de los animales de compañía y el Decreto 134/1999, de 24 de junio, por el que se
aprobó su Reglamento de desarrollo, han dotado a la protección de los animales de compañía
de un régimen jurídico específico que ha supuesto la incorporación al ordenamiento jurídico
autonómico de los principios de respeto, defensa y protección de los animales implantados
tanto en las sociedades desarrolladas, como en la normativa europea e internacional.
De esta forma, superando la escasa y parcial atención normativa del Estado en esta
materia, nuestro ordenamiento jurídico autonómico ha establecido una serie de medidas que
garantizan una saludable relación de los animales con el hombre en el aspecto higiénicosanitario
y ha proporcionado eficaces mecanismos de protección de los animales en sí mismos,
evitándoseles los tratos degradantes, crueles o simplemente abusivos por parte del hombre.
Durante este año han sido tres las quejas presentadas por los ciudadanos en relación
con las distintas facetas relacionadas con los animales de compañía, y la actividad fiscalizadora
ha dado lugar a dos resoluciones.
El expediente 20110442 hacía referencia a los problemas de diversa índole que
planteaba la tenencia, en una vivienda de la localidad de Turégano, perteneciente al municipio
de Torrecaballeros, (Segovia) de un gran número de perros de distintas razas, algunas de ellas
consideradas potencialmente peligrosas, sin cumplir las exigencias legales establecidas al efecto
y en condiciones de falta de higiene y de los cuidados y atenciones necesarias. Coincidiendo
con la intervención de esta institución, la finca colindante fue desalojada y se consideró
solucionado el problema tras verificarse asimismo que se estaban tramitando varios expedientes
sancionadores al respecto.
En el expediente con número de registro 20101197 se hacía alusión al hecho de que
en la zona del Polígono X de la ciudad de León, en la que se encuentran ubicadas las áreas de
la bolera y el juego de petanca es constante la presencia de perros sueltos de diversas razas
que, en compañía de sus dueños, se concentran de forma diaria generando molestias para el
resto de los usuarios, entre ellos menores y personas de avanza edad que frecuentan la zona,
además de crear una problema de salubridad debido al abandono de los excrementos de estos
animales.
La información facilitada constató que la referida zona en la que se encuentran las
áreas de la bolera y el juego de petanca se corresponde con la finca 38 de titularidad municipal
procedente de las cesiones gratuitas y obligatorias realizadas por la Junta de Compensación del
Polígono X, también que en dicha finca existe señalización indicando la prohibición de que los
perros transiten sueltos, así como la obligación de recoger los excrementos de estos animales, y
que dicha finca incluye zonas ajardinadas, vías públicas, así como las citadas áreas de juego,
donde es habitual la presencia y concentración de perros sueltos de diversas razas, así como de
sus excrementos.
La situación descrita y constatada ponía de manifiesto la existencia de un problema
que afecta directamente a la tranquilidad, seguridad y salubridad ciudadana debido al reiterado
incumplimiento de la normativa reguladora de la tenencia de perros y animales de compañía.
A este respecto, la Ordenanza Municipal Reguladora de la tenencia de perros y otros
animales domésticos del Ayuntamiento de León tiene como objeto regular los aspectos relativos
a la tenencia de perros y otros animales domésticos que afecten a la tranquilidad, seguridad y
salubridad ciudadanas, protegiendo el derecho de los ciudadanos que no posean animales
domésticos, pero arbitrando soluciones para que los propietarios de animales de compañía
puedan disfrutar, en condiciones normales, de la convivencia con éstos (art. 1).
Con esta finalidad, la Ordenanza establece la obligación de que los perros, en las vías
públicas, vayan conducidos por persona capaz e idónea, sujetos con cadena, correa o cordón
resistente y con el correspondiente collar y, en el caso de aquellos perros cuya peligrosidad sea
razonablemente previsible, dada su naturaleza y características, deberán además circular, en
todo caso, provistos de bozal.
Asimismo, como medida higiénica ineludible, la Ordenanza prevé que las personas
que conduzcan perros procurarán impedir que éstos depositen sus deyecciones en vías
públicas, paseos y en general en cualquier lugar destinado al tránsito de peatones.
El Ayuntamiento, por su parte, pondrá a disposición de estos animales zonas
específicas de esparcimiento donde puedan caminar sueltos en el horario que para ello se
establezca.
En lo relativo a la tenencia de perros y animales domésticos en parques y jardines el
art. 9 de esta Ordenanza nos remite a la ordenanza municipal específica reguladora de los
mismos, es decir, a la Ordenanza Municipal de Parques y Jardines que se constituye como
instrumento jurídico de protección de zonas públicas ajardinadas, así como de concienciación a
los ciudadanos del uso y disfrute de las mismas, de una forma lógica y adecuada, logrando que
se mantenga la estética, tranquilidad y sosiego característicos de estas zonas.
La Ordenanza de Parques y Jardines del Ayuntamiento de León tiene por objeto,
regular en el ámbito de la competencia municipal, la utilización, uso y disfrute de los parques,
jardines, zonas verdes y mobiliario urbano existente en los lugares indicados, para lo cual los
usuarios de las zonas reguladas por la presente Ordenanza, deben cumplir las instrucciones que
al respecto figuren sobre su utilización, y en cualquier caso, deberán cumplir las indicaciones
que formulen los agentes de la policía municipal y del propio personal del servicio de parques y
jardines.
Esta Ordenanza dedica su Capítulo IV a la protección de animales y su tenencia en
parques, disponiendo en su art. 21 que, como medida higiénica ineludible, las personas que
conduzcan perros dentro de parques, jardines y plazas públicas, impedirán que éstos depositen
deyecciones en los mismos y en general en cualquier lugar destinado al tránsito de peatones, y
muy especialmente en juegos infantiles y zonas de niños. Sus conductores cuidarán de que
realicen las deposiciones fuera de los recintos o en lugares apropiados debidamente señalizados
y, en las zonas habilitadas especialmente para juegos infantiles no podrán transitar animales.
En el marco de esta regulación serán los agentes de la patrulla verde y personal del
servicio de parques y jardines los que cuidarán del cumplimiento de lo dispuesto en esta
Ordenanza, formulando las denuncias correspondientes a los infractores de la misma (art. 26).
En el ámbito autonómico, la Ley 5/1997, de 24 de abril de protección de los animales
de compañía de Castilla y León, establece en su art. 10 que los ayuntamientos habilitarán en los
jardines y parques públicos espacios idóneos debidamente señalizados, tanto para el paseo y
esparcimiento de los animales como para la emisión de excretas por los mismos.
Por su parte, el Decreto 134/1999, de 24 de junio por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley 5/1997 de Protección de los animales de compañía prohíbe, en su art. 13,
que los animales accedan libremente a las vías y espacios públicos o propiedades privadas sin
ser conducidos por sus poseedores o propietarios.
Asimismo, este artículo prevé en parques y jardines, la obligación, para los
ayuntamientos de más de 20.000 habitantes de habilitar espacios idóneos, debidamente
señalizados, para el paseo y esparcimiento de los perros.
EL Reglamento también contempla de forma expresa la obligación, para la persona
que conduzca el perro, de recoger los excrementos del mismo en las vías y espacios públicos,
salvo en aquellas zonas autorizadas a tal efecto por el ayuntamiento correspondiente (art. 14).
De la normativa expuesta puede concluirse, de forma sucinta, que: lo perros deben ir
conducidos en las vías y espacios públicos, parques y jardines, por persona capaz e idónea y
deben ir sujetos con cadena, correa o cordón resistente.
Deben en todo caso circular provistos de bozal y conducidos por personas mayores de
edad aquellos perros pertenecientes a las razas consideradas legalmente peligrosas.
La persona que conduzca el perro queda obligada a la recogida de los excrementos
del mismo en las vías y espacios públicos.
Los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes deben habilitar espacios idóneos,
debidamente señalizados, para el paseo y esparcimiento de los perros, así como para la emisión
de deyecciones por los mismos.
En el presente caso, y a la vista de los hechos constatados, en la referida zona del
Polígono X de la ciudad de León, se incumple de forma reiterada la regulación aplicable,
planteándose un conflicto entre la necesidad de preservar la seguridad, tranquilidad y
salubridad de las personas, (incluso de otros animales), en las vías públicas, jardines y parques,
y el derecho de los ciudadanos a convivir con los animales de compañía.
Asimismo se puso de manifiesto la insuficiencia e ineficacia de las medidas de control
y vigilancia que ese Ayuntamiento dice haber llevado a cabo, habiéndose de hecho generado
una situación de permisividad que redunda en una violación de los derechos de aquellos
ciudadanos que no son propietarios de animales de compañía.
Con el objetivo de evitar la generalización de estas conductas incívicas e infractoras
de la normativa vigente, se consideró necesario que la Administración municipal adoptara y
arbitrara las medidas necesarias en orden a dar solución al presente conflicto, tales como: el
desarrollo de campañas de información y concienciación para los propietarios de los animales
de compañía; el cumplimiento de la obligación, legalmente impuesta, de creación de zonas
específicas de esparcimiento debidamente acondicionadas para los perros y la adopción de
medidas eficaces y efectivas de inspección y control por medio de agentes de la policía
municipal, de la patrulla verde y personal del servicio de parques y jardines.
Por otra parte, en cuanto a la competencia sancionadora en este ámbito material, la
Ley 5/1997 de protección de los animales de compañía de Castilla y León, atribuye a los
órganos de la Administración autonómica, la competencia para incoar los expedientes
sancionadores que se instruyan como consecuencia de las acciones u omisiones tipificadas
como infracciones administrativas de esta Ley, así como la competencia de adoptar, en su caso,
la resolución sancionadora que corresponda (arts. 32 y 33).
En este sentido, se instó a esa Administración municipal a que, a través de su policía
local (en concreto, de la patrulla verde) desarrolle una labor inspectora en relación con el
respeto de las obligaciones impuestas a los propietarios de perros por la normativa de
protección de animales de compañía y de tenencia y circulación de animales potencialmente
peligrosos, remitiendo el resultado de dicha labor, acreditado, en su caso, a través de las
correspondientes denuncias, a la Administración de la Comunidad Autónoma competente para
sancionar las conductas infractoras en esta materia.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución al
Ayuntamiento de León:
“Que, en consideración a la normativa expuesta, por parte del Ayuntamiento de León
se adopten medidas eficaces y efectivas de inspección y control en cuanto a la
circulación y permanencia de perros en las zonas de la Bolera y el Juego de Petanca
del Polígono X, remitiendo, en su caso, el resultado de tales actuaciones al órgano
competente de la Administración Autonómica en orden a la posible incoación del
correspondiente expediente sancionador.
Que conforme establece la Ley 5/1997, de 24 de abril de Protección de los Animales
de Compañía de Castilla y León así como en su Reglamento de desarrollo, por parte
del Ayuntamiento de León se lleve a cabo la creación de zonas específicas de
esparcimiento, debidamente acondicionadas para los perros.
Que ambas medidas se complementen con el desarrollo de información y
concienciación destinadas a los propietarios de los animales de compañía”.
El Ayuntamiento de León decidió aceptar parte de las recomendaciones incluidas en la
resolución formulada, concretamente aquellas contenidas en los párrafos segundo y tercero
5. UTILIZACIÓN DEL TÉRMINO “CHACOLÍ”
Aunque esta cuestión no dio lugar a la formulación de resolución alguna, en atención
a la repercusión que alcanzó en su momento se ha considerado de interés reseñar el archivo
acordado en el expediente 20110203.
Según la normativa comunitaria vigente en la actualidad, el Reglamento (CE) n°
607/2009 de la Comisión, de 14 de julio, por el que se establecen disposiciones de aplicación
del Reglamento (CE) n° 479/2008 del Consejo en lo que atañe a las denominaciones de origen
e indicaciones geográficas protegidas, a los términos tradicionales, al etiquetado y a la
presentación de determinados productos vitivinícolas, en el momento actual el término "chacolí"
y sus menciones derivadas sólo pueden ser utilizados como indicación facultativa en el
etiquetado por las bodegas inscritas en los registros de las tres DOP del País Vasco y para vinos
protegidos por las mismas, con excepción de marcas comerciales que pudieran haber adquirido
este derecho con anterioridad y que lo tengan reconocido legalmente.
Este es el caso de la sociedad Guipuzkoado Txacolina, S.L. con sede en La Vid de
Bureba (Burgos), que posee una marca registrada con el nombre de Garin Txacolina. De
acuerdo con el art. 41.2 del Reglamento (CE) n° 607/2009, esta empresa puede utilizar su
marca por estar registrada con anterioridad al 4 de mayo de 2002.
Debía quedar claro, por tanto, que por el momento el grupo de pequeños productores
de vino de la provincia de Burgos no podía utilizar, el término "chacolí" para sus vinos.
En todo caso la Administración autonómica ha valorado la posibilidad de tramitar una
denominación de origen para el chacolí de Burgos, habiéndose llegado a las siguientes
conclusiones:
Desde el punto de vista histórico está suficientemente documentado que el "chacolí"
no es un vino exclusivo del País Vasco, sino que de forma tradicional se ha elaborado en otras
zonas, entre las que se encuentra el norte de la provincia de Burgos. De esto último pueden
encontrarse numerosas referencias documentales acreditadas.
Desde el punto de vista agronómico, las condiciones de producción de la uva, en
particular las condiciones climáticas que se dan en el norte de la provincia de Burgos, permiten
la elaboración tradicional del chacolí de calidad.
La limitación legal al uso del término chacolí no es definitiva, ya que también de
acuerdo con la normativa comunitaria, el Anexo XII no está cerrado. Si se reconociera otra
Denominación de Origen Protegida (DOP) que estuviera ligada a un término tradicional como
"chacolí", España podría solicitar su incorporación al Anexo XII. Más, teniendo en cuenta que se
trata de un término tradicional relacionado con el método de producción, no con el lugar donde
se produce.
Por todo ello, desde la Consejería de Agricultura y Ganadería se iniciaron actuaciones
encaminadas a conseguir el reconocimiento para el chacolí burgalés, promoviendo iniciativas
parlamentarias para contrarrestar los efectos de la Proposición no de Ley aprobada en el
Congreso de los Diputados, la cual se considera que no se ajusta a la normativa comunitaria.
Iniciando contactos con los pequeños productores de vino de la provincia de Burgos
para informarles sobre cómo debe iniciarse el proceso de reconocimiento de una DOP, dado
que según lo dispuesto en el Reglamento (CE) N° 479/2008, del Consejo, por el que se
establece la organización común del mercado vitivinícola, art. 37, la solicitud de reconocimiento
debe ser presentada por una agrupación de productores, entendiendo por tal aquélla que sea
capaz de acreditar su vinculación profesional, económica y territorial con los vinos para los que
solicita la protección, por su condición de viticultores o de elaboradores que ejerzan su actividad
en el área geográfica afectada.
Concluimos por tanto que no concurría irregularidad alguna en la actuación de la
Administración autonómica que en el presente asunto como indicaba su informe estaba
desarrollando y adoptando una serie de actuaciones y medidas destinadas a dar una solución
satisfactoria a los productores de vino de la provincia de Burgos, valorando la posibilidad de
tramitar una denominación de origen para el chacolí de Burgos e iniciando actuaciones
encaminadas a conseguir el reconocimiento para el chacolí burgalés.
ÁREA I
FAMILIA, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y JUVENTUD
Expedientes Área ................................................................ 176
Expedientes admitidos........................................................ 122
Expedientes rechazados ...................................................... 17
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 10
Expedientes acumulados ...................................................... 1
Expedientes en otras situaciones ........................................ 26
1. FAMILIA
1.1. Personas mayores
El envejecimiento de la población representa un importante reto de las políticas y
sistemas públicos de servicios sociales para aminorar o eliminar los obstáculos que dificultan el
acceso a los recursos dirigidos a la mejora del bienestar de las personas mayores.
La ejecución de las responsabilidades públicas en el desarrollo de un eficaz sistema de
protección social, continúa siendo, por ello, un importante motivo de preocupación ciudadana.
Ahora bien, puede observarse en este ejercicio una ligera disminución del número de
quejas presentadas en defensa de este colectivo. Han sido, concretamente, 38 reclamaciones.
Fueron 46 las registradas en 2010.
Este descenso se ha experimentado, particularmente, en relación con las quejas
formuladas para acceder a las prestaciones derivadas del reconocimiento de las situaciones de
dependencia. Disminución que se ha venido produciendo progresivamente en los últimos
ejercicios. En este último han sido 7, fueron 20 en 2010 y 46 las registradas en 2009.
Pero la realidad actual del Sistema de Autonomía Personal y Atención a la
Dependencia todavía exige la puesta en práctica de nuevas estrategias dirigidas a su
consolidación y continua adaptación. Finalidad para la que se han formulado en este ejercicio 5
resoluciones, con el objeto de seguir avanzando en los parámetros de calidad en el ámbito de
los recursos de dependencia; de asegurar la efectividad de los derechos reconocidos en los
casos de fallecimiento de las personas interesadas; de seguir aumentando la eficacia de la
gestión administrativa en los presupuestos de concesión de los servicios y prestaciones
económicas correspondientes, evitando los retrasos en la tramitación; y de ofrecer la atención
integral que exigen los derechos subjetivos reconocidos durante las distintas situaciones de
hecho vividas a lo largo del proceso.
También siguen siendo objeto de la intervención de esta institución las demandas de
mejora del régimen asistencial de los centros residenciales para personas mayores. Con las
resoluciones formuladas en este ejercicio (8) se ha impulsado la actividad de control y
supervisión sobre los recursos públicos y privados existentes para garantizar la corrección de
posibles irregularidades de funcionamiento y deficiencias en la atención, asegurar la tutela de
los derechos de los internos, la calidad de la asistencia y la prestación sin costes de servicios
adicionales o complementarios.
Por otra parte, en el ámbito de la atención no residencial ha sido el servicio de ayuda
a domicilio la prestación asistencial que ha ocupado la intervención de esta institución. Las
resoluciones dictadas en este ámbito (3) se han dirigido a conseguir que las aportaciones
económicas de los usuarios respondan a los criterios de modificación operados en las normas
reguladoras de las tarifas y a superar las carencias administrativas en la gestión de dicho
servicio para dar cobertura con agilidad a las necesidades de los usuarios.
Sin olvidar, finalmente, la intervención desarrollada en relación con el ocio de las
personas mayores para lograr el establecimiento de unos adecuados criterios de selección de
los participantes en los viajes programados para el envejecimiento activo de la población
mayor.
La postura administrativa manifestada, con carácter general, frente a las resoluciones
formuladas (17) ha sido aceptable en términos generales.
1.1.1. Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia
En el contexto actual de la implantación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia,
después de más de cinco años de aplicación, deben seguir reconociéndose los importantes
avances experimentados en esta Comunidad Autónoma en la protección de los derechos de las
personas en situación de dependencia. Especialmente en la superación de los retrasos en los
plazos de gestión de muchas de las solicitudes presentadas, con el consiguiente aumento
significativo de las peticiones resueltas y de las personas que han accedido a las prestaciones
económicas o servicios reconocidos.
Precisamente, en las pasadas XXVI Jornadas de Coordinación de Defensores del
Pueblo, celebradas en el mes de junio de 2011 en Cartagena sobre “Los Derechos de las
Personas Mayores”, se realizó una valoración de la situación de cada Comunidad Autónoma en
relación con la atención a las personas en situación de dependencia, otorgándose por la
Asociación Estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales una posición destacable a
Castilla y León en la escala de valoración de la implantación y desarrollo de la Ley
experimentada desde el 30 de julio de 2008 al 1 de junio de 2011, reflejándose los bajos
porcentajes de personas con derecho pendientes de recibir una prestación o servicio.
Esta misma posición queda patente en el dictamen de diciembre 2011 elaborado al
respecto por la misma Asociación Estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales, en el
que se destaca (entre otros múltiples aspectos) como Castilla y León es la Comunidad
Autónoma con menor porcentaje (un 7%) de personas que se encuentran en lo que se
denomina limbo de la dependencia, es decir, personas que tienen reconocido un grado y nivel
que les da derecho a recibir las prestaciones y servicios, pero aun no se les ha aprobado el
correspondiente plan individual de atención para recibir de manera efectiva estos servicios o
prestaciones.
Pero quedan todavía cosas por hacer. El mismo dictamen muestra como el ritmo de
crecimiento en cuanto a la incorporación de nuevos beneficiarios al sistema ha crecido sólo
moderadamente en el último semestre en esta Comunidad Autónoma (si bien en muchas de
ellas se ha paralizado). A su vez, la misma entidad (en las jornadas señaladas) dio cuenta de un
aspecto a corregir, como es el del desequilibrio entre prestaciones económicas y servicios, al
situarse Castilla y León entre aquéllas con un porcentaje de más del 60% de prestaciones
económicas concedidas frente a servicios reconocidos. Desequilibrio que también se refleja a
través de los datos del SAAD (Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia) de 1 de
diciembre de 2011.
Además, la realidad de la atención dirigida a las personas en situación de dependencia
ha demostrado durante el ejercicio 2011 la necesidad de seguir aplicando nuevas estrategias o
medidas que garanticen la implantación de dicho Sistema. Aunque debe destacarse que el
número de reclamaciones ciudadanas ha continuado descendiendo respecto de años anteriores.
Como se decía con anterioridad, fueron 46 en 2009, 20 quejas en 2010 y 7 en 2011.
Los ejemplos más destacados de las problemáticas planteadas por este sector de la
población quedan reflejados a través del contenido de los siguientes apartados. (Las quejas
sobre atención a la dependencia pertenecientes a personas con algún tipo de discapacidad no
incluidas en el colectivo de personas mayores, quedan incorporadas en el apartado 2.1 de este
Área I “Personas con discapacidad”).
1.1.1.1. Acreditación de los centros, servicios y entidades del ámbito de la
autonomía personal y de la atención a la dependencia
La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las personas en situación de dependencia, establece que la prestación económica
vinculada irá destinada a la cobertura de los gastos de un servicio previsto en el
correspondiente programa individual de atención, que debe ser prestado por una entidad o
centro acreditado para la atención a la dependencia (art. 14.3).
Así, la implantación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia
impuso como obligatoria la acreditación para los centros privados, sean concertados o no, que
atiendan a personas cuya situación de dependencia hubiera sido reconocida legalmente.
La competencia para acreditar tanto a los centros concertados como a los no
concertados corresponde a las comunidades autónomas en su ámbito competencial. No
obstante, la fijación de los criterios comunes de acreditación es competencia del Consejo
Territorial de Autonomía y Atención a la Dependencia (art. 34.2).
Pero hasta la aprobación de tales criterios, en cada ámbito autonómico podían
articularse las fórmulas de habilitación provisional oportunas de los centros, servicios y
entidades.
Por ello, en esta Comunidad Autónoma fue prevista una acreditación provisional para
dar respuesta a esta situación de transitoriedad, que quedó materializada a través de la Orden
FAM/2004/2007, de 19 de diciembre, por la que se regulan provisionalmente los criterios para
el cálculo de la capacidad económica, coeficiente reductor para prestaciones económicas,
aportación del usuario en el coste de los servicios y régimen de las prestaciones económicas del
Sistema para la Autonomía Personal y la Atención a la Dependencia en la Comunidad de Castilla
y León.
En concreto, la disposición transitoria primera vino a establecer lo siguiente: “Hasta
que se apruebe el reglamento que regule la acreditación de los centros y servicios de acuerdo
con los criterios comunes que fije el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y
Atención a la Dependencia, se entenderán acreditados aquellos centros autorizados y entidades
y servicios inscritos en el Registro de entidades, servicios y centros de carácter social de Castilla
y León, de acuerdo con el Decreto 109/1993, de 20 de mayo, y con el Decreto 14/2001, de 18
de enero, regulador de las condiciones y requisitos para la autorización y el funcionamiento de
los centros de carácter social para personas mayores”.
De esta forma, este régimen de acreditación transitorio o provisional exigía la
obligatoria autorización e inscripción de los recursos como centros de carácter social.
Pero la aplicación de la citada disposición transitoria quedó indudablemente desfasada
por la circunstancia de que, en respuesta al mandato establecido en el mencionado art. 34 de la
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
personas en situación de dependencia, el Consejo Territorial aprobó, en su reunión del día 27
de noviembre de 2008, el acuerdo sobre criterios comunes de acreditación para garantizar la
calidad de los centros y servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia,
publicado mediante resolución de 2 de diciembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Política
Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad.
Esta aprobación implicaba la necesidad de que la Administración de esta Comunidad
Autónoma dictara las nuevas normas sobre acreditación adaptadas a dichos criterios mínimos,
que en todo caso debían estar en vigor antes del transcurso de doce meses desde la aprobación
del citado acuerdo (punto cuarto).
Pero se había superado el plazo establecido para proceder a la adaptación exigida, de
forma que en Castilla y León no se estaban aplicando los criterios establecidos por el Consejo
Territorial para la acreditación de los centros y servicios. Al contrario de lo que sucedía en otros
ámbitos autonómicos (como Asturias o Cantabria), en los que ya se habían aprobado las
regulaciones correspondientes.
Esta conclusión derivó de la tramitación del expediente 20100109, de forma que se
estimó oportuno formular la siguiente resolución a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades:
“Que a la mayor brevedad posible se desarrollen los trámites oportunos para la
aprobación de la norma que regule en esta Comunidad Autónoma la acreditación de
centros, servicios y entidades adaptada a los criterios comunes establecidos por el
Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para
garantizar la calidad de los recursos de este sistema. Procediendo, igualmente, a la
actualización del Registro de centros y servicios que sean acreditados al amparo de
dicha regulación”.
Dicha Administración comunicó que se estaba a la espera de que el Ministerio de
Sanidad, Política Social e Igualdad presentara, para su aprobación por el Consejo Territorial del
Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, los indicadores de calidad oportunos,
para poder aprobar en esta Comunidad Autónoma la citada norma.
1.1.1.2. Fallecimiento de la persona para la que se solicita la valoración de
dependencia
La interpretación que en esta Comunidad Autónoma se ha dado a la cuestión relativa
a los efectos que provoca el fallecimiento de la persona interesada cuando el mismo sucede a lo
largo del procedimiento dirigido al reconocimiento de su situación de dependencia y a la
elaboración y aprobación del programa individualizado de atención para la determinación de los
recursos derivados de la condición de persona dependiente, ha derivado en un concreto
procedimiento seguido con carácter general según la situación del expediente y las
circunstancias del interesado a la fecha del fallecimiento.
Concretamente, el criterio seguido en caso de que dicho fallecimiento se produzca
antes de la valoración necesaria para determinar la situación de dependencia, es el de la
terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas.
Es cierto que aunque las condiciones para la aplicación de este criterio pudieran
haberse dado en el caso examinado en el expediente 20101223, la decisión adoptada por la
Administración autonómica resolviendo la terminación del proceso no pudo ser compartida.
En este caso, al haber transcurrido el plazo máximo de resolución del procedimiento
(seis meses desde la solicitud) sin haber sido emitida ni notificada, se había producido la
estimación de la solicitud por silencio administrativo, por lo que, a tenor del art. 43.4 a) de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, la Gerencia de Servicios Sociales había dictado resolución
confirmatoria del silencio positivo producido. Y con ello, además, se había reconocido al
solicitante la situación de dependencia, pero en su grado y nivel mínimos por imposibilidad de
aplicación del baremo de valoración de la dependencia.
Pero este reconocimiento no repercutió en la concesión de prestación alguna al
interesado, teniendo en cuenta los efectos de la graduación otorgada por su situación de
dependencia y la terminación del procedimiento declarada. Resultado que hubiera podido ser
distinto en caso de haberse llevado a cabo la valoración del solicitante antes del deceso (10
meses después de la solicitud).
Esta inactividad administrativa injustificada y la consiguiente demora en la tramitación
del procedimiento examinado comportaba, sin duda, una irregularidad grave (por causas no
imputables al solicitante), cuyos efectos negativos no podían ser derivados hacia el mismo.
Por ello, esta institución se mostró partidaria en este caso de la necesidad de valorar
la exigencia de responsabilidad patrimonial, considerando que la inactividad y demora
administrativa producida (al no llevarse a cabo, siendo imperativo, la valoración y consiguiente
resolución del proceso dentro del plazo exigido) había provocado la conclusión del
procedimiento (a pesar del reconocimiento de la situación de dependencia por silencio
administrativo), sin la concesión de las prestaciones correspondientes y en detrimento de la
efectividad de los potenciales derechos retroactivos que hubiese devengado el interesado.
Existiendo, pues, elementos suficientes para declarar irregular la intervención
desarrollada en el expediente de dependencia examinado, se consideró preciso formular la
siguiente resolución a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades:
“Que se valore la procedencia de iniciar de oficio el oportuno expediente de
responsabilidad patrimonial por la inactividad y demora administrativa injustificada
producida en el procedimiento de dependencia correspondiente a (...), en el que no se
llevó a cabo la valoración y resolución del procedimiento dentro del plazo legalmente
exigido, originándose un claro perjuicio para el interesado como consecuencia de la
conclusión del procedimiento sin el reconocimiento de un grado de dependencia
ajustado a la realidad, sin la aprobación del PIA y sin reconocimiento de las
prestaciones correspondientes antes de su fallecimiento, y con la pérdida de los
derechos retroactivos que se hubiesen devengado”.
La citada Administración, tras la valoración efectuada en atención a lo solicitado, no
consideró procedente iniciar de oficio el oportuno expediente de responsabilidad patrimonial.
Ello, no obstante, sin perjuicio de que se procediera a la tramitación del oportuno
procedimiento si dicha responsabilidad fuera solicitada por la persona interesada.
1.1.1.3. Retrasos en los procedimientos de reconocimiento de la situación de
dependencia y de las prestaciones correspondientes
A lo largo de los diferentes ejercicios la situación relativa a los retrasos en los
procedimientos de dependencia ha mejorado de forma importante con el esfuerzo realizado por
la Administración en la puesta en marcha de este complejo sistema asistencial, produciéndose
un aumento significativo de las solicitudes resueltas y de las personas que han accedido a las
prestaciones económicas o servicios reconocidos.
Los datos estadísticos disponibles (Información Estadística del Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia a 1 de diciembre de 2011) indican que el porcentaje de
resoluciones a esa fecha (o dictámenes, según la terminología estatal) respecto a las solicitudes
presentadas era del 95,27%.
No obstante, el incumplimiento de los plazos previstos y, con ello, la demora en el
acceso a los servicios y prestaciones, continúa siendo objeto de alguna denuncia ante esta
institución, aunque en menor medida que en ejercicios anteriores.
Éste ha sido el caso del expediente 20101414, en el que la falta de resolución del
procedimiento se justificaba por la Administración autonómica en la ausencia de publicación de
la norma reguladora de las cuantías máximas de las prestaciones económicas para el año 2011
de los grados III y II de dependencia.
En efecto, en cumplimiento de los mandatos establecidos en la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia, fue aprobado el RD 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las
intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la
citada Ley, en cuyo art. 13 se establece que la cuantía de las prestaciones económicas se
establecerá anualmente por el Gobierno mediante Real Decreto, previo acuerdo del Consejo
Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
En atención a estas previsiones legales, precisamente, mediante RD 73/2009, de 30
de enero, se fijaron las cuantías máximas de las prestaciones económicas por situación de
dependencia en grado III, gran dependencia, niveles 1 y 2, y grado II, dependencia severa,
niveles 1 y 2, para el año 2009. E, igualmente, por RD 374/2010, de 26 de marzo, se
establecieron las cuantías máximas de las prestaciones económicas para los mismos grados y
niveles de dependencia durante el año 2010. Y en relación con el ejercicio 2011, el Consejo
Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia acordó, en su reunión del
22 de diciembre de 2010, las cuantías máximas de las prestaciones económicas para los citados
grados III y II de dependencia. Cuantías coincidentes con las aprobadas para el año 2010.
Es cierto que la ausencia de una regulación expresa de las citadas cuantías máximas
de las prestaciones económicas para el año 2011, correspondientes a los grados III y II de
dependencia, impedía en principio a la Administración de esta Comunidad Autónoma seguir
emitiendo nuevas resoluciones de reconocimiento de tales prestaciones. Pero con ello podía
llegarse a incumplir el plazo máximo previsto para dictar resolución en los procedimientos de
dependencia.
Por ello, con la finalidad de evitar la paralización de los procedimientos iniciados para
el reconocimiento de las prestaciones correspondientes a las personas en situación de
dependencia y, asimismo, una vulneración de esa obligación de dictar resolución dentro del
plazo legalmente previsto o establecido, la Gerencia de Servicios Sociales consideró necesario
aplicar durante el año 2011, con carácter provisional, las cuantías máximas fijadas para 2010
por el citado RD 374/2010. Para ello se aprobó la Resolución de 11 de marzo de 2011, en cuya
virtud desde el 1 de enero de 2011 y hasta la publicación de la norma estatal, se aplicarían las
cuantías de 2010 fijadas como cuantías propias del año 2011. Y las resoluciones dictadas en
ejecución de esta previsión, serían revisadas en el caso de que se aprobaran unas cuantías
diferentes a las aplicadas de forma provisional.
No existía, por tanto, obstáculo alguno para proceder a la resolución del
procedimiento de reconocimiento de la prestación económica de atención a la dependencia
objeto del expediente examinado, aplicando provisionalmente las cuantías fijadas para el año
2010.
Por ello, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
siguiente resolución:
“Que finalizando los trámites que resulten oportunos, se proceda sin más dilación a
dictar la resolución que proceda sobre el reconocimiento de la prestación económica
de cuidados en el entorno familiar solicitada por (...), aplicando para ello de forma
provisional, en cumplimiento de la Resolución de 11 de marzo de 2011 de la Gerencia
de Servicios Sociales, las cuantías máximas fijadas para 2010 de los grados III y II
por el Real Decreto 374/2010, de 26 de marzo, como cuantías propias del año 2011.
Sin perjuicio de que la resolución que se dicte sea revisada en el caso de que sean
aprobadas, por real decreto, cuantías diferentes a las aplicadas provisionalmente y
acordadas por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia para el año 2011”.
Finalmente, la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Palencia resolvió el
expediente, reconociendo la prestación económica de cuidados en el entorno familiar.
En el expediente 20101311 se denunciaba, igualmente, la falta de resolución de un
procedimiento de dependencia, en el que además la Administración autonómica había acordado
su caducidad y el archivo de las actuaciones, al considerar producida su paralización y una vez
transcurridos tres meses sin realizar las actividades necesarias para su reanudación.
Efectivamente, la caducidad regulada en el art. 92 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, puede darse en dos supuestos. Bien cuando el procedimiento se haya
iniciado a solicitud del interesado y su paralización se produzca por causa imputable al mismo;
o bien cuando se haya iniciado de oficio, pueda producir efectos desfavorables o de gravamen y
la paralización no se produzca por causa imputable al interesado.
En el caso examinado se aplicó por la Administración autonómica el primero de los
supuestos señalados, de forma que la paralización del proceso se imputó a la persona
solicitante en la medida en que, según el órgano administrativo, no atendió en plazo un
requerimiento efectuado relacionado con el cuidador principal.
Efectivamente, el fundamento de la caducidad en un procedimiento iniciado a
instancia del interesado en el que se produce la paralización del mismo por su propia voluntad,
no es otro que la constatación definitiva de la falta de interés del solicitante en la resolución
final de su solicitud. De esta manera se establece la presunción de que la falta de subsanación
de un trámite esencial en el procedimiento supone que el interesado no tiene interés en que el
mismo concluya. No obstante, se impone a la Administración la obligación, en primer lugar, de
prevenir al interesado sobre los efectos que esa inactividad puede acarrear y, posteriormente,
de acordar y notificar el resultado de la misma, que es la terminación del procedimiento por
caducidad y el consiguiente archivo de las actuaciones. Por tanto, en la medida en que el
interesado realice cualquier actuación que desvirtúe esta presunción de falta de interés en el
asunto, y esto lo haga antes de que la Administración haya declarado y notificado la caducidad
del procedimiento, debe considerarse improcedente el acuerdo de archivo de actuaciones por
caducidad del procedimiento.
Conclusión a la que se llegó en el caso examinado, teniendo en cuenta que no quedó
acreditada una falta de interés de la persona solicitante en la resolución del procedimiento, sino
que se constató la realización de diversas actuaciones anteriores al acuerdo de caducidad que
excluían una posible inactividad del administrado.
Rechazando, por tanto, el incumplimiento resolutorio del fondo de la cuestión y
considerando improcedente el archivo de las actuaciones por caducidad del procedimiento, por
no ser el interesado causante de inactividad alguna y de la consecuente paralización del
expediente, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente
resolución:
“Que se proceda a resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución
de 4 de febrero de 2011 por la que se declara la caducidad del expediente de
dependencia correspondiente a (...), acordando su revocación y retrotrayendo el
procedimiento de modificación de la prestación económica reconocida a dicha persona
para concluir, a través de la emisión de los informes que fueran necesarios y de los
trámites oportunos, si procede el reconocimiento de la prestación de cuidados en el
entorno familiar y dictar resolución expresa al respecto, con notificación al interesado.
Que en caso de resolverse la no estimación de dicha modificación, se desarrollen los
trámites de información y orientación técnica oportunos con la persona interesada (a
través de su representante legal) para la efectividad del derecho a la prestación
económica inicialmente reconocida y vigente o, de no ser posible su abono, para
lograr su modificación por otra que, conforme al Plan Individual de Atención
establecido, no frustre el derecho subjetivo de acceso a los servicios o prestaciones
que corresponden a (...) por su situación de dependencia”.
La resolución fue aceptada por la Administración.
1.1.1.4. Régimen de incompatibilidad entre los servicios y las prestaciones
económicas
Otro importante problema que se ha venido planteando de forma habitual en el
ámbito de la protección social de las personas en situación de dependencia, es el derivado de
los perjuicios ocasionados por el régimen de incompatibilidades establecido en esta Comunidad
Autónoma entre algunos servicios y prestaciones económicas que forman parte del Sistema
para la Autonomía Personal y la Atención a la Dependencia.
Así se refleja en el expediente 20101896, centrado en un procedimiento de
dependencia en el que se había reconocido al interesado el derecho a recibir el servicio de
ayuda a domicilio hasta 40 horas mensuales. Pero se reclamaba, sin embargo, el
reconocimiento de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar desde la fecha de
la solicitud (16 de diciembre de 2009) hasta la fecha de concesión del servicio de ayuda a
domicilio a la citada persona por la Diputación provincial de León.
Dicha pretensión no era aceptada por la Administración autonómica, argumentando
que los efectos retroactivos sólo podían referirse al servicio o prestación reconocida y que dado
el carácter incompatible de los servicios y prestaciones económicas (a tenor del art. 13 de la
Orden FAM/2044/2007, de 19 de diciembre, por la que se regulan provisionalmente los criterios
para el cálculo de la capacidad económica, coeficiente reductor para prestaciones económicas,
aportación del usuario en el coste de los servicios y régimen de las prestaciones económicas del
Sistema para la Autonomía Personal y la Atención a la Dependencia en la Comunidad de Castilla
y León), no era posible el reconocimiento del servicio de ayuda a domicilio y de la prestación
económica para cuidados en el entorno familiar.
Pero este régimen de incompatibilidad no era obstáculo para poder sostener que la
Administración autonómica podía resolver el procedimiento contemplando las distintas
situaciones de hecho dadas durante el mismo; es decir, en el período de tiempo comprendido
entre la solicitud de reconocimiento del derecho y la resolución correspondiente.
Del tenor literal del art. 29 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la
Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, no se deriva
ninguna prohibición expresa que impida el reconocimiento de varias prestaciones a favor de la
persona dependiente para momentos temporales diferenciados. No se trataba, pues, de
reconocer dos prestaciones o servicios en un mismo intervalo de tiempo (pues serían
incompatibles entre sí).
La conclusión, pues, no pudo ser otra que la necesidad de considerar la situación
realmente vivida por la persona dependiente desde el momento de la solicitud hasta la
aprobación de las prestaciones correspondientes, en atención a las posibles circunstancias
efectivamente acontecidas durante ese intervalo de tiempo.
Aplicando, así, este criterio al caso examinado para ofrecer la atención integral que
exigía el derecho subjetivo reconocido a la persona interesada, se formuló a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“1. Que se proceda, a través de los trámites oportunos, a la revisión del expediente de
dependencia (...) correspondiente a (...), en atención a la necesidad de contemplar
con carácter retroactivo las distintas situaciones de hecho por las que ha pasado dicha
persona dependiente desde el momento de su solicitud, con la finalidad de posibilitar
el reconocimiento (y el consiguiente pago) de la prestación económica para cuidados
en el entorno familiar, con efectos desde la fecha de dicha petición de reconocimiento
de la situación de dependencia (16 de diciembre de 2009) hasta la fecha de concesión
del servicio de ayuda a domicilio, junto con el reconocimiento del derecho a recibir el
servicio de ayuda a domicilio hasta 40 horas mensuales, tal como fue aprobado con
finalidad de futuro, con efectos desde esa fecha de concesión de dicho servicio por
parte de la Administración provincial.
2. Que en su defecto se aborde el reconocimiento del derecho al servicio de ayuda a
domicilio concedido a la citada persona conforme al mismo criterio de retroactividad
aplicado a las prestaciones económicas, procediendo en consecuencia (a través del
procedimiento administrativo que resulte procedente) a la evaluación o cuantificación
económica de dicho servicio durante el periodo de tiempo comprendido entre la fecha
de la solicitud y la de su concesión por parte de la Administración provincial y a la
posterior formalización del pago, previa fiscalización oportuna, de la cantidad
resultante de dicha retroactividad”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración.
En otros casos, por el contrario, el régimen de incompatibilidad entre prestaciones
económicas y servicios ha sido debidamente aplicado por la Administración autonómica. Como
en los expedientes 20101866, 20101867 y 20110018, en los que se pretendía el abono de
la prestación económica de cuidados en el entorno familiar (reconocida a los interesados por su
situación de dependencia) durante el mismo periodo de tiempo en que habían percibido el
servicio de ayuda a domicilio.
1.1.2. Atención residencial
1.1.2.1. Régimen de acceso a los recursos de carácter residencial
El incremento de la población de edad avanzada ha originado un aumento de las
demandas asistenciales dirigidas hacia el logro de una atención integral y continuada
(especialmente para quienes se encuentran en situación de dependencia), capaz de garantizar
el mantenimiento de las personas mayores en su entorno sociofamiliar y, cuando no sea
posible, arbitrar las fórmulas alternativas de alojamiento, teniendo en cuenta la situación y las
necesidades de cada persona.
En este último caso la atención residencial (con independencia de la prioridad por la
permanencia en el medio habitual como criterio preferente de la actuación administrativa en el
ámbito de los servicios sociales) se ha convertido en un recurso asistencial eficaz cuando así lo
exigen las circunstancias familiares, sociales, económicas, geográficas o de salud.
Por ello, las demandas de asistencia pública residencial en centros para personas
mayores han sido habituales a lo largo de los distintos ejercicios, teniendo en cuenta la
insuficiente oferta de servicios públicos o concertados existente en esta Comunidad Autónoma.
En el año 2011, sin embargo, no ha sido preciso reclamar a la Administración
autonómica la cobertura de necesidades residenciales insatisfechas. En primer lugar porque las
reclamaciones tramitadas con esta finalidad (como la registrada con el número 20110410)
quedaron resueltas al incluirse a las personas interesadas en las listas de reserva de las plazas
solicitadas. Y, en segundo lugar, por la posibilidad prevista en el ordenamiento jurídico respecto
al reconocimiento de la prestación económica vinculada a la adquisición del servicio de atención
residencial a las personas en situación de dependencia cuando no se disponga de plaza
adecuada en los centros públicos o privados concertados, debidamente acreditados, en el
ámbito territorial que elija el interesado, aplicada de forma adecuada en expedientes como el
registrado con el número 20110228.
1.1.2.2. Régimen de control de los centros residenciales
La asistencia residencial sigue siendo una alternativa muy utilizada por aquellas
personas mayores que, por diferentes circunstancias, no pueden permanecer en su domicilio.
Son frecuentes, por ello, las reclamaciones ciudadanas instando un adecuado
funcionamiento de los centros residenciales, de naturaleza pública o privada, para garantizar
una asistencia de calidad y el bienestar de los residentes durante su estancia en los mismos.
Es, precisamente, la actividad administrativa de inspección y supervisión de la práctica
residencial una medida de control esencial para la valoración constante del funcionamiento de
los servicios prestados, que permite la detección de deficiencias en la atención, su corrección e,
incluso, la imposición de medidas cautelares y sancionadoras por la comisión de irregularidades
asistenciales o por la producción de perjuicios a los residentes.
La importancia de este tipo de intervención pública quedó reflejada en los expedientes
20110126 y 20110127, en los que se denunciaba el deficiente funcionamiento de una
residencia ubicada en la provincia de León, de titularidad privada, debido a la escasez de
personal cualificado y a los malos tratos físicos y psíquicos infligidos a los residentes.
Efectivamente, según se pudo constatar, como resultado de la visita de inspección
realizada por personal inspector de la Gerencia de Servicios Sociales, se acordó por dicha
Administración el inicio de dos procedimientos sancionadores. Ello con independencia de las
actuaciones que, en su caso, se llevaran a cabo por el Ministerio Fiscal respecto de dicho centro
residencial, a tenor de la comunicación remitida al respecto por esta institución a la Fiscalía de
la Audiencia Provincial de León.
Esta actividad de control, sin embargo, tuvo que ser reclamada en el expediente
20101659, relativo a la presunta existencia de carencias de personal en una residencia situada
en la provincia de Soria, dependiente de la Diputación provincial.
Dicho centro residencial había sido objeto de visitas periódicas de comprobación por
parte de los técnicos de la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Soria, deduciéndose la
falta de personal sanitario específico. Motivo por el que no se adecuaba a lo dispuesto en
Decreto 14/2001, de 18 de enero, regulador de las condiciones y requisitos para la autorización
y el funcionamiento de los centros de carácter social para personas mayores, en relación con el
personal técnico mínimo exigido. Tipificándose esta circunstancia como infracción grave en el
art. 61 e) de la Ley 5/2003, de 3 de abril, de Atención y Protección a las Personas Mayores de
Castilla y León.
No constaba, sin embargo, la realización de actuación administrativa alguna para
depurar posibles responsabilidades o establecer un juicio previo sobre la necesidad o
conveniencia de incoar un procedimiento sancionador.
Esta inactividad administrativa determinó que se estimara oportuno formular a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“Que previos los trámites que resulten oportunos, se decida sobre la necesidad de
depurar las responsabilidades a que hubiere lugar contra los presuntos responsables
por una posible infracción administrativa en materia de atención y protección a las
personas mayores en la Residencia para personas mayores (...), ubicada en la
localidad de (...) (Soria), y adoptar, en caso necesario, las medidas que resulten
pertinentes para el cumplimiento de las exigencias establecidas en la normativa
vigente en relación con el personal técnico”.
Así mismo, se recordó a la Diputación provincial de Soria (titular del recurso) la
importancia que los recursos humanos presentan en el sistema de atención a las personas
mayores y la exigencia de que en los centros dirigidos a este fin exista la plantilla mínima
establecida para responder a las necesidades de los usuarios, de forma que éstos puedan
recibir la asistencia y atención adecuada que garantice su bienestar.
Para ello se formuló a la citada Administración provincial la siguiente resolución:
“Que, de persistir la falta de personal verificada por la Gerencia Territorial de Servicios
Sociales de Soria, se proceda en la Residencia para personas mayores (...) (Soria) al
cumplimiento de los requisitos relativos a la plantilla o ratio de personal mínimo
exigidos en el Decreto 14/2001, de 18 de enero, regulador de las condiciones y
requisitos para la autorización y el funcionamiento de los centros de carácter social
para personas mayores”.
Si bien la Consejería aceptó la resolución, la Diputación provincial manifestó que en
ese momento no se encontraba profesional que estuviera dispuesto a prestar servicios de
fisioterapia por el periodo de tiempo correspondiente.
Esta misma intervención administrativa fue instada en el expediente 20110433, en el
que se denunciaba la supuesta vulneración de los derechos de un residente usuario de un
centro de la provincia de León, de titularidad privada, al haberse procedido a incrementar de
forma indebida el precio mensual abonado por el mismo.
A pesar de haberse dado trasladado de tales hechos por esta institución a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades para la determinación de la existencia o no
de presuntas infracciones en la materia, no se había llevado actuación de comprobación o
inspección alguna por el órgano competente para esclarecer los hechos o establecer un juicio
previo sobre la necesidad o no de depurar posibles responsabilidades y, en definitiva, velar por
el respeto de los derechos de dicho usuario, cuya defensa se había promovido a través del
Procurador del Común, de conformidad con lo establecido en el art. 13.4 c) de la Ley 5/2003,
de 3 de abril, de Atención y Protección a las Personas Mayores de Castilla y León.
Resultando, así, preciso evitar posibles prácticas residenciales contrarias al ámbito de
protección del sistema de servicios sociales, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades la siguiente resolución:
“Que se proceda al desarrollo de la actividad de inspección o comprobación necesaria
sobre el funcionamiento de la Residencia para personas mayores de (...) (León) para
el esclarecimiento o averiguación de los hechos objeto de la queja o para establecer
un juicio previo sobre la posible existencia o no de la irregularidad denunciada y, en
caso de considerarse procedente conforme al resultado de dicha intervención, instar
su corrección e incoar el procedimiento sancionador necesario para depurar posibles
responsabilidades por la presunta infracción administrativa que se hubiera cometido”.
La resolución fue aceptada por la Administración.
Otro supuesto en el que también se impulsó la supervisión o fiscalización pública
sobre este tipo de recursos residenciales para personas mayores, quedó reflejado en el
expediente 20100947, en el que se hacía alusión a la restricción del derecho de un residente a
ser visitado por un hijo en el centro residencial en el que se encontraba alojado. Restricción
acordada por la entidad tutelar privada que ejercía la tutela sobre dicha persona y cumplida por
el personal de la citada residencia, también de la misma titularidad.
El art. 160 del Código Civil establece el derecho a relacionarse con los hijos. Si bien su
significado difiere de la tutela de un progenitor incapacitado, ambas figuras (patria potestad y
tutela) -según la jurisprudencia menor- tienen una finalidad de protección común que afecta a
los sometidos a ella, enervando la incapacidad civil de los mismos.
Así, si el derecho a relacionarse con los hijos por parte de quien no tiene su custodia
se establece en beneficio de éstos y supone la continuación de la relación paterno-filial, existe
identidad de razón cuando se trata de un progenitor incapacitado y el derecho de su hijo, que
no ejerce la tutela, a relacionarse con el mismo. En ambos casos se trata de una relación entre
padres e hijos, en la que uno de los polos no está en el pleno ejercicio de sus derechos civiles,
y se enmarcan en el seno de instituciones protectoras (la patria potestad y la tutela) en
beneficio de los sometidos a ellas.
No podía admitirse, pues, por esta institución un ejercicio arbitrario ni del cargo
tutelar ni de la guarda hacia el residente señalado, estableciendo prohibiciones o restricciones a
los derechos fundamentales y libertad de tal incapacitado, teniendo en cuenta que podían no
haber sido establecidas en la propia sentencia de incapacidad y, en cuyo caso, su autorización
solamente correspondía al órgano judicial competente conforme a la protección de la salud,
patrimonio, integridad física o psíquica del tutelado.
Resultando, así, preciso evitar prácticas residenciales contrarias al derecho de dicho
usuario, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente
resolución:
“1. Que se lleven a cabo las actuaciones oportunas para determinar si la práctica
residencial desarrollada en la Residencia para personas mayores (...) (León) respecto
al seguimiento o cumplimiento de las restricciones impuestas por la entidad tutelar
(...) (prohibiendo la entrada y las consecuentes visitas de [...]), vulneró los derechos
de que es titular la residente (...).
(Considerando, para ello, si tales restricciones o prohibiciones forman parte del propio
contenido de la sentencia que resolvió la incapacitación judicial de aquella o han sido
autorizadas judicialmente; esto es, si se ajustan a la legalidad y, por tanto, no
resultan excusa de enfrentamientos o conflictos).
2. Que de constatarse tal vulneración, se adopten las medidas oportunas para decidir
sobre la necesidad de depurar posibles responsabilidades y, además, impartir a la
Dirección de la citada residencia los requerimientos o advertencias pertinentes para
salvaguardar en un futuro los derechos que corresponden a los residentes en favor de
su dignidad.
Todo ello con independencia de que, asimismo, se hubiera remitido en su momento la
oportuna comunicación al Ministerio Fiscal a los efectos oportunos”.
Aceptando la resolución, la citada Administración llevó a cabo las actuaciones
oportunas en relación con los hechos objeto de la queja, de las que no se dedujo la vulneración
de los derechos del residente.
1.1.2.3. Régimen de autorización residencial
A través del Decreto 109/1993, de 20 de mayo, de la Consejería de Sanidad y
Bienestar Social, por el que se regula la autorización, acreditación y el Registro de entidades,
servicios y centros de carácter social, vino a establecerse en su momento la necesidad de
obtener autorización de la Administración autonómica para permitir el comienzo de las
actividades; autorización cuyo otorgamiento se condicionaba al cumplimiento de los requisitos
mínimos y específicos regulados en la Orden de 21 de junio de 1993.
Ahora bien, la disposición transitoria segunda de dicho Decreto establecía la
posibilidad de otorgar una autorización con carácter provisional hasta el 1 de enero de 1995 a
aquellas entidades que con posterioridad al 1 de julio de 1993 solicitaran la autorización de sus
centros y no cumplieran las condiciones estipuladas, a fin de que durante ese periodo de
tiempo justificaran tales requisitos específicos de autorización.
Dicha disposición transitoria fue modificada posteriormente por Decreto 295/1994, de
22 de diciembre, quedando redactada de la siguiente manera: “Las entidades que tengan
centros dentro del ámbito de aplicación de este Decreto, con apertura posterior al 1 de julio de
1993, se les podrá conceder una autorización con carácter provisional hasta el 31 de diciembre
de 1995, para que durante este tiempo justifiquen, en caso de faltarle, alguno de los requisitos
específicos de la autorización”.
En atención a esta posibilidad, la residencia referida en el expediente 20101572,
ubicada en la provincia de Soria y dependiente de la Diputación provincial, había sido
autorizada provisionalmente para su apertura y funcionamiento en 1998, concediéndose
sucesivas autorizaciones provisionales desde esa fecha al no cumplir los requisitos exigidos y
con la finalidad de que la entidad titular subsanara en los plazos correspondientes las
deficiencias de infraestructura existentes.
Era excesivo, sin duda, el número de años que la Administración autonómica había
permitido el funcionamiento de la residencia, mediante autorizaciones provisionales, sin contar
con los requisitos establecidos y sin exigir su cumplimiento. Ello en perjuicio del propio
bienestar y seguridad de las personas residentes. No constaba, además, causa que justificara la
dilación del cumplimiento de los requisitos exigidos para el funcionamiento del centro durante
más de doce años.
A ello se unía la irregular forma en la que se había llevado a cabo el cierre del centro,
esto es, antes de haberse obtenido la preceptiva autorización administrativa de cese temporal,
tal como exige el art. 5.2 c) del Decreto 14/2001, de 18 de enero, regulador de las condiciones
y requisitos para la autorización y el funcionamiento de los centros de carácter social para
personas mayores.
Su inobservancia, precisamente, quedaba ligada a la imposición de las sanciones
administrativas correspondientes. La Ley 5/2003, de 3 de abril, de Atención y Protección a las
Personas Mayores de Castilla y León, tipifica como infracción grave el cierre o cese definitivo o
temporal de las actividades sin haber obtenido la preceptiva autorización administrativa (art. 61
b). Como también lo hace la actual Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de servicios sociales de
Castilla y León, en su art. 116 b).
Ante las irregularidades detectadas y con la finalidad de proteger los derechos de
aquellos usuarios que, una vez finalizara el cierre temporal de la actividad del centro, fueran
trasladados o ingresaran en el mismo, se consideró oportuno formular a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“1. Que se proceda, previos los trámites oportunos, a decidir sobre la necesidad de
depurar las responsabilidades administrativas a que hubiere lugar por el cierre
temporal de la Residencia (...) (Soria) sin contar con la preceptiva autorización
administrativa de cese temporal de la actividad.
2. Que una vez finalizado el plazo de cierre temporal concedido, se decida sobre el
otorgamiento o denegación de la autorización definitiva de funcionamiento del citado
Centro residencial en atención al cumplimiento de los requisitos exigidos en la
normativa de aplicación y a la corrección de las deficiencias existentes, sin continuar
autorizando provisionalmente dicho funcionamiento en caso de incumplimiento de
tales condiciones”.
La citada Administración no estimó la necesidad de depurar responsabilidades
administrativas en relación con el cierre temporal y comunicó que en el momento en que se
solicitara su reapertura y en función de las circunstancias concretas que se acreditaran, se
decidiría sobre el otorgamiento o denegación de la autorización definitiva de funcionamiento del
centro.
1.1.2.4. Prestación de servicios adicionales en los centros residenciales públicos
Junto a los servicios de atención y apoyo personal propios del proceso asistencial de
cualquier centro residencial, el bienestar de los usuarios exige la prestación de otros servicios
adicionales.
Es cierto que para la prestación de tales servicios por parte de los centros de
naturaleza pública, existe la posibilidad de establecer convenios y acuerdos de colaboración con
entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro en aquellos supuestos en los que razones de
urgencia, la singularidad de la actividad o prestación de que se trate, o su carácter innovador y
experimental aconsejen la no aplicación del régimen de concierto.
El problema radica, sin embargo, en relación con la financiación de tales servicios,
dado que en algunos supuestos se hace recaer en los propios residentes.
Como en el caso del expediente 20111229, en el que el reclamante mostraba su
disconformidad con el criterio establecido para la financiación del servicio de acompañamiento a
consultas médicas especializadas prestado en una residencia pública de Segovia (dependiente
de la Administración autonómica), consistente en el cobro a las personas residentes de la
cantidad de 6 euros/hora por dicho servicio desarrollado por una asociación colaboradora al
amparo del acuerdo de colaboración suscrito con el centro público en cuestión.
Pues bien, esta obligación impuesta en este caso a los usuarios para la prestación del
servicio fue rechazada por esta institución, dado que en el citado acuerdo se observó una falta
de constancia expresa del régimen concreto de aportaciones económicas al que quedaba
sometida la prestación del servicio, lo que impedía conocer no sólo el importe exacto o máximo
de la actividad sino también el sujeto o sujetos obligados al pago, no ofreciéndose, así,
garantías de una correcta distribución o repercusión del gasto. Sin olvidar, además, que no
constaba criterio alguno para determinar la cifra concreta a abonar.
Aun cuando esta omisión era suficiente para no compartir una atribución del gasto no
contemplada en el acuerdo, existía otra causa por la que debía cuestionarse la validez de la
repercusión del coste del servicio en los usuarios. Y es que había motivos suficientes para
atribuir al propio centro residencial la responsabilidad del traslado y acompañamiento en los
casos de citas médicas programadas, puesto que dicha obligación o competencia se imputa por
la propia Administración autonómica a los centros concertados con la misma.
Concretamente, en la resolución de 30 de abril de 2008, de la Gerencia de Servicios
Sociales, por la que se modifica la resolución de 5 de febrero de 1997, por la que se aprueban
los modelos de documentos a cumplimentar en relación con la acción concertada en materia de
reserva y ocupación de plazas en centros de servicios sociales, regulada por Decreto 12/1997,
de 30 de enero, la obligación de traslado y acompañamiento de los residentes a consultas
médicas programadas, cuando no sea posible para los familiares y el usuario carezca de
suficiente autonomía, se impone a los propios centros residenciales concertados con la
Administración autonómica, para cuya finalidad deberán gestionar los medios necesarios.
Era evidente, pues, que si esta exigencia está atribuida a los centros con plazas cuya
reserva y ocupación es concertada por la Administración por no disponer de centros propios
suficientes para cubrir la demanda existente, debía aplicarse también de forma analógica, en
identidad de razón, a los centros públicos dependientes de la Gerencia de Servicios Sociales,
para los que no existe una regulación específica al respecto.
Dicha analogía, además, correspondía igualmente en relación con la prestación de
otros servicios básicos residenciales, como los utensilios de autocuidado, debiendo el centro
(concertado o propio) proporcionar a los residentes los elementos básicos para el aseo, la
higiene y el cuidado de su imagen personal.
Entendiendo, por todo ello, que la búsqueda de la colaboración con los particulares no
libera a la Administración de los límites legales que rigen su actuación y con la finalidad de
proteger los derechos económicos de las personas mayores, se formuló a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“1. Que asumiendo la Residencia (...) de Segovia la responsabilidad de la prestación
del Servicio de acompañamiento a consultas médicas especializadas, dentro de los
servicios básicos de atención y apoyo personal, se gestionen por el citado Centro los
medios necesarios para el desarrollo de dicha actividad (bien financiando
directamente la colaboración de la entidad (...) con constancia expresa de la
correspondiente aportación económica en el Acuerdo suscrito, bien promoviendo la
participación del voluntariado o bien con la dotación de personal propio suficiente
para desarrollar el servicio). Ello sin someter, pues, a los residentes al pago de
cantidad alguna derivada de dicha actividad, cuando no sea posible su desarrollo para
la familia y los usuarios carezcan de autonomía suficiente.
2. Que se asuma, igualmente, por el mismo Centro residencial la prestación a los
residentes de otros servicios complementarios, como son los utensilios de
autocuidado.
3. Que en el desarrollo del Servicio de acompañamiento se haga entrega de la
información y documentación sanitaria de los usuarios al correspondiente centro
sanitario siguiendo la Residencia las garantías de confidencialidad exigibles, con la
finalidad de salvaguardar el derecho de los residentes a mantener la privacidad de sus
datos de salud frente a terceros y el poder de disposición sobre los mismos”.
Aceptando la resolución, la citada Administración comunicó que desde la residencia en
particular y desde la Gerencia de Servicios Sociales en general, se gestionarían los medios
necesarios para el desarrollo del traslado y acompañamiento de los residentes que carezcan de
autonomía suficiente a consultas médicas programadas cuando no sea posible su desarrollo
para la familia, procurando, en la medida de lo posible, el menor coste económico para los
mismos. Que, asimismo, la residencia asumiría la prestación a los residentes de otros servicios
complementarios, como son los utensilios de autocuidado, proporcionando a los residentes los
elementos básicos para el aseo, la higiene y el cuidado de la imagen personal. Y, finalmente,
que en el desarrollo del servicio de acompañamiento se haría entrega de la información y
documentación sanitaria de los usuarios siguiendo las garantías de confidencialidad exigibles,
con la finalidad de salvaguardar el derecho de los residentes a mantener la privacidad de sus
datos de salud frente a terceros y el poder de disposición de los mismos.
También este problema de la financiación del servicio complementario de transporte y
acompañamiento de los usuarios de centros públicos quedó reflejado en el expediente
20110212.
Evidentemente, de acuerdo con la normativa antes señalada, no puede someterse a
los residentes al pago de cantidad alguna derivada de la actividad citada cuando carezcan de
autonomía suficiente. Lo que parecía cumplirse en el caso del centro residencial objeto de dicho
expediente (ubicado en Burgos y de titularidad de la Gerencia de Servicios Sociales), al
facilitarse a tales usuarios no válidos una ambulancia cuando el vehículo del centro no estaba
disponible.
Existía, asimismo, la posibilidad de que los usuarios válidos pudieran utilizar durante
las mañanas dicho vehículo para los traslados a las consultas médicas. Posibilidad con la que,
sin embargo, no contaban los residentes cuyas citas médicas programadas se producían
durante las tardes, quienes debían abonar los gastos derivados del servicio de taxi facilitado por
el centro.
Esta atribución del coste del traslado impuesta a los usuarios que debían acudir a los
centros sanitarios en horario de tarde debía calificarse como una condición discriminatoria
impuesta a estos residentes frente a los que contaban con la gratuidad de la prestación del
servicio cuando el traslado se realizaba durante las mañanas.
Existía, pues, una justificación objetiva y razonable para la adopción de las decisiones
precisas o de los ajustes específicos que fueran proporcionales a la finalidad de alcanzar la
igualdad de todas las personas de edad usuarias del centro residencial en cuestión, aplicando
un criterio que contribuyera a reparar la situación de discriminación que entre el grupo de
residentes válidos había originado la atribución de los gastos de traslado.
Por ello, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
siguiente resolución:
“Que modificando el criterio aplicado en la actualidad sobre la prestación del servicio
de traslado de los residentes válidos o con autonomía suficiente, se adopten las
medidas organizativas oportunas con la finalidad de proporcionar de forma gratuita
(con medios propios o ajenos) el transporte de los residentes que precisen de este
servicio en horario de tarde, en igualdad de condiciones que al resto de los usuarios
válidos que utilizan el mismo servicio durante las mañanas”.
En este caso la Administración comunicó la no aceptación de la resolución con
posterioridad al cierre de este Informe.
1.1.3. Servicios sociales de carácter no residencial
Junto a la asistencia residencial prestada a las personas mayores que no pueden
seguir en sus hogares, existe también una importante red de servicios alternativos a la
institucionalización previstos para facilitar a sus usuarios la posibilidad de continuar en su medio
habitual con una adecuada calidad de vida y bienestar psicosocial.
El peso adquirido por estos servicios de proximidad, es el resultado de las preferencias
de sus potenciales usuarios dirigidas a permanecer en su domicilio y en su entorno habitual,
compartidas por sus familias cuidadoras si cuentan con el apoyo necesario para conciliar su vida
familiar y laboral con responsabilidad.
También esta forma de opción asistencial de la política social dirigida a mantener al
mayor en su entorno afectivo, genera algunas reclamaciones en relación con la financiación y
funcionamiento de este tipo de fuentes de apoyo familiar. Así se refleja en los siguientes
apartados:
1.1.3.1. Aportación económica de los usuarios del servicio de ayuda a domicilio
Durante el año 2010, como ya se expuso en el informe correspondiente a dicho
ejercicio, se experimentaron incrementos en el importe del servicio de ayuda a domicilio
prestado por las distintas entidades locales.
La modificación de esta tarifa estaba relacionada con el proceso de adaptación que la
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la autonomía personal y atención a las
personas en situación de dependencia, supuso para diversos servicios sociales que las
administraciones locales venían prestando, materializado en la modificación de algunos
aspectos como el copago.
Para llevar a cabo dicha adaptación, la Junta de Castilla y León, los ayuntamientos de
más de 20.000 habitantes y las diputaciones provinciales de la Comunidad Autónoma realizaron
un proceso de homologación en la prestación de los servicios de ayuda a domicilio y
teleasistencia, acordando así unificar los criterios de participación del usuario en su financiación
para todo el ámbito territorial de Castilla y León, de forma que las aportaciones económicas de
las personas beneficiarias fueran iguales para todas las corporaciones locales.
Con este objetivo, la Gerencia de Servicios Sociales elaboró una Ordenanza tipo para
la posterior aprobación por cada una de las citadas administraciones, con arreglo al acuerdo del
Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia sobre
determinación de la capacidad económica del beneficiario y sobre los criterios de participación
de éste en las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia,
publicado mediante resolución de 2 de diciembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Política
Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad.
Con esta homologación, pues, se consiguió que todas las corporaciones locales se
ajustaran a los acuerdos del Consejo Territorial de Dependencia, se diera un tratamiento
homogéneo a todos los ciudadanos de Castilla y León y se simplificaran los procedimientos al
automatizarse los datos para todas las administraciones.
Ahora bien, con la finalidad de realizar un seguimiento de la aplicación de las
ordenanzas aprobadas por las distintas administraciones locales y provinciales, se creó un grupo
de trabajo en diciembre de 2009, que concluyó la necesidad de realizar algunas modificaciones
para corregir algunos aspectos de dicha aplicación.
Concretamente, se observó que las nuevas regulaciones habían provocado en algunos
casos notables incrementos en las contraprestaciones de los usuarios, de forma que la
Administración autonómica acordó introducir nuevos criterios para corregir la excesiva exigencia
de copago detectada en algunos casos de rentas medias.
Así, la aplicación de tales criterios mediante la modificación por cada corporación local
de su respectiva ordenanza, motivó en esos supuestos la reducción del precio a abonar por la
prestación del servicio de ayuda a domicilio.
Precisamente esta modificación del precio a abonar por el usuario fue reclamada en el
expediente 20101164, en el que finalmente se llevó a cabo la reducción de su aportación
económica por la prestación del servicio de ayuda a domicilio por parte de la Diputación
provincial de Burgos.
Pero también se ha reclamado ante esta institución el efecto retroactivo de esas
modificaciones introducidas para corregir algunos aspectos de la aplicación de las ordenanzas
reguladoras de las tarifas del servicio de ayuda a domicilio, con la finalidad de hacer efectiva a
los interesados afectados la devolución de las cantidades resultantes de la reducción de la
aportación económica producida tras aplicar dichas modificaciones. Concretamente en los
expedientes 20110980 y 20111425 en relación con la Diputación provincial de Palencia.
Se analizó, así, si con arreglo al ordenamiento jurídico vigente resultaba posible que
las nuevas tarifas resultantes de la modificación señalada podían alcanzar a los servicios
realizados con anterioridad a la entrada en vigor de la corrección.
Ciertamente, la doctrina científica ha venido a señalar que la vigencia del principio de
legalidad que servía de fundamento a las tesis sobre la irretroactividad del reglamento debe
interpretarse, respecto al ámbito de las corporaciones locales, con un talante finalista que
permita el enfoque de la evolución desde la perspectiva de las finalidades constitucionalmente
relevantes que la proclamación de dicho principio trata de hacer presentes. Y concluye así que,
aun de aceptarse el planteamiento de aquellas tesis partidarias de la irretroactividad absoluta
de los reglamentos, las ordenanzas de las corporaciones locales no se encuentran afectadas por
dicha prohibición de retroactividad, debiendo, pues, aceptarse la eficacia de la norma que
establezca con carácter retroactivo un precio público o una tasa.
Un claro ejemplo de ello es la vigente Ordenanza reguladora del precio público por la
prestación del servicio de ayuda a domicilio de la Diputación provincial de León, que promovió
la modificación de la norma publicada en el BOP el 14 de diciembre de 2009, dando lugar a un
nuevo texto publicado en el BOP el 16 de julio de 2010, en función del cual la aportación
mensual del usuario siempre es inferior a la que correspondería aplicando la norma anterior,
por lo que en la redacción vigente de la Ordenanza (disposición transitoria) se establece que
“los criterios establecidos en la presente Ordenanza para la determinación del precio público del
Servicio de Ayuda a Domicilio se aplicarán retroactivamente, con efectos a partir del día 1 de
enero de 2010, siempre que sean más beneficiosos para los usuarios del SAD que tuvieran tal
condición con anterioridad a su entrada en vigor”.
Concluyendo, pues, que un posible carácter retroactivo de la modificación de la
ordenanza cuestionada no vulneraba la normativa de régimen local, que tampoco podía
considerarse restrictiva de derechos individuales (por el carácter voluntario de la prestación
establecida), que su eficacia retroactiva no vulneraba, por ello, la prohibición de retroactividad
consagrada en el art. 9.3 de la Constitución y que este tipo de disposiciones no estaban
afectadas por dicha prohibición, se consideró oportuno formular a la Diputación provincial de
Palencia la siguiente resolución:
“Que, a través de los trámites oportunos, se establezca el efecto retroactivo de la
modificación que se realizó en la Ordenanza reguladora de los servicios de ayuda a
domicilio y teleasistencia domiciliaria de esa Diputación Provincial para corregir la
excesiva exigencia de copago derivada de la aplicación de dicha norma, de forma que
las nuevas tarifas resultantes de la modificación alcancen y sean aplicadas a los
servicios realizados con anterioridad a la entrada en vigor de tal corrección. Y, con
ello, adoptar las medidas necesarias para hacer efectiva a los interesados afectados la
devolución de las cantidades resultantes de la reducción de la aportación económica
mensual producida tras la aplicación de esas nuevas tarifas o precios”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración con posterioridad al
cierre de este Informe, argumentando, entre otros aspectos, que su situación económica
obligaba a reducir gastos en prácticamente todos los servicios y, de hecho, el presupuesto para
2012 había sufrido una notable reducción respecto al del ejercicio anterior, lo que dificultaba
asumir nuevas obligaciones que no vinieran impuestas por imperativo legal.
La misma resolución se formuló al resto de diputaciones provinciales de la Comunidad
y a los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes en el curso de la actuación de oficio
20112094 desarrollada por esta institución con la misma finalidad.
Otro de los problemas planteados en relación con las variaciones de las tarifas a
abonar por las personas beneficiarias de este tipo de servicios, ha estado relacionado con la
falta de comunicación en debida forma a los usuarios de tales modificaciones.
Como quedó reflejado en el expediente 20111426, en el que el procedimiento o
sistema seguido por el Ayuntamiento de Segovia para exigir el pago del importe devengado por
los servicios de ayuda a domicilio y teleasistencia prestados a un usuario en el ejercicio 2011
resultaba inválido, al no haber mediado la preceptiva liquidación singular motivada y notificada
individualmente a la persona interesada, explicativa del incremento contributivo.
Lo cierto es que la cuantía del precio público en cuestión se había duplicado en 2011.
Esta circunstancia exigía, según señala el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en
Sentencia de 19 de junio de 2002, una liquidación motivada explicativa del porqué de ese
incremento y notificada singularmente al sujeto pasivo. Ninguno de estos mandatos se había
cumplido en el caso examinado, al haberse procedido al cobro de la deuda en 2011 como si
nada hubiera cambiado respecto al ejercicio anterior.
Confirmada, pues, la invalidez del procedimiento de liquidación seguido por el citado
Ayuntamiento, se formuló a dicha Administración la siguiente resolución:
“Que se proceda a resolver el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de
10 de agosto de 2011, acordando la revocación de dicha resolución y retrotrayendo el
procedimiento de gestión seguido para exigir el pago de la deuda devengada por la
prestación del servicio de ayuda a domicilio y el servicio de Teleasistencia a (...)
correspondiente al ejercicio 2011.
Ello con la finalidad de efectuar la preceptiva liquidación singular motivada y
notificada a dicha interesada, acorde con la intensidad de los servicios realmente
prestados (ayuda a domicilio y Teleasistencia) y con el nivel de ingresos de la
beneficiaria y explicativa de los hechos y elementos adicionales que la motivan y,
particularmente, del aumento de la cuantía respecto de la liquidada en el ejercicio
anterior.
Para lo que se deberá comprobar previamente, mediante la valoración o baremación
oportuna, si existió una variación en los ingresos económicos de la persona interesada
justificativa del aumento de la aportación económica en el año 2011. Y, de
constatarse algún error al respecto, procederá acordar la devolución de las cantidades
indebidamente cobradas”.
La resolución fue aceptada.
1.1.3.2. Funcionamiento de los servicios de ayuda a domicilio
La eficacia del funcionamiento de los servicios de ayuda a domicilio ha sido
cuestionada a través del expediente 20100304, como consecuencia de la demora producida
en la reanudación de este tipo de prestación a un usuario por parte del Ayuntamiento de
Salamanca.
Esta reanudación del servicio de ayuda a domicilio en situación de suspensión
temporal debe realizarse a partir de la comunicación por parte del interesado del regreso al
domicilio. Pero no se requiere petición por escrito, ni ningún otro trámite administrativo.
Efectivamente, el Decreto 269/1998, de 17 de diciembre, por el que se regula la prestación
social básica de ayuda a domicilio en Castilla y León, no establece la obligación de tramitación
de expediente administrativo alguno para tal reanudación.
Así, en la práctica habitual de las corporaciones locales que gestionan esta prestación
tan sólo se exige el aviso del usuario (sin necesidad de ser por escrito) para cesar en la
situación de suspensión del servicio.
Con ello, en el caso examinado en el expediente citado la solicitud de reanudación se
realizó por comunicación telefónica, de forma que la actuación de los servicios sociales del
Ayuntamiento de Salamanca se había ajustado a la regulación vigente.
No obstante, no se había tenido constancia ni del día ni de la hora en que se realizó
tal petición por parte de la familia. Lo que, quizá, pudo motivar fallos o descuidos de
coordinación y la consiguiente demora en la formalización de la reanudación solicitada.
Por ello, parecía apropiado valorar la conveniencia de modificar la práctica
desarrollada hasta ese momento por los servicios sociales del Ayuntamiento, arbitrando algún
mecanismo que permitiera dejar constancia de la fecha de regreso del usuario para evitar
dilaciones en la restauración del servicio y conseguir que se adaptara con eficacia y eficiencia a
las necesidades de los usuarios.
Se propuso, para ello, articular un sistema de gestión del servicio que permitiera
agilizar el proceso de desarrollo de la actividad y minimizar los errores de coordinación.
La implantación de un específico sistema informático de gestión de esta prestación,
que permitiera acceder a la información referida a los usuarios e introducir o registrar las
incidencias técnicas, sociales y/o evolutivas (ausencias, bajas temporales, regreso al domicilio,
reanudación del servicio...), no sólo podía aportar fiabilidad, exactitud y rigurosidad en el
tratamiento de las circunstancias de cada beneficiario, sino que también permitiría mejorar la
coordinación y la toma de las acciones oportunas de manera inmediata.
Así, con esta finalidad se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de
Salamanca:
“Que se valore la conveniencia de proceder a la implantación, a través de los
mecanismos adecuados, de un sistema o modelo informático de gestión del SAD que,
permitiendo el registro de las distintas incidencias de los usuarios, contribuya a
garantizar la eficacia del servicio, a evitar los errores en su prestación, a agilizar el
proceso de desarrollo de la actividad, a mejorar la coordinación entre los servicios
sociales y la entidad encargada de proporcionar el servicio y a favorecer la fiabilidad o
exactitud de la información sobre las circunstancias de cada beneficiario”.
Aceptando la resolución, el citado Ayuntamiento comunicó que se había procedido a
implantar un nuevo sistema informático para la gestión integrada de los tres servicios
relacionados con la sección de dependencia (servicio de ayuda a domicilio, teleasistencia
domiciliaria y comida a domicilio), lo que facilitaría el registro y la comunicación de la prestación
efectiva de los servicios, facturación, control de incidencias, de suspensiones temporales, etc. El
proceso de implantación de este nuevo modelo para la gestión integrada se desarrollaría en
sucesivas fases progresivas hasta que estuviese desarrollado y operativo por completo.
1.1.4. Programas de ocio para el envejecimiento activo
La necesidad de potenciar las iniciativas necesarias que favorezcan el envejecimiento
activo en nuestros mayores (y, en particular, que mejoren el conocimiento y gestión del
proceso de selección en las actividades de tiempo libre), ha determinado una apuesta
importante desde la Junta de Castilla y León en la promoción de recursos para hacer posible
que nuestros mayores puedan vivir la vejez de forma activa y plena.
Sin duda, el Club de los 60, se ha convertido en el máximo exponente de los
programas de ocio puestos en marcha en nuestra Comunidad Autónoma. Sin embargo, las
reglas del procedimiento general establecido para la concesión de las plazas ofertadas por dicho
Club en el programa de viajes para personas mayores de 2011 no han estado exentas de
críticas. Así se refleja en el expediente 20110313.
El establecimiento de dichas reglas en los procesos de adjudicación de este tipo de
viajes programados por la Administración, resulta de especial relevancia para garantizar la
seguridad jurídica y amparar los derechos e intereses de los interesados. De forma que se
muestran como un instrumento esencial de este tipo de convocatorias, a través del cual se
objetiva la actividad administrativa y adquieren el suficiente grado de concreción las
obligaciones de las partes, con los consiguientes efectos sobre la seguridad jurídica, y sin otras
concesiones a la discrecionalidad de los órganos de la Administración que las inevitables para
una gestión eficaz.
A pesar de ello, se constató por esta institución que la concreción de las normas
reguladoras del procedimiento de selección en los viajes del citado Club de los 60 se había
llevado a cabo de forma muy reducida y limitada, estableciendo exclusivamente en el programa
correspondiente a 2011 algunos de los criterios aplicados para la concesión de las plazas. Otros,
por el contrario, no figuraban públicamente para conocimiento de los interesados (grupos de
preferencia, sistema seguido para la inclusión de los solicitantes en las listas de reserva,
sistema seguido para la cobertura de las plazas vacantes, sistema aplicado para comunicar a los
solicitantes en reserva su adjudicación, etc.).
Parecía apropiado, por ello, dar a conocer de forma rigurosa todos los criterios que
debían regular la selección de los participantes en estas actividades, por ser la única forma
adecuada para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad en el trato del administrado
durante el procedimiento en su relación con la Administración.
Para ello algunas comunidades autónomas (como Andalucía) han optado por
establecer una regulación específica de los programas de viajes o vacaciones para personas
mayores, con la finalidad de establecer los criterios de admisión y valoración de solicitudes para
la participación en las actividades de tiempo libre organizadas por la Administración
autonómica.
Otras, a su vez, ya cuentan con unas completas instrucciones del programa de viajes
para mayores, a través de las que se regula íntegramente el proceso de selección. Es el caso de
la Comunidad de Madrid. O, incluso, también han establecido un baremo específico a aplicar en
su programa de vacaciones sociales (Comunidad Valenciana). Sin olvidar las reglas que se han
establecido por el Imserso en el programa de vacaciones para mayores 2011-2012.
Estas circunstancias determinaron que se estimara apropiado formular a la Consejería
de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“Que se proceda a establecer de forma exacta y completa el procedimiento de
adjudicación de los viajes organizados por el Club de los 60, bien completando el
Programa actual mediante la inclusión de todos aquellos criterios, reglas o
instrucciones que deben regir el proceso de selección, bien articulando una norma
específica que regule tales actividades de tiempo libre para personas mayores o bien
mediante la fórmula que en mayor medida posibilite a los participantes obtener un
conocimiento previo sobre las condiciones a las que está supeditada la concesión de
las plazas convocadas y garantice la seguridad jurídica necesaria para evitar
situaciones de indefensión en los solicitantes.
A lo que deberá unirse la adopción de las alternativas suficientes que permitan
adaptar la gestión del Programa a las demandas de los interesados y mejorar el
sistema de selección”.
La resolución fue aceptada, comunicándose por la Administración que para el año
2012 está previsto que los participantes puedan expresar su preferencia por distintos destinos y
corregir aquellos aspectos que hayan podido causar pequeños errores de interpretación y
expresión en anteriores campañas. Además, se prevé en esta legislatura elaborar la normativa
reguladora del “Club de los 60” que, entre otros aspectos, podrá dar cabida a la regulación
específica del procedimiento de adjudicación del programa de viajes.
1.2. Menores
La protección de la infancia y la prevención de los problemas que pueden
comprometer el desarrollo de los menores de edad siguen siendo objeto de preocupación
ciudadana por la situación de especial indefensión y vulnerabilidad que caracteriza a esta
población.
Se ha producido, incluso, en este ejercicio, un aumento significativo del número de las
reclamaciones presentadas en relación con el año anterior. Casi un 50%. Fueron 18 en 2010
frente a las 33 quejas registradas en 2011. Muchas de ellas demandan una protección jurídica
eficaz de la infancia de esta Comunidad Autónoma, centrándose, por ello, buena parte de la
actividad supervisora de esta institución en la intervención administrativa dirigida a corregir las
situaciones de desprotección, y comprobándose con carácter general, como en ejercicios
anteriores, la eficacia en el desempeño de la acción protectora desplegada para paliar las
causas que conducen a la marginación y garantizar la primacía del interés del menor.
Han sido, por el contrario, algunos problemas relacionados con la protección
sociocultural y con la protección de los derechos fundamentales en el ámbito educativo los que
han determinado la necesidad de reclamar a la Administración una eficaz defensa de este
colectivo.
Para ello ha sido preciso formular 4 resoluciones, orientadas a garantizar la
participación activa de la infancia en la vida cultural para favorecer el desarrollo de su
personalidad y de su proceso de socialización, así como a asegurar la protección del derecho
fundamental a la intimidad de los alumnos en el ámbito de la intervención de los diferentes
agentes implicados en el proceso de su educación.
La postura de la Administración ha sido favorable a la aceptación de la mayoría de las
propuestas formuladas.
1.2.1. Protección jurídica de la infancia
1.2.1.1. Actuación administrativa ante situaciones de desprotección
La acción administrativa protectora de los menores en situación de riesgo o
desamparo, materializada desde la recepción del caso hasta la resolución sobre la situación de
desprotección y la asunción de la tutela, requiere la inmediata puesta en marcha de las
actuaciones necesarias dirigidas a su reparación en el menor tiempo posible.
Se producen, por ello, algunas reclamaciones que exigen una rápida intervención
individualizada frente a posibles situaciones de grave riesgo social. Tales demandas llevan a
esta institución a provocar la necesaria actuación administrativa, constatando que se ha
realizado la investigación correspondiente para verificar la existencia o no de la realidad
denunciada.
Esta actuación inmediata de la Administración para paliar las causas que conducen a
la marginación infantil pudo constatarse, finalmente, en el expediente 20110856, en el que se
denunciaba el supuesto abandono sufrido por un menor por parte de su madre.
Para impulsar la oportuna acción protectora, se notificó tal situación a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades conforme a las funciones que dicha Administración
ostenta respecto a la defensa de los derechos de la infancia.
En virtud de ello, la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Valladolid acordó
proceder a la apertura de las correspondientes informaciones previas para determinar la
confirmación o no de una posible situación de desamparo y, en su caso, iniciar expediente de
protección en relación con el citado menor. Como resultado de esta intervención, dicha
Administración concluyó que no existían en ese momento indicadores de una situación de
desprotección. Se mantuvo, no obstante, el seguimiento de la familia por parte de los servicios
sociales correspondientes.
En otros supuestos, por el contrario, la intervención administrativa reparadora de las
situaciones de desprotección ha sido objeto de crítica por el tipo de medida protectora aplicada
por la entidad pública, especialmente cuando ha derivado en rupturas familiares causadas por
la separación del menor de su hogar tras la correspondiente declaración de desamparo y
asunción de la tutela administrativa. Y ello aun cuando su finalidad estuviera orientada hacia la
protección de la integridad y seguridad del menor y a establecer las condiciones propicias para
la posterior reunificación.
Este tipo de discrepancias con la acción administrativa de protección a la infancia es,
precisamente, la causa de buena parte de las reclamaciones presentadas en el ámbito de la
defensa de los menores. Puede destacarse el expediente 20101602 o el 20110208, en los
que se discutía la actuación protectora desarrollada por las Gerencias Territoriales de Servicios
Sociales de León y Palencia respectivamente en relación con varios menores por suponer la
separación familiar.
La gravedad de la situación de desprotección, el grado de colaboración de los padres
para su reparación y el pronóstico sobre la posibilidad de cambio de la unidad familiar, son las
circunstancias que determinan las medidas a adoptar en el marco de la acción protectora (el
mantenimiento de la tutela administrativa o su cese y la reunificación familiar).
Condicionada, pues, la decisión de la entidad pública por este tipo de circunstancias,
en ambos casos se llevaron a cabo las gestiones de información oportunas con la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades para confirmar el acierto o no del desarrollo de dicha
intervención. Constatándose, así, que dicho organismo había ejercido sus facultades y deberes
respecto de los menores conforme a las previsiones legales, a la situación existente y en
beneficio de los mismos, estando precedida la adopción de las correspondientes decisiones de
los estudios e informes técnicos necesarios emitidos por los equipos de protección a la infancia.
Otros supuestos de disconformidad con la actuación administrativa desarrollada para
la defensa de la infancia, han determinado la suspensión de la intervención iniciada para
supervisar la legalidad de la separación de los menores del hogar familiar, al plantearse por los
interesados los correspondientes procedimientos judiciales de oposición de medidas de
protección. Es el caso de los expedientes 20101374 y 20111156.
1.2.1.2. Adopción de menores
La consideración de la adopción, conforme a la Ley 14/2002, de 25 de julio, de
Promoción, Atención y Protección a la Infancia en Castilla y León, como una medida de
significado valor en la búsqueda de una alternativa válida de integración definitiva, segura y
estable, cuando no resulta posible la permanencia del menor en la familia de origen o el retorno
a la misma, implica la necesidad de responder de manera preferente al interés del menor.
La trascendencia de las decisiones en esta materia obliga a procurar las máximas
garantías procedimentales.
Una de los mecanismos previstos con esta finalidad se recoge en el art. 31.1 del
Decreto 37/2005, de 12 de mayo, regulador de los procedimientos administrativos y otras
actuaciones complementarias en relación con la adopción de menores, que establece la
posibilidad de paralizar de oficio temporalmente el procedimiento cuando durante el proceso de
valoración se aprecien circunstancias de carácter coyuntural que, por su previsible evolución o
posibilidad de desaparición, compensación o cambio, aconsejen aplazar la valoración definitiva.
Esta medida de paralización fue adoptada en el caso del procedimiento de adopción
internacional referido en el expediente 20110680, provocando la disconformidad de los
solicitantes.
En atención a la necesidad de evitar valoraciones subjetivas y garantizar un proceso
que, basado en la equidad, no perjudicara ninguno de los intereses legítimos implicados y no
supusiera riesgo alguno para la adopción, se llevaron a cabo las gestiones de información
oportunas con la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades con el objeto de valorar
los criterios argumentados por la Administración autonómica para decidir el aplazamiento de la
valoración definitiva hasta el año 2014.
Como resultado de tales gestiones, por parte de la comisión de adopciones se
procedió finalmente a revisar la situación familiar y, a propuesta de la misma, el órgano
administrativo competente resolvió finalmente conceder a los solicitantes la idoneidad para la
adopción de un menor en Etiopía.
1.2.1.3. Servicios de intervención familiar
El mantenimiento de la relación y los contactos con ambos progenitores y con los
parientes o allegados más próximos constituye un derecho básico de la infancia, siempre que
dicha relación no sea contraria a los intereses de los menores.
Ahora bien, en los casos de sometimiento a la acción protectora de la Administración
pública, en los que no se produce una separación total de la familia de origen, y en los de crisis
matrimonial o de ruptura de la pareja, la tutela del interés superior del menor exige una
especial protección para facilitar el cumplimiento del régimen de visitas establecido por los
órganos judiciales o por parte de los órganos administrativos competentes en los supuestos de
separación temporal de sus padres (acogimiento familiar o residencial).
En la consecución de esta finalidad juegan un papel importante aquellos servicios
especializados (puntos de encuentro familiar) en los que se presta atención profesional para
facilitar que los menores puedan mantener relaciones con sus familiares durante los procesos y
situaciones de separación, divorcio u otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar,
así como para prevenir situaciones de violencia por causa de la atención a los hijos en los casos
de ruptura familiar.
Con la aprobación del Decreto 11/2010, de 4 de marzo, por el que se regulan los
Puntos de Encuentro Familiar en Castilla y León y su autorización y funcionamiento, en
desarrollo de la Ley 1/2007, de 7 de marzo, de Medidas de Apoyo a las Familias de la
Comunidad de Castilla y León, se vino finalmente a someter en esta Comunidad Autónoma a
estos servicios especializados a un régimen de organización, funcionamiento, autorización,
inspección y seguimiento para el adecuado desarrollo de su actividad.
Precisamente, dicha inspección y supervisión fue demandada en los expedientes
20110047 y 20111181 respecto de varios puntos de encuentro familiar ubicados en Castilla y
León, al denunciarse por la persona reclamante el incumplimiento de las normas de
funcionamiento, como el entorpecimiento del régimen de visitas o la inobservancia de las reglas
específicas establecidas en las situaciones de violencia de género.
En ambos casos, se pudo constatar la labor de seguimiento e inspección realizada por
la Administración autonómica a estos servicios para determinar su correcto funcionamiento.
Labor que concluyó en la ausencia de constancia de una vulneración del protocolo de actuación
previsto para los supuestos de violencia de género con orden de protección o de cualquier otra
de las normas de funcionamiento que hubiera implicado la apertura de expediente sancionador.
1.2.1.4. Cuestiones sobre el ejercicio de la patria potestad compartida de padres
separados o divorciados
La patria potestad se ha venido a constituir como una función dual, ya que el art. 156
del Código Civil prevé que la misma se ejercerá sobre los hijos no emancipados conjuntamente
por ambos progenitores o por uno sólo con el consentimiento expreso o tácito del otro.
Así, siendo la minoría de edad un período de desarrollo de la personalidad y dignidad
del individuo necesitado de una especial protección, el derecho fundamental del menor (entre
otros) a la protección de su salud ha de ser ejercido, en interés de éste, por sus padres
conjuntamente.
Ambos progenitores, pues, en los casos establecidos legalmente, protagonizan la
recepción de la información clínica de sus hijos. Destaca a este respecto lo dispuesto en la Ley
41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la Autonomía del Paciente y de Derechos y
Obligaciones en Materia de Información y Documentación Clínica, en la que se concede a los
padres, que no estén privados de la patria potestad, el derecho de acceso a los datos
contenidos en la historia clínica por representación del hijo menor de edad. O, incluso, el
Decreto autonómico 101/2005, de 22 de diciembre, por el que se regula la historia clínica, en el
que se recoge expresamente el derecho de los padres y tutores, para el cumplimiento de las
obligaciones que les corresponden, a ser informados acerca del estado de salud del menor, con
respeto del derecho fundamental de estos últimos a su intimidad en función de su edad, estado
afectivo y desarrollo intelectual (art. 15.3).
Circunstancia que resulta igualmente aplicable en los casos de ruptura familiar o
separación y divorcio (a salvo de los supuestos de privación de la patria potestad). Y es que
aun cuando tales situaciones suponen un cambio en las relaciones de los miembros de la familia
(de forma que no son raros los supuestos de ruptura de pareja en que no existe una buena
comunicación entre los dos progenitores), no existe duda de que ambos, sin distinción, en
cumplimiento de las obligaciones inherentes a la patria potestad compartida, tienen derecho (en
condiciones de igualdad) a recibir información clínica sobre el estado de sus hijos, con
independencia de quien de ellos (progenitor custodio o no custodio) acuda con el menor a los
servicios sanitarios.
En esta Comunidad Autónoma, sin embargo, en los casos en que no existe buena
comunicación entre el progenitor custodio y el no custodio, se han impuesto unas condiciones
excepcionales para este último con la finalidad de que pueda obtener información clínica sobre
sus hijos. Se recogen, concretamente, en el procedimiento que (incluido en el Protocolo de
gestión de la historia clínica en atención primaria de la Consejería de Sanidad) se ha establecido
para la obtención de información clínica de menores sujetos a patria potestad de padres
separados o divorciados, de forma que sólo el progenitor no custodio debe solicitar la
información sanitaria de su hijo mediante escrito dirigido a la Gerencia de Atención Primaria
correspondiente, aportando copia fehaciente de la sentencia judicial de separación, divorcio o
nulidad en la que conste el mantenimiento de la patria potestad compartida.
No pudo considerarse razonable que los padres o madres no custodios ejercieran sus
obligaciones y derechos de forma diferente (con exigencias adicionales) respecto de unos hijos
menores sobre los que ostentan la responsabilidad compartida de la patria potestad junto con
el progenitor custodio.
Por ello, en el curso de la tramitación del expediente 20111215 se estimó necesario
el establecimiento de un sistema distinto al existente para acreditarse debidamente por los
padres (que ostentan la patria potestad) la representación de sus hijos, ofreciendo el mismo
tratamiento a ambos, tengan o no atribuida la custodia. Para ello, se formuló a la Consejería de
Sanidad la siguiente resolución:
“Que, a través de los trámites oportunos, se proceda a la modificación del Protocolo
de Gestión de la Historia Clínica en Atención Primaria, con la finalidad de establecer
un procedimiento para la obtención de la información clínica de menores sujetos a la
patria potestad compartida de padres separados o divorciados que, contemplando un
tratamiento igualitario para ambos progenitores (custodio y no custodio), garantice a
tales titulares de la patria potestad el derecho a recibir en condiciones de igualdad
dicha información sobre el estado de sus hijos y el ejercicio de la facultad de decisión
conjunta (en los casos en que proceda) en materia de salud (adaptada al interés
superior del menor y a su posible autonomía sanitaria) bajo la responsabilidad dual o
compartida de la patria potestad”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración con posterioridad al
cierre de este Informe.
Otra cuestión relacionada con los menores sujetos a la patria potestad compartida de
padres separados o divorciados fue planteada en el expediente 20101196, en el que se
solicitaban las modificaciones legales oportunas con la finalidad de que la custodia compartida
de los hijos fuera considerada como modelo preferente en los procesos de separación o
divorcio. Petición apoyada por diversas asociaciones y administraciones locales de distintos
municipios.
De conformidad con las gestiones desarrolladas al respecto con la Consejería de
Interior y Justicia y con la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, pudo conocerse
que en fecha 21 de julio de 2010 había sido presentada una Proposición No de Ley por el Pleno
del Senado, en la que se instaba al Gobierno a realizar las modificaciones legales necesarias
para que la custodia compartida fuera considerada régimen preferente en los casos de
separación y divorcio.
Correspondiendo, por tanto, al Gobierno del Estado realizar la reforma legislativa
correspondiente en esta materia de derecho civil, se dio traslado de la cuestión al Defensor del
Pueblo estatal a los efectos oportunos.
Sin embargo, esa institución consideró que, en principio y sobre la regulación actual
de la custodia, no se apreciaban discriminaciones entre el padre y la madre en esta cuestión,
sobre todo, teniendo en cuenta que la Ley 15/2005, de 8 de julio, por la que se modificó el
Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separación y divorcio, modificó el art.
92 del Código Civil para establecer en su apartado 5 que: "Se acordará el ejercicio compartido
de la guarda y custodia de los hijos cuando así lo soliciten los padres en la propuesta de
convenio regulador o cuando ambos lleguen a este acuerdo en el transcurso del procedimiento.
El Juez, al acordar la guarda conjunta y tras fundamentar su resolución, adoptará las cautelas
procedentes para el eficaz cumplimiento del régimen de guarda establecido, procurando no
separar a los hermanos". Por otro lado, el apartado 8 del mismo artículo dispone que
"Excepcionalmente, aun cuando no se den los supuestos del apartado cinco de este artículo, el
Juez, a instancia de una de las partes, con informe favorable del Ministerio Fiscal, podrá acordar
la guarda y custodia compartida fundamentándola en que sólo de esta forma se protege
adecuadamente el interés superior del menor".
Se afirmó, además, por la misma Defensoría del Pueblo que la custodia compartida,
ejercida por personas que, por definición, viven en domicilios distintos, tiene partidarios y
detractores, pues si por un lado es una solución jurídicamente equitativa, por otro podría ser
perjudicial para el interés del menor un continuo trasiego entre domicilios.
Dicha defensoría, por ello, no pudo decantarse por una solución que sólo desde el
pluralismo que representan las Cortes Generales podía ser afrontada.
1.2.2. Protección socio-cultural
La participación activa de los menores en la vida cultural se muestra como un
elemento esencial en su desarrollo evolutivo y en su proceso de socialización. Por ello, el acceso
a los bienes, servicios y actividades culturales o artísticas debe ser propiciado por las
administraciones para favorecer el conocimiento de la población menor de edad.
Así se reclamó en el expediente 20101925, en el que se manifestaba la
disconformidad con la prohibición de entrada impuesta a los menores de 8 años a los conciertos
organizados por la Fundación Municipal Salamanca Ciudad de Cultura.
Es cierto que de conformidad con el Decreto 50/2010, de 18 de noviembre, por el que
se aprueba el Reglamento Regulador del Derecho de Admisión en Espectáculos Públicos y
Actividades Recreativas de la Comunidad de Castilla y León, en desarrollo de lo dispuesto en el
art. 21 de la Ley 7/2006, de 2 de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas,
podrán establecerse condiciones particulares de admisión, pero su aplicación deberá contar con
la preceptiva autorización de la Administración de esta Comunidad Autónoma.
Así, en atención a dicha exigencia, se autorizaron las condiciones particulares de
admisión en el Teatro Liceo y en el Centro de Artes Escénicas y de la Música de Salamanca, en
las que se prohibía la entrada a menores de 8 años a las representaciones no destinadas al
público familiar, y en las representaciones destinadas al público familiar se permitía su entrada
acompañados de un adulto.
Teniendo en cuenta, pues, que en un principio los conciertos sinfónicos estaban
calificados como representaciones no destinadas al público familiar, se podía considerar,
conforme a tales condiciones de admisión, que estaba legitimada la prohibición de entrada a los
mismos a los menores de 8 años.
Con posterioridad, sin embargo, la Fundación municipal acordó calificar tales
conciertos de la Joven Orquesta Sinfónica Ciudad de Salamanca como conciertos familiares,
debido a su componente didáctico.
Con dicha calificación, pues, no existía ya limitación de edad para el acceso de los
menores a tales representaciones, en aplicación de las condiciones de admisión autorizadas,
debiendo únicamente ir acompañados de un adulto.
A pesar de ello, se había establecido por la citada Fundación una limitación de edad
para el acceso a este tipo de representaciones destinadas al público familiar, admitiendo
exclusivamente a mayores de 6 años, con vulneración de las propias condiciones de admisión
autorizadas en su día por el órgano competente.
Considerando, por todo ello, que se estaba favoreciendo la exclusión del público
menor de 6 años sin contar con la debida autorización, esto es, por la sola voluntad de la
entidad gestora de estas representaciones familiares, se formuló al Ayuntamiento de Salamanca
la siguiente resolución:
“Que se adopten las medidas oportunas a fin de que la Fundación Municipal
Salamanca Ciudad de Cultura ajuste su actuación a la normativa vigente en materia
de derecho de admisión, para lo que deberá optarse por una de las siguientes
actuaciones:
a) Aplicar debidamente las condiciones de admisión autorizadas por la Delegación
Territorial de la Junta de Castilla y León en Salamanca, de forma que en las
representaciones destinadas al público familiar (entre las que se incluyen los
conciertos) no se excluya la admisión de los menores, cualquiera que sea su edad,
siempre que vayan acompañados de un adulto.
b) O bien solicitar ante dicho órgano de la Administración autonómica la
correspondiente autorización para establecer otras condiciones de admisión distintas a
las autorizadas para ese tipo de representaciones familiares, que permitan la
aplicación de limitaciones de edad concretas, como en el caso de las autorizaciones
para las representaciones no destinadas al público familiar”.
La resolución fue aceptada, comunicándose por dicha Administración que la referida
Fundación aplicaría debidamente en adelante las condiciones de admisión autorizadas por la
Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León, de forma que en las representaciones
destinadas al público familiar (como los conciertos) no se excluiría la admisión de los menores,
cualquiera que fuese su edad, siempre que estuvieran acompañados de un adulto.
Pero el acceso de los menores a los espectáculos públicos no debe permitirse de
forma indiscriminada. Existen, desde luego, numerosas limitaciones legales al respecto
justificadas en la protección física y psíquica de este colectivo. Como ocurre en el caso de la
celebración de las fiestas taurinas populares y tradicionales. Su regulación, concretamente,
prevé la prohibición de la participación activa de los menores de edad para garantizar su
integridad física (Decreto 14/1999, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de
Espectáculos Taurinos Populares de Castilla y León, modificado por Decreto 234/1999, de 26 de
agosto, y más recientemente por Decreto 41/2005, de 26 de mayo, y Ley 14/2002, de 25 de
julio, de Promoción, Atención y Protección a la Infancia en Castilla y León).
Sin embargo, la existencia de este tipo de garantías no ha impedido en este ejercicio
la presentación de reclamaciones contra el desarrollo de espectáculos taurinos tradicionales por
la posible participación activa en los mismos de personas menores de edad. Ejemplo de ello se
refleja en el expediente 20110940, en el que se hacía alusión a la presunta participación de
menores de edad en un espectáculo taurino celebrado en una localidad de la provincia de
Valladolid.
Pues bien, tras realizar las oportunas gestiones de información con la Consejería de
Interior y Justicia, se constató finalmente la incoación de un expediente sancionador contra el
organizador de dicho festejo por una presunta infracción tipificada en el art. 38.2 del Decreto
14/99 señalado.
1.2.3. Protección de los derechos fundamentales en el ámbito educativo
Los derechos de los menores merecen una especial protección, de forma que no
pueden ser sacrificados en ningún caso en el ámbito de la intervención de los diferentes
agentes implicados en el proceso de su educación.
El reconocimiento de estos derechos básicos, a nivel general, parte de la propia LO
1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, así como en esta Comunidad
Autónoma de la Ley 14/2002, de 25 de julio, de promoción, atención y protección a la infancia
en Castilla y León.
En el ámbito educativo el reconocimiento de los derechos de los alumnos se recoge en
la LO 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación. Entre ellos destaca el
respeto a la dignidad personal -art. 6.3 b)-.
De forma más específica, el Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el que se regulan
los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de las familias en el
proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en los Centros
Educativos de Castilla y León, establece también el derecho de todos los alumnos a que se
respete su integridad y dignidad, implicando, entre otras obligaciones, la confidencialidad de
sus circunstancias personales -art. 6.1 e)-.
La especial consideración hacia estos derechos exigida a los miembros de la
comunidad educativa, determina la necesidad de que la Administración autonómica vele por la
protección de su correcto ejercicio, con la finalidad de que existan las garantías necesarias para
que en los centros escolares se actúe con el máximo respeto hacia los alumnos.
No podrá permitirse, en consecuencia, que se incurra en actitudes que, aun sin
intencionalidad, puedan poner en riesgo la dignidad personal e intimidad de los menores.
Pese a ello, en el expediente 20101459 no pudo constatarse la práctica de esta
necesaria protección en un colegio concertado ubicado en la provincia de León, al haberse
expuesto la identificación y supuesta situación personal de un menor en una convocatoria
organizada y difundida por la asociación de padres y madres del citado centro educativo con el
consentimiento de la propia dirección.
Estando reconocidas las asociaciones de padres y madres dentro del proceso
educativo, del que forman parte participando y colaborando en las tareas educativas de los
centros de enseñanza, debe asegurarse que en el desarrollo de su actividad no se vean
agredidos los derechos de los alumnos.
Todo ello obligó a esta institución a promover en el referido centro una actitud
protectora activa de los derechos de los alumnos escolarizados, para lo que se formuló la
siguiente resolución a la Consejería de Educación:
“Que por parte de la Administración educativa se inste al Colegio (...) (León) para
que, a través de la Dirección o del Consejo escolar, se adopten las medidas oportunas
para garantizar la protección de los derechos de los alumnos en el ámbito de la
intervención de la Asociación de Padres y Madres de dicho centro, velando o
controlando que en el futuro desarrollo de su actividad de participación y colaboración
en el proceso educativo se actúe con el máximo respeto y consideración hacia los
menores escolarizados y sin poner en riesgo su dignidad personal, intimidad y
confidencialidad. Actuando, así, en consecuencia en el caso examinado en este
expediente para determinar la posible vulneración del derecho a la intimidad
denunciada y aplicar, en su caso, las medidas que procedan para asegurar la
necesaria defensa de los derechos del menor (...) en dicho centro educativo”.
Aceptando la resolución dicha Administración comunicó que, de conformidad con esta
resolución, y a través de la Dirección Provincial de Educación de León, se instaría a la dirección
o al consejo escolar del colegio en cuestión a que se adoptaran las medidas oportunas para
garantizar su cumplimiento.
1.3. Prestaciones a la familia
Como en años anteriores sigue siendo reducido el número de reclamaciones que se
formulan en demanda de prestaciones destinadas a las familias de esta Comunidad Autónoma.
Concretamente, se han registrado 3 quejas en 2011. Fueron 2 en 2010.
En este ejercicio la intervención desarrollada en este ámbito se ha centrado en torno a
las medidas de apoyo económico establecidas por el nacimiento o adopción de hijos y en
relación con el reconocimiento de la condición de familia numerosa en los supuestos de
separación o divorcio. Pero en ningún caso ha sido preciso formular resolución a la
Administración.
En primer lugar, y tratando de obtener los apoyos precisos para aquellos núcleos
familiares con un elevado número de hijos, se ha planteado, a través del expediente
20100509, la imposibilidad de optar por el reconocimiento de la condición de familia
numerosa de una unidad familiar constituida por un padre divorciado, con un hijo del primer
matrimonio con quien convivía fines de semana alternos y bajo su dependencia económica y
tres hijos del segundo matrimonio con quienes convivía fines de semana alternos y bajo su
dependencia económica, así como por los hijos propios del tercer cónyuge.
A los efectos de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias
numerosas, se entiende por familia numerosa la integrada por uno o dos ascendientes con tres
o más hijos, sean o no comunes. Pero se equiparan a la misma, entre otras unidades familiares,
los supuestos de padres/madres separados o divorciados, con tres o más hijos, sean o no
comunes, aunque estén en distintas unidades familiares, siempre que se encuentren bajo su
dependencia económica, aunque no vivan en el domicilio conyugal -art. 2.2 b)-.
Puede ocurrir, no obstante, que no exista acuerdo entre los padres sobre los hijos que
deban considerarse en la unidad familiar. Supuestos en los que operará el criterio de la
convivencia. Pues bien, en estos casos en que tanto el padre como la madre (separados o
divorciados) quieren optar al título de familia numerosa y no existiese acuerdo entre los
mismos, será el progenitor con el que conviven los hijos el que pueda obtener el
reconocimiento de dicha condición. El otro progenitor, pues, no podrá incluir a esos hijos en
otro título diferente, pero podrá optar al mismo si tuviera más hijos de otro matrimonio o les
tuviera su nuevo cónyuge.
Ello se fundamenta en que, a tenor de lo dispuesto en el art. 3.3 de la misma Ley,
nadie puede ser computado a efectos de dicho reconocimiento en dos unidades familiares al
mismo tiempo, dado que de un mismo hecho causante (un determinado número de hijos) no
pueden derivarse situaciones diferentes (dos títulos).
Aplicado todo ello al caso de la unidad familiar matrimonial señalada, no cabía duda
que los hijos del segundo matrimonio, al figurar ya en un título con su madre, no podían optar
junto al solicitante por el reconocimiento de la condición de una nueva familia numerosa.
Ahora bien, pudo concluirse que el resto de la unidad familiar (el interesado, su tercer
cónyuge y tres hijos no comunes) si podían optar por dicho título y, con ello, gozar de las
ayudas o bonificaciones destinadas a las unidades familiares numerosas por la legislación
vigente, siempre que alguno de los miembros no formara parte de otra y estuvieran incluidos
en los supuestos contemplados en la norma antes señalada para ser considerados como familia
numerosa.
Han sido, por otra parte, objeto de crítica las normas específicas aplicables a las
subvenciones dirigidas a padres y/o madres por nacimiento o adopción de hijos, recogidas en el
Anexo I de la Orden FAM/32/2010, de 12 de enero, por la que se convocan subvenciones
incluidas en el programa de apoyo a las familias de Castilla y León y de fomento de la
conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
Entre la documentación que en las citadas normas se exige presentar junto con la
solicitud de subvención, se recoge el volante de empadronamiento emitido por el ayuntamiento
que acredite la residencia en cualquiera de los municipios de Castilla y León de al menos uno de
los beneficiarios con nueve meses de antelación a la fecha del nacimiento o adopción.
Sin embargo, en el expediente 20110502 vino a denunciarse que en la práctica se
estaba exigiendo a ambos progenitores la presentación del correspondiente certificado de
empadronamiento.
Efectivamente, la documentación cuya presentación se exige en el momento de la
solicitud en relación con tales circunstancias es, en concreto, el volante de empadronamiento
que acredite la residencia en cualquiera de los municipios de Castilla y León de al menos uno de
los beneficiarios con nueve meses de antelación a la fecha del nacimiento o adopción.
Ahora bien, el Decreto 23/2009, de 26 de marzo, de medidas relativas a la
simplificación documental en los procedimientos administrativos, suprime la obligación del
interesado de aportar determinados documentos. Así, queda suprimida la obligación de aportar
el certificado de empadronamiento como documento probatorio del domicilio y residencia. Sólo
se podrá solicitar dicho certificado de empadronamiento acreditativo de la antigüedad de
residencia al propio interesado si su domicilio no consta en el sistema de verificación de datos
de residencia o el que consta es diferente al facilitado por el mismo (art. 8).
Y en relación con la circunstancia del empadronamiento de ambos progenitores, se
comprueba por la Administración, previa autorización de los interesados, de forma telemática a
través del Sistema Sufo. Sólo en el caso de no otorgar dicha autorización o cuando los datos del
Sistema son inexistentes o contradictorios, resultará necesario presentar los volantes
justificativos del empadronamiento de los dos progenitores.
Quedando, pues, justificada la exigencia de la documentación señalada en los
supuestos excepcionales establecidos, no pudo apreciarse la irregularidad denunciada en el
expediente.
1.4. Conciliación de la vida familiar y laboral
Las estrategias de la política social de esta Comunidad Autónoma en materia de
igualdad de oportunidades dirigidas a fomentar la conciliación de la vida familiar y laboral,
siguen siendo objeto de discrepancias ciudadanas ante las dificultades que todavía en la
actualidad impiden lograr plenamente unas condiciones que posibiliten a las familias ejercer sus
derechos de forma armónica y equilibrada.
El número de reclamaciones presentadas en este ejercicio (15) sigue la tendencia del
año anterior (14), centrándose la intervención de esta institución en la necesidad de modificar y
mejorar algunos aspectos normativos y organizativos de algunos recursos y programas de
conciliación de la vida familiar y laboral.
Para ello ha sido preciso formular 3 resoluciones, como en 2008 y 2009. En 2010
fueron 11 las quejas formuladas.
Se ha tratado, concretamente, de modificar la normativa autonómica para ampliar la
exigencia de medios personales de los centros incompletos de primer ciclo de educación infantil
de esta Comunidad Autónoma, así como de regular adecuadamente los supuestos de admisión
de los menores nacidos de parto múltiple o adopción simultánea en las escuelas infantiles de la
misma titularidad. Aspecto este último también reclamado en el ámbito municipal de Burgos.
Y en relación con los programas de conciliación en el ámbito educativo, se ha
pretendido por esta institución introducir un criterio de flexibilidad en el programa de centros
abiertos para permitir variaciones en las semanas de participación de los menores en casos
excepcionales.
El grado de aceptación de las nuevas medidas recomendadas a la Administración
autonómica ha sido nulo en este ejercicio, de forma semejante al del año 2010.
1.4.1. Centros incompletos de primer ciclo de educación infantil
La I Estrategia Regional para facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral,
aprobada mediante Acuerdo 9/2004, de 2 de enero, vino a recoger el establecimiento de
medidas para favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral en el medio rural, como la
puesta en marcha de servicios de atención a niñas y niños de 0 a 3 años en pequeños núcleos
rurales en los que la demanda fuera inferior a quince plazas.
Para su cumplimiento la Junta de Castilla y León y las diputaciones provinciales de la
Comunidad Autónoma firmaron un convenio marco para implantar el Programa “Crecemos” en
municipios de ámbito rural, con el fin de acercar a estos núcleos dichos servicios de
conciliación.
Así, desde 2004 se han ido suscribiendo sucesivamente convenios específicos de
colaboración entre dichas administraciones, comprometiéndose la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades a financiar la formación del personal, las diputaciones provinciales a
financiar parcialmente los costes salariales y el abono del seguro de responsabilidad civil y los
ayuntamientos a asumir las obligaciones de contratación de dicho seguro, aportar el inmueble y
sufragar los gastos de mantenimiento.
Al amparo de esta iniciativa se han ido creando centros de carácter asistencial
dirigidos a niños de hasta tres años, cuya progresiva puesta en funcionamiento ha facilitado la
existencia de unos servicios seguros, fiables y profesionales que permiten compaginar el
empleo de los padres junto con la adecuada atención de los hijos.
Dichos recursos encontraron su acomodo legal en la Ley 1/2007, de 7 de marzo, de
Medidas de Apoyo a las Familias de la Comunidad de Castilla y León, perteneciendo a la
clasificación de centros de atención infantil con la denominación centros “Crecemos” (art. 27).
Con posterioridad, sin embargo, se inició un proceso de transformación de estos
dispositivos para proceder a su creación jurídica como centros incompletos de primer ciclo de
educación infantil, regulados en el Decreto 12/2008, de 14 de febrero, por el que se determinan
los contenidos educativos del primer ciclo de la educación infantil en la Comunidad de Castilla y
León, y se establecen los requisitos que deben reunir los centros que impartan dicho ciclo.
Con esta finalidad la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades desarrolla un
proyecto de adaptación de las instalaciones de los recursos existentes, colaborando en su
financiación para lograr el cumplimiento de los requisitos exigidos en el citado Decreto y, así, su
transformación en centros incompletos de educación infantil (con menos de tres unidades de
atención) para las poblaciones de especiales características sociodemográficas o escolares (no
más de 3.000 habitantes).
Entre esos requisitos exigidos para la constitución de los centros incompletos, ha sido
objeto de crítica (a través del expediente 20101424) el relativo al número de profesionales,
cuestionándose la insuficiente ratio de personal exigida en este tipo de centros educativos para
poder garantizar una atención de calidad a los menores.
Para valorar la conveniencia de ampliar el número de profesionales exigidos, se partió,
en primer lugar, de la comparativa entre el personal dispuesto en su momento con anterioridad
a su transformación en centros incompletos, frente al exigido legalmente tras dicha conversión.
Concretamente, tales recursos venían contando con un sólo profesional cuando
hubiera menos de 7 niños y con 2 profesionales cuando el número de menores fuera mayor,
habiendo incluso casos con 3 profesionales a criterio del ayuntamiento titular del mismo. Ello
frente a un único profesional por unidad de funcionamiento, establecido para su posterior
creación jurídica como centros incompletos de primer ciclo de educación infantil.
Esta reducción del personal exigido no parecía ir en consonancia con la importancia
educativa atribuida a este primer ciclo de la educación infantil, ni adaptarse a las necesidades
de atención derivadas de los diferentes ritmos de maduración, desarrollo, aprendizaje y
afectividad consustanciales a las distintas edades de los niños que pueden agrupar cada unidad.
Se compararon, asimismo, los profesionales exigidos a los centros completos (con un
mínimo de tres unidades) frente a los centros incompletos. Así, en el caso de los centros
completos se exige un número de profesionales igual al de unidades en funcionamiento más
uno. Sin embargo, para los incompletos bastaba con ser igual al del número de unidades en
funcionamiento.
Aunque las especiales circunstancias sociodemográficas o educativas de la población a
la que se dirigen los centros incompletos justificaban, lógicamente, el establecimiento de
diferencias de estructura y organización respecto a los centros completos (como en relación al
número de unidades en funcionamiento, a las instalaciones o a las condiciones materiales), sin
embargo la disparidad cuantitativa que se había establecido en relación con el número total de
profesionales de los centros completos e incompletos no respondía a criterio justificativo alguno
que permitiera fundamentar un tratamiento desigual, en relación con el personal, entre ambos
tipos de centros educativos.
Ello teniendo en cuenta que el número de niños por unidad exigido a los centros
incompletos era el mismo que para los centros completos y que en el caso de unidades con
niños de edades diferentes (supuesto previsto por las características de la población a la que
atienden los centros incompletos), el número de niños no sólo podía ser igual o superior (13) al
establecido para las unidades de niños menores de un año y de uno a dos años, sino que,
además, la complejidad, diversidad o especificidad de la atención que implicaba la existencia de
diferentes niveles de desarrollo y aprendizaje en una misma aula, sugería la conveniencia de
contar con los apoyos profesionales adecuados para garantizar la asistencia y protección de
todos los menores de acuerdo a las necesidades que cada edad impone.
Además, en algunas Comunidades Autónomas ya se exige a estos centros incompletos
de educación infantil un número de profesionales superior al previsto en Castilla y León
(Extremadura, Baleares, La Rioja, Cantabria o Cataluña).
Pese a todo, la exigencia de una ratio de personal en los centros incompletos igual
que la establecida para los recursos completos, podía entrañar especiales dificultades para
aquellos pequeños municipios con medios económicos suficientes, limitando la posibilidad de
creación de nuevos centros en localidades muy pequeñas con reducido número de niños. Casos
en los que es necesaria la colaboración de la Administración autonómica en la financiación de
los gastos de personal, en la medida en que lo permitan las disponibilidades presupuestarias.
Defendiendo, así, la necesidad de que los menores durante su etapa educativa infantil
sean atendidos por profesionales cualificados en número suficiente y con el objetivo de
proporcionar una educación y atención de calidad, se formuló a la Consejería de Educación la
siguiente resolución:
“1. Que se valore la conveniencia de ampliar la dotación de personal exigida para los
centros incompletos de primer ciclo de educación infantil de esta Comunidad
Autónoma, aplicando la misma ratio de profesionales establecida para los centros
completos o incorporando otro personal complementario para labores de apoyo, en
beneficio de un nivel de calidad asistencial y educativo satisfactorio y adaptado a las
necesidades de atención, cuidado, protección, educación y orientación de los menores
atendidos.
2. Que con la finalidad de fomentar la creación de estos centros incompletos en los
pequeños municipios o con capacidad económica insuficiente, se estudie la posibilidad
de apoyar el esfuerzo desarrollado por los ayuntamientos en la puesta en marcha de
este modelo educativo, colaborando, en función de las disponibilidades
presupuestarias y en los casos en que sea preciso, en la financiación de los gastos
que pudiera generar el cumplimiento de la citada dotación de personal”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración, considerando que
los ayuntamientos, como titulares de los centros incompletos, pueden establecer un número de
profesionales superior al mínimo exigido.
1.4.2. Criterios de acceso a las escuelas infantiles de primer ciclo
Tratando de conciliar el derecho de los ciudadanos a desempeñar un puesto de
trabajo con el derecho a atender sus responsabilidades familiares, las administraciones de esta
Comunidad Autónoma vienen mostrado un decidido impulso por ayudar a quienes prefieren
dejar el cuidado de sus hijos en manos de centros especializados, potenciando, precisamente,
este tipo de recursos que facilitan la armonización de responsabilidades laborales y personales,
y de forma especial los dirigidos a la primera infancia.
Pero a pesar de la importancia de este tipo de apoyos para facilitar la armonización de
la vida familiar y profesional, las normas que dichas administraciones han aprobado para
regular el acceso a estos recursos vienen siendo objeto de frecuentes discrepancias. En este
ejercicio, concretamente, se han centrado en los criterios de valoración de los hermanos
nacidos de parto múltiple.
La normativa municipal de acceso a las escuelas infantiles que en este caso fue objeto
de crítica a través del expediente 20101421, fue el Reglamento de las escuelas municipales
infantiles de 0 a 3 años del Ayuntamiento de Burgos, dado que no se asignaba puntuación
alguna a los supuestos de hermanos nacidos de parto múltiple.
La falta de valoración de dicha circunstancia, aun cuando respondiera a la potestad
reglamentaria local legalmente establecida, exigía considerar la necesidad de completar la
reglamentación cuestionada con la finalidad de garantizar la igualdad en el acceso a las plazas,
modificando el baremo vigente, dado que el proceso de admisión no se acomodaba a la
peculiar situación que se plantea en los casos de hermanos del mismo nacimiento (en general,
hermanos que acceden al mismo curso escolar).
Y es que el reconocimiento y constatación de la existencia de desigualdades sociales,
convierte en una necesidad de actuación política legítima el tratamiento diferente a realidades
colectivas distintas. Lo que justifica que tanto en la normativa de Castilla y León (Orden
ADM/740/2010, de 27 de mayo, por la que se regula el procedimiento de admisión para el
primer ciclo de educación infantil en las escuelas infantiles de titularidad de la Comunidad de
Castilla y León) como en la de otras muchas Comunidades Autónomas sobre el procedimiento
de admisión en las escuelas infantiles que imparten el primer ciclo de educación infantil
(Andalucía, Castilla-La Mancha, Madrid, Murcia o Navarra), se haya incluido como circunstancia
a valorar en el baremo de la situación sociofamiliar que el niño para el que se solicita la plaza
haya nacido de parto múltiple.
Incluso muchos de los municipios que cuentan con normas reguladoras de la admisión
a sus escuelas infantiles (Ávila, Aranda de Duero, León, Palencia, Soria o Valladollid) completan
en el mismo sentido el baremo de la situación sociofamiliar, recogiendo el parto múltiple entre
las circunstancias prioritarias del proceso de valoración.
Merecía igualmente ser objeto de desaprobación la ausencia de previsión alguna en la
norma cuestionada para evitar las situaciones injustas y complejas que podían producirse para
estos hermanos que participan o solicitan plaza simultáneamente en el mismo centro y curso,
cuando uno de ellos no fuera admitido, viéndose obligadas las familias afectadas a elegir entre
renunciar al centro elegido en primera instancia o separar a los hermanos al tener que
escolarizarles en centros diferentes.
La circunstancia de que el propio procedimiento de admisión pudiera generar una
consecuencia como la indicada, exigía también realizar una modificación normativa, de forma
que en estos casos de participación conjunta de los hermanos se produjera el mismo resultado
para ellos. Como así se ha previsto en otras Comunidades Autónomas (Aragón, Extremadura o
Cataluña), introduciendo modificaciones en los procedimientos de admisión para recoger un
factor corrector en estos supuestos.
Se consideró, en consecuencia, que la adopción de estas medidas para garantizar la
escolarización estaba claramente justificada en el caso del municipio señalado para ofrecer un
tratamiento diferenciado ante una situación peculiar de desventaja o desigualdad y favorecer el
logro de la armonización de las responsabilidades familiares y laborales de los padres. Por ello,
se formuló al Ayuntamiento de Burgos la siguiente resolución:
“Que se proceda, previos los trámites oportunos, a la modificación del Reglamento de
las Escuelas Municipales Infantiles de 0 a 3 años, aprobado definitivamente por el
Pleno de ese Ayuntamiento el 24 de julio de 2009 y publicado en el BOP de 14 de
agosto de 2010, en relación con los siguientes aspectos del proceso de selección de
solicitudes:
a) Incluir como criterio a valorar y puntuar en el baremo de la situación socio familiar,
la circunstancia del parto múltiple o la condición de hermano/s nacidos del mismo
parto o que soliciten de forma simultánea plaza en el mismo centro y curso.
b) Recoger, mediante la fórmula que se estime más oportuna, la previsión o regla que
posibilite que los hermanos que opten simultáneamente a una plaza en el mismo
centro y curso obtengan el mismo resultado en el procedimiento de acceso,
garantizando, así, la admisión de todos ellos y evitando su separación por la
escolarización en centros diferentes”.
Aceptando la resolución, la citada Administración comunicó que se estaba estudiando
la fórmula de materializar nuestra propuesta e incorporarla al Reglamento de las escuelas
municipales infantiles.
Esta misma problemática fue planteada en relación con la normativa de la
Administración de esta Comunidad Autónoma (Orden ADM/740/2010, de 27 de mayo, por la
que se regula el procedimiento de admisión para el primer ciclo de educación infantil en las
Escuelas Infantiles de titularidad de la Comunidad de Castilla y León), reprochándose también
en los expedientes 20101375 y 20101476 la situación anómala o compleja que podía
generarse para estos hermanos en los casos de empate o en la resolución de las listas de
espera, ya que en la adjudicación de vacantes podía ocurrir que alguno de ellos no llegara a ser
admitido.
Pero en este caso, las gestiones de información desarrolladas con la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades permitieron conocer la previsión de recoger en la citada
norma autonómica un factor corrector para aquellos supuestos de hermanos que participan o
solicitan plaza simultáneamente en el mismo centro y curso y alguno de ellos no resulta
admitido.
Así, la norma examinada fue modificada mediante Orden ADM/280/2011, de 14 de
marzo, incluyéndose un nuevo supuesto extraordinario de admisión cuando hubiera quedado en
lista de espera algún menor nacido de parto múltiple o adopción simultánea, cuyo hermano o
hermanos hubieran resultado admitidos en el proceso general de admisión.
Asimismo, la misma modificación ha venido a contemplar un criterio recomendado por
esta institución en el ejercicio pasado mediante resolución formulada a la Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades (de la que se daba cuenta en el Informe anual de 2010,
expediente 20091479), al introducir la posibilidad de que solamente uno de los padres del
niño que pretenda acceder a la escuela infantil, esté empadronado en alguno de los municipios
de la Comunidad de Castilla y León.
1.4.3. Programa de centros abiertos
La II Estrategia de Conciliación de la Vida Personal, Familiar y Laboral (2008-2011),
aprobada por Acuerdo 124/2008, de 20 de noviembre, de la Junta de Castilla y León, vino a
contemplar entre las medidas de actuación dirigidas a crear unas condiciones que posibiliten a
las familias llevar a cabo sus tareas y ejercer sus derechos de forma armónica y equilibrada, la
potenciación del Programa “Centros Abiertos”, consistente en la apertura, los días laborables no
lectivos y los sábados laborables de octubre a junio, así como los días laborables, de lunes a
viernes durante el mes de julio, de los centros docentes públicos, puestos a disposición por la
entidad local correspondiente, en los términos establecidos en el correspondiente convenio de
colaboración suscrito con la Consejería de Educación.
Aunque la importancia de su implantación es incuestionable para el apoyo a la
atención educativa de los menores durante la jornada laboral de los padres, se ha reprochado
en el expediente 20111352 la imposibilidad de que puedan efectuarse cambios en las
semanas de participación en dicho programa cuando se producen causas o circunstancias
especiales que impiden a los padres la conciliación de la vida laboral y familiar durante los
periodos semanales inicialmente elegidos.
Su regulación, en efecto, no contemplaba la posibilidad de cambios en las semanas de
participación, justificando al respecto la Consejería de Educación que, estableciéndose el
número de monitores necesarios en función de las solicitudes presentadas, una posible
modificación de las semanas elegidas por las familias alteraría el número de niños usuarios del
programa en cada una de esas semanas, de forma que no podría garantizarse el adecuado
cumplimiento de la ratio niños/monitor. Añadiendo, además, que siendo la participación
voluntaria y soportando la Administración el 80% del programa, se exigía a las familias un
compromiso de asistencia durante los días solicitados.
Pese a ello, se defendió la necesidad de impulsar todas las iniciativas posibles para
dar una respuesta integral a las necesidades de conciliación de la vida familiar, escolar y
laboral, ofreciendo mayores ventajas o posibilidades para favorecer la oferta educativa y
atender de forma completa las demandas sociales de apoyo a la familia.
Y es que la realidad laboral actual todavía requiere que la política de conciliación
comprometida por la Administración autonómica siga adaptándose a las demandas sociales
existentes. De hecho, muchos trabajadores que realizan su actividad laboral por turnos en los
distintos sectores productivos, pueden estar sometidos a variaciones en sus horarios rotativos y
nocturnos en función de las necesidades de organización de las empresas.
Todo ello motivó que el Procurador del Común formulara a la Consejería de Educación
la siguiente resolución:
“Que en beneficio de la plena conciliación de la vida familiar y laboral de los padres
con hijos pequeños y del interés preferente de estos últimos, se contemple la
posibilidad de flexibilizar el criterio de participación establecido en el Programa
“Centros Abiertos”, posibilitando los cambios o variaciones en las semanas de
asistencia de los niños usuarios cuando concurran causas o circunstancias especiales
fundamentadas en la compatibilidad laboral y familiar de los padres, que debidamente
justificadas o acreditadas hagan necesaria la participación de los menores en periodos
semanales diferentes a los inicialmente elegidos. Adaptando para ello, si fuera preciso,
la normativa básica de funcionamiento vigente en la actualidad para regular
expresamente los requisitos por los que deban regirse estas situaciones
excepcionales”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración con posterioridad al
cierre de este Informe.
2. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
2.1. Personas con discapacidad
En relación con los problemas que afectan a las personas con discapacidad, este año
se ha registrado el mismo número de quejas que en el año 2010 (un total de 61
reclamaciones).
En su gran mayoría, como viene siendo habitual, dichas quejas se refieren a la
subsistencia de barreras de todo orden que dificultan el normal desarrollo de la vida de las
personas con discapacidad.
Concretamente, han sido 25 las quejas presentadas en relación con dicha cuestión,
seguidas en número de las 13 reclamaciones formuladas en relación con ayudas. 7 han sido las
quejas formuladas en relación con el empleo de las personas con discapacidad y también han
sido 7 las reclamaciones relacionadas con la valoración y reconocimiento de la situación de
discapacidad. Además, se han presentado 4 reclamaciones relativas a los centros de atención a
personas con discapacidad.
La circunstancia de que durante el año 2011 no se haya incrementado el número de
las quejas registradas no significa, a juicio de esta institución, que la situación de las personas
con discapacidad haya mejorado notablemente. Es más, a tenor de los datos con que cuenta
esta procuraduría y teniendo en cuenta el contenido de las reclamaciones recibidas,
nuevamente debe insistirse en el hecho de que las personas con discapacidad siguen
encontrándose con barreras y obstáculos que dificultan y limitan o entorpecen el normal
desarrollo de su vida diaria y obstaculizan su plena integración en la sociedad, pese a los
esfuerzos realizados desde la entrada en vigor de la Ley 3/1998, de 24 de junio, de
Accesibilidad y Supresión de Barreras de Castilla y León.
Por eso, se debe recordar, una vez más, la obligación que pesa sobre los poderes
públicos de prestar una especial protección a las personas con discapacidad. Asimismo,
incumbe a los poderes públicos, y también a los ciudadanos en general, dar estricto
cumplimiento a la normativa de accesibilidad con la finalidad de asegurar la efectiva igualdad de
las personas con discapacidad en todos los ámbitos.
De hecho, esa especial protección exige en estos momentos una mayor dedicación,
con la finalidad de que la actual coyuntura y crisis económica no tenga una especial incidencia
negativa en la defensa de estas personas.
A lo largo del año 2011, y en relación con las reclamaciones formuladas por los
ciudadanos, se ha dirigido un total de 29 resoluciones. De ellas, 19 se formularon a la
Administración local y 10 a la Administración autonómica.
Además, debe tenerse en cuenta que esta institución también ha intervenido de oficio
en los problemas relacionados con la situación de las personas con discapacidad, tal y como se
expone en la parte de este Informe, relativa a esta clase de actuaciones.
2.1.1. Grado de discapacidad
Han sido 7 las quejas registradas a lo largo del año 2011 relacionadas con esta
cuestión. En su mayoría, en las quejas recibidas los reclamantes ponían de manifiesto su
disconformidad con el grado de discapacidad reconocido por la Administración en cada uno de
los supuestos concretos descritos en sus reclamaciones. Así ocurría en los expedientes
registrados con los números de referencia 20110359; 20110438; 20110816; 20111063.
Estos cuatro expedientes, tras realizar las gestiones consideradas oportunas, fueron
archivados dado que, en ausencia de irregularidades de procedimiento o errores evidentes, las
posibilidades de intervención son muy limitadas, debido al carácter técnico-médico de las
cuestiones planteadas en los mismos. Precisamente por ello, esta procuraduría no puede
realizar nuevas valoraciones que sustituyan a las ya realizadas, dado que para ello son precisos
conocimientos médicos, técnicos y científicos que no entran dentro de su ámbito de actuación y
competencias, salvo en aquellos supuestos en los que se aprecie un burdo y craso error o una
clara omisión en la valoración de alguna dolencia debidamente acreditada, lo que permitiría a
esta institución aconsejar una nueva revisión de la situación.
En el expediente 20111673 el reclamante aludía a retrasos en la obtención de la
tarjeta acreditativa del grado de discapacidad.
Esta reclamación fue admitida a trámite, constatándose que aunque se habían
producido retrasos en la expedición de la citada tarjeta debido, según la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades, a la gran demanda de tarjetas existente en los momentos iniciales,
finalmente se habían solucionado las dificultades de la puesta en marcha del sistema, de forma
que el reclamante iba a recibir en los próximos días la tarjeta solicitada.
Y, en fin, continúa en tramitación y pendiente de recibir la información solicitada, la
queja 20112157 relacionada con la citada tarjeta que, presentada para acreditar el grado de
discapacidad, con ocasión de la participación en un curso de formación, en principio parecía que
no había servido como documento dirigido a acreditar la discapacidad padecida al exigirse al
interesado la presentación de un certificado de discapacidad.
2.1.2. Centros de atención a personas con discapacidad
La Constitución española, en su art. 49, establece que los poderes públicos deben
desarrollar una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de las personas
con discapacidad, a las que deben prestar una atención especializada y a las que también
deben amparar para el disfrute de sus derechos fundamentales.
En ocasiones, la situación de las personas con discapacidad precisa, para la
satisfacción de sus necesidades, el ingreso en centros adecuados a aquella situación. Por ello,
una de las razones que determina la formulación de quejas es la falta de una adecuada
respuesta a las solicitudes de ingreso en centros de atención a personas con discapacidad.
Además, en ocasiones las reclamaciones se formulan en relación con las cantidades que los
usuarios de plazas en centros de este tipo deben satisfacer o con la falta de solución a la
situación de personas que tras su estancia en un centro hospitalario como consecuencia de una
enfermedad que les provoca una seria situación de discapacidad, deben volver a un domicilio
que no reúne las condiciones debidas sin que antes de recibir el alta médica se haya atendido a
esa nueva situación.
En concreto, en el año 2011 han sido 2 los expedientes relacionados con la solicitud
de plaza en centros de atención a personas con discapacidad (20111277 y 20111310).
En el primero de dichos expedientes se aludía a la situación de un menor precisado de
asistencia continua de forma que su cuidado en su domicilio no era posible ni permitiría atender
sus necesidades asistenciales.
Dicha reclamación, tras la oportuna tramitación, fue archivada al constatarse que
tanto la Consejería de Sanidad como la de Familia e Igualdad de Oportunidades estaban
estudiando el dispositivo que mejor se adaptase a la situación del menor. Además, mientras se
encontraba una solución se había acordado prorrogar por tres meses la estancia del interesado
en la plaza que ocupaba en un centro hospitalario.
También se solucionó el problema reflejado en el expediente 20111310, en el que se
aludía a una solicitud de plaza en un CAMP formulada en el año 2000 sin que se hubiera
conseguido la plaza en cuestión, habiendo empeorado entre tanto la situación de la persona
para la que se solicitaba.
En este caso, fue el propio reclamante el que comunicó el ingreso del interesado en
un centro y ello determinó el archivo de la reclamación.
Y, en fin, continúan en tramitación los expedientes 20111886 (relativo a un
problema de liquidación de estancias en un centro de terapia ocupacional) y 20112129
(relacionado con la necesidad de un centro adecuado para una persona que tras el alta médica
recibida debía volver a un domicilio inadecuado a la situación de discapacidad derivada de la
enfermedad que determinó su ingreso en un hospital).
2.1.3. Ayudas
Bajo este epígrafe se engloban 13 reclamaciones relacionadas con solicitudes de
ayudas, exenciones en el impuesto de vehículos de tracción mecánica, tarifas especiales en
medios de transporte, retrasos en el abono de ayudas dirigidas a la rehabilitación de viviendas,
etc.
En concreto, de entre las formuladas parece oportuno hacer referencia a tres
concretos expedientes, a saber: el expediente 20011151 relacionado con una prestación
ortoprotésica, el expediente 20110108 relacionado con la denegación de una exención del
impuesto de vehículos de tracción mecánica y el expediente 20100581 relacionado con las
prestaciones del sistema de atención a la dependencia.
2.1.3.1. Solicitud de ayuda para compra de elementos externos de prótesis
ortoprotésica
En el primer expediente citado (20111151), el reclamante aludía a la situación de un
joven al que en su día le fue colocado un implante coclear y que actualmente rechazaba el uso
del procesador por ser demasiado visible provocando las risas de los chicos de su edad,
pretendiendo la adquisición de uno más pequeño que evitase tales inconvenientes, y cuyo coste
no podía asumir la familia afectada. Por ello, el reclamante consideraba precisa una ayuda para
dicha adquisición, ayuda que no estaba prevista en la convocatoria de ayudas individuales
destinadas a favorecer la autonomía personal de personas con discapacidad en la Comunidad
de Castilla y León para el año 2011.
Una vez recabada la oportuna información de la Administración y tras analizar su
contenido y el objeto de la reclamación formulada, no se apreció la existencia de una
irregularidad que justificara una decisión supervisora y ello determinó el archivo del expediente,
al margen o con independencia de que esta procuraduría valorase adecuadamente y
comprendiera las razones de la reclamación y el problema que en la misma se reflejaba.
En concreto, se hizo saber al reclamante que la convocatoria a la que se refería se
había hecho en el ámbito de los servicios sociales. Por el contrario, la prestación a la que se
aludía en la queja y para la que se interesaba una ayuda es una prestación de carácter
sanitario, de forma que es en este ámbito sanitario y con cargo al sistema público de salud, en
los términos que el mismo está regulado, en el que se adoptan las decisiones relativas tanto a
la procedencia y necesidad de la prótesis de que se trata como la de su oportuna renovación,
así como la de sus elementos externos entre los que se encontraba el procesador al que se
refería el reclamante.
En definitiva, la procedencia de las prestaciones ortorprotésicas, y entre ellas la que
era objeto de la queja en cuestión, al estar incluida entre las prestaciones del Sistema Nacional
de Salud y ser prestada directamente por dicho sistema previa determinación de su procedencia
(y/o renovación) con cargo a dicho sistema y en función de la decisión que al efecto adoptase
el especialista que en cada caso atendiera al paciente no era objeto de la convocatoria de
ayudas a la que se aludía en la reclamación, ni tenía por qué serlo.
2.1.3.2. Exención en el Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica: denegación
En el expediente 20110108 el reclamante mostraba su disconformidad con el cobro
del impuesto de vehículos de tracción mecánica en un determinado ejercicio, dada su condición
de persona con discapacidad, ejercicio en el que, además, se le había cobrado dicho impuesto
con recargo e intereses por demora, pese a la solicitud de exención que al parecer se había
formulado. Además, se señalaba en la reclamación que las notificaciones relacionadas con el
citado impuesto no se habían dirigido al domicilio del reclamante.
Tras la admisión a trámite de la reclamación, y recabada la oportuna información, se
acordó su archivo, con apoyo en los razonamientos que en síntesis se exponen a continuación.
Así, en primer lugar y en relación con las notificaciones a las que se aludía en la
reclamación, resultaba de la información recabada que en la solicitud de exención que se
formuló se había hecho constar un domicilio al que se dirigieron todas las notificaciones y solo
después de esas notificaciones se había solicitado el cambio de domicilio fiscal mediante orden
telefónica, momento en el que se tuvo en cuenta el nuevo domicilio señalado.
En relación con lo anterior, se aclaró al reclamante el contenido del art. 48. 3 de la
Ley General Tributaria. Además, aparte de trasladar al interesado los razonamientos contenidos
en algún pronunciamiento judicial sobre esta cuestión, se le hizo saber que el Tribunal
Supremo, en su sentencia de 9 de octubre de 2001 había sentado como doctrina legal que “El
cambio de domicilio declarado a otros efectos administrativos (sea el padrón de habitantes u
otro registro administrativo) no sustituye la declaración tributaria expresa de cambio de
domicilio fiscal”.
Partiendo de lo expuesto y de los datos con los que se contaba no resultaba, en
relación con el domicilio en el que se practicaron las notificaciones, la existencia de irregularidad
alguna, pues, al margen de las manifestaciones del reclamante, no existía prueba alguna que
acreditase el cumplimiento de la obligación de comunicar el cambio de domicilio antes de la
fecha señalada en su informe por la Administración.
Por otro lado, y en relación con el cobro del impuesto correspondiente al ejercicio
concreto objeto de la reclamación, la Administración señalaba que con carácter general se
reconocía la exención por discapacidad en el impuesto para el devengo posterior a aquel en que
se solicitase, excepto para los vehículos de primera adquisición, teniendo en cuenta para ello
tanto que el devengo del impuesto se produce el primer día del año y el periodo impositivo
coincide con el año natural (salvo en el caso de primera adquisición de vehículos) como el
carácter rogado de la citada exención.
En concreto, en el supuesto examinado en esta reclamación, la solicitud de exención
se había presentado una vez producido el devengo del impuesto en cuestión, y ello había
determinado que el reconocimiento de la exención se produjera para el periodo impositivo
siguiente.
Esta institución no apreció irregularidad en dicha decisión coincidente con la derivada
de la Consulta vinculante V0921-11, de 6 de abril de 2011, de la Subdirección General de
Tributos Locales, cuyos razonamientos también se trasladaron al reclamante al comunicarle el
archivo de su reclamación y de la que resultaba que si la normativa aplicable no establecía la
posibilidad de aplicar la exención en el IVTM a períodos impositivos ya devengados con
anterioridad a la fecha en que se presenta la solicitud, el reconocimiento del beneficio fiscal
solicitado solo tiene efectos desde la fecha en que se dicta el acto de concesión de la exención.
2.1.3.3. Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia
En este ámbito se considera oportuno hacer referencia a la resolución dictada en el
expediente 20100581 que ya se mencionaba en el Informe correspondiente al año 2010 y
cuya tramitación ha concluido durante este año.
En concreto, en la reclamación que lo motivó se aludía a un procedimiento de
reconocimiento de la situación de dependencia y de las prestaciones correspondientes, iniciado
mediante solicitud presentada en julio de 2007.
El reconocimiento de la situación (Grado II, nivel 2 y puntuación en el BVD 67) se
produjo por resolución de 4 de marzo de 2008, estableciéndose, posteriormente, el programa
individual de atención correspondiente al interesado y el reconocimiento del derecho a percibir
la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, mediante resolución de la
Gerencia de Servicios Sociales de 4 de noviembre de 2008.
No obstante, al realizar las oportunas comprobaciones para la tramitación del pago de
la prestación reconocida, la Administración tuvo conocimiento de que el interesado era usuario
de un centro de día ocupacional desde abril de 2004, financiado con fondos públicos.
Esta situación motivó el inicio de un procedimiento de revisión de oficio de la
prestación reconocida, teniendo en cuenta que el carácter incompatible de los servicios y
prestaciones económicas establecido en el art. 13 de la Orden FAM/2044/2007, de 19 de
diciembre, impedía el reconocimiento conjunto del servicio de centro de día y de la prestación
económica para cuidados en el entorno familiar.
Ciertamente, el régimen de incompatibilidad establecido en Castilla y León entre los
servicios incluidos en el catálogo del art. 15 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia
(LAAD), y las prestaciones económicas (salvo los de prevención, promoción de la autonomía
personal y teleasistencia), excluye la posibilidad de compatibilizar el centro de día con la
prestación económica de cuidados en el entorno familiar y, en consecuencia, de reconocer de
forma conjunta el derecho a recibir ambas prestaciones en relación con un mismo periodo de
tiempo.
Además, la resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política
Social y Consumo, por la que se publica el acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia, para la mejora de la calidad de la prestación
económica para cuidados en el entorno familiar del Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia, establece, en relación con la citada prestación, que no se admitirá en el plan
individual de atención que una persona que estuviera atendida en un servicio deje de hacerlo
para poder percibir la prestación económica de cuidados en el entorno familiar. Por ello, en este
caso se dictó, en octubre de 2010, resolución declarando la extinción de la prestación
económica de cuidados en el entorno familiar que previamente se había reconocido.
Esta institución entendía que la posibilidad de revisión de la prestación reconocida
estaba prevista, efectivamente, en la propia Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de
la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
Sin embargo, pese ha haberse podido dar en el caso analizado las condiciones
necesarias para aplicar legítimamente dicha posibilidad, no era aceptable la forma en que ello
se había llevado a cabo.
Precisamente, la Orden FAM/2044/2007, de 19 de diciembre, por la que se regulan
provisionalmente los criterios para el cálculo de la capacidad económica, coeficiente reductor
para prestaciones económicas, aportación del usuario en el coste de los servicios y régimen de
las prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía Personal y la Atención a la
Dependencia en la Comunidad de Castilla y León, establecía en el art. 12 el procedimiento a
seguir en los casos de revisión y extinción de las prestaciones económicas (actualmente
recogido en la Orden FAM/763/2011, de 6 de junio, que deroga la anterior).
Ahora bien, si la revisión daba lugar a la modificación o extinción de la prestación
reconocida (como ocurría en el caso analizado), se establecían en el apartado 3 del citado art.
12 de la Orden FAM/2044/2007, los trámites que debían desarrollarse para acordar su
declaración. Concretamente, se exigía la previa actualización, si procedía, del programa
individual de atención, requiriendo, en todo caso, audiencia de la persona beneficiaria o de su
representante.
Pues bien, en el caso planteado en el expediente citado, era precisa la actualización
del programa individual de atención, teniendo en cuenta que, según la información facilitada
por la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, debía producirse un cambio en la
prestación a reconocer al interesado (previa extinción de la inicialmente reconocida),
correspondiéndole por su situación de dependencia el servicio de centro de día que venía
recibiendo desde abril de 2004.
Pese a lo anterior, no constaba actuación administrativa alguna para llevar a cabo,
con carácter previo al acuerdo de extinción de la prestación reconocida, la actualización del PIA,
ni el correspondiente trámite de audiencia al interesado.
No obstante, en este caso, se estimó, en relación con la omisión de la audiencia al
interesado que no era una irregularidad determinante de la nulidad del acuerdo de extinción de
la prestación, teniendo en cuenta que la Jurisprudencia, aun considerándolo esencial y
fundamental, no afirma que el trámite de audiencia deba exigirse en toda hipótesis, puesto que
no tiene valor en sí, sino por la función que se le tiene asignada, cuyo resultado es el que lo
justifica, de manera que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto
careciera de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados (Sentencia Tribunal Supremo de 28 de marzo de 1985).
No parecía que en el supuesto analizado en este expediente se hubiese causado
indefensión alguna, dado que en ningún momento del expediente de revisión de oficio de la
prestación se efectuó alegación alguna sobre la trascendencia o importancia que hubiera tenido
aquella omisión del trámite, ni se presentó recurso alguno al respecto. Además, de reproducirse
el procedimiento de revisión no variaría su contenido, ya que el resultado final no se modificaría
en ningún caso.
Pese a todo, tampoco podía aceptarse que con el acuerdo por el que se extinguió la
prestación reconocida concluyera el procedimiento de reconocimiento de la situación de
dependencia del interesado, puesto que si ello era así implicaba la falta de reconocimiento a
dicha persona de la prestación que efectivamente le correspondía por su situación de
dependencia y ello suponía un incumplimiento de la finalidad perseguida por la Ley 39/2006 y
del mandato legal establecido en la disposición final primera, punto segundo de la misma.
Además, debía tenerse en cuenta que la norma citada genera un derecho subjetivo a
favor de las personas declaradas en situación de dependencia, con el objetivo de proporcionar
la atención integral e integrada de sus necesidades. Objetivo que, evidentemente, se vería
frustrado si la Administración no reconocía expresamente, a través de la correspondiente
resolución, la prestación que correspondía al interesado como consecuencia de su situación de
dependencia.
Por todo ello, se dirigió una resolución a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades, en los siguientes términos:
“Que a través de los trámites que resulten oportunos, se proceda a dictar resolución
expresa de reconocimiento de la prestación que corresponde a (...) por su situación
de dependencia declarada mediante Resolución de 4 de marzo de 2008 (previa
actualización, si procediera, de su Programa Individual de Atención), y a su
notificación a dicho interesado o a su representante legal”.
La Consejería citada, en respuesta a dicha resolución, remitió un informe del que
resultaba su aceptación, al comunicar que ya se había notificado el reconocimiento del derecho
del interesado a recibir el servicio público de centro de día, el servicio de prevención de las
situaciones de dependencia y se había establecido el correspondiente programa individual de
atención.
2.1.4. Empleo de las personas con discapacidad
Sin duda, una de las cuestiones que más pueden influir en la integración de las
personas con discapacidad es el acceso al empleo, público o privado. Es lógico suponer,
además, que las especiales dificultades que en el acceso al empleo encuentran las personas con
discapacidad pueden verse incrementadas en una coyuntura de crisis como la actual.
Por ello, siguen recibiéndose reclamaciones relacionadas con dicha cuestión, sin
perjuicio, claro está, de las actuaciones que en este ámbito desarrolla de oficio esta
procuraduría.
Además, se incluyen en este epígrafe otras reclamaciones relacionadas con centros
ocupacionales o con convocatorias específicas de acceso al empleo público.
Concretamente, a lo largo del año 2011 han sido 7 las reclamaciones ciudadanas
recibidas que se engloban en este ámbito.
A continuación se expone alguna de dichas reclamaciones, no sin antes insistir en el
hecho de que las medidas de acción positivas dirigidas a favorecer el acceso al empleo de las
personas con discapacidad no solo no deben disminuir en situaciones económicas como la
actual sino que incluso deberían incrementarse con la finalidad de evitar la exclusión de dichas
personas.
En relación con lo señalado, se considera oportuno hacer una referencia detallada al
expediente 20110553 en el que el reclamante aludía al Decreto 9/2011, de 17 de marzo, por
el que se regula la jornada de trabajo no presencial mediante teletrabajo en la Administración
de la Comunidad de Castilla y León, al entender que la redacción del art. 10.4 del citado
Decreto impedía a los trabajadores con sordera acogerse a ese sistema dado que se establece
expresamente en el mismo que para mantener la comunicación precisa en la prestación del
servicio, la Administración y el empleado se facilitarán mutuamente un número de teléfono de
contacto, incumpliéndose así, además, la Ley 51/2003, de igualdad de oportunidades, no
discriminación y accesibilidad de las personas con discapacidad.
La Consejería de Administración Autonómica, entendía que no se producía exclusión
alguna, dado que la redacción del citado art. 10.4, no quería decir que únicamente fuese
posible el teléfono como medio de comunicación. En ese sentido se señalaba que se había
considerado que las funciones que el teléfono aporta no son solo auditivas, sino que también el
mismo se puede utilizar para enviar mensajes, alertas, correos electrónicos, etc. y que si se
solicitase la prestación de la jornada de trabajo no presencial mediante teletrabajo por un
empleado público con deficiencias auditivas, y la misma fuera concedida, la Administración
acordaría con el empleado el establecimiento del sistema de comunicación adecuado a su
discapacidad.
Esta institución, tras la lectura y análisis de la reclamación formulada y del contenido
del informe remitido, consideró que en principio no se apreciaba en los hechos relatados en
aquella la existencia de la irregularidad a la que se aludía en la misma, puesto que, como ponía
de relieve el informe de esa Administración, el art. 10.4 del Decreto 9/2011 no excluía la
posibilidad de acogerse a la modalidad de teletrabajo a personas incluidas en su ámbito de
aplicación que padecieran deficiencias auditivas, dado que el medio de contacto contemplado
no suponía necesariamente la comunicación oral, al permitir, el teléfono, otros sistemas como
los señalados por la Consejería en el informe que remitió e incluso el correo electrónico, de los
que sí podrían hacer uso las personas con deficiencias auditivas.
Ello no obstante, sí se consideró oportuno sugerir a la Administración la conveniencia
de modificar la redacción del art. 10.4 por las siguientes razones:
A juicio de esta institución, la redacción empleada en el citado artículo (se facilitarán)
denotaba una exigencia y no una simple posibilidad entre otras varias (de forma que siempre
habría de facilitarse un número de teléfono). Ello aconsejaba la sustitución de la expresión
recogida en dicho artículo para dejar abiertos en el propio texto del Decreto los medios
utilizables para mantener la necesaria comunicación entre Administración y empleado en la
prestación del servicio y para abarcar, en consecuencia, tanto los actualmente existentes como
los que en el futuro, en función de los avances tecnológicos, pudieran servir a esa misma
finalidad y favorecer la comunicación con las personas con discapacidad en general.
En este sentido, pese a la disposición mostrada por la Consejería, en su actual
redacción el número 4 del art. 10 ya citado solo contemplaba como posible vía de comunicación
el teléfono, aunque a través del mismo se pudiera utilizar tanto la vía de comunicación oral
como otras escritas.
Por todo ello, teniendo en cuenta que la Administración, de conformidad con la Ley
51/2003 y la Convención Internacional de los derechos de las Personas con discapacidad, está
obligada a adoptar los ajustes razonables precisos para favorecer la integración y evitar la
desigualdad de las personas con discapacidad, parecía oportuno modificar el precepto en
cuestión. De esta forma, entendía esta procuraduría que se reforzaba la labor de promoción del
establecimiento de los mecanismos y alternativas técnicas a las que alude el art. 24 de la Ley
3/98, de accesibilidad y supresión de barreras de Castilla y León.
En consecuencia, y con la finalidad también de evitar equivocaciones o
interpretaciones como la que sugería la actual redacción del precepto analizado (de la que
constituía un claro ejemplo o exponente la reclamación presentada), se consideró oportuno
dirigir a la Consejería de Administración Autonómica la siguiente sugerencia:
“Que por ese Centro Directivo se proceda a modificar la redacción del art. 10.4 del
Decreto 9/2011, de 17 de marzo, por el que se regula la jornada de trabajo no
presencial mediante teletrabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y
León, estableciendo una fórmula abierta en los términos indicados en el cuerpo de
esta resolución con la finalidad de dar cabida en el mismo a cuantos medios o modos
de comunicación existan (actualmente o en el futuro) y puedan servir tanto al fin
perseguido por la norma como a las distintas situaciones de discapacidad en las que
pueda encontrarse el empleado público de que se trate”.
La Administración no aceptó la sugerencia formulada al no considerar necesaria la
citada modificación porque la redacción del art. 10.4 ya citado no tenía carácter imperativo.
En el expediente 20111013 el reclamante aludía al incumplimiento por el
Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda del cupo para personas con discapacidad en la
convocatoria de oposiciones a auxiliar administrativo celebradas en abril de 2011.
Tras analizar la información remitida por el citado Ayuntamiento en respuesta a la
solicitud formulada por esta institución, se consideró oportuno trasladarle las siguientes
consideraciones:
reservará un 7 por ciento de las plazas ofertadas para ser cubiertas por personas con
discapacidad, considerando como tales las definidas en el apartado 2 del art. 1 de la Ley
51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad
universal de las personas con discapacidad, siempre que superen los procesos selectivos y
acrediten su discapacidad y la compatibilidad con el desempeño de las funciones, de modo que,
progresivamente, se alcance el 2 por ciento de los efectivos totales en la Administración
General del Estado.
Por lo tanto y, en primer lugar, esta institución debía mostrar su satisfacción por el
hecho de que, como indicaba en su informe el Ayuntamiento, se seguiría incluyendo en todas
las convocatorias una reserva de plazas para personas con discapacidad hasta alcanzar
progresivamente el 2% de sus efectivos totales.
ocupado en ocasiones anteriores de los problemas con los que se enfrentan las personas con
discapacidad para lograr su acceso al mercado de trabajo y había analizado la obligación de
reserva de plazas para las mismas. En este sentido, se recordó al Ayuntamiento la actuación de
oficio iniciada en el año 2008 en el curso de la cual se dirigieron varias resoluciones a distintas
administraciones públicas y, entre ellas, precisamente al Ayuntamiento de Arroyo de la
Encomienda con la finalidad de que, entre otros extremos, se observara o diese cumplimiento a
la señalada obligación de reserva para alcanzar el objetivo perseguido por el legislador;
resolución que, por otro lado, fue aceptada por la citada Corporación local.
remitió un informe de fecha 5 de enero de 2009 en el que indicaba, entre otras cuestiones, que
el número de efectivos de esa Administración con discapacidad era 0, respecto a un total de 63
efectivos (aunque también indicaba en el informe remitido en respuesta a la queja 20111013,
fechado el 22 de septiembre de 2011, que se habían llevado a cabo dos contrataciones de
personas con discapacidad, supusimos que se trataba de contrataciones temporales).
1634/2010, de 29 de noviembre de 2010, se aprobaron la convocatoria y las bases que habían
de regir el proceso selectivo para la provisión en propiedad, con carácter de funcionario de
carrera, de diez plazas de auxiliar administrativo de administración general, subgrupo C2 (siete
en turno libre –dos para personas con discapacidad- y tres por promoción interna) también lo
era que en la misma resolución se señalaba que si las plazas en turno de promoción interna o el
turno de discapacidad quedaban sin cubrir, se incrementaría el turno libre.
A la vista de lo expuesto y, para el caso de que el Ayuntamiento siguiera careciendo
de trabajadores con discapacidad, se entendió que debía valorarse acumular las plazas que, en
su caso, quedasen desiertas en las correspondientes convocatorias al 7% reservado de la oferta
de empleo del año siguiente.
Esta opción (que las plazas no cubiertas por el turno de reserva se incorporen al turno
de reserva en una nueva convocatoria general o específica y no se acumulen al turno libre) era
la contemplada en el ámbito de la Administración del Estado; en concreto, en el art. 5 del RD
264/2011, de 28 de febrero que, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 70 de la Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y en el art. 23 de la Ley
39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, aprobó la oferta de
empleo público para 2011.
Por otro lado, en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, debía tenerse en
cuenta el Decreto 14/2011, de 24 de marzo por el que se aprobó la oferta de empleo público de
la Administración de la Comunidad de Castilla y León para el año 2011, cuyo art. 3 establecía
que las plazas previstas en los Anexos I y II reservadas para el turno de personas con
discapacidad que no sean cubiertas, no podrán acumularse a las plazas convocadas para el
turno libre, sino que se acumularán al cupo que se destine para el turno de personas con
discapacidad en la oferta de empleo del año 2012 con un límite máximo de 15% del total.
Dicha opción también había sido recomendada por otros Defensores del Pueblo (por
ejemplo, el Defensor del Pueblo Andaluz en su informe “Discapacitados y acceso al empleo de
las Administraciones Públicas”).
Por todo ello, esta institución dirigió al Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda la
siguiente sugerencia:
“Que, con la finalidad de alcanzar en el plazo de tiempo más breve posible el 2 por
ciento de los efectivos totales en ese Ayuntamiento y, en relación con las plazas
reservadas para personas con discapacidad que queden desiertas en los procesos de
acceso libre, se valore la posibilidad de no acumularlas al turno general y, en su lugar,
adicionarlas al cupo de la oferta del año siguiente”.
En la fecha de cierre de este Informe no se ha recibido la respuesta del Ayuntamiento
comunicando su postura frente a la indicada resolución.
Durante el año 2011 ha concluido la tramitación del expediente 20100490 en el que
se aludía a un problema relacionado con la oferta de empleo para personas con discapacidad.
Tras la tramitación de la citada reclamación, se consideró oportuno dirigir una
resolución a la Consejería de Economía y Empleo en atención a las siguientes consideraciones:
“- La situación del mercado laboral actual y algunos prejuicios infundados todavía
enraizados en nuestra sociedad, abocan a determinados colectivos a la inactividad y al paro. En
el caso de las personas con discapacidad, concretamente, las posibilidades de encontrar empleo
se ven reducidas, tanto por las propias limitaciones físicas, intelectuales o sensoriales, como por
los estereotipos sociales arraigados en las empresas y en los propios trabajadores, originando
conductas de rechazo e, incluso, comportamientos discriminatorios. A ello se une la
circunstancia de que los centros de trabajo no siempre son accesibles para estas personas y
algunos empleadores desconocen los apoyos existentes para la incorporación al mercado
laboral de este colectivo”.
Así, las tasas de actividad, ocupación y paro son más desfavorables en el sector de las
personas con discapacidad que en la población en general y así lo corroboraban los datos
estadísticos y de hecho y ello exigía una atención prioritaria de este colectivo tanto en lo que se
refiere a su incorporación y mantenimiento en el mercado de trabajo ordinario, como en el
empleo protegido, en el ámbito de los centros especiales de empleo.
Para ello, dada la complejidad y particularidades del mercado de trabajo, es necesario
el establecimiento de mecanismos que, de alguna manera, regulen y garanticen el adecuado
funcionamiento de dicho mercado, ya que su importante dimensión dificulta el flujo de
información entre los oferentes y demandantes.
Uno de estos mecanismos es el que consigue reunir la mayor cantidad posible de
información de la oferta y la demanda de trabajo y que, mediante el conveniente tratamiento
de la misma, pone en contacto a un oferente con el demandante adecuado para el puesto de
trabajo. Ésta es, concretamente, la finalidad de la actividad de colocación o de mediación, que
puede ser llevada a cabo a través de la iniciativa pública.
En Castilla y León el Servicio Público de Empleo fue constituido mediante la Ley
10/2003, de 8 de abril, para la realización, orientada al pleno empleo estable y de calidad, de
aquellas actividades de fomento del empleo, formación para el empleo, orientación y de
intermediación en el mercado de trabajo en el ámbito territorial de esta Comunidad, dirigidas a
facilitar a los trabajadores demandantes de empleo la obtención de un puesto de trabajo
adecuado, y a facilitar a los empleadores la contratación de trabajadores con formación y
experiencia adecuada a sus necesidades de producción de bienes y servicios.
A estos servicios de intermediación laboral hace mención expresa la Ley 13/1982, de
7 de abril, de integración social de los minusválidos. Dicha norma encarga, precisamente, tal
actividad de intermediación laboral a las oficinas de empleo, que deberán confeccionar un
registro de trabajadores con discapacidad demandantes de empleo, incluidos en el censo
general de parados (art. 39.2), registro del que carece el Servicio Público de Empleo de Castilla
y León.
Esta cuestión ya fue especialmente abordada, entre otras, en la actuación de oficio
desarrollada por esta institución en el año 2005 en relación con la “Integración de trabajadores
con discapacidad en las empresas ordinarias” (OF60/05), en la que se solicitó información a la
Consejería de Economía y Empleo sobre la existencia de un registro especial de demandantes
de empleo discapacitados en las oficinas de empleo de Castilla y León.
En ese momento el Servicio de Intermediación y Orientación Laboral del Servicio
Público de Empleo de Castilla y León (ECYL) indicó que en el registro de demandantes de
empleo de esta Comunidad, instrumentado a través de una aplicación informática de gestión de
sistema propio, figuraban un grupo de datos relativos a la información sobre discapacidad
facilitados por los demandantes de empleo, de forma que podía individualizarse, en su caso, el
registro de demandantes con discapacidad inscritos en el Servicio Público de Empleo.
Este mismo sistema parece mantenerse en la actualidad, teniendo en cuenta que,
según la información facilitada por la Consejería de Economía y Empleo en el curso de la
tramitación del presente expediente, el Servicio Público de Empleo de Castilla y León no tiene
un registro especial de demandantes de empleo con discapacidad, existiendo un registro
general en el que además de otros datos de interés para la gestión del empleo, se registran los
datos de discapacidad, que pueden ser considerados cuando se realiza una extracción de
candidatos para una oferta a fin de ejercer una discriminación positiva.
Junto a la potenciación de este registro especial de demandantes de empleo con
discapacidad, también se han propuesto por el Cermi otras medidas de intermediación laboral
para reforzar la información y mejorar la transparencia del mercado de trabajo. Concretamente,
en el documento “Un Plan de Empleo para las Personas con Discapacidad en el Siglo XXI”,
aprobado por el comité ejecutivo el 13 de noviembre de 2000, se hace alusión a la creación de
servicios especializados en las oficinas de empleo públicas dependientes del INEM o de las
comunidades autónomas con competencias transferidas. En ellos, según se indica en dicho
plan, se debe garantizar la prestación de un servicio integral y de calidad por profesionales que
actúen como verdaderos tutores personales de los demandantes de empleo y procurar el
desarrollo de un plan de información y de formación dirigido a los profesionales que atiendan
estos servicios, relativo a las características del sector y a las distintas discapacidades.
Y se añade, asimismo, que se deben tener en cuenta las necesidades de cada tipo de
discapacidad y prestar otros servicios tales como la rehabilitación profesional y el asesoramiento
dirigido a la adaptación de los puestos de trabajo, con la colaboración fundamental de los
servicios sociales.
A estas medidas se une el diseño de otras importantes líneas de actuación previstas
en la Estrategia Global de Acción para el Empleo de Personas con Discapacidad 2008-2012
(Ministerio de Trabajo e Inmigración y Ministerio de Sanidad y Política Social), en relación con
los servicios de intermediación laboral. Como la modernización del acceso no presencial a los
servicios prestados en las oficinas de los servicios públicos de empleo, promoviendo la
utilización de nuevas tecnologías; la promoción de la inscripción de las personas con
discapacidad en dichos servicios; la creación de unidades especializadas de información,
orientación e intermediación; la mejora de la coordinación entre los servicios sociales y tales
servicios públicos de empleo y de éstos últimos con las organizaciones de personas con
discapacidad.
La intermediación laboral es, por tanto, fundamental para las personas con
discapacidad, ya que necesitan de una específica orientación y apoyo en la búsqueda de
empleo.
La conclusión que derivaba de todo ello no podía ser otra que la existencia de una
necesidad imperiosa de establecer y desarrollar nuevas medidas de apoyo a la inserción laboral
de las personas con discapacidad en el ámbito de la intermediación en el mercado de trabajo,
para fomentar el empleo de estos trabajadores, ofrecer un tratamiento especializado y personal
y que sirvan para neutralizar las desventajas sociales y garantizar una mayor igualdad de
oportunidades en el acceso al empleo.
De acuerdo con lo anterior se dirigió a la Consejería de Economía y Empleo la
siguiente resolución:
“Que se intensifiquen o refuercen las políticas activas de empleo para su adaptación a
las necesidades de las personas con discapacidad en el ámbito de la intermediación
laboral, desarrollando nuevas medidas cuya prioridad sea la inserción laboral de este
colectivo mediante el ofrecimiento de apoyos más intensos, especializados y
diferenciados para estimular su empleabilidad. Entre ellas, se propone la adopción de
las siguientes:
1. Crear y/o potenciar el registro de trabajadores con discapacidad demandantes de
empleo en el Servicio Público de Empleo de Castilla y León, como instrumento
informativo y complementario para el adecuado conocimiento de las características
personales y perfil sociolaboral de cada persona y destinado a mejorar la
intermediación de este colectivo en el mercado de trabajo.
2. Fomentar o promover la inscripción de las personas con discapacidad en dicho
Servicio Público de Empleo.
3. Crear, si no existieran, servicios o unidades especializadas de información,
orientación e intermediación en las oficinas del Servicio Público de Empleo, que
faciliten una atención individualizada a los demandantes de empleo con discapacidad,
su clasificación según tipo y grado de discapacidad y el diseño de itinerarios
personalizados, a través de profesionales con una formación y cualificación adecuada
respecto a las aptitudes y características del sector y a las necesidades de los distintos
tipos de discapacidad.
4. Actualizar el acceso no presencial a dichas oficinas de empleo mediante la
utilización de las nuevas tecnologías.
5. Mejorar la coordinación entre el Servicio Público de Empleo y el Sistema de
Servicios Sociales en los procesos de inserción laboral de las personas con
discapacidad, así como con las organizaciones que trabajan a favor de este colectivo”.
2.1.5. Barreras
Año tras año se reiteran las quejas que presentan los ciudadanos en relación con la
existencia de barreras de todo orden que dificultan el desarrollo de la vida diaria de las
personas con discapacidad.
De hecho, suele ser en este ámbito donde se presenta el mayor número de quejas.
Concretamente, este año han sido 25 las reclamaciones formuladas. Ello permite seguir
sosteniendo que pese a las innovaciones introducidas en nuestro ordenamiento desde hace ya
bastante tiempo y al transcurso de los periodos de adaptación previstos en algunas normas
como la Ley 3/1998, de 24 de junio, de Accesibilidad y Supresión de Barreras, siguen
subsistiendo muchos problemas que no han corregido los poderes públicos pese al mandato
contenido en el art. 49 de la Constitución de desarrollar una política de integración de las
personas con discapacidad. Además, no conviene olvidar que en ocasiones son también los
propios ciudadanos los que con su conducta perjudican y obstaculizan el pleno disfrute y
ejercicio de sus derechos por las personas con discapacidad.
Ello obliga a esta institución a insistir en la necesaria supresión de dichas barreras y
también en la conveniencia de desarrollar campañas de sensibilización social para lograr el
respeto de los derechos de este colectivo.
A lo largo del año 2011 ha concluido la tramitación de algunos de los expedientes
iniciados en el año 2011 así como la de otros procedentes de años anteriores y que aún
continuaban abiertos.
A continuación se va a exponer con detalle el contenido de algunos expedientes ya
concluidos, y como en años anteriores, en dicha exposición se va a seguir en la medida de lo
posible la misma clasificación que se establece en la citada Ley 3/1998.
2.1.5.1. Barreras arquitectónicas
Edificios Públicos
Varias han sido las reclamaciones en trámite a lo largo del año 2011 en relación con la
presencia de barreras en edificios públicos. Así ocurría por ejemplo en los expedientes
20110317 (relativo a la presencia de barreras en el aula de atención temprana de la localidad
de Medina del Campo) y 20111973 (relativo, entre otros extremos, a la presencia de barreras
en el acceso al Ayuntamiento de la localidad de Cañizal).
En el primero de dichos expedientes el reclamante aludía a la situación del aula de
atención temprana de la localidad de Medina del Campo, ante la existencia de barreras que
dificultaban el acceso a la misma. Dicha cuestión ya había sido objeto de análisis y estudio en
un expediente anterior (20082134).
Tras la admisión a trámite de la reclamación se solicitó información al Ayuntamiento
de Medina del Campo y a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.
Únicamente respondió a las solicitudes de información la citada Consejería, resultando
de su informe, entre otros extremos, la realidad del problema planteado en la reclamación y la
confirmación de que estaba previsto el traslado del servicio a las nuevas dependencias
municipales, anexas a la escuela infantil que estaba en construcción.
Teniendo en cuenta lo anterior, lo delicado de la situación en atención a la naturaleza
del servicio de que se trataba y la circunstancia de que esa penosa situación se prolongaba y
mantenía desde hacía años, se consideró oportuno dirigir una resolución a ambas
administraciones.
Concretamente, en la dirigida al Ayuntamiento, en primer lugar se consideró oportuno
recordarle la obligación establecida en el art. 3 de la Ley 2/1994, reguladora de esta institución
de auxiliar al Procurador del Común en sus investigaciones, obligación en la que insiste el art.
16 de la misma Ley.
Además, constatada, como se ha indicado, la realidad del problema reflejado en la
reclamación, también se consideró preciso insistir ante el Ayuntamiento en el necesario traslado
del servicio a un inmueble accesible pese a que, según la información facilitada por la
Consejería estaba previsto el traslado del servicio a las nuevas dependencias municipales,
anexas a la escuela infantil y ello teniendo en cuenta que esas dependencias estaban en
construcción y se ignoraba el tiempo de espera que podía suponer la finalización de las
correspondientes obras.
Además, no podía dejar de señalarse que en su momento el Ayuntamiento había
aceptado otra resolución de esta institución en la que también se recomendaba que se
dispusiera lo antes posible el traslado del aula de atención temprana.
Transcurridos más de dos años y pese a la aceptación de dicha resolución no parecía
haberse producido variación alguna en la ubicación del aula de atención temprana, lo que no
dejaba de resultar sorprendente en atención a la naturaleza del servicio de que aquí se trataba,
cuyo objetivo es dar una repuesta pronta o rápida a las necesidades permanentes o transitorias
de los niños con trastornos en su desarrollo o que pueden llegar a padecerlos, constituyendo
una prestación esencial configurada como un derecho subjetivo, obligatorio en su provisión y
públicamente garantizado, de conformidad con lo establecido en la Ley 16/2010, de 20 de
diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León.
En este sentido, se consideraba preciso que el servicio se prestara en un inmueble
accesible en todo caso y que la solución que debía adoptarse era el inmediato traslado del
servicio a otro local, de forma que los menores atendidos o sus padres no tuvieran que superar
obstáculos añadidos a los derivados de su propia situación personal y de los trastornos que
padecían o podían llegar a padecer y que la atención temprana trataba de superar.
Por todo ello, se dirigió una resolución al Ayuntamiento en cuestión cuyo contenido es
del tenor siguiente:
“1.- Que sin más dilaciones –de no haberse hecho ya- se proceda a trasladar el Aula
de Atención Temprana ubicada en la Casa del Peso a un inmueble accesible.
2.- Que ese Ayuntamiento cumpla la obligación de auxiliar a esta Institución en el
curso de sus investigaciones en los términos exigidos por los arts. 3.1 y 16 de la Ley
2/1994 de 9 de marzo, modificada por la Ley 11/2001, de 22 de noviembre,
acordándose en este caso concreto su inclusión en el Registro de Entidades no
Colaboradoras ante la falta de respuesta de esa Corporación a nuestra solicitud de
información”.
Tal y como se ha indicado, en este mismo expediente también se dirigió una
resolución a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades con apoyo en argumentos y
consideraciones similares a las contenidas en la formulada al Ayuntamiento de Medina del
Campo y que de forma resumida se acaban de exponer.
A dichos argumentos se añadieron otras consideraciones, como la circunstancia de
que según la información que obraba en la institución, la Gerencia de Servicios Sociales, a
través del acuerdo marco de cofinanciación de los servicios sociales con las corporaciones
locales, financiaba desde hacía años al Ayuntamiento la prestación de los servicios de atención
temprana. Además, en la información remitida a esta procuraduría se señalaba que el traslado
de las dependencias del aula de atención temprana de Medina del Campo a un edificio accesible
era una necesidad compartida y por ello se habían mantenido contactos con el Ayuntamiento a
través de la Concejalía de Servicios Sociales.
Por otro lado, nos constaba que en respuesta a una queja dirigida a la Consejería en
el año 2009 en relación con esta misma cuestión, y en concreto en una comunicación de 26 de
agosto de 2009 se había indicado por el Servicio de Atención a Personas con Discapacidad, que
era un hecho que desde la comisión de seguimiento del convenio de atención temprana, cuyos
miembros pertenecen a la Gerencia Territorial y al Ayuntamiento, venía preocupando la
existencia de barreras en el edificio en el que se prestaba el servicio, insistiéndose por los
representantes de la Gerencia Territorial en la necesidad de buscar una rápida solución.
Por tanto, la necesidad del traslado era algo asumido por la Consejería y así se
desprendía de los datos ya indicados. Ahora bien, se estimaba que la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades no podía conformarse con la insistencia a la que se aludía en el
escrito de 26 de agosto de 2009 o con los contactos que decía haber mantenido con el
Ayuntamiento de Medina ni podía quedarse en la afirmación de que el traslado era una
necesidad compartida.
Por todo ello, en atención a la financiación que prestaba al Ayuntamiento en relación
con dicho servicio, a las competencias de la Consejería en materia de servicios sociales,
inspección y control de los mismos y a las funciones que en materia de calidad de dichos
servicios sociales incumbían a la Gerencia de Servicios Sociales, se estimaba que no le era ajena
a dicha Consejería la necesidad de garantizar la adecuada calidad en la prestación del servicio
de que aquí se trataba, calidad que sin duda no podía estar asegurada cuando para acceder al
servicio había de superarse una barrera física que dificulta y obstaculiza seriamente el acceso al
local en el que se desarrolla el servicio en cuestión.
En consecuencia, la Consejería debía desarrollar, en el ámbito de sus competencias y
en coordinación en su caso con el Ayuntamiento de Medina del Campo las actuaciones precisas
para proceder sin dilación al anunciado traslado del aula de atención temprana a un inmueble
accesible.
Por otro lado, con ocasión de la tramitación de este expediente, se consideró
oportuno abordar la necesidad de que por la Administración se desarrollara una normativa
específica relacionada con los centros en los que se prestaba el servicio de atención temprana.
En este sentido, aún siendo cierto que Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios
Sociales de Castilla y León, contiene previsiones en relación con el registro, la autorización y la
acreditación en general de las entidades, servicios y centros del sistema de servicios sociales de
Castilla y León, no existía una normativa específica dirigida a determinar los requisitos mínimos
que en concreto deben reunir los centros en los que se presta el servicio en cuestión. Por ello,
tal y como se ha indicado, se consideró conveniente abordar una específica regulación de estos
centros a fin de acomodar los requisitos que deben cumplir a las características del servicio que
en los mismos se presta. Además, parecía oportuno que en dicha regulación se abordase la
situación de los centros existentes hasta la fecha con la finalidad de que en su caso mejorasen
su situación adaptándose a las nuevas condiciones que en dicha regulación específica se
recogieran y, entre ellas, sin duda, la relacionada con la accesibilidad de los inmuebles en los
que se ubican.
En relación con lo anterior, parecía oportuno señalar que en otras comunidades
autónomas se habían aprobado normativas dirigidas a regular las condiciones o requisitos
mínimos de esta clase de centros.
De acuerdo con lo expuesto, el contenido literal de la resolución que se dirigió a la
Consejería de Familia e Igualdad de oportunidades fue el siguiente:
“1.- Que, en el ámbito de sus competencias y en coordinación en su caso con el
Ayuntamiento de Medina del Campo, desarrolle las actuaciones que resulten
procedentes para asegurar -de no haberse hecho ya- el traslado sin dilación de las
dependencias del Aula de Atención Temprana de Medina del Campo a un local
accesible.
2.- Que, previa la oportuna tramitación, se proceda a la elaboración y aprobación de
una normativa específica destinada a regular los requisitos mínimos que deben reunir
los centros y servicios de atención temprana en esta Comunidad Autónoma,
adoptando en dicha normativa respecto de los centros ya existentes las previsiones
que en su caso sean precisas para su adaptación a dichos requisitos”.
En la fecha de cierre del presente Informe no se conoce la postura de la
Administración autonómica en relación con la citada resolución.
Por el contrario, el Ayuntamiento de Medina del Campo contestó a la resolución que
se le formuló indicando que la ubicación adecuada del aula de atención de temprana es una
justa reivindicación desde hace largo tiempo por parte de los usuarios del mismo. Se reconocía,
además, en la comunicación que dirigió dicho Ayuntamiento que la localización actual no
cumplía con los requisitos mínimos exigibles y se añadía que por eso la Corporación desde el
inicio del mandato estaba trabajando con el objetivo de dotar a un servicio tan importante para
un colectivo tan delicado, de un local que reuniera las condiciones mínimas.
También se aclaraba en la citada comunicación que se había considerado que la
ubicación más adecuada, dentro de las posibilidades del Ayuntamiento, eran las instalaciones
de la escuela infantil que el Ayuntamiento estaba construyendo y que se preveía que finalizase
en el mes de junio. Se indicaba, además, que en esa obra, que estaba siendo ejecutada, se
había reservado un espacio que iba a equiparse y adecuarse de manera que sirviera
correctamente al aula de atención temprana.
Y, en fin, se concluía indicando que se preveía que, a más tardar, en el mes de
septiembre se pondría a disposición la nueva ubicación, aclarando que, no obstante, y si fuese
posible, se intentaría que el traslado se produjese antes de la fecha señalada.
En el expediente 20111973 antes citado, se aludía a las condiciones del acceso al
edificio del Ayuntamiento de Cañizal (Zamora). Dicho acceso se encontraba en lamentables
condiciones de seguridad, peligrosas de por sí para una persona que podía valerse por sí misma
y prácticamente imposibles sin ayuda cuando se padece una discapacidad física. En concreto,
en la reclamación se indicaba que no existía una rampa de acceso al inmueble y los diez
escalones existentes se encontraban deteriorados y muy resbaladizos sobre todo en los días de
lluvia.
En respuesta a la solicitud de información, el Ayuntamiento remitió un informe del que
resultaba la realidad de la situación descrita en la queja presentada. Además, en dicho informe
se afirmaba el carácter convertible del inmueble en cuestión.
Junto con la información remitida se envió una memoria descriptiva de las obras a
realizar en el aludido edificio consistorial, deduciéndose de su lectura que dicho edificio no
poseía entrada alguna que facilitase el acceso al mismo y la utilización no discriminatoria,
independiente y segura para las personas con discapacidad y movilidad reducida, así como el
uso adecuado de aseos dedicados a tal fin.
En vista de la información remitida, se consideró oportuno trasladar al Ayuntamiento
las siguientes consideraciones:
1.- De conformidad con la Ley 3/98 y su reglamento, aprobado por el Decreto
217/2001, los edificios de acceso al público de titularidad pública existentes en la fecha de
entrada en vigor de la Ley citada, debían adaptarse a sus previsiones en el plazo de diez años
señalado en la disposición transitoria única de dicha norma, plazo que actualmente había
concluido. Por lo tanto, parecía claro que en este caso el edificio consistorial en cuestión no se
había adaptado dentro del aludido plazo a la normativa citada, dado que presentaba, tanto en
sus accesos como en su interior, barreras arquitectónicas que impedían o limitaban la
autonomía personal.
2.- Ciertamente, esta institución es consciente de que las exigencias de adaptación
señaladas se encuentran matizadas por la exigencia de convertibilidad a la que se refiere el art.
4 del Decreto 217/2001.
Ello no obstante, en este caso el Ayuntamiento afirmaba el carácter convertible del
inmueble y dicha afirmación no fue cuestionada por esta institución.
3.- De acuerdo con lo anterior, nuevamente se tuvo que insistir en la circunstancia de
que la supresión o eliminación de las barreras existentes no depende de la voluntad de los
responsables municipales, sino que constituye una clara obligación derivada de lo establecido
en la Ley 3/98. Además, dicha Ley obliga a los ayuntamientos de la Comunidad a establecer en
sus presupuestos anuales las partidas presupuestarias precisas para el cumplimiento de las
obligaciones contempladas en la misma y obliga, asimismo, a la elaboración y aprobación en el
plazo de dos años de un plan de adaptación y supresión de barreras, cuya aprobación sin duda
contribuye a la supresión de las mismas de forma ordenada, gradual y sistemática.
La falta de adaptación a las previsiones de la Ley, una vez concluido el plazo
transitorio de diez años, está tipificada en la misma como una infracción grave y además
supone la vulneración de preceptos que entroncan directamente con previsiones
constitucionales relacionadas con la igualdad (art. 14 de la Constitución) y la específica
protección que ha de dispensarse a las personas con discapacidad (art. 49).
Como afirma el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en su sentencia de 28
de diciembre de 2001, “la Constitución impone a los poderes públicos la obligación de promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas,
removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2 de la Constitución),
constituyendo, sin duda, la política de integración de las personas con discapacidad física,
sensorial y psíquica (art. 49 CE) mediante la eliminación de los impedimentos discriminatorios,
entre ellos, las barreras arquitectónicas y la adaptación del mobiliario y de la edificación, una
manifestación del principio de igualdad de todos los españoles, cualquiera que sea su condición
o circunstancia personal o social, garantizado en el art. 14 de nuestro texto constitucional”.
El problema de la accesibilidad en el medio físico también ha sido objeto de la
atención de textos internacionales, como la Convención de los Derechos de las Personas con
Discapacidad de 13 de diciembre de 2006.
4.- Por otro lado, no podía perderse de vista el hecho de que en el acceso al inmueble
en cuestión existían escalones que sin duda podían representar un claro peligro para las
personas que acuden al consistorio dado su estado de deterioro y su carácter resbaladizo. Por
lo tanto, a la barrera que la presencia de dichos escalones suponía se añadía lo peligroso de su
utilización por el público en general y no solo por las personas con discapacidad.
Era más que evidente que el deterioro de dichos escalones y su piso resbaladizo podía
provocar caídas a cualquier persona que intentara acceder al inmueble en cuestión y los daños
o perjuicios derivados de dichas caídas podían a su vez conllevar responsabilidad para el
Ayuntamiento, encargado de velar por la seguridad en los lugares públicos -art. 25.2 a) de la
Ley de Bases de Régimen Local-.
En este sentido, debía tenerse en cuenta, en relación con la responsabilidad
patrimonial de las administraciones locales, lo señalado en los arts. 54 de la Ley 7/1985 de
Bases del Régimen Local y 223 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen
jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el RD 2568/86, de 28 de noviembre, de acuerdo
con los cuales las entidades locales responden directamente de los daños y perjuicios causados
a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos
establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa.
En consecuencia, el cuidado y mantenimiento y la necesaria reparación o sustitución
de los escalones aludidos en atención al carácter resbaladizo de su pavimento venían impuestos
por razones que excedían incluso de las propias exigencias de accesibilidad y supresión de
barreras. Todo ello, sin olvidar los requisitos que en relación con las condiciones del pavimento,
que no debe ser deslizante, se recogen en el Decreto 217/2001 que ese Ayuntamiento estaba
obligado a observar.
En relación con este último extremo, parecía oportuno señalar la posibilidad y
conveniencia de tomar en consideración los acuerdos de la Comisión Asesora para la
Accesibilidad y Supresión de Barreras dictados en relación con las condiciones no deslizantes de
los pavimentos y la necesaria observancia de la citada normativa en cuanto a la colocación de
pasamanos o barandillas en los términos exigidos en el Reglamento de la Ley 3/98.
5.- Por otro lado, y en atención a las referencias que el Ayuntamiento hacía a las
dificultades económicas o escasez de medios para abordar las obras precisas, se señaló la
posibilidad de acudir al sistema de ayudas creadas y la obligación del Ayuntamiento de
establecer en sus presupuestos anuales las partidas presupuestarias precisas para el
cumplimiento de las obligaciones contempladas en la Ley 3/98, con arreglo a su respectivo
ámbito de competencias.
De acuerdo con los razonamientos que en síntesis se han expuesto, tal y como se ha
señalado, se dirigió al Ayuntamiento de Cañizal la siguiente recomendación:
“1.- Que, previa observancia de la oportuna tramitación legal y haciendo uso para ello
de los medios y ayudas existentes al efecto, se aborden de manera inmediata las
obras precisas para adaptar el inmueble de que aquí se trata a las exigencias
derivadas de la normativa de accesibilidad en relación con sus accesos y los aseos a
los que se alude en la memoria remitida por ese Ayuntamiento así como respecto de
los restantes elementos que sean necesarios, adoptándose todas las medidas que con
dicha finalidad sean precisas y debiendo tener especial cuidado para que el pavimento
de la rampa que se proyecta y que finalmente se coloque no sea deslizante y se
ajuste a las exigencias que la citada normativa establece en relación con dicho
extremo y la adecuada dotación a dicha rampa de las protecciones laterales,
barandillas o pasamanos que sean precisos.
2.- Que de conformidad con lo establecido en el art. 30.4 de la Ley 3/98 y si hasta
ahora no se hacía, se consignen anualmente en los presupuestos de esa Entidad Local
las partidas presupuestarias precisas para el cumplimiento de las obligaciones
contempladas en dicha Ley.
3.- Que, en tanto se abordan y ejecutan las referidas obras, se adopten las medidas
que sean precisas en orden a aminorar en lo posible el riesgo de caídas derivadas del
actual estado de deterioro de los escalones de acceso al inmueble en cuestión y del
carácter deslizante de su pavimento”.
En la fecha de cierre del presente Informe no se había recibido la respuesta del
Ayuntamiento a la citada resolución.
Edificios de uso privado
Siguen planteándose quejas en relación con la barrera que supone la presencia de
escaleras en inmuebles o edificios de viviendas en régimen de propiedad horizontal cuando
dichos inmuebles no tienen ascensor. En concreto, cabe mencionar en relación con esta
cuestión el expediente 20111734 en el que el reclamante ponía de manifiesto que desde hacía
varios años venía solicitando la instalación de un ascensor en su vivienda, solicitud que no había
prosperado ante la oposición de algunos vecinos. En la práctica, ello se traducía en que el
reclamante prácticamente no salía de casa dado que vivía en un quinto piso y el esfuerzo que le
exigía salvar las escaleras era prácticamente imposible atendido además su estado de salud.
Dicha queja fue rechazada, tras aclarar al reclamante las competencias de esta
institución, sin que en el caso planteado en su reclamación se apreciase la intervención de una
Administración pública sujeta a las facultades de supervisión de esta procuraduría.
Por otro lado, este año ha concluido la tramitación del expediente 20091738 en el
que el reclamante ponía de manifiesto su disconformidad con la licencia concedida para la
instalación de ascensor (en el hueco de la escalera) en un edificio sito en la localidad de San
Andrés del Rabanedo (León); al entender que la ubicación planteada no era la más adecuada,
así como que no se ajustaba a la normativa vigente -Decreto 217/2001, de 30 agosto, por el
que se aprueba el Reglamento de Accesibilidad y Supresión de Barreras-.
Del análisis tanto de la documentación obrante en el expediente en relación con el
concreto objeto del mismo como del contenido de la normativa aplicable no resultaba la
existencia de una irregularidad que justificara una decisión supervisora en relación con la
concesión, en enero de 2011, de la licencia para instalación ascensor.
En primer lugar, debía tenerse en cuenta que se trataba de instalar un ascensor en un
edificio de viviendas construido con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 217/2001, de
30 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento de Accesibilidad y Supresión de Barreras
(incluso antes, también, de la Ley 3/98, de 24 de junio de accesibilidad y supresión de
barreras); cuestión distinta sería si se tratara de una obra de nueva planta o de rehabilitación
integral.
Debía tenerse en cuenta, además, que en la concesión de la licencia en cuestión, el
Ayuntamiento había recurrido, en ese concreto supuesto, a la Instrucción Técnica aprobada en
febrero de 2007 (modificada en diciembre de 2010) respecto de la instalación de ascensores en
edificios existentes.
De acuerdo con lo anterior, parecía lógico suponer que las características del inmueble
no permitían la instalación de un ascensor con las dimensiones concretadas en el art. 8 del
Decreto 217/2001 y esto era precisamente lo que había provocado la reclamación planteada.
En este sentido, convenía precisar que la adaptación de los edificios de viviendas
existentes antes de la entrada en vigor de la Ley 3/98 y su reglamento, sólo es exigible si los
edificios en cuestión son convertibles en los términos que concretan los art. 13 y 4 del Decreto
217/2001.
Por otro lado, en la información facilitada por el Ayuntamiento se señalaba que el
ascensor instalado, según la licencia de obras concedida, no cumplía literalmente los requisitos
establecidos en el citado Decreto, pero mejoraba sustancialmente la accesibilidad a las plantas
del edificio, ajustándose a la señalada instrucción técnica.
En segundo lugar, al margen de lo anterior, precisamente debía partirse de que el
Ayuntamiento, con el fin de dar respuesta a la necesidad de instalar ascensores en viviendas
existentes, había aprobado una normativa específica donde se establecían los requisitos y
condiciones para autorizar la instalación de los mismos. De hecho, la aprobación de una
normativa municipal que defina el marco legal necesario para la instalación de ascensores en
edificios de viviendas existentes había sido recomendada por otros Defensores del Pueblo.
En relación con la indicada normativa municipal específica parecía claro que la misma,
aún realizando una interpretación flexible de las normas aplicables (principio pro accesibilidad),
no podía, como dice el Defensor del Pueblo Andaluz en su Informe Especial “ignorar la
existencia de normas civiles, el Código Técnico de la Edificación y sus Documentos Básicos
DB.”.
A la vista de estos antecedentes y atendida la sensibilidad municipal ante la
problemática reflejada en este expediente, se consideró procedente realizar las siguientes
consideraciones:
Es claro que la problemática aludida se encuentra íntimamente relacionada con el
derecho constitucional contemplado en el art. 47 de la Constitución a una vivienda digna y
adecuada, con el art. 49 CE que implica la supresión de barreras que impidan o dificulten el
acceso a sus derechos por parte del colectivo de personas con discapacidad, así como con el
art. 50 CE que, respecto al colectivo de personas mayores, establece que los poderes públicos
promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus
problemas específicos de vivienda, entre otros.
Pues bien, esta institución tenía conocimiento de que la Federación Extremeña de
Municipios y Provincias (conjuntamente con una asociación de personas con discapacidad)
había elaborado un “modelo de ordenanza municipal reguladora de las condiciones para la
instalación de ascensores en edificios existentes de carácter residencial”; no nos constaba, sin
embargo, la existencia de ningún otro modelo elaborado ni por la Federación Española de
Municipios y Provincias ni por otras Federaciones Territoriales al que pudiera hacerse remisión.
Precisamente en este modelo de ordenanza municipal de la Federación Extremeña de
Municipios y Provincias se contemplaba en el art. 7 (Accesibilidad) que las dimensiones de la
cabina y de los recorridos de acceso deberían cumplir, en lo posible, las fijadas en la normativa
vigente en materia de accesibilidad.
En este sentido, esta procuraduría creía que también podían servir de referencia la
Ordenanza municipal reguladora de las condiciones para la instalación de ascensores en
edificios existentes de carácter residencial del Ayuntamiento de Sevilla y, en Castilla y León, la
Ordenanza municipal reguladora de las condiciones para la instalación de ascensores en
edificios existentes de carácter residencial del Ayuntamiento de Salamanca. Ambas habían sido
tramitadas y publicadas de conformidad con lo dispuesto en los arts. 49 y 70.2 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local lo que, sin duda, redundaba
en los derechos de información y participación tanto de las comunidades de propietarios
interesadas como de la ciudadanía en general (soluciones técnicas posibles, criterios de
prelación de las intervenciones…).
En todas ellas (y en algunas más que analizamos) se recogía tanto la posibilidad de
instalar el ascensor en el interior de los inmuebles (en zonas comunes o en patios) como en el
exterior del mismo (sobre espacio libre privado o, incluso, sobre el dominio público cuando esta
última sea la única opción posible para resolver la accesibilidad en las edificaciones).
En relación con esta última posibilidad debía tenerse en cuenta también la aprobación,
con fecha 2 de octubre de 2008, de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación
Urbana de Madrid de 1997; dicha modificación permitía la instalación de ascensores en las
fachadas de los edificios y la utilización, en consecuencia, de espacios urbanos de uso público
cuando resultase técnicamente imposible su instalación en el interior de los mismos.
Posteriormente se aprobó la Instrucción 4/2008 relativa a los criterios, condiciones y
procedimientos para la instalación de ascensores en fachada de edificios existentes de carácter
residencial (BOAM 02/12/2008).
También y, en relación con el procedimiento de instalación sobre espacios públicos de
ascensores en edificios existentes de carácter residencial, se había aprobado recientemente una
Instrucción en el Ayuntamiento de Valladolid con el objeto de agilizar y coordinar eficazmente
las actuaciones administrativas precisas para la instalación de ascensores que requieran
ocupación de espacios públicos.
En definitiva y, volviendo a poner de manifiesto la posición favorable del
Ayuntamiento a la necesidad de dar una respuesta a esta problemática, se consideró que podía
revisarse la normativa vigente en el municipio en cuestión en relación con la instalación de
ascensores en edificios existentes aprobando una ordenanza (que sustituyera a la Instrucción
de 2007, modificada en 2010) de conformidad, como ya se ha dicho, con lo dispuesto en los
arts. 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; que
debería contemplar, de no estar prevista en la actualidad, la instalación de ascensores que
requiriesen ocupación de espacios públicos.
Por todo ello, se dirigió al Ayuntamiento de San Andrés de Rabanedo la siguiente
sugerencia:
“1.- Que por parte de esa Corporación se proceda a revisar la normativa vigente en
ese municipio en relación con la instalación de ascensores en edificios existentes
aprobando una ordenanza (que sustituya a la Instrucción de 2007, modificada en
2010) de conformidad con lo dispuesto en los arts. 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Dicha ordenanza debería
contemplar, de no estar prevista en la actualidad, la instalación de ascensores que
requieran ocupación de espacios públicos.
(...).”
En respuesta a la resolución dictada, el Ayuntamiento comunicó a esta institución que
se estaba estudiando la sugerencia de revisión de la Instrucción técnica para la instalación de
ascensores en edificios existentes.
2.1.5.2. Barreras urbanísticas
Vías públicas
La presencia de barreras en las vías públicas de nuestras localidades sigue
provocando reclamaciones de las personas con discapacidad. Dichas reclamaciones se refieren
tanto a la presencia de barreras estructurales como puede ser la ausencia de una adecuada
pavimentación de las vías públicas como a aquellas otras barreras derivadas del propio
comportamiento de los ciudadanos que con su actitud dificultan el movimiento de las personas
con discapacidad y el de todos los peatones en general.
Además, a lo largo del año 2011 ha concluido la tramitación de expedientes
relacionados con estas cuestiones y procedentes de años anteriores.
Así, se considera oportuno hacer referencia al expediente 20101274 en el que se
aludía al mal estado en que se encontraba una calle de la localidad de Sorriba del Esla que al
parecer no estaba asfaltada, situación que afectaba a varios vecinos y especialmente a uno de
ellos usuario de silla de ruedas.
Del informe remitido por el Ayuntamiento de Cistierna resultaba la falta de
pavimentación de la calle en cuestión, aunque también se indicaba que se hallaba en fase de
estudio y redacción por los servicios técnicos municipales el proyecto de urbanización del
municipio, en el que se incluía la calle a la que se aludía en la reclamación.
A la vista de lo informado, se consideró oportuno dirigir al Ayuntamiento una
resolución en la que reiterando argumentos expuestos en otras muchas dictadas por esta
institución, se trataba de destacar que la falta de urbanización o pavimentación de la calle a la
que se aludía en la queja suponía una barrera que dificultaba el normal desenvolvimiento de la
vida diaria de las personas con discapacidad y cuya eliminación era una obligación derivada
directamente de la Ley 3/98, de 24 de junio, para alcanzar el objetivo previsto en la misma, es
decir la accesibilidad universal.
En este concreto caso, también se recordó al Ayuntamiento, que la pavimentación de
vías públicas forma parte de aquellos servicios públicos mínimos que, conforme establece el art.
26.1.a) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, los municipios deben ejercer en
todo caso y para lo que tienen competencias, cualquiera que sea el número de habitantes de la
entidad local. En idéntico sentido el art. 20 de la Ley 1/98, de Régimen Local de Castilla y León,
cuyo art. 21 considera de interés general y esencial para la Comunidad Autónoma que todos los
municipios integrados en la misma, solos o asociados, presten a sus vecinos en condiciones de
calidad adecuadas, los servicios mínimos establecidos en la citada Ley de Bases de Régimen
Local.
Además, el art. 18.1 g) de dicha Ley, establece como derecho de los vecinos exigir la
prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público en el supuesto
de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio.
Y, en fin, al igual que en supuestos anteriores, se recordó la existencia de un sistema
de ayudas que podía haber paliado las dificultades económicas con las que se enfrentaba el
Ayuntamiento a la hora de abordar esta y otras obras.
Por todo ello, se dirigió al Ayuntamiento de Cistierna la siguiente resolución:
“- Que por parte de esa Corporación Municipal se agilice la aprobación y ejecución del
proyecto de urbanización del municipio al que se refiere en su informe con la finalidad
de proceder con la mayor brevedad posible al asfaltado o pavimentación, entre otras,
de la vía pública a la que se alude en esta reclamación, adoptando, entre tanto, si es
posible medidas que mejoren la deambulación de los vecinos en general y en especial
de quienes teniendo su domicilio en dicha calle padecen limitaciones o problemas de
movilidad, haciendo uso para ello de los medios y ayudas existentes al efecto.
Entidad local se consignen anualmente en los presupuestos las partidas
presupuestarias precisas para el cumplimiento de las obligaciones contempladas en
dicha Ley”.
De la respuesta remitida por el Ayuntamiento en relación con la resolución dictada se
desprendía su aceptación.
Asimismo, se considera oportuno hacer referencia al expediente 20111186 en el que
se aludía a las dificultades de acceso a una vivienda unifamiliar situada en la localidad de Piñel
de Arriba (Valladolid). Según la reclamación, en julio de 1988 se había realizado una obra en el
acceso a dicha vivienda que además de ser una avenida de la localidad también era una
carretera, cortándose el acceso a la vivienda aludida por la parte llana, obligando a acceder a la
misma por un lugar en el que había diez escalones.
El problema que se planteaba en este caso era determinar si la zona de acceso a la
que se aludía en la reclamación era de titularidad privada o pública. En función de dicha
titularidad sería el reclamante o el Ayuntamiento el que debería actuar en relación con la
accesibilidad de dicha zona.
En concreto, el Ayuntamiento sostenía el carácter privado de la zona en la que se
efectuó la obra y la razón que ofrecía para efectuar tal afirmación era, en síntesis, la de que
todas las fincas de ese margen de la carretera llegaban hasta la cuneta o regadera sobre la que
se asienta la actual acera.
A esta institución no le correspondía atribuir titularidades o decidir sobre cuestiones
de propiedad y de hecho, las consideraciones que pudiera efectuar respecto a dicha cuestión
solo servirían a los efectos de la resolución de la queja formulada. En cualquier caso, no
resultaba del expediente indicio alguno que permitiera sugerir el carácter público o privado de
la plataforma y escaleras en cuestión. De hecho, la información facilitada por el Ayuntamiento
en relación con esta cuestión se basaba en una simple apreciación o parecer de dicho
Ayuntamiento que en ningún momento remitió un informe jurídico o técnico que sirviera de
apoyo a dicha apreciación ni había indicado ningún otro dato que la fundamentase.
Precisamente, por ello, y dada la obligación que pesa sobre los entes locales de actuar
en defensa de sus bienes –art. 68 LBRL-, la situación descrita podía justificar cuando menos el
desarrollo de un estudio previo sobre la procedencia de ejercitar la acción investigadora y en
función de su resultado, el ejercicio o no de esta última potestad, si como consecuencia de
dicho estudio previo se llegase a la conclusión de que existían indicios de que el bien en
cuestión correspondía a esa Entidad local y no constaba su titularidad con certeza.
Si finalmente, tras dicho estudio previo, se ejercitase de oficio la acción investigadora
y se llegase a la conclusión de que la plataforma y escaleras cuestionadas eran de titularidad
pública, el Ayuntamiento debería adoptar, a su vez, las medidas tendentes a dotar de
accesibilidad a dicho espacio público en los términos exigidos en la Ley 3/98, de 24 de junio, de
accesibilidad y supresión de barreras.
Por ello, con apoyo en los razonamientos que en síntesis han sido expuestos, se
dirigió al Ayuntamiento de Piñel de Arriba la siguiente resolución:
“1.- Que por parte de esa Corporación Local se valore la procedencia de elaborar un
estudio previo sobre la pertinencia del ejercicio de la acción investigadora en relación
con la plataforma y escaleras a las que se alude en esta reclamación.
2.- Que se inicie de oficio el correspondiente expediente de investigación si del citado
estudio previo resulta que aún no constando con certeza la titularidad de las citadas
plataforma y escaleras, existen indicios de que puede corresponder a ese
Ayuntamiento.
3.- Que si del resultado del expediente de investigación que en su caso se tramite
resulta la titularidad de esta Entidad Local sobre la citada plataforma y escaleras, se
proceda por ese Ayuntamiento a desarrollar las actuaciones precisas en orden a
garantizar el acceso a la vivienda de que aquí se trata en las condiciones que al efecto
determina la Ley 3/98, de accesibilidad y supresión de barreras.
(...)”.
Dicha resolución no fue aceptada por el Ayuntamiento que seguía insistiendo en el
carácter privado de la zona de acceso en cuestión.
Estacionamientos indebidos, aparcamientos reservados y multas de tráfico
En relación con los estacionamientos indebidos y los aparcamientos reservados han
sido al menos dos las reclamaciones formuladas a lo largo del presente año 2011 relativas a
dichas cuestiones. Se trata concretamente de los expedientes 20110349 y 20111630, este
último, en la fecha de cierre del presente Informe continuaba en tramitación, razón por la que
únicamente se va a hacer referencia al mencionado en primer lugar.
En concreto, en el expediente 20110349 se hacía referencia al indebido y frecuente
aparcamiento de vehículos encima de las aceras en una concreta calle de la ciudad de Palencia.
Se constató la realidad del problema al analizar el informe remitido por el
Ayuntamiento de Palencia que además reconocía que en la zona en cuestión, incluida en el
Polígono Industrial Nuestra Señora de los Ángeles, solo existía estacionamiento habilitado en
una margen de la vía, en forma de “batería”, y solo en una parte de la calle, ya que a medida
que la calle se estrechaba ya no existían estacionamientos en ninguno de los dos lados, siendo
en dicho tramo sin estacionamiento donde se generaba el problema, problema que según el
citado informe existía en todo el polígono industrial. Por ello, no había intervenciones rutinarias
para el control de estacionamientos, aunque durante el año 2010 se habían formulado 1063
denuncias por dejar los vehículos encima de la acera en otras calles de la ciudad.
A juicio de esta institución, esos indebidos estacionamientos suponen un uso en
exclusiva de un espacio público (no habilitado para dicho fin) que, sin duda, dificulta o
entorpece la marcha de las personas en general, generando o pudiendo hacerlo un problema
de seguridad vial y, en ocasiones incluso, una situación de riesgo para los peatones.
Además, la situación de abuso se agrava cuando afecta a personas con movilidad
reducida. En este sentido, son muchas las ocasiones en las que las personas con discapacidad o
sus asociaciones se dirigen a esta procuraduría denunciando la evidente falta de sensibilidad de
las personas con plena movilidad que no respetan las plazas reservadas para aquellas o los
pasos de peatones, en los que, como recoge el art. 39 de la Ley de Seguridad Vial, la parada o
el estacionamiento de vehículos está prohibido, prohibición que se extiende al estacionamiento
en aceras, paseos y demás zonas destinadas al paso de peatones.
Por ello, se consideró oportuno recordar al Ayuntamiento en cuestión sus
competencias en materia de tráfico, seguridad vial y circulación de vehículos a motor, de
conformidad con lo señalado en el art. 7 del RDLeg 339/1990, de 2 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial y el art. 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local.
Además, se consideró oportuno insistir en el hecho de que, desde el punto de vista de
la accesibilidad, estos estacionamientos indebidos suponen la creación de una barrera que
altera las condiciones que en principio deben reunir los espacios peatonales desde el punto de
vista de la accesibilidad.
En este sentido, el legislador autonómico (Ley 3/98 y su reglamento), tratando con
ello de hacer efectivos los principios de accesibilidad universal y de igualdad, ha establecido las
características que deben reunir los itinerarios peatonales (o espacios destinados al tránsito de
peatones o mixto de peatones y vehículos). Asimismo se ha ocupado de determinar las
condiciones básicas de accesibilidad de los itinerarios peatonales el RD 505/2007, de 20 de
abril, por el que se aprueban las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las
personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados y
edificaciones, así como la Orden VIV/561/2010, de 1 de febrero, por la que se desarrolla el
documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y
utilización de los espacios públicos urbanizados.
Por ello, no parece admisible que la normativa citada establezca las características
que deben reunir las aceras para hacerlas accesibles y, que sin embargo, su uso se vea
dificultado o eliminado por la presencia de vehículos estacionados en las mismas,
contraviniendo así una clara prohibición normativa y obstaculizando los derechos de los
viandantes en general y de las personas con discapacidad en particular; sin olvidar, además,
que de todos los que circulan por las vías públicas, los peatones son los más indefensos o
débiles (especialmente, los que sufren algún tipo de discapacidad).
En consecuencia, no es posible justificar la falta de control de los estacionamientos en
la zona aludida en la reclamación con apoyo en las razones contenidas en el informe del
Ayuntamiento.
Por todo ello, y aún siendo consciente esta institución de que los infractores de las
normas reguladoras de las paradas y estacionamientos son los que con su insensibilidad
dificultan el tránsito de los viandantes y obstaculizan la libre movilidad de las personas con
discapacidad, se consideró oportuno dirigir al Ayuntamiento de Palencia la siguiente resolución:
“1.- Que sin perjuicio de perseguir y corregir las infracciones que se cometan, se
intensifiquen las medidas de vigilancia del tráfico en las vías públicas de esa localidad
y desde luego en la calle a la que se refiere este expediente, adoptando las medidas
pertinentes para hacer efectivos los derechos de los peatones en general y los de las
personas con discapacidad o movilidad reducida en particular, garantizando, en todo
caso, su seguridad.
2.- Que, en relación con los estacionamientos indebidos en las aceras de esa capital,
se estudie la posibilidad de colocar en las mismas mobiliario urbano (bolardos u otros
elementos) siempre que su anchura o características lo permitan, con la finalidad de
impedir los citados aparcamientos y con sujeción, en todo caso, a lo establecido en la
normativa en materia de accesibilidad citada en esta resolución.
3.- Que por ese Ayuntamiento se fomente y promueva el desarrollo de campañas
informativas y educativas dirigidas a la población en general con la finalidad de lograr
su colaboración en la implantación de las medidas que favorezcan la accesibilidad y
supresión de barreras en general, y una disminución de las infracciones de que aquí
se trata”.
Dicha resolución fue aceptada por el Ayuntamiento en los mismos términos en los que
fue formulada.
Por otro lado, a lo largo del pasado año 2011 han sido varias las reclamaciones
formuladas por personas que, según sus manifestaciones, habían sido sancionadas por
estacionar en lugares reservados para personas con discapacidad, aparcamiento al que les
autorizaba la tarjeta de estacionamiento de que disponían.
En concreto, se va a hacer referencia al expediente 20110130 en el que se aludía a
una multa impuesta por estacionar un vehículo en una zona reservada para personas con
discapacidad dentro del área habilitada en un hospital en Salamanca. Según el reclamante, el
sancionado sí tenía colocada en el vehículo estacionado la tarjeta de estacionamiento pegada
en la parte alta lateral derecha del parabrisas pero el agente denunciante no la había visto.
El Ayuntamiento, en respuesta a la solicitud de información remitió copia del
expediente tramitado, cuyo examen llevó a esta procuraduría a trasladar a dicha Corporación
las siguientes consideraciones:
Según resultaba de la denuncia y de la resolución sancionadora dictada, la infracción
por la que se impuso la multa en cuestión era estacionar en lugar de la vía señalizado para uso
exclusivo de personas con discapacidad, obligando a estos a utilizar la calzada con riesgo de
atropello, siendo el precepto infringido el art. 94. 2 del Reglamento General de Circulación. No
se especificaba el apartado del número 2 del citado art. 94, pero cabía suponer que la
infracción imputada al sancionado era la contemplada en el apartado d) coincidente con la
infracción grave tipificada en el art. 65.4 d) del RDLeg 339/1990, de 2 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial. Por lo tanto, la infracción se agotaba en el hecho de estacionar en zona
destinada al uso exclusivo de personas con discapacidad.
Sin embargo, el sancionado tenía reconocida la condición de persona con discapacidad
y estaba en posesión de la correspondiente tarjeta de estacionamiento, y así lo acreditó en el
curso del procedimiento sancionador. Además, había sostenido ante la Administración de forma
uniforme, reiterada y constante, que la indicada tarjeta estaba adherida a la luna parabrisas del
vehículo en cuestión.
Por lo tanto, dado que la infracción por la que se impuso la sanción se agotaba, como
ya se ha indicado, en el hecho de estacionar en lugar reservado para uso exclusivo de personas
con discapacidad era más que evidente que el sancionado podía estacionar en el lugar en el
que lo hizo dada su condición de persona con discapacidad y ello al margen o con
independencia de que estuviera o no colocada la tarjeta de estacionamiento en el lugar
indicado por aquél. En este mismo sentido, la propia Ordenanza de Tráfico y Seguridad Vial del
Ayuntamiento de Salamanca en su art. 124.2 c) prohíbe estacionar en zona reservada para uso
exclusivo de vehículos de personas con discapacidad.
Ni esta Ordenanza ni la Ordenanza de aparcamiento para personas con discapacidad
del Ayuntamiento de Salamanca establecían previsiones sancionadoras como consecuencia de
no tener colocada la tarjeta de estacionamiento a la que se aludía en esta resolución
(posibilidad esta última, que sería hartamente discutible como luego se verá).
En relación con todo lo anterior, debía señalarse desde este momento que en materia
administrativa sancionadora se aplican o rigen en general los principios que inspiran el derecho
penal. Entre esos principios se encuentran el de legalidad y el de tipicidad de cuya observancia
deriva el que sólo sean sancionables los hechos que encajan en la descripción contenida en el
tipo o artículo que se afirma haber infringido. Es más, el respeto a dichos principios impone una
interpretación restrictiva que impide añadir a la conducta enjuiciada elementos que no se
contemplan en el precepto de cuya infracción se trate.
Debe recordarse que tal y como establece el art. 129.1 de la Ley 30/1992 sólo
constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas
como tales infracciones por una ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración local en
el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Dicho
precepto recoge el denominado principio de legalidad contemplado en el art. 25.1 de la
Constitución, y desde luego también el principio de tipicidad como una concreta manifestación
del aludido principio de legalidad. Y si bien es cierto que en el ámbito administrativo
sancionador se admite un desarrollo reglamentario de las infracciones legalmente tipificadas
ello no permite su alteración.
En efecto, el art. 129.3 de la Ley 30/92 admite que las disposiciones reglamentarias
de desarrollo introduzcan especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o
sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar
la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación
de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
En relación con lo que aquí se analiza, interesaba señalar que el Tribunal
Constitucional en su sentencia 101/1988, de 8 de junio, afirma que la exigencia de cobertura
legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias,
mas ello siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos
esenciales de la conducta antijurídica -de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u
omisiones subsumibles en la norma con rango de ley- y la naturaleza y límites de las sanciones
a imponer. Lo que en todo caso prohíbe el art. 25.1 de la Constitución es la remisión al
reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la
ley (STC 83/1984, de 24 Julio), lo que supondría degradar la garantía esencial que el principio
de reserva de ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad
que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus
representantes (STC 42/1987, de 7 Abril). Pero, en todo caso, la prohibición no hay que
entenderla de un modo tan absoluto que impida admitir "la colaboración reglamentaria en la
normativa sancionadora" (STC 3/1988, de 21 Enero.).
No obstante, en el presente caso debía insistirse nuevamente tanto en la circunstancia
de que la infracción por la que se impuso la sanción se agotaba en la conducta de estacionar en
lugar o zona reservada para personas con discapacidad como en el hecho de que el denunciado
sí reunía esta condición.
Por otro lado, en el curso del expediente tramitado, de conformidad con lo establecido
en el art. 12.3 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación
de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y ante las alegaciones formuladas por el denunciado, se
solicitó informe al agente denunciante, quien, en respuesta a la citada solicitud de informe,
afirmó literalmente que “fueron comisionados al lugar por los vigilantes del recinto
perteneciente al hospital clínico. Que ni los vigilantes ni el agente que suscribe observaron
tarjeta alguna que habilite el estacionamiento en lugares reservados para minusválido, motivo
por el que se formuló la denuncia. Que el agente que suscribe, buscando el resultado menos
lesivo para el ciudadano y atendiendo a la documentación aportada solicita la anulación de la
correspondiente denuncia; pero recordando al interesado colocar de forma visible la tarjeta de
minusválido para evitar posibles trastornos”.
De la lectura del indicado informe resultaba en primer término que el agente que lo
suscribía no ratificaba en su integridad los hechos recogidos en la denuncia que formuló al no
referirse para nada a la circunstancia de que con su actuación el denunciado obligase a otras
personas con discapacidad a utilizar la calzada con riesgo de atropello.
Además, ese informe o ratificación parcial resultaba cuando menos extraño desde el
momento en que de su parte final se deducía que el denunciado sí tenía tarjeta de
estacionamiento para personas con discapacidad, lo que llevaba al agente denunciante a
sugerir la anulación de la denuncia, insistiendo, eso sí, en la necesidad de indicar al interesado
la conveniencia de colocar la citada tarjeta en lugar visible para evitar posibles trastornos.
Teniendo en cuenta lo anterior, parecía claro que los términos del aludido informe no
suponían una ratificación rotunda de la denuncia formulada.
En consecuencia, a la debilidad de la ratificación expuesta (en ella únicamente se
indicaba que el agente denunciante no observó la existencia de la tarjeta) se contraponían las
alegaciones que de forma uniforme y reiterada había mantenido el denunciado y a ello se
sumaban los reparos que la tipicidad de la conducta sancionada sugerían, según lo indicado
más arriba. Todo ello llevó a esta institución a recomendar al Ayuntamiento la revocación de la
sanción impuesta, al amparo de lo establecido en el art. 105.1 de la Ley 30/92.
De acuerdo con los razonamientos que en síntesis se han expuesto, se dirigió al
Ayuntamiento de Salamanca la siguiente resolución:
“Que por esa Administración, en atención a los razonamientos contenidos en el cuerpo
de esta resolución, se proceda a revocar la resolución sancionadora dictada en el
expediente (...), por la que se impuso al (...) una multa de 150 euros y a devolver el
importe satisfecho por el interesado.”
En respuesta a dicha resolución, el Ayuntamiento comunicó su aceptación, revocando
la sanción impuesta.
2.1.5.3. Barreras en el transporte
Han sido 5 las reclamaciones formuladas durante el año 2011 relacionadas con las
condiciones de accesibilidad de los medios de transporte.
En concreto, se trata de los expedientes 20111222; 2011248, 20111344
20111249 y 20111343.
Las tres primeras reclamaciones hacían referencia a la falta de condiciones de
accesibilidad de distintos medios de transporte público de viajeros por carretera. En concreto, el
primero de los expedientes citados se refería al transporte entre las localidades de Laguna de
Duero y Valladolid. Los otros dos citados se referían al transporte que circula por la provincia de
Zamora.
En los tres casos, las reclamaciones se admitieron a trámite y se solicitó información a
las administraciones consideradas competentes, aclarando, no obstante, a los reclamantes en
los expedientes 20111248 y 20111344 que la intervención de esta institución se centraba
exclusivamente en el análisis de las condiciones de accesibilidad del material móvil del
transporte por carretera dentro de los límites de esta Comunidad Autónoma por obvias razones
de competencia. Ambos expedientes se encuentran en este momento pendientes de resolución.
Con posterioridad al inicio de nuestra investigación, a petición del reclamante, se
remitió el expediente 20111248 a la Defensora del Pueblo y ello en relación con las líneas de
transporte de todas las comunidades autónomas a las que el reclamante extendió su queja
Por otro lado, debe indicarse que en los expedientes 20111249 y 20111343 se
hacía referencia a la existencia de barreras en el transporte ferroviario.
Ello determinó su remisión a la Defensora del Pueblo teniendo en cuenta, además, el
contenido del art. 5 y de la disposición adicional segunda del RD 1544/2007 de 23 de
noviembre, sobre condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y
utilización de los modos de transporte para personas con discapacidad.
La citada Defensoría, tras recabar la oportuna información, acordó el cierre de dichos
expedientes al constatar, según el informe de Renfe Operadora, que en la actualidad los
servicios de media distancia que efectúan parada en la estación de Sarracín de Aliste a la que
se aludía en las reclamaciones, son prestados con material de última generación de la serie
599, que disponen de un coche totalmente adaptado para personas usuarias de sillas de
ruedas. Dicho coche, que cuenta con rampa de acceso, señalización, mobiliario específico y
aseo adaptado, dispone también de una plaza habilitada para personas que necesariamente
han de viajar en su propia silla de ruedas, así como otras dos plazas para personas usuarias de
silla de ruedas que puedan ser transferidas a una plaza convencional, en este caso, las sillas
han de ser plegables. El embarque al tren se realiza a través de una amplia plataforma provista
de una zona de piso bajo, que permite, de manera simultánea, el acceso a las personas con
discapacidad usuarias de silla de ruedas, así como al resto de personas con movilidad reducida.
2.1.6. Actuación sanitaria y rehabilitación
En el año 2011 únicamente se han presentado dos reclamaciones (20111869 y
20111870) que por su contenido pueden ser encuadradas en este epígrafe.
En el primer expediente citado se hacía referencia a la situación de un menor que se
encontraba en tratamiento de audición y lenguaje; tratamiento que no recibía en los periodos
vacacionales, pese a que dicho tratamiento era aconsejado por profesionales. Precisamente por
ello, se había solicitado a la Inspección Médica, mediante un escrito presentado en la Gerencia
de Salud de Área correspondiente, que al citado menor se le facilitase tratamiento foniátrico
especialmente durante dichos periodos vacacionales.
En el segundo expediente se hacía referencia a la denegación, por resolución de la
correspondiente Gerencia de Salud de Área, de una solicitud de reintegro de gastos derivados
de la adquisición de material ortoprotésico. Contra dicha denegación se había interpuesto,
reclamación previa a la vía laboral que al menos en la fecha de presentación de la queja no se
había resuelto.
El autor de la reclamación estimaba que por parte de la Administración no se estaba
cumpliendo lo establecido en el art. 49 de la Constitución en relación con la obligación de los
poderes públicos de realizar una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración
de las personas con discapacidad, física, sensorial o psíquica y de prestarles una especial
protección y amparar en el disfrute de los derechos que la Constitución otorga a todos los
ciudadanos.
Ambos expedientes se encuentran en trámite y pendientes de estudio por lo que la
conclusión a la que se llegue en relación con las citadas reclamaciones podrá incluirse, en su
caso, en próximos Informes anuales.
2.2. Salud mental
La organización del sistema de salud mental existente en esta Comunidad Autónoma
sigue generando insatisfacción entre las personas con enfermedad mental y sus familias,
especialmente por la insuficiente cobertura de las necesidades asistenciales de este sector
vulnerable y marginado de la población.
Las quejas presentadas durante el año 2011 (12), en número semejante a las
registradas en el ejercicio anterior (9 reclamaciones), dejan constancia de algunas de las
deficiencias que todavía en la actualidad ofrece el modelo de asistencia psiquiátrica y de las
carencias en la asunción de responsabilidad pública en la atención integral que precisa este
colectivo.
La lentitud en el ofrecimiento de soluciones asistenciales para paliar el abandono
sociosanitario y las graves condiciones de vida de algunas personas con trastornos psíquicos,
han ocupado una parte destacada de la intervención de esta institución, tratando de lograr la
adopción de las medidas necesarias para garantizar una atención rápida, corregir las situaciones
de marginación y desamparo y facilitar un tratamiento integral y la protección social y sanitaria
de los afectados. Ello unido a la supervisión ejercida en relación con las actuaciones sanitarias
causantes de perjuicios determinantes de responsabilidad.
Se han reclamado, asimismo, nuevos avances en el proceso de adaptación de la red
de salud mental a las necesidades reales de los pacientes, como la mejora de la atención
dispensada por el sistema público a las personas que padecen trastornos de la personalidad y a
los que sufren discapacidad psíquica y enfermedad mental asociada, mediante la creación de
nuevos dispositivos o la derivación a los recursos más adecuados a sus características.
La situación padecida por las personas con trastornos del aspecto autista también ha
hecho preciso instar la prestación de una asistencia integral a este colectivo mediante recursos
específicos de calidad y con la suficiente capacidad económica de gestión para las asociaciones
del sector.
Para todo ello ha sido preciso formular 5 resoluciones a la Administración autonómica,
cuyo grado de aceptación no ha sido tan positivo como sería deseable.
2.2.1. Funcionamiento de los dispositivos de la red de salud mental
Los ciudadanos tienen derecho a la protección de su salud (art. 43.1 de la
Constitución Española), esto es, a que se les garantice la asistencia y las prestaciones precisas
(arts. 1 y 6, apartado 1, punto 4 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad) con
arreglo al estado de los conocimientos de la ciencia y de la técnica en el momento en que
requieren el concurso de los servicios sanitarios.
Por ello, el funcionamiento adecuado de los recursos de naturaleza psiquiátrica
impone a los profesionales sanitarios la necesidad de actuar con la diligencia exigible en la
atención de los pacientes para asegurar la cobertura de sus necesidades y una asistencia de
calidad.
Son, por ello, objeto de denuncia algunos casos en que el incumplimiento de este
deber (por omisión o dejación de funciones) ha determinado la existencia de perjuicios o daños
determinantes de una posible responsabilidad.
Ésta, precisamente, fue reclamada en el caso del expediente 20100831. El paciente
referido en la queja había ingresado por la severidad del cuadro que presentaba en la Unidad
de hospitalización psiquiátrica del Hospital “Dr. Villacián” Valladolid, en el que se decidió su
derivación a la unidad de referencia regional de trastornos de conducta alimentaria de Burgos.
Pero fue, precisamente, el estado en el que ingresó en esta unidad de referencia el
hecho objetivo que podía considerarse relevante para cuestionar la ejecución de una actuación
diligente y rápida en el traslado del paciente al recurso idóneo para su tratamiento.
Constaba, concretamente, en la información clínica emitida el estado físico de
gravedad extrema en el que el paciente había ingresado en la citada unidad de referencia
regional.
Precisamente, este estado hizo pensar en una posible dilación en el traslado tramitado
para el urgente tratamiento físico del paciente. Doce días, en concreto, fue el tiempo que
transcurrió hasta que fue ingresado en la unidad de trastornos de conducta alimentaria.
Periodo de tiempo que podía haber resultado excesivo y, consecuentemente, haber
motivado el estado de extrema gravedad que sufrió el paciente.
La Administración autonómica no ofreció una respuesta clara y objetiva que permitiera
llegar a una conclusión cierta y precisa de lo contrario, señalando únicamente que el tiempo
parecía el necesario para tramitar el traslado.
Se basaba, pues, en simples presunciones o conjeturas, sin que quedara confirmado o
contrastado técnicamente que no se había producido una posible dejación de funciones.
La naturaleza y el alcance, pues, de esta circunstancia requería una constatación
objetiva e imparcial, de forma que pudiera contarse con fundamentación suficiente para poder
determinar el vínculo existente entre el estado del paciente y la disfunción sanitaria denunciada.
Y, por ello, correspondía a la Administración autonómica justificar objetivamente en el caso
examinado que los profesionales de la sanidad habían actuado con la diligencia que les era
exigible, para acreditar que la intervención desarrollada en el traslado del paciente al recurso
hospitalario adecuado para su tratamiento se había manejado de forma idónea o,
concretamente, que no se había llevado a cabo con retraso o dilación.
Esta necesidad de demostrar la existencia o no de un indebido retraso resultaba de
especial relevancia para determinar si, efectivamente, se había privado al paciente de la
oportunidad de recibir con la suficiente anticipación el tratamiento necesario en el centro
hospitalario adecuado para evitar el estado físico de gravedad extrema (y sus consecuencias y
complicaciones) en el que se encontraba cuando se realizó el traslado.
Se trataba, pues, de determinar si el diagnóstico evidente del paciente era indicativo
de una actuación incorrecta en la tramitación de su traslado o con omisión o dejación en las
funciones (esto es, con retraso o dilación). Ello teniendo en cuenta que el funcionamiento tardío
o la demora en el funcionamiento de los servicios sanitarios ha dado lugar en la Jurisprudencia
a pronunciamientos condenatorios de la Administración sanitaria.
Siendo exigible, pues, a los servicios públicos de salud la obligación de ejecutar en
tiempo los tratamientos necesarios en función del conocimiento de la práctica sanitaria, se
formuló la siguiente resolución a la Consejería de Sanidad:
«Que se proceda, a través de los mecanismos oportunos, a analizar si los servicios
sanitarios de la Unidad de hospitalización psiquiátrica del Hospital “Dr. Villacián” de
Valladolid actuaron con la diligencia y rapidez exigible en la tramitación del traslado de
(...) a la Unidad de Referencia Regional de Trastornos de Conducta Alimentaria de
Burgos, para constatar de forma objetiva si se actuó correctamente o, por el
contrario, con retraso o dilación en sus funciones, privando a dicha paciente de la
oportunidad de recibir con la suficiente anticipación el tratamiento necesario para
evitar el estado físico de gravedad extrema en el que se encontraba cuando se realizó
dicho traslado. Y todo ello con la finalidad de depurar las posibles responsabilidades a
que, en su caso, diera lugar esa supuesta dejación de funciones frente a los criterios
de gravedad que aconsejaban la asistencia urgente de la paciente».
La postura de la Administración, sin embargo, fue contraria a aceptar la resolución.
En otros casos, por el contrario al examinado, las discrepancias sobre la efectividad o
adecuación de la atención prestada en los dispositivos psiquiátricos no han derivado en la
constatación de una posible actuación sanitaria irregular determinante de responsabilidad.
Como en los supuestos relatados en los expedientes 20101694 y 20110945.
2.2.2. Tratamiento de los trastornos de la personalidad
Los trastornos de la personalidad constituyen un problema de salud de difícil abordaje
por la propia dificultad en el diagnóstico y por la falta de vinculación al tratamiento que
presentan los pacientes.
No obstante, pese a la existencia de estas dificultades, resulta irrenunciable la
necesidad de ofrecer una adecuada asistencia a este tipo de trastornos, mediante la
implantación en la sanidad pública de programas y recursos para diagnosticar, tratar y
rehabilitar psíquica y socialmente a los afectados.
Este tratamiento integrado de los trastornos de la personalidad incluye, precisamente,
la puesta en marcha de dispositivos específicos de hospitalización de media o larga estancia.
Por esta circunstancia y partiendo del análisis de los recursos que ya existen en otras
comunidades autónomas, esta institución ya recomendó en el año 2004 a la Consejería de
Sanidad, mediante la oportuna resolución formal, la creación de unidades específicas para el
tratamiento multidisciplinar e integral de los trastornos de la personalidad, especialmente de los
trastornos límite. (Esta resolución consta en el Informe anual de 2004, Área I: Familia, Igualdad
de Oportunidades y Juventud, apartado 2.2. Salud Mental)
En ese momento, sin embargo, la Administración autonómica descartó la inclusión de
dicha propuesta dentro los objetivos prioritarios de la entonces vigente Estrategia Regional de
Salud Mental y Asistencia Psiquiátrica de Castilla y León.
Pero la necesidad de contar con una atención integral para estos paciente, ha hecho
que vuelvan a reiterarse las peticiones dirigidas a la puesta en marcha en esta Comunidad
Autónoma de una unidad específica para el tratamiento en régimen de hospitalización de los
trastornos de la personalidad (20100562).
La creación de dicho dispositivo volvió a ser defendida por esta procuraduría,
considerando que la sociedad científica mantiene que los trastornos de la personalidad
requieren un tratamiento dimensional en unidades especializadas (como las que ya están en
marcha en Madrid, Barcelona o Zaragoza), y que las asociaciones de enfermos mentales
reivindican también la implantación de este tipo de unidades en la sanidad pública.
La ausencia de dispositivos asistenciales específicos para abordar esta enfermedad en
su globalidad, hace que en ocasiones sea especialmente dificultoso encauzar el tratamiento
requerido en cada caso. De hecho, los recursos disponibles y utilizados hasta el momento,
aunque necesarios, no resuelven en su totalidad la realidad de la problemática padecida por los
pacientes.
Por ello, y en el convencimiento de que el abordaje de este tipo de trastornos debe
hacerse en dispositivos que de forma multidisciplinar sean capaces de proveer el abanico de
intervenciones que los pacientes afectados requieren, se formuló a la Consejería de Sanidad la
siguiente resolución:
“Que, previas las valoraciones oportunas, se decida o acuerde la creación de una
Unidad específica de referencia regional para el tratamiento en régimen de
hospitalización de los Trastornos de la Personalidad, incluyendo su previsión entre los
objetivos de la II Estrategia Regional de Salud Mental y Asistencia Psiquiátrica de esta
Comunidad Autónoma, con la finalidad de avanzar en el tratamiento multidisciplinar e
integral de las personas afectadas”.
La citada Administración aceptó el contenido de la resolución, condicionado a la
remisión del informe favorable de la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de
Hacienda.
2.2.3. Tratamiento de las personas en situación de abandono sociosanitario
La realidad del sistema de salud mental de esta Comunidad Autónoma, en algunos
supuestos, sigue siendo lenta en el ofrecimiento de respuestas asistenciales para evitar la
marginación de algunas personas con enfermedad mental crónica o prolongada, con un curso y
pronóstico de deterioro importante y en serias condiciones de abandono.
Suele tratarse de personas que viven solas, con escaso o nulo arraigo en su propia
familia, con importantes dificultades para afrontar sus necesidades básicas de subsistencia, sin
conciencia de enfermedad, que presentan grave aislamiento social, sin posibilidad de
integración laboral e incluso, en ocasiones, generan alarma en la sociedad en la que conviven.
Requieren, por ello, una rápida y eficaz cobertura de sus necesidades asistenciales
para evitar el constante empeoramiento y cronicidad de su enfermedad. Ocurre, sin embargo,
que no siempre obtienen una solución ágil y adecuada por parte del sistema sanitario público
para dar satisfacción a sus carencias de carácter residencial.
Son frecuentes, así, los supuestos denunciados en los que se relata la problemática de
personas con una enfermedad mental que, teniendo diagnóstico previo o no, no reciben la
atención sociosanitaria ajustada a sus características.
Entre las situaciones de marginación e indefensión denunciadas destaca la referida en
el expediente 20111333, relativa al abandono sociosanitario padecido por una persona
residente en la provincia de León y por el que venía sufriendo a lo largo de los últimos años un
constante deterioro físico y mental.
Los informes médicos obrantes constataban su numerosa patología médica, entre la
que destacaba un trastorno de la personalidad con desadaptación social, lo que le hacía vivir en
la indigencia y carecer de capacidad de autogobierno para las cuestiones más básicas de la vida
diaria. Destacaba, asimismo, el deterioro de su vivienda, revelador de una conducta de
autonegligencia con abandono de la higiene tanto personal como ambiental.
Esta circunstancia podía originar un verdadero problema de salubridad y seguridad
pública, ya que junto al riesgo evidente para la salud de la citada persona, la situación de falta
de higiene y de acumulación de basuras podía incidir directamente en la salud y seguridad del
vecindario, al poderse producir malos olores, plagas diversas o, incluso, riesgos de incendio,
contribuyendo a generar alarma social.
A ello se unía la situación de aislamiento, con ruptura de las relaciones sociales, y la
negación de la situación patológica que padecía la citada persona, con un rechazo absoluto de
las ayudas sociales o familiares.
Este abandono completo de los cuidados personales y sanitarios generaba la
necesidad de que las administraciones públicas, en el ámbito competencial correspondiente,
intervinieran para su corrección y facilitaran al afectado el oportuno tratamiento integral dirigido
a paliar los efectos de la falta de higiene y atención social y sanitaria. Entre estas intervenciones
administrativas procedía la subsanación de las deficiencias higiénico-sanitarias de la vivienda de
la persona afectada, retirando, de no hacerse de forma voluntaria, las basuras y desperdicios
acumulados y procediendo, si fuera necesario, a la desinfección y desinfectación, con la
finalidad de que la vivienda recuperara las adecuadas condiciones de habitabilidad.
Es, precisamente, en este ámbito de la protección de la salubridad en el que debía
desarrollarse la actuación municipal, sin perjuicio de prestar la debida colaboración al resto de
las administraciones implicadas en la protección social y sanitaria del afectado.
Así, a tenor de las competencias atribuidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local -art. 25.2 párrafos h) y k)-, en la Ley 14/1986, de
25 de abril, General de Sanidad -art. 42.3 c)- y en la Ley 10/2010, de Salud Pública y Seguridad
Alimentaria de Castilla y León (art. 22), el conocimiento, detección o noticia de una posible
situación que afecte a la salubridad o seguridad públicas debía dar lugar a la incoación del
correspondiente expediente administrativo municipal con la finalidad de requerir al ocupante de
la vivienda la limpieza y, en su caso, su desinfección o desinfectación.
Por tanto, con la finalidad de ofrecer a dicha persona las medidas de protección y
atención social y sanitaria adecuada a su estado de aislamiento social, abandono de la higiene,
negación de la situación patológica y rechazo de cualquier tratamiento, se formuló al
Ayuntamiento la siguiente resolución (de la que no se ha recibido contestación al respecto a
fecha de cierre del Informe):
“1. Que se desarrollen los trámites oportunos dirigidos a la subsanación de las
supuestas deficiencias higiénico-sanitarias de la vivienda en la que habita (...),
procediendo subsidiariamente, si no se hiciera de forma voluntaria por el afectado, a
su limpieza, retirada de basuras acumuladas y, si fuera necesario, a la desinfección y
desinfectación, hasta lograr unas adecuadas condiciones de habitabilidad. Para lo que,
si resultara preciso, deberá dotarse a los servicios de limpieza de los medios
personales y materiales suficientes y adecuados.
2. Que de dicha intervención se dé traslado al CEAS de (...) con la finalidad de
coordinar con los servicios sociales la entrada en el domicilio y conseguirse por los
mismos una valoración integral de la situación actual del afectado y la prestación, en
coordinación con los servicios sanitarios y sociales autonómicos, de la atención
sociosanitaria adecuada a su diagnóstico y necesidades.
3. Que, en caso necesario, se recaben del órgano judicial competente las
autorizaciones pertinentes para el acceso al domicilio y limpieza, con auxilio, en caso
preciso, de las fuerzas de seguridad”.
Ello con independencia de que la incapacitación judicial fuera necesaria ante la clara
carencia de capacidad de la persona en cuestión para regirse por sí mismo y velar por sus
intereses. Circunstancia que fue trasladada por esta institución a la Fiscalía Provincial de León a
los efectos oportunos.
Esta completa intervención fue reclamada, igualmente, en el caso del expediente
20110068, dado el abandono sociosanitario de la persona referida en el mismo, determinante
de múltiples alteraciones del comportamiento hacia la vecindad (agresiones físicas, calumnias,
insultos, amenazas verbales de muerte y con arma blanca...), así como de un posible síndrome
de diógenes.
En este caso, la intervención que ya se estaba desarrollando por los organismos
públicos competentes para adoptar decisiones en relación con el posible internamiento y la
incapacitación judicial de dicha persona, constatada a través de las gestiones desarrolladas por
esta institución con la Fiscalía de la Audiencia Provincial de León, la Consejería de Sanidad y la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, hizo posible el archivo del expediente.
2.2.4. Tratamiento de las personas con discapacidad psíquica y enfermedad mental
asociada
El modelo de organización de la salud mental en esta Comunidad cuenta con otra
necesidad específica derivada de las dificultades que han de afrontar aquellas personas con
discapacidad psíquica que padecen alteraciones graves del comportamiento o cuya discapacidad
obedece a una enfermedad mental, a la hora de solicitar a la Administración autonómica su
atención en régimen residencial o de internamiento.
Este colectivo ha venido sufriendo una clara discriminación frente al resto de personas
con discapacidad que, por no padecer trastornos conductuales, pueden acceder a los recursos
asistenciales públicos o concertados existentes.
La tramitación del expediente 20111019 demuestra la persistencia de las dificultades
que padece esta población a la hora de acceder a centros residenciales para la discapacidad. En
este caso el interesado se encontraba en lista de espera, al no alcanzar la puntuación necesaria
para acceder a los centros solicitados.
Precisamente, el hecho de que la puntuación requerida en cada caso no tenga un
carácter fijo (sino que varía en función de la disponibilidad de plazas vacantes en los centros
solicitados), es revelador de una insuficiencia de los recursos destinados por la Administración a
la protección social de las personas con discapacidad, dejando desasistidas algunas situaciones
que manifiestan una importante gravedad para el peticionario y su familia.
Es conocida en este ámbito la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia 11/2003, de
Castilla y León, de 10 de enero, en la que se afirma la obligación que tiene la Administración de
realizar las prestaciones necesarias a las personas con discapacidad residentes en su territorio
para conseguir su rehabilitación y reinserción.
A su tenor, en el caso examinado debían ofrecerse las soluciones oportunas para
garantizar el acceso sin demoras al recurso o plaza residencial solicitado, de forma que si la
Administración autonómica no disponía de los medios propios necesarios para la prestación de
dicha asistencia social específica, debía valorarse la posibilidad de concertar su estancia con la
iniciativa privada para dar cumplimiento a la obligación que le compete.
Por ello, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
siguiente resolución:
“Que atendiendo a las especiales características y circunstancias de (...), se estudie la
forma de facilitar, previos los trámites oportunos, su acceso a una plaza residencial y
de centro de día en atención a su condición de persona con discapacidad psíquica y
física, valorándose la posibilidad, si para ello fuera necesario, de prestar dicha
asistencia en un centro de carácter privado mediante el concierto de plazas o la vía de
financiación que se estime más oportuna para sufragar la estancia en el mismo”.
Pero teniendo en cuenta que dicha persona tenía reconocida su situación de
dependencia, la Administración manifestó que se solicitara la prestación económica vinculada al
servicio de atención residencial para poder costear los gastos derivados de una plaza de
carácter privado.
2.2.5. Tratamiento de otras discapacidades psíquicas distintas a la enfermedad
mental: las personas con autismo
La situación padecida por las personas con trastornos del espectro autista (TEA) de
nuestra Comunidad Autónoma, al carecer de atención permanente y especializada por la falta
de recursos a su disposición, ya fue objeto de la intervención de esta institución a través de una
actuación de oficio cuya tramitación sirvió para conocer la persistencia de importantes carencias
todavía no cubiertas para lograr la protección especial que precisa este grupo especialmente
vulnerable. Momento en el que se apoyó, a través de una resolución formulada en 2009 a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, a la Consejería de Sanidad y a la Consejería
de Educación, un mayor avance de la política de atención a favor de las personas con autismo
fundamentada en la individualidad y especificidad de dicha discapacidad. (Dicha actuación
consta en el Informe anual de 2009, apartado de “Actuaciones de Oficio”).
Aunque se ha producido una mejora en la colaboración administrativa prestada a este
colectivo, se ha venido a denunciar en este ejercicio en el expediente 20110327 la falta de
centros especializados de atención permanente de titularidad pública, provocando que estas
personas (que por diferentes motivos precisan ese tipo de asistencia) sean derivadas a centros
no especializados o, incluso, a centros psiquiátricos inadecuados para su atención, en los que se
imparten tratamientos generalistas y se restringen (por sus propias dinámicas) las actividades
de inclusión, con un deterioro en la calidad de vida.
Son únicamente las asociaciones de padres de personas con TEA quienes ofrecen
plazas residenciales especializadas. Pero las mismas no son de carácter permanente, ya que
resulta inviable su mantenimiento con la financiación actual. Estas plazas cubren las
necesidades de atención 272 días, siendo las familias las que se ocupan del cuidado y asistencia
el resto de los días del año.
Por ello, el movimiento asociativo del autismo ha defendido una atención que
promueva las habilidades y la autonomía personal frente a una atención meramente
asistencialista, pretendiendo alcanzar el máximo desarrollo sobre la base de la especialización y
de unas condiciones mínimas de calidad.
Se reclaman, así, centros específicos de atención especializada y permanente dotados
de una estructura espacial determinada, en un contexto temporal muy estructurado, una
atención llevada a cabo por profesionales especializados con un perfil eminentemente educativo
fundamentada en programas específicamente dirigidos a este colectivo. De esta atención
especializada y de calidad derivará el pronóstico futuro de las personas con autismo.
Es cierto que la Gerencia de Servicios Sociales ha sugerido en numerosas ocasiones a
las asociaciones del sector la concertación de plazas residenciales de 365 días para cubrir las
necesidades de los usuarios que precisan atención permanente, pero con una financiación muy
por debajo de los costes mínimos reales, que haría totalmente inviable su mantenimiento.
Propuesta que, por ello, ha sido rechazada por el movimiento asociativo, dado que la
financiación por debajo del coste real hace que el aumento de los días de atención y el número
de plazas sea inabordable económicamente para las asociaciones.
Y es que hacer efectiva una atención especializada y de calidad en Castilla y León
para las personas con autismo con la financiación señalada se mostraba inviable,
incrementándose incluso el número de casos documentados por las asociaciones del sector de
personas con autismo con necesidad de atención especializada y permanente y sin recursos
apropiados a su disposición, siendo en algunos casos derivadas a centros no especializados e
incluso a dispositivos de carácter psiquiátrico.
Esta institución, por ello, consideró conveniente la creación de una red específica de
plazas especializadas financiadas de acuerdo al coste real.
Apoyar, así, al movimiento asociativo en la consecución de una atención integral debía
convertirse en uno de los objetivos prioritarios de la Administración autonómica para avanzar en
la política de atención a favor de las personas con autismo, sin discriminación respecto a la
asistencia prestada al resto de personas con discapacidad.
Debía valorarse, pues, la necesidad de establecer un sistema de financiación
suficientemente equilibrado y objetivo que garantizara la prestación de esa asistencia integral
en recursos de calidad y con la suficiente capacidad económica de gestión para las asociaciones
del sector, como prestadoras de los servicios de competencia de la Administración autonómica.
Para ello se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente
resolución:
“Que para avanzar en el proceso de atención de las personas afectadas por trastornos
del espectro autista, se proceda a adoptar las medidas necesarias para analizar la
trascendencia y envergadura del problema del autismo en Castilla y León (reconocido
como una discapacidad diferenciada y con entidad propia) y a la consecución
definitiva de una red específica de centros especializados destinados a dicho colectivo,
con una financiación pública que respondiendo a los costes reales y a las necesidades
existentes permita hacer efectiva y viable para las asociaciones del sector una
asistencia especializada y de calidad en esta Comunidad Autónoma”.
La resolución fue aceptada parcialmente.
Así, en relación con el análisis de la trascendencia y envergadura del problema del
autismo en Castilla y León, la Junta de Castilla y León estaba realizado acciones al respecto.
Así, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, el Ayuntamiento de Zamora y la
Universidad de Salamanca suscribieron en marzo de 2011 un protocolo para fomentar la
colaboración y cooperación en el marco de sus respectivas competencias en materia de apoyo,
investigación, innovación y formación en el campo del autismo y los trastornos del desarrollo.
Su objeto es la implantación de un servicio de apoyo, investigación, innovación y formación en
el campo del autismo y los trastornos del desarrollo, tomando como referencia el trabajo
desarrollado en el marco del Convenio de colaboración suscrito por la Gerencia de Servicios
Sociales y la Universidad de Salamanca desde el año 2003.
Por el contrario, respecto a la creación de una red específica de atención a las
personas con TEA, concluye la Consejería señalada que es posible atender a las personas con
discapacidad en general y con diagnóstico de autismo en particular, sin necesidad de generar
una red paralela de centros exclusivos para personas que padezcan determinados síndromes.
Son, a su juicio, los servicios adaptados a cada persona, en una red de centros
distribuida por el territorio, aprovechando los centros existentes y la experiencia y formación de
los profesionales, la que debe ayudar a conformar la red de atención adecuada y eficiente para
atender a las personas con discapacidad en Castilla y León.
2.3. Minorías étnicas
Sigue siendo muy reducido el número de reclamaciones presentadas en relación con
el tratamiento de los problemas relativos a la integración social de los colectivos pertenecientes
a minorías étnicas. Tan sólo han sido 2 las quejas formuladas en este ejercicio, en consonancia
con las registradas en los últimos años. Fueron también 2 en 2009 y una única reclamación en
2010.
Y al igual que ocurría en el ejercicio pasado, la problemática que ha ocupado la
atención de esta institución en 2011 se ha centrado en las dificultades de convivencia vecinales
que ocasionan algunas familias de etnia gitana, siendo preciso formular una única resolución a
la Administración municipal con la finalidad de promover una intervención integral en el proceso
de realojo para favorecer una adecuada incorporación social.
Es cierto que la posibilidad de acceso a viviendas y entornos normalizados presenta
para la comunidad gitana una especial dificultad en su proceso de integración social, por lo que
el desarrollo de este tipo de políticas públicas compensatorias sobre grupos de población
especialmente vulnerables, constituye un eje fundamental en la lucha contra la exclusión social.
Pero ello puede suponer, asimismo, situaciones de rechazo social, motivados en
muchos casos por el déficit de integración social de los núcleos familiares realojados, con
escasos hábitos de convivencia y adaptación al medio.
Esta circunstancia determina la necesidad de que las medidas de realojo se unan a un
completo proceso de acompañamiento social que favorezca la adaptación de las familias al
nuevo entorno, facilite su inserción y evite conflictos ciudadanos. Y es que el realojamiento de
las minorías étnicas sin o con escaso seguimiento determina la posibilidad de que se vuelvan a
reproducir situaciones de marginalidad.
Como ocurría en el caso del proceso de realojo de las familias de etnia gitana
referidas en el expediente 20101552, que habían accedido, con subvención municipal, en
régimen de propiedad a unas viviendas ubicadas en el municipio de Palencia. A pesar de que
sus circunstancias avalaban la continuidad de la intervención social con dichas familias,
favoreciendo la formación y orientación para el uso y mantenimiento de las viviendas, de los
deberes comunitarios, el fomento de la convivencia y la integración vecinal, no se había llevado
a cabo actuación alguna al respecto.
Procedía instar, por tanto, el desarrollo de un programa de intervención integral en
relación con dicho proceso de realojo, mediante medidas de apoyo social y seguimiento
suficientes para conseguir la adecuada incorporación y mantenimiento de las familias en el
barrio en que habían sido realojadas. Ello considerando, además, su posible situación de
desprotección y las enormes dificultades de acceso a otra vivienda, en caso de que la
comunidad de propietarios ejerciera las acciones legales correspondientes para evitar conductas
antisociales en el edificio y conseguir la pacífica convivencia.
Por estas razones se formuló al Ayuntamiento de Palencia la siguiente resolución:
“Que previas las comprobaciones oportunas que garanticen la necesaria rigurosidad
en el tratamiento del caso planteado y detecten, si la hubiera, cualquier discriminación
étnica, se proceda a reanudar la intervención social con las familias de etnia gitana
que ocupan los pisos (...) en Palencia, desarrollando un completo proceso de
acompañamiento y seguimiento que sirva para conseguir de forma efectiva (mediante
las suficientes medidas de apoyo, de formación y orientación para el uso y
mantenimiento de las viviendas, de los deberes comunitarios y de fomento de la
convivencia) la adaptación de dichos núcleos familiares a ese entorno, su inserción
plena y normalizada y la eliminación de conflictos vecinales. Todo ello sin perjuicio de
la intervención policial que pudiera resultar necesaria para erradicar cualquier
alteración del orden”.
La resolución fue aceptada por la Administración.
2.4. Mujer
Siguiendo la tendencia de años anteriores continúa siendo escaso el número de
reclamaciones ciudadanas en el ámbito de la atención a las mujeres víctimas de maltrato,
registrándose 5 quejas en 2011. Fueron 6 tanto en 2010 como en 2009.
En este ejercicio la intervención supervisora se ha centrado, concretamente, en la red
asistencial destinada a la atención de las necesidades de asistencia, información, formación y
alojamiento temporal de este colectivo de mujeres y de los menores a su cargo.
En concreto, los recursos que en la actualidad constituyen dicha red en Castilla y León
son 19: 4 centros de emergencia (Burgos, Ponferrada, Salamanca y Valladolid), 14 casas de
acogida (distribuidas por las distintas provincias de la Comunidad) y 1 piso tutelado.
La gestión de estos recursos está repartida entre entidades públicas (ninguno de la
Administración autonómica) y entidades privadas sin ánimo de lucro. Ahora bien, el grueso de
la atención prestada a este colectivo de mujeres recae en el ámbito privado. Cuentan con 13
centros (157 plazas) frente a los 6 centros (56 plazas) de las entidades locales.
Resulta indudable, pues, la relevancia en esta Comunidad Autónoma del sector
privado en la atención a las mujeres víctimas de maltrato o abandono familiar, ofreciendo sus
propios recursos integrados en la red asistencial, con la finalidad de dar una respuesta
inmediata a la cobertura de las necesidades de alojamiento temporal de las mujeres afectadas,
así como las de sus hijos menores.
La colaboración, pues, que se ha establecido entre la Administración autonómica y las
entidades privadas sin ánimo de lucro que desarrollan estas funciones asistenciales en nuestra
Comunidad, ha posibilitado la existencia de una alternativa especialmente significativa a la
insuficiencia de recursos públicos, y se han convertido en un referente valioso e imprescindible
para acoger temporalmente y prestar el tratamiento y protección que requiera el proceso de
recuperación de aquellas mujeres que, habiendo sufrido malos tratos o alguna otra
problemática social determinante de su indefensión y vulnerabilidad, carecen de apoyos sociales
y familiares.
Su funcionamiento cuenta con unos cauces de financiación pública que avalan el
desarrollo organizativo y técnico de la gestión de los centros que forman parte de la red de
asistencia.
Sin embargo, en el expediente 20100647 se vino a denunciar que alguna de estas
entidades privadas se encontraba todavía lejos de alcanzar los medios económicos suficientes
para garantizar el adecuado desempeño de sus funciones y, en consecuencia, asegurar una
asistencia integral. A diferencia de lo que, al parecer, podía ocurrir en el caso de los centros de
dependencia pública, con una doble financiación (local y autonómica).
Se afirmaba, concretamente, que el cauce de financiación autonómico,
exclusivamente materializado por vía de subvenciones anuales (sin compromiso de
mantenimiento más allá de un ejercicio y con diferencias notables entre recursos), era
claramente deficitario, estando obligada la entidad gestora privada a cubrir el déficit originado,
sin tener recursos económicos para ello. Instándose, así, el establecimiento de unos criterios
comunes y objetivos que persiguieran un tratamiento igualitario en el mantenimiento de todos
los centros de la red asistencial de la Comunidad Autónoma.
Evidentemente, la colaboración existente entre la Administración autonómica con
otras entidades para dotar a Castilla y León de los dispositivos precisos que garanticen el
derecho a la asistencia integral de este sector, merece el establecimiento de un sistema de
financiación suficientemente equilibrado y objetivo que no sólo garantice la prestación de esa
asistencia integral en recursos de calidad, sino también que no empobrezca o genere
desequilibrios o perjuicios económicos a las entidades colaboradoras, como prestadoras de los
servicios de competencia de la Administración autonómica.
Se defendió, así, la posibilidad de establecer un marco estable de financiación de
estos centros, que garantizara de forma adecuada a la iniciativa social de titularidad privada la
prestación de recursos de responsabilidad pública con la suficiente capacidad económica de
gestión. Se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente
resolución:
“Que con la finalidad de proporcionar un marco estable, equitativo y común de
financiación para las entidades gestoras de los recursos integrados en la Red de
Asistencia a la Mujer víctima de maltrato o abandono familiar en Castilla y León, se
valore la posibilidad de establecer un régimen de concertación específico de dichos
centros, estableciendo para ello la regulación que proceda para abordar dicha acción
concertada u otro sistema de colaboración que pudiera resultar más eficaz”.
La citada Administración comunicó la aceptación de la resolución formulada, para lo
cual debía ponderarse, durante el proceso de elaboración normativa que desarrolle la Ley
13/2010, de 9 de diciembre, contra la Violencia de Género en Castilla y León, cualquier sistema
de concertación o colaboración en la financiación de los centros integrantes de la red de
atención a mujeres víctimas de violencia de género.
3. JUVENTUD
Aunque durante el año 2011 no se ha registrado reclamación alguna relativa a la
protección de los derechos de la población joven, conviene hacer mención a la intervención
desarrollada en relación con algunas quejas presentadas en el ejercicio anterior.
Esta supervisión se ha centrado, concretamente, en el ámbito de la política de ocio y
tiempo libre en materia de juventud, supervisando los problemas de la puesta en práctica de
determinadas acciones y servicios destinados a los jóvenes de nuestra Comunidad.
El control y seguimiento de las alternativas de ocio cuestionadas ha concluido en la
necesidad de requerir a las administraciones competentes, a través de 2 resoluciones que
fueron aceptadas, la adopción de medidas de control sobre los establecimientos de turismo
juvenil que favorecen la utilización activa del ocio y la buena práctica administrativa en las
relaciones con los ciudadanos solicitantes de otras alternativas de tiempo libre.
3.1. Instalaciones turísticas de ocio
La oferta de empresas o entidades destinadas al desarrollo de actividades de tiempo
libre, ofrece un amplio abanico de posibilidades a los jóvenes para favorecer el
aprovechamiento activo, creativo y participativo de los tiempos de ocio.
No obstante, el auge experimentado por los distintos servicios destinados a esta
finalidad ha venido también acompañado por un cierto clima de desconfianza por parte de los
usuarios en demanda de un mayor control administrativo. Como se refleja en el expediente
20101189, en el que se manifestaba la disconformidad con el archivo de las actuaciones
administrativas iniciadas en relación con el exceso de ocupación de un albergue juvenil ubicado
en la provincia de Segovia. Archivo fundamentado por la Administración autonómica en la
ausencia de ánimo fraudulento en la presunta comisión de la infracción administrativa por parte
de la entidad gestora y en el hecho de que, al tratarse de una instalación juvenil de titularidad
de la Junta de Castilla y León, la incoación de un expediente sancionador redundaría en una
mala imagen de los servicios prestados.
La decisión de no iniciación de expediente sancionador no pudo aceptarse, dado que
procedía depurar el alcance real de la posible infracción denunciada a través del procedimiento
correspondiente, no solamente porque de la denuncia se derivaban presuntas vulneraciones del
ordenamiento jurídico en materia de juventud (reconocidas por la propia entidad gestora de la
instalación), sino porque además tales hechos habían sido constatados por el Instituto de la
Juventud en la inspección realizada al albergue juvenil y puestos de manifiesto en la
correspondiente acta.
No existiendo duda de la existencia de fundamento suficiente para apoyar la
veracidad de lo denunciado, resultaba obligado, y no discrecional, para la Administración
autonómica tramitar el procedimiento sancionador oportuno para dilucidar la existencia de la
posible infracción administrativa denunciada y obtener una resolución de fondo fundada en
derecho, teniendo en cuenta, asimismo, la tipificación de los hechos constatados (excesiva
ocupación) como infracción grave en el art. 84.5 d) de la Ley 11/2002, de 10 de julio, de
Juventud de Castilla y León.
Estas circunstancias motivaron que se formulara a la Consejería de Familia e Igualdad
de Oportunidades la siguiente resolución:
“Que, previos los trámites oportunos, se proceda a la incoación del procedimiento
sancionador oportuno para determinar la existencia o no de una posible infracción
administrativa tipificada en la Ley 11/2002, de 10 de julio, de Juventud de Castilla y
León, por el exceso de ocupación detectado por la Unidad de Inspección en el
Albergue Juvenil (...) (Segovia), y dictar una resolución de fondo fundada en
derecho”.
Aceptando la resolución, por parte del órgano administrativo competente se acordó la
incoación de procedimiento sancionador por una presunta infracción administrativa tipificada en
la Ley 11/2002, de Juventud de Castilla y León, en relación con el albergue juvenil en cuestión.
3.2. Actividades de ocio y tiempo libre
El tratamiento de la intervención administrativa en materia de juventud se centra,
asimismo, en otras acciones que favorecen la utilización activa del ocio y tiempo libre de los
más jóvenes.
Como la referida en el expediente 20101195, consistente en un campus deportivo de
fútbol convocado por la Diputación provincial de Burgos.
El examen de las normas reguladoras de dicha convocatoria, hizo reflexionar sobre la
necesidad de modificar su contenido, pues sin perjuicio de la supremacía o facultad
administrativa discrecional para establecer sus estipulaciones o condiciones de forma unilateral,
el ámbito de las convocatorias públicas debía estar ligado a consideraciones vinculadas al
interés general.
Concretamente, la modificación que se propuso estaba motivada en la falta de
previsión alguna que posibilitara la devolución de la cuota abonada por los beneficiarios de las
plazas adjudicadas en caso de renuncia a las mismas.
Este criterio no parecía ajustarse a un comportamiento objetivo, ni justo, adecuado y
proporcionado al interés de las partes, ya que implicaba un claro perjuicio de carácter
patrimonial para el adjudicatario, obligado a asumir el coste íntegro en caso de renuncia a
pesar de que se procedía, con carácter general, a la adjudicación de la plaza al siguiente de la
lista de reserva, con el consiguiente abono de la cuota por parte de ese nuevo beneficiario.
No se advertía en esta práctica una razón que justificara ese aumento o
enriquecimiento patrimonial a favor de la Administración convocante, con la resultante
disminución inversamente proporcional del beneficiario, pudiendo resultar incluso abusiva por
carecer de sustento fáctico y jurídico que permitiera considerarla objetiva y ajustada a derecho.
Procedía, pues, llevar a cabo una regulación de la devolución de las cuotas por
renuncia de los participantes. Como ya se ha hecho en este ámbito autonómico en distintas
convocatorias de actividades de ocio alternativo y tiempo libre ofrecidas a los jóvenes con el fin
de enriquecer su formación e incentivar su desarrollo personal (Programa Red Activa, Programa
de Movilidad “Club Joven” o Programa “Tour Activa”).
Siendo partidaria, pues, esta institución de la conveniencia de aplicar un criterio
semejante en el caso de la regulación examinada, se formuló a la Diputación provincial de
Burgos la siguiente resolución:
“Que mediante la modificación de las condiciones generales de la convocatoria
correspondiente a los campamentos y campus deportivos de esa Diputación Provincial
(Instituto Provincial para el Deporte y Juventud), se prevea expresamente en caso de
renuncia fehaciente a la plaza adjudicada la posibilidad de devolución del importe que
corresponda de la cuota abonada por los beneficiarios, condicionada al ejercicio de
dicha facultad de renuncia en un determinado plazo o a la concurrencia de las causas
que se consideren oportunas debidamente justificadas por el participante (como
enfermedad, accidente, trabajo, etc.)”.
La resolución no fue aceptada.
4. LIMITACIÓN DE LA VENTA Y CONSUMO DE TABACO
Las reclamaciones ciudadanas para reforzar las políticas de control sobre el
cumplimiento de las limitaciones y prohibiciones establecidas para la venta y consumo de
tabaco y alcohol, se han reducido a 5 en este ejercicio, ligeramente por encima de las
registradas en 2010 (sólo una queja).
Su objeto ha restringido la intervención de esta institución al ámbito del consumo de
productos del tabaco, reclamando una intervención garantista más eficaz de la administración
frente al incumplimiento de las limitaciones y prohibiciones establecidas en la normativa
vigente.
El resultado de la supervisión desarrollada al respecto ha concluido en la necesidad de
reclamar a la Consejería de Sanidad la realización de actuaciones de control para evitar el
tabaquismo involuntario y garantizar el derecho a respirar un aire libre de humo de tabaco en
zonas no habilitadas para su consumo.
Como ocurrió en el expediente 20110437, en el que se denunciaba el
incumplimiento de la prohibición de fumar en un bar de la provincia de León.
Teniendo en cuenta que en el ámbito de la Administración de Castilla y León
corresponde a la Consejería de Sanidad la realización de las funciones inspectoras encaminadas
al seguimiento y control del cumplimiento de lo dispuesto en la citada norma, se puso dicha
circunstancia en conocimiento del citado organismo para la realización de las inspecciones que
al respecto fueran procedentes.
Efectivamente, el personal técnico competente de la Consejería de Sanidad llevó a
cabo, tras la comunicación remitida por esta institución, una visita de inspección al
establecimiento, confirmándose el incumplimiento de la citada prohibición. Y como
consecuencia de ello el acta de inspección levantada al efecto se había remitido a la Unidad de
Normativa y Procedimiento para el inicio del correspondiente procedimiento sancionador, que
se encontraba en tramitación.
Con posterioridad, sin embargo, volvió a denunciarse el citado incumplimiento en el
establecimiento en cuestión, girándose nueva visita de inspección por los Servicios Oficiales de
Salud Pública, levantándose acta de la que podía deducirse la persistencia del incumplimiento
del art. 7 u) de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo
y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco,
modificada por la Ley 42/2010, de 30 de diciembre, en el que se prohíbe expresamente fumar
en bares, restaurantes y demás establecimientos de restauración cerrados. Prohibición que
implica la imposibilidad de fumar en cualquier lugar dentro del negocio hostelero.
Esta circunstancia, precisamente, exigía la articulación de acciones específicas que
trataran de corregir el incumplimiento de la normativa vigente. En concreto, la repetición de
conductas exigía, junto a la aplicación de medidas sancionadoras, el mantenimiento e, incluso,
el incremento de la actividad de requerimiento y supervisión sobre el establecimiento en
cuestión para garantizar o lograr el total cumplimiento de las prohibiciones establecidas y
modificar los patrones de conducta.
Para su consecución se formuló a la Consejería de Sanidad la siguiente resolución:
“1. Que se proceda, previos los trámites oportunos, a decidir sobre la necesidad de
depurar las responsabilidades administrativas a que hubiere lugar por el supuesto
incumplimiento de las prohibiciones establecidas en materia de consumo de tabaco en
el Bar (...) (León), detectadas en la visita de inspección de fecha 1 de agosto de 2011.
2. Que se sigan desarrollando las actuaciones inspectoras necesarias en dicho
establecimiento de hostelería (incrementando las visitas rutinarias previstas si fuera
preciso) hasta lograr la corrección o erradicación de las conductas ilícitas constatadas
(adoptando las medidas de requerimiento y sancionadoras que procedieran) y evitar,
así, que persista en dicho negocio el incumplimiento de la normativa vigente”.
Aceptando la resolución, la citada Administración dio traslado de la resolución al
Servicio Territorial de Sanidad de León para que realizara las inspecciones oportunas y en
consecuencia se adoptaran las correspondientes medidas sancionadoras.
Este incumplimiento de la normativa reguladora de los productos del tabaco, no fue
constatado, por el contrario, en el caso de los establecimientos referidos en el expediente
20111096, ubicados en la provincia de Ávila.
Así, el personal técnico competente del Servicio Territorial de Sanidad de Ávila, con
motivo de la comunicación de los hechos efectuada por esta institución, llevó a cabo la
oportuna visita de inspección a los referidos establecimientos, no deduciéndose por la misma
incumplimiento normativo alguno que requiriera una actividad sancionadora de la
administración.
ÁREA J
SANIDAD Y CONSUMO
Expedientes Área..................................................................... 118
Expedientes admitidos ............................................................. 64
Expedientes rechazados........................................................... 12
Expedientes remitidos a otros organismos ............................... 3
Expedientes acumulados.......................................................... 29
Expedientes en otras situaciones.............................................. 10
1. SANIDAD
El reconocimiento expreso que el art. 43 de nuestra Constitución hace sobre el
derecho a la protección de la salud y el correlativo deber de los poderes públicos en orden a la
organización y tutela de la salud pública es uno de los pilares más importantes de nuestro
llamado Estado del Bienestar. El sustrato normativo en Castilla y León se complementa con lo
dispuesto en el art. 13.2 del Estatuto de Autonomía configurándolo dentro del ámbito del
derecho a la buena administración teniendo todas las personas derecho a la tutela integral de
su salud.
En el año 2011 se presentaron noventa quejas sobre esta materia, trece más que el
año pasado, siendo muy variada la casuística de las mismas pero participando de las
características esenciales de los años anteriores: déficit de especialistas, sensación ciudadana
de que el principio de igualdad en el acceso a los sistemas sanitarios no se cumple de forma
eficiente tanto dentro como fuera del territorio castellano y leonés y problemas derivados de
una importante crisis económica que ha reducido notablemente el poder adquisitivo de los
castellanos y leoneses teniendo su correlativo reflejo en el acceso a los servicios y prestaciones
sanitarias.
Citaremos, por relevante, la problemática derivada del acceso a la llamada “hormona
del crecimiento” sobre la que se han presentado varias quejas y que ha dado lugar a la
apertura de un expediente de oficio que es objeto de estudio en la parte correspondiente de
este Informe. La cuestión radica en el papel dado por parte de la Administración autonómica a
los llamados “comités asesores” a quienes atribuyen competencia para denegar la prestación
pese a que sus actos no revisten las características ni garantías de un acto administrativo y, por
otra parte, en el hecho de que en múltiples ocasiones han de ser los Tribunales de Justicia
quienes salvaguardan el derecho de los pacientes mediante el reconocimiento del reintegro de
importantes sumas de dinero que las familias de los menores han de adelantar para poder
acceder al fármaco.
En cuanto al grado de colaboración es más o menos el mismo que el de años
anteriores en cuanto a la remisión de información. Por lo que respecta a las resoluciones hemos
apreciado una evolución negativa en el grado de aceptación de las mismas, sobre todo las que
tienen directa o indirectamente un contenido económico como consecuencia, a buen seguro, de
la actual coyuntura económica general.
1.1. Generalidades. Protección de datos
Como ya venimos manifestando en los últimos años la protección de datos es una
materia sensible que preocupa a los castellanos y leoneses lo que ha venido a incrementar el
número de quejas presentadas por esta cuestión. La problemática no se agota con los casos
que habitualmente podemos ver en la prensa en los que las historias clínicas o los expedientes
bancarios aparecen abandonados en lugares públicos o se difunden por medios ilícitos. Una de
las características que han de tener los datos de carácter personal es que deben ser exactos y
puestos al día de forma que respondan con veracidad a la situación actual del interesado.
Tuvimos la ocasión de conocer el caso de un particular que en su momento había sido
parte de una comunidad de bienes que ostentaba la titularidad de un establecimiento de
hostelería en Valladolid (20110703). Transcurrido el tiempo, en el año 2005, el interesado se
dio de baja como comunero y abandonó la actividad y así se lo hizo saber a los órganos
administrativos correspondientes. Posteriormente, en 2010, el citado negocio es objeto de una
denuncia de la que resulta un expediente sancionador y, consultados los datos de la hacienda
autonómica por parte de la Consejería de Sanidad como órgano competente para sancionar,
resulta que aparece como comunero el autor de la queja. Así pues se tramita el correspondiente
expediente sancionador y se llega incluso a intentar realizar notificaciones del mismo en el
BOCYL haciendo constar el nombre del interesado. Así las cosas y ante la acreditación
documental por parte del autor de la queja de que el ciudadano había presentado la baja ante
todos los órganos competentes, solicitamos información a la Consejería de Sanidad quien nos
indicó que los datos los había obtenido en primera instancia de la Consejería de Hacienda y que
en ese momento estaba a la espera de recibir informes de la misma sobre la actualidad de los
mismos. Posteriormente se nos indicó que la Consejería de Hacienda había rechazado la
petición de información porque entendía que se trataba de datos personales que no podía
revelar ni comunicar y que solicitarían información al Registro Civil. Fue entonces cuando
tuvimos ocasión de manifestar a la Administración autonómica la incoherencia de la postura de
un órgano que primero remite datos que no son actuales con evidente vulneración de la Ley
Orgánica de Protección de Datos y posteriormente, amparado en este texto legal, niega
cualquier tipo de información. Asimismo indicamos que el Registro Civil no tiene por objeto la
publicidad de datos del tráfico mercantil aunque pertenezcan a personas físicas. Por ello se
formuló la siguiente resolución que fue aceptada por parte de la Administración autonómica:
“Primera.- Que por parte del órgano competente se adopten las medidas oportunas
para salvaguardar el derecho de (...) en los términos antedichos procediendo a la
actualización de sus datos en la forma indicada en el texto de esta resolución.
Segunda.- Que asimismo por el órgano competente se proceda a impartir las
instrucciones oportunas para evitar situaciones como la descrita realizando el
necesario esfuerzo para que los datos de los particulares y, de los contribuyentes en
particular, se encuentren debidamente actualizados”.
1.2. Control sanitario. Centros y actividades sanitarias
Dentro del apartado de control sanitario y del epígrafe correspondiente a los centros y
actividades sanitarias, concretamente, al ámbito farmacéutico hemos de citar cuatro quejas que
han seguido suerte distinta: en primer lugar nos vimos en la necesidad de remitir al Defensor
del Pueblo la queja relativa a la inexistencia de regulación de las llamadas terapias naturales
dado que se trata de una materia de competencia estatal y así lo ha declarado incluso el propio
Tribunal Supremo ya en el año 2009; están pendientes de estudio, una vez recibida la
información, las dos quejas relativas al desarrollo reglamentario de la Ley de Ordenación
Farmacéutica y, por último, fue archivada por ausencia de irregularidad una queja relativa a
presuntas irregularidades de una oficina de farmacia que ofrecía regalos y descuentos a una
residencia de ancianos para atraer la clientela de la misma en detrimento de otro
establecimiento farmacéutico. Esta institución ratificó el archivo del expediente sancionador
instruido por parte de la Consejería de Sanidad por no haber quedado desvirtuada la presunción
de inocencia.
En cuanto al control sanitario ambiental en lugares públicos, únicamente fue
presentada una queja en el año 2011 sobre presunta insalubridad de un albergue de peregrinos
si bien estamos a la espera de recibir información por parte de la Administración autonómica.
Hemos de reseñar la importancia que para el Procurador del Común tiene el estado de los
citado establecimientos dados los importantes ingresos turísticos que el “Camino de Santiago”
aporta a la economía castellana y leonesa.
1.3. Protección de la salud
Por lo que respecta a la protección de la salud citaremos en primer lugar por su
importancia cuantitativa las 49 quejas presentadas desde el año 2008 (veintiocho de ellas en
2011) relativas a las distintas problemáticas de las personas que padecen o conviven con
pacientes de fibromialgia y síndrome de fatiga crónica. La cuestión será tratada
exhaustivamente en la parte de este Informe relativa a las actuaciones de oficio puesto que
todas ellas fueron acumuladas al expediente 20081886 que fue abierto por iniciativa de la
propia institución.
Asimismo tuvimos este año ocasión de examinar otras catorce cuestiones expuestas
en sendos expedientes que finalizaron en dos casos con resoluciones a la Consejería de
Sanidad. Citaremos en primer lugar la problemática relativa a la gratuidad (o no) de los
parkings sitos en los hospitales públicos de Castilla y León y, más concretamente, la despertada
por la implantación de un sistema de pago en el aparcamiento del Hospital del Río Hortega de
Valladolid. Una vez recibida la información por parte de la Consejería de Sanidad pusimos de
manifiesto una serie de cuestiones tales como que la universalidad de la asistencia sanitaria no
implica en modo alguno la gratuidad de la misma y menos aún implica la de servicios públicos
anejos cual es el acceso libre y sin contraprestación a las plazas de parking ubicadas en las
proximidades de centros hospitalarios. Asimismo indicamos que la problemática suscitada ha
surgido también en otras comunidades autónomas y resaltamos la generalización de la técnica
administrativa de la concesión como fórmula necesaria para la racionalización del dinero público
en momentos difíciles como el actual en el que la riqueza común debe usarse de modo
adecuado y dirigirse a evitar mermas en el propio estado del bienestar.
Sin embargo esto tampoco puede ni debe significar que la Administración autonómica
pueda desligarse de la realidad diaria de los castellanos y leoneses y máxime cuando ostenta no
sólo competencias en materia sanitaria sino de urbanismo y ordenación del territorio.
Por todo ello estimamos procedente sugerir la realización de un esfuerzo por parte de
la Administración autonómica en orden a la potenciación y promoción de aparcamientos en
rotación gratuitos como alternativa para que quienes prestan sus servicios en los centros
hospitalarios y quienes acuden a los mismos, todo ello sin perjuicio de la procedencia de
encontrar sistemas para “bonificar” la estancia a quienes se ven en la necesidad de usar el
servicio de forma continuada por una u otra razón. Asimismo significamos la importancia de la
coordinación con la Administración municipal debiendo valorarse la adopción de medidas que
suavicen, en lo posible, el excesivo gravamen que para el ciudadano que acude a un centro
hospitalario supone el pago de una plaza de aparcamiento.
Así pues el contenido de nuestra resolución era el siguiente:
“Primera.- Que por parte del órgano competente se adopten las pertinentes medidas
de coordinación entre las diversas Consejerías con competencias implicadas en la
cuestión y la Administración municipal, evaluando la posibilidad de desarrollar nuevos
espacios de estacionamiento.
Segunda.- Que se arbitren las soluciones pertinentes para garantizar las necesidades
de accesibilidad al Hospital del Río Hortega mediante un adecuado servicio de
transporte público tanto local como metropolitano evitando así, en la medida de lo
posible, el uso del vehículo particular con los posibles inconvenientes que esto
ocasiona en los términos antedichos”.
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe la Consejería aceptó la resolución.
En este apartado nos referiremos asimismo a una resolución confeccionada en los
primeros días del año 2012 si bien el expediente y la información remitida datan de finales del
año objeto de estudio en este Informe anual. Es el expediente 20111552. En esta queja se
pone en nuestro conocimiento la situación de un paciente de adenocarcinoma prostático a
quien se ofrecen diversas soluciones terapéuticas entre las que se encuentra la cirugía
laparoscópica. El interesado, residente en Zamora, opta por este tratamiento después de
realizar las correspondientes consultas a facultativos de su confianza y, cual es su sorpresa,
cuando recibe como respuesta que tal solución clínica no es posible en su caso puesto que este
tipo de cirugía se presta en Salamanca y no puede acceder a ella porque reside en Zamora. Es
más, el propio Complejo Asistencial de Salamanca, rechazó la asistencia por “no existir
justificación clínica para la propuesta”. Ante la diatriba de elegir entre cirugía abierta,
braquiterapia y radioterapia, el paciente optó por la segunda de las opciones razón por la cual
fue derivado al Hospital Clínico Universitario de Valladolid donde ha sido tratado desde agosto
de 2011. Solicitada información y recibida ésta por nuestra institución, nos vimos en la
necesidad de poner de manifiesto la situación de desconcierto en que se coloca al paciente a
quien se le ofrece una solución terapéutica que luego no se le va a poder realizar porque no
está disponible en su localidad de residencia para acabar recibiendo tratamiento en Valladolid,
es decir, fuera de Zamora. También indicamos la contradicción existente entre lo indicado por
los facultativos zamoranos y lo informado por el Complejo Asistencial de Salamanca al sostener
la inexistencia de justificación clínica para tal tratamiento. Es evidente que para un paciente (y
más aún cuando se encuentra aquejado de una dolencia grave) es cuando menos
incomprensible este tipo de actuaciones médicas y administrativas.
Así pues el contenido de nuestra resolución era el siguiente:
“Primera.- Que por parte del órgano correspondiente se dé oportuna respuesta al
escrito del paciente dando respuesta a los extremos en él solicitados.
Segunda.- Que se adopten las medidas oportunas para evitar situaciones como la
descrita en el escrito de queja ofreciendo a cada paciente sólo las soluciones
terapéuticas posibles y salvaguardando el principio de igualdad dentro de la adecuada
y eficaz autoorganización de medios personales y materiales”.
Nos referiremos ahora a otras resoluciones recaídas en el año 2011 sobre la materia
que tienen su origen en expedientes de años anteriores. Entre ellas la dictada en el expediente
20100531 sobre interrupción en la dispensación de colirio autólogo. En el expediente se
denunciaba la situación de un paciente a quien se le venía suministrando el llamado colirio de
suero autólogo elaborado en el Hospital del Río Hortega de Valladolid. Sin embargo, en un
momento concreto recibe una carta (ni siquiera tenía la forma de escrito o resolución
administrativa) en la que se le indica que se le va a dejar de suministrar poniendo en duda su
eficacia terapéutica. Ante tal situación y presentada la queja en nuestra institución solicitamos
información a la Consejería de Sanidad quien nos ratificó el argumento expuesto al interesado.
Sobre la cuestión tuvimos ocasión de pronunciarnos una vez comprobada no sólo la literatura
científica sino el hecho de que en otras comunidades autónomas los hospitales públicos están
suministrando los colirios de suero autólogo como tratamiento de pacientes con ojo seco. Por
otra parte y en cuanto a la denegación de una prestación que venía siendo proporcionada de
modo habitual, estimamos que tal negativa debía instrumentarse a través de algún sistema que
permitiera ejercitar debidamente su derecho acudiendo a cualquier instancia administrativa o
judicial a tal fin en los términos previstos en el art. 106 de la Constitución Española y en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común. Ante tales circunstancias se formuló una resolución que
fue rechazada por parte de la Administración sanitaria en la que indicábamos la necesidad de
impartir instrucciones para que el colirio autólogo fuera nuevamente suministrado al paciente y
para que por parte del órgano competente de la Consejería de Sanidad se impartiesen las
instrucciones oportunas en garantía de los derechos de los pacientes a fin de que las
resoluciones expresas en las que se interrumpe la prescripción de productos sanitarios sean
dotadas de pie de recurso para evitar la indefensión de los interesados.
1.3.1. Práctica profesional
Nos referiremos ahora a la queja 20110022 en la que se ponía en nuestro
conocimiento una presunta falta de control eficaz tras un parto con complicaciones en el
Hospital Santos Reyes de Aranda de Duero. Una vez recibida información, lo primero que
indicamos fue la circunstancia de que esta procuraduría carece de competencias para solicitar
informes médicos periciales y/o contradictorios razón por la cual la cuestión fue examinada
exclusivamente desde una perspectiva jurídica y no médica. Sin embargo sí pudimos apreciar la
existencia de posibles deficiencias en el seguimiento y cumplimiento del protocolo previsto en la
Estrategia Nacional de Salud Sexual y Reproductiva del Ministerio de Sanidad y Política Social
para el año 2010 dado que la paciente había manifestado la existencia de complicaciones al
facultativo (dispareunia) quien, sin embargo, no le realizó control o examen alguno. Por otra
parte nos vimos en la necesidad de indicar que si bien resulta cierto (como nos indicaba la
Administración sanitaria) que existen patologías más urgentes que la expuesta en la queja, por
ejemplo las oncológicas, eso no puede ser óbice para que quienes se encuentren en situaciones
preferentes que no revisten tanta urgencia, hayan de acudir a la medios ajenos al sistema. A tal
fin, como ya expusimos, si bien entendemos las dificultades por las que atraviesa el sistema
sanitario público derivado tanto de la limitación de medios como de personas, ha de hacerse un
esfuerzo organizativo para cohonestar ambas necesidades y garantizar el derecho de los
castellanos y leoneses a un sistema sanitario público de calidad aún cuando no tengan
dolencias graves como las oncológicas.
La resolución no fue aceptada por parte de la Administración autonómica al estimar
que dado que no se trataba de un proceso de carácter urgente no fue posible responder con
mayor celeridad y puesto que entendía que se habían cumplido adecuadamente todas y cada
uno de las previsiones de los protocolos en la materia.
Otra cuestión que hemos tenido ocasión de observar y que no es única en el año 2011
es la relativa al trato dispensado a los pacientes en los servicios de urgencias (20110732).
Hemos de aclarar que nos referimos al trato humano y personal y no a la calidad de los
tratamientos facultativos dispensados. Como premisa partimos de la fuerte presión asistencial
existente en todos los servicios de urgencias de nuestro país de la que no es una excepción
Castilla y León, así como del estrés que soporta el personal que trabaja en dichos servicios.
Pero entendimos que esto no podía justificar que un paciente con una fuerte hemorragia
estuviera veinte minutos en una sala de espera sin obtener información sobre el grado de
prioridad requerido por su situación. Y es que en muchas situaciones la aparente pasividad del
personal no es sino tiempo que está empleando en movilizar ciertos recursos pero el paciente y
la familia no son informados de tales extremos y esto ocasiona malentendidos y situaciones
complicadas en los servicios de urgencias enfrentando el a veces excesivo mutismo de los
profesionales con los reiterados y ocasionalmente improcedentes requerimientos de información
de los interesados. Por ello se formuló una resolución requiriendo a la Administración sanitaria
para que se proceda a impartir las instrucciones oportunas para que se humanice el trato
dispensado a los pacientes y sus familias en los servicios de urgencias mejorando los tiempos
para ser atendidos en un primer momento y los criterios de clasificación de la urgencia.
La Administración sanitaria no estimó oportuno aceptar nuestra resolución si bien
puso en nuestro conocimiento la implementación del llamado “Informador del Servicio de
Urgencias” cuyas funciones no son estrictamente asistenciales sino de humanización del trato y
solución de cuestiones que en muchas ocasiones vienen generadas por la propia ansiedad de la
situación y por la falta de información que a veces denuncian los pacientes y acompañantes en
estos servicios.
Nos referiremos por último al expediente 20101945. En él se ponía en nuestro
conocimiento la situación de un paciente que acudió diez veces en ocho días a diversos
servicios de urgencias de la provincia de Ávila para al final fallecer en el Hospital Nuestra
Señora de Sonsoles. El autor de la queja ponía en nuestro conocimiento que se desconocía cual
era la causa de la muerte porque no se le realizó la autopsia pese a la solicitud por parte de la
familia. Los interesados habían asimismo interpuesto reclamación al efecto sin haber obtenido
respuesta. Solicitada información a la Consejería de Sanidad, se puso en nuestro conocimiento
que se había iniciado una información reservada sobre la cuestión y que si bien la atención
sanitaria parecía correcta, no se había podido concluir adecuadamente la causa del fallecimiento
porque la familia no había autorizado el estudio necrópsico. A la vista de todos estos datos
entendimos que parte de la queja se podía entender solucionada, la relativa a la falta de
respuesta a la reclamación. Asimismo pusimos en conocimiento de su autor, como hacemos
siempre, que nuestra institución carece de competencia para solicitar informes médicos
periciales y por esta razón no podemos entrar a valorar la posible existencia de la lex artis. Sin
embargo sí concluimos, sobre la base de las diversas contradicciones entre las versiones
expuestas, el indudable derecho de la familia a conocer la causa eficiente del fallecimiento que
parecía contradictorio con la negativa de la misma a la realización de la autopsia. Así nos
parecía adecuado no sólo haber realizado la misma o al menos la exploración y toma de
muestras del art. 3 del RD 2230/1982, de 18 de junio, sobre autopsias clínicas y nos pareció
que debía haberse documentado la negativa de la familia a la realización de tales exámenes
post mortem a fin de salvaguardar la seguridad jurídica. Por ello en nuestra resolución
indicamos la pertinencia de arbitrar las medidas necesarias para plasmar documentalmente
tales extremos y evitar situaciones como la descrita. También nos pronunciamos sobre la
necesidad, si así resultaba de la información reservada, de depurar responsabilidades en caso
de que se hubiera incurrido en ellas.
La resolución fue aceptada parcialmente por parte de la Consejería de Sanidad quien
estimó la pertinencia de adoptar medidas en orden a hacer constar por escrito la renuncia
expresa a la realización de la autopsia.
1.3.2. Financiación de gastos sanitarios
Diez han sido las quejas presentadas en el presente año si bien han recaído
resoluciones de expedientes de años pasados puesto que la información tuvo entrada en
nuestra institución en el año 2011.
Nos referiremos en este punto y en primer lugar a la queja 20101382 que vino a
poner de manifiesto, una vez más, la existencia de importantes e injustificadas diferencias entre
la cartera de servicios de unas comunidades autónomas y otras. En el caso que nos ocupa el
paciente se encuentra aquejado de una dolencia de las llamadas “enfermedades raras”
conocida como mastocitosis sistémica que requiere para su tratamiento la dispensación de una
fórmula magistral conocida como cromoglicato disódico 200 mg. sin excipiente. El afectado
requerirá el uso de la citada fórmula a lo largo de toda su vida y tras adquirirlo adelantando el
precio correspondiente, solicitó el reintegro de gastos farmacéutico que le fue denegado. Tras
solicitar esta institución la información precisa se nos indicó por parte de la Administración
sanitaria que si bien actualmente en nuestra Comunidad Autónoma no existe a día de hoy un
procedimiento establecido por el que se pueda aplicar este tipo de aportación a las fórmulas
magistrales, está previsto efectuar una actualización del anexo B del concierto vigente en la que
se incorporarán ciertos principios activos como financiables, y entre ellos el cromoglicato
disódico. A la vista de tal información pusimos de manifiesto la necesidad de salvaguardar el
principio de igualdad efectiva entre las prestaciones farmacéuticas de todo el territorio nacional
puesto que en otras comunidades autónomas esta fórmula sí es susceptible de reintegro de
gastos. Por otra parte la ínfima incidencia de la enfermedad en toda España y por ende en
Castilla y León así como la trascendencia económica que para el paciente venía suponiendo el
desembolso de la cantidad de forma periódica e ininterrumpida, nos llevó a indicar a la
Administración sanitaria la necesidad de reconocer el derecho al reintegro del paciente (puesto
que en el futuro va a ser reintegrable) de las cantidades ya satisfechas así como la importancia,
pertinencia y urgencia de realizar los esfuerzos necesarios para que los gastos farmacéuticos a
abonar en nuestra Comunidad Autónoma sean los mismos que en otras partes del territorio
nacional salvaguardando así el principio de igualdad efectiva.
Tampoco en este caso la Consejería de Sanidad ha estimado oportuno aceptar el
contenido de nuestra resolución y así se lo hicimos saber al autor de la queja.
Nos referiremos ahora a una queja relativa a la denegación de reintegro de gastos
farmacéuticos en relación con la llamada “hormona del crecimiento”. Sobre esta cuestión hemos
tenido ocasión de pronunciarnos en distintos expedientes y hemos realizado una actuación de
oficio, pero el presente caso (20111700) tiene peculiaridades propias. Se ponía en nuestro
conocimiento la situación de un menor que venía siendo tratado con somatotropina desde el
año 2006 con el importante desembolso económico que esto suponía para su familia puesto
que la Administración sanitaria había denegado el tratamiento. Esto supuso que se vieron en la
necesidad de solicitar el reintegro de gastos médicos por valor de más de veinticinco mil euros
(la mitad del tratamiento) obteniendo sentencia favorable a sus intereses en fecha 25 de marzo
de 2009. Pese a ello el menor seguía requiriendo el tratamiento y los padres continuaban
adelantando cantidades por el mismo pese a que la resolución judicial indicaba expresamente
que el paciente tenía derecho a obtener la somatotropina sin coste alguno para él o su familia.
Así, cuando a finales del año 2010 los padres vuelven a solicitar en vía administrativa el pago
de las cantidades no satisfechas (otros veintidós mil euros), la Intervención Territorial que ha
de informar de modo preceptivo y favorable el pago opone el “reparo” de que la sentencia no
contiene lo que en términos jurídicos se llama “condena de futuro” y por tanto desestima la
pretensión de la familia y les pone en la situación de volver a litigar (con los gastos económicos
y de tiempo que esto supone) para ver resarcido su derecho. Esta cuestión nos pareció
absolutamente improcedente y por ello indicamos el derecho que asistía al paciente a recibir el
precio de la totalidad del tratamiento y la necesidad de revocar la resolución denegatoria
estimando la pretensión de la familia.
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe la Consejería aceptó la resolución.
Nos referiremos por último a la queja 20110100 en la que se ponía en nuestro
conocimiento la situación de un menor residente en Soria aquejado de una dolencia de las
denominadas “rara” conocida como agenesia del cuerpo calloso. Como consecuencia de esta
patología el menor necesitaba un logopeda y así lo indicaban multitud de informes médicos
procedentes del Servicio Aragonés de Salud que era donde el paciente había sido tratado. Pese
a ello, por parte de la Inspección Médica se denegó tal prestación puesto que se entendía que
bastaba con el servicio de logopedia que estaba a disposición de los alumnos del centro escolar
donde cursaba estudios. Ante la insistencia de la madre, las diversas solicitudes fueron
denegadas porque la patología no se encontraba dentro de los criterios de inclusión del
“Contrato Marco para Procedimientos Terapéuticos de Rehabilitación”. Solicitada información y
remitida ésta por parte de la Administración sanitaria, procedimos a formular una resolución en
la que hacíamos en primer lugar un estudio somero de la patología indicando que una de las
manifestaciones más comunes de la misma es la dificultad en la comunicación proveniente del
mayor grado de desarrollo del lenguaje comprensivo respecto del lenguaje expresivo.
Posteriormente vinimos a expresar nuestra disconformidad con la denegación puesto que
entendíamos que el contrato marco se trata de un negocio jurídico bilateral que vincula a los
intervinientes en el mismo y nunca a un tercero careciendo de fuerza normativa. Asimismo
observamos que la agenesia del cuerpo calloso no se encuentra dentro de las patologías
excluidas con el agravante de la estimación de pretensiones similares en otras comunidades
autónomas existiendo asimismo Jurisprudencia reiterada al efecto.
Por ello estimamos pertinente requerir a la Administración sanitaria para que se
reconociera el derecho del menor en los términos indicados si bien la resolución fue rechazada
por la Consejería de Sanidad.
1.4. Derechos y deberes de los usuarios
1.4.1. Intimidad y confidencialidad. Acceso a la historia clínica
Citaremos en primer lugar la problemática suscitada por las deficiencias en la
insonorización del consultorio médico de Cubillos del Sil (León) lo que provocaba que la
intimidad y confidencialidad que debe regir en la relación médico-paciente se viera
notablemente alterada (20110194). Presentada la queja y solicitada información a la
Administración local como competente en la materia, se nos indicó por ésta la preocupación por
la cuestión lo que hacía que se estuviesen buscando soluciones puesto que el origen del
problema eran presuntos vicios de construcción o deficiencias imputables a la empresa
encargada de la obra. Por ello, constatada la existencia de voluntad por parte de la
Administración municipal en orden a la solución de la cuestión, se requirió a esta para que
adoptase medidas no sólo temporales (retirada de las sillas cercanas a los lugares de consulta o
colocación de paneles especiales) sino definitivas a la mayor brevedad posible. La resolución
fue aceptada por la Administración competente.
Por lo que respecta al acceso a la historia clínica de los pacientes y a sus informes
médicos hemos venido observando un incremento en este tipo de quejas sobre la materia sobre
la base de la concienciación de los ciudadanos respecto a esta problemática. Múltiples son las
ocasiones en las que los Servicios de Atención al Paciente de los centros sanitarios u
hospitalarios ponen límites u obstáculos a dicho acceso lo que hace que el interesado desconfíe
acerca de la pertinencia de los tratamientos dispensados y de la asistencia recibida. Otras veces
el problema surge por el modo de entrega de la documentación clínica puesto que o bien no se
posibilita al paciente la comprobación de que el sobre que se le entrega contiene toda la
documentación o bien se encuentra aquella sin criterio clasificatorio alguno lo que impide un
examen adecuado de la misma. Así por ejemplo, en la queja 20110870 el paciente venía
requiriendo de modo reiterado diversos resultados de pruebas médicas llevadas a cabo en el
Hospital Universitario Río Hortega sin obtener respuesta satisfactoria a sus pretensiones.
Examinada la información remitida por parte de la Administración sanitaria nos vimos en la
necesidad de indicar a la misma la importancia del cumplimiento de lo dispuesto en el art. 18
de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de
derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica así como de lo
previsto en el Decreto 101/2005, de 22 de diciembre, por el que se regula la historia clínica en
nuestra Comunidad Autónoma. La resolución fue aceptada por parte de la Consejería de
Sanidad.
Por último aludiremos a la queja 20101986 relativo al extravío de la historia clínica
de un paciente en el Hospital del Bierzo. Hemos de reseñar que la problemática no es única en
este centro hospitalario ni siquiera en nuestra Comunidad Autónoma pero ello no impide que
debamos realizar nuestra labor salvaguardando el derecho de los castellanos y leoneses. Así, en
el presente caso y tras el reconocimiento por parte de la Administración sanitaria del extravío
de la historia clínica y de la necesaria repetición de algunas de las pruebas diagnósticas, nos
vimos en la necesidad de recordar a la Consejería de Sanidad la responsabilidad “cuasi objetiva”
en la materia sobre la base de la doctrina de la Agencia Española de Protección de Datos
refrendada por los órganos judiciales en virtud de la cual el extravío supone necesariamente
que no se han adoptado las medidas necesarias para la tutela de los datos en materia de salud.
Se dirigió una resolución con el siguiente contenido:
“Primera.- Que por parte de órgano competente se implanten las medidas de orden
interno necesario para impedir nuevas infracciones del artículo 9 tal y como hemos
indicado ut supra.
Segunda.- Que asimismo se vigile el cumplimiento de lo previsto en el Capítulo IV del
Título VIII del Real Decreto 1720/2007 en orden a la implantación de medidas de
seguridad aplicables a ficheros y tratamientos no automatizados.
Tercera.- Que, en el caso de que se considere necesario, se depuren las eventuales
responsabilidades por los hechos descritos a cuyo efecto, en caso de que no se haya
hecho ya, se identifique en cada documento de seguridad no sólo dónde se
encuentran archivadas las historias clínicas sino también se indique quién es el
responsable del archivo de las mismas así como los procedimientos de respaldo y
recuperación de la información relativa a los pacientes”.
La resolución fue rechazada por la Consejería de Sanidad.
1.4.2. Tratamiento y plazos
Nos referiremos ahora a una cuestión que viene siendo puesta de manifiesto con
cierta reiteración ante nuestra institución cual es el tema de la renuncia voluntaria a las listas
de espera. Sobre esta problemática ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos en años
precedentes pero dada la importancia de la cuestión y la reiteración de los supuestos
procedemos a ponerla de relieve en el presente Informe. Aunque aquí nos referiremos a la
queja 20111128 ya tuvimos ocasión de pronunciarnos sobre la cuestión en el expediente
20101022. El problema estriba en la circunstancia de que el art. 9.1 del Decreto 68/2008 que
regula las garantías en materia de listas de espera dispone expresamente que la renuncia ha de
ser expresa y debe constar por escrito. Sin embargo, múltiples son las ocasiones en las que nos
encontramos con pacientes que solicitan información acerca de su situación en las listas de
espera y desde la Administración autonómica se les indica que han renunciado a su derecho en
las mismas. En otros supuestos se informa a esta procuraduría de que el paciente ha
renunciado en una conversación telefónica lo que a nuestro juicio carece no sólo de validez
legal en los términos expresados anteriormente sino de las garantías de prueba suficientes.
Esto fue lo que ocurrió en el caso de la queja 20111128 donde la única constancia escrita era
la plasmada por el propio personal de Sacyl quien presuntamente reflejaba lo indicado
verbalmente en una conversación telefónica sostenida con el interesado. Asimismo se nos
informaba de la dificultad de salvaguardar esta garantía en un plano práctico. Así pues nos
vimos en la necesidad de resolver indicando a la Administración sanitaria la pertinencia de
arbitrar las medidas oportunas para dar cumplimiento a la previsión normativa del Decreto
68/2008 en virtud de la cual las renuncias han de ser expresas y escritas. Esta resolución
trataba no sólo de salvaguardar el derecho del paciente; sino la propia seguridad jurídica. La
resolución fue rechazada por parte de la Consejería de Sanidad por entender que no se
vulneraba en modo alguno el derecho del paciente asimismo se nos indicaba que la cuestión
particular estaba siendo examinada en sede judicial.
Citaremos también en este epígrafe por la trascendencia de la cuestión la
problemática expuesta en el expediente 20101900. El motivo de la queja eran las presuntas
deficiencias en el Servicio de Endocrinología del Complejo Asistencial de León a causa de las
reiteradas bajas de uno de los especialistas que presta sus servicios en el mismo. El autor de la
queja ponía de manifiesto asimismo los efectos negativos que en su relación laboral tenían los
reiterados cambios de cita ocasionados por causas que en modo alguno le eran imputables.
Recibida información por parte de la Administración sanitaria, ésta nos ratificó que el paciente
en cuestión había visto canceladas sus consultas hasta en cinco ocasiones por la enfermedad o
baja médica del facultativo que debía atenderle. Así pues nos vimos en la necesidad de indicar
que no podíamos sino compartir el malestar del paciente que considerábamos más que
justificado como también entendíamos que lo estaba la solicitud de cambio de especialista. Así
nuestra resolución indicaba que debía estimarse la pretensión del paciente sobre cambio de
facultativo y debían arbitrarse las medidas oportunas para una adecuada gestión de los medios
personales en orden a evitar situaciones como la que dio lugar a la presentación de la queja.
Esta resolución fue rechazada por parte de la Consejería de Sanidad y así se lo
hicimos saber al autor de la queja.
2. CONSUMO
Veintiséis han sido este año las quejas en materia de consumo de las que dieciocho
fueron presentadas por el movimiento asociativo.
Como común denominador de todas ellas se encuentra la falta de respuesta o de
tramitación de quejas y/o expedientes de consumo lo que hace que en muchos casos nos
veamos en la necesidad de recordar a la Administración (generalmente la autonómica) la
obligación de formular resolución en tiempo y forma. Otra de las cuestiones que se plantea es
la relativa a la falta de tramitación de expedientes sancionadores en la materia. Así, cuando los
particulares acuden a los organismos competentes no solo quieren solucionar la cuestión a
través del arbitraje de consumo (cuestión a la que se limitan las actuaciones en la mayoría de
los casos) sino que entienden que pueden concurrir infracciones en la materia por parte de las
mercantiles a las que se dirigen y en este sentido requieren la actuación de las diversas
administraciones. Sin embargo en la práctica totalidad de los casos no se lleva a cabo
investigación alguna en la materia limitándose a tratar de acercar posiciones entre las partes sin
sopesar la posible concurrencia de hechos tipificados como infracción administrativa.
En el marco de las quejas presentadas por los particulares nos referiremos al
expediente 20111071 en el que se ponía en nuestro conocimiento el excesivo retraso en la
tramitación de un expediente de consumo que tardó casi un año en obtener resolución.
Solicitada información al órgano competente, en este caso la Consejería de Economía y Empleo,
se puso en nuestro conocimiento que no se trataba de un hecho puntual sino que tal situación
venía siendo habitual por la actual proliferación de expedientes de esta naturaleza llegando a
suponer un incremento del doscientos por cien en los cinco últimos años. Otra de las causas
era, según la Administración autonómica, la adhesión de las grandes operadoras de telefonía e
Internet a este sistema lo que había venido a agravar el problema. Ante esta información nos
vimos en la necesidad de recordar a la Administración autonómica que la finalidad del
procedimiento arbitral es, entre otras, evitar acudir a la vía judicial y agilizar los trámites para la
solución de conflictos lo que no ocurre en este caso. Asimismo invocamos el plazo legal de seis
meses para la tramitación de estos expedientes concluyendo la posible responsabilidad en la
tramitación que incumbe a la Administración competente. El contenido de nuestra resolución
era el siguiente:
“Único.- Que, de manera urgente, se adopten por la Consejería de Economía y Empleo
de la Junta de Castilla y León las medidas precisas para reducir el retraso existente en
la resolución de las reclamaciones que se presentan ante la Junta Arbitral de Consumo
de Castila y León, garantizando de esta forma el cumplimiento del plazo de seis meses
establecido en la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje, en concordancia con
los principios de mejora continua, proactividad y celeridad establecidos en la Ley
2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la
Administración de Castilla y León y de Gestión Pública”.
La resolución fue aceptada por la Administración autonómica.
Por lo que respecta a las quejas del movimiento asociativo hemos de indicar que al
igual que en años anteriores el problema básico es la falta de tramitación de los escritos
presentados en las distintas instancias, autonómica y local. Por esta razón nos vemos de forma
continua en la necesidad de requerir a las administraciones a fin de que den a los escritos el
trámite adecuado y oportuno. Las resoluciones en tal sentido tienen habitualmente buena
acogida en los diversos órganos administrativos quienes aceptan nuestras recomendaciones.
ÁREA K
JUSTICIA
Expedientes Área .................................................................. 56
Expedientes rechazados ....................................................... 22
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 32
Expedientes en otras situaciones ......................................... 2
A lo largo del año 2011 se han recibido seis quejas menos que durante el año 2010.
En concreto, han sido 55 las quejas formuladas en esta área.
Ahora bien, esa variación numérica no supone una alteración significativa y que por su
importancia permita extraer conclusiones concretas y definitivas en relación con las razones que
la han motivado.
Es decir, del descenso apuntado no cabe deducir afirmaciones relacionadas con una
posible variación en la situación de la justicia en esta Comunidad Autónoma. De hecho, cabe
incluso sostener, en atención a las causas que motivan las reclamaciones planteadas, que para
los ciudadanos los problemas de la justicia siguen siendo los mismos que en años anteriores
pues, en efecto, las razones que motivan el recurso a esta institución suelen ser siempre las
mismas.
En concreto, de las 55 quejas presentadas, 11 se referían a retrasos e irregularidades
en los procedimientos, el objeto de otras 18 reclamaciones era mostrar la disconformidad de los
reclamantes con el contenido de distintas resoluciones judiciales y 2 estaban relacionadas con
problemas relativos a la ejecución de sentencias.
Además, en esta área se incluye también una queja formulada en relación con los
criterios de determinación de aranceles notariales, 6 relativas al funcionamiento de órganos
encargados del registro civil, 4 expedientes guardaban relación con el reconocimiento del
derecho a litigar gratuitamente y 1 expediente se refería a la actuación de un colegio de
abogados.
Por otro lado, conviene precisar que en esta área se incluyen también las
reclamaciones relacionadas con la situación de personas privadas de libertad. En concreto,
durante el año 2011 se han presentado en el ámbito del régimen penitenciario 6 quejas.
Asimismo, los ciudadanos siguen dirigiéndose a esta procuraduría planteando
verdaderas solicitudes de asesoramiento en derecho, lo que obliga al rechazo de las mismas
teniendo en cuenta que en tales supuestos no ha intervenido una Administración pública que
permita el análisis de la reclamación y, en su caso, su remisión a la Defensora del Pueblo.
De nuevo ha de señalarse que la falta de competencias en relación con el área de que
aquí se trata determina en muchos casos la remisión de las reclamaciones presentadas a dicha
defensoría. No obstante, en ocasiones el rechazo de las reclamaciones se efectúa directamente,
especialmente en supuestos en los que lo que se pretende es la modificación de resoluciones
judiciales, pretensión que, por razones obvias derivadas de la propia configuración de nuestro
Estado, no puede ser acogida ni por la Defensora del Pueblo ni por esta institución. También,
por razones evidentes, en esta área no se ha dirigido ninguna resolución a la Administración.
De acuerdo con lo anterior, a continuación se exponen algunas de las reclamaciones
recibidas durante el año 2011, siguiendo en la exposición en general el orden mantenido en el
Informe anual correspondiente al año 2010.
En todo caso, conviene precisar, tal y como se ha indicado en otros Informes, que en
algunos supuestos las reclamaciones aluden de forma principal a la materia bajo la que se
engloban pero también plantean cuestiones que permitirían incluirlas en algún otro epígrafe de
los que a continuación se exponen.
1. FUNCIONAMIENTO DE ÓRGANOS JUDICIALES
En total, son 33 las quejas recibidas durante el año 2011 relacionadas con el
funcionamiento de los órganos judiciales.
De ellas, tal y como ya se ha señalado, 11 se referían a irregularidades o retrasos en
la tramitación de asuntos judiciales, 18 a disconformidades con el contenido de concretas
resoluciones judiciales y 2 a problemas en la ejecución de sentencias o resoluciones judiciales.
También se incluye en este epígrafe una reclamación relacionada con la organización
judicial, pretendiendo la ampliación de la planta o creación de nuevos juzgados en determinada
provincia de la Comunidad y otra en la que se aludía al comportamiento de unos particulares y
se solicitaba la paralización de las acciones judiciales entabladas contra el reclamante.
1.1. Irregularidades y retrasos
La mayor parte de las reclamaciones relacionadas con supuestas irregularidades o
retrasos en procedimientos judiciales han sido al remitidas a la Defensora del Pueblo dada la
falta de competencias para la supervisión o control de lo actuado por los Tribunales.
Ello no obstante, también se han archivado directamente algunos expedientes. Así
ocurrió con el expediente 20111225 en el que el reclamante se refería a la suspensión de un
juicio de desahucio al no poder citar a los administradores de la empresa arrendataria que
había entrado en concurso, pretendiendo que el juzgado autorizase el desahucio sin más
preámbulos. Dicha reclamación fue rechazada aclarando al interesado las competencias y
funciones de esta institución.
En relación con supuestos retrasos en la Administración de Justicia, se considera
oportuno mencionar el expediente 20111410 relacionado con un presunto retraso en la
tramitación de un procedimiento judicial penal seguido ante un juzgado de instrucción, y el
expediente 20112138 en el que se aludía a la presentación de una denuncia ante un juzgado
al no pagar un progenitor una pensión de alimentos a su hijo menor sin que, transcurridos
cuatro años, se hubiese resuelto la cuestión.
En ambos casos, se aclaró a los reclamantes el ámbito de actuación de esta
institución, remitiéndose las reclamaciones a la Defensora del Pueblo, dado que los retrasos a
los que apuntaban dichas quejas se atribuían a órganos judiciales que no podían ser objeto de
nuestra supervisión.
1.2. Ejecución de resoluciones judiciales
Han sido 2 las reclamaciones relacionadas con la ejecución de resoluciones judiciales
presentadas durante el año 2011.
Así, en el expediente 20110464 se hacía referencia al retraso de un juzgado de
primera instancia en la ejecución de un auto relacionado con la liquidación de una sociedad de
gananciales. En concreto, según la reclamación transcurridos casi cuatro años dicha resolución
no se había ejecutado.
La queja se remitió a la Defensora del Pueblo, que tras recibir el informe que había
solicitado a la Fiscalía General del Estado e informar al reclamante de su contenido y de las
diferentes actuaciones que se habían producido en la tramitación del procedimiento judicial
origen de la queja, procedió al archivo de la reclamación.
Por otro lado, se considera oportuno hacer referencia al expediente 20112187 que
pese a guardar relación con un problema de ejecución de resoluciones judiciales fue
directamente archivado. No obstante, se dejó abierta la posibilidad de que si el reclamante
entendía que la reclamación debía extenderse a otros aspectos o extremos no analizados por
esta procuraduría, incluidos en su ámbito de competencias, pudiera dirigirse nuevamente a esta
institución que valoraría oportunamente sus argumentos a los efectos de decidir sobre los
mismos.
En concreto, en la reclamación en cuestión, el reclamante consideraba que una
corporación local había desarrollado una serie de maniobras tendentes a retrasar la ejecución
de las sentencias dictadas en el asunto al que se aludía en la queja para consolidar así una obra
ilegal de un particular. En este sentido se aludía a una recalificación, a instancia del empresario
interesado, de una única parcela que se integraba en una zona rústica especialmente protegida,
calificándola como suelo urbano consolidado, lo que permitiría volver a poner en
funcionamiento una instalación en la misma ubicación que los Tribunales habían desestimado.
Ello, a juicio del reclamante, suponía una burla a los ciudadanos y un flagrante incumplimiento
del mandato judicial y se solicitaba el cumplimiento de la ley y las decisiones judiciales por la
citada Administración local.
Esta institución, en atención al objeto de la reclamación estimó que el problema
reflejado en la misma, afectaba e incidía directamente en la ejecución de las sentencias
dictadas en el caso al que se aludía en la queja. Ello obligaba a tomar en consideración el
contenido del art. 117 de nuestra Constitución de acuerdo con el cual la potestad jurisdiccional
comprende tanto la potestad de juzgar como la de ejecutar lo juzgado, previsión que se
reiteraba en la Ley 29/98, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Es cierto que dicha Ley sanciona con la nulidad de pleno derecho a los actos y
disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, si aquellos se han dictado
con la finalidad de eludir su cumplimiento. Pero también lo es que en esa misma norma se
contemplan supuestos legales de imposibilidad de ejecución de las sentencias dictadas.
Valorando ambos aspectos, se hizo saber al reclamante que como declaran nuestros
tribunales no toda modificación del planeamiento origina la imposibilidad legal de ejecución, al
depender ello de si su finalidad se concreta en eludir la ejecución de la sentencia.
Ahora bien, no correspondía a esta procuraduría determinar el contenido de la
ejecución de las sentencias dictadas y las consecuencias que en relación con el cumplimiento de
aquellas pudiera tener la recalificación a la que se aludía en la reclamación y tampoco entraba
dentro de las competencias de esta institución determinar si la recalificación producida se había
efectuado con la exclusiva finalidad de eludir el cumplimiento de las resoluciones judiciales
dictadas.
Por otro lado, no constaba que las cuestiones a las que se aludía en la queja se
hubiesen planteado previamente en vía judicial. De haber sido así, tampoco sería posible la
intervención solicitada de conformidad con lo señalado en el art. 12 de la Ley 2/94 ya citada.
Teniendo en cuenta lo anterior, y el indudable hecho de que el problema planteado en
la reclamación afectaba directamente a una sentencia y su ejecución, se acordó el archivo de la
reclamación, trasladando al reclamante de forma detallada las razones de dicho archivo.
1.3. Disconformidad con resoluciones judiciales
Bajo este epígrafe se agrupan 18 reclamaciones recibidas a lo largo del año 2011 en
las que los reclamante mostraban su disconformidad con el contenido de diversas resoluciones
judiciales y en las que precisamente por ello esta institución carecía de competencias que
permitieran iniciar cualquier tipo de investigación. Entre ellos, pueden citarse los expedientes
20110975 (relacionado con supuestas lesiones a un menor que ya habían sido objeto de
investigación judicial) y 200110066 (relacionado con una denuncia por los daños causados por
la colisión de un camión en la propiedad del reclamante).
En ambos casos se procedió al archivo de las quejas, dado que de conformidad con lo
establecido en el art. 117 de la Constitución Española, el ejercicio de la potestad jurisdiccional
corresponde en exclusiva a jueces y magistrados integrantes del poder judicial, y ello impide la
revisión por esta procuraduría de las resoluciones dictadas como consecuencia de la tramitación
de procedimientos judiciales. De hecho, esa modificación, de proceder, solo puede lograrse a
través de los recursos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico y su resolución incumbe a
los órganos específicamente determinados en dicho ordenamiento en función del tipo de
recurso de que se trate.
2. ABOGADOS, COLEGIOS DE ABOGADOS Y JUSTICIA GRATUITA
Son tres las reclamaciones recibidas durante el años 2011 que guardan relación con el
reconocimiento del derecho a litigar gratuitamente. En concreto, los expedientes 20110839,
20110664 y 20112122.
Todos ellos fueron remitidos a la Defensora del Pueblo, dado que en esta Comunidad
Autónoma no se ha producido una transferencia de competencias en materia de justicia y, en
consecuencia, esta institución no puede desarrollar actuación alguna de supervisión o control de
los órganos encargados de reconocer o denegar dicho derecho al no formar parte estos de la
Administración autonómica o local de Castilla y León.
El primero de dichos expedientes, en la fecha de cierre del presente Informe
continuaba abierto en la citada defensoría.
Sin embargo, los otros dos mencionados fueron archivados al no apreciarse por la
Defensora del Pueblo una actuación irregular de los órganos encargados de resolver sobre el
derecho a litigar gratuitamente que supusiera una infracción del ordenamiento jurídico o una
actuación ilegítima que impidiera o menoscabase el ejercicio de un derecho o legitimase la
intervención de la citada defensoría.
Además, en el expediente 20110664 por lo que se refería al comportamiento del
abogado que atendió la solicitud de información del reclamante a la que también se aludía en la
queja, la defensoría hizo saber a este último que de su actuación profesional podía derivarse
responsabilidad de carácter disciplinario y que dicha responsabilidad se podía exigir ante el
colegio de abogados al cual estaba adscrito el letrado en cuestión. En concreto, en este
supuesto también se aclaró por la Defensora del Pueblo que solo intervendría en el caso de que
planteada en forma la queja ante el colegio correspondiente, el interesado no recibiera
respuesta expresa a la misma en un plazo prudencial.
Por otro lado, en el expediente 20112122 la Defensora del Pueblo también aclaró al
reclamante, de conformidad con lo señalado en el art. 17 de la LO 3/1981, de 6 de abril,
reguladora de la institución del Defensor del Pueblo, la imposibilidad de su intervención al estar
pendiente el asunto de una resolución judicial.
Por último, parece oportuno aludir al expediente 20111681 en el que el reclamante
mostraba su disconformidad con la actuación de un colegio de abogados que al parecer había
archivado la denuncia formulada por aquel contra varios letrados. Dicha reclamación también se
remitió a la Defensora del Pueblo y fue archivada por esta.
3. ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA
En los expedientes registrados con los números de referencia 20110083,
20110627, 20110629, 20111547, 20110628 y 20110850 los reclamantes aludían a
cuestiones relacionadas con la situación de personas privadas de libertad, tales como solicitudes
de puesta en libertad, asistencia sanitaria penitenciaria, disconformidades con actuaciones de
funcionarios penitenciarios, traslados, etc.
La mayoría de las reclamaciones recibidas se han remitido a la Defensora del Pueblo
dada la falta de competencias de esta procuraduría tanto en relación con el contenido de dichas
reclamaciones como en relación con las administraciones implicadas en las mismas.
No fue remitido a dicha defensoría el expediente 20111547 en el que se aludía a las
lesiones sufridas por unos internos en un centro penitenciario situado en esta Comunidad
Autónoma.
En este expediente, en atención a la naturaleza del problema planteado en el mismo,
se decidió dar traslado de los hechos relatados a la Fiscalía correspondiente, que inició unas
diligencias de investigación. Dichas diligencias fueron finalmente archivadas en atención al
contenido del informe elaborado por el centro penitenciario en cuestión del que resultaba la
existencia de un grave altercado y la necesidad de sujeción y empleo de fuerza física
imprescindible, incidente que dio lugar a las oportunas sanciones disciplinarias. Todo ello, sin
perjuicio de que el reclamante pudiera reiterar la denuncia, si así le convenía, ante el juzgado
de instrucción correspondiente.
Tampoco se remitió a la Defensora del Pueblo la cuestión planteada en el expediente
20110850 en el que se aludía a una supuesta agresión a un interno por parte de un
funcionario de un concreto centro penitenciario.
También en este caso se remitió la reclamación a la Fiscalía correspondiente que al
igual que en el caso anterior inició las correspondientes diligencias de investigación.
4. REGISTRO CIVIL Y NOTARÍAS
A lo largo del año 2011 se han recibido 6 reclamaciones relacionadas con el
funcionamiento de los órganos encargados del Registro Civil y 1 queja relacionada con la
actuación de notarios.
Todos los expedientes relacionados con el Registro Civil se remitieron a la Defensora
del Pueblo, en atención a la circunstancia de que los órganos encargados del Registro Civil no
forman parte de la Administración autonómica o local de Castilla y León. En algunas de las
reclamaciones recibidas se planteaban problemas relacionados con inscripciones o con el
retraso en expedir certificados solicitados por los ciudadanos ante aquellos órganos.
No obstante, en el expediente 20111654 lo planteado por el reclamante fue la
indebida atención y trato incorrecto recibido de un funcionario que trabajaba en un registro civil
ubicado en esta Comunidad Autónoma.
Además, en el expediente 20111796 relacionado también con el Registro Civil, en
último término se planteaba por el reclamante la necesidad de que el Ministerio de Justicia
eliminara del servicio de atención al ciudadano el número 902, al existir un número alternativo
para el mismo fin. Además, se solicitaba también que se dotaran los medios físicos y personales
que permitieran una adecuada coordinación (consenso y unidad) entre la información que
emiten y reciben el centro o unidad de atención al ciudadano del Ministerio de Justicia y los
diferentes registros civiles.
Por lo que se refiere a la actuación notarial, en el expediente 20112423 se planteaba
una cuestión relacionada con los criterios a tener en cuenta en la aplicación de los aranceles
notariales. Esta institución, con posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe, acordó
la remisión del expediente a la Defensora del Pueblo, por idénticas razones a las que
determinaron la remisión de las reclamaciones relativas al Registro Civil.
5. RECLAMACIONES FRENTE A ACTUACIONES DEL MINISTERIO FISCAL
En el año 2011 se han formulado dos reclamaciones en relación con la actuación del
determinados órganos del Ministerio Fiscal.
Concretamente se trata de los expedientes registrados con los números de referencia
20111396 y 20112096.
En ambos casos, las quejas fueron rechazadas dado que los órganos del Ministerio
Fiscal no se encuentran sujetos a las facultades de supervisión de esta procuraduría.
En relación con lo anterior, en el segundo expediente mencionado se trasladaron al
reclamante, entre otras, las siguientes consideraciones: “ (...) no parece que con carácter
previo a su formulación ante esta Procuraduría se haya dirigido a la autoridad u organismo al
que atribuye la actuación que la motiva, permitiéndole de este modo pronunciarse sobre su
contenido (...). El Ministerio Fiscal es una institución del Estado integrada en el Poder Judicial, o
como señala el artículo 2º del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, un órgano de relevancia
constitucional con personalidad jurídica propia integrado con autonomía funcional en el Poder
Judicial (...). En consecuencia, la Fiscalía no forma parte integrante de la Administración de esta
Comunidad Autónoma o de sus entes locales, razón por la que el contenido de su reclamación
excede del ámbito d competencias de esta Institución”.
6. SOLICITUDES DE ASESORAMIENTO
Por último, se engloban aquí tres expediente (20110815, 20111851 y 20111694)
en los que los reclamantes formulaban auténticas consultas en asuntos de su interés
pretendiendo una labor de asesoramiento ajena a la función que le atribuye su normativa
reguladora.
Precisamente por ello, los tres supuestos mencionados fueron rechazados, tras aclarar
a los reclamantes las funciones y ámbito de competencias de esta procuraduría.
Únicamente parece oportuno señalar, en relación con lo anterior, que en ocasiones los
ciudadanos se dirigen a esta institución solicitando asesoramiento cuando, tras recurrir a la vía
judicial, no han obtenido un pronunciamiento satisfactorio para sus pretensiones. En tales
supuestos lo que pretenden es que se les indique un nuevo camino a seguir y se les asesore
sobre el mismo.
ÁREA L
INTERIOR, EXTRANJERÍA Y EMIGRACIÓN
Expedientes Área....................................................... 120
Expedientes admitidos ............................................... 41
Expedientes rechazados ............................................. 18
Expedientes remitidos a otros organismos ................ 46
Expedientes en otras situaciones ............................... 15
1. INTERIOR
Bajo este epígrafe se agrupan las reclamaciones de los ciudadanos en las que se
abordan cuestiones de diversa índole, bien relacionadas con el tráfico y la seguridad vial, la
seguridad ciudadana, y las actuaciones vinculadas con protección civil, bien con distintos
aspectos y controversias que se suscitan en el ámbito de la regulación del juego y en el
desarrollo de espectáculos públicos de distinta naturaleza.
Durante el año 2011, los diversos temas que configuran este apartado, han
experimentado un notable aumento respecto al ejercicio anterior, dando lugar a la presentación
de un total de 104 quejas, (40 más que en el 2010), de las cuales 77, es decir, un 74% de las
quejas de interior, se referían a asuntos relacionados con el tráfico y la seguridad vial.
El resto de las reclamaciones, se han repartido de forma desigual, siendo 15 las
quejas presentadas concernientes a la seguridad ciudadana, 2 en el ámbito de la protección
civil y 5 sobre juego y espectáculos.
1.1. Tráfico y seguridad vial
En el año 2011 se recibieron un total de 70 quejas, (29 quejas más que el año
anterior) relacionadas con el tráfico, entre las cuales han predominado las controversias
suscitadas en materia de infracciones y procedimientos sancionadores, zonas de
estacionamiento regulado y las cuestiones vinculadas con la ordenación del tráfico y la
señalización vial.
Los problemas en el ámbito de la seguridad vial han dado lugar a la presentación de 7
quejas, con un claro predominio de las cuestiones vinculadas con la necesidad de mejorar o
adoptar medidas adecuadas en este ámbito, tanto en nuestras ciudades como en las carreteras
de la comunidad autónoma.
El grado de colaboración de las administraciones puede considerarse satisfactorio
tanto por la disposición a aceptar las resoluciones formuladas como por la pronta respuesta que
suelen obtener las peticiones de información que se dirigen en relación con estas cuestiones.
1.1.1. Expedientes sancionadores en materia de tráfico
1.1.1.1. Presunción de veracidad de las denuncias formuladas por los agentes de la
autoridad
Los ciudadanos continúan acudiendo a esta institución para enjuiciar la veracidad de
los hechos recogidos en los boletines de denuncia. En estos casos se informa al reclamante que
las denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico
hacen fe, salvo prueba en contrario, respecto de los hechos denunciados, sin perjuicio del deber
de aquellos de aportar todos los elementos probatorios, dotando de una presunción de
veracidad de naturaleza iuris tantum a la declaración de la autoridad en atención al riesgo que
las infracciones de tráfico suelen implicar, tanto para el que las comete, como para otros
usuarios de la vía.
Si los reclamantes no han presentado un escrito de alegaciones durante el
procedimiento o no han aportado las pruebas que desvirtúen los hechos denunciados, no puede
esta institución suplir esa inactividad del administrado. La actuación de esta procuraduría se
dirige a examinar si a lo largo del procedimiento sancionador se han respetado las garantías de
defensa del presunto infractor, pero sin discutir ni modificar los hechos denunciados.
Así ocurrió, entre otras, en la queja 20101112 cuyo objeto era la discrepancia entre
el hecho denunciado por un agente de la policía local de Soria que se encontraba realizando
funciones de vigilancia y control del tráfico y la versión de los mismos hechos del afectado. En
este caso se trataba de una infracción del art. 18.2 del RD 1428/2003, de 21 de noviembre por
el que se aprueba el Reglamento General de Circulación que establece expresamente la
prohibición de utilizar manualmente el teléfono móvil mientras se está conduciendo.
Como se ha dicho en la introducción, en este caso como en los similares, se indicó al
interesado que, en cuanto a la veracidad de los hechos denunciados por los agentes
encargados de la vigilancia del tráfico, el art. 76, (vigente en el momento de los hechos), del
RDL 338/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, disponía que las denuncias
efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico harán fe,
salvo prueba en contrario, respecto de los hechos denunciados, sin perjuicio del deber de
aquéllos de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho
denunciado.
Como ha declarado la Jurisprudencia, la denuncia constituye una comprobación
inmediata y directa de los hechos, que en el campo de las infracciones administrativas destruye
la presunción de inocencia. El riesgo que las infracciones de tráfico suelen implicar, para el que
las comete y para los demás, ha obligado a invertir la carga de la prueba dotando de una
presunción de veracidad a la declaración de la fuerza actuante de naturaleza iuris tantum.
En el curso del procedimiento sancionador el denunciado tiene la posibilidad de
proponer las pruebas que considere oportunas para desvirtuar la presunción de veracidad de la
denuncia en el plazo establecido para ello, es decir, dentro de los quince días siguientes a la
notificación (art. 12.1 RD 320/1994).
En todo caso, y como se ha dicho, la labor de esta institución únicamente puede
dirigirse a constatar si la Administración ha respetado en su actuación la totalidad de las
garantías formales exigidas por el derecho de defensa del presunto infractor, sin que resulte
posible discutir la veracidad de los hechos, de forma que la discrepancia con las decisiones
administrativas adoptadas siguiendo el procedimiento pertinente y dentro del marco de
competencias del órgano correspondiente, no puede considerarse constitutiva de una
irregularidad.
En cuanto al procedimiento sancionador tramitado, en el supuesto sometido a la
supervisión de esta institución, el informe remitido por el Ayuntamiento de Soria reconocía no
haber resuelto de forma expresa el recurso de reposición interpuesto, afirmando que había sido
desestimado mediante silencio negativo. Sin embargo, el silencio administrativo, positivo o
negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos
de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y
con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado.
Por tanto, desde un punto de vista formal, el Ayuntamiento de Soria al no resolver el
recurso de reposición interpuesto frente a la resolución sancionadora incumplió la obligación de
resolver sancionada en el art. 42 de la Ley 3/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
En este sentido, la falta de contestación, por parte de la Administración ha sido una
cuestión reiteradamente abordada por esta institución con ocasión de las diferentes quejas que
se nos plantean, incidiéndose por nuestra parte en la importancia de que los interesados
obtengan una respuesta de la Administración a su concreta solicitud en el sentido que se
considere conveniente, no siendo justificable la falta de contestación o resolución a los escritos
o recursos presentados por los ciudadanos, sea ésta positiva o negativa a sus pretensiones.
En consecuencia, se consideró necesario recordar al Ayuntamiento de Soria la
obligación legal de la Administración de resolver de acuerdo con el principio de eficacia
administrativa que debe inspirar toda actuación de la administración, y en cumplimiento de lo
dispuesto en los arts. 42 y ss de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La resolución fue aceptada por la citada Administración municipal
1.1.1.2. Notificación de las denuncias por infracciones de tráfico en el acto
La queja 20101419 hacía alusión a la disconformidad con dos sanciones en materia
de tráfico impuestas al mismo conductor por el Ayuntamiento de Valladolid, y a la existencia de
presuntas irregularidades en la tramitación de los correspondientes expedientes administrativos.
El informe remitido por la Administración hacía constar que incoado un primer
expediente sancionador como resultado de una denuncia formulada por un agente de la policía
local de Valladolid, por utilización manual durante la conducción de un dispositivo de telefonía
móvil, y notificada dicha denuncia al titular del vehículo denunciado, aquél formuló alegaciones
negando haber estado en la ciudad de Valladolid y adjuntando justificante de encontrarse
asistiendo a un curso en Madrid en la fecha y hora de la denuncia.
Por su parte, el informe del agente de la policía municipal denunciante, en relación
con las anteriores alegaciones, se ratificó en su denuncia.
A la vista de las alegaciones de denunciante y denunciado, la Administración anuló el
procedimiento sancionador inicial por el hecho descrito, procediendo seguidamente a incoar un
nuevo procedimiento por infracción del art. 65.5 j) la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos
a Motor y Seguridad Vial, es decir, por incumplir la obligación legalmente establecida en el art.
9 bis, apartado 1 de la citada Ley, de facilitar el titular de un vehículo, debidamente requerido,
la identidad del conductor del mismo en el momento de ser cometida una infracción.
Notificada esta nueva incoación, en sustitución del anterior procedimiento que quedó
anulado, el titular del vehículo presentó escrito de alegaciones reiterando que ni él, ni su
vehículo se encontraban en Valladolid en el día y a la hora de la denuncia porque tanto él,
como su vehículo se encontraban en Madrid, por lo que solicitaba el archivo del expediente
sancionador. No obstante lo cual, se dictó resolución sancionadora.
A este respecto, la infracción autónoma que establece el art. 9 bis.1 (como hiciera en
la anterior redacción de la Ley el art. 72.3) tiene virtualidad cuando no hubiera sido posible
determinar validamente la identidad del conductor en el acto de la denuncia.
Es decir, la obligación impuesta sólo existe cuando en el acto de cometerse la
infracción no es posible la identificación del conductor. Esta doctrina está directamente
vinculada con lo dispuesto en el art. 76 de la vigente Ley de Tráfico que regula la obligatoriedad
de la notificación personal en el acto de la denuncia, si bien establece la posibilidad de un
notificación posterior siempre y cuando se cumpla alguna de las siguientes circunstancias: a)
Que la denuncia se formule en circunstancias en que la detención del vehículo pueda originar
un riesgo para la circulación. En este caso, el agente deberá indicar los motivos concretos que
la impiden; b) Que la denuncia se formule estando el vehículo estacionado, cuando el conductor
no esté presente.; c) Que la autoridad sancionadora haya tenido conocimiento de los hechos a
través de medios de captación y reproducción de imágenes que permitan la identificación del
vehículo.
En el presente caso, el examen de la denuncia inicial permitió considerar que la
misma no se ajustaba a los requisitos exigidos por la regulación expuesta.
En el boletín de denuncia aparecía marcada, como causa de la no notificación en el
acto, la fórmula preescrita de “Imposibilidad de detener el vehículo” indicando el agente de la
policía municipal en las observaciones: “Encontrarse el vehículo en movimiento sin posibilidad
para detenerlo con seguridad”.
En cuanto a la motivación expuesta se objetó, por un lado que la descripción del
hecho dejaba claro que se trataba de una infracción que presuntamente fue realizada con el
vehículo en movimiento ya que la infracción consiste, precisamente, en la utilización del
dispositivo móvil mientras se conduce.
Y por otro, que hacía referencia, de forma abstracta y genérica, a una cuestión de
seguridad vial como justificación para no poder llevar a cabo la notificación personal en el acto,
sin concretar cuales eran las razones de seguridad referidas que impidieron la detención del
vehículo.
El modo de expresión formal de las razones expuestas y la falta absoluta de detalle
acerca de las circunstancias incluidas en el ámbito de la seguridad vial que, en concreto,
impidieron la comunicación inmediata del boletín de denuncia a la persona que conducía el
vehículo, conllevaron la falta de validez de la denuncia formulada, que carece de los requisitos
exigidos a tenor del art. 76 de la Ley de Tráfico que, como se ha expuesto establece la
obligación, por parte del agente, de indicar los motivos concretos que impiden la notificación en
el acto.
Como tampoco cumplía dicho boletín con lo previsto por el art. 10.2 del RD 320/1994,
de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en
materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuando establece que las
denuncias formuladas por los agentes de la autoridad sin parar a los denunciados no serán
válidas a menos que consten en las mismas y se les notifique las causas concretas y específicas
por las que no fue posible detener el vehículo.
Considerada insuficiente la fórmula utilizada, este incumplimiento legal y
reglamentario tenía como consecuencia la falta de validez de la denuncia, lo que implicaba la
trascendencia anulatoria de la omisión indicada.
En conclusión, el deber de colaboración que entiende el Tribunal Constitucional de
identificar al conductor solamente es exigible cuando no ha podido identificarse al conductor en
el acto. En otras palabras, es preferente el deber de la Administración de notificar e identificar
al conductor, que el subsidiario del particular de colaborar en la identificación del mismo. Si la
Administración incumple con su obligación, como fue el caso, no identificando al conductor al
notificarle la denuncia, y en su caso haciendo constar expresamente las razones que se lo han
impedido, no es de recibo que exija al particular esta labor de colaboración, más aun cuando,
como en el presente supuesto, el titular del vehículo manifestó desde el primer momento que él
era el conductor de su vehículo aquél día y a aquella hora pero, en otra ciudad.
Todas estas consideraciones se tuvieron en cuenta en la formulación de la siguiente
resolución al Ayuntamiento de Valladolid:
“Que por parte del Ayuntamiento de Valladolid se proceda a la revocación del acto de
imposición de sanción del expediente sancionador incoado con el número (...), contra
(...) por disconformidad con el ordenamiento jurídico en los términos expuestos en la
presente resolución”.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento de Valladolid.
1.1.1.3. Denuncias voluntarias en materia de tráfico
En el marco de la formulación de denuncias en materia de tráfico y como viene siendo
constante, han sido objeto de tratamiento por esta procuraduría las reclamaciones relacionadas
con la naturaleza de las denuncias formuladas por los vigilantes o controladores de las zonas de
estacionamiento limitado. Si bien es cierto que, en general, no tienen la condición de agentes
de la autoridad, ello no significa que sus denuncias carezcan de valor alguno. Efectivamente no
gozan de la presunción de veracidad que reconoce el vigente art. 75 del RDLeg 339/1990 a las
denuncias formuladas por los agentes de la autoridad; sin embargo, sí deben tenerse en
consideración en el contexto de otras pruebas de la infracción, sin que pueda excluirse, como
prueba de cargo, la ratificación de los denunciantes en relación con los hechos de que se trate.
De esta forma, en los expedientes 20110032, 20110229, 20110347 o
20110354, entre otros, las denuncias formuladas por los vigilantes o controladores de las
zonas de estacionamiento limitado fueron ponderadas como un elemento probatorio a
considerar junto con el resto de las circunstancias que pudieran dar o negar verosimilitud a las
mismas. Así, constituyendo estas denuncias un elemento de valoración discrecional por parte
del órgano administrativo al que competía sancionar el hecho y tras considerar que la
Administración había cumplido con la adveración necesaria para destruir la presunción de
veracidad que ampara al presunto infractor, se procedió al archivo de las reclamaciones
presentadas al considerar que no concurría en ellas irregularidad alguna en la actuación
denunciada que pudiera ser objeto de una decisión supervisora.
La tramitación de denuncias voluntarias por infracciones de tráfico formuladas por
particulares fue objeto de tratamiento en el expediente 20111397.
Concretamente, el motivo de la queja hacía alusión a la falta de tramitación de una
denuncia voluntaria presentada por un particular ante el Ayuntamiento de Laguna Dalga,
(León), con fecha 27 de junio de 2011, por hechos, que podrían ser constitutivos de
infracciones en materia de tráfico, consistentes en el estacionamiento reiterado de una serie de
vehículos identificados fotográficamente sobre la acera de una calle de la localidad de Soguillo
del Páramo, a la altura de la vivienda del denunciante.
Solicitada la información correspondiente a la Administración municipal implicada, ésta
puso de manifiesto que no se había tramitado expediente sancionador de tráfico alguno porque
el Ayuntamiento carecía de policía local.
Ateniéndonos a los términos del informe remitido, si bien se afirmaba que no existían
problemas de estacionamiento en la calle objeto del presente expediente, lo cierto es que el
Ayuntamiento tuvo conocimiento, por medio de la denuncia presentada por un particular, de la
existencia de un vehículo que al parecer estacionaba reiteradamente sobre la acera de la
referida calle; vehículo identificado y del que incluso aportó varias fotografías en dicha
situación.
Pese a la constancia de estos hechos, constitutivos de infracción administrativa, la
Administración local no procedió a la adopción de acuerdo alguno en relación con la posible
incoación y posterior tramitación del correspondiente expediente sancionador, justificando su
inactividad en la carencia de policía local.
Sin embargo, éste no es motivo suficiente para hacer posible la renuncia del ejercicio
de las competencias atribuidas a esa Administración pública.
En este sentido, el art. 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Régimen Local, ordena a los municipios ejercer competencia en materia de ordenación
del tráfico de vehículos en vías urbanas en los términos que la legislación del Estado disponga,
en concreto en el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial (LSV), RDLeg 339/1990, de 2 de marzo.
EL art. 7 de la citada Ley de Tráfico, atribuye a los municipios la competencia de
ordenar y controlar el tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por
medio de los agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y
la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.
Este precepto atribuye también a los municipios la regulación de los usos de las vías
públicas mediante disposición de carácter general y, también, la retirada de los vehículos de las
vías urbanas y el posterior depósito de aquellos en los casos y condiciones que
reglamentariamente se determine.
La competencia tiene el carácter de irrenunciable, a tenor del art. 12 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y debe ejercerse por los órganos que la tienen atribuida
como propia.
Por otra parte, en lo concerniente al procedimiento sancionador, y a la denuncia de
las infracciones de tráfico, el art. 73 del RDLeg 339/1990 y el RD 320/1994, de 25 de febrero,
que aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial (RPST), en su art. 4, permiten que cualquier persona
formule denuncias por hechos que puedan constituir infracciones a los preceptos del Texto
Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
La denuncia de las infracciones de tráfico no es función exclusiva de los agentes de la
autoridad, ni constituye por tanto un cometido reservado a los agentes encargados de la
vigilancia del tráfico, siendo por el contrario una facultad reconocida en el Texto Articulado de
la Ley sobre Tráfico a cualquier persona.
Cualquier ciudadano está facultado para comunicar el hecho denunciado a la
autoridad competente y a ésta corresponde disponer la incoación del procedimiento,
correspondiendo al órgano instructor impulsar su tramitación, o bien, proponer su archivo en el
caso de que se declare la inexistencia de la infracción o la improcedencia de imponer sanción
alguna.
Cualquier ciudadano puede denunciar un hecho que atente a la normativa de tráfico,
si bien es cierto que las denuncias formuladas por particulares no gozan de presunción de
veracidad, motivo por el cual la infracción, supuestamente cometida, deberá acreditarse
posteriormente en el periodo probatorio.
Los hechos denunciados podrán ser tenidos por ciertos mediante la justificación de su
realidad por los adecuados medios probatorios, entre los que sin duda cabe reputar
comprendido, aunque sujeto a valoración, el testimonio del propio denunciante.
En aplicación del art. 73 LSV, en relación con los arts. 5 a 8 del RPST, las referidas
denuncias voluntarias deben cumplir unos requisitos para constituir un medio hábil de iniciación
del procedimiento sancionador: identificación del vehículo con el que se comete la supuesta
infracción, la identidad del denunciado y la relación circunstanciada del hecho, con expresión
del lugar, fecha y hora, y nombre, profesión y domicilio del denunciante.
Supuesto que la denuncia se considerara incompleta, procederá requerir al
denunciante para que aporte los datos que se consideraran oportunos, en cumplimiento del art.
71 de la Ley 30/1992, según el cual "si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que
señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se
requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los
documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido
de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo
42”.
En virtud de las consideraciones jurídicas expuestas, esta institución consideró
oportuno formular la siguiente resolución al Ayuntamiento de Laguna Dalga, (León):
“Que en atención a actuaciones futuras se proceda por el Ayuntamiento de Laguna
Dalga al ejercicio de las competencias que ostenta en materia de ordenación del
tráfico de vehículos en vías urbanas, así como a dar curso a las denuncias voluntarias
conforme a los preceptos legales citados”.
EL citado Ayuntamiento puso de manifiesto la aceptación de la resolución dictada.
En términos muy similares se planteó y resolvió la queja 20101908, motivada por un
problema de ordenación del tráfico en una calle de la localidad de Palaciosrubios, provincia de
Salamanca. A la vista de la documentación examinada y del informe de la Administración
municipal, resultaba obvio que en la calle referida no era posible la circulación de dos vehículos
de forma simultánea ni, consecuentemente, la circulación de un vehículo cuando otro
permaneciera estacionado o parado en la vía, por lo que las decisiones adoptadas por ese
Ayuntamiento, tanto la ordenación de la circulación en un único sentido, como la prohibición de
estacionamiento adoptadas, parecían ajustarse de forma adecuada a las circunstancias y
características técnicas de la vía.
Ahora bien, estas decisiones requerían de la adopción de medidas de vigilancia y
control para asegurar su eficacia y dar solución al conflicto existente porque, como el propio
informe reconocía y se ponía de manifiesto en la queja, se producían, con relativa frecuencia,
conductas infractoras en esta vía.
Pese a la constancia de estos hechos, constitutivos de infracción administrativa, ese
Ayuntamiento no había procedido a la adopción de acuerdo alguno en relación con la posible
incoación y posterior tramitación de expediente sancionador alguno, justificando su inactividad
en la carencia de medios personales y materiales y de policía local, por lo que, con la
fundamentación jurídica ya expuesta en el expediente anterior, se instó al Ayuntamiento de
Palaciosrubios, (Salamanca), para que ejerciera las competencias que ostenta en orden a
proceder a la tramitación de las denuncias voluntarias que se formularan ante dicha
Administración.
La resolución fue aceptada.
1.1.1.4. Infracciones y marcas viales
La improcedencia de la imposición de una sanción de tráfico así como de la retirada
de un vehículo de la vía, todo ello motivado por el carácter equívoco de las marcas viales
existentes motivó la tramitación del expediente 20110983.
En este caso, la policía local de León procedió a formular denuncia por
estacionamiento indebido, así como a la retirada del vehículo de la vía por encontrarse
estacionado en las proximidades de una intersección sin embargo, las alegaciones de la persona
afectada ponían de manifiesto la existencia de una señalización, en dicha intersección, que
delimitaba la presencia de una plaza de estacionamiento.
Las marcas viales, como exteriorización de las normas de tráfico, tienen por objeto
regular la circulación y advertir o guiar a los conductores y demás usuarios de las vías por lo
que, toda señal o marca vial debe expresar de forma indubitada el mensaje a que obedece, de
manera que el usuario de la vía pueda conocer la restricción o regla que se le impone o que se
aplica de modo claro y categórico.
Con esta premisa, en el presente caso, las fotografías que obraban en el expediente
ponían de manifiesto que, el día que se produjo el hecho presuntamente infractor, en la
intersección de las calles Campos Góticos y Paseo del Parque, en el lado izquierdo de la calzada
según el sentido de la marcha, existía una línea longitudinal blanca que delimitaba una zona
habilitada para estacionar, a la que se ajustó el conductor del vehículo al aparcar el mismo.
Si bien era cierto que, independientemente de su morfología, se trataba de una
intersección, o proximidad a la misma, no lo era menos que la marca vial existente en ese
momento indicaba la posibilidad de estacionar un vehículo, siempre y cuando se ajustara a la
plaza delimitada y no invadiera la calzada, como ocurrió en el presente caso.
Como precisaba el informe remitido por la Administración municipal, el art. 22 de la
Ordenanza Municipal de Tráfico del Ayuntamiento de León, una vez recogida la prohibición de
parar en lugares peligrosos o que obstaculizan gravemente la circulación, considera como tales
las intersecciones y sus proximidades, salvo las expresamente autorizadas y señalizadas, es
decir, la regulación municipal establece la posibilidad de estacionar en una intersección siempre
y cuando esté autorizado y señalizado expresamente.
La marca vial existente en la intersección referida, en el momento de la presunta
infracción, consistente en una línea longitudinal blanca dibujada delimitando una zona
reservada en la calzada, creaba el convencimiento y tenía la apariencia de la existencia de una
plaza destinada al estacionamiento, cuya señalización expresa tendría cabida en la excepción
prevista en la citada Ordenanza municipal.
De esta forma, el conductor del vehículo se ajustó a lo que la marca vial, como
exteriorización de las normas de tráfico, le indicaba. Si el vehículo se hallaba estacionado dentro
de la plaza delimitada y habilitada para esta finalidad, sin que hubiera otra señalización de
ningún tipo que indicara lo contrario, el estacionamiento realizado, además de estar previsto
por la Ordenanza, no podía suponer un peligro para el resto de los usuarios por lo que la
retirada del vehículo de la vía carecía de justificación alguna al no existir objetivamente el
hecho imponible de la tasa cobrada.
Por otra parte, el informe del Ayuntamiento no aclaró cuál era la concreta señalización
vial existente en aquel momento y que, como sustentaba, venía a reforzar la prohibición, como
tampoco indicó la finalidad o razón de ser de la zona delimitada por la línea longitudinal que
persiste tras la nueva señalización, posterior a estos hechos y consistente en una línea
longitudinal continua de color amarillo dibujada en el borde de la calzada, señalización expresa
de prohibición a la que no se hace referencia ni en la denuncia ni en la hoja de retirada del
vehículo.
A tenor de lo expuesto se consideró adecuado instar al Ayuntamiento de León a que
procediera, según el caso, bien a la estimación del recurso interpuesto, bien a la revocación del
acto de imposición de la sanción, por no haber incurrido la persona afectada en la comisión de
infracción tipificada alguna a la vista de la señalización vial existente en el momento de los
hechos, así como a la devolución de la liquidación del importe de la tasa girada por la retirada
del vehículo de la vía pública por los servicios municipales de la grúa.
En la fecha de cierre de este Informe anual no se había recibido respuesta del
Ayuntamiento de León expresando su postura frente a la resolución.
1.1.2. Estacionamientos indebidos de vehículos en zonas escolares
La queja 20101462, cuya tramitación finalizó en este ejercicio 2011, puso de
manifiesto los problemas de ordenación del tráfico y estacionamiento indebido, que se
originaban en las proximidades de los colegios San Juan Bosco, de Canalejas, Padre Manjón y
San José de Calasanz, de la ciudad de Salamanca, como consecuencia de la entrada y salida de
escolares de los centros educativos.
La copiosa información remitida por el Ayuntamiento de Salamanca no hizo sino
confirmar la existencia de un relevante y obvio problema de seguridad vial en el entorno de los
centros escolares a los que hacía referencia la queja.
Si bien las medidas de vigilancia y control por los agentes de la policía local adoptadas
por parte de ese Ayuntamiento resultaban necesarias e imprescindibles, no es menos cierto que
habían demostrado ser insuficientes y no suponían una solución real y definitiva a los
problemas que se planteaban.
Todas las cuestiones planteadas fueron tratadas y estudiadas desde el ámbito de la
seguridad vial en los entornos escolares, con especial atención a la máxima protección, como
objetivo prioritario, que debe dispensarse a los menores en su camino o acceso a los centros
escolares y para ello resulta necesario asegurar que todos los elementos viarios operan en sus
máximas condiciones de seguridad, minimizando la posibilidad de aparición de situaciones de
riesgo que puedan implicar accidentes.
Como se pudo constatar, a la vista de toda la documentación remitida por la
Administración municipal, en los entornos escolares mencionados en la queja, los problemas
más frecuentes eran las paradas y estacionamientos indebidos y las aglomeraciones y
retenciones. De esta forma, no sólo se producían problemas de seguridad vial sino también
problemas de movilidad durante las horas de entrada y salida de los colegios debido a la gran
afluencia de vehículos privados que llevan a los escolares a sus centros, generando retenciones
y alteraciones en el flujo normal del tráfico.
Ahora bien, siendo el elemento relevante en esta problemática la seguridad en el
entorno escolar, en ningún caso resultaba justificado el comportamiento infractor de los
usuarios de los vehículos privados que, finalmente, redunda en la seguridad del resto de
usuarios de la vía, especialmente de los menores. La sanción de estas conductas infractoras no
tiene una exclusiva finalidad económica, recaudatoria, sino que dichas conductas se sancionan
como constitutivas de hechos y comportamientos que implican graves riesgos para la seguridad
vial y que repercuten directamente en ésta, sin que la permisividad de tales conductas pudiera
suponer una solución a los problemas planteados.
Desde esta institución se consideró que la solución pasaba por elaborar un plan o
estudio sobre la seguridad vial en el entorno de los centros escolares que comprobara las
condiciones de seguridad existentes en cada uno de ellos, permitiendo así la implantación de las
medidas materiales, de carácter educativo, o de colaboración y participación necesarias para
mejorar el entorno escolar.
De esta forma, resultaba adecuado que el Ayuntamiento de Salamanca desarrollara
una política de protección de la seguridad vial en los centros escolares, identificando los
problemas y peligros existentes para establecer en consecuencia un conjunto de
recomendaciones que tengan capacidad de solucionar dichos problemas y todo ello con la
intervención, implicación y colaboración de los distintos servicios municipales, así como de los
centros escolares, (profesores, padres, menores y AMPA).
La búsqueda de soluciones requiere la identificación de los problemas existentes en
los desplazamientos a los colegios de forma individualizada, analizando todas las posibles
situaciones de desplazamiento de los niños y adolescentes, los problemas en los itinerarios y la
gestión de los accesos a los centros, ente otras cuestiones.
En todo caso, la elaboración de proyectos o programas para la mejora de la seguridad
vial en las proximidades de los centros escolares requiere el fomento de los desplazamientos a
pie, (lo que supone una mejora viaria que convierta las calles en ámbitos seguros de relación
entre los escolares) o en modos de transporte sostenible, fomentar la autonomía y la movilidad
sostenible entre los más pequeños y mejorar la seguridad ciudadana en el entorno escolar y la
seguridad vial en todos los medios de transporte que se utilicen en la ruta escolar. El objetivo
es garantizar a los niños una ruta segura, fomentar la actividad física de los escolares y su
independencia, así como las relaciones sociales entre los mismos con un modelo de movilidad
que reduzca el uso del vehículo privado para los desplazamientos al colegio.
Son numerosas las referencias encontradas sobre programas y proyectos piloto cuyo
objetivo fundamental es la mejora de la seguridad vial en los desplazamientos de los niños a
sus centros escolares, como ejemplos podemos mencionar el denominado autobús pedestre o
pedibus implantado en ciudades como Orense o San Sebastián, como alternativa al transporte
en coche de los escolares a los colegios, en el que grupos de niños van y vuelven andando
desde el colegio bajo la supervisión de unos “conductores” que habitualmente son padres
voluntarios; o el más extendido “Camino Escolar”, iniciativa cuyo objetivo es promover y facilitar
que la población infantil vaya a la escuela a pie y/o en bicicleta por una ruta segura y de una
manera autónoma, destacándose a este respecto las iniciativas llevadas a cabo en Madrid, San
Sebastián, Barcelona, Segovia y Albacete, en el marco de la Carta Europea de los Derechos de
los Peatones, establecida por el Parlamento Europeo el 12 de octubre de 1988.
A este respecto, la Comisión Europea elaboró ya en el año 2002, un documento
titulado “La ciudad, los niños y la movilidad” en el que se recogen los proyectos mencionados y
aspectos que merecen ser considerados en orden a la solución de los problemas puestos de
manifiesto en el presente expediente.
Asimismo, la Estrategia de Seguridad Vial para el periodo 2011-2020 del Ministerio del
Interior, en línea con las orientaciones políticas sobre seguridad vial de la Comisión Europea,
señala entre sus prioridades la de proporcionar entornos y trayectos escolares seguros, en el
ámbito de la protección a los usuarios vulnerables.
Finalmente, y en consideración a lo expuesto, se formuló la siguiente resolución al
Ayuntamiento de Salamanca, el cual la aceptó:
“Que por parte del Ayuntamiento de Salamanca se lleve a cabo la elaboración de un
informe o estudio técnico sobre los problemas de seguridad vial y de movilidad
existentes en el entorno de los centros escolares con el objetivo de desarrollar una
política de seguridad vial adecuada adoptándose las medidas técnicamente necesarias
para garantizar los desplazamientos escolares”.
1.1.3. Circulación y estacionamiento de vehículos pesados o de gran tonelaje
Las molestias y daños que origina la circulación de vehículos pesado a su paso por las
ciudades o por pequeñas localidades es un grave problema que de forma reiterada se plantea
ante esta procuraduría. A este respecto, en el expediente 20110181, actualmente en
tramitación se refiere la existencia de graves daños materiales presuntamente provocados por
la circulación diaria de camiones procedentes de una mercantil dedicada a la extracción de
minerales, así como a la falta del adecuado mantenimiento de la vía.
Por su parte, en la queja 20100485, las molestias y perjuicios venían provocados
tanto por la circulación de vehículos pesados a su paso por la localidad de Sahagún, como por
la existencia de un estacionamiento de camiones en la calle Tras la Estación, hechos que
suponían un deterioro de la calidad de vida de los vecinos, además de serios daños en la
pavimentación de las calles.
Iniciada la investigación oportuna, se solicitó información en relación con las
cuestiones planteadas al Ayuntamiento de Sahagún, procediéndose al archivo del expediente y
a la inclusión de esa Administración municipal en el Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras, por la falta de respuesta a nuestras reiteradas peticiones de información.
No obstante, tras el archivo del expediente, la Administración local remitió el informe
relacionado con las cuestiones planteadas, a la vista del cual se procedió a la reapertura del
expediente y a dejar sin efecto la inclusión de esa Administración en el citado Registro.
Respecto a la ordenación del tráfico de vehículos pesados o de alto tonelaje por la
localidad de Sahagún, si bien esta institución carece de conocimientos técnicos en materia de
señalización de tráfico y circulación de vehículos a motor que nos faculten para hacer una
valoración técnica de la necesidad o no de una ordenación o señalización concreta, resultaba
obvio que el tránsito frecuente de vehículos de éstas características conlleva una serie de
molestias vinculadas a las emisiones sonoras, además de un riesgo para la seguridad vial de
todos los usuarios de la vía y un progresivo deterioro de las vías, más aún si el tránsito no se
ajusta a las normas y limitaciones establecidas.
En ningún caso se cuestionó la competencia que sobre la ordenación del tráfico en las
vías urbanas tienen atribuida los municipios, tanto a tenor de lo establecido por el art. 25.2 de
la Ley 7/1985, de 2 abril, de Bases del Régimen Local, como por el art. 7 a) de la Ley del
Tráfico.
Ahora bien, el art. 16 de la Ley de Tráfico establece la posibilidad de que cuando
razones de seguridad o fluidez de la circulación lo aconsejen, podrá ordenarse por la autoridad
competente otro sentido de circulación, la prohibición total o parcial de acceso a partes de la
vía, bien con carácter general o para determinados vehículos o usuarios, el cierre de
determinadas vías, el seguimiento obligatorio de itinerarios concretos. Incluso, para evitar
entorpecimiento a la circulación y garantizar la fluidez de la misma, se autoriza a interponer
restricciones o limitaciones a determinados vehículos y para vías concretas, que serán
obligatorias para los usuarios afectados.
Además, esta potestad de ordenación del tráfico se confirma cuando el referido texto
legal atribuye al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las
mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en
ella de las adecuadas señales y marcas viales, siendo la autoridad encargada de la regulación
del tráfico responsable de la señalización de carácter circunstancial en razón de las
contingencias del mismo y de la señalización variable necesaria para su control, de acuerdo con
la legislación de carreteras.
A este respecto, las marcas viales son signos externos que se dirigen a todos los
usuarios con el fin de ordenar la circulación y la determinación de cuál deba ser la señalización
más adecuada para regular el tráfico que no puede dejarse a la conveniencia de intereses
particulares de unos u otros vecinos, sino que debe ser evaluada desde un punto de vista
objetivo, siendo éste el criterio que debe inspirar cualquier actuación relativa a la señalización
viaria. La instalación de una señalización de tráfico no debe obedecer a la opinión subjetiva sino
que deberá valorarse su necesidad desde un punto de vista técnico para mantener la vía en las
mejores condiciones posibles de seguridad.
Es indudable, que existe un derecho subjetivo de los ciudadanos a circular con la
necesaria seguridad por las vías públicas cuyo tránsito corresponde regular a la Administración
en cualquiera de sus grados, y que ese derecho goza de prioridad frente a las meras
necesidades de garantizar la fluidez de tráfico.
No obstante ha de distinguirse entre el indudable derecho de los ciudadanos a
obtener seguridad viaria, y el posible derecho a exigir una actividad concreta de la
Administración que se plasme en la adopción de medidas determinadas que garanticen, a juicio
de los ciudadanos, esa misma seguridad.
El ejercicio de la potestad discrecional en la ordenación del tráfico viario ha de
verificarse a través de la adopción de los criterios técnicos más eficaces para conseguir esa
misma finalidad, criterios que dependen de multitud de complejas circunstancias y cuya
elección y acogimiento en el caso concreto han de deferirse al juicio ponderado de la
Administración encargada de velar por su correcta regulación.
Respecto al estacionamiento de camiones ubicado en la calle Tras la Estación, el
informe no aclaraba si el mismo existía o no, si había sido autorizado y regulado por ese
Ayuntamiento, o no. El informe sí reconocía el tránsito de camiones por dicha calle, y que no se
había limitado el acceso a vehículos de gran tonelaje porque en las inmediaciones de la vía hay
una empresa de construcciones y demoliciones.
En todo caso, y como se ha indicado, la regulación del tránsito de camiones, así como
la ubicación de un estacionamiento de camiones debe responder a criterios técnicos y no a
intereses subjetivos.
Por otra parte, considerando la presente cuestión desde la óptica de la salvaguarda de
los intereses humanos y la protección de derechos fundamentales como la salud, no podía
negarse que el constante ruido de los motores de los camiones tanto en su tránsito por la calle
Tras la Estación como cuando ponen en marcha sus motores tras su estacionamiento podía
afectar perniciosamente al derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio por inmisiones
sonoras (art. 18.1 CE) y a los derechos constitucionales a la protección de la salud (art. 43 CE),
a un medio ambiente adecuado (art. 45 CE) y a una vivienda digna (art. 47 CE).
El Tribunal Constitucional ha valorado en reiterados pronunciamientos la afección de
derechos constitucionales a consecuencia de la contaminación acústica, poniendo de relieve la
trascendencia del bien jurídico protegido al estar en juego los derechos de protección de la
salud, a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario, el bienestar y la calidad de
vida de los ciudadanos.
En diversas sentencias ha declarado que la exposición continuada a unos niveles
intensos de ruido que ponga en grave peligro la salud de las personas implica una vulneración
del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE), y que los derechos a la intimidad
personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio reconocidos en el art. 18 vienen referidos a
un aspecto de la vida de las personas directamente relacionado con el libre desarrollo de la
personalidad que tiene en el domicilio su ámbito principal, por ser este el espacio donde los
individuos, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, ejercen su libertad más
íntima, que se ve gravemente alterada por las inmisiones acústicas procedentes del exterior
cuando superan determinados límites.
En el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, con fecha 9 de agosto de 2009, se
produjo la entrada en vigor de la Ley 5/2009, de 4 junio, del Ruido de Castilla y León cuyo
objeto y finalidad es prevenir, reducir y vigilar la contaminación acústica, para evitar y reducir
los daños y molestias que de ésta se pudieran derivar para la salud humana, los bienes o el
medio ambiente, así como establecer los mecanismos para mejorar la calidad ambiental desde
el punto de vista acústico, en la Comunidad de Castilla y León.
Esta Ley establece la distribución competencial en materia de contaminación acústica,
entre la Administración de la Comunidad de Castilla y León y los municipios y provincias
comprendidos dentro de su ámbito territorial. En este sentido, la Ley del Ruido de Castilla y
León, en sintonía con los principios que informan el Pacto Local Autonómico, apuesta por la
descentralización, teniendo en cuenta el papel protagonista que la Administración local juega en
la defensa de los intereses de los vecinos, dada su proximidad, así como los intereses vecinales
implicados, favoreciendo la máxima eficacia y eficiencia en la aplicación de las acciones dirigidas
a prevenir, reducir y vigilar la contaminación acústica desde la Administración local.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en
su art. 2 que para la efectividad de la autonomía local garantizada constitucionalmente, el
Estado y las Comunidades Autónomas, a través de su legislación, deberán asegurar a las
Entidades Locales su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a sus
intereses, mediante la atribución de competencias, de acuerdo con los principios de
descentralización y de máxima proximidad de la actuación administrativa a los ciudadanos.
En esta línea, el art. 83 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla
y León, preceptúa que la Comunidad Autónoma, en el marco de las competencias que tenga
asumidas, y a través de las leyes reguladoras de los distintos sectores de acción pública,
atribuirá a los municipios y provincias las competencias que su derecho a la autonomía
demande, de acuerdo con lo establecido en el art. 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de
Régimen Local.
De esta forma, la Ley del Ruido, en su art. 4.2 otorga competencias a los
ayuntamientos, entre otras, el control del cumplimiento de esta Ley, la exigencia de la adopción
de las medidas correctoras necesarias, el señalamiento de las limitaciones correspondientes en
caso de incumplimiento de las medidas requeridas, así como la imposición de las sanciones
administrativas que se deriven de las infracciones cometidas dentro de su ámbito de actuación,
otorgando la potestad sancionadora, con carácter general, en lo concerniente a esta Ley, a los
ayuntamientos correspondientes (art. 57).
Considerando todo lo expuesto, puede asegurarse que la normativa vigente y
aplicable en esta materia otorga un papel preponderante a las entidades locales, así como
mecanismos legales para, en el ejercicio de sus competencias, adoptar una serie de medidas y
soluciones ante un problema como el descrito en la presente queja.
En situaciones como la planteada, la Administración local debe intervenir en el
ejercicio de las competencias atribuidas por la legislación expuesta, en defensa de derechos
preferentes como el bienestar y la calidad de vida de los vecinos y de protección de la salud, a
la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario, verificando la situación y llevando a
cabo mediciones de los niveles de emisiones sonoras debiendo adoptarse las decisiones o
actuaciones consecuentes con los hechos en consonancia con las competencia que en medio
ambiente y ordenación del tráfico tiene el Ayuntamiento de Sahagún.
No obstante en el desarrollo y cumplimiento de la normativa expuesta y en el ejercicio
de sus competencias se indicó que podría resultar aconsejable la aprobación por parte del
Ayuntamiento de Sahagún de una ordenanza que regulara tanto el tránsito de camiones o
vehículos pesados por la localidad, como su estacionamiento.
Por último, examinadas las Normas Urbanísticas Municipales de Sahagún (BOP de 4
de enero de 2008) se constató que la calle Tras la Estación, (en la que parece ser su zona más
amplia), desde su intersección con la CL-611 (Avenida de la Constitución o Avenida del Conde
Ansúrez), hasta su cruce con la calle Doce de Junio, forma parte del entorno o ámbito de
protección del Bien de interés Cultural del Camino de Santiago de forma que las actuaciones y
usos de esa zona deben respetar y ajustarse a lo previsto tanto en la Ley 12/2002, de 11 de
julio, de Patrimonio Cultural de Castilla y León, como en su reglamento de desarrollo.
En virtud de todo lo expuesto, se consideró oportuno formular la siguiente resolución
al Ayuntamiento de Sahagún, que fue aceptada por el mismo:
“Que por parte de personal técnico perteneciente a ese Ayuntamiento o a la
Diputación Provincial, se proceda a valorar las circunstancias de todo orden que
concurren en la localidad de Sahagún y, en especial en la calle Tras la Estación, con el
fin de decidir sobre la ordenación del tráfico de vehículos pesados y la necesidad de
prohibir o limitar el paso de éstos, e instalar la señalización de tráfico que
corresponda.
Que por parte del Ayuntamiento de Sahagún se proceda a incoar el correspondiente
expediente administrativo al objeto de verificar la realidad del estacionamiento de
camiones o vehículos pesados en la calle Tras la Estación, así como de las molestias
que el mismo provoca y, en atención a la normativa vigente expuesta, acordar las
medidas tendentes a su solución adoptando las oportunas resoluciones.
Que por parte de ese Ayuntamiento se valore la necesidad y conveniencia de iniciar
los trámites correspondientes para la elaboración y aprobación de una Ordenanza que
regule el tránsito o circulación de vehículos pesados así como su estacionamiento en
la localidad de Sahagún”.
1.2. Ordenación del tráfico y seguridad vial
1.2.1. Señalización vial
El deber de mantener en las debidas condiciones de seguridad la vía pública con el fin
de evitar accidentes se desprende de lo establecido en el art. 25.2 b) de la LBRL, de 2 de abril
de 1985 (LBRL) y en el art. 7 a) del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de
Vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por RDLeg de 2 de marzo de 1990.
El primero de dichos preceptos atribuye a los ayuntamientos la facultad de ordenar el
tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, mientras que el segundo les concede
atribuciones para regular el tránsito y circulación de vehículos y peatones por las mismas vías,
así como la posibilidad de disponer la señalización correspondiente de acuerdo con los
principios racionales y técnicos que exige la materia circulatoria, constituyendo una facultad
discrecional de la Administración.
Por tanto el ejercicio de la potestad discrecional en la ordenación del tráfico viario ha
de verificarse a través de la adopción de criterios técnicos cuya ponderación corresponde a la
Administración.
En este ámbito, el origen de la queja 20101143 era la presunta inadecuación de la
ubicación de un panel o cartel informativo, así como de una señal de tráfico, a la altura del
número 28 de la Carretera de Medina, concretamente en la esquina con la calle La Paz, de la
localidad de Paradinas de San Juan.
En cuanto a la ubicación del cartel o panel informativo, el informe de la Administración
municipal puso de manifiesto que éste no se encontraba colocado en la fachada de
determinado inmueble, sino sobre unos postes en la acera, sin que su instalación supusiera una
limitación de la propiedad, ni impidiera las tareas de limpieza y mantenimiento del inmueble y
ningún dato concreto y objetivo se aportaba de contrario que permitiera considerar la existencia
de perjuicio alguno para la persona titular del inmueble.
Distinta consideración mereció la ubicación de la señal vertical de tráfico de limitación
de la velocidad, a 30 kilómetros por hora.
La instalación de la señalización vial debe responder a la necesidad de aumentar la
seguridad vial, así como la eficacia de la circulación ateniéndose a criterios técnicos que
garanticen estos objetivos.
En este caso la limitación específica de velocidad se encontraba en una de las
entradas al casco urbano, si bien en la fotografía aportada con el escrito de queja podía
apreciarse que su estado de conservación (doblada y deteriorada), y su ubicación, justo debajo
del panel informativo, a escasa altura del suelo, podía hacerla ineficaz para los fines a los que
sirve.
Podía resultar ineficaz técnicamente por su ubicación y su estado de conservación sin
que se pudieran hacer mayores apreciaciones sobre sus condiciones técnicas que, además de
no constatarse por la fotografía, excedían del ámbito y competencia de esta institución.
En todo caso, la Administración competente debe velar por la perfecta ubicación y
visibilidad de una señal de tráfico debido a la repercusión directa que la misma puede tener en
la seguridad vial. El deber de instalar la señalización adecuada a las características de las vías, a
los fines de salvaguardar la seguridad de quienes las utilizan corresponde a la Administración
titular de las mismas.
Al Ayuntamiento de Paradinas de San Juan, como titular de las vías de su municipio,
incumbe el deber de instalar la señalización y marcas viales adecuadas a las características de
las vías, con el fin de salvaguardar la seguridad de quienes las utilizan, siendo éste el criterio
que debe inspirar cualquier actuación relativa a la señalización viaria.
Estas consideraciones dieron lugar a la formulación de una resolución al Ayuntamiento
de Paradinas de San Juan, (Salamanca) en la que se instaba a que, previo el informe técnico
que correspondiera, se adoptaran las medidas precisas y se llevaran a cabo las actuaciones
necesarias, en orden a determinar la adecuación de la señalización vertical de limitación de
velocidad a las características de la vía, de forma que se garantizara la seguridad de los
usuarios.
El citado Ayuntamiento no consideró oportuno aceptar la resolución formulada.
En el ámbito de esta problemática, la insuficiencia de la señalización vial existente en
la localidad de Viloria de la Jurisdicción, perteneciente al municipio de Onzonilla (León) y la falta
de cumplimiento de la resolución formulada por esta procuraduría de fecha 27 de noviembre de
2009, motivó la presentación de la queja 20110321.
Con la salvedad de la carencia de conocimientos técnicos en materia de señalización
de tráfico y circulación de vehículos a motor que faculten a esta procuraduría para hacer una
valoración técnica de la necesidad o no de una ordenación o señalización concreta, sobre su
adecuación técnica o sobre su suficiencia, en la resolución de fecha 27 de noviembre de 2009,
aceptada por el Ayuntamiento de Onzonilla, y cuyo alegado incumplimiento dio lugar al inicio
del presente expediente, se instó a la adopción de las medidas y actuaciones necesarias para
instalar la señalización y marcas viales adecuadas a las características de las vías urbanas del
municipio, de forma que se garantizara la seguridad de todos los usuarios de las mismas, y ello
previa elaboración de un informe técnico, al ser éste uno de los criterios prevalentes en
cuestiones de seguridad vial.
Sin embargo, de la información remitida no se pudo concluir que por parte de esa
Administración municipal se hubiera procedido a la elaboración de informe técnico alguno, de
forma que no pudo constatarse que la señalización vial llevada a cabo respondiera a criterios
técnicos y se adecuara a ellos.
Aunque las fotografías remitidas por el Ayuntamiento permitían apreciar que en
algunas vías se había pintado la línea divisoria de los carriles de circulación, así como la
señalización horizontal de un ceda el paso, y dos pasos de cebra, no se pudo constatar que
dicha señalización fuera suficiente, eficaz o adecuada, y que se hubiera llevado a cabo
conforme a las indicaciones de informe técnico alguno.
Como ejemplo, se destacó un paso de cebra del que la Administración aportó una
fotografía, que se encontraba prácticamente en una curva, a la altura de un desvío o
bifurcación, instando al tránsito de peatones en un punto de alto riesgo para su seguridad, más
aún si se observaba que uno de los lados del paso no disponía de acera, ni de espacio alguno
para que los peatones transitaran, además de no cumplir con las exigencias que la Ley 3/1998,
de Accesibilidad y Supresión de Barreras de Castilla y León establece en relación con estos
pasos.
En todo caso, reconociendo y valorando el esfuerzo que para esa Administración
municipal supuso la instalación de la señalización vial realizada, resultó adecuado y prudente
dirigirnos al Ayuntamiento de Onzonilla (León), instándole a que procediera a la elaboración de
los informes técnicos oportunos que valoraran las circunstancias de todo orden que concurrían
en la localidad de Viloria de la Jurisdicción, al objeto de verificar la idoneidad y eficacia de la
señalización y marcas viales realizadas, así como la necesidad de ampliar la misma o adoptar
mecanismos adicionales que velaran por la seguridad de los peatones y conductores.
El Ayuntamiento de Onzonilla se mostró a favor del cumplimiento de nuestra
resolución.
1.2.2. Seguridad vial
Uno de los aspectos de mayor relevancia, trascendencia y gravedad en el ámbito de la
seguridad vial es el de la siniestralidad vial de los peatones y, en especial, los atropellos en
zona urbana.
A este respeto, el expediente registrado con el número de referencia 20110027,
hacía alusión al grave problema de seguridad vial que afecta a la Avenida de Reyes Leoneses
de la ciudad de León, en concreto a la elevada siniestralidad peatonal en dicha vía.
Como constataba el último Informe elaborado y publicado por la Dirección General de
Tráfico (DGT), sobre Accidentes de tráfico en zona urbana en España 2009, los atropellos son la
primera causa de muerte por accidente de tráfico en la ciudad.
Si bien es cierto que la mayoría de las victimas mortales se producen en carretera,
también lo es que un número importante de estos fallecimientos se registra en las zonas
urbanas. Así, de acuerdo al Anuario Estadístico elaborado por la DGT para el año 2009, de un
total de 2.814 muertes producidas en accidentes de tráfico, 684 fueron en zonas urbanas, lo
que supone un 24% del total de muertes. En cuanto a los peatones, de un total de 10.889
víctimas, 9.640 lo fueron en zona urbana y con motivo de estos accidentes se produjeron 470
muertes, de las que 269 tuvieron lugar en zonas urbanas.
Estos datos, unidos al incuestionable drama humano que hay en cada uno de ellos
ponen de manifiesto el carácter especialmente vulnerable de los peatones como usuarios de la
vía, lo que hace necesario que desde todos los ámbitos de la sociedad se desarrolle una
especial defensa, cultura y consideración de los desplazamientos peatonales, con un
tratamiento jurídico específico que dote al peatón, como decimos, de una especial protección.
En el marco jurídico comunitario, el Parlamento Europeo adoptó, con fecha 12 de
Octubre de 1988, una Resolución sobre los derechos de los peatones, en la llamada Carta
Europea de los Derechos del Peatón y, mediante el Reglamento (CE) 78/2009, de 14 de enero,
del Parlamento Europeo y Consejo, se regula la homologación de vehículos en lo que se refiere
a la protección de los peatones y otros usuarios vulnerables de la vía pública.
Dentro del derecho de la circulación estatal, el RDLeg 339/1990, de 2 de marzo por el
que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial dedica su art. 49 a la circulación de los peatones, que encuentra su desarrollo
normativo en los arts. 121 a 125 del RD 1428/2003, de 21 de noviembre por el que se aprueba
el Reglamento General de Circulación, regulando los distintos aspectos de la circulación de los
peatones: por zonas peatonales, por la calzada o el arcén, la circulación nocturna, los pasos
para peatones y el cruce de calzadas y la circulación en autopistas y autovías.
La atención de la normativa de tráfico a la figura del peatón y su forma de conducirse
es un indicio de la magnitud del problema que representan los atropellos de peatones, así como
de la voluntad del legislador de solucionarlo o al menos paliarlo mediante su regulación.
Asimismo, el art. 57.1 de la Ley de Seguridad Vial impone al titular de la vía la
responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de
seguridad para la circulación y de la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales
y marcas viales.
La expresión "mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación"
constituye un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido habrá que integrar teniendo en
cuenta las circunstancias del caso concreto; y el término "posibles" conduce necesariamente a
la fijación de los niveles exigibles de eficiencia para la disminución de riesgos en la gestión del
servicio público de carreteras o de vías públicas; la fijación de ese estándar está en función del
desarrollo de la Administración pública y de la sociedad donde se centra su actividad al servicio
objetivo de los intereses generales.
El deber de cuidado no se agota con la colocación fija o circunstancial de una señal de
tráfico determinada, sino que alcanza a todas las medidas encaminadas a proporcionar
seguridad en la circulación.
Por lo que respecta a la ciudad de León, el último Informe elaborado y publicado por
la Dirección General de Tráfico (DGT) sobre Accidentes de tráfico en zona urbana en España
2009, situó a León como la capital de provincia de España con el mayor número de peatones
víctimas de accidentes de tráfico en el año 2009.
A este respecto, el Plan Integral de Movilidad Sostenible para la ciudad de León
desarrollado por el Ayuntamiento de esta ciudad en septiembre de 2009 ya establecía como
prioritarias en el municipio de León, al objeto de reducir su siniestralidad, las actuaciones sobre
los calificados como principales “puntos negros” de accidentes detectados en el municipio por
su elevada siniestralidad (atropellos y colisiones que se producen en ellos). Entre estos puntos
negros se encuentra la Avenida de Reyes Leoneses.
Asimismo, en el capítulo dedicado al Plan Especial de Seguridad en la Red Viaria de la
Ciudad se reconoce que, aunque la evolución observada es esperanzadora en el sentido de que
se están produciendo descensos importantes en el número total de accidentes, así como en la
lesividad de los mismos con relación a su gravedad, en el análisis detallado por causas, se
observa que aumenta el número de atropellos y salidas de vía, lo que representa un hecho
preocupante. Con estos antecedentes, el citado Plan de Movilidad, en su capítulo dedicado al
Plan Sectorial de Movilidad Peatonal, entre las medidas para la recuperación de la ciudad para
el peatón establece la llamada “Red de itinerarios peatonales” en la que se agrupan los
“caminos” más utilizados y con mejor funcionalidad “por criterios de conectividad, estándares
de diseño y por tener en sus márgenes importantes actividades, tanto a nivel ciudad como de
barrio, que atraen flujos de viandantes y ayudan a potenciar su carácter de eje de ciudad”.
En esta red de itinerarios peatonales se incluyen los llamados “Itinerarios de ciudad”
(recogen la movilidad de media distancia entre barrios, acercamiento al centro y también el
acceso a los equipamientos y servicios del barrio, básicamente por motivos de viaje habituales,
trabajo, estudio, consumo) entre los que se incluye la Avenida de los Reyes Leoneses como
«eje del sector Eras de Renueva donde se localizan importantes servicios y equipamientos de la
ciudad, Musac, Auditorio, Junta de Castilla y León, EREN, y que funcionan como un nuevo
“centro de atracción de viajes”, que pueden hacerse a pie al estar a una distancia razonable del
Centro. Los estándares de urbanización son amplios pero la ordenación de los cruces
peatonales es poco favorable a los viandantes en las intersecciones con el viario local. Una
actuación puntual para dar continuidad a viandantes y la introducción de esquemas de
“calmado del tráfico” facilitarían la movilidad peatonal haciendo posible el aumento de los
recorridos a pie tanto para residentes como para usuarios y visitantes».
De todo lo expuesto se concluyó que, si bien esa Administración municipal había
desarrollado y puesto en practica distintas actuaciones con el objeto de solventar o paliar el
grave problema que suponen los atropellos de peatones, en concreto en la Avenida Reyes
Leoneses, dichas medidas se habían revelado como insuficientes
Es obvio que la fragilidad de los peatones, en especial de niños y mayores, hace
necesario que se adopten medidas que garanticen su especial protección y el ejercicio de su
derecho a la movilidad segura y sostenible. No se tata de resolver los problemas del tráfico,
entendidos básicamente como la circulación de vehículos a motor, sino de garantizar unas
condiciones adecuadas de movilidad, de movimiento, de las personas atendiendo a criterios
ambientales, sociales y económicos.
En ese sentido, el referido Plan de Movilidad propone una serie de actuaciones con
esta finalidad que pueden resumirse en una primera fase consistente en:
municipio.
Conocido lo anterior, se definen las medidas de actuación propuestas encaminadas a
reducir la siniestralidad:
bicicletas, etc.), edad del parque de vehículos y otras características de los mismos.
señalización y de la normativa, estado físico y psíquico, etc.
motocicletas, interacción con el peatón, cruces, pasos de cebra, etc.
sanitaria, servicios de retirada de vehículos, servicios de limpieza y de reposición y puesta a
punto del viario para su puesta en servicio nuevamente tras el siniestro), tiempos de llegada y
actuación, etc.
Como actuaciones transversales a las anteriores, el Plan de Movilidad incluye:
con las actuaciones previstas y la definición de los recursos destinados al mismo (económicos,
materiales y humanos), dando prioridad al logro de una reducción de los accidentes y su
lesividad allí donde son más numerosos: en su localización (puntos negros), en su dimensión
temporal (cuándo se producen: a las salidas de los colegios, en hora punta/valle, etc.), en las
causas más frecuentes y en los colectivos con mayor cuota de participación en la siniestralidad
(como responsables o como víctimas).
colaborar informando al Ayuntamiento de los elementos que han detectado y que incrementan
la peligrosidad en la circulación viaria.
vial.
Como ya se indicara en la resolución anterior de esta institución dirigida al
Ayuntamiento de León, también relacionada con los problemas de seguridad vial que sufrían los
peatones en la Avenida de Reyes Leoneses de la capital, (20081184), y que no recibió
respuesta de la Administración municipal, la única seguridad para todos los intervinientes en la
circulación, tanto peatones como conductores, sólo puede lograse mediante el cumplimiento de
las normas de ordenación del tráfico impuestas, que eviten interferencias entre los distintos
usuarios de la vía.
Tanto los peatones como los conductores de los vehículos deben transitar en la
confianza de que nada va a interferir su normal trayectoria, principio de confianza que rige en
esta materia, aunque también es cierto que dicho principio no tiene un carácter absoluto y que
además en determinados supuestos -personas mayores, niños o discapacitados- dicho principio
cede en favor del principio de conducción defensiva, obligando a los conductores a adoptar un
plus de diligencia ante la posibilidad de conductas extrañas o anómalas.
Tampoco cabe desconocer que la Administración debe perseguir el objetivo de
eliminar los riesgos de producción de accidentes de tráfico, entre los cuales cobran especial
relevancia dentro de la ciudad los atropellos, puesto que el peatón es la parte más débil en caso
de conflicto con un vehículo.
Los problemas de tráfico llevan consigo, en general y en todos los casos, la adopción
de una serie de medidas que tiendan a reducir los accidentes de circulación y que posibiliten la
convivencia de vehículos y peatones en la utilización de las vías públicas, medidas que
comprenden actuaciones educativas y de formación vial, de vigilancia y control, actuaciones
sancionadoras y también de ordenación del tráfico de acuerdo con las peculiares características
de cada vía.
En consecuencia, se consideró oportuno formular la siguiente resolución al
Ayuntamiento de León:
“Que por el Ayuntamiento de León, y previo informe técnico, se valore la procedencia
de adoptar en la Avenida de los Reyes Leoneses, alguna medida de refuerzo de la
señalización o de la infraestructural vial, para garantizar el respeto a las normas de
tráfico, especialmente la observancia de los límites de velocidad y la preferencia de los
peatones en los pasos señalizados.
Que se valore la procedencia de adoptar las actuaciones previstas en el Plan Integral
de Movilidad Sostenible para la ciudad de León desarrollado por el Ayuntamiento de
esta ciudad en septiembre de 2009, o las que técnicamente se consideren adecuadas,
en orden a solventar o paliar el grave problema que suponen los atropellos de
peatones, en concreto en la Avenida Reyes Leoneses de la ciudad.
Que por parte del Ayuntamiento de León se intensifique y refuerce la vigilancia y
control en los pasos de cebra de la ciudad, especialmente en aquellos que presentan
elevados índices de siniestralidad, como es el caso de los ubicados en la Avenida de
los Reyes”.
En la fecha de cierre de este Informe anual no se había recibido respuesta del
Ayuntamiento de León expresando su postura frente a la resolución dictada con fecha 13 de
septiembre de 2011.
También en materia de seguridad vial en el ámbito urbano, el expediente 20100583
cuya tramitación finalizó en el año 2011 ponía de manifiesto como los autobuses urbanos de
Valladolid cuando realizan su incorporación a la calle García Lesmes, desde la calle Panaderos
invaden una de las aceras de dicho cruce, con el consiguiente peligro para los peatones que en
alguna ocasión han visto directamente afectada su seguridad personal.
En respuesta a nuestra solicitud de información, el Ayuntamiento de Valladolid
remitió, en un primer momento, un informe elaborado por la empresa de Autobuses Urbanos de
Valladolid, S.A. que ponía de manifiesto que los autobuses estaban técnicamente habilitados
para circular por cualquier vía y que el lugar cuenta con la suficiente visibilidad y además no
existe la posibilidad de circular por otra vía alternativa, además de un informe únicamente
sobre las características técnicas de la vía.
En este caso el Ayuntamiento de Valladolid obvió en todas sus comunicaciones con
esta institución el hacer un pronunciamiento expreso y concreto sobre los hechos denunciados
y el problema de seguridad vial existente que se deduce de las manifestaciones de la persona
que interpuso la queja, así como del silencio de esa Administración que pudiendo haber
aclarado de forma sencilla la posibilidad o no de que los autobuses realicen el giro en dicha
intersección sin invasión de la acera no lo hizo.
En todo caso, el dato más relevante en esta cuestión se encontraba en la existencia
de un centro escolar a escasos metros de esa intersección lo que, entre otras consideraciones,
permitía suponer la frecuencia con la que dicho cruce, prácticamente contiguo al acceso al
centro, es transitado de forma masiva por los escolares y sus familiares.
Esta circunstancia exige, especialmente en atención a la salvaguarda de los menores,
que se extreme la adopción de medidas que garanticen la seguridad de los niños así como del
resto de peatones, en el denso tránsito que se origina en el acceso al colegio, sin olvidar que el
tránsito diario de peatones debe verse garantizado con la adopción de mecanismos o medidas
que consigan la adecuación del tráfico o circulación del transporte público por dicha
intersección, así como por el resto de la ciudad con carácter general, a las condiciones y
características de la vía en aras de la seguridad vial, así como la obligación de la Administración
de garantizar y poner todos los medios a su alcance para minorar los riesgos que se decían
concurrentes.
En este ámbito, el art. 25.2 b) de Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local atribuye a los Ayuntamientos la facultad de ordenación del tráfico de
vehículos y personas en las vías urbanas, y el apartado a) del mismo artículo les impone,
asimismo, el deber de velar por la seguridad en los lugares públicos.
Es indudable que el ejercicio de esas facultades se desarrolla dentro del ámbito de la
potestad discrecional de la Administración, en cuanto a su concreta aplicación, que deriva de la
necesidad de ponderar los complejos intereses en juego a través de la regulación del tráfico
viario en una ciudad de importantes dimensiones, necesidad que requiere conocimientos
técnicos especializados y que no puede ser sustituida por los criterios particulares y meramente
subjetivos de los ciudadanos.
Sin embargo, y como han reconocido innumerables pronunciamientos judiciales y
hemos puesto de manifiesto en diversas ocasiones, existe un auténtico derecho subjetivo de los
ciudadanos a que se adopten las medidas que, de una manera realmente eficaz, garanticen la
seguridad de la circulación viaria peatonal cuyo tránsito corresponde regular a la Administración
en cualquiera de sus grados y que ese derecho goza de prioridad frente a las meras
necesidades de garantizar la fluidez de tráfico, pudiendo ser exigido su cumplimiento a través
del procedimiento judicial contencioso-administrativo en el caso de que la Administración no lo
asegure de manera eficaz por todos los medios a su alcance. Evidentemente ese control judicial
no puede eludirse bajo el pretexto del ejercicio de la potestad discrecional que pueda
corresponder a los entes públicos en el ordenamiento del tráfico viario. No obstante, se recordó
que el ejercicio de la potestad discrecional en la ordenación del tráfico viario ha de verificarse a
través de la adopción de los criterios técnicos más eficaces.
Estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución al
Ayuntamiento de Valladolid que no consideró adecuado aceptarla.
“Que por parte del Ayuntamiento de Valladolid, previo el informe técnico que
corresponda, se adopten las medidas precisas y se lleven a cabo las actuaciones
necesarias bien en la intersección de las calles Panaderos con García Lesmes, bien
respecto al servicio de transporte público, en orden a garantizar la seguridad de todos
los usuarios, en especial de los menores que acuden al centro escolar próximo”.
Por último, y en lo que respecta a la seguridad vial en las carreteras de la Comunidad
Autónoma, como ejemplo, en el expediente 20110314 se puso en conocimiento de esta
institución la persistencia de los problemas de seguridad vial que afectaban a la carretera que
une las localidades de Cacabelos y Villafranca del Bierzo (León), a su paso por Pieros.
La queja que dio origen a este expediente se centraba en dos cuestiones: la
inexistencia de paso de peatones en la travesía; y el hecho de que los resaltes colocados no
ocupaban toda la calzada, lo que daba lugar a que los conductores invadieran el carril de
circulación contrario con la finalidad de evitar estos dispositivos.
En cuanto al paso de cebra, el informe remitido por la Administración autonómica
constataba la instalación de un paso de cebra en el punto con mayor tránsito de peatones,
existiendo, en ambos sentidos de la marcha, señales de advertencia de “peligro-paso de
peatones”, de mayores dimensiones a las habituales e iluminadas de manera intermitente por
células fotovoltaicas para facilitar su visibilidad por los conductores.
En lo que concierne a los medios de reducción de velocidad, esa Administración
autonómica no precisó en su informe los elementos o sistemas de reducción de velocidad que
se habían implantado en la referida carretera a su paso por Pieros, ni se concretó su ubicación,
aunque sí se deducía de su informe que los mismos no ocupaban toda la calzada.
En las fotografías incorporadas al informe remitido se apreciaba la existencia de una
banda transversal de alerta, así como de reductores de velocidad prefabricados que, en ambos
casos sólo se extendían sobre un carril de la calzada.
La Orden FOM/3053/2008, de 23 de septiembre, que aprobó la Instrucción técnica
para la instalación de reductores de velocidad y bandas trasversales de alerta en carreteras de
la Red de Carreteras del Estado (BOE, de 19 de octubre de 2008), hace alusión de forma
expresa y, en particular al establecer su ámbito de aplicación, a la Red de Carreteras de Estado,
por lo que dicha Orden no puede resultar de obligado cumplimiento para las vías de titularidad
autonómica.
No obstante, en particular por lo que respecta a las bandas trasversales de alerta y a
los reductores de velocidad, destinados al mantenimiento efectivo de la velocidad en valores
reducidos, la citada Orden establece unos criterios de implantación, de diseño y de señalización
e iluminación que podrían suponer, al menos, una referencia para asegurar que dichos
elementos realmente sirven para cumplir la función que le es propia, garantizando la seguridad
vial.
La Orden establece como norma general, la obligación de extender los resaltes y
reductores a todo el ancho de la calzada, premisa que se exceptúa:
evitar circular sobre estos elementos.
Si bien es cierto que en la travesía de Pieros existía una prohibición de adelantamiento
debidamente señalizada, no lo es menos que, a su pesar, eran frecuentes las maniobras
evasivas de los conductores que conllevan la invasión del carril del sentido contrario de la
circulación.
Como señala el informe remitido, la Orden no exige que las medidas de reducción de
la velocidad ocupen o se extiendan en todo el ancho de esta calzada en la que existe una
señalización de prohibido adelantar pero ello no obsta para que sea una medida recomendable,
siempre y cuando técnicamente no implique inconvenientes o riesgos mayores.
Pese a las labores de control y vigilancia de tráfico que puedan implantarse lo cierto
es que existe una generalización de estas conductas evasivas de forma que los conductores
para evitar los medios disuasorios invaden el carril contrario de circulación con el consiguiente
riesgo, creándose nuevas situaciones de peligro sumadas al exceso o velocidad inadecuada de
los vehículos. Es cierto que esta maniobra de riesgo puede minimizarse con una mayor
presencia de la autoridad competente en materia de tráfico pero ello, siempre y cuando no
suponga mayores perjuicios, no puede ser obstáculo para la adopción de una medida de escaso
coste destinada a salvaguardar la seguridad de los usuarios de la travesía.
No obstante, esta institución, dejando al margen su falta de conocimientos técnicos, y
para evitar el peligro y los riesgos que las referidas maniobras evasivas conllevan y que
propician otros problemas, consideró adecuado que la Administración autonómica valorara la
posibilidad de que la instalación de dichos sistemas abarcara toda la anchura de la calzada con
el objeto de minimizar los riesgos y de esta forma contribuir a evitar accidentes con
consecuencias mortales o lesivas para las personas, buscando la mejora de la seguridad vial, la
reducción de la accidentalidad en las carreteras y la mejora de la vida de los ciudadanos de
Castilla y León, objetivos de la Estrategia para la Seguridad Vial en Castilla y León 2009-2012.
Por su parte la Consejería de Fomento y Medio Ambiente aceptó la resolución dictada.
1.3. Seguridad ciudadana
Durante el ejercicio 2011 se han registrado 15 expedientes en materia de seguridad
ciudadana. En este apartado se incluyen las reclamaciones recibidas a lo largo del ejercicio que
cuestionaban alguna actuación de los miembros de las fuerzas de seguridad del estado o de la
policía local, normalmente, al igual que en años anteriores, cuando efectuaban alguna denuncia
que daba lugar a la incoación de un procedimiento sancionador.
Estas actuaciones se perciben con cierta tensión por los denunciados que en alguna
ocasión critican la labor de los agentes, que precisamente cumplen con su obligación.
No es extraño que los ciudadanos se sientan disconformes con la formulación de la
denuncia mostrando su malestar en el mismo momento en que se intenta hacer entrega del
boletín por el agente, negándose a plasmar su firma pese a ser advertidos de que con ella no
expresan conformidad con la denuncia.
Como ejemplo, citaremos el expediente 20110915 en el que un ciudadano
manifestaba su disconformidad con la actuación de un miembro de la policía local del
Ayuntamiento de Ávila, aludiendo a un comportamiento presuntamente inadecuado del agente
en el transcurso de un incidente ocurrido con motivo de la formulación de una denuncia por
una presunta infracción en materia de tráfico.
A este respecto, la Jefatura de la Policía Local de Ávila inició un expediente
informativo sobre la actuación del agente en la intervención, y vistos los informes evacuados y
las alegaciones realizadas, la citada Jefatura concluyó que de la intervención del agente no se
podía deducir mala praxis en la actuación policial.
Asimismo, se informó que las diligencias previas tramitadas en un juzgado de
instrucción de la capital con motivo de la denuncia interpuesta por el ciudadano, finalizaron
mediante auto de sobreseimiento libre y archivo de las mismas, así como que, una vez
archivadas las diligencias penales, la Jefatura de Policía, mediante comunicación, le informó del
archivo del expediente tramitado por la referida Jefatura.
En situaciones como la planteada en este caso, relacionadas con el comportamiento
de un agente denunciante, difícilmente existen elementos probatorios que permitan concluir la
existencia de un trato incorrecto, ya que no resulta posible determinar con certeza los hechos
ocurridos al existir dos versiones de los mismos, la del denunciado y la del agente de la
autoridad. Por otro lado hay que recordar que los agentes encargados de la vigilancia del tráfico
tienen la obligación de cursar las denuncias procedentes cuando tengan conocimiento de la
posible comisión de un hecho que infrinja una norma de tráfico.
De esta forma, la discrepancia con las decisiones administrativas adoptadas siguiendo
el procedimiento pertinente y dentro del marco de competencias del órgano correspondiente,
no puede considerarse constitutiva de una irregularidad.
La labor de esta institución únicamente puede dirigirse a constatar si la Administración
ha respetado en su actuación la totalidad de las garantías formales exigidas por el derecho de
defensa del presunto infractor, sin que resulte posible discutir la veracidad de los hechos.
Por otra parte, la Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de
Castilla y León, establece que el procedimiento de ejercicio de la potestad disciplinaria se regirá
por lo establecido en el RD 33/1986, de 10 de enero, de Reglamento de Régimen Disciplinario
de los Funcionarios de la Administración del Estado que, en su art. 27 establece que en caso de
iniciarse el procedimiento como consecuencia de denuncia, deberá comunicarse dicho acuerdo
al firmante de la misma.
En este caso si el procedimiento disciplinario no llegó a incoarse a tenor de la
información previa practicada, ciertamente no existía ningún acuerdo que debiera notificarse al
denunciante. En todo caso, y como confirmó el interesado a esta institución, le había sido
notificada la comunicación de archivo del expediente informativo incoado a raíz de los hechos
denunciados por su parte.
En consecuencia, se dio por finalizada nuestra intervención, acordando el archivo del
expediente.
No obstante, este año, gran parte de las reclamaciones planteadas, a tenor del ámbito
competencial de esta institución, fueron remitidas al Defensor del Pueblo, toda vez que la
actuación objeto de controversia y para la que se pedía la actividad supervisora de esta
procuraduría hacía referencia a miembros bien de la Guardia Civil o del Cuerpo de la Policía
Nacional.
1.4. Espectáculos
Nuevamente predominan en esta materia, las cuestiones relacionadas con los
espectáculos taurinos populares, que han dado lugar a la presentación de 5 quejas durante el
año 2011, si bien en este ejercicio no se ha verificado la existencia de actuaciones
administrativas que implicasen infracción alguna del ordenamiento jurídico, a excepción del
expediente iniciado el año anterior, y registrado con el número 20100116.
Dicha queja hacía referencia la disconformidad con la resolución dictada en un
expediente sancionador por la Delegación Territorial de Palencia, en relación con el denominado
“Toro enmaromado de Astudillo 2008”, así como con la desestimación, por falta de legitimación
activa, del recurso de alzada interpuesto por una asociación de defensa y protección de los
animales, frente a dicha resolución.
A este respecto se pudo comprobar que el Ayuntamiento de Astudillo fue sancionado
como organizador de un espectáculo taurino no permitido.
La responsabilidad del Ayuntamiento de Astudillo, y así se recogió en la resolución
sancionadora, se le imputó como organizador, no como autor material, ya que lógicamente el
Ayuntamiento o sus componentes no fueron los que enmaromaron al toro. Su responsabilidad
venía determinada porque no sólo no puso ningún medio para que no se celebrara el
espectáculo, sino que sin su colaboración, aunque fuera pasiva, no hubiera sido posible la
celebración del citado festejo taurino que partió de la plaza de toros, instalada por el propio
Ayuntamiento, transcurrió por las calles de la localidad, que lógicamente estaban cerradas al
trafico y previamente despejadas, y finalizó en la plaza de toros donde se dio muerte a la res
por personal del Ayuntamiento.
El Ayuntamiento de Astudillo es una persona jurídica y como tal no pudo ser
sancionada por malos tratos ya que por ello solo pueden ser sancionadas aquellas personas
físicas que los cometen y así se hizo en el año 2004 en que fueron sancionadas 11 personas
que habían sido identificadas como participantes directos, tirando de la soga, en el toro
enmaromado de 2003 en que el Ayuntamiento fue sancionado como organizador.
En cuanto a la resolución de la Agencia de Protección Civil y Consumo por la que se
inadmitió, por falta de legitimación activa, el recurso de alzada interpuesto por una asociación
dedicada a la defensa y protección de los animales, frente a la resolución de la Delegación
Territorial de Palencia se incidió, como se ha hecho anteriormente en relación con esta
cuestión, en que dicha asociación tiene como fines estatutarios fomentar el trato ético, moral y
legal relativos a la protección y el bienestar de los animales en particular y el respeto de la
naturaleza en general, así como coordinar gestiones y representar los intereses de sus
asociados en el ámbito de la protección y el bienestar de los animales como asociación
representativa de intereses colectivos sociales, además de velar por el cumplimiento de la
normativa vigente, por tanto su intervención en el procedimiento constituye un medio
especialmente indicado para el cumplimiento de sus fines asociativos.
Si conectamos esta circunstancia, con el art. 31.2 LRJPAC, (“Las asociaciones y
organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca”), se concluye que, en la medida que
la infracción perseguida en el procedimiento sancionador afectaba a la protección y el bienestar
de los animales, y podía tener un efecto positivo en la misma, la intervención de la referida
asociación como interesada, era uno de los instrumentos con los que cuenta para el
cumplimiento de sus fines, por lo que procedía reconocer su derecho a intervenir en el referido
procedimiento en calidad de interesada. A este respecto, la sentencia del Juzgado de lo
Contencioso-administrativo nº 1 de Ávila dictada en el Procedimiento Ordinario 114/05 se
pronunciaba sobre la necesaria legitimación de una asociación para la interposición de un
recurso, como medio especialmente indicado para el cumplimiento de los fines asociativos,
relacionados directamente con la defensa de los animales por lo que la tramitación de un
expediente sancionador y la eventual resolución sancionadora que pudiese dictarse, eran
susceptibles de provocar un efecto positivo para la asociación recurrente en tanto que
contribuiría al cumplimiento de uno de los fines que justifica su existencia estando, por tanto,
legitimada para la impugnación de la resolución administrativa.
De esta forma se concluyó que no podía alegarse la falta de legitimación de la
asociación recurrente y, por consiguiente, cualquier actuación en orden a la interposición de
recursos debió ser admitida sin perjuicio de la estimación o no de la pretensión y en este
sentido se instó a la Consejería de Interior y Justicia que, por su parte, no estimó oportuno
aceptar la resolución dictada.
Por último destacar que, como viene siendo una constante, durante el año 2011 se
formularon nuevamente varias quejas relacionadas con la celebración del Toro de la Vega que
anualmente tiene lugar en la localidad de Tordesillas (Valladolid), y se recibieron un gran
número de consultas procedentes principalmente del Reino Unido, manifestando su
disconformidad con la celebración del referido festejo y abogando por la desaparición del
mismo.
A este respecto, han sido numerosos los expedientes que esta procuraduría ha
tramitado en relación con distintos aspectos del torneo del Toro de la Vega que ya en el año
2002 dio lugar a una actuación de oficio (OF/69/02, Q/1616/02, Q/2219/02,
Q/1768/06, Q/1400/07, Q/1441/07, 20082285, 20091830 y 20092520).
En todas estas actuaciones el objetivo de la institución ha sido promover la
humanización y dignificación de este espectáculo taurino tradicional, incidiendo en la necesidad
de extremar la adopción de todas las medidas necesarias para el estricto cumplimiento de las
normas a las que debe someterse el torneo, tanto las bases reguladoras del desarrollo del
inmemorial torneo del Toro de la Vega aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento de Tordesillas,
como la normativa autonómica al respecto (Decreto 14/1999, de 8 de febrero, por el que se
aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos Populares de la Comunidad de Castilla y
León).
El torneo del Toro de la Vega fue declarado espectáculo taurino tradicional mediante
Orden de 7 de septiembre de 1999 de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial,
sometiéndose su celebración y desarrollo a las previsiones legales del Reglamento de
Espectáculos Taurinos Populares de la Comunidad de Castilla y León y a las bases reguladoras
aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento de Tordesillas.
Pues bien, aunque las administraciones están obligadas a proporcionar al Procurador
del Común la información que éste les requiera, las indicaciones que formula a las citadas
Administraciones para la mejor salvaguarda de los derechos de los ciudadanos no son de
obligado seguimiento para estas, que pueden entender que concurren factores que, desde su
perspectiva, justifican no aceptar la resolución concreta que se formule en su caso.
En definitiva, a tenor de la regulación expuesta, lo que cabe exigir, en el momento de
la celebración del espectáculo, es la adopción de las medidas necesarias para el estricto
cumplimiento de la normativa expuesta por parte de las administraciones competentes.
2. INMIGRACIÓN
Los cambios de los flujos migratorios vividos en los últimos años, han convertido a
Castilla y León en una tierra de acogida de inmigrantes.
Esta evolución del fenómeno de la inmigración en esta Comunidad Autónoma exige
que los poderes públicos se conviertan en verdaderos impulsores y garantes de la integración
de este colectivo en nuestra sociedad.
Sin embargo, la adaptación de las políticas migratorias a la situación real de este
colectivo no es especialmente reclamada ante esta institución. Así, durante el ejercicio 2011,
siguiendo la tendencia del año anterior, se han registrado 14 reclamaciones.
La mayor parte de ellas se centra en el régimen jurídico de la situación de ciudadanos
de nacionalidad extranjera en España. Casos en que, la competencia de la Administración del
Estado en relación con las cuestiones planteadas, determinó que los expedientes fueran
remitidos al Defensor del Pueblo, como comisionado parlamentario competente para supervisar
la actuación de los órganos de la Administración Periférica del Estado o de la Administración del
Estado en el exterior. Por ejemplo, los relativos a las autorizaciones de residencia en España
(20111538 y 20111571), los que cuestionaban las órdenes de expulsión del territorio
español (20110747), los relacionados con la adquisición de la nacionalidad española
(20111978) o con las reagrupaciones familiares (20110970 y 20111370).
La intervención de esta institución se ha reducido, pues, durante este ejercicio al
ámbito de la integración social de la población inmigrante para la supervisión del desarrollo de
políticas de protección adecuadas que velen por el respeto de los derechos de los grupos
desfavorecidos.
La incorporación de las personas de origen extranjero a la sociedad de Castilla y León
ha de producirse en condiciones de igualdad con los nacionales en derechos, deberes y
oportunidades, de forma que no sean sometidas a ningún tipo de discriminación.
En este aspecto los propios órganos administrativos de acción social de la Comunidad
Autónoma deben convertirse en impulsores y garantes de la integración de los inmigrantes en
nuestra sociedad. Una acción dirigida a garantizar la ausencia de discriminación hacia los
extranjeros en nuestra sociedad, resulta fundamental no solo como exigencia de un necesario
respeto de sus derechos, sino también como presupuesto de cohesión social y de desarrollo
económico equilibrado.
Por ello en el expediente 20111107 se denunciaba la deficiente atención prestada a
una persona inmigrante en un centro de acción social por supuestos motivos de discriminación
racial. Caso en el que, sin embargo, tras las gestiones desarrolladas con el Ayuntamiento de
Ponferrada, no se dedujo la realidad del trato discriminatorio en la atención prestada por los
profesionales del servicio social denunciado, no existiendo causa alguna que pudiera justificar el
cambio de trabajador social para la atención de la persona extranjera en cuestión.
La acción social para con los inmigrantes debe procurar, asimismo, responder
adecuadamente a las necesidades concretas de los afectados, destacando las relacionadas con
la precariedad económica. A esta situación se hacía mención en el expediente 20101924,
relativo a la supuesta situación de necesidad padecida por una familia inmigrante residente en
el municipio de Valladolid y formada por tres adultos y dos menores de edad, al carecer de
recursos económicos suficientes para cubrir sus necesidades básicas de subsistencia y de
alojamiento.
La supervisión desarrollada al respecto con el Ayuntamiento de Valladolid permitió
constatar una adecuada intervención puesta en marcha por los servicios sociales en relación
con la posible situación de necesidad de dicha unidad familiar. No obstante, la posible situación
de desprotección en la que podían encontrarse los citados menores determinó el traslado de la
cuestión a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, como entidad de protección a
la infancia, así como a la Fiscalía de la Audiencia Provincial de Valladolid a los efectos
oportunos.
3. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS A LAS PERSONAS REPRESALIADAS DURANTE
LA GUERRA CIVIL Y LA DICTADURA
En los últimos tres años, las problemáticas que han planteando los ciudadanos en
relación con la aplicación en Castilla y León de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que
se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron
persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, se han referido
fundamentalmente, de un lado, a la identificación y localización de personas desparecidas
violentamente durante la guerra civil o la represión política posterior y cuyo paradero se ignore
(arts. 11 a 14); y, de otro, a la retirada de símbolos de exaltación, personal o colectiva, de la
sublevación militar, de la guerra civil y de la represión de la dictadura (art. 15).
Respecto al primero de los aspectos indicados, en el Informe del año 2009 se expuso
con amplitud el contenido de la intervención con motivo de la tramitación de la queja
20100069, donde su autor manifestaba las dificultades que existían para llevar a cabo las
labores de localización, identificación y, en su caso, traslado de los restos de una persona
desaparecida violentamente durante la guerra civil que, presumiblemente, se encontraban en
un terreno de titularidad privada ubicado en una localidad de la provincia de León.
Considerando que es a la Administración General del Estado a quien corresponde la elaboración
y aprobación del protocolo de actuación científica y multidisciplinar que asegure la colaboración
institucional y una adecuada intervención en las exhumaciones (art. 12.1 de la Ley 52/2007, de
26 de diciembre), estimamos oportuno dirigirnos al Defensor del Pueblo, solicitando a esta
institución que instase al órgano competente de aquella Administración la aprobación de aquel
protocolo.
Durante el año 2011 hemos sido informados por el Defensor del Pueblo de las
gestiones llevadas a cabo a la vista de nuestra comunicación. En concreto, en un primer
momento aquella institución nos puso de manifiesto que se había dirigido al Ministerio de la
Presidencia en solicitud de información sobre la cuestión controvertida. En su última
comunicación del mes de diciembre, el Comisionado estatal nos indicó que se había estimado
oportuno continuar requiriendo información al citado Ministerio acerca de las incidencias que se
produjeran en la aprobación definitiva del protocolo de exhumaciones y, en su caso, del
convenio para su implantación.
En cualquier caso, lo cierto es que mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 23
de septiembre de 2011 se ordenó la publicación en el BOE del Protocolo de actuación en
exhumaciones de víctimas de la guerra civil y la dictadura. Asimismo, procede señalar que
también en el año 2011 se ha iniciado la confección del mapa de los terrenos en los que se han
localizado los restos de víctimas de la guerra civil y de la dictadura, poniéndose el mismo a
disposición de los ciudadanos a través de la página web del Ministerio de Justicia.
Pues bien, en una de las dos quejas presentadas en el año 2011 (20110401) se
ponía de manifiesto, precisamente, esta problemática relativa a las labores de localización,
identificación y, en su caso, traslado de víctimas de la guerra civil española. Al ser planteada la
cuestión por el ciudadano en términos generales, se procedió a informar al mismo de las
actuaciones llevadas a cabo en el expediente antes señalado.
La segunda cuestión contemplada en la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, que motiva
en los últimos años la presentación de quejas por los ciudadanos es la relativa a la retirada de
símbolos de exaltación, personal o colectiva, de la sublevación militar, de la guerra civil y de la
represión de la dictadura (art. 15). En relación con la misma, si en el año 2010 ya informamos
de una resolución dirigida a la Consejería de Educación, en el año 2011 ha sido un
Ayuntamiento de la provincia de Palencia el destinatario de una resolución formulada en el
expediente 20090548.
En esta queja, a la que ya se hizo referencia en el Informe anual anterior, el
ciudadano manifestaba su disconformidad con el mantenimiento del nombre “General Franco”
en una calle de una localidad de Palencia. Admitida a trámite, nos dirigimos en dos ocasiones al
Ayuntamiento afectado en solicitud de información relativa a la cuestión controvertida
planteada.
En atención a nuestras peticiones, la Administración municipal nos puso de manifiesto,
entre otros extremos, que la denominación de la vía pública que había motivado la queja no
generaba repulsa entre los vecinos del municipio, motivo por el cual el cambio de aquella se
abordaría en el marco de la elaboración de los expedientes de numeraciones de edificios y
nomenclatura de las calles, que se encontraban pendientes.
Considerando el contenido de la información obtenida, la adopción de una postura en
relación con la problemática planteada exigía realizar un breve análisis del contenido y ámbito
de aplicación del citado art. 15.1 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre. En su primer apartado,
se establece que las administraciones públicas, en el ejercicio de sus competencias, deben
tomar las medidas oportunas para la retirada de los siguientes elementos: escudos, insignias,
placas y otros objetos o menciones conmemorativas de exaltación, personal o colectiva, de la
sublevación militar, de la guerra civil y de la represión de la dictadura. Entre tales medidas,
puede incluirse la retirada de subvenciones o ayudas públicas. Por su parte, en el apartado
segundo del artículo, se prevén las excepciones al mandato general contenido en su punto
primero, indicándose que no será de aplicación lo previsto en este último en los siguientes
casos: menciones que sean de estricto recuerdo privado, sin exaltación de los enfrentados; y
supuestos donde concurran razones artísticas, arquitectónicas o artístico-religiosas protegidas
por la ley.
Desde un punto de vista subjetivo, el tenor literal del precepto expresa que son todas
las administraciones públicas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, quienes deben
adoptar las medidas dispuestas en la norma. En consecuencia, se incluirían aquí las entidades
integrantes de la Administración local [letra c) del art. 2.1 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre]. Ahora bien, la afirmación anterior merece matizaciones, considerando que la
aplicación de las medidas exigidas por el artículo en cuestión puede afectar directamente a
funciones que corresponden de una forma evidente al ámbito competencial propio de otras
administraciones diferentes de la estatal, como es, por ejemplo, el cambio de la denominación
de vías públicas, competencia esta última que corresponde a los ayuntamientos (art. 75 del RD
1690/1986, de 11 de junio, por el que se aprobó el Reglamento de Población y Demarcación
Territorial de las Entidades Locales).
En este sentido, se podía afirmar que el art. 15 de la Ley establece un mandato
general de actuación positiva dirigido a todas las administraciones públicas, ofreciendo a las
mismas una causa jurídica (en el sentido señalado en la STS de 12 de junio de 1990) de rango
legal, para proceder a la retirada de los objetos y menciones señalados en el precepto, con
exclusión de aquellos que se encuentren afectados por alguna de las circunstancias que se
enuncian en el segundo apartado de aquel. Ahora bien, no se establece, coherentemente con el
respeto al ámbito competencial propio de cada entidad territorial, el procedimiento a través del
cual se debe proceder con carácter general a identificar los objetos y menciones que deben ser
retirados, ni la posible concurrencia en los mismos de las causas de exclusión previstas en el
art. 15.2, ni los órganos administrativos que deben intervenir en la aplicación de las medidas
dirigidas a aplicar este precepto. En definitiva, el art. 15 de la Ley que nos ocupa establece para
todas las administraciones públicas un criterio general de actuación consistente en la retirada
de determinados símbolos y menciones y unas excepciones a la regla general a modo de
exclusión de aquella retirada. Es cada Administración, dentro de su ámbito competencial propio,
quien debe decidir la forma de aplicar las medidas previstas en aquel precepto, aconsejando la
prudencia y el deseo de encuentro y no de enfrentamiento, que la puesta en práctica de
aquellas medidas se lleve a cabo de una forma general, ordenada y con el máximo consenso
posible entre los sectores afectados en cada caso.
Poniendo lo hasta aquí expuesto en relación con el supuesto planteado en la queja,
procedía señalar, en primer lugar, que la denominación de la vía pública que había motivado la
presentación de la queja se incluía dentro del ámbito objetivo de aplicación del reiterado art.
15.1 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre; en concreto, era subsumible dentro de la categoría
de “mención conmemorativa”. Ahora bien, correspondía al Ayuntamiento determinar la forma
en la cual debía dar cumplimiento al mandato contenido en el art. 15.1 de la Ley 52/2007, de
26 de diciembre. En concreto, resultaba adecuado considerar el cambio de la denominación de
la vía pública en cuestión en el momento en el que, en el ejercicio de la competencia
contemplada en el art. 75 del RD 1690/1986, de 11 de junio, se procediera a la elaboración de
los expedientes de nomenclatura de las calles y de numeración de edificios, tal y como se había
anunciado en el informe municipal.
En consecuencia, con base en los argumentos jurídicos apuntados, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento en cuestión con el siguiente tenor literal:
«Primero.- Con la finalidad de cumplir con el mandato contenido en el art. 15.1 de Ley
52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se
establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la
guerra civil y la dictadura, dirigido a todas las administraciones públicas, considerar el
cambio de la denominación de la calle “General Franco” de esa localidad en el
momento en el que se aborde la elaboración de los expedientes de nomenclatura de
las vías públicas y numeración de edificios que se encuentran pendientes.
Segundo.- Contestar expresamente al escrito registrado de entrada en ese
Ayuntamiento con fecha 19 de septiembre de 2008, en el cual se solicitaba el cambio
de nombre de la precitada calle, poniendo de manifiesto (...) la voluntad municipal de
proceder en el sentido indicado».
Como contestación a esta resolución, el Ayuntamiento destinatario de la misma nos
puso de manifiesto que se iba a considerar el cambio de nombre de la calle en cuestión cuando
se abordase la elaboración de los expedientes de nomenclatura de las vías publicas y
numeración de edificios que se encontraban pendientes. Una vez comunicada esta circunstancia
al ciudadano, se procedió al archivo del expediente.
La segunda de las quejas presentadas en el año 2011 en relación con la aplicación de
la reiterada Ley 52/2007, de 26 de diciembre, también se refirió a esta cuestión relativa a la
retirada de símbolos de exaltación, personal o colectiva, de la sublevación militar, de la guerra
civil y de la represión de la dictadura; en concreto, en la misma el ciudadano denunciaba la
denominación de una plaza de una localidad de la provincia de Burgos. Sin embargo, esta queja
no dio lugar a ninguna gestión de investigación, al no haber sido ratificada por su autor
mediante su firma.
Para finalizar este apartado concreto, conviene reiterar una idea que ya fue expuesta
en nuestro Informe anterior y que se confirma a la vista de las actuaciones llevadas a cabo en
el año 2011. Indicábamos en el Informe de 2010 y cabe reiterar aquí, que un correcto
desarrollo y aplicación de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, exige recuperar el consenso que
se concretó en la PNL aprobada por unanimidad por la Comisión Constitucional del Congreso de
los Diputados con fecha 20 de noviembre de 2002, donde se apelaba al “... reconocimiento
moral de todos los hombres y mujeres que fueron víctimas de la guerra civil española, así como
de cuantos padecieron más tarde la represión franquista”, con el objetivo de que “... cualquier
iniciativa promovida por las familias de los afectados que se lleve a cabo en tal sentido, sobre
todo en el ámbito local, reciba el apoyo de las instituciones evitando, en todo caso, que sirva
para reavivar viejas heridas o remover el rescoldo de la confrontación civil”.
Aunque en el año 2011 han tenido lugar avances en la aplicación de la Ley, como ha
sido la aprobación del Protocolo de actuación en exhumaciones de víctimas de la guerra civil y
la dictadura, la ausencia del consenso necesario motiva que, por ejemplo, aquel adolezca de
una falta de concreción en muchos de sus puntos que, quizás, genere nuevas quejas de los
ciudadanos sobre las que deba pronunciarse esta institución en un futuro.
ÁREA M
HACIENDA
Expedientes Área ................................................................ 124
Expedientes admitidos......................................................... 51
Expedientes rechazados ...................................................... 23
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 26
Expedientes acumulados ...................................................... 8
Expedientes en otras situaciones ......................................... 16
Durante el año 2011, en el Área de Hacienda han sido presentadas 124 quejas, que
suponen un 5% respecto del total de quejas tramitadas por esta procuraduría.
En materia tributaria, las actuaciones de supervisión abarcan, con carácter general
tres tipos de ámbitos: las quejas relacionadas con los impuestos o gestión tributaria que
corresponde a la Hacienda estatal, aquellas relativas a los tributos gestionados por la
Comunidad Autónoma y, finalmente, las cuestiones vinculadas con los impuestos y tributos de
las haciendas locales.
En el ejercicio 2011, fueron 8 las quejas registradas que, como hemos mencionado,
hacían referencia a cuestiones vinculadas con los tributos estatales, esencialmente a diversos
aspectos del IRPF (retraso en el pago de las devoluciones, procedimientos sancionadores,
recaudación ejecutiva), así como del IVA, (pago intracomunitario del impuesto). De todas ellas
se dio traslado al Defensor del Pueblo para su tramitación, al venir referidas a actuaciones de la
Agencia Tributaria, dependiente orgánicamente del Ministerio de Economía y Hacienda.
Por su parte, 11 fueron las reclamaciones formuladas frente a la actuación del
Catastro que, como viene siendo constante hacen referencia predominantemente a los errores
en la titularidad de los inmuebles, las disconformidades con las revisiones, renovaciones o los
procedimientos de valoración colectiva, cuestiones todas ellas que al estar relacionadas con
actuaciones de la Administración estatal y en atención al ámbito de competencia de esta
institución, fueron asimismo remitidas al Defensor del Pueblo.
Por otra parte, los tributos autonómicos han dado lugar durante el ejercicio 2011 al
registro de 10 quejas, 7 menos que en el ejercicio anterior, en su mayoría relacionadas con el
procedimiento de gestión tributaria de comprobación de valores que la Consejería de Hacienda
realiza tras la presentación, por parte de los obligados tributarios, de las autoliquidaciones tanto
del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, como del
impuesto de sucesiones y donaciones.
La potestad tributaria de las entidades locales continúa siendo el ámbito en el que se
plantea el mayor número de quejas en materia tributaria. Durante el ejercicio 2011 el número
de reclamaciones presentadas ha ascendido a 83, 13 más que el año pasado, constituyendo un
67% de las quejas concernientes a esta materia, tratándose cuestiones en su mayoría
vinculadas con el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto sobre el incremento del valor
de los bienes de naturaleza urbana, o en el ámbito de las tasas, con las exigidas por la
prestación de los servicios de suministro de agua potable y recogida de residuos sólidos
urbanos, por la prestación del servicio de tratamiento de dichos residuos, o por la denominada
tasa por mantenimiento de solares sin vallar, sin olvidar, las constantes controversias que
plantean los expedientes de contribuciones especiales.
En cuanto a las reclamaciones concernientes a las entidades financieras y
aseguradoras, 7 durante este ejercicio, todas ellas fueron archivadas en orden al cariz privado
de las cuestiones planteadas.
En cuanto a la colaboración de las administraciones haremos, como en casos
anteriores, la adecuada distinción entre la remisión de información y las respuestas dadas a las
resoluciones remitidas.
En el primero de los aspectos, somos conscientes de las dificultades con que,
obviamente, se encuentran algunos ayuntamientos a la hora de remitirnos la información
solicitada, que en muchos casos es inversamente proporcional a su personal. En efecto, cuando
se trata de ayuntamientos pequeños que tienen limitados medios personales y patrimoniales
para hacer frente a sus tareas ordinarias, es evidente que nuestras peticiones complican aún
más su quehacer diario. No obstante, muchos ayuntamientos, no tan pequeños, e incluso
algunos de capitales de provincia, dilatan incomprensiblemente la remisión de documentación o
información poniendo a esta institución en serias dificultades para el cumplimiento de su labor y
creando en el administrado desconfianza y recelo. A estas circunstancias han de unirse los
casos en que la información remitida es limitada y parcial, lo que dificulta seriamente nuestra
labor.
En el caso de la Administración autonómica, concretamente de la Consejería de
Hacienda, esta responde adecuadamente y en tiempo tanto a las peticiones de información
como a las resoluciones remitidas.
1. IMPUESTOS AUTONÓMICOS
1.1. Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados
En el año 2011 se presentaron 8 quejas sobre esta materia, 7 menos que en el
ejercicio anterior, predominando las cuestiones relacionadas con la liquidación del impuesto y la
disconformidad del sujeto pasivo con las comprobaciones de valores llevadas a cabo por la
Consejería de Hacienda. A este respecto, en varios de los expedientes tramitados, como fue el
caso de las quejas 20110192, 20110491, 20111339, se acordó la suspensión de la
tramitación de las mismas una vez se tuvo conocimiento de que las controversias planteadas se
encontrabas supeditadas al ámbito del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla y
León; en otros casos, como en la queja 20110029, la discrepancia fue solucionada,
procediéndose por la Administración tributaria a la anulación de la liquidación efectuada origen
del conflicto.
No obstante, en este año se concluyó la tramitación de varios expedientes
relacionados con el siempre controvertido procedimiento de comprobación de valores, y que sí
dieron lugar a pronunciamiento por parte de esta institución, como en el expediente
20100931 cuya resolución sobre la debida motivación de las comprobaciones de valores
realizadas por la Administración tributaria, constante y reiterada por esta institución para estos
supuestos, fue aceptada parcialmente por la Consejería de Hacienda, que indicó su voluntad de
impulsar las medidas oportunas, e impartir las instrucciones adecuadas a los distintos órganos
gestores con el fin de que en los procesos de comprobación de valores se cumplan las
exigencias y requisitos establecidos por la Jurisprudencia.
Por otra parte, la queja 20092400, planteó la existencia de una serie de
irregularidades en las liquidaciones del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos
jurídicos documentados, en su modalidad de actos jurídicos documentados, practicadas por la
Administración a un sujeto pasivo con motivo de la liquidación de los documentos notariales de
división horizontal, disolución de condominio y obra nueva.
La escritura de división horizontal y disolución de condominio suscitó el análisis de dos
cuestiones: la posible existencia de una duplicidad impositiva y el estudio de la base imponible
del tributo.
En cuanto a la posible duplicidad impositiva, examinando la escritura de división
horizontal y disolución del condominio otorgada ante notario se constató que en un solo acto
jurídico, en un mismo documento, se llevó a cabo la división horizontal del inmueble descrito en
la misma y la disolución del condominio con la adjudicación de las fincas resultantes a los
comuneros, por lo que la cuestión a dirimir era si en el caso de la división de un inmueble,
procede tributar por esa operación, (en este caso de división horizontal), además de hacerlo por
el cese del proindiviso.
El tratamiento dado a la cuestión, tanto en el ámbito administrativo, como
jurisdiccional puso de manifiesto la existencia de una regla general con fundamento en el art. 4
del RDLeg 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del
Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, que establece el
gravamen de cada una de las convenciones sujetas al impuesto, aunque concurran varias en un
mismo documento; y una regla especial, aplicable cuando la división registral no constituye
propiamente un acto autónomo e independiente, sino un acto accesorio, preparatorio e
inexcusable del acto principal que es la disolución de la comunidad de bienes.
Con carácter general, la división de la propiedad horizontal y la adjudicación de los
pisos a cada comunero constituyen actos jurídicos diferenciados, que deben originar
liquidaciones independientes por el gravamen de actos jurídicos documentados pero, cuando la
división horizontal va seguida, sin solución de continuidad, de la adjudicación de los diferentes
pisos a los miembros de la comunidad de propietarios, produciéndose en un mismo acto
jurídico, no resulta posible gravar por ambos conceptos, puesto que la división horizontal
constituye un antecedente inexcusable de la división de la cosa común.
En el supuesto planteado, la división de la propiedad horizontal y la adjudicación de
los pisos y locales a los comuneros se realizó, sin solución de continuidad, en un solo acto
jurídico por lo que debió girarse una sola liquidación por el gravamen de actos jurídicos
documentados y la Administración tributaria al gravar tanto la división horizontal, como la
disolución del condominio incurrió en un supuesto de doble imposición.
En cuanto a la base imponible del tributo, conforme establece el art. 61.2 del RD
828/1995, la disolución de comunidades de bienes, (que no hayan realizado actividades
empresariales, siempre que las adjudicaciones guarden la debida proporción con las cuotas de
titularidad), sólo tributará como tal disolución, y sólo tributa, en su caso, por actos jurídicos
documentados y no como transmisiones patrimoniales.
De esta forma, y según prevé el art. 69 del citado Reglamento, la base imponible del
IAJD es, como norma general, la cantidad o cosa valuable, es la comunidad de bienes que se
disuelve, es decir la finca tal y como se describía en la escritura notarial gravada, y no la base
imponible que se consideró por la Administración tributaria en la liquidación que fue el valor
real de los bienes o derechos.
Las liquidaciones practicadas a este respecto incurrieron en un error al considerar la
base imponible, como el valor real comprobado de los bienes o derechos, toda vez que esa es
la base imponible del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y no la base imponible del
IAJD, que es por el que se tributaba en este caso.
Por otra parte, la liquidación de la escritura de obra nueva dio origen a un estudio
sobre la valoración, a efectos del IAJD, de la base imponible cuando el contenido de la escritura
gravada es el de declaración de obra nueva.
El Reglamento del Impuesto al regular las normas especiales en el ámbito de la base
imponible del IAJD establece que ésta, en las escrituras de declaración de obra nueva, estará
constituida por el valor real de coste de la obra nueva que se declare.
A este respecto, se recogió el criterio del Tribunal Supremo, que en estos casos se ha
pronunciado indicando que la expresión "valor real de coste de la obra" no puede significar otra
cosa que lo que debe valorarse es lo que realmente costó la ejecución de la obra, sin que
proceda realizar la valoración del inmueble como resultado final de la obra nueva puesto en el
mercado, pues no es eso lo que se ha de valorar, sino el coste de ejecución del mismo,
conceptos ambos (coste de ejecución frente a valor del inmueble terminado) que no tienen por
qué coincidir, pues por ejemplo en la valoración del inmueble pueden influir factores como la
localización del mismo o su uso que no tienen por qué afectar al coste de ejecución.
Se puso de manifiesto en este expediente que la norma de determinación de la base
imponible en la declaración de obra nueva plantea indudables problemas interpretativos ante la
inexistencia de un precepto legal expreso en el que se diga cómo debe calcularse. Así el art.
70.2 del Reglamento establece que en la constitución de edificios en régimen de propiedad
horizontal la base imponible incluirá tanto el valor real de coste de la obra nueva como el valor
real del terreno, lo que nos permite entender que cuando sobre un terreno se realiza una
construcción que debe incorporarse al Registro de la Propiedad y se requiere la formalización de
una escritura de declaración de obra nueva, lo que se gravará será el valor de coste de la obra
nueva, pues el terreno ya formaba parte del patrimonio del sujeto pasivo, patrimonio al que se
añade la nueva construcción que pasa a ser elemento integrante del inmueble, constituido, a
partir de entonces, por el terreno y la construcción.
Ciertamente que la Ley no especifica qué criterios o parámetros deben tenerse en
cuenta a la hora de fijar el valor real, pero para el coste de ejecución material, y a efectos del
impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, la Ley sí establece los que no deben
integrarse en él.
Así las cosas, se consideró que el valor real del coste de la obra al que se refiere el
Reglamento IAJD no puede ser otro que el de ejecución material de la obra, porque es el más
coherente con la supuesta manifestación de capacidad económica que se pretende gravar en la
declaración de obra nueva, que es la incorporación al mundo jurídico de un elemento
patrimonial anteriormente inexistente.
Lo que se valoraba no era una transmisión patrimonial sino un documento notarial, un
hecho sujeto no a transmisiones patrimoniales sino a actos jurídicos documentados, ya que el
valor del inmueble como tal, con todos sus factores de mercado, será oportunamente valorado
cuando acceda a dicho mercado mediante su transmisión. Si la base imponible en la declaración
de obra nueva absorbiera el beneficio que se espera obtener de la venta de un inmueble en el
mercado y que debe ir incorporado al valor real del inmueble en esa operación concreta se
produciría una doble imposición.
En el caso estudiado, examinada la liquidación provisional y comprobación de valores
realizada en relación con la liquidación del IAJD que gravaba la escritura de obra nueva se
observó que la metodología empleada por la Administración fue el método del art. 57.1 c) de la
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, de precios medios de mercado, utilizando
los valores unitarios contenidos en las tablas vigentes a la fecha de devengo del impuesto, (los
mismos utilizados en las liquidaciones realizadas por los conceptos de división horizontal y
disolución de condominio), de tal forma que lo que realmente se realiza es una valoración del
inmueble como resultado final de la obra puesta en el mercado, y no una valoración de lo que
realmente costó la ejecución de la obra, contraviniendo así el tenor literal del art. 70 del
Reglamento.
En consideración a lo expuesto se consideró oportuno formular una resolución a la
Consejería de Hacienda con el objeto de que se llevaran a cabo las actuaciones necesarias y se
iniciaran los trámites legales pertinentes para proceder a la revocación de las liquidaciones
giradas por las escrituras notariales.
La Consejería de Hacienda aceptó la resolución únicamente en cuanto a la primera
cuestión reconociendo que efectivamente se había procedido a una doble imposición en el caso
de la liquidación de la escritura de división horizontal y disolución del condominio.
1.2. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones
Dos fueron las quejas recibidas y tramitadas a este respecto durante el año 2011
dando lugar a un pronunciamiento en el expediente 20110133.
En este expediente la cuestión, en los términos planteados, se centraba en determinar
si la comprobación de valores llevada a cabo por la Administración tributaria, así como la
liquidación girada como consecuencia de la misma, podían considerarse conformes a derecho.
Examinada la valoración del bien inmueble rústico objeto de la transmisión se apreció
que tras identificarse los datos fiscales de la valoración e indicar la base legal de la misma, se
recogía una certificación de los datos contenidos en los estudios de mercado de bienes
inmuebles rústicos actualizados.
Tras estos antecedentes, en el apartado correspondiente al dictamen del técnico de la
administración, se exponía la metodología de la valoración, donde se indicaba que ésta se
efectuó a partir de los datos del documento presentado, que el técnico consideró que eran
suficientes para la identificación de las características físicas y económicas del bien inmueble,
estimando innecesario realizar otras comprobaciones al estar convenientemente individualizado
e identificado el bien.
Asimismo, se utilizaron los valores unitarios medios obtenidos de los estudios de
mercado efectuados por la Junta de Castilla y León, (a disposición del interesado en las
dependencias de la administración), y cuyos datos en relación con el bien objeto de gravamen
se habían certificado en el apartado anterior. Dichos valores actualizados a la fecha de devengo
se correspondían con los del mercado usuales en la zona geográfica en la que se sitúa la finca,
para una intensidad productiva media del cultivo al que esté o pudiera estar destinada la
misma.
El valor unitario medio así determinado se corrigió mediante la aplicación de un
coeficiente de intensidad productiva que depende del número de clases que para la localidad de
ubicación de la finca y orientación productiva ha establecido el Catastro, y de la clasificación
que éste ha asignado a la finca objeto de comprobación de valor, y ello conforme con las tablas
que figuraban en el dictamen.
Los valores así actualizados fueron ponderados mediante la aplicación de coeficientes
correctores, según el leal saber y entender del técnico de valoración en el ejercicio de sus
atribuciones, basándose en su capacitación, en el conocimiento del mercado local y en las
características agronómicas de la explotación agrícola o en atención a circunstancias especiales
que concurren en el bien una vez individualizado e identificado.
Tras estas operaciones se facilitó la identificación, características y valoración,
identificándose la finca, la superficie, la orientación productiva, la clasificación asignada dentro
de las clases existentes en la localidad, el valor medio y el coeficiente de intensidad aplicado
para obtener el valor comprobado. Sin embargo, no había en las actuaciones administrativas
indicación de las operaciones realizadas por el perito de la Administración para ponderar dichos
valores, ni para aplicar ese determinado coeficiente corrector.
A este respecto son reiterados los pronunciamientos de esta procuraduría en los que
se comparte y pone de relieve la constante y consolidada doctrina del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León en lo concerniente a la debida motivación de las comprobaciones de
valores realizadas por la Administración tributaria, entre las últimas sentencias dictadas a este
respecto, se destacaron las sentencias de 6 de abril, 20 de noviembre y 4 y 28 de diciembre,
todas ellas de 2009.
Se apreció en consecuencia la falta de motivación de la comprobación de valores
realizada, rechazando la validez de la misma procediendo su anulación y debiendo retrotraerse
las actuaciones para que la tasación practicada por la Administración fuera suficientemente
fundamentada y nuevamente notificada, en unión de la referida justificación.
En virtud de todo lo expuesto, se consideró oportuno formular la siguiente resolución
que fue rechazada por la Consejería de Hacienda:
“Primero.- Para el caso objeto de la queja, iniciar de oficio un procedimiento de
revocación en los términos prevenidos en el artículo 219 de la vigente LGT y 10 a 12
del Reglamento General de Revisión en vía administrativa (RD 520/2005), tramitando
el procedimiento con los requisitos legalmente previstos y dictando una resolución
motivada en los términos antedichos.
Segundo.- Para lo sucesivo y a fin de evitar situaciones como la que nos ocupa,
impartir las instrucciones oportunas a los Servicios Territoriales a fin de que se lleven
a cabo las comprobaciones de valores con las prevenciones legales evitando la falta
de motivación de las liquidaciones tributarias por los motivos antedichos”.
2. RECURSOS DE LAS HACIENDAS LOCALES
Como ya se ha indicado, la potestad tributaria de las entidades locales genera el
mayor número de quejas comprendidas en el Área de Hacienda, un total de 83 en el año 2011,
continuando con la tendencia, ya observada desde el año 2009, de un incremento anual de las
reclamaciones presentadas por los ciudadanos frente a la exigencia, gestión o exacción de los
tributos locales.
2.1. Impuestos
En este ámbito, 15 han sido las quejas presentadas, (5 menos que las registradas en
el año anterior), con un claro predominio de las cuestiones relacionadas con el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles (IBI) y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana (IIVTNU).
2.1.1. Impuesto sobre bienes inmuebles
Nuevamente se ha observado que los procesos catastrales de actualización generan
confusión entre los ciudadanos en cuanto a su repercusión en la liquidación del impuesto
municipal sobre los bienes inmuebles. Los afectados suelen atribuir la subida del importe de la
liquidación del impuesto exclusivamente a una cuestión de recaudación municipal. En estos
casos, como ocurrió en el expediente 20111200, se procura aclarar al contribuyente que la
base imponible del impuesto sobre bienes inmuebles está constituida por el valor catastral del
inmueble y que éste se ha de determinar y notificar de acuerdo con lo dispuesto en las normas
reguladoras del catastro, fijándose objetivamente a partir de datos del inmueble tales como la
localización, las características y antigüedad de la construcción, las circunstancias del mercado,
etc., sin que pueda superar el valor de mercado, y correspondiendo su determinación a la
denominada gestión catastral que es objeto de competencia estatal (susceptible de ser
desarrollada por otras administraciones en virtud de convenios de colaboración).
Asimismo, son frecuentes las controversias planteadas con motivo de la determinación
del sujeto pasivo del impuesto. Es el caso de los expedientes 20111880 y 20111962,
actualmente en tramitación, y 20101760, cuya tramitación finalizó en este ejercicio 2011, en
el que el debate se centraba en la titularidad civil y catastral, y sus efectos sobre el IBI girado,
en este caso, por el Ayuntamiento de Benavente (Zamora).
A este respecto, el RDLeg 2/2004, por el que se aprueba el TRLRHL, en su art. 61
define el hecho imponible del impuesto sobre bienes inmuebles, como la titularidad de una serie
de derechos listados (de una concesión administrativa, de un derecho real de superficie, de un
derecho real de usufructo, del derecho de propiedad) sobre los bienes inmuebles, estableciendo
un orden escalonado y excluyente de estos derechos, en el sentido de que la concurrencia del
situado con anterioridad en la lista determina la no sujeción del posterior, por lo que sólo
podrán ser sujetos pasivos los titulares del derecho preferente.
El art. 63 del mismo cuerpo legal establece como sujetos pasivos del impuesto, a
título de contribuyentes, a las personas naturales y jurídicas que ostenten la titularidad del
derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto.
Por su parte, el art. 9 del RDLeg 1/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario califica de titulares catastrales a las
personas naturales y jurídicas dadas de alta en el Catastro Inmobiliario por ostentar, sobre la
totalidad o parte de un bien inmueble, la titularidad de los citados derechos, sin establecer un
orden escalonado e imponiendo la obligación de nombrar un representante en los casos de
concurrencia de varios titulares catastrales.
Según lo expuesto, todos los que ostenten alguno de los derechos anteriores serán
titulares catastrales, pero únicamente serán sujetos pasivos los del derecho de primer orden.
De esta forma, al diferenciar la regulación vigente los sujetos pasivos del IBI de los
titulares catastrales, se deja sin vigencia la interpretación que, al amparo del anterior art. 77 de
la LHL, entendía que para introducir en el padrón municipal un cambio de titularidad era preciso
que previamente se hubiera incorporado la modificación en el padrón catastral.
Así resulta del vigente art. 77.7 del TRLHL, al disponer que en los supuestos en los
que resulte acreditada la no coincidencia del sujeto pasivo con el titular catastral, las
rectificaciones que pueda acordar el ayuntamiento deberán ser inmediatamente comunicadas a
la Dirección General del Catastro en la forma en que por ésta se determine.
Con ello se recoge la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 20
de septiembre de 2001 (reiterada entre otras en la sentencia de 8 de octubre de 2010) en la
que se reconoce la competencia municipal para modificar el sujeto pasivo del IBI sobre la base
de los datos contenidos en escritura pública.
En el presente caso, se constató que como consecuencia de sentencia judicial de la
correspondiente instancia se declaró que el contrato de compraventa del inmueble objeto de la
queja adolecía de nulidad absoluta decretándose igualmente la nulidad de las inscripciones
registrales a que la misma hubiera dado lugar.
Este hecho constaba asimismo acreditado en resolución de la Gerencia Territorial del
Catastro de Zamora que, en sus fundamentos de derecho consideraba probado que se declaró
la nulidad de la escritura de compraventa no siendo titular catastral desde esa fecha el
comprador afectado, considerando propietario al transmitente y por tanto a la herencia yacente.
Por tanto, y a tenor de la prevalencia de la titularidad civil frente a la catastral
establecida por la normativa vigente y corroborada por la doctrina jurisprudencial debieron
estimarse las pretensiones y solicitudes formuladas por el comprador de devolución de los
importes correspondientes a las liquidaciones del IBI de los ejercicios 2007, 2008 y 2009.
En virtud de lo expuesto, se consideró oportuno formular una resolución al
Ayuntamiento de Benavente, con el objeto de que valorara la procedencia de revocar las
liquidaciones practicadas en concepto de IBI, siendo aceptada por la referida Administración
municipal.
En otro orden, en el expediente 20110668 se planteaba la improcedencia de una
liquidación girada por el Ayuntamiento de Miranda de Ebro, (Burgos), para el cobro del
impuesto sobre bienes inmuebles correspondiente a los años 2006 a 2009 de un inmueble que
se había visto afectado por un procedimiento catastral de subsanación de discrepancias.
La cuestión a dirimir era, por tanto, la determinación de la fecha de efectos en el
referido impuesto municipal, tras el acuerdo de modificación de la descripción catastral del
inmueble dictado en el ámbito de un procedimiento catastral de subsanación de discrepancias.
El expediente remitido por la Administración municipal en respuesta a nuestra petición
de información constataba que el acuerdo adoptado por la Gerencia Territorial del Catastro de
Burgos fue dictado en el ámbito de un procedimiento de subsanación de discrepancias y como
resultado del mismo la Gerencia acordó practicar la modificación de la descripción catastral de
dos inmuebles ubicados frente por frente (1º Izda y 1º Dcha), con efectos catastrales desde el
día siguiente a la fecha del acuerdo.
El Ayuntamiento de Miranda de Ebro mediante Decreto de la Concejalía de Hacienda
había resuelto devolver en concepto de IBI al titular de uno de los inmuebles, la cantidad
resultante de aplicar en los ejercicios 2006 a 2009, ambos inclusive, el nuevo valor catastral de
la indicada vivienda y, asimismo, acordó liquidar en concepto de IBI al titular del otro inmueble,
la cantidad resultante de aplicar el nuevo valor catastral de la referida vivienda, en el periodo
del 2006 a 2009, ambos inclusive.
Sin embargo, tal y como establece el RDLeg 1/2004, de 5 de marzo que aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario 2004, en su art. 18 al regular los
procedimientos de subsanación de discrepancias, la resolución que se dicte tendrá efectividad
desde el día siguiente a la fecha en que se acuerde.
De esta forma, la subsanación de discrepancias tiene efectos desde la adopción de su
acuerdo sin que quepan efectos retroactivos. En el caso analizado, la subsanación de
discrepancias de la que fueron objeto los inmuebles debió tener efectos desde el día siguiente a
la fecha de adopción del acuerdo de la Gerencia catastral, siendo esa fecha la determinante de
la fecha de devengo del impuesto sobre bienes inmuebles, tal y como prevé el art. 75 del
RDLeg 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales, que regula el devengo y periodo impositivo de dicho impuesto.
Como consecuencia, la nueva valoración catastral de los inmuebles a los fines del
devengo del IBI debía producir sus efectos en el ejercicio 2010 y no antes, de modo que las
liquidaciones giradas correspondientes a periodos anteriores al 2010 debían ser anuladas toda
vez que los efectos catastrales de los acuerdos de modificación de la descripción catastral
dictados por la Gerencia Territorial del Catastro de Burgos se producen, desde el día siguiente a
la adopción de los mismos, por lo que no cabía aplicar al presente supuesto los efectos
retroactivos de la nueva valoración catastral, conforme a lo establecido en el citado art. 75 del
RDLeg 2/2004, en relación con el art. 18 del RDLeg 1/2004.
En virtud de todo lo expuesto se consideró oportuno formular la siguiente resolución:
“Que por parte del Ayuntamiento de Miranda de Ebro se adopten las medidas
oportunas en orden a iniciar y tramitar un procedimiento de revocación de las
liquidaciones practicadas a (...) como consecuencia del Acuerdo de la Gerencia
Territorial del Catastro de Burgos (...) y del Decreto de la Concejalía de Hacienda (...),
de conformidad con los artículos 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 219 de
la Ley 58/2003, General Tributaria, habida cuenta que las mismas no se ajustan a las
normas reguladoras del Impuesto sobre Bienes Inmueble y del Catastro Inmobiliario
en los términos descritos”.
La presente resolución fue rechazada por el Ayuntamiento de Miranda de Ebro
(Burgos).
2.1.2. Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
En el año 2011, el número de quejas relacionadas con este impuesto municipal ha
aumentado con respecto al ejercicio anterior, siendo 5 los expedientes tramitados al respecto.
El cómputo del periodo impositivo o la determinación de la naturaleza urbana de los
inmuebles objeto de la transmisión motivaron las quejas 20110403 y 20110425 que fueron
archivadas al no apreciarse irregularidad alguna en la actuación de la Administración municipal,
en este caso del Ayuntamiento de León.
En ambos supuestos se planteó la presunta inexistencia del hecho imponible al no
tener los bienes inmuebles transmitidos el carácter de urbanos en la fecha del devengo del
impuesto, sin embargo en dicha fecha las fincas objeto de liquidación estaban clasificadas como
suelo urbanizable delimitado, incluidas en delimitaciones de sectores de suelo urbanizable
delimitado concretos.
Para determinar si esos bienes con esa clasificación podían constituir el hecho
imponible del impuesto liquidado, la normativa fiscal remite a la catastral inmobiliaria estatal a
la hora de definir la sujeción impositiva de los suelos urbanizables, superando con ello las
remisiones a la respectiva ordenación urbanística de cada Comunidad Autónoma.
De esta forma, al considerar el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario,
aprobado por el RDLeg 1/2004, de 5 de marzo, como suelo de naturaleza urbana, los terrenos
que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de
ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo
urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como
los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico
que establezca las determinaciones para su desarrollo, no cabía sustentar la inexistencia del
hecho imponible del tributo local en los casos expuestos.
En el caso del expediente 20111102, la reclamación presentada frente a la
liquidación del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
girada por el Ayuntamiento de Soria, requirió el estudio de la determinación del periodo
impositivo, así como de la consideración de las transmisiones entre cónyuges.
El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana es un
tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos, puesto de
manifiesto como consecuencia de la transmisión de la propiedad por cualquier título (o de la
constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los
referidos terrenos).
Por tanto, el hecho imponible de este tributo exige una transmisión del terreno,
acontecimiento instantáneo que se agota o termina en un momento concreto. Sin embargo el
periodo impositivo es el periodo de generación del incremento del valor (de plus valía) que se
somete a tributación, es decir una porción de tiempo delimitada por dos momentos, el inicial y
el final, que han de computarse para concretar si concurre o no el elemento básico de
incremento del valor.
El momento inicial es el de la transmisión inmediatamente anterior a la que genera el
devengo, y el momento final el de la última transmisión, la que se efectúa en el momento del
devengo.
La controversia que se planteaba en el presente expediente hacía referencia a la
determinación del periodo impositivo y, concretamente, a la discrepancia sobre la fecha inicial
de dicho cómputo.
En fecha determinada las dos propietarias por mitades indivisas de un inmueble
otorgaron escritura autorizada ante notario de compraventa. Para la liquidación, la propietaria
de una de las mitades indivisas tomó como fecha inicial del cómputo del devengo del impuesto,
como fecha de la anterior transmisión, la fecha del fallecimiento de su esposo, al ser éste el
momento en el que adquirió la titularidad de la mitad indivisa del referido inmueble.
Sin embargo el Ayuntamiento de Soria sustentaba como fecha inicial del cómputo las
fechas de fallecimiento de los padres del esposo, ya que consideraba que fue desde ese
momento, desde el que el esposo de la afectada pasó a ser titular de la mitad indivisa del
inmueble, dado que las transmisiones entre cónyuges no producen interrupción del periodo
impositivo, resultando no sujetas al mismo, lo que ha dado lugar a la aplicación del periodo
contemplado en la liquidación.
No obstante, el párrafo tercero del art. 104 del TRLRHL establece que no se producirá
la sujeción al impuesto en los supuestos de aportaciones de bienes y derechos realizadas por
los cónyuges a la sociedad conyugal, adjudicaciones que a su favor y en pago de ellas se
verifiquen y transmisiones que se hagan a los cónyuges en pago de sus haberes comunes.
Este artículo, en atención a la falta de transmisión, prevé tres supuestos de no
sujeción: 1) Aportación de bienes a la sociedad conyugal; 2) Adjudicación de bienes en pago a
esas aportaciones; y 3) Transmisiones entre cónyuges en pago de haberes comunes.
El Ayuntamiento de Soria consideraba que cuado el esposo de la copropietaria
afectada falleció, no se produjo transmisión de la propiedad del inmueble al considerarlo una
transmisión entre cónyuges; ahora bien, para que esto hubiera sido así, la transmisión de la
mitad indivisa debía haberse realizado por alguno de los supuestos contemplados en el citado
art. 104.3, sin embargo, no era ese el caso.
Para comenzar la mitad indivisa de la finca era propiedad con carácter privativo del
esposo que había recibido dicha mitad por herencia de sus padres, tal y como constaba en la
escritura de manifestación de herencia, aceptación de fiducia sucesoria y adjudicación,
autorizada notarialmente.
El fallecido había adquirido esa propiedad por herencia de sus padres,
correspondiendo la titularidad de la otra mitad indivisa del referido inmueble a su hermana.
En la escritura notarial de adjudicación de herencia se otorgó a la esposa tanto el
pleno dominio de una mitad indivisa de todos y cada uno de los bienes inventariados como
consorciales, entre los que no se encontraba el inmueble, por su haber en la sociedad conyugal
disuelta y el pleno dominio de una mitad indivisa de cada uno de los bienes inventariados como
privativos, entre los que sí se encontraba el inmueble transmitido, en pago de su legado.
En todo caso, el porcentaje del inmueble, bien privativo del esposo, objeto de
compraventa y posterior liquidación del impuesto municipal no se transmitió a la esposa en
pago de su haber ganancial, tal y como constaba en la escritura notarial de adjudicación de
herencia. En consecuencia, la transmisión de la mitad indivisa del inmueble que por el
fallecimiento del esposo se hizo a su cónyuge supérstite, no fue un supuesto de transmisión no
sujeta al impuesto, de los previstos en el párrafo tercero del citado art. 104 TRLRHL.
Por contra, la escritura notarial de adjudicación concretaba los bienes que se le
otorgaron a la interesada en pago a los haberes comunes y, asimismo, indicaba con precisión la
adjudicación del inmueble descrito en pago de un legado testamentario y como parte de la
fiducia sucesoria aragonesa prevista (la adjudicación correspondió al pago de los derechos
hereditarios) sin que, en ningún caso, la transmisión de la mitad indivisa de carácter privativo
se hiciera como aportación de bienes a la sociedad conyugal; adjudicación de bienes en pago a
esas aportaciones; ni entre cónyuges en pago de haberes comunes.
De esta forma, para la esposa, la fecha de inicio del computo del periodo impositivo,
en el caso de la venta efectuada de la mitad indivisa del inmueble, la fecha de la transmisión
inmediatamente anterior a la que genera el devengo, era la del fallecimiento de su esposo, tal y
como sustenta la interesada, por lo que se debió estimar el recurso de reposición interpuesto
por la afectada, revocándose la liquidación efectuada por contraria a las normas reguladoras de
dicho impuesto.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución al
Ayuntamiento de Soria:
“Que por parte del Ayuntamiento de Soria se adopten las medidas oportunas en orden
a iniciar y tramitar un procedimiento de revocación, de conformidad con los artículos
105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 219 de la Ley 58/2003, General
Tributaria, de la liquidación girada (...), por el concepto de IMIVTNU por el inmueble
sito en (...) habida cuenta que la misma no se ajusta a las normas reguladoras del
dicho impuesto en los términos descritos”.
Tras la fecha de cierre de este Informe el citado Ayuntamiento puso de manifiesto la
aceptación de esta resolución.
2.2. Tasas
Durante el año 2011, en el ámbito de la potestad tributaria de los entes locales, el
mayor número de quejas se ha registrado en materia de tasas municipales, siendo un total de
59 los expedientes registrados, 18 más que en el ejercicio anterior.
Las controversias y conflictos que estos tributos locales plantean se acrecientan en
estos últimos años, siendo su principal origen la tasa girada por la prestación del servicio de
suministro de agua, aproximadamente un 50% de las reclamaciones. Asimismo, en este año
2011 se han incrementado las quejas relacionadas con la tasa por la prestación del servicio de
recogida de residuos sólidos urbanos, fundamentalmente ante la improcedencia de su exacción
debido al hecho de que el servicio no se presta de forma efectiva.
2.2.1. Tasa por suministro de agua potable
Al igual que en años anteriores, los ciudadanos centraron mayoritariamente sus
discrepancias y reclamaciones en los problemas relacionados con la tasa por la prestación del
servicio de agua potable, y en este ámbito, en las cuestiones relativas a la facturación del
suministro de agua y la lectura de sus contadores.
Como decimos, la mayor parte de las quejas tramitadas son reclamaciones
relacionadas con las tasas por suministro de agua potable, cualquiera que sea la denominación
que se les otorgue, sin embargo, esta institución carece de medios y competencias legales para
elaborar informes técnicos con el objeto de dirimir y valorar cuestiones como los consumos
efectivamente realizados por los usuarios, o los problemas técnicos de los contadores, o de las
redes de abastecimiento, aspectos que son frecuentemente sometidos a su consideración en el
curso de las investigaciones. No obstante, esta procuraduría desarrolla su actividad fiscalizadora
examinando que la regulación de la tasa sea conforme a derecho, así como su debida aplicación
y gestión de cobro.
La facturación irregular de la prestación del servicio estuvo en el origen de la queja
20110117. En este caso se puso de manifiesto la incoherencia en la facturación de toda una
anualidad, la correspondiente al año 2010 cuando no se había registrado consumo alguno
desde el último trimestre de 2009.
Ni en el referido cuarto trimestre de 2009, ni en los dos primeros del 2010 se tomó la
lectura de los contadores, sin que se alegara o acreditara, ni por la Administración ni por la
empresa concesionaria, actuación alguna del titular que tuviera como objetivo obstaculizar o
impedir la lectura de los contadores.
Pues bien, constatada la falta de consumo, inicialmente se realizó una facturación por
estimación del último trimestre de 2009 y de todo el ejercicio 2010. La situación, tras las
alegaciones formuladas por la persona afectada, y a pesar de la identidad de las circunstancias,
sólo se corrigió para los trimestres del 2010, quedando el consumo estimado, que no real, del
2009, “en bolsa de arrastre para cuando se reanude el consumo”, concepto éste que no
encontraba encaje normativo en la Ordenanza municipal.
Es decir, la empresa gestora del servicio concluyó que no había consumo en dicho
contador y a pesar de ello para el 4º trimestre de 2009 mantuvo una facturación por estimación
que suponía un cobro indebido por un suministro o consumo que no se había realizado y que,
como reconoce la empresa gestora, tampoco existió en los meses sucesivos.
Aún considerando que la estimación y facturación se pudiera haber ajustado a lo
previsto en la Ordenanza fiscal reguladora, en cuanto a los supuestos de no lectura de los
contadores, esta aplicación estricta de la normativa municipal provocó que se facturara por un
consumo que no había existido, vulnerando los principios de proporcionalidad y equilibrio de las
prestaciones y contraprestaciones que han de regir el conjunto de las relaciones jurídicas de los
servicios públicos y que vinculan a Administración y ciudadanos.
También se planteaba en el expediente la discrepancia con la fecha de efectos de la
concesión de un cambio de tarifa por cambio de uso solicitado por el titular del inmueble.
Instado el cambio en enero de 2010 éste fue estimado con efectos a partir del año 2011. Sin
embargo, y a la vista de la regulación existente nada obstaba para que dicho cambio de tarifa
tuviera efectos desde el trimestre siguiente a aquél en que se formuló la petición toda vez que
el art. 12 de la Ordenanza reguladora establece que la cuota que el abonado debe satisfacer se
pagará por trimestres vencidos y el art. 39, al regular el proceso de cobro, prevé que dicho
cobro se realizará por el sistema de padrón trimestral, sin que esto suponga una aplicación
retroactiva del cambio de tarifa, como argumenta la empresa gestora.
Asimismo, en relación con la facturación de los consumos de agua en los supuestos
de no lectura de los contadores, se reiteró el contenido de una resolución anterior dirigida
también a ese Ayuntamiento y aceptada por él.
Así, el art. 31 de la Ordenanza reguladora de precio público por suministro de agua
potable y servicios complementarios del Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina, (León),
entendimos que con una desafortunada redacción, establece la obligación para el usuario de
pasar al servicio de aguas la lectura del contador, si por cualquier circunstancia no fuera leído.
Se atribuye esta obligación el usuario con un alto grado de imprecisión y ambigüedad, que debe
ser corregido, más aún cuando su incumplimiento está penalizado con un incremento del 25%,
en la facturación, sobre la tarifa establecida.
La falta de precisión y, en consecuencia, la inseguridad jurídica provocada por este
artículo se acrecienta a la vista del contenido del art. 40.3 de la misma Ordenanza municipal
que establece que en caso de paralización de un contador o fallos graves en su funcionamiento
se liquidará el consumo con arreglo a lo facturado en el año anterior y subsidiariamente por la
media aritmética de los tres trimestres inmediatamente anteriores.
Igualmente se efectuará esta misma liquidación, cuando por distintas causas
(ausencias, dificultad de la lectura, etc.), no haya podido procederse a la lectura del contador.
Considerando la redacción de este último párrafo, cabía interpretar que la Ordenanza
parece distinguir con estos dos artículos, dos supuestos distintos de no lectura del contador:
bien por causas atribuibles al usuario, (art. 31), estableciendo medidas disuasorias a la
obstaculización de las lecturas, o bien por causas no imputables al mismo (art. 40), como
ocurría en el presente caso, en el que en ningún momento se alegó o acreditó, ni por la
Administración ni por la empresa concesionaria, actuación alguna del titular que tuviera como
objetivo obstaculizar o impedir la lectura de los contadores.
Por último, y como ya se hiciera con anterioridad, se reincidió en el carácter de las
tarifas que abonan los usuarios por la prestación del servicio de suministro de agua potable, la
forma y modo en que ese Ayuntamiento ha regulado las “tarifas” del agua.
El Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina (León) regula las “tarifas” del agua
mediante la “Ordenanza Reguladora de Precio Público por Suministro de Agua Potable y
Servicios Complementarios”, (BOP León nº 17, de 24 de enero de 2007) dando a las “tarifas”
del agua la naturaleza jurídica de precio público.
Sin embargo, la sujeción del suministro del agua potable a un precio público no
encaja en las exigencias de la normativa aplicable a la materia.
Sobre la distinción entre tasas y precios públicos se recordó la regulación contenida en
el RDLeg 2/2004, de 5 marzo que aprobó el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, sin olvidar la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales, tal como fue modificada por el art. 66 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de
modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las
Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público. Esta Ley de modificación de la Ley de
Haciendas Locales, tal como se explica en su preámbulo, introdujo importantes modificaciones
legales y, en particular, estableció los criterios determinantes de las tasas y de los precios
públicos, respondiendo a la necesidad de acomodarse a la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional expresada en su sentencia 185/1995, de 14 de diciembre y aplicada en el ámbito
de las Haciendas Locales por sentencia núm. 233/1999, de 16 de diciembre.
En todo caso, el régimen de tasas y precios públicos aplicables a la Ordenanza fiscal
controvertida se basa en el concepto jurídico de tasas, establecido en el art. 20 del TRLRHL, y
en el concepto jurídico de los precios públicos, dispuesto en el art. 41 del mismo cuerpo legal.
La naturaleza o la calificación como tasa o como precio público tiene unas
consecuencias jurídicas indudables, tal como se deduce del régimen específico establecido en la
LHL, por una parte, para las tasas: sujetos pasivos, cuantía y devengo (arts. 20 a 27); y, por
otra, para los precios públicos: obligados al pago, cuantía, obligación de cobro y fijación (arts.
41 a 48).
El Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina al adoptar la Ordenanza reguladora
de precio público por suministro de agua potable no respetó la regulación legal establecida, a
tenor de las características propias del servicio de suministro de agua potable. La sujeción del
suministro de agua potable a una tasa encaja en los supuestos especificados en el apartado 4
del mismo art. 20, cuya letra t) se refiere a las actividades de distribución de agua, gas,
electricidad y otros abastecimientos públicos incluidos los derechos de enganche de líneas y
colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas, cuando tales servicios o
suministros sean prestados por entidades locales.
Esta cuestión fue objeto de estudio y resulta corroborada por el Consejo de Cuentas
de Castilla y León, en su Informe de fiscalización de la gestión de sistemas municipales de
abastecimiento de agua potable en los Ayuntamientos de las capitales de provincia, relativo al
ejercicio 2003.
El punto IV.7 de las Conclusiones del citado Informe ponía de manifiesto que: “Las
tarifas por la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable tiene el carácter de
tasas, por lo que su consideración como precios en los Ayuntamientos de Ávila y Salamanca no
es conforme con lo establecido por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, recomendándose en consecuencia: “Las tarifas por
prestación del servicio de abastecimiento de agua tienen el carácter de tasas, por lo que los
Ayuntamientos de Ávila y Salamanca deben adaptar su regulación en este sentido”.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución al
Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina, que aceptó la misma:
“Primera.- Que de conformidad con los artículos 105 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común y 219 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria se proceda a la revocación de las liquidaciones practicadas a (...)
correspondientes a la Póliza (...), 4º Trimestre de 2009 y a la Póliza (...), 4º Trimestre
de 2009 y 2º Trimestre de 2010,ajustando las facturas al consumo real, 0 m3.
Que igualmente se revoquen las liquidaciones correspondientes a la Póliza (...), 2º, 3º
y 4º Trimestres, estimando la petición de cambio de uso formulada por la referida
titular en el mes de enero de 2010.
Segunda.-Que por parte de ese Ayuntamiento se proceda a acomodar las tarifas por
la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable dotándolas de la
naturaleza de tasas y dictando al efecto la pertinente Ordenanza Fiscal reguladora de
las mismas con todas las previsiones recogidas en el Texto Refundido de la Ley
reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004,
de 5 de marzo”.
En otro orden de cosas, la modificación de la Ordenanza reguladora de la tasa por la
prestación del servicio de suministro de agua que llevó a cabo la Junta Vecinal de Boisán, y el
excesivo aumento experimentado por la tarifa domiciliaria por consumo de agua dio lugar al
expediente 20110142.
La información remitida por las administraciones locales implicadas (Junta Vecinal de
Boisán y Ayuntamiento de Lucillo) puso de manifiesto la competencia de la referida Junta
Vecinal para la gestión del servicio de abastecimiento de agua potable, así como para el
establecimiento de la pertinente tasa por la prestación del mismo, de conformidad con las
previsiones de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León (art. 50).
Precisamente en el ámbito de esta competencia, la referida Junta Vecinal aprobó la
Ordenanza Fiscal nº 1 reguladora de la Tasa por el suministro de agua domiciliaria, (BOP de
León nº 135, de 17 de julio de 2006), si bien lo hizo obviando la previa elaboración de la
preceptiva memoria económico-financiera.
Atendiendo a la legislación aplicable (art. 20.1 de la Ley 8/1989 de Tasas y Precios
Públicos, en la redacción dada por la Ley 25/1998, de 13 julio 1998, y art. 25 del RDLeg
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales), se indicó que el establecimiento de una tasa exige la elaboración de una
memoria económico-financiera que, en esencia, cumple una doble finalidad: justificar la
necesidad de la imposición de la tasa, (o su modificación), y sirve de garantía para justificar que
la tasa establecida no supera el coste efectivo del servicio o actividad.
Asimismo, la memoria económico-financiera no puede calificarse como mero requisito
formal que debe preceder a la aprobación de una ordenanza Fiscal y que, por tanto, resulta
perfectamente subsanable, sino todo lo contrario, se trata de un instrumento de principal
importancia para la determinación directa de la cuantía de la deuda tributaria, como resultado
de la valoración de la relación entre costes globales e ingresos, referentes a la prestación del
servicio de que se trate.
Así, el informe económico-financiero es la garantía del principio de equivalencia entre
el importe previsible de la tasa y el coste previsible del servicio, y, por ello, su carácter esencial
(ajeno a su virtualidad vinculante o no) es condición del contenido de la Ordenanza litigiosa, sin
perjuicio de que no determine taxativamente los elementos del tributo (porque sólo establece
los límites económicos que ha de respetar la imposición y la definición general de sus diferentes
elementos).
En este caso, la Junta Vecinal de Boisán reconoció que la Ordenanza fiscal había sido
elaborada y aprobada sin la preceptiva memoria económico-financiera por lo que no existía
justificación alguna de la necesidad de las tarifas, ni del importe de las mismas, ni existían
datos que permitieran determinar si los costes del servicio de abastecimiento de agua estaban
cubiertos con las tarifas establecidas, o si las mismas suponían un ingreso que sobrepasara
dichos costes, lo cual a su vez impide buscar la referencia del binomio coste-rendimiento del
servicio a que obedece el establecimiento de la tasa.
En fin, la falta de la memoria económico-financiera determinó la omisión de un
aspecto esencial del procedimiento, cuál es el trámite del informe económico, exigido por los
arts. 24 y 25 del TRLHL, lo que en aplicación de lo dispuesto en el art. 62.1.e) de la Ley
30/1992 conlleva la nulidad absoluta de la Ordenanza fiscal examinada.
En cuanto a la pretendida modificación de la tarifa, en todo caso, ésta debió ajustarse
a los mismos trámites y exigencias legales previstos para la aprobación de la Ordenanza, (arts.
17 y ss TRLRHL), incluyendo la elaboración de una memoria económico-financiera.
Con esta fundamentación jurídica esta institución se dirigió a la Junta Vecinal de
Boisán, (León), instándola a que procediera a declarar la nulidad de la Ordenanza Fiscal nº 1
reguladora de la Tasa por el Suministro de Agua Domiciliaria, lo que fue aceptado por la
Entidad local.
En el expediente 20110642 la discrepancia con la facturación girada por el
Ayuntamiento de El Espinar, (Segovia), tenía su origen en la presunta duplicidad de cobro de
los mínimos de consumo por suministro de agua recaudados en periodos anteriores al no haber
sido descontados en la factura, de forma que se obviaban las estimaciones realizadas, y que
habían servido de base para la facturación anterior, produciéndose un nuevo cobro de
consumos ya pagados.
Sin embargo, y a tenor del contenido del informe remitido por la Administración
municipal, se apreció que tal duplicidad no existía, toda vez que el importe cobrado en concepto
de consumo mínimo durante los meses anteriores no se correspondía con estimaciones de
consumos reales de agua, sino con el mínimo de facturación, con una cuota fija que el usuario
paga por el hecho de disponer del servicio.
El sistema tarifario del Ayuntamiento de El Espinar, (Segovia), parte de un consumo
mínimo que se factura siempre, con independencia del volumen de agua realmente consumida.
Esto genera en los usuarios la idea de que están pagando por una cantidad de agua, la utilicen
o no. En el caso del Ayuntamiento de El Espinar los usuarios perciben que los primeros 60 m3
de agua los pagan siempre, los consuman o no, lo que, además de a un uso inadecuado o
indebido del agua, puede dar lugar a la creencia de que parte del consumo en algunos casos se
paga dos veces como, por ejemplo, cuando el consumo real es inferior o incluso inexistente en
un periodo de tiempo (frecuente en las segundas viviendas), pero sirve de base en el siguiente
periodo.
Aclarado que el denominado consumo mínimo no se correspondía con consumo o uso
alguno del suministro de agua, sino con una cuota fija correspondiente al coste de disposición
del servicio, se consideró aconsejable que, con el objeto de evitar errores o inseguridad en el
usuario, así como consumos inadecuados, por parte del Ayuntamiento de El Espinar se valorara
la conveniencia de adoptar un sistema de tarifación en el que se concretara la existencia de una
cuota fija correspondiente a los costes de establecimiento y disponibilidad permanente del
servicio y que no está vinculada directamente con el consumo realizado, junto con las tarifas
progresivas por tramos de consumo.
Además de por la necesidad de no inducir a error al usuario y la obligación de
informar de forma clara y precisa sobre los conceptos por los que se factura, la modificación del
sistema tarifario vendría sustentada en el contenido de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 que, en su consideración del agua no como
un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar
como tal, establece el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con
el agua.
Por último, y como cuestión formal, el informe de la Administración confirmó que no
se había dado respuesta a la reclamación presentada por el afectado por lo que se recordó a la
Administración municipal su obligación de dar contestación, dentro del plazo establecido al
efecto a las solicitudes que presentan los interesados, conforme prevé el art. 42 de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
en su redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, como consecuencia del principio
constitucional de eficacia al que está sometida en su actuación la Administración, y que significa
la conclusión, mediante resolución expresa, motivada, y en el plazo establecido, de los
procedimientos y solicitudes que puedan realizar los interesados.
A la vista de las consideraciones jurídicas expuestas se consideró oportuno formular la
siguiente resolución al Ayuntamiento de El Espinar, (Segovia):
“Que por parte del Ayuntamiento de El Espinar se valore la posibilidad de adoptar un
sistema de tarifación en el que se concrete la existencia de una cuota fija y tarifas
progresivas sobre el consumo real, establecidas por tramos, como mecanismo para
favorecer el ahorro en el consumo y para mejorar la información que el usuario recibe
sobre los conceptos facturados.
Que por parte del Ayuntamiento de El Espinar se resuelva con la mayor brevedad
posible la reclamación formulada por (...) frente a la factura (...), en concepto de
consumo de agua, por importe de (...).
Llevar a cabo las actuaciones necesarias, por los medios legalmente establecidos, para
proceder a resolver los recursos, reclamaciones y demás actuaciones administrativas
en tiempo y forma respetando las previsiones legales y adecuándolas a los principios
de eficacia y eficiencia”.
El Ayuntamiento de El Espinar aceptó de forma parcial la resolución procediendo
únicamente a resolver, la reclamación formulada por la persona afectada, notificándolo
debidamente.
También relacionada con el sistema de tarifación del suministro de agua, la queja
20111161, hacía referencia a un supuesto de facturación realizado por la sociedad mixta
Aguas de León, calculada sobre los consumos acumulados de un trimestre concreto, en un caso
en el que no se había llevado a cabo la lectura del contador, tratándose, además, de un
contrato nuevo de suministro.
En este caso, cuando los operarios del servicio de suministro de agua acudieron, (en
tres ocasiones desde abril de 2010), al domicilio del afectado, que tenía un nuevo contrato de
suministro, suscrito en marzo de 2010, para proceder a la lectura del contador, no pudieron
acceder a los contadores, sin que los usuarios tomaran las lecturas y las hicieran llegar al
suministrador. No obstante, los operarios tuvieron acceso al contador del interesado a finales
del año 2010, procediendo la sociedad Aguas de León a la facturación del último trimestre de
2010 calculada sobre la acumulación de consumos.
A este respecto, se puso de manifiesto que el art. 69.1 del Reglamento del servicio de
abastecimiento de agua potable del municipio de León establece, como norma general, que la
base de la facturación del servicio será el registro de consumos leídos en los contadores de los
abonados. Ahora bien, en el supuesto de ausencia del abonado en el momento en que se
intenta tomar la lectura, y no disponiendo la entidad suministradora de la tarjeta con el registro
del contador cumplimentada, el citado Reglamento establece el sistema de estimación de
consumos como base de la facturación.
En el caso sometido a supervisión se concluyó que la facturación realizada al
interesado debió llevarse a cabo mediante el sistema de estimación de consumos. La forma en
que esta estimación debía realizarse se encuentra igualmente prevista en el art. 69.2 del
Reglamento. Así, en caso de estimación, la facturación se realiza con arreglo al consumo que se
obtiene de la diferencia entre dos lecturas válidas no consecutivas y con un máximo de dos
años de diferencia. Ahora bien, en el caso de no existir datos suficientes se liquidarán las
facturaciones con arreglo a la media aritmética de los registros acumulados.
Los consumos así estimados tendrán el carácter de firmes, en el supuesto de avería
del contador, y a cuenta, en los otros supuestos, en los que una vez obtenida la lectura real, se
normalizará la situación por exceso o por defecto en las facturaciones de los siguientes periodos
a tenor de la lectura practicada en cada uno de ellos.
También la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por suministro de agua potable y
servicios complementarios, en su art. 12 establece el sistema de estimación de consumos como
criterio subsidiario para la base del cálculo de la facturación y, en ningún caso se menciona la
acumulación de consumos como sistema de tarifación, toda vez que, incluso para el caso de no
existir datos suficientes, consumos anteriores de referencia, el Reglamento prevé la estimación
calculada sobre una media aritmética.
En consecuencia, en el supuesto concreto de la facturación objeto de controversia,
calculada sobre los consumos acumulados, esta no resultaba conforme a la regulación prevista
en el Reglamento del servicio de abastecimiento de agua potable que, como se expuso prevé la
aplicación de un sistema de estimación de consumos, calculado, en ausencia de datos, con
arreglo a la media aritmética de los registros acumulados y normalizándose la situación, por
exceso o por defecto, en las facturaciones de los siguientes periodos, a tenor de la lectura
practicada en cada uno de ellos.
En cuanto al importe de la tasa de alcantarillado girada al afectado, y toda vez que su
cálculo se realiza sobre la base de la tasa de agua, resultaba igualmente inadecuada en
aplicación de la argumentación expuesta.
En el mismo expediente se alegó una presunta duplicidad del cobro de los mínimos de
consumo recaudados en periodos anteriores. A este respecto, y tras aclarar al usuario la
inexistencia de tal duplicidad toda vez que el importe cobrado en concepto de consumo mínimo
durante los meses anteriores no se correspondía con estimaciones de consumos reales de agua,
sino con el mínimo de facturación, con una cuota fija que el usuario paga por el hecho de
disponer del servicio, se formularon las consideraciones ya expuestas en el expediente
20110642 sobre la necesidad de adoptar una sistema de tarifación en el que se concrete la
existencia de una cuota fija y tarifas progresivas sobre el consumo real, al objeto de no inducir
a error al usuario, favorecer el ahorro en el consumo, y cumplir con la obligación de informar de
forma clara y precisa sobre los conceptos por los que se factura.
Considerando lo expuesto se instó al Ayuntamiento de León a que procediera a la
revocación de la liquidación practicada al afectado, correspondiente al consumo de agua
potable y alcantarillado del 4º trimestre del año 2010, al no haberse llevado a cabo con
aplicación del sistema de estimación de consumos, sobre la base de una media aritmética.
Igualmente se consideró adecuado, que por parte de la citada Administración
municipal se valorara la posibilidad de adoptar una sistema de tarifación en el que se
concretara la existencia de una cuota fija.
La resolución fue rechazada por el Ayuntamiento de León.
También el sistema de facturación por estimación objetiva centró el estudio en la
resolución formulada con motivo del expediente 20100123. En este caso el contador del
abonado no había sido leído durante un prolongado periodo de tiempo por causas que en
ningún caso podían atribuirse al Ayuntamiento de Toro (Zamora).
No obstante, determinada la existencia de una deuda atribuida al consumo de agua,
de nuevo las discrepancias surgieron con la liquidación llevada a cabo, e igualmente, la
regulación municipal, el Reglamento de los servicios municipales de abastecimiento y
saneamiento de agua, preveía tres sistemas de facturación del consumo de agua, bien por
diferencia de lecturas, bien por estimación, o por evaluación de consumos, regulando en cada
caso las condiciones y requisitos de su aplicación.
En el presente caso, en el que no se pudo establecer la diferencia de lecturas por no
haber sido posible el acceso al contador, el sistema que debió aplicarse era el de facturación
por estimación, en los términos y condiciones reguladas en el Reglamento, y en este sentido se
instó al Ayuntamiento de Toro a que procediera a la revocación de la liquidación practicada,
girando una nueva factura ajustada al procedimiento por estimación previsto en el Reglamento
de los servicios municipales de abastecimiento y saneamiento de agua, resolución que fue
aceptada por la citada Administración municipal.
2.2.2. Tasa de recogida de residuos sólidos urbanos
Muy diversas han sido las cuestiones tratadas a este respecto: la improcedencia del
establecimiento de diferencias tarifarias por empadronamiento, la reiterada cuestión sobre la
liquidación y cobro de la tasa por un servicio que no se presta de manera efectiva, la falta de
memoria económico-financiera para la modificación de la ordenanza fiscal y la exigencia del
hecho imponible como presupuesto del devengo de la tasa.
En los expedientes 20100964 y 20101550, cuya tramitación finalizó en este
ejercicio 2011, se planteaba como cuestión de fondo la conformidad o no a derecho de la
bonificación establecida en la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por la prestación del
servicio de recogida domiciliaria de basuras o residuos sólidos urbanos, tras su modificación
acordada en el Pleno de 16 de octubre de 2008 por el Ayuntamiento de Arcediano,
(Salamanca), de forma que las viviendas familiares donde al menos una persona estuviera
empadronada en el municipio tendrían una bonificación del 50 % de los importes de las cuotas
señaladas en las tarifas.
Esta bonificación suponía una diferencia en el sistema tarifario de la tasa, entre
empadronados y no empadronados.
A este respecto, el art. 150 del Decreto de 17 de junio 1955 que aprobó el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, establece la igualdad tarifaria de cada
servicio público municipal para todos los que reciben las mismas prestaciones, si bien prevé en
su apartado segundo que, no obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de
sectores personales económicamente débiles.
El Tribunal Supremo, con fecha 12 de julio de 2006, se pronunció en un supuesto
similar al presente (se trataba de la tasa por el suministro de agua potable de agua) poniendo
de manifiesto que la diferencia de trato que provocaba la modificación de la tarifa en función
del empadronamiento no es un criterio jurídicamente asumible, ni conforme a derecho.
También el Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de mayo de 2000, había interpretado el
citado art. 150 en conexión con el art. 14 de la Constitución Española, de forma que la
desigualdad de trato ante una misma situación exige una justificación objetiva y razonable,
(STC 8/1986, de 21 de enero, 19/1987, de 17 de febrero, 150/1990, de 4 de octubre y
54/1993, de 15 de febrero).
Concretamente, el Tribunal Constitucional, (STC 209/88), ha declarado que el derecho
a la igualdad ante la ley impone al legislador, y a quienes aplican la ley, la obligación de
dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con
prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la
finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable.
La igualdad tarifaria de cada servicio público municipal para todos los que reciben las
mismas prestaciones se debe complementar, en este caso, con las normas de carácter general
que sobre beneficios fiscales, bonificaciones y exenciones establecen, tanto la Ley General
Tributaria, como la Ley del régimen jurídico de las tasas y precios públicos.
Así, el art. 9.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria establece
que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los
expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los
tratados internacionales. No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que
las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente
previstos por la ley.
Por su parte, la Ley 8/1989, de 13 de abril, que regula el régimen jurídico de las tasas
y precios públicos en su art. 8 establece el principio de capacidad económica, de forma que en
la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la
capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas, sin perjuicio de lo cual, no se
admitirá, en materia de tasas, beneficio tributario alguno, salvo a favor del Estado y los demás
entes públicos territoriales o institucionales o como consecuencia de lo establecido en los
Tratados o Acuerdos Internacionales, (art. 18).
Para finalizar la exposición de la normativa a considerar en este caso, el RDLeg
2/2004, de 5 de marzo que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales en su art. 57 faculta a los ayuntamientos para establecer y exigir tasas por la prestación
de servicios o la realización de actividades de su competencia, potestad que se concreta en el
caso de la recogida de residuos sólidos urbanos, en el art. 20.4 s) de dicha norma.
Ahora bien el art. 24, del mismo cuerpo legal, al regular la cuota tributaria establece
que, en general, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de
una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o
actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Para la
determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos,
inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios
para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya
prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u
organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de
que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano
competente.
Por último, el párrafo cuarto de dicho artículo prevé que para la determinación de la
cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de
los sujetos obligados a satisfacerlas.
Considerando la legislación expuesta que establece el principio de igualdad tarifaria de
cada servicio público municipal para todos los que reciben las mismas prestaciones modulado
por el principio de capacidad económica, en su caso, y sometido, en el ámbito de los beneficios
fiscales, bonificaciones y exenciones a lo expresamente previsto en las normas con rango de
ley, no cabía sino concluir que en los casos planteados la aprobación de la bonificación por
parte del Ayuntamiento no se ajustaba a las previsiones legales, lesionando el contenido
esencial de un derecho susceptible de amparo constitucional, el de igualdad ante la ley, previsto
en el art. 14 de la Constitución Española, no siendo el empadronamiento en el municipio, por si
solo, una circunstancia con relevancia jurídica suficiente para establecer normativamente un
trato diferenciador, lo que conllevaba la nulidad absoluta de la modificación llevada a cabo.
Más aún, el informe económico financiero elaborado con carácter previo a la
modificación de la Ordenanza fiscal justificaba esta bonificación en lo que podríamos denominar
una cuestión de política de población, o demográfica, alejada de cualquier consideración
objetiva sobre la prestación del servicio municipal de recogida de basuras y del contenido
económico o valoración económica de la tasa, sin embargo, el establecimiento de la bonificación
repercute directamente en la recaudación del tributo y en consecuencia debía formar parte del
estudio económico-financiero, pero como dato económico y no como estrategia política, como
ocurría en estos casos.
El criterio pues, no tenía relación alguna con el coste del servicio o la capacidad
económica de los usuarios, de los sujetos pasivos. El estudio económico-financiero no recogía
una previsión o cálculo económico, por ejemplo, del número de sujetos pasivos que podrían
acogerse a dicha bonificación dato relevante en atención a la repercusión directa que tiene
sobre la recaudación de la tasa, sobre el importe recaudado, importante si se tiene en cuenta la
naturaleza de contraprestación de la tasa, que no persigue la redistribución de la riqueza sino el
resarcimiento a la Administración de un gasto generado por el servicio que presta.
Así el establecer esa bonificación sin la justificación de un cálculo financiero previo
podía suponer que la tasa resultara deficitaria, que no resultara suficiente, para cubrir el coste
del servicio.
En todo caso, más bien parecía que se quisiera primar el empadronamiento en la
localidad sin más, (sin relación alguna con la residencia real o efectiva), dato que ninguna
relación guarda con la capacidad económica de los usuarios y que, desde luego, nada tenía que
ver con el coste real del servicio prestado por la Administración municipal, más aún cuando
para la bonificación ni siquiera se exigía el empadronamiento del sujeto pasivo de la tasa.
En virtud de todo lo expuesto, en ambos expedientes, se consideró adecuado formular
la siguiente resolución al Ayuntamiento de Arcediano:
“Que de conformidad con lo expuesto, por parte del Ayuntamiento de Arcediano se
inicien los trámites para la revisión de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por
la prestación del servicio de recogida domiciliaria de residuos sólidos urbanos, en
concreto de su artículo 4.2, de manera que no se establezca diferencia de trato entre
los usuarios del servicio que implique una discriminación no justificada, vulnerando los
artículos 14, 31.1 y 139 de la Constitución Española”.
Transcurrido un plazo de nueve meses y pese a haber reiterado en varias ocasiones al
Ayuntamiento de Arcediano la necesidad de conocer su postura, esta institución no recibió
respuesta alguna a la referida resolución procediéndose al archivo de los expedientes y a la
inclusión del Ayuntamiento de Arcediano en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras.
Por otra parte, en el expediente 20101126, de nuevo la modificación de una
ordenanza fiscal y el aumento experimentado por la tasa establecida, en este caso, para los
establecimientos de hostelería, cafeterías, hoteles, restaurantes o discotecas dio lugar a la
formulación de una resolución reiterando la consideración de que la modificación de las
ordenanzas fiscales reguladoras de una tasa exige la elaboración de una memoria económicofinanciera
que justifique la necesidad de la modificación, y sirva de garantía para justificar que
la tasa establecida no supera el coste efectivo del servicio o actividad, cumpliendo el principio
de equivalencia,
En este expediente, se comprobó que la memoria económico-financiera elaborada por
el Ayuntamiento de Revillarruz (Burgos) se limitaba a una somera exposición de la normativa
aplicable y a genéricas referencias. El único dato de carácter o contenido económico que
figuraba en la referida memoria era el del importe del total del gasto previsible, sin que se
facilitara o constara el origen o justificación de dicho importe, o un cálculo más o menos
pormenorizado de los costes, o de los ingresos previstos o del número de usuarios.
Tampoco recogía o exponía motivación o justificación alguna de la necesidad de las
tarifas, ni de las cuotas tributarias establecidas, en especial la fijada para los establecimientos
de hostelería, cafeterías, hoteles, restaurantes o discotecas, como tampoco reunía los datos
necesarios para determinar si los costes del servicio de basuras estaban cubiertos con las tarifas
establecidas, o si las mismas suponían un ingreso que sobrepase dichos costes, lo cual a su vez
impedía buscar la referencia del binomio coste-rendimiento del servicio a que obedece el
establecimiento de la tasa.
En cuanto a la tarifa, (y su constatado aumento, de 36 a 500 euros), establecida para
los establecimientos de hostelería, cafeterías, hoteles, restaurantes o discotecas, ninguna
referencia o motivación constaba en la memoria económico-financiera respecto a su importe o a
la fundamentación del relevante incremento experimentado, extremo que tampoco se
mencionaba en el informe remitido, no obstante haberse solicitado expresamente.
Por último, destacaba la sorprendente e inexplicable redacción dada al art. 4 de la
Ordenanza, dedicado a la regulación de la base imponible y la cuota del tributo, cuando
identifica de forma expresa, con sus nombres comerciales, dos locales existentes en la
actualidad en esa localidad, supusimos que como ejemplo de la categoría descrita, extremo que
en ningún caso tiene encaje legal en el concepto de base imponible, ni de determinación de la
cuota tributaria, (art. 24 TRLHL) y que, en todo caso podría ser objeto del padrón del tributo.
Como hemos dicho, todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la
resolución dirigida al Ayuntamiento de Revillarruz (Burgos) instándole a que declarara la nulidad
de la Ordenanza reguladora de la tasa por recogida de basura y se procediera la revocación de
la liquidación girada a un establecimiento comercial determinado.
También en este caso, transcurrido un plazo de diez meses y pese a haber reiterado
en varias ocasiones al Ayuntamiento de Revillaruz la necesidad de conocer su postura, esta
institución no recibió respuesta alguna a la referida resolución procediéndose al archivo de los
expedientes y a la inclusión del citado Ayuntamiento en el Registro de Administraciones y
Entidades no colaboradoras.
La reiterada cuestión sobre la liquidación y cobro de una tasa por un servicio que no
se presta de manera efectiva estaba en el origen del expediente 20101397. La queja hacía
alusión a la improcedencia de la exacción de la tasa por la prestación del servicio de recogida
de residuos sólidos urbanos en la Urbanización Estanque de Tera, concretamente en una de sus
calles, en la localidad de Tera, perteneciente al municipio de Almarza (Soria).
En el presente caso, se cuestionaba la prestación efectiva del servicio de recogida de
basuras en la Urbanización Estanque de Tera, y por tanto la procedencia del devengo de la
tasa, alegando la inexistencia de contenedores de recogida de residuos sólidos urbanos, sin
embargo, el informe remitido por el Ayuntamiento de Almarza puso de manifiesto que desde
septiembre de 2010 existen dos contenedores ubicados en la entrada de la urbanización, que
distan como máximo 150 metros de la vivienda más alejada.
No era objeto de controversia el hecho de que hasta ese momento a los sujetos
pasivos que residen en la referida urbanización, la Administración municipal no les había girado
la tasa por la recogida de basuras, lo que suponía un reconocimiento de que el servicio no se
llevaba a cabo de forma efectiva.
A la vista de lo informado, y en cuanto a la ubicación de los contenedores, resultó
adecuado indicar que no constituye función del Procurador del Común suplantar las actuaciones
realizadas por las entidades locales en el ámbito de las potestades de autoorganización que les
vienen reconocidas legalmente. En todo caso, se reconoció el gran esfuerzo que asumen las
entidades locales en general para extender fuera del casco urbano la prestación de distintos
servicios municipales, entre ellos el de recogida de residuos sólidos urbanos.
Ello no obstante, y toda vez que la ubicación de contenedores para residuos puede
afectar a las condiciones de salubridad en que realizan los ciudadanos la vida diaria, la
colocación de estos dispositivos debe ser objeto de un especial seguimiento y control por parte
de las autoridades municipales, para garantizar el correcto uso de los contenedores por los
ciudadanos.
En el presente caso, si bien la colocación de los contenedores en la entrada de la
urbanización podía suponer la prestación efectiva del servicio de recogida de basuras y, en
consecuencia el nacimiento de la obligación de contribuir, esta situación se produjo a partir del
mes de septiembre de 2010 por lo que resultaba improcedente la inclusión de los inmuebles de
la referida urbanización en los padrones fiscales de la tasa de los dos primeros trimestres del
año 2010.
Si el devengo de la tasa se produjo con el inicio de la prestación efectiva del servicio
en septiembre de 2010, la inclusión anterior en los padrones fiscales, y el cobro de la tasa
desde el uno de enero de ese año supondría una indebida aplicación retroactiva de la
Ordenanza fiscal.
Asimismo se reseñó que la redacción del art. 4.1 de la Ordenanza fiscal reguladora de
la tasa del referido Ayuntamiento al establecer como hecho imponible “la prestación, potencial o
efectiva, del servicio de recogida...”, podía incurrir en una vulneración de la regulación vigente
toda vez que la única prestación que genera la imposición y exacción de la tasa es la prestación
real y efectiva del servicio.
Hechas estas consideraciones se consideró oportuno formular la siguiente resolución
al Ayuntamiento de Almarza, (Soria):
“Que por parte del Ayuntamiento de Almarza se adopten las medidas y acuerdos
necesarios al objeto de proceder a dar de baja de los padrones fiscales de los dos
primeros trimestres de 2010 a todos los inmuebles sitos en la Urbanización Estanque
de Tera, habida cuenta que el servicio de recogida de residuos sólidos urbanos no se
ha prestado de forma efectiva hasta septiembre de 2010, resultando adecuado, en
consecuencia, la revisión de las liquidaciones giradas por tal concepto, que deberán
ajustarse al periodo de implantación efectiva del servicio y devengo de la tasa.
Que por parte del Ayuntamiento de Almarza se valore la posibilidad de proceder a
modificar la redacción del artículo 4 de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por
la prestación del servicio de recogida de basura de ese Ayuntamiento con la finalidad
de precisar y corregir la definición del hecho imponible de esta tasa”.
El Ayuntamiento de Almarza no consideró adecuado aceptar esta resolución.
Directamente relacionado con la exigencia del necesario cumplimiento del hecho
imponible como presupuesto del devengo de la tasa, en el expediente 20092397, la
controversia se planteaba ante el giro de la tasa por la prestación del servicio de recogida de
residuos sólidos urbanos sobre un inmueble, sito en la localidad de Herguijuela del Campo,
(Salamanca), deshabitado, desocupado y sin suministro de energía eléctrica, ni de agua
potable.
Con carácter general, la tasa tiene su necesario presupuesto en el hecho de que se
haya producido o deba producirse la prestación de un servicio público que concierna
personalmente al sujeto pasivo, diferenciándose así del impuesto, que pretende simplemente
dar cumplimiento al mandato constitucional de contribuir al sostenimiento de las cargas
públicas en función de la capacidad económica.
Pues bien, en el presente caso, el inmueble sobre el que se giraba la controvertida
tasa, estaba deshabitado, desocupado, y carecía de suministro de agua y de energía eléctrica.
Lo cierto es que para que pueda devengarse la tasa se hace preciso que se produzca
el hecho imponible previsto en la Ordenanza, en relación con lo establecido por la Ley General
Tributaria y el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que exigen no
que la infraestructura del servicio esté creada sino que el servicio se preste, afectando o
beneficiando de modo particular al sujeto pasivo, circunstancia que en el presente caso no se
podía dar si el particular no podía utilizarlo.
Para la obligación del pago de la tasa no basta con la existencia de un servicio
municipal sino que es preciso que sea efectivamente utilizado por el llamado a su pago y frente
a esto no puede prevalecer disposición en contra de la Ordenanza, ya que ésta, por el principio
de jerarquía normativa, no puede contrariar lo establecido en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. En
este sentido se ha pronunciado nuestro Tribunal Supremo entre otras, en su Sentencia de 27 de
junio de 1990.
Lo relevante es que el servicio realmente se preste, con independencia de que los
potenciales usuarios del mismo hagan uso, o no, del mismo, siempre que, eso sí, estén en
condiciones efectivas de poderlo hacer, de forma que cuando no es así no se puede obligar al
pago de una tasa.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de 28 de enero de 1998,
declaró que era improcedente la exigencia de la tasa por recogida de basuras respecto a un
edificio no terminado de construir, aun cuando el mismo se encontraba en una calle situada
dentro del perímetro de prestación del servicio de recogida de basuras, ya que la ocupación del
citado edificio era requisito previo e imprescindible para la generación de residuos. Similar
doctrina mantiene la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 15 de
febrero de 2002.
La Mancomunidad de Linares de Riofrío y su entorno exigía la tasa de basuras a todos
los inmuebles recogidos en el padrón, independientemente de su utilización o no pero, a tenor
de los expuesto, constatada en el presente caso la imposibilidad del sujeto pasivo de utilización
del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, no podía ser obligado a pagar la tasa por
dicho servicio, no pudiendo gravarse la sola tenencia de un inmueble independientemente de
que el servicio afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. La Ordenanza reguladora,
en este caso, consideraba sujeto pasivo de la tasa a la persona que ocupe o utilice la vivienda y
local y el concepto de ocupación como generador de residuos no puede aplicarse en este caso a
un inmueble con las características y en la situación descritas.
En consecuencia, se instó a la Mancomunidad de Linares de Riofrío y su entorno a que
procediera a declarar la nulidad de las liquidaciones de tasa de recogida de residuos sólidos
urbanos giradas sobre el inmueble sito en la localidad de Herguijuela del Campo, por gravar un
hecho imponible inexistente, así como a adoptar las medidas oportunas al objeto de proceder a
la baja del padrón fiscal de la referida tasa.
La resolución fue rechazada por la referida Mancomunidad.
2.2.3. Tasa de tratamiento de residuos sólidos urbanos
A este respecto, en el año 2009 se inició la tramitación de dos expedientes registrados
con los números 20091982 y 20092282, que, finalmente, dieron lugar en el año 2011, a la
formulación de una resolución dirigida a la Diputación provincial de Léon, y que planteaban dos
cuestiones directamente relacionadas con la tasa por tratamiento de residuos de León: por una
parte, la disconformidad de numerosos ciudadanos con el aumento experimentado por dicha
tasa en los años 2008 y 2009, y por otra, los problemas detectados en su gestión y
recaudación.
En lo concerniente al aumento experimentado por la cuantía de la tasa, analizada la
documentación obrante en esta procuraduría no se constató la concurrencia de irregularidad
alguna en la actuación de la Administración competente respecto a la tramitación de dicho
incremento en el importe de la tarifa.
En cuanto a los problemas detectados en la gestión y recaudación de la tasa, la
información remitida puso de manifiesto que, tanto la gestión tributaria como la recaudación,
de la tasa de gestión de los residuos sólidos urbanos correspondían, en aquel momento, a la
Diputación provincial de León.
Así, inicialmente, a efectos de confeccionar el padrón fiscal de la tasa y buscando que
el mismo incluyera a todos los potenciales contribuyentes, se usaron los padrones de basuras,
los del IBI y los del IAE de los ayuntamientos implicados, lo que dio lugar a supuestos de cruce
de datos, y generó duplicidades y errores.
A estas circunstancias se unieron la lógica complejidad y el volumen de datos que
conlleva la elaboración de un padrón fiscal de estas características, además del hecho de que
algunos Ayuntamientos que formaban parte del Consorcio provincial, entre ellos los de León,
Villaquilambre, San Andrés del Rabanedo, Ponferrada, etc., no tenían convenio de delegación
de cobro con la Diputación provincial, por lo que la emisión de las deudas y sus numerosas
reclamaciones supusieron un freno en el normal desarrollo de la emisión de padrones y de la
puesta en marcha de sucesivos cobros.
En todo caso, se consideró que asumida la gestión del tributo, la Diputación provincial
de León debía poner todos los medios y mecanismos a su alcance para un desarrollo adecuado
de dicha gestión cuyas deficiencias no pueden redundar en ningún caso en perjuicio del
contribuyente.
Los problemas puestos de manifiesto en el presente expediente (duplicidad de
recibos, errores en la superficie de los bienes inmuebles, acumulación de recibos, etc.) parecían
traer causa de una falta de coordinación y colaboración administrativa, siendo la ausencia de
otorgamiento de la prioridad necesaria a la comunicación interadministrativa, como presupuesto
válido e indispensable para alcanzar la eficacia en la gestión de la tasa, la que había derivado
en los problemas y errores en la elaboración del padrón fiscal y en la emisión de débitos.
No cabe duda que la eficacia de la actividad administrativa en las relaciones entre
administraciones públicas resulta imposible si aquélla no se desarrolla plenamente coordinada
para la consecución de un objetivo común, y que la articulación de un procedimiento de
cooperación resulta necesaria cuando las actividades o servicios trascienden el interés propio de
las correspondientes entidades, inciden o condicionan relativamente los de dichas
administraciones o son concurrentes o complementarios de los de éstas.
De igual forma, resulta jurídicamente posible establecer convenios o conciertos de
cooperación interadministrativa de carácter económico, técnico o administrativo entre entidades
locales, incluso en términos amplios, sin otros límites que los derivados del interés público, el
ordenamiento jurídico y los principios de la buena administración.
En consecuencia, se consideró necesaria y adecuada la adopción de mecanismos, de
medidas o de acuerdos destinados a alcanzar la debida coordinación y colaboración entre las
distintas administraciones implicadas en beneficio de la gestión tributaria y de la recaudación
eficaz y eficiente de la tasa, así como de los sujetos pasivos de la misma.
La Diputación provincial de León no estimo oportuno aceptar dicha resolución.
2.2.4. Tasa en concepto de mantenimiento de solares sin vallar
El expediente 20100835 se originó con motivo de una queja en la que se alegaba la
improcedencia de la tasa establecida por el Ayuntamiento de Vegacervera, (León) en concepto
de mantenimiento de solares sin vallar.
La Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por mantenimiento de solares sin vallar del
Ayuntamiento de Vegacervera establecía como hecho imponible de la tasa, la prestación del
servicio de mantenimiento y limpieza de los solares, de titularidad ajena a la municipal,
enclavados dentro del casco urbano que carezcan de vallado.
Sin embargo, en respuesta a nuestra petición de información y, en concreto a la
cuestión relativa a los medios y actuaciones que se llevaban a cabo por parte de ese
Ayuntamiento para la prestación del servicio de mantenimiento de solares sin vallar, la
contestación fue que consistían en la comprobación de que los titulares de los solares sin vallar
no los conserven en las debidas condiciones de higiene y salubridad pública, hasta que no se
vallen.
Es decir, la actividad por la que esa Administración local gira la tasa es por comprobar
que los solares sin vallar no se conservan en las condiciones debidas, y no por la prestación de
un servicio de limpieza y mantenimiento como establece la Ordenanza fiscal como hecho
imponible.
La cuestión de fondo estaba realmente relacionada con las obligaciones urbanísticas
de los propietarios de los terrenos y no era una cuestión tributaria.
El art. 8 de la Ley 5/1999, de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León, establece
que sin perjuicio de los deberes urbanísticos establecidos para cada clase de suelo, los
propietarios de terrenos y demás bienes inmuebles deberán, entre otras obligaciones,
mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad según su
destino, realizando los trabajos precisos para conservar o reponer dichas condiciones.
Además prevé que el coste de las obras que se deriven de las obligaciones
establecidas en este artículo corresponderá a los propietarios, salvo cuando la normativa
sectorial aplicable disponga que sea sufragado por la Administración pública o por las empresas
concesionarias de servicios públicos, con la precisión de que la obligación antes descrita,
corresponderá a los propietarios sólo hasta el límite del deber legal de conservación, entendido
como la mitad del coste de reposición del bien, excluido el valor del suelo.
En el presente caso, el Ayuntamiento de Vegacervera al objeto de hacer cumplir esta
obligación urbanística ha optado, consideramos que de forma indebida, por el establecimiento
de una tasa fiscal de carácter periódico anual.
Ahora bien, si realmente el objetivo era hacer cumplir la obligación legal de
mantenimiento de los solares en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y
habitabilidad, el Ayuntamiento de Vegacervera, de conformidad con lo establecido en el art.
106.1 y 2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, pudo, de oficio o a instancia de cualquier
interesado, dictar órdenes de ejecución que obligaran a los propietarios de bienes inmuebles a
realizar las obras necesarias para conservar o reponer en los bienes inmuebles las condiciones
derivadas de los deberes de uso y conservación establecidos en el art. 8.
Las órdenes de ejecución deberán detallar con precisión las obras a ejecutar y el plazo
para realizarlas; durante dicho plazo, los propietarios podrán proponer alternativas técnicas,
instar razonadamente una prórroga, así como solicitar las ayudas económicas a las que tengan
derecho.
En el mismo sentido, el art. 319 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, establece que el ayuntamiento, de
oficio o a instancia de cualquier interesado, puede dictar las órdenes de ejecución precisas para
obligar a los propietarios de bienes inmuebles a cumplir los deberes urbanísticos señalados por
la norma, pudiendo exigirles la realización de las obras y trabajos necesarios para adaptar los
bienes inmuebles a las condiciones establecidas en la normativa urbanística y en las demás
normas aplicables, tales como, la conservación, limpieza y reforma de fachadas o espacios
visibles desde la vía pública, así como la limpieza y vallado de solares.
Asimismo, la falta de cumplimiento voluntario por parte de los propietarios de los
solares de la referida obligación de mantenimiento, permite a la Administración local la
utilización de la facultad de ejecución forzosa de sus actos a través de la ejecución subsidiaria,
(art. 98 Ley 30/1992), siempre de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Así, no
tratándose de actos personalísimos, como puede ser la limpieza de un solar, el Ayuntamiento
pudo ejecutar la limpieza por sus propios medios o encargárselo a un tercero, siendo los gastos
a costa del obligado, procediendo en caso de impago por la vía de apremio, todo ello como
decimos en el ámbito de la facultad de ejecución subsidiaria de la Administración y no en el
marco de una regulación tributaria.
También en el ámbito de la facultad de ejecución forzosa, el Ayuntamiento de
Vegacervera podría adoptar, en orden a conseguir el cumplimiento de la obligación legal de
mantenimiento de los solares, la decisión de establecer multas coercitivas que, en ningún caso,
deben confundirse o considerarse como medidas sancionadoras.
Cabría igualmente la posibilidad de que esa Administración local desarrollara y
estableciera una ordenanza, no de carácter fiscal, para regular el vallado y limpieza de los
solares, o lo hiciera a través del planeamiento aplicable.
En todo caso, el establecimiento de una tasa para hacer cumplir la obligación legal
establecida en la Ley de Urbanismo, en los términos que lo había hecho ese Ayuntamiento no
resultaba conforme a derecho.
Como es sabido, la exacción de cualquier tasa está condicionada a la prestación real y
efectiva del servicio al sujeto pasivo. Esto es, para cobrar no basta con que en el municipio
exista y se preste ese servicio, sino que es preciso, además, que se preste al concreto sujeto
pasivo a quien se reclama su pago, en unas condiciones que le afecten o beneficien de manera
particular.
La Ordenanza reguladora de la tasa que nos ocupa define su hecho imponible como la
prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los solares, de titularidad ajena a la
municipal, enclavados dentro del casco urbano que carezcan de vallado. Sin embargo, y como
reconoce el informe remitido, el Ayuntamiento de Vegacervera no presta ese servicio como tal,
no desarrolla actividad alguna de mantenimiento y limpieza de los referidos solares,
individualizada del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, servicio por el que
suponemos se girará la correspondiente tasa.
En este sentido, reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo pone de manifiesto
que resulta improcedente el cobro de la tasa cuando el municipio no presta el servicio de forma
efectiva al ciudadano concreto a quien se lo reclama. La existencia de la actividad o del servicio
legitima, pues, la exigencia de la tasa y, en este caso, como se ha expuesto, tal servicio no se
presta.
La actividad que realmente desarrolla ese Ayuntamiento consiste en comprobar qué
solares no cumplen la obligación legal prevista en el art. 8 de la LUCyL e imponerles lo que
denomina una tasa por dicho incumplimiento lo que, sin necesidad de más consideraciones, en
ningún caso resulta elemento constitutivo de una tasa, tal y como la define el art. 2.2 a) de la
Ley 58/2003, de 17 de diciembre General Tributaria.
Por último, se indicó que tampoco se cumplía el principio de equivalencia en materia
de tasas establecido en el art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas locales cuando
establece que el importe de las tasas por la prestación de un servicio no podrá exceder, en su
conjunto, del coste real o previsible del servicio de que se trate o, en su defecto, del valor de la
prestación recibida.
En este caso el importe de la tasa se ha fijado tomando como base un presupuesto
elaborado por un arquitecto que determina el valor del metro lineal de cerramiento de forma
que la cuota tributaria coincide con la cantidad presupuestada del coste del cerramiento por
metro lineal, todo ello, por ejemplo, sin que se regule en forma alguna el tipo de cerramiento
que resulta exigible o se considera necesario, y obviando la previsión del art. 8 de la LUCyL
cuando establece que el coste de las obras que se deriven de la obligación establecida
corresponderá a los propietarios sólo hasta el límite del deber legal de conservación, entendido
como la mitad del coste de reposición del bien, excluido el valor del suelo.
En virtud de todo lo expuesto se consideró oportuno formular una resolución al
Ayuntamiento de Vegacervera, (León) al objeto de que arbitrara los mecanismos jurídicos
oportunos para proceder a declarar la nulidad de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por
mantenimiento de solares sin vallar (BOP de León de 10 de julio de 2007, nº 132). Esta
resolución fue rechazada por la citada Administración municipal.
2.3. Contribuciones especiales
La generación de la contribución especial se asienta en la actividad administrativa
consistente en la realización de una obra o servicio público, emprendidos en interés general,
pero que proporcionan beneficios especiales a ciertos individuos propietarios de bienes
inmuebles.
La LGT que configura las contribuciones especiales como un tributo con identidad
propia, las define en el art. 2 b) como aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la
obtención por el sujeto pasivo de un beneficio especial o de un aumento de valor de sus bienes
como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de
servicios públicos.
A este respecto, 9 han sido las quejas presentadas, una menos que en el año 2010,
incidiendo esencialmente en cuestiones de carácter estrictamente procedimental.
En esta línea, la queja 20101800 planteaba una serie de discrepancias con el
expediente de contribuciones especiales tramitado por el Ayuntamiento de Castromocho,
(Palencia), como consecuencia de la realización de la obra de urbanización de la calle
Circunvalación.
Al definirse las contribuciones especiales en razón del aspecto material del elemento
objetivo del hecho imponible, se consigue, tanto su propia identificación, como la diferencia con
las otras categorías tributarias definidas por la legislación: impuestos y tasas. De una parte, se
distingue del impuesto, porque en éste no concurre una actividad de la Administración como
presupuesto legitimador para su exacción; y de otra, de la tasa, porque en ésta no se requiere
que la actividad administrativa que la motiva haya de beneficiar al sujeto pasivo, siendo
suficiente con que le afecte.
Las peculiares características de orden material que concurren en las contribuciones
especiales, como tal categoría tributaria, tiene su reflejo más importante en las fases y actos
administrativos que, cronológicamente, según los arts. 28 a 37, en relación con el 15 al 19 del
TRLRHL, deben seguir y adoptar los ayuntamientos para la exacción de contribuciones
especiales: primero la adopción por el ayuntamiento en pleno del acuerdo de imposición
(provisional); en segundo lugar, la adopción, igualmente por el pleno del ayuntamiento, del
acuerdo de ordenación (provisional) y en tercer lugar, la adopción de los acuerdos de
imposición y de ordenación definitivos.
Una vez adoptado el acuerdo concreto de ordenación de contribuciones especiales, y
determinadas las cuotas a satisfacer, éstas serán notificadas individualmente a cada sujeto
pasivo.
En todo caso el acuerdo relativo a la realización de la obra o al establecimiento o
ampliación de un servicio que deba costearse mediante contribuciones especiales no podrá
ejecutarse hasta que se haya aprobado la ordenación concreta de éstas, por consiguiente, el
inicio de las obras no puede ser anterior a la tramitación del expediente y, en concreto, las
obras no pueden iniciarse con anterioridad a la adopción definitiva del acuerdo de imposición y
ordenación de las contribuciones especiales, con la consiguiente publicación del mismo y tras
llevar a cabo las notificaciones individuales de las cuotas a satisfacer a cada sujeto pasivo,
mecanismo este de control que se convertiría en ficticio si dichas obras estuvieran ya
ejecutándose cuando, por ejemplo, se practicara la notificación.
Por otro lado, las contribuciones especiales se devengan en el momento en que las
obras se hayan ejecutado, salvo que fuesen fraccionables, en cuyo caso el devengo se
producirá desde que se hubiesen ejecutado las correspondientes a cada tramo o fracción, de
modo que la liquidación, compensando, en su caso, los pagos anticipados efectuados, no se
girará hasta que finalice la obra total o parcialmente.
En el presente caso, y a la vista de las consideraciones expuestas y del informe
remitido por la Administración, se consideró que el expediente de contribuciones especiales
tramitado con ocasión de las obras de urbanización de la calle circunvalación, incurrió en causa
de nulidad al haberse comenzado las obras a financiar por las contribuciones especiales, (13 de
abril de 2009 según consta en el certificado de obra remitido) con anterioridad a la adopción,
por el Pleno del Ayuntamiento, de los acuerdos provisionales de imposición y ordenación de las
mismas, (11 de mayo de 2009).
Realizando una breve exposición cronológica de los hechos, a la vista de la
información remitida por el propio Ayuntamiento de Castromocho, se apreciaron toda una serie
de circunstancias que no hacían sino corroborar la nulidad del expediente de contribuciones
espaciales.
Para comenzar, el primer certificado de obra es de 13 de abril de 2009 y en el mismo
se hacía constar el importe de la obra ejecutada en el expresado mes por el contratista. Dicha
certificación fue aprobada por el Ayuntamiento de Castromocho, (Palencia), por Decreto de 11
de mayo de 2009, siendo esa misma fecha, como se constata de la información remitida, en la
que el Pleno del referido Ayuntamiento, aprobó por unanimidad el acuerdo provisional de
imposición de contribuciones especiales para hacer frente a las obras del proyecto de
urbanización de la calle Circunvalación, remitiéndose, simultáneamente, a la Ordenanza fiscal
sobre contribuciones especiales aprobada con fecha 20 de julio de 1989 en relación con la
ordenación de las mismas, constando el importe total de la obra, el coste soportado por el
Ayuntamiento; el módulo de reparto elegido (metros lineales de fachada) y la relación de
sujetos pasivos y las cuotas asignadas a cada contribuyente.
Pocos días después, con fecha 15 de mayo, se emite la segunda certificación de obra,
que la Administración municipal aprobó mediante Decreto de fecha 25 de mayo, en la que se
comprueba que sólo quedaba pendiente de certificar una mínima parte de la obra.
Sin embargo, todavía no se habían publicado los acuerdos provisionales en el Boletín
Oficial de la Provincia de Palencia, lo que se hizo con fecha 17 de junio de 2009, (BOP de
Palencia nº 72). Más aún, de la información y documentación facilitada a esta institución no se
pudo constatar que los acuerdos provisionales de imposición y de ordenación fueran expuestos
en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, al objeto de que los
interesados pudieran examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimaran
oportunas, tal y como prevé el art. 17.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales; como tampoco nos consta que los acuerdos definitivos fueran publicados en
el Boletín Oficial de la Provincia como exige el art. 17.4 de dicho cuerpo legal.
La última certificación de obra es de fecha 6 de julio de 2009, aprobada por el
Ayuntamiento con fecha 21 de julio, tras lo cual, acabadas las obras se remitió a los afectados
la notificación individual de la cuota provisional a satisfacer, de fecha 14 de agosto de 2009,
contraviniendo así lo previsto en el art. 34.2 TRLRHL, incurriendo, tal y como se ha expuesto,
en nueva causa de nulidad por las razones anteriormente expuestas.
Aunque la nulidad del expediente por el motivo referido hacía innecesario el examen
de cualquier otra cuestión o motivo, no obstante se consideró adecuado hacer una breve
referencia al hecho imponible de estas contribuciones especiales, concretamente al denominado
acondicionamiento del parque que formaba parte de las obras a financiar mediante
contribuciones especiales.
De acuerdo con el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, a los efectos de la normativa urbanística, se
entiende por dotaciones urbanísticas el conjunto de los sistemas y elementos que se
caracterizan por estar destinados al servicio de la población, que comprenden vías públicas,
servicios urbanos, espacios libres públicos, equipamientos y espacios protegidos. En relación
con este concepto, se entiende por espacios libres públicos: sistema de espacios e instalaciones
asociadas, destinados a parques, jardines, áreas de ocio, expansión y recreo de la población,
áreas reservadas para juego infantil, zonas deportivas abiertas de uso no privativo y otras áreas
de libre acceso no vinculadas al transporte ni complementarias de las vías públicas o de los
equipamientos. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de los deberes de cesión
y urbanización tienen siempre carácter de dotaciones urbanísticas públicas.
Pues bien, el contenido de la propia obra, acondicionamiento de parque infantil,
sugería que la misma suponía, en todo caso, un beneficio general, sin que resultara claro o se
pudiera apreciar el beneficio especial que los sujetos pasivos de, por ejemplo la calle
Circunvalación, obtienen de dicha obra, lo que excluía la existencia del hecho imponible que
prevé y regula el art. 28 TRLRHL. La idea del beneficio especial se halla relacionada con la
ejecución de obras que afectan de modo concreto, directo y especial a determinadas personas,
como ocurriría con las obras de pavimentación de la calle Circunvalación.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación una resolución al
Ayuntamiento de Castromocho, (Palencia) instándole a la revocación de las liquidaciones
giradas en concepto de contribuciones especiales acordadas para la urbanización de la calle
Circunvalación. La resolución fue aceptada.
También de carácter procedimental era la reclamación que motivó la queja registrada
con el número 20101823. En éste, la falta de respuesta o resolución de los recursos de
reposición interpuestos frente a las liquidaciones provisionales de las cuotas correspondientes a
distintos expedientes de contribuciones especiales, giradas por el Ayuntamiento de
Valdepiélago, (León), centraban el objeto de debate.
Conforme establece el actual régimen jurídico de las contribuciones especiales (arts.
28 y ss. del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales), en la fase de gestión del referido tributo, una vez
adoptado el acuerdo concreto de ordenación de contribuciones especiales, y determinadas las
cuotas a satisfacer, estas serán notificadas individualmente a cada sujeto pasivo de forma que
los interesados podrán formular recurso de reposición ante el ayuntamiento, que podrá versar
sobre la procedencia de las contribuciones especiales, el porcentaje del coste que deban
satisfacer las personas especialmente beneficiadas o las cuotas asignadas.
En este caso, el informe remitido por el Ayuntamiento del Valdepiélago reconoció que,
frente a las notificaciones individualizadas de las cuotas que correspondía pagar a un sujeto
pasivo concreto, éste interpuso los correspondientes recursos de reposición que no fueron
resueltos de forma expresa.
Por lo tanto, desde un punto de vista formal, la Administración municipal incumplió la
obligación de resolver sancionada en el art. 42 de la Ley 3/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
En consecuencia, se formuló una resolución al Ayuntamiento de Valdepiélago
recordándole la obligación de la Administración de resolver, e instándole a que dictara y
notificara las resoluciones expresas que correspondieran en lo concerniente a los recursos de
reposición interpuestos contra las notificaciones individualizadas de las cuotas de las
contribuciones especiales giradas por el Ayuntamiento de Valdepiélago.
En este caso, en la fecha de cierre del Informe no se había recibido respuesta del citado
Ayuntamiento.
Por último, mencionar que, en lo concerniente a los expedientes de contribuciones
especiales, en este ejercicio 2011 han sido frecuentes los casos en los que los ciudadanos han
acudido nuevamente a esta institución tras haber obtenido una resolución favorable a sus
pretensiones, que además fue aceptada por parte de la Administración local, y que no han visto
plasmadas sus expectativas ante la falta de cumplimiento de la resolución.
Este fue el caso de los expedientes 20110319 y 20101449, tramitados frente a los
Ayuntamientos de Valleruela de Pedraza, (Segovia) y Santa Colomba de Somoza, (León),
respectivamente, en los que la información remitida permitió concluir que, aunque en su
momento aceptaron la indicación de proceder a la revocación de las liquidaciones giradas en los
respectivos expedientes de contribuciones especiales, estos Ayuntamientos no tenían previsto el
cumplimiento del contenido de las mismas, por lo que se formularon nuevas resoluciones
instando nuevamente a la revocación indicada. En la fecha de cierre de este Informe, ninguno
de los dos Ayuntamientos había dado respuesta a nuestra resolución.
COLABORACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS CON EL PROCURADOR DEL COMÚN
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
COLABORACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
CON EL PROCURADOR DEL COMÚN
En el ejercicio de las funciones de protección y defensa de los derechos constitucionales
de los ciudadanos, el Procurador del Común precisa de la colaboración de todos los poderes
públicos, entes y organismos de la Comunidad Autónoma que están obligados a prestar auxilio a
la institución, con carácter preferente y urgente, en sus investigaciones y a responder por
escrito a sus advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias
que les sean formuladas.
Es de destacar la colaboración que en la mayor parte de los casos obtenemos de las
distintas administraciones. No obstante, en la tramitación de numerosos expedientes, esa
colaboración con el Procurador del Común en la investigación de los hechos, o no tiene lugar, o
no tiene lugar con la diligencia que nos gustaría, siendo necesario en muchas ocasiones la
remisión de varios recordatorios de las solicitudes de información antes de obtener la respuesta
deseada, con lo que ello conlleva de retraso a la hora de dar respuesta a los ciudadanos que nos
confían sus quejas; o lo que es peor, ocasionando el archivo del expediente sin haber podido
cumplir nuestras funciones.
Como señalamos en el Informe correspondiente al año 2010, durante el pasado año, de
conformidad con el artículo 18 de la Ley reguladora de la institución, que prevé la posibilidad de
hacer público el nombre de las autoridades, de los funcionarios o de los organismos públicos
que obstaculicen sus funciones, y con el fin de prestar un servicio de mayor calidad a los
ciudadanos, se puso en funcionamiento el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras con la institución, creado por Resolución del Procurador del Común de fecha 5 de
marzo de 2010, al que se incorporan las administraciones y entidades no colaboradoras en la
remisión de la información solicitada en las investigaciones e inspecciones llevadas a cabo por la
institución y aquellas no colaboradoras por no dar contestación a las advertencias,
recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias formuladas, cuya información
se hace pública en la página web de la institución.
Incluimos a continuación a la relación de entidades que no respondieron a nuestras
solicitudes de información durante 2011, motivando el archivo de los expedientes afectados sin
haber podido resolverlos, o sin haber obtenido respuesta a la resolución del Procurador del
Común. No se incluyen aquellos que facilitaron la información con posterioridad a la suspensión
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
de actuaciones, ya que la información facilitada, aunque con retraso, hizo posible reanudar las
investigaciones o dar respuesta a los interesados.
1.-. ENTIDADES QUE NO CONTESTARON A LAS PETICIONES DE INFORMACIÓN EN LA
FASE DE INVESTIGACIÓN DE LAS QUEJAS Y NÚMERO DE EXPEDIENTES
AFECTADOS
ADMINISTRACIÓN LOCAL
ÁVILA
Ayuntamiento de Herradón de Pinares ................................. 3 expedientes
Ayuntamiento de Navalperal de Pinares ................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Navatejares .............................................. 1 expediente
Ayuntamiento de San Esteban del Valle ................................ 1 expediente
BURGOS
Ayuntamiento de Barbadillo del Mercado .............................. 1 expediente
Ayuntamiento de Berberana ................................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Cabezón de la Sierra ................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Cardeñajimeno ......................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Junta de Villalba de Losa ............................ 1 expediente
Ayuntamiento de Miranda de Ebro ....................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Quintanar de la Sierra ............................... 1 expediente
Ayuntamiento de Quintanilla Vivar ........................................ 1 expediente
LEÓN
Ayuntamiento de Chozas de Abajo ....................................... 3 expedientes
Ayuntamiento de León ........................................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Pajares de los Oteros ................................ 3 expedientes
Ayuntamiento de Ponferrada ............................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Prioro ...................................................... 1 expediente
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
Ayuntamiento de Sabero ..................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina ....................... 1 expediente
Ayuntamiento de Villarejo de Órbigo .................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Villaturiel .................................................. 1 expediente
Diputación Provincial de León............................................... 1 expediente
Junta Vecinal de Sueros de Cepeda....................................... 1 expediente
Junta Vecinal de Valdevimbre............................................... 1 expediente
Mancomunidad de Montes de Palacios del Sil ......................... 1 expediente
PALENCIA
Ayuntamiento de Alar del Rey ............................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Barruelo de Santullán ................................ 1 expediente
SALAMANCA
Ayuntamiento de Cabrerizos ................................................ 2 expedientes
Ayuntamiento de La Vellés .................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Los Santos ............................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Martiago .................................................. 1 expediente
SEGOVIA
Ayuntamiento de Basardilla ................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Calabazas de Fuentidueña ......................... 1 expediente
Ayuntamiento de Fuentesoto ............................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Nava de la Asunción .................................. 4 expedientes
Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma ................................ 1 expediente
SORIA
Ayuntamiento de Borobia .................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Santa María de las Hoyas .......................... 1 expediente
Ayuntamiento de Soria ........................................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Vinuesa .................................................... 2 expedientes
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
VALLADOLID
Ayuntamiento de Medina de Rioseco .................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Medina del Campo .................................... 3 expedientes
Ayuntamiento de Sardón de Duero ...................................... 1 expediente
ZAMORA
Ayuntamiento de Fonfría ..................................................... 10 expedientes
Ayuntamiento de Peque ...................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Villaralbo .................................................. 1 expediente
2.- ENTIDADES QUE NO CONTESTARON A LAS RECOMENDACIONES,
RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES O SUGERENCIAS DEL PROCURADOR
DEL COMÚN Y NÚMERO DE EXPEDIENTES AFECTADOS
ADMINISTRACIÓN LOCAL
ÁVILA
Ayuntamiento de Navaluenga .............................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Solosancho ............................................... 2 expedientes
BURGOS
Ayuntamiento de Aranda de Duero ...................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Burgos ..................................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Cerezo de Río Tirón .................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Medina de Pomar....................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Merindad de Montija .................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Miranda de Ebro ....................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Valle de Zamanzas..................................... 1 expediente
Junta Vecinal de Ayuelas ..................................................... 1 expediente
Junta Vecinal de San Martín de Losa .................................... 1 expediente
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
Ayuntamiento de Barjas ...................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Chozas de Abajo ....................................... 4 expedientes
Ayuntamiento de Cuadros ................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Garrafe de Torío ....................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Gradefes .................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de León ........................................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Oencia ..................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Palacios del Sil .......................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Ponferrada ............................................... 1 expediente
Ayuntamiento de San Emiliano ............................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Vegas del Condado ................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Villamanín ................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Villaornate y Castro.................................... 1 expediente
Diputación Provincial de León............................................... 1 expediente
Junta Vecinal de Villamejil .................................................... 1 expediente
PALENCIA
Ayuntamiento de Autilla del Pino ......................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Torquemada ............................................. 1 expediente
SALAMANCA
Ayuntamiento de La Fuente de San Esteban ......................... 1 expediente
SEGOVIA
Ayuntamiento de Castroserracín .......................................... 2 expedientes
SORIA
Ayuntamiento de Cidones ................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Covaleda .................................................. 1 expediente
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
Ayuntamiento de Golmayo .................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Las Aldehuelas ......................................... 1 expediente
VALLADOLID
Ayuntamiento de Ataquines ................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Medina del Campo .................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Tudela de Duero ....................................... 1 expediente
ZAMORA
Ayuntamiento de Arrabalde ................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Fonfría ..................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de la Villa de Tábara ...................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Villanueva de las Peras .............................. 3 expedientes
Ayuntamiento de Villaveza del Agua ..................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Zamora .................................................... 1 expediente
CONSIDERACIONES GENERALES
CONSIDERACIONES GENERALES
ÁREA A
FUNCIÓN PÚBLICA
A lo largo del año 2011, si bien los procesos de selección de personal en la
Administración de la Comunidad de Castilla y León y en las administraciones locales ubicadas en
el territorio autonómico siguen constituyendo, desde el punto de vista cuantitativo, el ámbito de
la función pública en el que los ciudadanos presentan mayor número de quejas, ha sido muy
importante el número de quejas tramitado acerca del incumplimiento por la Consejería
competente en materia de función pública del deber de convocar, con periodicidad anual,
concursos de méritos para el personal funcionario al servicio de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León.
Las irregularidades detectadas en lo referente a la selección de empleados públicos en
el ámbito de la función pública general, a diferencia de la labor supervisora desarrollada en el
año 2010, se concretan fundamentalmente en la falta de transparencia de los órganos de
selección de personal, hecho que se ha podido constatar en las convocatorias citadas por los
autores de las quejas que fueron llevadas a cabo por la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades y por los Ayuntamientos de Bembibre y Ponferrada (León) y La Cistérniga
(Valladolid).
Sin embargo, el área de actividad que ha experimentado un mayor incremento de
quejas de los ciudadanos se corresponde con la provisión de puestos de trabajo de personal
funcionario, lo que nos lleva a reiterar la argumentación expuesta en el Informe del año 2010.
En efecto, se pudo constatar a lo largo del año 2010 que la Consejería de
Administración Autonómica ya estaba incumpliendo con carácter general, el deber de
periodicidad anual de las convocatorias de concursos para personal funcionario de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León contemplado en el art. 48.2 de la Ley
7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castila y León.
Como se advertía en nuestro Informe, teniendo en cuenta que, una vez que se habían
resuelto los concursos excepcionales convocados por la Consejería de Administración
Autonómica, al amparo del régimen especial de provisión establecido en la disposición adicional
cuarta del Decreto 67/1999, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de
ingreso del personal y de provisión de puestos de trabajo de los funcionarios al servicio de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León (que teóricamente era la circunstancia que
justificaba el incumplimiento del deber legal), se consideró que no existía motivo alguno que
impidiera a las distintas consejerías formular la propuesta de convocatoria del concurso y a la
entonces Consejería de Administración Autonómica aprobar la convocatoria efectiva.
Esta procuraduría ha señalado en reiteradísimas ocasiones que es indudable que las
convocatorias anuales de concursos generales generan efectos favorables inmediatos para los
funcionarios afectados (quienes pueden dar satisfacción a su derecho a la progresión en la
carrera profesional) e implican, en gran medida, una garantía del cumplimiento de la legalidad,
por un lado, en cuanto a los plazos máximos establecidos para las comisiones de servicios y,
por otro lado, a fin de evitar que los nombramientos de personal funcionario interino se
prolonguen indefinidamente en el tiempo.
Al igual que el pasado año, un importante número de ciudadanos sigue denunciando
que el incumplimiento por la Administración autonómica de la periodicidad anual de las
convocatorias de concursos de personal funcionario genera situaciones personales insostenibles
con la conciliación de la vida familiar y laboral a los funcionarios que han sido nombrados en
destino provisional en diversos cuerpos (entre otros, asistentes sociales, ingenieros de montes e
ingenieros técnicos forestales).
A tenor de lo expuesto, esta institución ha remitido, tanto a las consejerías de la Junta
de Castilla y León (que son las que han de realizar las propuestas de convocatoria de los
concursos) como a la Consejería competente en materia de función pública (que es la que ha
de acordar la convocatoria) diversas resoluciones, referidas a la totalidad de los cuerpos
generales, al cuerpo de ingenieros técnicos de obras públicas, al cuerpo de trabajadores
sociales y al cuerpo de ingenieros técnicos forestales, en las que se recordaba la necesidad de
dar cumplimiento al deber legal y se instaba la realización urgente de los trámites previos
necesarios a la convocatoria del concurso.
En este sentido, siendo evidente que la eventual convocatoria de concursos
específicos en absoluto puede concebirse como una alternativa al deber legal de convocar
concursos generales, debe significarse la gran importancia que se deriva de los concursos en su
calidad de instrumento jurídico que, al menos en gran medida, daría solución a la problemática
del destino provisional en que se encuentra un considerable número de funcionarios desde que
fue realizado su nombramiento.
Asimismo, debe reiterarse, dado que la Consejería competente en materia de función
pública, emplea el argumento de las modificaciones de las RPT para evadir el cumplimiento del
deber de convocar anualmente concursos de personal funcionario, que agilice las actuaciones
destinadas a dar cumplimiento al mandato de la disposición final segunda de la Ley de la
Función Pública de Castilla y León (Regulación del procedimiento para la aprobación de las RPT)
que fija un plazo de seis meses desde la entrada en vigor del texto legal para que la Junta de
Castilla y León apruebe el reglamento regulador del procedimiento para la elaboración y
aprobación de las RPT de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Con relación a este extremo, la reestructuración organizativa acometida por la Junta
de Castilla y León en el mes de julio, de la que se deriva la necesidad de revisar y adaptar las
relaciones de puestos de trabajo, pone de manifiesto la pasividad en años anteriores, lo que
afecta, entre muchos casos, a los servicios periféricos de las consejerías y (así se indicó en el
Informe de 2010) a los puestos de trabajo de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León que, estando dentro de la estructura de servicios centrales de las consejerías y, en su
caso, de sus organismos autónomos, desarrollan sus funciones fuera de la localidad de
Valladolid, los cuales deberían ser incluidos como beneficiarios de la subida de niveles mínimos
reconocida en el Decreto 83/2009, de 19 de noviembre, para el personal funcionario de los
servicios periféricos.
Finalmente, por lo que se refiere a la función pública general, las quejas presentadas
en el año 2010 han abarcado la práctica totalidad de cuestiones relacionadas con el desempeño
de la relación de servicios, habiéndose dictado resoluciones, entre otros casos, en materia de
sistema seguido por el Ecyl de llamamientos de desempleados para la participación en procesos
selectivos convocados por las administraciones públicas, alcance y contenido del derecho de los
funcionarios al cargo, modificación de la categoría laboral asignada al desempeño de puestos
de trabajo del Club de los 60, legalidad de los criterios organizativos adoptados respecto a la
distribución de tareas del personal funcionario y a la asignación de cometidos al personal
laboral y retribuciones.
En la función pública educativa, han seguido presentándose quejas sobre la ausencia
de motivación de las resoluciones de los órganos de selección de personal, cuando tal
motivación es solicitada expresamente por los aspirantes.
En cuanto a esta controversia, nos hemos reiterado en los argumentos jurídicos ya
expuestos en el Informe de 2010 y está pendiente del pronunciamiento judicial que sobre esta
problemática se dictará en lo concerniente al desarrollo del proceso selectivo de maestros que
tuvo lugar el mes de julio de 2009 y que solventará la diferencia de criterio existente entre esta
institución y la Consejería de Educación.
Por otra parte, las quejas presentadas siguen poniendo de manifiesto las dificultades
existentes en la tramitación por la Administración educativa de los procesos de provisión de
puestos de trabajo, dándose la circunstancia en distintos cuerpos y especialidades docentes de
que los aspirantes que han superado los procesos selectivos, se encuentran, en muchos casos y
por elevados periodos de tiempo, en situación de expectativa de destino, esto es, sin poder
acceder a destinos definitivos, con la problemática familiar y laboral que ello conlleva.
Asimismo, ha de destacarse que en el año 2011 se ha estudiado la presunta
discriminación que sufren los asesores lingüísticos contratados por la Consejería de Educación al
amparo del Convenio MEC-British Council, con relación al personal funcionario docente del
mismo nivel educativo, y ello, en tanto que las tareas desempeñadas por los asesores son las
mismas que las atribuidas al profesorado que imparte enseñanza de lengua inglesa, y, en este
sentido, los horarios individuales de los asesores son idénticos a los horarios del resto de
profesores, de tal modo que tienen las mismas funciones y la misma carga lectiva.
Comprobada la realidad de dicha discriminación, se ha remitido la oportuna resolución
a la Consejería de Educación proponiendo que, en aplicación de lo establecido en el art. 75 d)
de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León y de la doctrina
jurisprudencial y constitucional, se realicen las actuaciones oportunas a fin de retribuir a los
asesores lingüísticos contratados al amparo del Convenio MEC-British Council en condiciones de
igualdad con el profesorado interino del nivel educativo correspondiente y que con el fin de
reconocer al colectivo de asesores citado en el punto anterior como personal laboral docente,
se impulse la propuesta de inclusión de la categoría laboral de asesor lingüístico, con el mismo
tratamiento que el colectivo de profesores de religión, en el próximo Convenio Colectivo de
Personal Laboral de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y Organismos
Autónomos dependientes de ésta.
También desde el punto de vista de la discriminación retributiva se ha requerido a la
Consejería de Educación que proceda a realizar la modificación normativa oportuna a fin de
incluir al personal de administración y servicios de las universidades públicas en el ámbito de
beneficiarios del complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en
la gestión universitaria del art. 4 c) del Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, por el que se
aprueban los complementos retributivos autonómicos para el personal docente e investigador
funcionario de las universidades públicas de la Comunidad de Castilla y León, en aquellos casos
que los estatutos habiliten los nombramientos.
Otras actuaciones realizadas dentro de la función pública docente se corresponden
con diversos ámbitos de la actuación administrativa, entre ellos, con la necesidad de mejorar la
gestión de los expedientes en materia de responsabilidad patrimonial y dar cumplimiento a los
plazos legalmente establecidos, la conveniencia de mejorar la transparencia en los procesos de
selección del profesorado que acude en calidad de alumno a los cursos de verano de la
Universidad Internacional Menéndez Pelayo y la modificación del criterio seguido respecto a lo
que debe ser considerado como “deber inexcusable” desde el punto de vista de los permisos de
los funcionarios docentes.
En el ámbito sanitario, el mayor número de quejas se ha referido igualmente a
procesos de selección de personal, no habiéndose apreciado irregularidades en ninguno de los
procesos supervisados.
Por el contrario, al igual que en el año 2010, lo que sí se ha constatado es un retraso
en la tramitación de los recursos y reclamaciones administrativas presentadas en materia de
selección de personal, incumpliéndose los plazos máximos de resolución establecidos en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
Esta situación nos ha llevado a recomendar nuevamente a la Consejería de Sanidad
que, de conformidad con lo establecido en el art. 19.1 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de
Castilla y León y de Gestión Pública, acometa las medidas organizativas pertinentes a fin de
garantizar el derecho de los ciudadanos (en particular, de los aspirantes que interponen
recursos administrativos en procesos de selección de personal de Sacyl) a que la Administración
sanitaria, ante sus peticiones, solicitudes o reclamaciones, dicte resolución expresa y motivada,
de conformidad con lo establecido en la legislación estatal sobre procedimiento administrativo
común.
Algunas deficiencias en la gestión de personal desarrollada por la Consejería de
Sanidad han sido puestas de manifiesto en la tramitación de las quejas presentadas.
Así, se ha podido constatar el excesivo retraso que tuvo lugar en la constitución de las
bolsas de empleo, todas ellas derivadas de procesos selectivos finalizados en el año 2009,
correspondientes a las categorías de ingeniero superior, ingeniero técnico, trabajador social,
titulado superior en administración sanitaria (antes técnico de función administrativa), gestión
administrativa, administrativo, auxiliar administrativo y logopeda.
También resulta destacable la deficiente gestión por la Gerencia Regional de Salud del
proceso de integración del personal laboral incluido en el Anexo del Decreto 70/2005, de 13 de
octubre, por el que se traspasan las funciones y servicios de la Diputación provincial de Burgos
a la Comunidad de Castilla y León en materia de asistencia sanitaria gestionados por el
Consorcio Hospitalario de Burgos y por el II Distrito de Salud Mental de Burgos, afectando a
133 trabajadores con contrato laboral de los hospitales “Divino Valles” y “Fuente Bermeja, como
personal laboral de dicho Organismo, tal y como fueron transferidos, homologando las
condiciones laborales con el resto de personal laboral de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León de igual categoría.
Este asunto, en el cual se ha recibido una pluralidad de sentencias judiciales
condenatorias contra la Gerencia Regional de Salud, se encuentra actualmente suspendido en
cumplimiento de lo establecido en el DL 1/2010, de 3 de junio, de la Junta de Castilla y León,
por el que se establecen medidas urgentes de adaptación al RDL 8/2010, de 20 de mayo, por el
que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.
También desde el punto de vista de la gestión de personal se ha constatado la
existencia de descoordinación en la organización administrativa de la Gerencia Regional de
Salud, lo que nos ha llevado a recomendar a la Consejería de Sanidad que, a fin de garantizar el
cumplimiento del principio constitucional de igualdad, se articulen las actuaciones pertinentes a
fin de fijar un criterio común a las comisiones de evaluación provinciales respecto a la
baremación de los servicios prestados por los interesados en calidad de personal funcionario de
carrera, cuando los nombramientos han sido anulados con posterioridad en virtud de sentencia
judicial y que, con el objeto de evitar la aplicación de criterios distintos en las correspondientes
áreas de salud, se valore la posibilidad de modificar la Orden de 7 de julio de 1988, por la que
se establece el procedimiento de nombramiento de personal interino en puestos adscritos a
funcionarios sanitarios, a fin de reconocer, dentro de los méritos valorables, los servicios
prestados por los interesados en calidad de funcionarios de carrera, cuando los nombramientos
han sido anulados a posteriori en cumplimiento de un fallo judicial.
En otro orden de cosas, con el fin de dar una mejor satisfacción a los principios
constitucionales reguladores del acceso al empleo público y de la normativa reguladora de la
provisión de puestos de trabajo del personal estatutario al servicio de la Administración de
Castilla y León, se ha recordado a la Consejería de Sanidad el deber de dar cumplimiento a lo
establecido, respecto a la inclusión de plazas vacantes en las convocatorias de concursos de
traslados de personal estatutario al servicio de la Gerencia Regional de Salud, en los arts. 37 y
46.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio
de Salud de Castilla y León y se ha sugerido a fin de garantizar una mejor satisfacción del
derecho del personal estatutario fijo a la movilidad voluntaria [art. 8.1 e) de la Ley 2/2007, de 7
de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y
León], que se valore la posibilidad de ofertar las plazas correspondientes al personal estatutario
fijo de nuevo ingreso con posterioridad a la previa resolución del concurso de traslados
correspondiente a la categoría de que se trate.
Finalmente, en lo concerniente a la gestión puramente burocrática, se ha solicitado a
la Consejería de Sanidad que en atención a lo establecido en el Decreto 23/2009, de 26 de
marzo, de medidas relativas a la simplificación documental en los procedimientos
administrativos, en la Orden ADM/941/2009, de 2 de mayo, por la que se desarrolla el citado
Decreto 23/2009 y en la Orden ADM/61/2011, de 20 de enero, por la que se amplía el Catálogo
de Simplificación Documental y se modifica el Anexo de la Orden ADM/941/2009, se adopten
las medidas oportunas, a fin de suprimir la obligación de los interesados de aportar fotocopia u
original del documento nacional de identidad y certificación acreditativa de la titularidad de una
cuenta bancaria en los procedimientos tramitados por Sacyl.
En última instancia, por lo que afecta a la función pública policial, cabe destacar dos
resoluciones.
En primer lugar, ante las incidencias surgidas en un curso de ascenso a inspector,
subinspector y oficial de policía local se requirió a la entonces Consejería de Interior y Justicia
que en cumplimiento del art. 85.2 del Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el que se
aprueban las Normas Marco a las que han de ajustarse los reglamentos de las policías locales
en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León se dé satisfacción al deber de establecer, por
Orden de la Consejería competente en materia de policías locales, el régimen de
funcionamiento académico de la Escuela Regional de Policía Local.
Y en segundo lugar, se ha solicitado a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente
que atendiendo a los más recientes pronunciamientos judiciales sobre la legalidad de los límites
de edad establecidos para el ingreso en los cuerpos policiales y ante la necesidad de motivar
adecuadamente tales límites, se proceda a valorar en el ámbito de la Comisión Regional de
Coordinación de Policías Locales la supresión o, subsidiariamente, la modificación del límite
máximo de edad de 33 años establecido en la actualidad para el acceso a plazas de agentes de
la policía local en el art. 29.2 b) de la Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías
Locales de Castilla y León, por entender que es innegable y notorio, que en la actualidad ciertas
personas de edad, incluso muy superior a la exigida en la convocatoria, acreditan con su
participación en competiciones deportivas de élite, unas condiciones físicas, incluso muy
superiores a las que son ordinarias en personas más jóvenes. Por lo tanto, con el
establecimiento de este límite de edad, que no se motiva por la Administración, se está
restringiendo el derecho de los ciudadanos a acceder a las funciones y cargos públicos sin
causa razonable y objetiva, por lo que dicho requisito, a nuestro juicio, debe ser anulado por no
ajustarse a los arts. 23 y 14 de la Constitución Española.
ÁREA B
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES, BIENES Y SERVICIOS
MUNICIPALES
1. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES
La mayor parte de las reclamaciones que se referían al control del ejercicio de la
potestad expropiatoria por los entes locales durante el pasado ejercicio concluyeron sin que
fuera necesario emitir una resolución supervisora de la actuación administrativa, bien porque no
se observó la existencia de irregularidad en estas actuaciones, bien porque las administraciones
corrigieron su actuación solucionando con su intervención el problema expuesto en el escrito de
queja.
En la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial se han seguido
observando dilaciones indebidas, lo que ha motivado la formulación de resoluciones para llamar
la atención de las administraciones locales sobre el deber de resolver dentro del plazo de seis
meses las solicitudes interpuestas por los ciudadanos para obtener el resarcimiento de algún
daño o perjuicio que hubieran sufrido en la esfera de sus intereses.
Los pronunciamientos emitidos han debido incidir también en la necesidad de respetar
las diversas fases del procedimiento, garantizando su correcta instrucción y cumpliendo el
trámite de audiencia al interesado, hasta que la propia Administración adopte la decisión que
corresponda sobre la petición indemnizatoria.
En materia de contratación administrativa se han formulado resoluciones que
recordaban la necesidad de cumplir la obligación del pago del precio al contratista, cuyo retraso
genera además consecuencias económicas perjudiciales para la Administración, debiendo
satisfacer además los intereses generados por la deuda.
También se ha llamado la atención sobre la necesidad de ajustar a los parámetros
legales la potestad de modificar los contratos, sin que pueda acudirse a este mecanismo para
eludir los principios de publicidad y libre concurrencia. En consecuencia se ha advertido que, de
resultar necesaria una modificación esencial, lo procedente es resolver el contrato y adjudicar
uno nuevo, convocando nueva licitación.
Al igual que en años anteriores, ha sido preciso recordar a las autoridades locales, a
instancia de los miembros de las corporaciones que constituían una fracción minoritaria dentro
de éstas, la amplitud con la que deben permitir el ejercicio de los derechos que les asisten para
el normal desenvolvimiento de sus tareas representativas, en especial el derecho de acceder a
la información y documentación municipal.
Ha sido necesario, un año más, recordar a algunos ayuntamientos y entidades locales
menores que deben aprobar los presupuestos y las cuentas generales de la entidad siendo
especialmente rigurosos en la aplicación del procedimiento de aprobación previsto en la
normativa sobre haciendas locales, haciendo especial hincapié en el principio de publicidad y
transparencia que deben tener presente a la hora de permitir a los ciudadanos obtener
información sobre los ingresos y gastos que cada entidad prevé realizar en el ejercicio y la
justificación del equilibrio entre unos y otros, como también si a la finalización del ejercicio se
han cumplido o no dichas previsiones.
Se han dirigido resoluciones a algunas entidades locales menores en las que las
funciones de secretaría se encomendaban a algún vecino o a algún miembro de la Junta
Vecinal, para recordarles que el desempeño de estas funciones, también en las entidades
locales menores, se encuentra reservado a funcionarios en posesión de la habilitación de
carácter estatal. Esta práctica habitual debe ser desterrada, advirtiendo a las juntas vecinales
de la doctrina aplicada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, según la cual la
inasistencia del secretario municipal de administración local en la adopción del acuerdo
determina la nulidad radical del mismo, porque tal inasistencia supone tanto una defectuosa
constitución, como una defectuosa deliberación y toma de acuerdos por parte del órgano
colegiado, que es la Junta Vecinal.
También ha sido necesario recordar a algunos ayuntamientos que una adecuada
gestión del padrón de habitantes requiere su actualización permanente así como la obligación
de inscribir en el padrón a aquellas personas que lo soliciten manifestando su intención de
residir en el municipio, pues no cabe denegar el alta en el padrón a priori por falta de
residencia, sin perjuicio de que pueda posteriormente acordarse la baja si los vecinos
empadronados no residieran en el municipio durante la mayor parte del año.
En materia de participación ciudadana debe destacarse la formulación de una
resolución a las Administraciones locales en el marco de una actuación iniciada de oficio para
promover la participación de las asociaciones vecinales en la gestión municipal, resolución que
tuvo una acogida favorable en la mayor parte de los municipios a los que fue dirigida.
Se recabó información de los municipios que superan la cifra de cinco mil habitantes,
cuyo análisis llevó a formular una resolución en la que se efectuaron diversas recomendaciones
que, a juicio de esta procuraduría, contribuirían a mejorar los cauces de participación de las
asociaciones vecinales en la gestión local, con las necesarias exigencias de adaptación a la
realidad normativa y asociativa de cada uno de los cincuenta y siete municipios a los que se
dirigía. En concreto, se recomendaba:
que existiera, actualizar sus determinaciones para reforzar la intervención de las asociaciones
vecinales en la gestión local.
cual, partiendo del estudio de los cauces existentes en el municipio, se impulsaran nuevos
mecanismos de fomento de la participación ciudadana a través, entre otros, del movimiento
asociativo.
que no se hubiera constituido, con el fin de conocer las entidades existentes en el municipio y
sus fines, posibilitando el ejercicio de sus derechos.
asociaciones inscritas en el registro municipal.
realizar las aportaciones que crean convenientes en actuaciones de relevancia ciudadana.
asociaciones vecinales en aquellos ayuntamientos que no los hubieran promovido, o bien la
modificación o actualización de los existentes para adaptarlos a las exigencias del desarrollo
social.
2. BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
Se sigue comprobando año tras año como la defensa de sus bienes por parte de las
entidades locales, con carácter general, no se encuentra entre las prioridades de las mismas,
volcadas en su labor diaria con la realización de obras y la prestación de los servicios públicos.
La consecuencia de este desinterés es la vulnerabilidad del patrimonio local ante las
agresiones que sufre por parte, principalmente, de los particulares. Por ello la mayor parte de
las actuaciones iniciadas a instancia de parte que se han llevado a cabo se han debido dirigir a
recordar la obligatoriedad de ejercitar las acciones en defensa de los bienes locales,
especialmente los de dominio público, impidiendo las ocupaciones y anexiones de calles,
caminos y otros espacios públicos.
En el caso de los bienes comunales, a los ataques privados debe unirse la presión de
las propias entidades locales, interesadas en obtener beneficios económicos, urbanísticos, etc.
de unos inmuebles que no resultan para ellas especialmente rentables, al menos en el corto
plazo, y respecto de los cuales deben efectuar en ocasiones un considerable esfuerzo gestor
(ordenando aprovechamientos, determinando beneficiarios) que se ve escasamente
recompensado con el establecimiento de algún canon.
Por ello, debe destacarse el Informe especial elaborado a propósito de la situación de
los bienes y los aprovechamientos comunales o vecinales en Castilla y León, pues en el mismo
además de constatar la importancia cuantitativa de esta clase de bienes dentro del patrimonio
global de nuestras entidades locales, se ofrecen a las mismas unas pautas que, creemos,
pueden contribuir a mejorar el rendimiento económico de estos aprovechamientos, su puesta
en valor y, en fin, repercutir de manera positiva en las zonas rurales, contribuyendo a fijar
población y como complemento de rentas disponibles de los ciudadanos que en ellas residen, lo
que tienen un valor estratégico importante para nuestra Comunidad, tal y como se destacó en
el último discurso de investidura del Presidente de la Junta de Castilla y León.
Resultan bastante habituales en este apartado las quejas que tienen que ver con la
titularidad pública o privada de determinados espacios, problemas que se acrecientan por la
incertidumbre de los registros públicos (municipales o estatales) y, nuevamente, por la falta de
iniciativa de las autoridades locales.
En muchos casos nuestras posibilidades de intervención son escasas, dado que las
cuestiones relativas a la propiedad, pública o privada, de los terrenos han de ser ventiladas
exclusivamente ante los Tribunales de Justicia, pero no obstante en muchos supuestos existe
constancia documental suficiente para tomar una posición jurídica, aunque se dirija únicamente
a recordar a la Administración la posibilidad de realizar una mínima investigación que determine
la situación en que se encuentran los bienes a los que se refiere la queja, decidiendo a la vista
de lo que resulte en dicho expediente.
En cuanto a las quejas que tienen que ver con el funcionamiento de los servicios
públicos que prestan las entidades locales, la mayoría de las presentadas hicieron alusión a la
existencia de deficiencias puntuales respecto de los servicios públicos mínimos, así respecto del
alcantarillado, del alumbrado público, de la limpieza viaria, la pavimentación o la recogida de
residuos. Muchas de ellas se solucionaron tras la oportuna petición de información, esto pone
de manifiesto una falta de receptividad de los responsables municipales cuando es el ciudadano
particular el que les transmite sus problemas y no cuando la cuestión la plantea esta institución.
Destaca una vez más por el número de quejas presentadas las que tienen que ver con
el servicio de abastecimiento de agua en su vertiente sanitaria y con la calidad y cantidad de la
suministrada. Resulta evidente que este servicio es esencial, y su inexistencia o prestación
deficiente repercute no sólo en la calidad de vida o en la salud de los ciudadanos, sino también
en la actividad económica que éstos desempeñan, por ello existe una mayor reacción ciudadana
ante las deficiencia detectadas en este servicio frente a otros, igualmente obligatorios y
mínimos.
Como otros años, hemos observado como en algunos casos las deficiencias a las que
se aludía en las reclamaciones respecto de los servicios públicos básicos se referían a barrios
enteros y sobre todo a pedanías o anejos de población, donde prácticamente todos los servicios
públicos mínimos se prestaban de manera deficitaria. El esfuerzo y el compromiso de todas las
administraciones debe ser mayor, y ello para conseguir una prestación mínima y digna de los
servicios locales, de manera que se llegue a una equiparación, al menos en los mínimos
prestacionales en todas las localidades de Castilla y León.
En este apartado en concreto resulta habitual que estemos ante actuaciones que se
mueven dentro del margen de discrecionalidad de las entidades locales, lo que impide la
emisión de resoluciones por vulneración de derechos, aunque sí podemos encontrar
fundamento para hacer recomendaciones o sugerencias para la mejora o adaptación de
determinados servicios públicos, y éstas suelen contar con un buen grado de aceptación por
parte de la Administración local a la que se dirigen.
Otro asunto recurrente, dada la tipología preferentemente rural de nuestra
Comunidad, es el de los caminos rurales y su mantenimiento. Solemos recomendar a las
administraciones locales implicadas que realicen una planificación de la actuación sobre los
caminos de su ámbito a medio plazo, definiendo los casos de intervención. Pueden dar prioridad
a los caminos que presentan una mayor intensidad de uso, atendiendo además a las posibles
necesidades económicas que cubra la vía de comunicación (actividades agrarias, ganaderas o
forestales), pero en todo caso dando la debida publicidad para el conocimiento de todos los
posibles afectados.
Esta política de información y transparencia es de utilidad respecto de todos los
servicios públicos, de manera que los vecinos y vecinas puedan comprender mejor las razones
por las que se aprueban unos proyectos en lugar de otros, eliminando las suspicacias que
genera la falta de comunicación.
La intervención en estas cuestiones se suele dirigir a recordar que aunque las
administraciones locales tienen plena autonomía para determinar su política de inversiones, una
correcta motivación e información a los ciudadanos facilita el vínculo y la confianza entre éstos
y las administraciones que les resultan más cercanas.
Las XXVI Jornadas de coordinación de Defensores del Pueblo que se realizaron en
junio de 2011 en Cartagena (Murcia) se dedicaron al análisis global de los derechos de las
personas mayores. Entre las propuestas de actuación dirigidas a las administraciones públicas,
que se elevaron como conclusión de estas jornadas, se encuentra la promoción de las
condiciones adecuadas para facilitar a las personas mayores los hábitos de vida saludables y el
fomento del envejecimiento activo.
En este sentido, nos parecía conveniente analizar la situación, básicamente respecto
de la seguridad que otorga a los usuarios, de los denominados circuitos biosaludables, cuya
instalación habitual veníamos detectando en numerosas localidades de nuestra Comunidad y
con el objetivo de garantizar los derechos de los usuarios potenciales de los mismos,
fundamentalmente las personas mayores de sesenta años.
Dado lo novedoso de este tipo de equipamientos y la falta de normativa europea al
respecto, se elaboraron una serie de propuestas en línea con los postulados que hemos
mantenido respecto de las instalaciones deportivas de titularidad municipal y las zonas de juego
infantil, con recomendaciones sobre la instalación de estos equipos, información a proporcionar
a los usuarios y planes de mantenimiento para estos circuitos, que han sido, en general,
favorablemente acogidas por las entidades locales a las que nos hemos dirigido.
ÁREA C
FOMENTO
1. URBANISMO
Un año más, la actividad pública que tiene como objeto la ordenación, transformación,
conservación y control del uso del suelo, y en especial su urbanización y edificación, ha
ocupado un lugar relevante, tanto cuantitativa como cualitativamente hablando, dentro de las
actuaciones llevadas a cabo a instancia de los ciudadanos. Aquella actividad y, por tanto,
nuestra supervisión de la misma, se ve seriamente afectada por la profunda desaceleración del
sector inmobiliario que en 2011 no solo se ha mantenido, sino acentuado. De lo anterior es
prueba el hecho de que, por tercer año consecutivo, haya disminuido el número de ciudadanos
que han acudido a plantear sus controversias de naturaleza urbanística con las administraciones
públicas. Pero no solo el volumen de quejas presentadas refleja la crisis del sector, sino que
también lo hacen algunas de las materias sobre las que versan y las resoluciones a las que dan
lugar. Valgan como ejemplos de esta afirmación los conflictos planteados acerca de los retrasos
en la elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, o las
problemáticas suscitadas en relación con la devolución de avales prestados por los promotores
inmobiliarios para garantizar la ejecución de obras de urbanización. En todo caso, la íntima
relación existente entre la actividad urbanística y un derecho de naturaleza económica y social,
y por tanto singularmente afectado por la actual coyuntura, como es el derecho a acceder a
una vivienda digna y adecuada, incide aún más en las repercusiones de la crisis sobre este
ámbito material de la actividad administrativa.
Centrándonos en el análisis de las intervenciones llevadas a cabo en materia de
urbanismo, las consideraciones generales que nos merecen los resultados de aquellas pueden
ser sistematizadas a través de la relación de casi todos los aspectos definitorios de la actividad
urbanística: planeamiento; gestión urbanística; intervención en el uso del suelo (comprensivo
de las licencias, del fomento de la edificación, conservación y rehabilitación, y de la protección
de la legalidad); y, en fin, información urbanística y participación social.
Comenzando con el planeamiento urbanístico, procede señalar que, como ocurrió en
años anteriores, esta actividad ha sido analizada tanto desde una perspectiva formal,
circunscrita a la regularidad del procedimiento tramitado para la elaboración y aprobación de los
instrumentos de planeamiento, como desde un punto de vista material, comprensivo de la
legalidad de las previsiones contempladas en el instrumento correspondiente.
Desde un punto de vista formal, ya hemos adelantado que una de las irregularidades
detectadas ha sido la existencia de amplios retrasos en los procesos de elaboración y
aprobación de los instrumentos de planeamiento, retrasos que, en algunos casos, se habían
transformado en una auténtica paralización de los mismos. Hasta cuatro resoluciones (tres en
relación con instrumentos de planeamiento general y una respecto a un instrumento de
planeamiento de desarrollo) se han formulado a otros tantos ayuntamientos sobre esta
cuestión, en las cuales se instó a estos a que, en el marco de sus disponibilidades económicas,
agilizasen los trámites y las actuaciones necesarias para que se procediera a la aprobación del
planeamiento o de su modificación. La aceptación general de estas resoluciones (tres de ellas
ya habían sido aceptadas en la fecha de cierre del presente Informe) evidencia que aquellos
retrasos, más que en una voluntad deliberada de las entidades locales, tienen su origen en las
dificultades presupuestarias que están afectando a todas las administraciones públicas y, en
especial, a los ayuntamientos.
Los dos aspectos antes referidos de la actuación planificadora, formal y material, se
encuentran, como no podía ser de otra forma, íntimamente relacionados. Así se evidencia en
aquellos supuestos en los que un incumplimiento del deber de abstención de los concejales de
participar en la deliberación y aprobación de actos relacionados con la tramitación de
instrumentos de planeamiento urbanístico en aquellos casos en los que concurra un interés
personal de aquellos que les haga perder su exigible objetividad, se traduce en un contenido
concreto del instrumento de planeamiento de que se trate. Esta problemática ha sido analizada
con motivo de la tramitación de dos quejas, con resultados opuestos: en una de ellas se
entendió que concurría aquel deber de abstención y, en consecuencia, se procedió a formular la
correspondiente resolución a un Ayuntamiento; mientras en la otra, se llegó a la conclusión
contraria. En cualquier caso, parece conveniente, y así se puso de manifiesto en la resolución
formulada, que, con la finalidad de prevenir y reprimir adecuadamente los incumplimientos de
aquel deber, además de las consecuencias jurídicas que este incumplimiento implique sobre la
validez de los actos adoptados, los reglamentos orgánicos de las corporaciones locales incluyan
preceptos que permitan exigir responsabilidad administrativa a sus miembros por infracción del
citado deber de abstención.
De igual modo, también se observaba meridianamente la relación entre las
dimensiones formal y material del planeamiento en un supuesto donde, tras la investigación
correspondiente, se observó que una modificación puntual de unas normas subsidiarias adolecía
de un vicio de nulidad de pleno derecho, puesto que a través de aquella se había alterado la
delimitación de una unidad de actuación, siendo la Administración autonómica la única
competente para acordar esta alteración. Evidentemente, esta circunstancia motivó que
dirigiéramos al Ayuntamiento la correspondiente resolución que, en la fecha de elaboración del
presente Informe, se encontraba pendiente de contestación.
Pero no solo irregularidades de carácter procedimental han dado lugar a la
formulación de resoluciones en relación con los instrumentos de planeamiento, sino que
también el contenido de estos ha revelado incumplimientos normativos que han debido ser
puestos de manifiesto. Así ocurrió respecto a un PGOU cuyo examen reveló un incumplimiento
en una unidad de actuación del principio de equidistribución de beneficios y cargas entre los
propietarios, lo cual exigía la modificación puntual de la ordenación de aquella, así como el
inicio de un procedimiento dirigido a determinar si procedía reconocer a los propietarios
afectados un derecho a ser indemnizados por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia
de la imposibilidad de gestionar la unidad. Considerando la imposible materialización de aquel
principio en la citada unidad, fue aceptada la necesidad de su modificación por el
Ayuntamiento.
Otro aspecto material de un instrumento de planeamiento general que ha sido objeto
de examen ha sido el relacionado con las previsiones acerca del suelo rústico común de
asentamiento irregular (categoría configurada en la normativa urbanística de Castilla y León
desde el año 2008) contenidas en unas NUM de un municipio de la provincia de Salamanca. A
diferencia de lo ocurrido en el supuesto anterior, aquí no se observó que el contenido
controvertido incurriera en ninguna irregularidad, puesto que el mismo respondía a la finalidad
perseguida con la creación de aquella especial categoría de suelo rústico, que no es otra que
ofrecer una posible vía de solución a la patología de los asentamientos ilegales. Ahora bien, a la
vista del carácter general que esta problemática de las urbanizaciones irregulares en suelo
rústico presentaba, estimamos oportuno dirigirnos de oficio a la Administración autonómica,
sugiriendo a esta que procediera, en el plazo de tiempo más breve posible, a elaborar y aprobar
una norma técnica sobre actuaciones urbanísticas irregulares.
En materia de gestión urbanística, las quejas planteadas y las decisiones adoptadas a
la vista de las mismas se han referido tanto a la gestión de actuaciones aisladas como a la de
actuaciones integradas.
Dentro de las primeras, las intervenciones llevadas a cabo a instancia de los
ciudadanos han estado relacionadas, fundamentalmente, con la obtención de suelo para
dotaciones urbanísticas; con la ejecución y recepción de obras de urbanización; y, en fin, con la
devolución de las garantías constituidas para asegurar estas últimas. Las tres resoluciones
formuladas en relación con la ejecución de dotaciones urbanísticas aludían, directa o
indirectamente, al hecho de que la privación obligatoria de terrenos con este fin únicamente
cabe fundamentarla en una expropiación forzosa de los mismos o en la obligación de su cesión
gratuita dentro del sistema de ejecución que fuera elegido, si bien solo es posible acudir a esta
segunda posibilidad cuando el propietario desee ejercer su derecho a edificar. En cuanto a las
obras de urbanización en actuaciones aisladas, también se dirigieron tres resoluciones a otros
tantos ayuntamientos: dos respecto a su adecuada y necesaria ejecución por la propia
Administración municipal; y una en relación con el control municipal de esta ejecución y con la
posibilidad de incurrir en responsabilidad patrimonial como consecuencia de un inadecuado
ejercicio de aquel control. Estas tres resoluciones fueron aceptadas por los ayuntamientos
destinatarios de las mismas. Para finalizar con las actuaciones aisladas, cabe señalar que
también se formuló una resolución a un Ayuntamiento relativa a la garantía constituida para
asegurar la ejecución de unas obras de urbanización. En concreto, aquí se puso de manifiesto
que, teniendo la licencia de primera ocupación como finalidad comprobar que se han respetado
los términos y condiciones de la licencia de obras concedida, no procede imponer nuevos
ingresos o avales con posterioridad para responder de la obligación de llevar a cabo aquellas
obras de urbanización. A la formulación de esta resolución, cabe añadir el planteamiento de dos
quejas más en las que se denunciaba la ausencia de devolución de garantías constituidas, en
una de las cuales fue posible alcanzar una solución satisfactoria para el ciudadano.
En cuanto a las actuaciones integradas, en una primera resolución dirigida a la
Administración nos pronunciamos acerca de un aspecto concreto del sistema de compensación
a través del cual se pueden gestionar aquellas. En efecto, a la vista de las controversias
suscitadas acerca del funcionamiento de una junta de compensación, se estimó oportuno
recomendar a un Ayuntamiento que no procediera a la aprobación definitiva de proyectos de
reparcelación cuando no constase la adhesión expresa de los propietarios afectados o, en otro
caso, la expropiación de los mismos; así como que valorase la posibilidad de incorporar en los
estatutos que se aprueben la mención expresa de que la incorporación de propietarios, una vez
formalizada la escritura pública de constitución de la junta de compensación, se debe efectuar
mediante escritura pública de adhesión. Otro de los sistemas mediante los cuales se pueden
desarrollar actuaciones integradas, es el de cooperación, en relación con el cual también se han
dirigido dos resoluciones a un mismo Ayuntamiento: una acerca de la necesidad de corregir
errores que habían sido puestos de manifiesto por el Registro de la Propiedad, en la inclusión
de parcelas dentro del ámbito de una unidad de actuación; y otra sobre la imposibilidad de
dirigirse a través del procedimiento de apremio para exigir las cuotas de urbanización
pertinentes contra el patrimonio de los herederos mientras la herencia no sea aceptada. Por
último, con independencia del sistema utilizado para la gestión urbanística de las actuaciones
integradas, se formularon tres resoluciones más relacionadas con las obras de urbanización, dos
relativas a las garantías de las mismas (una de ellas fue aceptada expresamente), y una,
también aceptada, a la recepción de aquellas.
Con todo, como viene siendo habitual, la intervención administrativa en el uso del
suelo a través de la concesión de las licencias urbanísticas, del fomento de la edificación,
conservación y rehabilitación de inmuebles, y, en fin, de la protección de la legalidad
urbanística, ha sido la modalidad de actuación de las administraciones públicas que, en un
mayor número de ocasiones, ha conducido a los ciudadanos a presentar quejas en materia de
urbanismo.
Respecto al otorgamiento o denegación de licencias urbanísticas, las irregularidades
formales que han dado lugar a la adopción de resoluciones dirigidas a la Administración han
sido, principalmente, de dos tipos: incumplimiento de la obligación de tramitar y resolver de
forma expresa las solicitudes de autorizaciones urbanísticas presentadas; y omisión en el
procedimiento de concesión de licencias de los informes de los servicios jurídicos y técnicos
municipales. Cinco y cuatro han sido las resoluciones formuladas, respectivamente, acerca de
estos incumplimientos formales. A estas cabe añadir una resolución más en la cual se puso de
manifiesto la incompetencia de las entidades locales menores para resolver procedimientos
dirigidos a la concesión de licencias, la cual fue aceptada por la Junta Vecinal a la que fue
dirigida. En cuanto a los aspectos materiales de estos procedimientos, en cinco supuestos, sin
entrar en la casuística de los mismos, se ha considerado que la actuación municipal incurrió en
irregularidades de carácter material, dando lugar a la recomendación de la revisión de la
licencia otorgada cuando había sido su concesión el objeto de la queja (en tres casos), o a la de
su otorgamiento cuando, por el contrario, había sido su denegación el motivo que había
conducido al ciudadano a acudir a esta institución (en los dos casos restantes).
En relación con el fomento de la conservación y rehabilitación, garantizar
adecuadamente que los propietarios de terrenos y demás bienes inmuebles cumplan su deber
de mantener estos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad,
resulta singularmente difícil en las localidades rurales de reducido tamaño, debido, de un lado,
a la antigüedad de muchos de los inmuebles ubicados en estas, y, de otro, a la frecuente falta
de disponibilidad por parte de los ayuntamientos de medios personales y materiales suficientes
para el correcto desarrollo de aquella función de policía. Por este segundo motivo, en las
resoluciones dirigidas a ayuntamientos de reducido tamaño siempre se explicita la posibilidad
de solicitar la asistencia debida de la Diputación provincial correspondiente. En este ámbito, en
cuatro ocasiones la tramitación de las quejas reveló la necesidad de que se comprobase el
estado de conservación de un determinado inmueble, como paso previo necesario para la
determinación del mecanismo que, en su caso, debía utilizarse para garantizar el cumplimiento
del deber de conservación que correspondía a su titular. Las cuatro resoluciones formuladas en
estos supuestos fueron aceptadas por los ayuntamientos a los que iban dirigidas. En otras dos
resoluciones, también aceptadas, nos dirigimos a dos Ayuntamientos de capitales de provincia
en relación con el concreto instrumento jurídico de la orden ejecución: en un caso para que se
adoptara con la finalidad de que se procediera al cerramiento de dos solares; y en el otro,
expresando la obligación de no identificar a las personas cuyas denuncias dan lugar al inicio del
procedimiento dirigido a dictar la correspondiente orden de ejecución. Finalmente, cuatro
resoluciones más se formularon respecto a la tramitación y resolución de otros tantos
procedimientos de declaración de ruina, siendo aceptadas por las entidades destinatarias de
aquellas todas las emitidas en el año 2011.
El gran número de aceptaciones de resoluciones en este ámbito no debe hacernos
olvidar que no es infrecuente en el mismo la reapertura de expedientes por ausencia de
cumplimiento de aquellas, si bien en muchos casos esta circunstancia se encuentra motivada
por la escasez de recursos personales y materiales de los ayuntamientos a la que antes nos
hemos referido.
Todavía en relación con el fomento de la conservación y rehabilitación, procede citar
aquí el inicio de una actuación de oficio cuya finalidad es verificar el grado de control del
cumplimiento de la obligación de llevar a cabo la “inspección técnica de construcciones”, en el
marco de la cual nos hemos dirigido a todos los ayuntamientos de los municipios donde debe
llevarse a cabo la misma.
Para finalizar la referencia a este aspecto de la actividad urbanística dedicado a la
intervención en el uso del suelo, procede detenernos en la función administrativa que, como
ocurría en años anteriores, un mayor número de quejas y de resoluciones dirigidas a la
Administración municipal ha motivado: la protección de la legalidad urbanística. Una de las
resoluciones adoptadas de forma más frecuente en esta materia, ha sido aquella que se
encontraba motivada por la ausencia total de la tramitación debida de las denuncias
presentadas por los ciudadanos o por la concurrencia de irregularidades en la misma. Cinco han
sido las resoluciones formuladas con este contenido, de las cuales cuatro han sido aceptadas
por las entidades locales a las que iban dirigidas. Es destacable también que hayan sido tres las
resoluciones formuladas debido a que, a pesar de que en los supuestos planteados se habían
iniciado los procedimientos sancionadores correspondientes, se había superado el plazo
establecido para resolver expresamente los mismos, procediendo la declaración de su
caducidad y, en el supuesto de que no hubiera prescrito la infracción cometida, el inicio de un
procedimiento punitivo. Dos de estas resoluciones fueron aceptadas. Finalmente, sin entrar
tampoco en la casuística, en diez resoluciones se recomendó a la Administración municipal el
inicio y resolución de los procedimientos de protección de la legalidad urbanística pertinentes
ante la ejecución de obras sin la previa obtención de la preceptiva licencia (tres resoluciones),
sin ajustarse a lo autorizado en la misma (cinco resoluciones), o, en fin, con ocupación o
invasión de un bien de dominio público o de espacios configurados como dotaciones
urbanísticas (dos resoluciones). De ellas, siete han sido aceptadas por el Ayuntamiento
competente en cada caso.
A la comisión de infracciones urbanísticas en suelo rústico en relación con la
protección de un monte de utilidad pública, se refiere una problemática general de la que ya
nos hemos ocupado en años anteriores, relativa a la situación jurídica en la que se encuentra
un monte en un municipio de la provincia de León y a las construcciones incorporadas al
mismo. Pues bien, desde un punto de vista general, en el año 2011 se han archivado dos
quejas relacionadas con esta cuestión. La primera de ellas se refería a la inactividad general del
Ayuntamiento en el ejercicio de sus competencias urbanísticas para la restauración de la
legalidad en terrenos de especial protección de aquel monte, siendo la misma archivada debido
a la tramitación de un procedimiento judicial penal por esta misma cuestión. En la segunda,
donde se planteaban aspectos alusivos a la protección del monte, ante la existencia de una
propuesta formal de inicio del procedimiento de investigación relativo al mismo, medida que
había sido propuesta por esta procuraduría en el año 2007, se consideró que la cuestión
controvertida se encontraba en vías de ser solucionada.
En definitiva, los pronunciamientos que se han adoptado en torno a la protección de
la legalidad urbanística presentan un panorama, cuando menos, mejorable en lo que al ejercicio
de las competencias en esta materia se refiere.
El último de los elementos definitorios de la actividad urbanística en relación con el
cual se han dirigido resoluciones a la Administración es la información urbanística, entendida en
un sentido amplio, comprensivo no solo de la información urbanística en sentido estricto
definida en la normativa, sino también de aquella información administrativa general
relacionada con la actividad urbanística. En cualquier caso, en el año 2011 se han dirigido dos
resoluciones en las cuales se ha recomendado que se proporcione a los ciudadanos la
información urbanística, en sentido escrito, que había sido solicitada, en concreto contestando a
las consultas urbanísticas planteadas. En un tercer supuesto, nos referimos a la obligación de
un Ayuntamiento de proporcionar al ciudadano acceso a los expedientes administrativos que
habían sido tramitados con carácter previo al otorgamiento de unas licencias urbanísticas,
recordando a aquel que no era necesario para que tal acceso tuviera lugar respecto al proyecto
técnico la previa autorización de su autor. En efecto, si bien el derecho de propiedad intelectual
incluye los proyectos de obras, una de las excepciones a aquella autorización como requisito
previo a su comunicación es que esta última sea necesaria para el correcto desarrollo de los
procedimientos administrativos.
Sin duda, el acceso de los ciudadanos a la información urbanística, como presupuesto
ineludible de la transparencia administrativa en este ámbito, posibilita un control por parte de
los ciudadanos de la actuación de los poderes públicos. Toda denegación injustificada, expresa
o tácita, de la comunicación de aquella información, como la que ha dado lugar a las
resoluciones antes señaladas, introduce un elemento oscurantista no deseable y proscrito por el
ordenamiento jurídico.
2. OBRAS PÚBLICAS
La proyección, construcción y conservación de obras públicas es una de las
manifestaciones clásicas de la acción administrativa dirigida a la satisfacción del interés general.
Sin embargo, como en el año pasado, el restrictivo escenario presupuestario ha obligado a las
administraciones públicas a disminuir la licitación de obra pública (un 9% respecto del año
anterior). Estos datos tienen su reflejo en las quejas presentadas, puesto que sólo se han
presentado veinticinco quejas, diez menos con respecto al ejercicio anterior.
La mayor parte de las reclamaciones se centran en la deficiente ejecución o
conservación de una obra pública. En este campo, esta institución ha intervenido para analizar
si la Administración ha comprobado los hechos denunciados y ha adoptado las medidas
correspondientes para reparar, si fuere procedente, los desperfectos sufridos. Asimismo, como
en años anteriores, hemos constatado que los mayores problemas de mantenimiento se
encuentran en aquellas carreteras de titularidad provincial, por lo que se ha instado a las
diputaciones para que ejecuten las obras de reforma necesarias con el fin de garantizar las
condiciones de seguridad vial. Al respecto, debemos tener en cuenta que unas deficientes vías
de comunicación agudizan los problemas socioeconómicos de las zonas rurales, acentuándose
cuando esta situación afecta a las zonas periféricas de nuestra Comunidad o a localidades
incluidas en espacios protegidos, las cuales deben requerir una atención específica por parte de
las administraciones públicas.
En relación con las quejas referidas al procedimiento expropiatorio, debemos indicar
que ha disminuido notablemente su número, consecuencia lógica de la actual situación
económica. Como en años anteriores, se ha instado a la Administración autonómica para que
adopte las medidas oportunas para agilizar el pago del justiprecio y de los intereses
correspondientes, al haberse sobrepasado el plazo fijado por la Ley de Expropiación Forzosa.
Debe tenerse en cuenta que, como consecuencia de la aplicación del procedimiento
expropiatorio urgente, los ciudadanos se ven privados inmediatamente de sus bienes al mismo
tiempo que deben esperar incluso años para recibir las cuantías económicas que han sido
convenidas de mutuo acuerdo. Igualmente, se instó a la Consejería de Fomento para que, en
las comunicaciones dirigidas a los ciudadanos donde se ponga de manifiesto un número de
tarificación adicional 902, se cite también el número de telefonía fija al que se encuentre
asociado, puesto que esta alternativa resulta especialmente interesante para todos aquellos que
dispongan de tarifas planas o bonificadas.
Finalmente, en lo que respecta a las reclamaciones existentes sobre la proyección y
contratación de obra pública, debemos indicar que la labor del Procurador del Común ha
consistido en examinar el grado de receptividad de las sugerencias de los ciudadanos, y en
comprobar que las administraciones han respetado los límites señalados por la Jurisprudencia
dentro del amplio margen de discrecionalidad técnica exigido por la complejidad de las obras
acometidas.
3. VIVIENDA
La vivienda no debe ser considerada por las instituciones públicas como un bien al
que los ciudadanos acceden exclusivamente de acuerdo con la oferta y la demanda del mismo
en el marco de un mercado libre. Por el contrario, el ordenamiento jurídico, al más alto nivel
normativo, dirige a las administraciones competentes un mandato de intervención en aquel
mercado con el fin de tratar de garantizar a todos los ciudadanos su acceso a una vivienda
digna y adecuada. El cumplimiento de este mandato cobra mayor relevancia que nunca en un
contexto como el actual de crisis y depresión de la actividad económica, en el que los
ciudadanos en general, y aquellos que se encuentran más desprotegidos en particular, se
enfrentan a grandes dificultades para poder acceder a una vivienda. Dos de los aspectos del
mercado inmobiliario español y castellano y leonés que deben ser objeto de atención y de
actuación por los poderes legislativo y ejecutivo son el “stock” de viviendas finalizadas existente
cuya absorción por el mercado queda lejos de ser satisfactoria, y el reducido porcentaje de
viviendas en alquiler frente al régimen de tenencia de las mismas en propiedad. Sobre ambas
cuestiones nos hemos pronunciado en 2011 a través de sendas actuaciones de oficio de
carácter general.
En la primera de ellas, con el objetivo final de que el “stock” de viviendas existente
pueda ser utilizado para satisfacer la necesidad de vivienda de los ciudadanos en unas
condiciones asequibles para los mismos, se sugirió que, partiendo de un estudio profundo de la
situación de aquel “stock”, comprensivo de su volumen cuantitativo, de su distribución territorial
y de los aspectos cualitativos del mismo (carga hipotecaria de las viviendas, número de ellas
cuya titularidad ha sido asumida por entidades financieras, relaciones entre la evolución
demográfica y la demanda de vivienda, o existencia de áreas geográficas especialmente
afectadas por el fenómeno), se adoptaran, entre otras, las siguientes medidas: reorientación de
una parte del “stock” de viviendas hacia su alquiler, incentivando el mismo a través de la
gestión de las viviendas arrendadas por la Administración autonómica; y utilización de otras
fórmulas alternativas, como la configuración de viviendas libres con precio concertado o la
constitución de derechos de superficie. Deseamos que las actuaciones que lleve a cabo la
Administración autonómica como consecuencia de la aceptación de la resolución formulada
contribuyan a reducir el fenómeno y sirvan para mejorar las posibilidades de los ciudadanos de
acceder a una vivienda en condiciones razonables.
En cuanto al alquiler, siendo evidente la necesidad de fomentar el mismo como vía
idónea de satisfacción del derecho a una vivienda digna y adecuada, se inició una actuación de
oficio con la finalidad de conocer el desarrollo del “programa de fomento del alquiler” en Castilla
y León, así como las previsiones que existían para su intensificación. Como resultado de la
misma, se sugirieron a la Administración autonómica las siguientes actuaciones normativas y
ejecutivas dirigidas a potenciar aquel programa: elaboración y aprobación de una regulación de
la reserva de viviendas vacías de alquiler y de la bolsa de viviendas en alquiler, donde se
establezcan las condiciones y el alcance de los incentivos establecidos para propietarios y
arrendatarios, así como el resto de aspectos relacionados con el funcionamiento de ambas
figuras; extensión de la aplicación de la bolsa de viviendas en alquiler, cuando menos, a las
nueve capitales de provincia y a todos los grupos merecedores de especial protección;
modificación de la regulación de la reserva de viviendas vacías de alquiler y extensión de su
aplicación a todas las localidades de la Comunidad de más de 5.000 habitantes; creación de un
sistema extrajudicial de resolución de los conflictos que pueda ser utilizado por los propietarios
y arrendatarios que hayan formalizado sus contratos a través de los instrumentos integrantes
del programa señalado; y, en fin, utilización de las actuaciones integrantes del programa de
fomento del alquiler con el fin de reorientar una parte del “stock” de viviendas libres finalizadas
hacia el arrendamiento. Parcialmente, la resolución señalada incidía en la conveniencia de que
se proceda al desarrollo reglamentario de la Ley del Derecho a la Vivienda de la Comunidad, en
este caso en relación con el programa de fomento del alquiler. Este desarrollo normativo ha
sido anunciado y debe llevarse a cabo, pero se ha incumplido en algún supuesto el mandato
temporal establecido en la propia Ley (por ejemplo, en relación con la regulación de las normas
de diseño y habitabilidad de las viviendas de protección pública).
En cuanto a las quejas presentadas por los ciudadanos en relación con el derecho a
una vivienda digna y adecuada, procede poner de manifiesto la estrecha relación existente
entre la situación de grave crisis económica en general, y del sector inmobiliario en particular, y
las materias sobre las que han versado aquellas (y, en consecuencia, las decisiones adoptadas
por esta institución).
En este sentido, ya hemos puesto de manifiesto en Informes anteriores, que esta
relación se evidencia singularmente en las dificultades por las que atraviesan los procesos de
promoción de viviendas de protección pública. Pues bien, al fenómeno concreto del
cooperativismo aplicado a estos procesos se refirió una queja en la que el ciudadano
denunciaba que, en muchos de los casos en los que la gestión, total o parcial, de una
cooperativa de viviendas se atribuye a una empresa especializada, se desvirtúa el
funcionamiento democrático de la cooperativa, por desconocimiento del socio de las
operaciones que se llevan a cabo, o por abuso de los responsables de la entidad gestora. La
investigación llevada a cabo reveló que el hecho de que en Castilla y León no existieran
previsiones específicas dirigidas a regular las entidades gestoras de sociedades cooperativas de
viviendas y las responsabilidades en las que pudieran incurrir las mismas, daba lugar a que
cuando se producían irregularidades en aquella gestión el socio no solo era el más perjudicado
por las mismas sino que, además, no podía solicitar el amparo de la Administración, debido a
que cualquier reacción de esta de carácter punitivo también tendría como destinatarios finales
a los propios socios. Por este motivo, se sugirió que se modificasen las leyes de cooperativas y
de vivienda de la Comunidad en el sentido de introducir una regulación de las entidades
gestoras de las cooperativas de viviendas, donde se prevea el régimen de responsabilidad al
que se encuentren sujetas las mismas como agentes que intervienen en el proceso de
promoción de viviendas en general, y de viviendas de protección pública en particular.
También es destacable, todavía en relación con la promoción de viviendas de
protección pública, la problemática surgida en torno al retraso en la entrega de sesenta y seis
viviendas protegidas promovidas por una empresa municipal en Miranda de Ebro (Burgos). Aquí
nos dirigimos al Ayuntamiento correspondiente instando al mismo a que procediera a la entrega
de las viviendas y a la elevación a escritura pública de los contratos de compraventa, así como
a la devolución a los adquirentes de aquellas del equivalente económico a la diferencia entre la
repercusión que se había efectuado del IVA con el que se encontraba gravada su entrega (tipo
del 8 %) y la que hubiera tenido lugar si aquellas viviendas hubieran sido entregadas dentro de
los plazos previstos en la normativa aplicable (tipo del 7 %). Esta problemática, lejos de quedar
resuelta, ha dado lugar a la presentación, con posterioridad a la resolución indicada, de
veintinueve quejas cuya tramitación no había finalizado en la fecha de cierre del presente
Informe.
En cuanto a la adjudicación de viviendas protegidas, ya se hizo en referencia en
nuestro anterior Informe al hecho de que la regulación aprobada en 2008 del procedimiento
para la selección de los adquirentes y arrendatarios de estas viviendas, ha reducido
ostensiblemente la conflictividad en esta materia. La valoración positiva de esta nueva
regulación se ha visto reafirmada por la aprobación en el año 2011 de una modificación de la
misma dirigida a proporcionar mayor difusión a las actuaciones integrantes de aquellos
procedimientos, en el sentido que había sido sugerido por esta procuraduría en una resolución
dirigida a la Administración autonómica en el año 2010. Sin embargo, en una situación de crisis
caracterizada por las dificultades económicas que atraviesan muchos ciudadanos, las quejas
relativas a los procedimientos de adjudicación de viviendas se han visto sustituidas por aquellas
en las que se plantean controversias relativas al pago del precio de las viviendas de promoción
pública y de las cuotas debidas por los propietarios de las mismas para sufragar los gastos
comunes del edificio de viviendas de que se trate. Ha sido una la resolución dirigida a la
Administración autonómica relativa a esta cuestión, si bien en tres expedientes más no se
constató la actuación irregular de aquella ante los impagos en que habían incurrido los
adjudicatarios de las viviendas.
Para finalizar esta referencia a las posturas adoptadas en relación con las viviendas de
protección pública, cabe indicar que dos problemáticas que, usualmente, motivan resoluciones
dirigidas a las administraciones competentes, como son la existencia de deficiencias y la
reacción administrativa ante conductas como no destinar la vivienda protegida a residencia
habitual de sus adjudicatarios, también han dado lugar a pronunciamientos en el año 2011.
Respecto a la primera cuestión, en tres ocasiones nos hemos dirigido a la Administración
autonómica recomendando a la misma la adopción de las actuaciones precisas para asumir su
responsabilidad en relación con tales deficiencias. En cuanto a la prevención y sanción de una
conducta que frustra la finalidad propia de las viviendas protegidas, como es no destinar las
mismas a domicilio habitual de sus titulares, aunque únicamente ha sido una la resolución
formulada a la Administración autonómica sobre esta cuestión, en la misma se evidencia, como
ocurría en años anteriores, la conveniencia de que se proceda a regular la función inspectora en
este ámbito. Sin duda, la ausencia de inclusión de este aspecto concreto de la intervención
administrativa en la Ley del Derecho a la Vivienda de la Comunidad puede calificarse como una
oportunidad perdida en este sentido.
Por otra parte, no ha sido elevado el número de quejas presentadas en relación con
viviendas libres o no protegidas cuya titularidad correspondía a una Administración. En este
ámbito debemos hacer referencia un año más al edificio de viviendas localizado en la ciudad de
Valladolid, cuya titularidad corresponde a la Administración autonómica y que se encuentra
concedido en usufructo a la Dirección General de la Guardia Civil, puesto que se ha formulado
la cuarta resolución en la que se ha recomendado a aquella la ejecución de las obras de
conservación y reparación que sean precisas y más urgentes para lograr que aquellas viviendas
reúnan unas adecuadas condiciones de habitabilidad. Aunque somos conscientes de que la
época actual se caracteriza por las dificultades presupuestarias que sufren las administraciones
públicas para abordar actuaciones de todo tipo, deseamos que la aceptación de esta resolución
se vea confirmada con la solución definitiva de esta problemática.
Con todo, quizás haya sido en el ámbito de las ayudas económicas para la adquisición
y el arrendamiento de viviendas donde de forma más evidente se haya observado la correlación
entre los conflictos planteados por los ciudadanos y la situación de crisis actual, traducida a
estos efectos en disminución de los fondos destinados a aquellas subvenciones. Una prueba
evidente de ello fueron las veinticuatro quejas planteadas con motivo de la supresión de la
ayuda estatal directa a la entrada que tuvo lugar en los últimos días del año 2010, de las cuales
cinco fueron remitidas al Defensor del Pueblo, mientras que en el resto fue posible alcanzar una
solución dentro del régimen transitorio previsto en la norma a través de la cual se llevó a cabo
aquella supresión. En el mismo sentido, procede citar aquí las treinta y tres quejas en las que
se denuncia una ausencia de pago de las ayudas económicas reconocidas a los adquirentes de
unas viviendas de protección pública (en concreto, de la tipología “vivienda joven de Castilla y
León”), que han sido admitidas a trámite.
Respecto a la convocatoria, tramitación y resolución por la Administración autonómica
de las ayudas dirigidas a fomentar el alquiler, probablemente también las dificultades
económicas han dado lugar a un incremento notable de su número así como de las resoluciones
formuladas. En concreto, han sido cuatro las ocasiones en las que nos hemos dirigido a la
Administración poniendo de manifiesto irregularidades en relación con tales subvenciones, en
dos de ellas por amplios retrasos en la resolución de las solicitudes de ayuda presentadas y de
los recursos interpuestos frente a las denegaciones de estas. A los perjuicios económicos
causados a los ciudadanos por estas demoras se ha añadido el hecho de que no se hayan
convocado en el año 2011 estas ayudas, lo cual unido al cese de la renta básica para la
emancipación de los jóvenes, dibuja un futuro, cuando menos, incierto, para las ayudas
económicas destinadas al alquiler de viviendas.
En definitiva, en el año 2011 ha sido más evidente que nunca el reflejo de la crisis
económica general en las quejas presentadas por los ciudadanos en materia de vivienda y en
las irregularidades detectadas en la actuación administrativa. Lo anterior no es extraño si
consideramos que el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada es uno de aquellos
derechos de contenido económico y social que, de forma más evidente, se ven amenazados por
una situación como la actual en la que el Estado social se resiente debido a la fuerte depresión
del sistema económico y a las restricciones presupuestarias a las que ven avocadas las
administraciones públicas.
4. TRANSPORTES
En una Comunidad como Castilla y León, caracterizada por su extensión geográfica y
por su dispersión poblacional, los servicios de transporte público cobran una relevancia muy
significativa, al convertirse en un elemento vertebrador de primera magnitud que favorece la
cohesión social y territorial. La labor de esta institución, por tanto, se dirige a que las
administraciones competentes adopten las medidas oportunas para que este servicio se preste
de acuerdo con unos parámetros de calidad adecuados, asegurando una correcta movilidad de
los usuarios.
Se ha mantenido el número de quejas del ejercicio anterior, lo que refleja la existencia
de una preocupación constante de los ciudadanos respecto al mantenimiento de este servicio
público tan importante.
El apartado más extenso de las reclamaciones sigue siendo el referido al transporte de
viajeros por carretera. Al respecto, además de recordar la necesidad de finalizar los trabajos
para aprobar definitivamente el plan coordinado de explotación del área metropolitana de León,
se ha valorado positivamente la paulatina implantación del transporte a la demanda. Este
servicio facilita a los habitantes del medio rural su desplazamiento a aquellas localidades donde
se encuentra situado el centro de salud de referencia, mejorando la calidad de vida de muchas
de las personas mayores que viven en pequeños núcleos de población.
En cambio, esta institución sigue insistiendo en la necesidad de modernizar las
estaciones de autobuses de nuestra Comunidad. Así, se comprobó que, a pesar del elevado
número de usuarios que utilizan las instalaciones existentes en la ciudad de Segovia, estas
todavía no han alcanzado la categoría de estación de autobuses, al no cumplir los requisitos
exigidos en el art. 184.1 del Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres. Es
necesaria una acción concertada de las administraciones públicas competentes -Ayuntamiento
de Segovia y Consejería de Fomento y Medio Ambiente- para poder subsanar las deficiencias
denunciadas por diversas asociaciones.
Finalmente, cabe mencionar la presentación de reclamaciones sobre el transporte
ferroviario y aéreo, sobre las que esta procuraduría no se pronunció al no ser el comisionado
competente en la materia, remitiéndolas al Defensor del Pueblo.
5. COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
Como se ha puesto de manifiesto en anteriores Informes anuales, la evolución
tecnológica constituye un avance fundamental para la ciudadanía cuyo fin es el de mejorar las
condiciones de vida de las personas, tanto desde el punto de vista de las tareas cotidianas y del
acceso a la información como desde la perspectiva del ocio.
En este sentido, los poderes públicos han de adoptar cuantas medidas resulten
oportunas a fin de garantizar que las ventajas que implican las nuevas tecnologías de la
información y comunicación (TIC´S), sobre todo, el acceso a internet de banda ancha y a la
televisión digital terrestre (TDT), lleguen a la totalidad de los ciudadanos, puesto que, en caso
contrario, tal y como está ocurriendo en el medio rural, tales ventajas se convierten en
obstáculos insalvables para las personas que no pueden acceder a las precitadas tecnologías.
Por lo que se refiere a la competencia sobre el acceso al servicio público de televisión,
debe reiterarse que la misma corresponde al Estado y que las actuaciones desarrolladas por la
Junta de Castilla y León constituyen actuaciones complementarias a fin de garantizar que la
totalidad de la población pueda acceder a la TDT.
Ya se advirtió en el pasado Informe anual que, en el marco competencial que se
acaba de indicar, se acordó la apertura de una actuación de oficio, a fin de supervisar la
actuación desarrollada por la Consejería de Fomento y por las diputaciones provinciales con el
doble objeto de conocer en qué localidades del territorio autonómico consta la existencia de
problemas de recepción de la señal de TDT y de valorar cuáles han sido, en su caso, las
medidas adoptadas para dar solución a los problemas detectados.
Por lo que se refiere a las diputaciones provinciales, siendo clara su falta de
competencia material, se pudo constatar que la respuesta de éstas frente a la problemática era
muy diversa, pudiéndose distinguir entre un primer grupo de diputaciones que adoptaron
medidas activas de apoyo a los municipios afectados, como las de Burgos, Salamanca y Soria
(siendo las principales medidas la realización de un sondeo entre los distintos ayuntamientos de
la provincia a fin de identificar los núcleos de población en los cuales se podrían estar
produciendo problemas de captación de la señal de TDT y la creación de una mesa informativa
provincial de TDT, integrada por representantes del ente provincial, de los instaladores y de la
empresa adjudicataria del servicio, a fin de canalizar las reclamaciones adecuadamente y
determinar las medidas de solución pertinentes), un segundo grupo de diputaciones que se
limitan a negar su competencia sobre la materia (León y Segovia) y, finalmente, un tercer
grupo (las restantes) que manifiestan su voluntad de colaboración con las administraciones
competentes.
Por su parte, la Consejería de Fomento aceptó nuestra resolución, en la cual,
fundamentalmente se exponía la realidad de las deficiencias de la señal de TDT en diversas
localidades dispersas por la totalidad del territorio de la Comunidad y los perjuicios que ello
originaba fundamentalmente para los ciudadanos de avanzada edad residentes en el medio
rural, los cuales pierden en gran medida uno de los elementos de ocio más importantes que
tienen a su disposición.
En la resolución, se requería, entre otras cuestiones a la Consejería de Fomento el
mantenimiento y, en su caso, refuerzo, en tanto, mantengan vigencia las dificultades de acceso
a la TDT en los núcleos de población de la Comunidad de Castilla y León, del papel de la oficina
de atención y dinamización para la transición a la TDT contemplada en el plan de digitalización
y convergencia de medios audiovisuales en Castilla y León 2009-2011, en su doble función de
prestar el soporte y atención especializada a los ciudadanos de cara a resolver o gestionar las
dudas, inquietudes, sugerencias o quejas que puedan tener respecto al acceso y recepción de
la TDT, o respecto a la adaptación de sus hogares para la recepción de la misma y la adopción
de las medidas de solución pertinentes, y la realización de cuantas actuaciones de colaboración
y coordinación se estimen procedentes con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, una
vez finalizada la vigencia del convenio marco de colaboración para la ejecución del plan
nacional de transición a la TDT, a fin de que el Ministerio, en el ámbito de sus competencias,
adopte las medidas oportunas que garanticen que la totalidad de la ciudadanía tenga acceso a
la TDT en igualdad de condiciones, con independencia de la localidad en la que se resida.
Por lo que se refiere al servicio de internet de banda ancha, en el año 2011, en el cual
se han seguido presentando quejas por la deficiente calidad del servicio, se ha experimentado
una medida normativa relevante que, al menos parcialmente, dará mejor satisfacción al
derecho de los ciudadanos.
En efecto, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, ha establecido en
su art. 52 la inclusión del servicio de banda ancha con velocidad de un megabit por segundo,
como parte integrante del servicio universal, y ya han sido publicados tanto el nuevo
Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones
electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios como la Orden del Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio por la que se aprueba el pliego y se realiza la convocatoria del
concurso de designación del operador encargado para la prestación de este elemento del
servicio universal.
Finalmente, en cuanto al resto de las actuaciones desarrolladas por la Junta de
Castilla y León que han sido objeto de supervisión en el ámbito de las telecomunicaciones, ante
la presunta carencia de autorización o concesión administrativa por una emisora y la supuesta
explotación y gestión ilegal por una empresa de un canal de TDT, interfiriendo las legítimas
señales en la recepción del resto de emisoras de radiodifusión sonora, así como la recepción de
los demás canales de la TDT de la zona, se ha requerido a la Consejería de Fomento que
ejercite las facultades de inspección previstas en el art. 45 del Decreto 71/2008, de 9 de
octubre, a fin de constatar la veracidad de los hechos denunciados e iniciar, si así procediera,
los expedientes sancionadores oportunos, dando traslado de las actuaciones al Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio para que éste, en el ámbito de sus competencias, ejerza las
acciones y medidas recogidas en la legislación vigente.
ÁREA D
MEDIO AMBIENTE
Se ha incrementado el número de quejas presentadas muy notablemente con
respecto al año anterior, tanto en números absolutos (se ha pasado de 191 quejas presentadas
en el año 2010 a las 358 reclamaciones del actual), como relativos, ya que las reclamaciones
presentadas en el Área de Medio Ambiente suponen el 14’6% del total, frente al 9’6% del año
pasado. Estos datos siguen reflejando la importancia que los ciudadanos otorgan a la
preservación del medio ambiente, valor calificado como esencial para nuestra identidad en el
Estatuto de Autonomía. No obstante, es preciso señalar que dicho aumento puede explicarse
parcialmente como consecuencia de la interposición de 94 quejas sobre el proyecto de
instalación de un centro de tratamiento integral de residuos industriales no peligrosos en el
municipio de Ampudia (Palencia), 43 sobre el procedimiento de deslinde de una vía pecuaria en
la localidad de Cillán (Ávila) y 43 sobre la propuesta de ubicación de una subestación eléctrica
en el municipio de Otero de los Herreros (Segovia).
Con carácter general, debemos destacar la colaboración de las administraciones
públicas en la tramitación de las quejas planteadas, si bien se han incluido algunos
ayuntamientos en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras, por no
contestar ni a nuestras peticiones de información ni a las resoluciones remitidas.
1. CALIDAD AMBIENTAL
Sigue constituyendo como todos los años el principal grupo de reclamaciones
presentadas (aproximadamente, el 75% del total del área), dividiéndose todas ellas en tres
grandes apartados: el primero hace mención a las molestias causadas por las actividades
sujetas a la normativa de prevención ambiental (contaminación acústica, malos olores,
vibraciones, etc.), el segundo se refiere a los problemas derivados de la defectuosa ejecución
de las infraestructuras ambientales, y, el último hace alusión a las demandas de intervención en
defensa de los cauces y márgenes de los ríos.
1.1. Actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental
Se ha analizado el conjunto de incidencias -suponen el 40% del total del área- que
pueden surgir como consecuencia del ejercicio de todas aquellas actividades incluidas en el
ámbito de aplicación de la normativa de prevención ambiental: malos olores, deficiente
insonorización, contaminación electromagnética, etc.
Como en años anteriores, se ha demandado a la Administración autonómica una
mayor implicación en el control y en el ejercicio de las potestades administrativas que la Ley
11/2003 le confiere subsidiariamente, ante la notable dificultad de algunos ayuntamientos para
ejercer sus competencias como consecuencia de la escasez de medios materiales y personales
disponibles, circunstancia esta agravada con ocasión de la crisis económica actual.
Una de las preocupaciones más destacadas por los ciudadanos en esta materia se
refiere a las molestias que causan los establecimientos de ocio, suponiendo un 10% del total
del área. En esta materia, los ruidos generados en horario nocturno suponen un claro
menoscabo a un derecho fundamental proclamado en nuestra Constitución, como es el disfrute
del domicilio, imposibilitando en consecuencia el sueño y descanso a los vecinos afectados.
Con carácter general, se recordó a los ayuntamientos la necesidad de que los técnicos
municipales llevasen a cabo las mediciones de ruido necesarias con el fin de comprobar que los
locales cumplen los límites de los niveles de ruido fijados. Las mediciones que puedan presentar
los titulares de dichos locales no pueden considerarse suficientes, aunque las hayan efectuado
entidades acreditadas, puesto que es una de las partes en el conflicto, por lo que las
administraciones públicas no deben olvidar su misión dirigida a garantizar la protección de los
derechos de los ciudadanos.
Igualmente, se inició una actuación de oficio con el fin de sugerir a los ayuntamientos
que, tal como había hecho el Ayuntamiento de Madrid, fijasen límites a la celebración de
actividades musicales en las vías públicas con el fin de proteger el entorno de centros sanitarios
con hospitalización o con servicios de urgencias, residencia de mayores, o centros docentes
cuyo horario de funcionamiento coincida con el del acto pretendido. Dicha propuesta fue
aceptada por todas las corporaciones que respondieron al contenido de nuestra sugerencia.
Debe tenerse en cuenta la demanda de una mayor seguridad no solo por los vecinos,
sino también por parte de los clientes de los establecimientos de ocio. Esa preocupación debe
plasmarse en una intervención decidida de las corporaciones locales para que, en dichos
locales, no se supere el aforo permitido y se mantengan en condiciones adecuadas las salidas
de emergencia.
En ocasiones, las molestias no proceden sólo del ruido, sino que a veces tienen su
origen en el incumplimiento sistemático del horario de cierre establecido. Al respecto, se volvió
a recordar el importante papel que juegan las Delegaciones Territoriales, puesto que son estas
las encargadas de tramitar los expedientes sancionadores que se instruyan como consecuencia
de las denuncias formuladas por la Policía Local y la Guardia Civil. Al mismo tiempo, se
recomendó que se impusiera como sanción, no una multa, sino alguna de las medidas
alternativas previstas en la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, como son la
clausura del establecimiento o la suspensión de su actividad por un período máximo de un año,
al ser una medida mucho más efectiva para los intereses de los vecinos.
Asimismo, como sucedió el año pasado, tenemos que destacar el elevado número de
reclamaciones referidas a las molestias que generan las actividades de peñas en numerosas
localidades de Castilla y León. Se trata de un fenómeno que no sólo tiene lugar durante la
celebración de las fiestas patronales, por lo que esta procuraduría ha recomendado a los
ayuntamientos que se exija la obtención de licencia ambiental -como a cualquier
establecimiento de ocio-, puesto que las actividades se desarrollan durante el resto del año,
debiéndose además adoptar las medidas procedentes para evitar que sus integrantes consuman
alcohol en las vías públicas.
Otra preocupación que se manifiesta cada año hace referencia a las molestias que
generan las actividades del sector primario, fundamentalmente la ganadería. Estas quejas
siguen suponiendo un 10% del total del área, lo que denota la fuerte incidencia del medio rural
en Castilla y León. Se ha constatado, como en años anteriores, la difícil convivencia de las
actividades ganaderas con el uso residencial y dotacional propios de los cascos urbanos,
especialmente cuando estas se ubican en las proximidades de los centros educativos. En estos
casos, esta institución ha pretendido que las corporaciones locales ejerzan sus competencias de
inspección y control previstas en la normativa de prevención ambiental, lo que obliga en
ocasiones a la clausura de la explotación si la misma no puede ser regularizada al amparo de la
normativa urbanística vigente.
Mencionaremos también que los problemas proceden a veces de las trabas
burocráticas que impiden a los titulares de las explotaciones ganaderas ejercer su actividad. La
labor de esta procuraduría se ha centrado en recordar a las administraciones que deben exigir
los requisitos que establece la normativa vigente, sin que quepa otra interpretación que
entorpezca el libre ejercicio de las actividades empresariales.
En el año 2011 se ha producido un incremento de las reclamaciones en relación con
los daños que causan las actividades mineras -se han presentado en total nueve quejas-, si bien
únicamente suponen el 2,5% del total del área. La preocupación fundamental de los
ciudadanos sigue centrándose en las afecciones que provoca en el entorno la proliferación de
canteras en un término municipal. Al respecto, se ha recordado a las administraciones que
estas no sólo deben disponer de las autorizaciones mineras, sino también de otro tipo de
permisos (urbanísticos y medioambientales) que son también necesarios para garantizar el
cumplimiento de la legalidad vigente.
En lo que respecta a las actividades industriales, el número de quejas ha aumentado
considerablemente -han supuesto el 14% del total-, en parte debido a las cuarenta y tres
reclamaciones remitidas en relación con el proyecto de subestación eléctrica que se pretende
instalar en las proximidades de la localidad de Otero de Herreros (Segovia), y que, a fecha de
cierre de Informe, se encuentran pendientes de estudio. No obstante, en relación con estas
infraestructuras, nos hemos dirigido a las administraciones para recordarles que las actividades
que desarrollan las empresas suministradoras de energía eléctrica deben someterse a la
normativa de prevención ambiental y de ruido, sin que la prestación de ese servicio público
pueda considerarse como eximente.
Asimismo, se han vuelto a constatar los problemas que, a largo plazo, conlleva una
deficiente planificación urbanística municipal. La ubicación de viviendas en las proximidades de
una zona industrial exige a los ayuntamientos que requieran tanto a los titulares de las
instalaciones fabriles para que adopten las medidas precisas con el objetivo de que esas
actividades no perturben el sueño de los nuevos vecinos, cumpliéndose escrupulosamente las
medidas correctoras impuestas en las licencias otorgadas, como a los promotores de las
viviendas el cumplimiento de las normas técnicas que aseguren una correcta insonorización de
esos inmuebles.
La contaminación lumínica de los parques eólicos ha supuesto una nueva fuente de
preocupación para los ciudadanos. Se trata de un fenómeno propio de países desarrollados que
consumen una cantidad importante de energía artificialmente y la emiten hacia un medio
oscuro, siendo especialmente relevante en el medio urbano; además, tiene especial incidencia
en la contaminación atmosférica (favorece el denominado efecto invernadero y, en
consecuencia, el cambio climático), en la biodiversidad (desorientación y muerte de aves,
alteración de biorritmos, desaparición de especies nocturnas…), en la salud (intromisión de luz
en la vida privada de las personas en horas de sueño), o en los criterios de sostenibilidad
(derroche energético). En este caso, se recomendó a la Administración autonómica que
remitiese a la Agencia española de Seguridad Aérea del Ministerio de Fomento los estudios que
ha llevado a cabo la Dirección General del Medio Natural para minimizar el impacto de las
luminarias existentes en las torres en la avifauna nocturna y migratoria.
Se han reducido las quejas referidas a las molestias que pudieran ocasionar las
actividades comerciales y de servicios, suponiendo estas únicamente el 2% del total. Como
consecuencia de la tramitación de las mismas, se ha recomendado a los ayuntamientos que,
con carácter general, agilicen la intervención de los servicios técnicos municipales para evitar
que los expedientes de adopción de medidas correctoras se prolonguen durante meses e,
incluso, años, suponiendo ese retraso un considerable perjuicio para los vecinos denunciantes.
Por último, se instó también a las corporaciones locales para que calificasen correctamente las
actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental, sin eludir todas aquellas
actuaciones que correspondan a la administración autonómica -en este caso, las comisiones
territoriales de cada provincia- puesto que, en determinados supuestos, estos órganos son los
competentes para imponer las medidas correctoras que procedan.
Otras veces, los ruidos tienen su origen en el ejercicio de actividades que suponen un
derecho fundamental reconocido en la Constitución Española, por lo que las administraciones
deben ser muy ponderadas en su intervención. Este hecho fue constatado con ocasión de la
tramitación de un expediente en el que se reclamaba la intervención municipal para aminorar
las molestias causadas por la celebración de un culto religioso en los bajos de un inmueble. En
principio, no es una actividad que deba sujetarse a la normativa de prevención ambiental,
puesto que las únicas limitaciones en las manifestaciones religiosas deben ser las necesarias
para el mantenimiento del orden público. Sin embargo, tampoco puede pretenderse que una
entidad religiosa ostente el privilegio de no estar sometida al ordenamiento jurídico, por lo que
la Jurisprudencia ha determinado que el control de dicha actividad debe realizarse a través de la
normativa urbanística. Con ello, se pretende conseguir que los locales e instalaciones reúnan las
condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad que protejan no sólo a terceros, sino
particularmente a los interesados que se congregan en un local de culto.
Como en el Informe del año 2010, cabe citar la existencia de quejas referidas a las
molestias causadas por los humos procedentes de viviendas particulares. En estos casos, se ha
recordado a los ayuntamientos que, si bien podría tratarse de un conflicto entre particulares,
debe garantizarse que dichas chimeneas cumplen las condiciones establecidas por las normas
urbanísticas.
Por último, debemos indicar que las reclamaciones referidas a las antenas de telefonía
móvil siguen disminuyendo paulatinamente, habiéndose presentado únicamente dos quejas
sobre esta materia.
1.2. Infraestructuras ambientales
Se ha producido un incremento significativo del número de quejas presentadas con
respecto al ejercicio anterior -se ha pasado de veintiuna a ciento siete- suponiendo todas ellas
aproximadamente el 30% del total del Área de Medio Ambiente. No obstante, debemos indicar
que noventa y cuatro mostraban la disconformidad de los reclamantes con el proyecto de
ubicación de un centro de tratamiento integral de residuos industriales no peligrosos en el
municipio de Ampudia (Palencia), cuestión esta que fue archivada tras la Sentencia del Tribunal
Supremo de 18 de octubre de 2011, por la que se anuló parcialmente el Plan Regional de
Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010, al no establecer una ubicación concreta de
los centros de eliminación de residuos.
A efectos metodológicos, clasificaremos las demandas presentadas por los ciudadanos
en dos grandes grupos: el primero se refiere a todas aquellas infraestructuras diseñadas para
garantizar la calidad de las aguas en las localidades de Castilla y León, y el segundo analiza los
problemas que causa el funcionamiento del tratamiento de los residuos que se generan como
consecuencia de la actividad humana.
En el primero de los casos, no se ha formulado ninguna resolución, pudiendo
mencionar a título de ejemplo, que se archivaron las actuaciones respecto a la ubicación de la
estación depuradora de aguas residuales de La Adrada (Ávila), al no constatar ninguna
irregularidad en la decisión adoptada por las administraciones públicas competentes.
En lo que respecta a la infraestructura para el tratamiento de residuos sólidos, debe
destacarse la necesidad de que se lleve a cabo el sellado inmediato de los vertederos de
escombros situados en los alrededores de las ciudades más importantes de nuestra Comunidad,
debiendo intervenir en dicho proceso la Administración autonómica.
1.3. Defensa de las márgenes de los ríos
La preocupación sobre el estado de los ríos de nuestra Comunidad Autónoma sigue
estando presente en este Informe, aunque algunas quejas se refieren a actuaciones de los
organismos de cuenca, dependientes de la Administración del Estado, por lo que se remiten al
Defensor del Pueblo, como comisionado competente. No obstante, la labor de esta institución
se ha centrado como en años anteriores en recordar a los ayuntamientos las competencias que
ostentan para la limpieza y adecuación de los tramos urbanos fluviales.
2. MEDIO NATURAL
El objeto de estudio de este apartado se centra en todas aquellas vulneraciones
relacionadas con elementos o sistemas naturales de particular valor, interés o singularidad, y
que, por tanto, resultan merecedores de una protección especial. Se ha incrementado el
conjunto de las reclamaciones presentadas con respecto al año anterior, habiéndose tramitado
ochenta y siete quejas (más del doble que el año pasado), representando aproximadamente el
25% del total.
En lo que respecta a la gestión de los montes, debemos mencionar que, en ocasiones,
los ciudadanos muestran su disconformidad con los usos que se autorizan, al considerarlos
incompatibles con los fines propios de los mismos. Así, en ocasiones, la restricción de usos
aprobada para promover la preservación de los valores naturales propios de los montes que se
pretenden proteger choca con la calificación de esas áreas como zonas de esparcimiento, figura
creada para potenciar las actividades recreativas y de ocio para los habitantes de las ciudades.
Se hace necesario, por tanto, que la Administración autonómica apruebe los programas de usos
públicos que permitan armonizar ambas finalidades.
Asimismo, se constató la necesidad de que las administraciones públicas ejerzan las
potestades que les son propias en los montes y espacios naturales, aunque el propietario de los
terrenos pueda ser un ayuntamiento perteneciente a otra Comunidad Autónoma. En este caso,
se recordó a la Administración autonómica las vías de que dispone para solventar el conflicto
existente para el aprovechamiento de pastos, sin que la entidad propietaria pueda aprobar
ningún tipo de ordenanza reguladora, al ser esta una competencia de la Junta de Castilla y
León.
En lo que respecta a las vías pecuarias, se han presentado cuarenta y tres
reclamaciones referidas al deslinde de la vía pecuaria denominada “Cañada Real Soriana
Occidental” a su paso por la localidad abulense de Cillán, encontrándonos todavía pendientes
de recibir la ampliación de información solicitada. Sobre esta materia, se ha recordado a la
Consejería de Fomento y Medio Ambiente la obligación de fomentar los usos complementarios
permitidos -como la circulación con bicicleta-, erradicando todo tipo de obstáculos que
menoscaben su integridad. No obstante, en otra reclamación, también se recomendó a la
Administración autonómica que iniciase el procedimiento de desafectación de un tramo de una
cañada si esta discurre íntegramente por zona urbana, al estimar que sería muy difícil que
pudiera ser considerada adecuada para el tránsito ganadero y para el resto de usos compatibles
y complementarios previstos en la Ley 3/1995.
En relación con los espacios naturales, se instó a la Administración autonómica para
que llevase a cabo las actuaciones de control que los planes de ordenación de los recursos
naturales le confiere, sin que sea suficiente, en estos supuestos, la intervención municipal. En
estos casos, la finalidad de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente debe ser la protección
de los valores naturales que la declaración de un espacio protegido pretende promover.
Sobre el ejercicio de la caza, debemos constatar el incremento de las quejas
presentadas, duplicándose las mismas respecto al ejercicio anterior. La mayor parte siguen
poniendo de manifiesto la discrepancia de sus autores con los procedimientos de adjudicación
del aprovechamiento cinegético de los acotados al considerar que no se cumple efectivamente
el procedimiento establecido en la normativa vigente. Estas deficiencias provocan incluso que,
en ocasiones, se recomiende la incoación de un expediente de revisión de oficio, al considerar
que se ha incurrido en un supuesto de nulidad de pleno derecho.
Igualmente, esta institución ha constatado que el deficiente desarrollo reglamentario
de la Ley de Caza ha provocado que no se haya regulado todavía la vigilancia privada de la
actividad cinegética, medida que serviría para una mejor ordenación de ese sector y para dotar
la actividad de los guardias particulares de campo de una mayor seguridad jurídica.
En lo que respecta a la pesca, únicamente consta la existencia de dos reclamaciones,
archivándose ambas al considerar que los Servicios Territoriales de Medio Ambiente habían
tramitado correctamente los expedientes sancionadores incoados por la comisión de alguna
infracción prevista en la Ley 6/1992.
3. INFORMACIÓN AMBIENTAL
Se han presentado solo dos quejas sobre esta materia, dos menos que el año pasado.
En ocasiones, las reclamaciones presentadas se han solucionado tras solicitar información esta
procuraduría, pero en otras ha sido necesaria la formulación de resoluciones a las entidades
locales con el fin de recordarles la aplicación de la Ley 27/2006, norma esta que no exige la
acreditación de ningún interés legítimo por parte del peticionario.
ÁREA E
EDUCACIÓN
Algunos supuestos de concentración de alumnado inmigrante, perteneciente a
minorías y/o bajo condiciones sociales desfavorecidas, en algunos centros educativos en los que
se imparten enseñanzas obligatorias, debido fundamentalmente al entorno social en el que se
ubican los mismos, ha planteado la necesidad de tomar medidas al respecto, y, en particular,
desde esta procuraduría, al igual que desde otras instituciones de análogas características, se
ha sugerido incluso la posibilidad de restringir el derecho a la libre elección de centro si ello es
imprescindible para evitar los “guetos” educativos. Con ello, se habría de buscar la plena
integración de los alumnos y unos niveles de calidad de la educación adecuados. Sin embargo,
este planteamiento fue expresamente rechazado por la Consejería de Educación, al considerar
prioritaria la garantía de los derechos individuales del alumnado y las familias y las garantías de
equidad del modelo educativo establecido en nuestra Comunidad.
Por otro lado, la aplicación de la ratio máxima de alumnos/aula, al margen de las
excepciones previstas en la normativa reguladora, al menos en un caso puntual de un centro de
educación infantil y primaria, nos llevó a recordar a la Administración educativa la irregularidad
advertida, no obstante lo cual, ésta, alegando la excepcionalidad de la situación, consideró
justificada dicha irregularidad.
En cuanto a la dotación de centros educativos cabe destacar el aplazamiento de la
construcción de un instituto de educación secundaria, concretamente en La Cistérniga
(Valladolid), después de que el Ayuntamiento hubiera llevado a cabo la cesión de los terrenos
adecuados y su urbanización, para ponerlos a disposición de la Administración educativa en los
términos que ésta había venido exigiendo. Frente a nuestra recomendación de que se retomara
el proyecto de construcción del instituto demandado desde hace varios años, la Consejería de
Educación ha opuesto las limitaciones presupuestarias existentes en este momento, la atención
de otras prioridades de escolarización, y el mantenimiento de siete rutas de transporte escolar
para satisfacer las necesidades de escolarización de los alumnos de La Cistérniga fuera de su
municipio.
Aunque también con carácter puntual, cabe señalar la privación a un alumno de su
derecho a obtener una ayuda para la adquisición de libros de texto, debido a que se consideró
que dicho alumno no estaba escolarizado en un centro docente de nuestra Comunidad. A pesar
de que había sido un error absolutamente ajeno a la participación del alumno, que además
integraba una familia numerosa, la interposición extemporánea del recurso contra la resolución
denegatoria de la ayuda era la causa alegada por la Consejería de Educación para denegar
nuestra recomendación de que se procediera a la revisión de dicha resolución, señalando,
frente a nuestros razonamientos, que no existían motivos que justificaran un trato diferente
respecto al resto de solicitantes.
Asimismo, con relación a las ayudas para la adquisición de los libros de texto, se
tramitó una actuación de oficio, ante la demora que se estaba produciendo en el abono de las
mismas tras la estimación de las correspondientes solicitudes, comprometiéndose la Consejería
de Educación a agilizar los trámites de gestión, poniendo especial esmero en el abono de las
ayudas a los colectivos más necesitados en el inicio del curso escolar y en las condiciones más
adecuadas.
El servicio de transporte escolar ha dado lugar a varias actuaciones, algunas de las
cuales afectaban a los tiempos de espera de los alumnos o de permanencia en los vehículos de
transporte escolar, y otras, al derecho mismo al servicio. Respecto a estas últimas, y frente al
criterio de la Administración que reiteró su posición tras nuestra resolución, no estimamos
aceptable que el cambio de zonificación de un municipio diera lugar al supuesto de hermanos
escolarizados en el mismo centro, unos con derecho al servicio de transporte escolar, y otros
no, por el hecho de ser la escolarización de estos últimos posterior. Del mismo modo, tampoco
consideramos aceptable que una supuesta crisis de epilepsia de un alumno, sin que se valorara
convenientemente la situación, diera lugar a impedir a dicho alumno, de forma tajante, la
utilización del transporte escolar mediante una simple comunicación escrita; si bien, en este
caso, la Administración había rectificado su postura durante la tramitación de la queja
presentada.
Por lo que se refiere a la convivencia en el entorno educativo, consideramos oportuno
recordar las garantías procedimentales previstas en la normativa vigente para la imposición de
las medidas correctoras de los alumnos, estimando la Administración educativa que dicho
recordatorio no era necesario en el caso concreto planteado. Asimismo, también se instó a la
utilización racional de algunas acciones inmediatas del profesorado frente a conductas
perturbadoras de los alumnos, como era el caso de la privación del recreo, en atención a los
objetivos perseguidos y los efectos derivados de las mismas; si bien, en este caso, la
Administración educativa aceptó la sugerencia.
No ha faltado algún supuesto de presunto acoso, en este caso de los alumnos hacia
un profesor interino, lo que habría determinado su baja laboral. Con relación al caso particular
se recomendó la utilización de la mediación para resolver el conflicto, valorando expresamente
la relación entre las agresiones físicas y materiales que se habían puesto de manifiesto y la baja
laboral del profesor; y, con un carácter más general, la elaboración de una norma que
establezca un marco de protección jurídica al profesorado de esta Comunidad, lo cual fue
favorablemente acogido por la Consejería de Educación.
Para finalizar y, en lo que afecta a la enseñanza no universitaria, al igual que en el
año anterior al de este Informe, se ha instado a la debida aplicación del Programa “The British
English”, en aquellos centros en los que esté implantado, dotando a éstos de profesorado
suficiente y adecuado, y anticipando y agilizando los procesos de selección del mismo. Esta
recomendación se aceptó por la Administración, y, de hecho, en los términos propuestos por
esta procuraduría, se creó una bolsa de empleo de personal laboral temporal de asesores
lingüísticos de habla inglesa, de carácter supletorio, derivada del Convenio entre el Ministerio de
Educación y The British English en nuestra Comunidad.
En cuanto a la enseñanza universitaria, cabe destacar la acogida favorable por parte
de la Consejería de Educación de la recomendación de impulsar las adaptaciones oportunas,
para garantizar a los alumnos con dislexia las debidas condiciones de igualdad a la hora de
hacer la prueba de acceso a la universidad, en tanto que dicho trastorno no es considerado
como un tipo de discapacidad.
Y también se estimó inoportuna la restricción de los destinatarios de las ayudas
económicas para los alumnos que cursen estudios universitarios, al excluirse de la convocatoria
para el curso académico 2010/2011 a todo aquel que no estuviera matriculado en alguna
universidad pública de nuestra Comunidad, o en centros de la UNED que se encuentren en
Castilla y León, con independencia de que el título cursado se imparta o no en dichas
universidades y centros. Sin embargo, la Consejería de Educación discrepó con lo que
estimábamos que era una regresión en las medidas con las que la Administración fomenta el
derecho al acceso a los estudios universitarios en el marco del Estado Social, haciendo hincapié
en la virtualidad de potenciar las universidades públicas y privadas de nuestra Comunidad, con
el fin de fijar la población de Castilla y León y rentabilizar la inversión pública destinada a dichas
universidades.
Por lo que respecta a la atención de las necesidades educativas especiales, desde esta
institución se instó a la dotación de un adecuado servicio de intérpretes de lengua de signos
para aquellos alumnos que padecen discapacidad auditiva, tanto con carácter general a través
de un expediente iniciado de oficio, como para algunos casos de alumnos en particular. La
Administración vino a aceptar nuestras recomendaciones, aunque matizando que su actuación
está en la línea que se recomienda, al igual que en cuanto a la adopción de medidas para
tratar, de forma interdisciplinar, las necesidades de los alumnos que presentan Trastorno por
Déficit de Atención e Hiperactividad.
Finalmente, un supuesto particular puso de manifiesto la dificultad de obtener
tratamiento de logopedia, en particular durante el periodo de vacaciones escolares, un alumno
de tres años y medio de edad, puesto que el mismo había sido denegado, tanto por el
correspondiente centro base de la Gerencia de Servicios Sociales, como por el sistema sanitario.
Sin embargo, tanto la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, como la Consejería
de Sanidad, como la Consejería de Educación rechazaron nuestra resolución, en la que se
instaba a la adopción de medidas que evitaran la situación descrita, eludiendo las dos primeras
Consejerías cualquier tipo de competencia en la materia, y considerando la Consejería de
Educación que se había actuado de la forma debida.
ÁREA F
CULTURA, TURISMO Y DEPORTES
Si la presencia de importantes restos del paso de otras culturas por el territorio que
conforma nuestra Comunidad enriquece nuestro patrimonio cultural, también exige un
importante esfuerzo para conservar, investigar y sacar a la luz dichos restos, así como para
hacerlos compatibles con obras de infraestructura que resultan necesarias.
Así, nos encontramos con la necrópolis vacceo-romana de Pintia, en la que, a lo largo
de los años, se han llevado a cabo intervenciones no autorizadas contrarias al mantenimiento
de su valor histórico, paleontológico y antropológico. Por ello, en la línea expresada en alguna
de las quejas que se reprodujo en esta procuraduría, se instó, tanto a la Consejería de Cultura,
como al Ayuntamiento de Peñafiel, a que, en el marco de sus competencias, adoptaran las
medidas oportunas para la salvaguardia de la necrópolis, con la colaboración de los
investigadores que se han ocupado de su estudio, valorándose incluso la posibilidad de
expropiar los terrenos en los que se asienta. No obstante, aceptando dichas Administraciones la
necesidad de velar por la conservación de la necrópolis, la Consejería de Cultura excluyó la
posibilidad de acudir a una medida tan drástica como la de la expropiación de los terrenos.
También a raíz de las obras para la construcción de la autovía que debe unir
Valladolid y León, el yacimiento de Lancia ha suscitado la necesidad de velar por su integridad.
Si bien la Administración competente en materia de cultura en nuestra Comunidad había
adoptado las medidas oportunas para que se determinara el grado de afección de las obras
sobre el yacimiento, pudimos advertir una excesiva demora a la hora de adoptar una decisión
sobre la compatibilidad del trazado de la autovía en construcción con la salvaguarda del
yacimiento, rechazándose finalmente la medida propuesta por el Ministerio de Fomento de
cubrir los restos aparecidos para mantener el trazado de la autovía. En todo caso, y en este
sentido emitimos nuestra resolución, considerábamos necesario que se adoptaran medidas
inmediatas para proteger el yacimiento de las inclemencias del tiempo y de las intervenciones
no autorizadas. Con relación a esto, la Consejería, aunque mantuvo que dichas tareas
correspondían al Ministerio de Fomento como titular de la excavación arqueológica, en tanto los
bienes no fueran depositados en un museo o centro fijado por dicha Consejería, también se nos
hizo saber que se había dado traslado a la Demarcación de Carreteras del Estado de la
necesidad de adoptar medidas como la cubrición provisional y reversible del yacimiento.
También la compatibilidad de un conjunto escultórico ubicado en el entorno de Bienes
de Interés Cultural de la ciudad de León como el Archivo Histórico Provincial de León, el Castillo
de León y la Muralla romana de León, dio lugar a la tramitación de varias quejas acumuladas en
las que se puso de manifiesto que, a pesar de lo previsto en la normativa reguladora, la
Comisión Territorial de Patrimonio de Cultura no había autorizado o rechazado, de forma
expresa, la instalación del conjunto escultórico, debiendo fundarse dicha decisión en la efectiva
protección de los bienes que integran el patrimonio cultural, tanto en cuanto a su configuración
física, como en cuanto a la perfecta armonía de su entorno. La Consejería de Cultura aceptó
nuestra resolución, dándose traslado de la misma a la Comisión Territorial de Cultura de León
para actuar en consecuencia; en tanto que el Ayuntamiento de León, al que se le habían hecho
recomendaciones generales sobre la protección que la Ley prevé para los bienes integrantes del
patrimonio cultural, consideró que su actuación no era contraria a la normativa reguladora.
Otras actuaciones de esta institución, siempre dirigidas a la conservación del
patrimonio cultural de Castilla y León, y, en algunos casos, a que se facilite a los ciudadanos
información sobre la documentación de expedientes relacionados con la protección del
patrimonio cultural, han tenido por objeto la Herrería medieval de Compludo, declarada
Monumento Histórico Artístico, el traslado de unas tallas del siglo XVII del Convento de Cristo
Crucificado de Grajal de Campos y el Teatro Cervantes de Béjar. En estos casos, la voluntad
manifestada por las administraciones implicadas ha sido acorde con los recordatorios y
recomendaciones hechas por esta institución.
Al margen de cualquier bien concreto, esta institución, a través de una actuación de
oficio, ha recomendado que, en el tiempo más breve posible, se desarrolle la normativa que
regule el uno por ciento cultural, en cumplimiento de la Ley de Patrimonio de Castilla y León, lo
que debe contribuir a la conservación y enriquecimiento de nuestro patrimonio. Asimismo, en
atención a la información que nos fue facilitada por la Consejería de Cultura, también se
consideró necesario que, con respeto al ejercicio legítimo de las competencias de la
Administración del Estado, se abran cauces que permitan a la Comunidad de Castilla y León
establecer o, al menos, participar en el establecimiento de las directrices y objetivos para la
aplicación del uno por ciento cultural previsto en la legislación estatal en inversiones que se
realicen en nuestra Comunidad. Aunque a fecha de cierre de este Informe la Consejería de
Cultura no había mostrado su conformidad o disconformidad con nuestra resolución, a través de
la información que nos había facilitado en el curso de la tramitación de nuestro expediente, ya
anunciaba el compromiso de llevar a cabo dicho el desarrollo normativo.
Por último, debemos destacar un importante número de quejas, recordando,
conforme a lo previsto en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, la necesidad de regular
la protección, uso y promoción del leonés, por su valor dentro del patrimonio lingüístico de la
Comunidad. No obstante, la tramitación de dichas quejas fue rechazada, en tanto que esta
institución ya se había pronunciado al efecto a través de una resolución remitida en el año
2009, en el sentido de que debía elaborarse dicha regulación, habiéndose aceptado la misma a
través de la Consejería de la Presidencia “en los estrictos términos del vigente Estatuto de
Autonomía de Castilla y León”. Con todo, la regulación del leonés está pendiente de elaboración
a pesar del tiempo transcurrido.
ÁREA G
INDUSTRIA, COMERCIO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Al margen de la necesidad que existe de las instalaciones de energía eléctrica, su
construcción y existencia implica diversos inconvenientes que pueden redundar en perjuicio de
determinados intereses difusos o de particulares. Por ello, es necesario que, por parte de las
administraciones públicas llamadas a intervenir en la materialización de las instalaciones y en el
control del cumplimiento de la normativa sectorial, se sigan escrupulosamente los trámites de
los procedimientos establecidos al efecto, en particular los trámites de información pública de
tal manera que sirvan a la finalidad que les son propios, siempre bajo el principio de
transparencia que debe informar la actuación de la Administración.
Así, dirigimos a la Consejería de Economía y Empleo y a dos Ayuntamientos, en cuyos
municipios se asentó una instalación de producción de energía eléctrica mediante paneles
fotovoltaicos y la correspondiente línea de evacuación, una serie de recomendaciones, en tanto
que estimamos que el trámite de información pública realizado para la autorización del proyecto
no reunía las características para cumplir su fin, y se había omitido la licencia urbanística y la
autorización de uso excepcional de suelo rústico, así como la licencia ambiental y de apertura.
Asimismo, se ponía de manifiesto que la ejecución de las obras se había producido con
anterioridad a la aprobación del proyecto de ejecución, y que no se había permitido el acceso al
proyecto que acompañaba a las solicitudes de autorización administrativa de las instalaciones
de energía eléctrica a ciertos interesados reunidos en una plataforma. Con todo, ninguna de las
administraciones a las que fue dirigida nuestra resolución aceptó la misma, manteniendo la
regularidad de todas las actuaciones llevadas a cabo.
También el establecimiento de instalaciones de energía eléctrica, y los
correspondientes expedientes de expropiación forzosa de propiedades privadas, justificó varias
resoluciones. En efecto, en varias de las quejas tramitadas, se puso de manifiesto la omisión del
cumplimiento de los plazos previstos en la normativa reguladora de la expropiación forzosa, la
falta de notificación a los propietarios de las valoraciones realizadas por los beneficiarios de la
expropiación, y la demora a la hora de fijar el justiprecio de los bienes expropiados cuando es
preciso acudir a las Comisiones Territoriales de Valoración. Y, respecto a las resoluciones
dirigidas a la Consejería de Economía y Empleo, aunque se ha compartido por ésta la necesidad
de cumplir los plazos establecidos al efecto, indicándonos que con esa voluntad se actúa; sin
embargo, en los casos concretos, la Administración invocó la falta de indefensión de los
interesados, así como la necesidad de resolver por riguroso orden de entrada los expedientes
que entran en las Comisiones Territoriales de Valoración.
Se ha repetido alguna queja sobre la negativa de empresas distribuidoras de energía
eléctrica a dar el suministro solicitado por los interesados, en tanto éstos no se hicieran cargo
del coste de la línea de extensión desde el punto de acceso a la red, incluso cuando todo
indicaba que el suministro era solicitado para inmuebles sitos en suelo urbano con la condición
de solar, lo que obliga a dichas empresas a realizar las infraestructuras necesarias, tratándose
de suministros de baja tensión, y de instalaciones que cubran una potencia máxima de 50 kW.
Más concretamente, se nos ha plateado un supuesto en el que, teniendo el interesado a su
favor una certificación del Ayuntamiento sobre la condición de suelo urbano consolidado y de
solar del terreno en el que se ubica el inmueble para el que se solicita el suministro, el Servicio
Territorial de Industria, Comercio y Turismo desestimó la reclamación del interesado en el
suministro frente a la compañía suministradora, argumentándose que no estaba acreditada la
condición de solar del inmueble. Ello nos llevó a solicitar la oportuna revisión de la resolución
del Servicio Territorial, estando a fecha de cierre de este Informe pendiente de aceptación o
rechazo el contenido de la misma.
La tramitación telemática de subvenciones, como las de las líneas para actuaciones en
materia de energía solar térmica y/o fotovoltaica, para la adquisición de vehículos con
tecnología más eficiente desde el punto de vista energético, o para la sustitución de ventanas,
tiene importantes ventajas, tanto para los interesados, como para la Administración,
reduciéndose los tiempos de espera de las resoluciones así como la documentación que ha de
ser aportada, eliminándose la presencia en los registros, etc. No obstante, el protagonismo
dado a los agentes colaboradores (instaladores, concesionarios de vehículos, empresas de
construcción), elimina la posibilidad del interesado de elegir el canal de comunicación con la
Administración y le hace depender de la diligencia que debe tener el agente colaborador a la
hora de solicitar la subvención, máxime cuando las partidas económicas destinadas a las
subvenciones se agotan rápidamente con las solicitudes más tempranas. Por ello, junto con la
conveniencia de mejorar los soportes técnicos para evitar caídas del sistema, mensajes cuya
interpretación puede resultar confusa, etc., se ha instado a la Administración a que se permita a
los propios interesados llevar a cabo sus propias solicitudes en el caso que lo deseen y,
asimismo, poder elegir el canal de comunicación. La Consejería de Economía y Empleo, por su
parte, ha aceptado parcialmente nuestras recomendaciones, estimando incompatible la
tramitación telemática de las subvenciones con otras posibles vías de tramitación, y haciendo
hincapié en las ineludibles ventajas de la tramitación telemática. No obstante, sí se ha acogido
favorablemente nuestra recomendación sobre la necesidad de informar adecuadamente a los
interesados y a los agentes participantes de los procedimientos establecidos al efecto, así como
de llevar a cabo mejoras técnicas que facilitan la utilización del sistema informático y garanticen
la seguridad de los interesados, facilitándoles la posibilidad de conocer en todo momento el
estado de su solicitud.
En el ámbito del comercio, la falta de ordenación o cumplimiento de la regulación de
la venta ambulante en algunos municipios, según el contenido de las quejas formuladas, ha
dado lugar a varias resoluciones a los correspondientes ayuntamientos, para que subsanen la
omisión de la oportuna regulación, o para que controlen dicho tipo de venta a través de los
cauces oportunos. Precisamente, para facilitar a los ayuntamientos más pequeños un modelo
de ordenanza reguladora de la venta ambulante que se ajuste a la nueva normativa que ha
surgido a partir de la Ley 1/2010, de 1 de marzo, por la que se reformó la Ley de Ordenación
del Comercio Minorista, y para que puedan llevar a cabo el control de dicho tipo de venta, se
llevó a cabo una actuación de oficio. Dicha actuación, dirigida a las diputaciones provinciales de
esta Comunidad, finalizó con una resolución que ha sido aceptada por la mayoría de esas
diputaciones, algunas de las cuales, siguiendo la misma, ha llevado a cabo estudios para
conocer cuántos municipios cuentan con ordenanza reguladora y si ésta está adaptada a la
nueva normativa o no, etc.; también han publicado una ordenanza tipo en las páginas web que
pueda servir de modelo a los ayuntamientos, han organizado cursos sobre la materia, etc.
En materia de empleo, tanto la formación como la promoción del mismo ha dado
lugar a varias quejas, con motivo de las cuales, se instó a la Consejería de Economía y Empleo
la correcta aplicación de las bases a las que se someten las subvenciones en los programas
autonómicos de formación y empleo, a raíz de la solicitud realizada por un centro colaborador,
en tanto que se veía una falta de consonancia entre la puntuación obtenida por dicho centro y
la que debería haber obtenido conforme a las bases aplicables. Aceptando la Consejería la
revisión de la puntuación, y la aclaración de la atribuida al centro interesado; sin embargo, se
estimó que, después de dicha revisión, no cabía una modificación de la valoración inicial de los
proyectos que habían sido presentados. Y, por lo que respecta al fomento del autoempleo, a
partir de un supuesto particular en el que se denegó una subvención para el fomento del mismo
por haberse presentado fuera de plazo la solicitud, se estimó necesario recordar la necesidad de
redactar de forma clara y comprensible las normas que han de regir la convocatoria de esas
subvenciones, así como de hacer una interpretación de la disposición relativa al plazo de
presentación de las solicitudes, en la que existía un error de redacción, lo más beneficiosa
posible para los interesados, y, en todo caso, acorde con los antecedentes normativos de las
convocatorias inmediatamente anteriores. Sobre estas recomendaciones no se había producido
respuesta por parte de la Consejería a fecha de cierre del Informe.
Y, para finalizar, en materia de protección social, debemos hacer especial hincapié en
los problemas que se han detectado a la hora de poner en marcha la renta garantizada de
ciudadanía tras la entrada en vigor de la normativa reglamentaria establecida al efecto en el
mes de diciembre de 2010.
Esta prestación, configurada como un derecho subjetivo que además constituye la
última red de protección social, ha sido demandada por una gran cantidad de personas, dada la
actual coyuntura económica, como es sobradamente conocido. Asimismo, esta institución ha
podido ser testigo de que algunas de esas personas que han solicitado la prestación, en un
primer contacto con la procuraduría han advertido del inminente desahucio que sufrirían en el
caso de que no se les reconociera la renta garantizada de ciudadanía o no se les concediera en
un espacio breve de tiempo. Y, efectivamente, durante la tramitación de nuestros expedientes a
raíz de las quejas presentadas por los interesados, también esta procuraduría ha sido testigo de
cómo eran devueltos los correos remitidos a la dirección que originariamente se nos había
facilitado, o de cómo se ponían en contacto con nosotros dichos interesados para comunicarnos
que la sucesiva correspondencia les fuera remitida a otras direcciones, o de cómo las
resoluciones sobre las solicitudes de renta garantizada de ciudadanía o sobre los recursos
formulados por los reclamantes eran publicadas por edictos al ser desconocida la dirección de
los interesados.
Ante esta realidad, se ha podido comprobar que existe una importante demora en la
resolución de las solicitudes de la prestación, para lo cual está establecido un plazo de tres
meses, al igual que para la resolución de los recursos formulados contra las resoluciones
desestimatorias. Frente a ello, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades ha
justificado dicha demora en el elevado número de solicitudes que han de ser tramitadas,
indicándonos que su objetivo es cumplir escrupulosamente los plazos de resolución para que la
prestación llegue a tiempo a las unidades familiares. No obstante, se ha insistido, a través de
diversas resoluciones, en la necesidad y urgencia de agilizar la tramitación de los expedientes,
por cuanto estamos hablando de una prestación que debe cubrir necesidades básicas, y
necesidades básicas son aquellas que afectan a la dignidad de la persona como tal.
Una problemática específica, manifestada también mediante diversas quejas, es la
relativa a la documentación exigida a los extranjeros con vecindad administrativa en nuestra
Comunidad que solicitan la renta garantizada de ciudadanía o que forman parte de una unidad
familiar para la que se solicita la misma. Son muchas las solicitudes que acaban con una
resolución por desistimiento ante la falta de presentación de una documentación que ha de ser
obtenida en el extranjero sobre el estado civil, sobre la inexistencia de propiedades o ingresos,
etc., para lo cual se da el plazo de diez días previsto para subsanar su falta de presentación. En
cualquier caso, la inexistencia en algunos países extranjeros de estructuras administrativas y
registros equivalentes a los que existen en el nuestro, la necesidad de legalizar y traducir los
documentos extranjeros para su presentación, la ausencia de personas en el extranjero con las
que los interesados puedan mantener contacto para hacer las gestiones oportunas, la falta de
colaboración de los consulados y embajadas de los países extranjeros a la hora de facilitar a sus
nacionales documentación o certificaciones que podrían ser de utilidad a los efectos de tramitar
las solicitudes de renta garantiza de ciudadanía, vienen a constituir obstáculos insalvables para
obtener la prestación, a pesar de que todo indique que los solicitantes cumplen lo requisitos
materiales para obtener la misma. Ante ello, la Administración reitera la carga de los
interesados de acreditar los presupuestos del reconocimiento del derecho a la prestación,
estimando que las medidas propuestas por esta procuraduría que permitirían exigir una
flexibilización de dichas cargas ya forman parte de los criterios de actuación seguidos.
Asimismo, en atención al espíritu y finalidad de la renta garantizada de ciudadanía,
tampoco resulta comprensible la desestimación de una solicitud de la prestación, por el hecho
de que el solicitante hubiera dejado de ser demandante de empleo un solo día, por un descuido
a la hora de renovar su demanda de empleo, incluso una vez transcurrido el plazo de tres
meses que tenía la Administración para resolver, constando a la misma que el interesado había
renovado su demanda al día siguiente de finalizar el plazo de renovación. Una aplicación de las
causas de denegación de la prestación tan estricta, absolutamente gravosa para el interesado,
necesariamente tiene que tildarse de contraria al espíritu y finalidad que debe prevalecer, a
pesar de lo cual, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades rechazó nuestra
recomendación de que se revocara la desestimación de la prestación que se había hecho en el
caso particular.
Al contrario, dicha Consejería sí aceptó otra resolución en la que consideramos que no
debían computarse, a los efectos de comprobar los requisitos económicos de la unidad familiar
para la que se solicitaba la renta garantizada de ciudadanía, el importe de las pensiones de
alimentos que de hecho no eran satisfechas por un obligado a ello ajeno a la unidad familiar,
constando las demandas judiciales que existían para reclamar dichas pensiones, y una
resolución judicial en la que constaba el paradero desconocido del obligado.
ÁREA H
AGRICULTURA Y GANADERÍA
Cuestiones meramente procedimentales, como los retrasos en la tramitación de los
procesos concentradores, disconformidades con los cambios operados en la propiedad como
consecuencia de la nueva ordenación y conflictos relacionados con las obras vinculadas a este
tipo de procedimientos han centrado las quejas presentadas por los ciudadanos, en relación con
las actuaciones de la Administración de la Comunidad Autónoma dirigidas a la agrupación y
reorganización de la propiedad rústica por medio de los procedimientos de concentración
parcelaria.
Cabe destacar que durante el año 2011, el procedimiento de concentración parcelaria
de la Demarcación nº 8 de la Zona regable del Páramo Bajo (León-Zamora) estuvo en el origen
de un gran número de quejas en las que se planteaban diversas cuestiones formales,
poniéndose también de manifiesto el grave problema que para los agricultores de la zona
estaba suponiendo la falta de ejecución de las obras tanto de interés general como
complementarias. Todo ello desembocó en frecuentes enfrentamientos entre los vecinos y
propietarios de la zona y en un serio deterioro social, de forma que se procedió a la apertura de
una actuación de oficio concerniente al proceso concentrador de la referida zona. En el
transcurso de la tramitación de la queja de oficio, así como de las quejas individuales
presentadas, se tuvo conocimiento de que varios colectivos de propietarios habían decidido
someter la cuestión a la jurisdicción contencioso-administrativa recurriendo el acuerdo de
concentración parcelaria adoptado por la Administración por lo que se adoptó la decisión de
proceder a la suspensión de su tramitación.
Por su parte, la adecuada gestión del dominio público hidráulico resulta un elemento
trascendental, si bien el ámbito de actuación de esta institución se encuentra limitado en
atención a la naturaleza de las administraciones competentes a este respecto y su dependencia
de la Administración del Estado. No obstante, las cuestiones relacionadas con la deficiente o
inadecuada conservación de los cauces o arroyos de riego, con la instalación de sistemas de
riego, y con el ámbito de las comunidades de regantes han sido nuevamente objeto de
tratamiento.
Por su parte, en cuanto a las políticas de desarrollo rural, tanto la mejora y
modernización de las estructuras de producción de las explotaciones agrarias, como las ayudas
con cargo a la Iniciativa Comunitaria Leader, o las denominadas de Línea B, así como la
actuación de los grupos de acción local, han dado lugar a la tramitación de distintas quejas si
bien en este ejercicio no se ha verificado la existencia de actuaciones administrativas que
implicaran infracción alguna del ordenamiento.
Finalizadas las conclusiones relativas al contenido de las intervenciones en el marco
del desarrollo rural, procede hacer una breve referencia a las actuaciones en aquellas materias
gestionadas, dentro de la Consejería de Agricultura y Ganadería, por la Dirección General de
Producción Agropecuaria y que han tratado temas como el fomento de las explotaciones de
ganado en régimen intensivo, la cuota láctea o la declaración oficial de un presunto brote de
Scrapie, sin que, en ninguna de las controversias planteadas, se haya considerado necesario
formular pronunciamiento alguno.
La adecuada protección de los derechos de los agricultores y ganaderos de la
Comunidad en el marco de la política agraria común y de los procedimientos administrativos
tramitados para la concesión de las ayudas económicas que son convocadas anualmente por la
Consejería de Agricultura y Ganadería, mayoritariamente con origen en normas y fondos de
origen europeo, ha dado lugar a la presentación de reclamaciones en las que se reiteran las
disconformidades frente a las denegaciones de las ayudas de pago único de la política agrícola
común, o de las solicitudes de cesión de derechos, así como sobre la falta de ejecución y
aplicación de las modificaciones del Sigpac que fue objeto de pronunciamiento por parte de
esta institución.
Para concluir, también se integra en el Área de Agricultura y Ganadería la actuación
de los poderes públicos en orden a garantizar una adecuada convivencia entre los seres
humanos y los animales que les sirven de compañía, en cuyo ámbito se trataron temas
relacionados con la tenencia de perros peligrosos, que alcanzó una solución durante la
tramitación del expediente, o con el tránsito y permanencia de perros sueltos en la ciudad, que
dio lugar a una resolución.
Por último, aunque no motivó actuación fiscalizadora alguna, el debate sobre la
utilización del término chacolí para la denominación de un tipo de producción vitivinícola del
norte de la provincia de Burgos, también fue objeto de reclamación y tratamiento durante el
año 2011.
ÁREA I
FAMILIA, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y JUVENTUD
1. FAMILIA
1.1. Personas mayores
La realidad del sistema de atención dirigido a las personas mayores en esta
Comunidad Autónoma ha venido demostrando la conveniencia de aplicar nuevas estrategias
que garanticen un modelo asistencial capaz de dar solución a los problemas asociados al
envejecimiento.
Por ello, la necesidad de superación de las carencias todavía existentes en la atención
destinada a los procesos de dependencia, sigue originando una clara preocupación ciudadana
ante las dificultades que se plantean en algunos casos para acceder a las prestaciones
reconocidas a las personas dependientes.
No cabe duda que la situación de Castilla y León en la protección de los derechos
derivados del reconocimiento de las situaciones de dependencia ha ido mejorando a lo largo de
los sucesivos ejercicios, debiendo reconocerse los avances experimentados, especialmente, en
la superación de los retrasos en los plazos de gestión de muchas de las solicitudes presentadas.
Pero algunas problemáticas vigentes (como el desequilibrio entre prestaciones
económicas y servicios) y la persistencia de las reclamaciones formuladas (aun cuando su
número ha seguido descendiendo considerablemente respecto de años anteriores), han
aconsejado en este ejercicio la recomendación a la Administración autonómica de nuevas
medidas para garantizar la consolidación del sistema.
Así, para asegurar el derecho de las personas en situación de dependencia a recibir
unos servicios de calidad, se ha reclamado a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades la aprobación de la normativa que, adaptada a los criterios del Consejo
Territorial del Sistema de Dependencia, regule en esta Comunidad Autónoma los requisitos y
estándares de calidad que deben cumplir los centros, servicios y entidades que actúan en el
ámbito de la autonomía personal y de la atención a la dependencia, así como la actualización
del registro de aquellos recursos que sean acreditados al amparo de dicha regulación.
Para la elaboración de esta normativa, dicha Administración está a la espera de la
aprobación por el citado Consejo Territorial de los indicadores de calidad oportunos.
Se ha seguido insistiendo, por otra parte, en la necesidad de continuar adoptando las
acciones necesarias para avanzar aún más en la protección de los derechos de las personas
mayores en situación de dependencia en relación con la superación de los retrasos en la
resolución de los procedimientos, recomendando una mayor eficacia de la gestión
administrativa en la concesión de los servicios y prestaciones con la finalidad de garantizar el
efectivo acceso a los mismos y el pleno ejercicio de los derechos subjetivos reconocidos.
Las resoluciones que en estos casos se formularon a la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidad fueron aceptadas.
Pero también se ha pretendido una mejora de la gestión de los procedimientos en los
que se produce el fallecimiento de la persona interesada, evitando la inactividad y demora
administrativa injustificada y los consiguientes perjuicios para el solicitante, recomendando,
para ello, a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la posible exigencia de
responsabilidad patrimonial cuando la irregular tramitación del proceso ha redundado en
detrimento de la efectividad de los potenciales derechos que se hubiesen devengado.
A ello hay que añadir, por último, la intervención desarrollada en relación con los
perjuicios ocasionados por la aplicación del régimen de incompatibilidades entre algunas
prestaciones económicas y servicios en el ámbito de la dependencia.
La necesidad de considerar la situación realmente vivida por la persona dependiente,
ha hecho que se recomendara a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
necesidad de ofrecer la atención integral que requieren las distintas situaciones de hecho
vividas por el interesado a lo largo del procedimiento de dependencia, pudiendo reconocerse así
dos prestaciones o servicios (aun incompatibles) para momentos temporales diferenciados.
La Administración, sin embargo, ha sido contraria a la aceptación de este criterio.
En el ámbito de la práctica residencial desarrollada en esta Comunidad Autónoma
para las personas mayores, ha sido preciso instar a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades el ejercicio de la actividad de control o inspección sobre el funcionamiento de
algunos recursos para la corrección de deficiencias en su actividad y para asegurar el respeto
de los derechos de los usuarios, aplicando en caso necesario, las medidas oportunas por la
comisión de irregularidades o por la producción de perjuicios a los residentes. La postura de la
Administración autonómica sigue siendo conforme con las resoluciones formuladas para
impulsar una eficaz fiscalización pública.
Así mismo, junto a la prestación de unos servicios de atención y apoyo personal de
calidad propios del proceso asistencial de cualquier centro residencial, el bienestar de los
usuarios exige la prestación de otros servicios adicionales sin costes para los mismos.
De este modo, y con la finalidad de proteger los derechos económicos de los mayores,
se instó a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades a asumir la responsabilidad de
la financiación del servicio adicional de acompañamiento a consultas médicas especializadas
prestado en una residencia pública de titularidad de la Gerencia de Servicios Sociales, de forma
que no se sometiera a los residentes al pago de cantidad alguna derivada de dicha actividad,
cuando no fuera posible su desarrollo para la familia y los usuarios carecieran de autonomía
suficiente. Criterio de gratuidad que también se aplicó al caso de otros servicios
complementarios, como los utensilios de autocuidado.
En atención a lo solicitado, desde la residencia en particular y desde la Gerencia de
Servicios Sociales en general se gestionarán los medios necesarios para el desarrollo del
traslado y acompañamiento de los residentes sin autonomía suficiente a consultas médicas
programadas cuando no sea posible su desarrollo para la familia, procurando, en la medida de
lo posible, el menor coste económico para los mismos. Y, asimismo, la residencia asumirá la
prestación a los residentes de otros servicios complementarios, como los utensilios de
autocuidado, proporcionando a los residentes los elementos básicos para el aseo, la higiene y el
cuidado de la imagen personal.
El desarrollo de nuevos esfuerzos de la política social también ha sido reclamado en
relación con los servicios sociales de carácter no residencial.
No cabe duda que el servicio de ayuda a domicilio sigue teniendo una importancia
estratégica en el ámbito de los servicios sociales para proporcionar apoyos a la convivencia
personal y familiar, imprescindibles como garantía de la calidad de vida de muchas personas
mayores.
Se ha defendido, por ello, la necesidad de realizar un esfuerzo para superar las
carencias administrativas en la gestión de este servicio en el municipio de Salamanca y dar
cobertura con agilidad a las necesidades de atención de sus beneficiarios.
Para ello se instó a la Administración local la implantación de un sistema informático
de gestión que, permitiendo el registro de las distintas incidencias de los usuarios, contribuyera
a garantizar la eficacia del servicio, a evitar errores en su prestación, a agilizar el proceso de
desarrollo de la actividad, a mejorar la coordinación y a favorecer la fiabilidad o exactitud de la
información sobre las circunstancias de cada beneficiario. Dicho sistema fue, finalmente,
implantado por el Ayuntamiento de Salamanca.
Se ha reclamado, así mismo, el efecto retroactivo de las modificaciones que en su
momento se introdujeron en las ordenanzas reguladoras de las tarifas del servicio a domicilio
para corregir la excesiva exigencia de copago derivada de su aplicación. Ello con la finalidad de
hacer efectivo a los interesados afectados la devolución de las cantidades resultantes de la
reducción de la aportación económica mensual producida tras la aplicación de las nuevas tarifas
o precios.
Para ello se formuló a través de una actuación de oficio una resolución a todos los
ayuntamientos de más de 20.000 habitantes y a las diputaciones provinciales de la Comunidad
Autónoma (salvo a la de León, por contar ya con tal previsión en su normativa).
A fecha posterior al cierre de este Informe, sólo los Ayuntamientos de Palencia y de
Segovia han dado cumplimiento a la resolución formulada, estableciendo el efecto retroactivo
de la modificación realizada en sus ordenanzas. Otras administraciones, por el contrario, no han
aceptado el criterio de esta procuraduría (Ayuntamientos de Zamora, Ávila y Miranda de Ebro y
Diputaciones provinciales de Segovia, Zamora, Soria). Sin olvidar las que compartiendo dicho
criterio no pueden proceder a su aplicación por falta de disponibilidades presupuestarias
(Diputaciones provinciales de Valladolid y Palencia) o por no haberse llegado a aplicar a los
usuarios las tarifas de la ordenanza más gravosa (Diputación provincial de Burgos,
Ayuntamiento de León y Burgos).
Y se ha intervenido, finalmente, en relación con los programas de ocio para el
enevejecimiento activo. Concretamente respecto a los viajes programados por el Club de los 60,
con la finalidad de mejorar el proceso de selección de participantes sin establecer otras
concesiones a la discrecionalidad de los órganos de la administración que las inevitables para
una gestión eficaz.
Así, se recomendó a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades el
establecimiento de forma completa del procedimiento de adjudicación de tales viajes, mediante
el sistema que mejor posibilitara a los solicitantes obtener un conocimiento previo sobre las
condiciones de la concesión de las plazas convocadas y garantizara la seguridad jurídica
necesaria para evitar situaciones de indefensión.
La resolución fue aceptada por la Administración autonómica, de forma que para el
año 2012 está previsto que los participantes puedan expresar su preferencia por distintos
destinos y corregir aquellos aspectos que hayan podido causar pequeños errores de
interpretación y expresión en anteriores campañas. Además, se prevé en esta legislatura
elaborar la normativa reguladora del “Club de los 60” que, entre otros aspectos, podrá dar
cabida a la regulación específica del procedimiento de adjudicación del programa de viajes.
1.2. Menores
La protección de la infancia y la prevención de los problemas que pueden
comprometer el desarrollo de los menores siguen siendo objeto de preocupación ciudadana por
la situación de especial indefensión y vulnerabilidad que caracteriza a esta población. Este
ejercicio incluso con mayor intensidad, al haberse registrado un incremento de las
reclamaciones de más del 50% en relación con el año anterior.
Pero sigue siendo la política de atención a la infancia en desprotección el principal
objetivo de la actuación supervisora, constatándose nuevamente en este ejercicio de forma
generalizada una eficaz actuación de la entidad pública protectora en las fases tempranas de la
aparición de las causas de desprotección, así como una aplicación adecuada de las medidas que
implican la separación temporal del menor de su familia de origen o la ruptura definitiva para
promover su integración en un entorno de convivencia alternativo, adecuado y estable o para
lograr una futura reunificación familiar.
En este ámbito de la protección jurídica se ha reclamado, asimismo, una supervisión
sobre el funcionamiento de algunos de los servicios especializados de apoyo a las familias
(puntos de encuentro familiar) utilizados en esta Comunidad Autónoma para facilitar que los
menores puedan mantener relaciones con sus familiares durante los procesos y situaciones de
separación, divorcio u otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar (puntos de
encuentro familiar).
Aunque en todos los casos planteados en este ejercicio se comprobó que la labor de
seguimiento o inspección realizada por la Administración autonómica sobre estos recursos había
constatado el correcto funcionamiento de los servicios inspeccionados, las reiteradas
reclamaciones ciudadanas que en los sucesivos ejercicios se han venido planteando sobre la
labor de los puntos de encuentro familiar y en consideración al interés superior del menor, se
inició una actuación de oficio a fin de conocer las características del desarrollo de la actividad de
estos servicios, que actualmente se encuentra en tramitación.
La protección sociocultural del menor y la tutela de sus derechos fundamentales en el
ámbito educativo han ocupado, igualmente, la intervención del Procurador del Común.
Ha sido, así, necesario proponer la participación activa de los menores en la vida
cultural favoreciendo su acceso a los servicios o actividades culturales o artísticas como un
elemento esencial en su desarrollo evolutivo y en su proceso de socialización.
Concretamente, en relación con los conciertos familiares celebrados por la Fundación
Municipal Ciudad de Salamanca. Para lo que se recomendó al Ayuntamiento de esta localidad la
no exclusión de los menores, cualquiera que fuese su edad, de tales actividades siempre que
fueran acompañados de un adulto, de acuerdo con las condiciones de admisión autorizadas por
la Administración autonómica. La resolución formulada fue aceptada por dicha Administración.
Pero el acceso de los menores a los espectáculos públicos no debe permitirse de
forma indiscriminada, debiendo arbitrarse las medidas oportunas para evitar y, si fuera
necesario, sancionar el incumplimiento de la prohibición de su participación activa en las fiestas
taurinas populares y tradicionales. Se ha constatado, en este ámbito, el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración autonómica para corregir y castigar conductas contrarias a la
protección física y psíquica de este colectivo.
Tampoco los derechos fundamentales de los menores pueden verse sacrificados en
ningún caso en el ámbito de la intervención de los diferentes agentes implicados en el proceso
de su educación. Lo que determina la necesidad de que la Administración educativa vele por su
protección con la finalidad de que existan las garantías necesarias para que en los centros
escolares se actúe con el máximo respeto hacia los alumnos.
Se ha instado, así, a la Consejería de Educación a evitar actitudes que, aun sin
intencionalidad, puedan poner en riesgo la dignidad personal e intimidad de los menores,
recomendando la adopción de los medios oportunos para garantizar la protección de los
derechos de los alumnos de un centro ubicado en la provincia de León en el ámbito de la
intervención de la asociación de padres y madres de dicho centro, velando o controlando que
en el futuro desarrollo de su actividad de participación y colaboración en el proceso educativo
se actúe con el máximo respeto y consideración hacia los menores escolarizados y sin poner en
riesgo su dignidad personal, intimidad y confidencialidad.
Para aceptar la resolución, a través de la Dirección Provincial de Educación de León se
instaría a la dirección o al consejo escolar del colegio en cuestión a que se adoptaran las
medidas oportunas para garantizar su cumplimiento.
Se ha intentado evitar, por otra parte, que los padres o madres no custodios ejerzan
sus obligaciones y derechos de forma diferente (esto es, con exigencias adicionales) respecto
de unos hijos menores sobre los que ostentan la responsabilidad compartida de la patria
potestad junto con el progenitor custodio. Ello en relación con la recepción de la información
clínica de los hijos.
Se ha estimado, así, necesario el establecimiento de un sistema o procedimiento
distinto al existente para la obtención de la información clínica de los menores sujetos a la
patria potestad compartida de padres separados o divorciados que, contemplando un trato
igualitario para ambos progenitores (custodio y no custodio) les garantice el derecho a recibir
en condiciones de igualdad dicha información sobre el estado de sus hijos y el ejercicio de la
facultad de decisión conjunta (cuando proceda) en materia de salud. Sin embargo, la resolución
formulada al respecto a la Consejería de Sanidad no fue aceptada.
La defensa de este sector de la población se ha complementado en este ejercicio con
el desarrollo de una actuación de oficio relacionada con el problema del tabaquismo activo y
pasivo en los menores de edad en Castilla y León.
Como resultado de la investigación, se pudo constatar que la política de control y
prevención desarrollada en esta Comunidad Autónoma para el abordaje de esta problemática
debía seguir avanzando de forma efectiva en el cumplimiento de la normativa vigente, en la
elevación de la percepción del riesgo asociada al consumo de tabaco, en la disminución de la
disponibilidad por adolescentes, en la reducción de la aceptación social del consumo, en la
prevención de la iniciación del hábito de fumar en niños y jóvenes o en el retraso de la edad de
inicio, en la reducción o eliminación de la exposición de los menores al humo de tabaco
ambiental y en el abandono del tabaquismo por padres e hijos.
Para ello se propuso a la Consejería de Sanidad, a la Consejería de Familia e Igualdad
de Oportunidades y a la Consejería de Educación la puesta en marcha de distintas estrategias,
como el incremento de las actuaciones inspectoras aleatorias anuales; el desarrollo de
campañas o programas de concienciación e información sobre los riesgos asociados al consumo
de tabaco; de programas de prevención específicos en el ámbito educativo diseñados
concretamente para prevenir el tabaquismo y en el ámbito familiar; el desarrollo de programas,
actuaciones o campañas dirigidas a ofrecer una información adecuada en establecimientos
comerciales y de hostelería sobre los problemas que genera el consumo de tabaco en la salud
de los adolescentes y de las consecuencias derivadas de la infracción de la prohibición de venta
a dicho colectivo, así como requerir su cumplimiento; y la ejecución de programas preventivos
por los servicios sanitarios (pediatría, medicina familiar, ginecología).
Tales medidas tuvieron buena acogida por la Administración.
Se analizó, asimismo, a través de la tramitación de otra actuación de oficio, la
necesidad de alcanzar un derecho administrativo sancionador especial para los menores con
sanciones adecuadas y acordes con su edad y con un fin claramente educativo frente al modelo
represivo existente. Y de esta forma excluir la imposición de multas pecuniarias, ya que si éstas
no son adecuadas para el derecho penal de los menores, tampoco deben serlo para el derecho
administrativo sancionador.
Como resultado del estudio realizado al respecto, esta institución consideró
conveniente la aprobación de un derecho administrativo sancionador especial para los menores
de edad que, en atención a la dogmática jurídico penal, estableciera una declaración específica
respecto a la edad mínima para resultar responsable de infracciones administrativas y que,
asimismo, contemplara el establecimiento de una tipología de sanciones adecuadas para los
sujetos infractores, eficaces en la práctica y orientadas hacia fines educativos y pedagógicos
para fomentar el verdadero sentido del respeto y de la responsabilidad.
Para ello el Procurador del Común dio traslado de esta cuestión al Defensor del Pueblo
estatal por si resultaba procedente iniciar por parte de esa defensoría alguna actuación dirigida
a la consecución de la modificación legal señalada.
1.3. Prestaciones a la familia
Dentro de la política de apoyo económico a las familias, la labor supervisora se ha
centrado en torno a las medidas de apoyo económico establecidas por el nacimiento o adopción
de hijos y en relación con el reconocimiento de la condición de familia numerosa en los casos
de separación o divorcio.
Se ha descartado, en los casos planteados, el incumplimiento de las normas
reguladoras en el acceso a las prestaciones orientadas a paliar las cargas económicas derivadas
de la incorporación de nuevos hijos a la unidad familiar o para paliar desequilibrios económicos.
1.4. Conciliación de la vida familiar y laboral
La necesidad de reclamar nuevas estrategias a la política de conciliación
comprometida por la Administración de esta Comunidad Autónoma, se ha hecho de nuevo
patente en este ejercicio con la finalidad de crear las condiciones adecuadas que posibiliten a
las familias llevar a cabo sus tareas familiares y profesionales y ejercer sus derechos de forma
armónica y equilibrada.
Por ello, ha vuelto a ser preciso proponer nuevas medidas para mejorar ciertos
aspectos normativos, de organización y funcionamiento de los apoyos que facilitan la
armonización familiar, laboral y escolar.
Se ha considerado, en primer lugar, que la creación de una red de centros
incompletos de educación infantil de primer ciclo en el ámbito rural de esta Comunidad
Autónoma, merece su adaptación a unos criterios de calidad adecuados para responder a las
necesidades de los usuarios.
La no obligatoriedad de esta etapa educativa (con independencia de prestarse en el
ámbito rural o urbano) no es incompatible con la exigencia de unos requisitos ajustados a las
características y capacidades de la población atendida.
Por ello, y aun cuando las especiales circunstancias sociodemográficas y educativas de
los centros incompletos justifican el establecimiento de diferencias de estructura y organización
respecto a los centros completos, esta disparidad no puede imponerse en relación con el
número de profesionales exigidos para su atención.
Sea del tipo que sea el centro de primer ciclo de educación infantil (completo o
incompleto) debe asegurarse que los niños reciban atención en condiciones adecuadas y de
igualdad, con independencia del lugar en que residan o de las características de su núcleo de
población, respondiendo equitativamente y con un nivel de calidad educativo y asistencial
satisfactorio y adaptado a sus necesidades, intereses y estilo cognitivo.
Así, la conveniencia de contar con los apoyos profesionales adecuados para garantizar
la asistencia y protección de todos los menores, hizo necesario que se instase a la Consejería de
Educación la ampliación de la dotación de personal de los centros incompletos de primer ciclo
de educación infantil de esta Comunidad Autónoma, aplicando la misma ratio de profesionales
establecida para los centros completos o incorporando otro personal complementario para
labores de apoyo, en beneficio de un nivel de calidad asistencial y educativo satisfactorio y
adaptado a las necesidades de atención, cuidado, protección, educación y orientación de los
menores atendidos. Ello unido a la necesidad de apoyar el esfuerzo desarrollado por los
ayuntamientos en la puesta en marcha de este modelo educativo, colaborando la
Administración autonómica, en función de las disponibilidades presupuestarias y en los casos
precisos, en la financiación de los gastos que pudiera generar el cumplimiento de la citada
dotación de personal.
La Administración autonómica, sin embargo, no aceptó las propuestas recomendadas.
A su vez, se ha pretendido el desarrollo o modificación de las regulaciones existentes
para el acceso a las escuelas infantiles (primer ciclo de educación infantil) con la finalidad de
proporcionar la oportunidad efectiva en el acceso a las plazas y fomentar la plena
compatibilización de la vida profesional y personal de los progenitores.
Así, se reclamó la modificación de la normativa reguladora del procedimiento de
admisión en las escuelas infantiles del Ayuntamiento de Burgos para contemplar, como criterio
a valorar y puntuar en el baremo de la situación sociofamiliar, la circunstancia del parto múltiple
o la condición de hermanos nacidos del mismo parto o que soliciten de forma simultánea plaza
en el mismo centro y curso. Ello en consonancia con la normativa de la Comunidad de Castilla y
León y la de muchos otros municipios.
Pero la modificación de la norma municipal señalada se instó, igualmente, para
introducir un factor corrector que posibilitara que en los casos de participación conjunta y
simultánea de hermanos a una plaza en el mismo centro, se produjera el mismo resultado en el
procedimiento de acceso, garantizando, así, la admisión de todos ellos y evitando su separación
o su escolarización en centros diferentes.
La resolución que con tales objetivos se formuló al Ayuntamiento de Burgos fue
aceptada, debiendo destacar, asimismo, que la normativa autonómica reguladora del
procedimiento de admisión para el primer ciclo de educación infantil en las escuelas de
titularidad de la Comunidad de Castilla y León ha sido modificada en este ejercicio para recoger
un factor corrector como el propuesto por esta institución, incluyéndose un nuevo supuesto
extraordinario de admisión cuando hubiera quedado en lista de espera algún menor nacido de
parto múltiple o adopción simultánea, cuyo hermano o hermanos hubieran resultado admitidos
en el proceso general de admisión.
Asimismo, la misma modificación ha venido a contemplar un criterio recomendado por
esta institución en el ejercicio pasado mediante resolución formulada a la Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades, al introducir la posibilidad de que solamente uno de los padres
del niño que pretenda acceder a la escuela infantil, esté empadronado en alguno de los
municipios de la Comunidad de Castilla y León.
La última de las causas que ha justificado la necesidad de impulsar la mejora de la
política de conciliación, está relacionada con el Programa de Centros Abiertos, dada la
imposibilidad de efectuar cambios en las semanas de participación cuando se producen causas
o circunstancias especiales que impiden a los padres la conciliación de su responsabilidad en los
periodos semanales inicialmente elegidos.
Dado que la realidad laboral actual todavía requiere que la política de conciliación
comprometida por la Administración autonómica siga adaptándose a las demandas sociales
existentes de apoyo a la familia, se recomendó a la Consejería de Educación la flexibilización del
criterio de participación en el citado programa, permitiendo variaciones en las semanas de
asistencia de los niños usuarios cuando concurran causas o circunstancias especiales
fundamentadas en la compatibilidad laboral y familiar de los padres, que debidamente
justificadas o acreditadas hagan necesaria la participación de los menores en periodos
semanales diferentes a los inicialmente elegidos. Este criterio, sin embargo, no fue aceptado.
Debemos seguir reclamando, pues, el esfuerzo de las administraciones públicas para
fomentar el establecimiento de las condiciones propicias que favorezcan o mejoren la
armonización de las responsabilidades parentales y el desarrollo de acciones de carácter
compensatorio en relación con las familias que se encuentren en situaciones más desfavorables.
2. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
2.1. Personas con discapacidad
En el año 2011 se ha presentado el mismo número de quejas que en el año 2010.
Concretamente, han sido 61 las reclamaciones que los ciudadanos han dirigido a esta institución
en relación con problemas que afectan a las personas con discapacidad.
Ahora bien, la circunstancia de que durante el año 2011 no se haya incrementado el
número de las quejas no significa que la situación de las personas con discapacidad haya
mejorado notablemente. De hecho, este año se repite en muchos casos el tipo de problemas y
reivindicaciones que a lo largo de los años han planteado las personas con discapacidad.
Por eso, esta procuraduría se ve obligada a recordar e insistir nuevamente en la
obligación de los poderes públicos de prestar una especial protección a este colectivo,
protección que en situaciones económicas como lo actual, debe incrementarse para evitar que
la crisis actual tenga una especial incidencia negativa en el ejercicio y disfrute de sus derechos
por las personas con discapacidad.
A lo anterior se suma la necesidad de incrementar las campañas de información y
sensibilización dirigidas a la población en general con la finalidad de corregir, prevenir y evitar
comportamientos ciudadanos que inciden negativamente en este colectivo.
Como viene siendo habitual, la mayoría de las quejas recibidas se refieren a la
existencia de barreras de todo tipo que dificultan el normal desarrollo de la vida de las personas
con discapacidad.
Concretamente, han sido 25 las quejas presentadas en relación con dicha cuestión,
seguidas en número de las 13 reclamaciones formuladas en relación con ayudas. 7 han sido las
quejas formuladas sobre el empleo de las personas con discapacidad y también han sido 7 las
reclamaciones relativas a la valoración y reconocimiento de la situación de discapacidad.
Además, se han presentado 4 reclamaciones que versan sobre los centros de atención a
personas con discapacidad.
Por otro lado, se han dirigido un total de 32 resoluciones. De ellas, 20 se formularon a
la Administración local y 12 a la Administración autonómica.
En materia de dependencia se ha dirigido una resolución a la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades, aceptada por esta, para que en un concreto supuesto, se dictase
una resolución expresa que concretara la prestación o servicio que correspondía al beneficiario,
tras haberse revisado y dejado sin efecto la prestación de cuidados en el entorno familiar
previamente reconocida y ello al constatarse que aquel acudía a un servicio financiado con
fondos públicos incompatible con dicha prestación.
En materia de empleo de las personas con discapacidad se dirigió una resolución a la
Consejería de Administración Autonómica, rechazada por esta, para que se modificara el
Decreto 9/2011, de 17 de marzo, por el que se regula la jornada de trabajo no presencial
mediante teletrabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León, estableciendo, en
relación con los sistemas de comunicación entre la Administración y el empleado público
acogido a dicho sistema, una cláusula abierta que comprendiera todos los existentes
(actualmente o en el futuro) y que sirvieran tanto al fin perseguido por la norma como a las
distintas situaciones de discapacidad en las que pueda encontrarse el empleado.
Asimismo, se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda para
que con la finalidad de alcanzar en el plazo de tiempo más breve posible el 2 por ciento de los
efectivos totales en ese Ayuntamiento y, en relación con las plazas reservadas para personas
con discapacidad que quedasen desiertas en los procesos de acceso libre, se valorase la
posibilidad de no acumularlas al turno general y, en su lugar, adicionarlas al cupo de la oferta
del año siguiente.
Y, en fin, también en este ámbito se dirigió una resolución a la Consejería de
Economía y Empleo con la finalidad de establecer y desarrollar nuevas medidas de apoyo a la
inserción laboral de las personas con discapacidad en el ámbito de la intermediación en el
mercado de trabajo, para fomentar el empleo de estos trabajadores, ofrecer un tratamiento
especializado y personal y que sirva para neutralizar las desventajas sociales y garantizar una
mayor igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.
En relación con la presencia de barreras han sido varias las resoluciones dictadas
dirigidas tanto a la Administración autonómica como a distintas entidades locales para lograr su
supresión y la mejora, en algunos casos, de ciertos servicios, al dotar de accesibilidad a los
inmuebles en los que se prestan.
En concreto, se ha dirigido una resolución al Ayuntamiento de Medina del Campo para
que se procediera al traslado del aula de atención temprana a un inmueble accesible, atendida
la circunstancia de que dicho servicio desde hacía años se desarrollaba en un inmueble con
escaleras.
Asimismo, en relación con dicho servicio, también se dirigió una resolución a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades para que en el ámbito de sus competencias
y en coordinación en su caso con el Ayuntamiento de Medina del Campo, desarrollase las
actuaciones procedentes para asegurar el traslado sin dilación de las dependencias del Aula de
Atención Temprana de Medina del Campo a un local accesible.
Además, en el segundo punto de esa misma resolución se indicó a la citada Consejería
que, previa la oportuna tramitación, elaborase y aprobase una normativa específica destinada a
regular los requisitos mínimos que deben reunir los centros y servicios de atención temprana en
esta Comunidad Autónoma, adoptando en dicha normativa respecto de los centros ya
existentes las previsiones que, en su caso, fueran precisas para su adaptación a dichos
requisitos.
De igual forma, en materia de barreras arquitectónicas, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento de Cañizal para que se abordaran las actuaciones precisas en orden a la
supresión de las barreras existentes en el edificio en el que se ubicaba dicho Ayuntamiento,
previa la oportuna tramitación legal y recurriendo, si era preciso, a las ayudas al efecto
existentes y para que, en tanto ello tuviera lugar, se adoptasen las medidas precisas que
aminorasen el riesgo de caídas derivadas del estado de deterioro actual de los escalones de
acceso al inmueble. Asimismo, en la resolución dictada se indicó al Ayuntamiento la obligación
de consignar anualmente en sus presupuestos las partidas presupuestarias específicas para
cumplir con la Ley de Accesibilidad y Supresión de Barreras.
Por otro lado, se ha formulado una sugerencia al Ayuntamiento de San Andrés del
Rabanedo, aceptada por el mismo, para que se proceda a revisar la normativa vigente en ese
municipio en relación con la instalación de ascensores en edificios existentes aprobando una
ordenanza de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en la que se contemple si no estaba prevista
en la actualidad, la instalación de ascensores que requieran ocupación de espacios públicos.
Siguiendo con las barreras, pero en este caso urbanísticas, como ha ocurrido en años
anteriores, se han formulado resoluciones a alguna administración local (a título de ejemplo,
puede citarse al Ayuntamiento de Cistierna) recordándole la obligación de suprimir tales
barreras y la de asfaltar las vías públicas.
Asimismo, y ante la presencia de barreras en el acceso a una vivienda unifamiliar, y
existiendo dudas sobre el carácter público o privado de la zona o plataforma de acceso a dicha
vivienda, se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Piñel de Arriba (Valladolid), rechazada
por este, para que, entre otras cuestiones, se valorase la procedencia de elaborar un estudio
previo sobre la pertinencia del ejercicio de la acción investigadora en relación con la plataforma
y escaleras de acceso a la vivienda en cuestión y para que se iniciase de oficio el
correspondiente expediente de investigación si del citado estudio previo resultara la existencia
de indicios de que podía corresponder al Ayuntamiento; desarrollando las actuaciones precisas
en orden a garantizar el acceso a la vivienda en cuestión en las condiciones que al efecto
determina la Ley 3/98, de accesibilidad y supresión de barreras, si el resultado del citado
expediente de investigación determinase el carácter público del acceso en cuestión.
De igual forma, en relación con las citadas barreras urbanísticas se dirigió una
resolución al Ayuntamiento de Palencia, aceptada por este, para que se intensificasen las
medidas de vigilancia del tráfico en las vías públicas de esa localidad y se adoptasen las
medidas pertinentes para hacer efectivos los derechos de los peatones en general y los de las
personas con discapacidad o movilidad reducida en particular, garantizando, en todo caso, su
seguridad y para que en relación con los estacionamientos indebidos en las aceras de esa
capital, se estudiase la posibilidad de colocar mobiliario urbano siempre que su anchura o
características lo permitan, con la finalidad de impedir los citados aparcamientos y, en fin, para
que se fomentase y promoviera el desarrollo de campañas informativas y educativas dirigidas a
la población en general con la finalidad de lograr su colaboración en la implantación de las
medidas que favorezcan la accesibilidad y supresión de barreras en general, y una disminución
de las infracciones de que aquí se trata.
Asimismo, se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Salamanca en relación con
una multa impuesta a una persona que disponía de tarjeta de estacionamiento y había
aparcado en un lugar reservado para personas con discapacidad, a fin de que se procediera a la
revocación de la sanción impuesta en atención a los problemas de tipicidad o tipificación de la
infracción por la que se sancionó y la ausencia de una adecuada y tajante ratificación del
denunciante al dársele traslado de las alegaciones del denunciado. El Ayuntamiento aceptó
dicha resolución, revocando la sanción y devolviendo el importe de la multa al sancionado.
Por otro lado, a lo largo del año 2011 se han desarrollado o concluido diversas
actuaciones de oficio relacionadas con problemas o cuestiones que guardaban relación con
derechos o intereses de las personas con discapacidad.
En concreto, en el año 2011 ha concluido la actuación de oficio iniciada en el año
2009 relativa a la supresión de barreras en la comunicación sensorial. En concreto, se han
dirigido resoluciones a la Consejería de Administración Autonómica, las diputaciones
provinciales, y a los ayuntamientos de más de veinte mil habitantes, aceptada por la práctica
totalidad de las administraciones que han contestado a la misma, para que por parte del órgano
competente en cada caso se impartieran las instrucciones necesarias a todos los centros
directivos dependientes del mismo para potenciar la adopción de las medidas previstas en la
Ley 3/1998 garantizando el ejercicio de sus derechos a las personas con discapacidad sensorial
y logrando, en consecuencia, el mayor grado de integración social.
Asimismo, y también en el marco de una actuación de oficio, se dirigió una resolución
a la Consejería de Sanidad para que por parte del ejecutivo autonómico se valorase la
precedencia de dictar una norma reglamentaria de desarrollo de la Ley de Accesibilidad sobre la
presencia de perros de asistencia a personas con discapacidad. De dicha resolución también se
dio traslado a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, al señalar la Consejería de
Sanidad su falta de competencia. La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades aceptó
la citada resolución.
En materia de empleo, en el marco de una actuación de oficio iniciada en el año 2010,
se ha dirigido una resolución a la Consejería de Economía y Empleo para que se adopten las
medidas precisas para lograr la incorporación en los programas o planes anuales de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Castilla y León de las siguientes actuaciones: el
incremento del número de inspecciones, al menos en un 50%, para controlar el cumplimiento
de la cuota de reserva de empleo del 2% a favor de trabajadores con discapacidad y de las
medidas alternativas excepcionalmente autorizadas y el seguimiento sistemático de los
requerimientos realizados por la Inspección para la corrección de las irregularidades detectadas
y, en los casos necesarios, para ejercitar debida y eficazmente la potestad sancionadora.
Además, en esa misma resolución se indicó la necesidad de incrementar las campañas
de divulgación o sensibilización dirigidas a las empresas para facilitar el cumplimiento de la
cuota de reserva legal y transmitir información real sobre las posibilidades de trabajo de las
personas con discapacidad.
Y, en fin, en materia de barreras, ante las dificultades existentes en orden a la
instalación de ascensores en edificios existentes y los problemas que la presencia de escaleras
supone para las personas con discapacidad, se sugirió al Ayuntamiento de Palencia la revisión
de las previsiones de su normativa urbanística para eliminar de la misma la exigencia del
acuerdo unánime de los propietarios incluidos en el régimen de propiedad horizontal de los
edificios en los que se pretende la instalación de un ascensor, y ello tras constatar la exigencia
de dicha unanimidad y estimar esta institución que si el proyecto de instalación para el que se
solicita licencia de obras se ajusta a la legalidad, la posibilidad de autorizarlo no puede hacerse
depender de la existencia o no de unanimidad en dicha solicitud por parte de los interesados
miembros de la comunidad de propietarios del inmueble en cuestión.
En relación con esa concreta sugerencia, el Ayuntamiento de Palencia comunicó a esta
institución que la misma se tendría en cuenta, ante una posible modificación del planeamiento
que regule este tipo de instalaciones.
2.2. Salud mental
El actual marco normativo en materia de asistencia psiquiátrica en Castilla y León
ofrece posibilidades importantes que pueden incidir en una mejora de la atención de la salud
mental y del modelo de coordinación sociosanitaria.
Además, el reciente protocolo en materia de coordinación sociosanitaria suscrito el 28
de octubre de 2011 entre la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades y la Gerencia
de Servicios Sociales, servirá para avanzar en el proceso integrado de atención sociosanitaria a
las personas con discapacidad por enfermedad mental.
Ahora bien, se siguen detectando algunas carencias y deficiencias a través de las
reclamaciones presentadas, que generan dificultades en una correcta atención a este colectivo,
así como en una adecuada continuidad de cuidados y en la consecución de unos recursos en la
comunidad orientados a la recuperación de estas personas.
No se trata, por tanto, de un problema de falta de definición de un modelo
comunitario asistencial, sino de un problema de planificación, de creación y reorganización de
los recursos de la red pública de salud mental.
En primer lugar porque la aprobación de la II Estrategia Regional de Salud Mental de
Castilla y León no se ha hecho todavía realidad. El documento, en borrador desde el año 2008,
está todavía pendiente de aprobación definitiva.
Desde el año 2007, pues, no existe en esta Comunidad Autónoma una planificación
estratégica clara en esta materia. Se trata, por tanto, de priorizar los esfuerzos en este ámbito
para obtener, sin más dilación, una nueva estrategia en 2012 que contemple las medidas
necesarias para continuar avanzando en la cobertura de las necesidades específicas del proceso
asistencial de esta población mediante la implantación y consolidación de una completa red de
recursos de salud mental.
Insistiendo, pues, en la necesidad de garantizar el ofrecimiento de los recursos
adecuados para paliar las dificultades asistenciales a las que todavía se enfrentan las personas
con enfermedades mentales, se ha reclamado en concreto la puesta en marcha de una unidad
específica para el tratamiento en régimen de hospitalización de los trastornos de la
personalidad, en el convencimiento de que su abordaje debe hacerse en dispositivos que de
forma multidisciplinar sean capaces de prever todas las intervenciones que requieren los
pacientes afectados.
La ausencia de dispositivos asistenciales específicos para abordar esta enfermedad en
su globalidad, hace que en ocasiones sea especialmente dificultoso encauzar el tratamiento
necesario en cada caso. Los recursos disponibles y utilizados hasta el momento, aunque
necesarios, no resuelven en su totalidad la realidad de esta problemática.
La resolución formulada al respecto a la Consejería de Sanidad fue aceptada, pero
condicionada a la remisión del informe favorable de la Dirección General de Presupuestos de la
Consejería de Hacienda.
Esta necesidad de recursos específicos ha sido también constatada en el caso de las
personas con autismo. Precisamente, la falta de centros especializados de atención permanente
de titularidad pública, provoca derivaciones a centros no especializados o, incluso, a centros
psiquiátricos inadecuados para su atención.
Se ha defendido, pues, la creación de una red específica de plazas especializadas
financiadas de acuerdo al coste real para avanzar en el proceso de atención de las personas
afectadas por trastornos del aspecto autista. Por ello, se recomendó a la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades un análisis de la trascendencia y envergadura del problema del
autismo en esta Comunidad Autónoma (reconocido como una discapacidad diferenciada y con
entidad propia), así como la consecución de una definitiva red específica de centros
especializados con un sistema de financiación pública que respondiendo a los costes reales y a
las necesidades existentes permita hacer efectiva y viable para las asociaciones del sector
(como prestadoras de los servicios de competencia de la Administración) una asistencia
especializada y de calidad.
Dicha Administración, sin embargo, ha considerado que es posible la atención de las
personas con autismo sin necesidad de generar una red paralela de centros exclusivos.
Se ha apoyado, asimismo, la conveniencia de seguir impulsando la política de atención
a las personas con discapacidad psíquica y trastornos de conducta o enfermedad mental
asociada para facilitar su acceso a los recursos existentes sin discriminación en relación con el
resto de la población con discapacidad, concertando plazas con la iniciativa privada cuando la
oferta pública disponible sea insuficiente para atender los casos necesitados de atención
residencial.
Pero también se ha reclamado el ofrecimiento de las respuestas asistenciales
necesarias para evitar la marginación de algunas personas con enfermedad mental crónica o
prolongada, con escaso o nulo arraigo familiar, con importantes dificultades para afrontar sus
necesidades básicas de subsistencia, sin conciencia de enfermedad, con aislamiento social, con
una conducta de autonegligencia en la higiene generadora, incluso, de alarma social y de
problemas de salubridad y seguridad pública.
El abandono sociosanitario que presentan estas personas requiere la necesaria
intervención de las administraciones públicas para su corrección y para facilitar a los afectados
el oportuno tratamiento integral dirigido a paliar los efectos de la falta de higiene y atención
social y sanitaria.
Entre estas intervenciones administrativas resultan fundamentales la subsanación de
las deficiencias higiénico-sanitarias de las viviendas, la coordinación de los servicios sociales y
sanitarios para lograr una valoración integral de la situación de los afectados y, en atención a
su resultado, una atención sociosanitaria adecuada a sus necesidades, junto a posibles
declaraciones de incapacitación judicial.
Medidas que fueron instadas por esta institución a un Ayuntamiento de la Comunidad
Autónoma para la protección de una persona residente en ese municipio en condiciones de
abandono y marginación.
Finalmente, ha sido preciso reclamar la asunción de la responsabilidad pública por los
prejuicios o daños generados por la demora en el funcionamiento de los servicios sanitarios.
La necesidad de demostrar la existencia o no de un indebido retraso en el tratamiento
de un paciente hospitalario fue recomendada a la Consejería de Sanidad con la finalidad de
determinar si había sido privado de la oportunidad de recibir con la suficiente anticipación la
atención necesaria para evitar el estado físico de gravedad extrema en el que se encontraba y,
con ello, depurar las posibles responsabilidad a que, en su caso, diera lugar esa supuesta
dejación de funciones frente a los criterios de gravedad que aconsejaban la asistencia urgente
del paciente.
Ya que la postura de la Administración fue contraria a admitir esta propuesta, debe
insistirse en que un funcionamiento adecuado de los recursos de naturaleza psiquiátrica impone
a los profesionales sanitarios la necesidad de actuar con la diligencia y rapidez exigible en la
atención de los pacientes psiquiátricos para asegurar la cobertura de sus necesidades y una
asistencia de calidad.
2.3.Minorías étnicas
Uno de los problemas relacionados con la integración social de los colectivos
pertenecientes a minorías étnicas versa sobre las dificultades de convivencia vecinal que
ocasionan algunas familias de étnica gitana. Por ello, una intervención administrativa integral en
el proceso de realojo de estos grupos de población, constituye una labor fundamental en la
lucha contra la exclusión social.
Sin embargo, el alojamiento o realojamiento en viviendas normalizadas de la
comunidad gitana no siempre va seguido del acompañamiento social necesario, pudiendo
ocasionar dificultades en la integración social de los núcleos familiares realojados, con escasos
hábitos de convivencia y adaptación al medio.
Se ha defendido, por ello, la necesidad de que las medidas de realojo se unan a un
complejo proceso de acompañamiento social que favorezca la adaptación al nuevo entorno y
evite conflictos ciudadanos, así como la repetición de situaciones de marginalidad.
El desarrollo de este tipo de programas de intervención integral fue, precisamente,
reclamado al Ayuntamiento de Palencia, con la finalidad de conseguir de forma efectiva
(mediante las suficientes medidas de apoyo, de formación y orientación para el uso y
mantenimiento de las viviendas, de los deberes comunitarios y de fomento de la convivencia) la
adaptación de diversos núcleos familiares en su entorno de realojo, su inserción plena y
normalizada y la eliminación de conflictos vecinales. Medidas que fueron aceptadas por la
Administración local.
2.4. Mujer
La intervención desarrollada en el ámbito de la atención a las mujeres víctimas de
malos tratos se ha centrado en la necesidad de posibilitar un marco estable de financiación de
los centros integrantes de la red asistencial destinada a la atención, información, formación y
alojamiento de este colectivo y de los menores a su cargo.
La relevancia en esta Comunidad Autónoma del sector privado en el ofrecimiento de
sus propios recursos (como alternativa a la insuficiencia de dispositivos públicos) para acoger
temporalmente y prestar el tratamiento y la protección necesaria en el proceso de recuperación
de aquellas mujeres que sufren malos tratos o alguna otra problemática social determinante de
su indefensión y vulnerabilidad, exige sin duda el establecimiento de un sistema de financiación
que garantice de forma adecuada a la iniciativa social de titularidad privada la prestación de
recursos de responsabilidad pública con la suficiente capacidad económica de gestión y, con
ello, una asistencia integral en centros de calidad.
Esta circunstancia motivó que se instara a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades a valorar la posibilidad de establecer un régimen de concertación específico de
dichos recursos, estableciendo para ello la oportuna regulación para abordar dicha acción
concertada u otro sistema de colaboración que pudiera resultar eficaz para proporcionar un
marco estable, equitativo y común de financiación para las entidades gestoras de los recursos
integrados en la red de asistencia a la mujer víctima de maltrato o abandono familiar.
Aceptando la resolución, se ponderará durante el proceso de elaboración de la
normativa de desarrollo en materia de violencia de género, cualquier sistema de concertación o
colaboración en la financiación de los centros integrantes de la red de atención a mujeres
víctimas de violencia de género.
3. JUVENTUD
Centrada la intervención de esta institución en materia de juventud en la política de
ocio y tiempo libre desarrollada por la Administración, se ha pretendido en primer término
garantizar la adopción de medidas de control administrativo sobre las instalaciones turísticas de
ocio destinadas a los jóvenes.
Y es que la pasividad demostrada por la Administración autonómica para ejercer la
potestad sancionadora en relación con un albergue juvenil de su titularidad, no sólo permitía
ocultar una posible situación antijurídica, sino que también redundaba en detrimento de la
imparcialidad y eficacia de la actividad administrativa.
En ese caso, por ello, se instó a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades
la incoación del procedimiento sancionador oportuno para determinar la existencia o no de una
posible vulneración del ordenamiento jurídico en materia de juventud. Lo que fue aceptado por
dicha Administración.
Pero también se ha pretendido lograr una buena práctica administrativa en las
convocatorias públicas de otras alternativas de ocio juvenil, con la finalidad de asegurar su
vinculación a consideraciones de interés general.
Para ello fue necesario instar a la Diputación provincial de Burgos la modificación de
las condiciones generales de la convocatoria de campamentos y campus deportivos de dicha
Administración, con el objeto de preveer expresamente la posibilidad de devolución del importe
de la cuota abonada por los beneficiarios en caso de renuncia fehaciente a la plaza adjudicada,
condicionada al ejercicio de dicha facultad de renuncia en un determinado plazo o a la
concurrencia de las causas oportunas debidamente justificadas por el participante (enfermedad,
accidente, trabajo, etc.).
Pese a que no existía una razón que justificara un enriquecimiento patrimonial de la
Administración convocante causado por la ausencia de dicha previsión, y que la regulación de la
devolución de las cuotas por renuncia de los participantes ya estaba prevista en diferentes
convocatorias autonómicas de actividades de ocio y tiempo libre, no se aceptó la resolución
formulada al respecto a la citada Diputación provincial.
4. LIMITACIÓN A LA VENTA Y CONSUMO DE TABACO
La actuación supervisora desarrollada en relación con las estrategias administrativas
de control sobre las drogas institucionalizadas, se ha centrado en este ejercicio en el ámbito del
consumo de tabaco con la finalidad de lograr una intervención garantista más eficaz de la
Administración frente al incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la normativa
vigente.
Para ello se ha defendido la necesidad de reforzar las actuaciones de control frente al
tabaquismo involuntario y garantizar el derecho a respirar un aire libre de humo de tabaco en
zonas no habilitadas para su consumo, instando a la Consejería de Sanidad en los casos
necesarios la articulación de acciones específicas para tratar de corregir la repetición de las
conductas ilícitas, aplicando medidas sancionadoras y el mantenimiento e, incluso, el
incremento de la actividad de requerimiento y supervisión sobre los establecimientos para
garantizar el total cumplimiento de la prohibición de fumar y modificar patrones de conducta.
ÁREA J
SANIDAD Y CONSUMO
El derecho a la tutela de la salud constituye no sólo una de las principales
preocupaciones del individuo sino también uno de los pilares básicos del llamado Estado del
Bienestar. Sin embargo no puede obviarse que las dificultades económicas y financieras que
azotan no sólo a los hogares sino a las propias administraciones han tenido su reflejo en la
organización administrativa y en el propio contenido de las quejas presentadas. En este sentido
hemos observado cómo las resoluciones remitidas por el Procurador del Común que contenían
aspectos económicos tales como el reconocimiento del reintegro de gastos médicos o la
necesidad de financiación de tratamientos médicos altamente especializados han sido
rechazadas.
En este sentido es reseñable nuestra actuación de oficio y las diversas quejas
presentadas en relación con la llamada “hormona del crecimiento” o somatotropina. En el
marco de esta actuación examinamos el papel de los llamados “Comités asesores” que vienen
siendo el principal óbice para la estimación de las pretensiones de los particulares. A tal efecto
vinimos a indicar que la Jurisprudencia se pronuncia claramente en contra de que este tipo de
órganos sean quienes deniegan el tratamiento puesto que la prescripción del mismo se
encuentra legal y reglamentariamente admitida. Por otra parte estimamos que los documentos
que contenían las prescripciones de los Comités asesores carecían de las características
necesarias para ser considerados actos administrativos lo que daba lugar a la indefensión de los
interesados.
En definitiva, un año más hemos tratado de salvaguardar el derecho del ciudadano a
la protección de su salud en la forma prevista no sólo en el texto constitucional sino en nuestro
Estatuto de Autonomía y para ello hemos procedido a dar trámite a las ciento dieciséis quejas
presentadas en materia de sanidad y consumo de las cuales noventa y seis se referían a
materia sanitaria.
No nos referiremos en el presente Informe a la cuestión de los cascos craneales o de
la enfermedad de Pompe porque, si bien algunas de las resoluciones en la materia recayeron en
el año 2011, ya fueron objeto de estudio y debate en el Informe del año pasado.
Por lo que respecta a la colaboración con nuestra institución ha sido del mismo grado
que en años precedentes en cuanto a remisión de información y respuesta a nuestras
resoluciones si bien hemos apreciado un creciente rechazo del contenido de las mismas siendo
la Consejería de Sanidad uno de los órganos autonómicos que más desacuerdo ha mostrado
con nuestra actividad de protección de derechos de los ciudadanos. En cuanto a los expedientes
de consumo hemos de significar la notable mejora que hemos percibido en orden a la remisión
de información tras la fusión de las Consejerías de Fomento y Medio Ambiente.
ÁREA K
JUSTICIA
En el año 2011 se han recibido seis quejas menos que durante el año 2010.
Concretamente, han sido 55 las quejas formuladas en esta área.
El descenso en el número de quejas respecto al citado año 2010 es mínimo y no
permite sentar conclusiones relacionadas con una variación o modificación de la situación y
funcionamiento de la Administración de Justicia y de sus Tribunales en esta Comunidad
Autónoma.
En concreto, de las 55 quejas presentadas, 11 se referían a retrasos e irregularidades
procedimentales, el objeto de otras 18 reclamaciones era mostrar la disconformidad de los
reclamantes con el contenido de distintas resoluciones judiciales, y 2 estaban relacionadas con
problemas relativos a la ejecución de sentencias.
Además, en esta área se incluye también una queja formulada en relación con los
criterios de determinación de aranceles notariales, 6 relativas al funcionamiento de órganos
encargados del Registro Civil, 4 expedientes guardaban relación con el reconocimiento del
derecho a litigar gratuitamente y 1 expediente se refería a la actuación de un colegio de
abogados.
Y, en fin, se engloban también en esta área las reclamaciones relacionadas con
cuestiones de derecho penitenciario y aquellas en las que los ciudadanos plantean auténticas
consultas o pretensiones de asesoramiento en derecho.
De nuevo debe señalarse que en su mayoría las reclamaciones son remitidas a la
Defensoría del Pueblo ante la falta de competencias de esta institución, si bien, en ocasiones,
se rechazan directamente aclarando a los interesados las razones del archivo o rechazo
acordado.
Ejemplo de esta última decisión son aquellas reclamaciones en las que se plantean
consultas o solicitudes de asesoramiento y también las quejas en las que los reclamantes
discuten el contenido de una resolución judicial. En este último supuesto, además de la falta de
competencias, la posibilidad de intervención de esta procuraduría queda excluida en virtud del
principio de independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional lo que excluye también el
control de la Defensoría del Pueblo y justifica el archivo directo de las reclamaciones por esta
institución.
Por razones obvias, derivadas de la falta de competencias, tampoco este año se han
formulado resoluciones en esta área.
ÁREA L
INTERIOR, EXTRANJERÍA Y EMIGRACIÓN
1. INTERIOR
Durante el año 2011 los aspectos que centraron la mayor parte de las quejas de los
ciudadanos fueron el tráfico y la seguridad vial, siendo nuevamente el ejercicio de la potestad
sancionadora por parte de la Administración competente, el ámbito en el que se plantearon la
mayoría de las controversias frente a la actuación de la Administración.
Los ciudadanos continúan acudiendo para enjuiciar la veracidad de los hechos
recogidos en los boletines de denuncia. En estos casos se informa al reclamante que las
denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico
hacen fe, salvo prueba en contrario, respecto de los hechos denunciados dirigiéndose la
actuación de esta procuraduría a examinar si a lo largo del procedimiento sancionador se han
respetado las garantías de defensa del presunto infractor, pero sin discutir ni modificar los
hechos denunciados.
También han sido objeto de tratamiento las reclamaciones relacionadas con la
naturaleza de las denuncias formuladas por los vigilantes o controladores de las zonas de
estacionamiento limitado. Si bien es cierto que, en general, no tienen la condición de agentes
de la autoridad, ello no significa que sus denuncias carezcan de valor alguno y así se ha puesto
de manifiesto reconociendo su consideración en el contexto de otras pruebas de la infracción,
sin que pueda excluirse, como prueba de cargo, la ratificación de los denunciantes en relación
con los hechos de que se trate.
La formulación de denuncias voluntarias por particulares y la falta de tramitación de
las mismas por las administraciones municipales que justifican su inactividad en la carencia de
policía local, también han sido objeto de supervisión por esta procuraduría que ha puesto de
manifiesto el carácter de irrenunciable de las competencias que los municipios ostentan sobre la
ordenación y control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como sobre su
vigilancia, la denuncia de las infracciones que se cometan y la sanción de las mismas no siendo
posible la renuncia del ejercicio de las competencias atribuidas a esas administraciones
públicas.
La obligación de notificar en el acto las denuncias por infracciones de tráfico, en
relación directa con la obligación legal impuesta al titular de un vehículo de facilitar a la
Administración la identificación del conductor del vehículo en el momento de ser cometida una
infracción y el cumplimiento de los requisitos que habilitan la posibilidad de una notificación
posterior a la comisión de los hechos, también fueron objeto de estudio y pronunciamiento en
este ejercicio 2011.
En otro orden de cosas, los problemas de ordenación del tráfico y estacionamiento
indebido en las zonas escolares también fueron sometidos a la supervisión de esta institución.
Todas las cuestiones planteadas fueron tratadas y estudiadas desde el ámbito de la seguridad
vial en los entornos escolares, con especial atención a la máxima protección, como objetivo
prioritario, que debe dispensarse a los menores en su camino o acceso a los centros escolares.
Para ello resulta necesario asegurar que todos los elementos viarios operan en sus máximas
condiciones de seguridad, minimizando la posibilidad de aparición de situaciones de riesgo que
puedan implicar accidentes, como son las paradas y estacionamientos indebidos y las
aglomeraciones y retenciones, que no sólo ocasionan problemas de seguridad vial sino también
problemas de movilidad, sin que en ningún caso resulte justificado el comportamiento infractor
de los usuarios de los vehículos privados.
Desde esta institución se consideró que la solución pasaba por elaborar un plan o
estudio técnico sobre la seguridad vial en el entorno de los centros escolares que comprobara
las condiciones de seguridad existentes en cada uno de ellos, permitiendo así la implantación de
las medidas materiales, de carácter educativo, o de colaboración y participación necesarias para
mejorar el entorno escolar.
También han sido objeto de controversia los perjuicios y problemas que origina tanto
el estacionamiento como la circulación de vehículos pesados por las ciudades o pequeñas
localidades resultando adecuado a este respecto instar a las administraciones para que definan
técnicamente una adecuada ordenación del tráfico de este tipo de vehículos instalando la
señalización de tráfico que corresponda.
Se valora positivamente la preocupación de la ciudadanía por los aspectos
relacionados con la seguridad vial, preocupación que se encuentra en el planteamiento de las
quejas que demandan determinadas actuaciones de la Administración, todas ellas con el
objetivo de evitar la producción de accidentes de tráfico.
A este respecto llegaron a esta procuraduría reclamaciones ciudadanas relacionadas
con la alta siniestralidad peatonal en la ciudad de León, así como la preocupación que suscitaba
la circulación de autobuses urbanos por una determinada intersección de la ciudad de
Valladolid, próxima a un centro escolar, donde era frecuente la invasión de la acera por parte
de los vehículos de transporte público.
Se han emitido resoluciones dirigidas a la Administración autonómica instando la
ejecución de obras públicas de conservación, mantenimiento y mejora de las infraestructuras
viarias, apreciándose que en ocasiones las dificultades para llevar a efecto las medidas que se
han propuesto en estas resoluciones radica en la falta de presupuesto que posibilite las
actuaciones precisas.
Asimismo, se han dictado resoluciones tendentes a la instalación de la señalización y
marcas viales adecuadas a las características de las vías urbanas, y del ejercicio de la potestad
discrecional en la ordenación del tráfico viario verificado por medio de la adopción de criterios
técnicos, cuya ponderación corresponde a la Administración, siempre en orden a garantizar la
seguridad de todos los usuarios de las vías.
Por último, en el ámbito de los espectáculos, se siguen recibiendo críticas sobre los
espectáculos taurinos populares celebrados en distintas localidades de la Comunidad Autónoma,
si bien en este ejercicio no se ha verificado la existencia de actuaciones administrativas que
implicasen infracción alguna del ordenamiento jurídico.
2. INMIGRACIÓN
Siendo reducido el número de reclamaciones formuladas en relación con el fenómeno
de la inmigración, gran parte de ellas versa sobre el régimen jurídico de la situación de
ciudadanos extranjeros en España, siendo remitidas al Defensor del Pueblo estatal como
comisionado parlamentario competente para supervisar la actuación de los órganos de la
Administración Periférica del Estado o de la Administración del Estado en el exterior.
La intervención de esta institución, por ello, se ha reducido en este ejercicio a
asegurar que la incorporación de las personas de origen extranjero a la sociedad de Castilla y
León se produjera en condiciones de igualdad con los nacionales en derechos, deberes y
oportunidades, sin sometimiento a ningún tipo de discriminación.
Se constató, así, en los casos planteados una acción de los órganos administrativos de
acción social dirigida a garantizar la ausencia de tratos discriminatorios hacia los extranjeros en
nuestra sociedad en la atención prestada por los profesionales de los servicios sociales, así
como a asegurar la adopción de las medidas oportunas frente a las posibles situaciones de
necesidad o de precariedad económica de este colectivo.
3. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS A LAS PERSONAS REPRESALIADAS DURANTE
LA GUERRA CIVIL Y LA DICTADURA
La aplicación de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y
amplían los derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o
violencia durante la guerra civil y la dictadura, está siendo problemática y, en algunos de sus
aspectos, parcial. La ausencia de consenso acerca de la misma se encuentra en el origen de la
mayoría de los problemas que están surgiendo en el momento de implantar las medidas
contempladas en la citada Ley. Desde la actuación llevada a cabo por esta procuraduría, dos
han sido las medidas que se han revelado como singularmente necesitadas de desarrollo y
determinación: identificación y localización de personas desparecidas violentamente; y retirada
de símbolos de exaltación, personal o colectiva, de la sublevación militar, de la guerra civil y de
la represión de la dictadura.
En relación con la primera de ellas, en el año 2010 nos habíamos dirigido al Defensor
del Pueblo con la finalidad de que este, en el ámbito de sus competencias, instara al órgano
correspondiente de la Administración estatal la elaboración y aprobación del protocolo de
actuación científica y multidisciplinar que asegure la colaboración institucional y una adecuada
intervención en las exhumaciones. Pues bien, en el año 2011 hemos sido informados por el
Comisionado estatal de las gestiones que se encuentra aún llevando a cabo como consecuencia
de nuestra petición. En cualquier caso, en aquel año ha sido publicado el citado protocolo, al
tiempo que se ha iniciado también la confección del mapa de los terrenos en los que se han
localizado restos de víctimas de la guerra civil y de la dictadura. El funcionamiento real de
ambos instrumentos en Castilla y León podrá ser valorado, en su caso, en próximos Informes.
Respecto a la retirada de símbolos, se dirigió una resolución a un Ayuntamiento en
relación con el mantenimiento de la denominación “General Franco” de una calle, en la cual se
sugirió a aquel considerar su cambio, en la medida en que la misma podía ser subsumible
dentro de la categoría de “mención conmemorativa” contemplada en la Ley. La citada
resolución fue aceptada, mostrando la Corporación local destinataria de la misma su voluntad
favorable a la sustitución del nombre de la vía pública, en el marco de una remodelación más
amplia de la nomenclatura de las calles del municipio que se encontraba pendiente.
Compartíamos con la Entidad local la conveniencia de abordar el cambio en cuestión desde una
perspectiva general.
En cualquier caso, un año más reiteramos que un correcto desarrollo y aplicación de
la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, al igual que ocurriría con cualquier otra norma que trate
esta cuestión, exige ineludiblemente una actualización del consenso que se concretó en la PNL
aprobada por unanimidad por la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados con
fecha 20 de noviembre de 2002, donde se apelaba al “reconocimiento moral de todos los
hombres y mujeres que fueron víctimas de la guerra civil española”, con el objetivo de que
cualquier iniciativa promovida por las familias de los afectados que se lleve a cabo “reciba el
apoyo de las instituciones evitando, en todo caso, que sirva para reavivar viejas heridas o
remover el rescoldo de la confrontación civil”.
ÁREA M
HACIENDA
El Procurador del Común como garante de los derechos de los castellanos y leoneses
lleva a cabo una intensa labor de protección de los mismos en el ámbito tributario desarrollando
su actuación supervisora tanto sobre las cuestiones relativas a los tributos gestionados por la
Comunidad Autónoma, como en las controversias vinculadas con los impuestos y tributos de las
haciendas locales, que cuantitativamente predominan en el Área de Hacienda.
En todo caso los castellanos y leoneses siguen solicitando la protección de derechos
cuya tutela no nos corresponde. Sigue existiendo un número importante de personas que
acuden en relación con la actuación de los bancos así como respecto de la actividad de las
compañías de seguros. En tales casos nos vemos en la necesidad de remitirlos a la Oficina de
Defensa del Cliente Bancario de cada entidad, así como a la Dirección General de Seguros y,
más concretamente, a la figura del Comisionado para la Defensa del Asegurado y del Partícipe
en Planes de Pensiones.
Asimismo, en ejercicio de las competencias conferidas en el art. 1.2 de la Ley 2/1994,
de 9 de marzo, se ha recibido quejas de los ciudadanos en materia de tributos de carácter
estatal, concernientes principalmente al IRPF o a la actividad del Catastro, que han sido
remitidas al Defensor del Pueblo, dado que la actividad fiscalizable proviene de la
Administración General del Estado.
En el ámbito de la potestad tributaria de la Administración autonómica, en el año
2011 predominaron las cuestiones relacionadas con la liquidación del impuesto sobre
transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y la disconformidad del sujeto
pasivo frente a las comprobaciones de valores llevadas a cabo por la Consejería de Hacienda,
debate que en esta ocasión también ha sido el objeto de supervisión en el ámbito de aplicación
del impuesto sobre sucesiones.
Respecto al siempre controvertido procedimiento de gestión tributaria de
comprobación de valores, esta institución nuevamente se ha pronunciado reiterando su
constante posición en defensa de la exigencia de la debida motivación que deben contener las
comprobaciones realizadas por la Administración tributaria, a la que corresponde impulsar las
medidas oportunas, e impartir las instrucciones adecuadas a los distintos órganos gestores con
el fin de que en estos procesos se cumplan las exigencias y requisitos establecidos por la
Jurisprudencia.
Por lo que respecta a la potestad tributaria de los entes locales y concretamente a los
impuestos locales, en el año 2011 tanto el impuesto sobre bienes inmuebles, como el impuesto
sobre el incremento del valor de los bienes de naturaleza urbana han centrando las
controversias de los ciudadanos.
Entre los pronunciamientos que en lo concerniente al IBI ha dictado esta institución se
encuentran los relacionados con la prevalencia de la titularidad civil sobre la catastral o la
determinación de la fecha de efectos de los acuerdos catastrales en un supuesto de
subsanación de discrepancias, poniéndose de manifiesto las frecuentes controversias que
suscita la gestión compartida catastral y tributaria que caracteriza al impuesto sobre bienes
inmuebles.
En cuanto al IIVTNU tanto el cómputo del periodo impositivo, como la determinación
de la naturaleza urbana de los inmuebles transmitidos como exigencia del cumplimiento del
hecho imponible, o la consideración de las transmisiones entre cónyuges, con la debida
distinción entre bienes privativos o gananciales y su trascendencia en la determinación del
periodo impositivo, fueron objeto de la actividad fiscalizadora de la institución.
En el ámbito de la potestad tributaria de los entes locales, el mayor número de quejas
continua registrándose en materia de tasas municipales. Concretamente, la tasa por la
prestación del suministro de agua potable, sigue siendo uno de los temas que más actuaciones
genera. Los ciudadanos en el año 2011 centraron mayoritariamente sus discrepancias y
reclamaciones en los problemas relacionados con dicha tasa, y en ese ámbito, sobre cuestiones
relativas a la facturación del suministro de agua, los sistemas de tarifación en los supuestos de
consumos acumulados, la nulidad de las ordenanzas fiscales por omisión del trámite del informe
económico, las confusiones que origina la presunta duplicidad del cobro de los mínimos de
consumo por suministro de agua que, en su caso, exige la adopción de un sistema de tarifación
en el que se concrete la existencia de una cuota fija y tarifas progresivas sobre el consumo real,
establecidas por tramos, como mecanismo para favorecer el ahorro en el consumo y para
mejorar la información que el usuario recibe sobre los conceptos facturados.
También la tasa por la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos
ha dado lugar a varias resoluciones que han tratado temas diversos como la improcedencia del
establecimiento de diferencias tarifarias por empadronamiento, la reiterada cuestión sobre la
liquidación y cobro de la tasa por un servicio que no se presta de manera efectiva, y la
exigencia del cumplimiento del hecho imponible como presupuesto del devengo de la tasa.
Poniendo de manifiesto la variada casuística de las tasas locales, en este ejercicio
2011 también se formuló una resolución relacionada con la tasa en concepto de mantenimiento
de solares sin vallar.
También siguen siendo una constante las quejas de los administrados principalmente
frente a la gestión de la denominada tasa por la prestación del servicio de tratamiento de
residuos sólidos urbanos en la provincia de León, cuestión que ha llevado a esta procuraduría a
instar la adopción de mecanismos, de medidas o de acuerdos destinados a alcanzar la debida
coordinación y colaboración entre las distintas administraciones implicadas en beneficio de la
gestión tributaria y de la recaudación eficaz y eficiente de la tasa, así como de los sujetos
pasivos de la misma.
Por lo que respecta a las llamadas contribuciones especiales, en el ejercicio 2011 las
reclamaciones inciden de nuevo en cuestiones de carácter estrictamente procedimental, en la
determinación del módulo de reparto o en la falta de necesidad o de realización de la obra o
servicio proyectado, de forma que, con carácter general, este tipo de reclamaciones exigen, por
parte de esta Procuraduría, una supervisión en su integridad, del expediente administrativo
tramitado por la Administración local al efecto.
ESTADÍSTICAS
INFORME 2011 ATENCIÓN AL CIUDADANO
Procurador del Común de Castilla y León
ATENCIÓN AL CIUDADANO
INFORME 2011 ATENCIÓN AL CIUDADANO
Procurador del Común de Castilla y León
ATENCIÓN AL CIUDADANO
Dos de las notas que deben caracterizar la actuación del Procurador del Común son la
cercanía con el ciudadano y la inmediatez de su intervención: la primera responde a la
necesidad de que toda persona que desee acudir a esta institución pueda hacerlo de una forma
sencilla, accesible y directa; la segunda implica que el tiempo de respuesta a los requerimientos
y peticiones de los ciudadanos sea lo más breve posible. A tratar de potenciar ambas notas
configuradoras de los defensores autonómicos respondió la creación en 2008 de la Oficina de
Atención al Ciudadano (OAC).
La voluntad de acercar la institución al ciudadano tiene una de sus manifestaciones en
las entrevistas personales mantenidas por el personal de la OAC. En este sentido, la experiencia
nos demuestra que, sin perjuicio del imprescindible acceso a través de medios como nuestra
página web o el correo electrónico, el contacto personal facilita que los ciudadanos acudan al
Procurador del Común y permite un mejor conocimiento del problema que aquellos nos desean
trasladar.
En 2011, se han mantenido 906 entrevistas presenciales, en las que han participado
unas 1250 personas. De ellas, 375 entrevistas se han celebrado en la sede de la Institución y
531 entrevistas se han celebrado con ocasión de los 121 desplazamientos periódicos que la
institución ha realizado durante el año por toda la geografía de la Comunidad Autónoma. Como
consecuencia de esta actividad el Procurador del Común ha recibido 606 quejas.
DESPLAZAMIENTOS PARA ATENCIÓN AL CIUDADANO FUERA DE LA SEDE DE LA
INSTITUCIÓN. DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL
Ávila ..................................................................... 12
Burgos (incluyendo Miranda de Ebro)....................... 16
León (Ponferrada) .................................................. 12
Palencia ................................................................ 11
Salamanca............................................................. 12
Segovia................................................................. 12
Soria....................................................................... 9
Valladolid .............................................................. 23
Zamora (incluyendo Benavente) .............................. 14
Total.................................................................121
INFORME 2011 ATENCIÓN AL CIUDADANO
Procurador del Común de Castilla y León
ENTREVISTAS PRESENCIALES. DISTRIBUCIÓN POR PROVINCIAS
Ávila ..................................................................... 49
Burgos (incluyendo Miranda de Ebro)....................... 81
León (incluyendo Ponferrada) ................................429
Palencia ................................................................ 54
Salamanca............................................................. 48
Segovia................................................................. 55
Soria..................................................................... 32
Valladolid .............................................................102
Zamora (incluyendo Benavente) .............................. 56
TOTAL ............................................................ 906
QUEJAS PRESENTADAS A TRAVÉS DE ENTREVISTA
DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL
Ávila .................................................................... 32
Burgos ................................................................. 72
León ...................................................................222
Palencia ............................................................... 44
Salamanca............................................................. 61
Segovia................................................................. 40
Soria..................................................................... 21
Valladolid ............................................................. 62
Zamora ................................................................ 52
TOTAL ..............................................................606
Por otra parte, a reducir el tiempo de respuesta a los ciudadanos responde la atención
de consultas por parte de la OAC. Frecuentemente, estos se dirigen a nosotros realizando
valoraciones genéricas o formulando solicitudes, que, con el fin de ser respondidas casi de
forma inmediata, es preferible que no den lugar a la apertura de una queja. En todos estos
supuestos, la consulta realizada por el ciudadano es debidamente atendida por la OAC,
INFORME 2011 ATENCIÓN AL CIUDADANO
Procurador del Común de Castilla y León
informando a este de la forma en la cual puede formular una queja si esa es su intención,
proporcionando la información solicitada, cuando es procedente, o, en fin, dirigiendo a aquel
hacia la vía más idónea para presentar su reclamación o denuncia. En 2011, fueron 98 las
consultas atendidas por la OAC, cifra que representa un incremento del 104 % respecto al año
2010. En algunas ocasiones, estas consultas originan finalmente la apertura de una queja. Así
ocurrió en 2011 en 14 casos, nueve más que en 2010.
La evolución en la atención de consultas en los últimos tres años se evidencia en el
siguiente cuadro:
Años 2009 2010 2011
Consultas 37 48 98
Quejas abiertas tras consulta 13 5 14
Finalmente, cabe señalar que a través de la OAC se atienden todas las llamadas
telefónicas o correos electrónicos en los que se pide información sobre la tramitación de los
expedientes abiertos.
QUEJAS 2011
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
FORMA DE PRESENTACIÓN DE LAS QUEJAS
Servicio de Atención al ciudadano...........................606 25%
Correo..................................................................772 32%
Correo electrónico/Internet ....................................748 31%
Fax ......................................................................118 5%
Registro ...............................................................167 7%
TOTAL ...............................................................2411
FORMA DE PRESENTACIÓN DE LAS QUEJAS
25%
7%
5%
31%
32%
Correo
Correo electrónico/Internet
Fax
Registro
Servicio de Atención al Ciudadano
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS SEGÚN LA ADMINISTRACIÓN A LA QUE AFECTAN
Autonómica ........................................................1171 49%
Central.................................................................266 11%
Justicia.................................................................. 19 1%
Local....................................................................908 38%
Local-Ayuntamientos. ..................... 806 89%
Local-Diputaciones ........................... 36 4%
Local-Entidades locales menores ....... 55 6%
Local-Mancomunidades....................... 7 1%
Local-Otras entidades .........................4 0%
No administración. ................................................. 47 2%
TOTAL ...............................................................2411
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS SEGÚN LA
ADMINISTRACIÓN A LA QUE AFECTAN
47
908
19
266
1171
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
ADMINISTRACIÓN AFECTADA POR LAS QUEJAS PRESENTADAS EN CADA
PROVINCIA
ÁVILA
Autonómica ........................................................... 60 49%
Central .................................................................. 23 19%
Local..................................................................... 38 31%
Local-Ayuntamientos. ....................... 38 100%
No administración .................................................... 2 2%
TOTAL..................................................................123
ÁVILA
2
38
23
60
0 10 20 30 40 50 60 70
No Adm.
Local
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
BURGOS
Autonómica ..........................................................182 56%
Central .................................................................. 26 8%
Justicia.................................................................... 5 2%
Local....................................................................105 32%
Local-Ayuntamientos. ....................... 84 80%
Local-Diputaciones .............................3 3%
Local-Entidades locales menores ....... 18 17%
No administración .................................................... 6 2%
TOTAL..................................................................324
BURGOS
6
105
5
26
182
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
Autonómica ..........................................................253 42%
Central .................................................................. 79 13%
Justicia.................................................................... 5 1%
Local....................................................................258 42%
Local-Ayuntamientos. ..................... 214 83%
Local-Diputaciones ........................... 13 5%
Local-Entidades locales menores ....... 24 9%
Local-Mancomunidades....................... 4 2%
Local-Otras entidades .........................3 1%
No administración .................................................. 13 2%
TOTAL..................................................................608
LEÓN
13
258
5
79
253
0 50 100 150 200 250 300
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
PALENCIA
Autonómica ..........................................................102 49%
Central .................................................................. 21 10%
Justicia.................................................................... 2 1%
Local..................................................................... 82 39%
Local-Ayuntamientos. ....................... 68 83%
Local-Diputaciones .............................4 5%
Local-Entidades locales menores ....... 10 12%
No administración .................................................... 3 1%
TOTAL..................................................................210
PALENCIA
3
82
2
21
102
0 20 40 60 80 100 120
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SALAMANCA
Autonómica ..........................................................139 60%
Central .................................................................. 24 10%
Local..................................................................... 64 28%
Local-Ayuntamientos. ....................... 59 92%
Local-Diputaciones .............................4 6%
Local-Mancomunidades....................... 1 2%
No administración .................................................... 5 2%
TOTAL..................................................................232
SALAMANCA
5
64
24
139
0 20 40 60 80 100 120 140 160
No adm.
Local
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SEGOVIA
Autonómica ........................................................... 92 60%
Central .................................................................. 14 9%
Justicia.................................................................... 2 1%
Local..................................................................... 45 29%
Local-Ayuntamientos. ....................... 43 96%
Local-Diputaciones .............................2 4%
No administración .................................................... 1 1%
TOTAL..................................................................154
SEGOVIA
1
45
2
14
92
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
Autonómica ........................................................... 21 34%
Central .................................................................... 8 13%
Local..................................................................... 31 51%
Local-Ayuntamientos. ....................... 31 100%
No administración .................................................... 1 2%
TOTAL................................................................... 61
SORIA
1
31
8
21
0 5 10 15 20 25 30 35
No adm.
Local
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
VALLADOLID
Autonómica ..........................................................148 54%
Central .................................................................. 41 15%
Justicia.................................................................... 4 1%
Local..................................................................... 72 26%
Local-Ayuntamientos. ....................... 71 99%
Local-Diputaciones .............................1 1%
No administración .................................................... 9 3%
TOTAL..................................................................274
VALLADOLID
9
72
4
41
148
0 20 40 60 80 100 120 140 160
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
ZAMORA
Autonómica ........................................................... 78 46%
Central .................................................................. 15 9%
Local..................................................................... 76 45%
Local-Ayuntamientos. ....................... 72 95%
Local-Diputaciones .............................2 3%
Local-Mancomunidades....................... 1 1%
Local-Otras entidades .........................1 1%
No administración .................................................... 1 1%
TOTAL..................................................................170
ZAMORA
1
76
15
78
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
No adm.
Local
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS POR ÁREA
A Función Pública ..............................................................314 13%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales................386 16%
C Fomento........................................................................349 14%
D Medio Ambiente.............................................................358 15%
E Educación........................................................................98 4%
F Cultura, Turismo y Deportes.............................................103 4%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social................147 6%
H Agricultura y Ganadería ....................................................62 3%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud .................176 7%
J Sanidad y Consumo ........................................................118 5%
K Justicia............................................................................56 2%
L Interior, Extranjería y Emigración.....................................120 5%
M Hacienda ......................................................................124 5%
TOTAL............................................................................. 2411
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS POR ÁREA
124
120
56
118
176
62
147
103
98
358
349
386
314
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
CLASIFICACIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS EN CADA PROVINCIA
ÁVILA
A Función Pública ...................................................................14 11%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales...................... 9 7%
C Fomento.............................................................................35 28%
D Medio Ambiente..................................................................33 27%
E Educación............................................................................ 4 3%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social...................... 6 5%
H Agricultura y Ganadería ........................................................ 1 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ....................... 9 7%
J Sanidad y Consumo .............................................................. 1 1%
K Justicia................................................................................ 2 2%
L Interior, Extranjería y Emigración........................................... 6 5%
M Hacienda ............................................................................ 3 2%
TOTAL..................................................................................123
ÁVILA
3
6
2
1
9
1
6
4
33
35
9
14
0 5 10 15 20 25 30 35 40
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
BURGOS
A Función Pública ..........................................................91 28%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales............51 16%
C Fomento....................................................................64 20%
D Medio Ambiente.........................................................24 7%
E Educación....................................................................9 3%
F Cultura, Turismo y Deportes..........................................2 1%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social............13 4%
H Agricultura y Ganadería ................................................4 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud .............25 8%
J Sanidad y Consumo ....................................................10 3%
K Justicia......................................................................11 3%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................11 3%
M Hacienda ....................................................................9 3%
TOTAL......................................................................... 324
BURGOS
9
11
11
10
25
4
13
2
9
24
64
51
91
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
A Función Pública............................................................57 9%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............87 14%
C Fomento......................................................................83 14%
D Medio Ambiente...........................................................56 9%
E Educación....................................................................32 5%
F Cultura, Turismo y Deportes..........................................49 8%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social..............41 7%
H Agricultura y Ganadería ................................................34 6%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............48 8%
J Sanidad y Consumo ......................................................14 2%
K Justicia........................................................................19 3%
L Interior, Extranjería y Emigración...................................42 7%
M Hacienda ....................................................................46 8%
TOTAL ..........................................................................608
LEÓN
46
42
19
14
48
34
41
49
32
56
83
87
57
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
PALENCIA
A Función Pública............................................................20 10%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............45 21%
C Fomento......................................................................13 6%
D Medio Ambiente...........................................................80 38%
E Educación..................................................................... 7 3%
F Cultura, Turismo y Deportes........................................... 1 0%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social............... 8 4%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 3 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............12 6%
J Sanidad y Consumo ....................................................... 4 2%
K Justicia......................................................................... 5 2%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................... 6 3%
M Hacienda ..................................................................... 6 3%
TOTAL ..........................................................................210
PALENCIA
6
6
5
4
12
3
8
1
7
80
13
45
20
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SALAMANCA
A Función Pública............................................................35 15%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............24 10%
C Fomento......................................................................63 27%
D Medio Ambiente............................................................ 9 4%
E Educación..................................................................... 9 4%
F Cultura, Turismo y Deportes..........................................16 7%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social..............17 7%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 3 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............13 6%
J Sanidad y Consumo ......................................................29 13%
K Justicia......................................................................... 2 1%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................... 5 2%
M Hacienda ..................................................................... 7 3%
TOTAL ..........................................................................232
SALAMANCA
7
5
2
29
13
3
17
16
9
9
63
24
35
0 10 20 30 40 50 60 70
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SEGOVIA
A Función Pública............................................................20 13%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............21 14%
C Fomento......................................................................16 10%
D Medio Ambiente...........................................................52 34%
E Educación..................................................................... 6 4%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social............... 8 5%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 2 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................ 7 5%
J Sanidad y Consumo ....................................................... 4 3%
K Justicia......................................................................... 6 4%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................... 9 6%
M Hacienda ..................................................................... 3 2%
TOTAL ..........................................................................154
SEGOVIA
3
9
6
4
7
2
8
6
52
16
21
20
0 10 20 30 40 50 60
M
L
K
J
I
H
G
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
A Función Pública............................................................. 6 10%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............17 28%
C Fomento....................................................................... 7 11%
D Medio Ambiente............................................................ 8 13%
E Educación..................................................................... 1 2%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social............... 4 7%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 1 2%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................ 4 7%
J Sanidad y Consumo ....................................................... 4 7%
K Justicia......................................................................... 1 2%
L Interior, extranjería y emigración.................................... 2 3%
M Hacienda ..................................................................... 6 10%
TOTAL.............................................................................61
SORIA
6
2
1
4
4
1
4
1
8
7
17
6
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
M
L
K
J
I
H
G
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
VALLADOLID
A Función Pública............................................................43 16%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............16 6%
C Fomento......................................................................31 11%
D Medio Ambiente...........................................................35 13%
E Educación....................................................................19 7%
F Cultura, Turismo y Deportes........................................... 2 1%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social..............24 9%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 5 2%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............31 11%
J Sanidad y Consumo ......................................................34 12%
K Justicia......................................................................... 7 3%
L Interior, extranjería y emigración...................................16 6%
M Hacienda ....................................................................11 4%
TOTAL...........................................................................274
VALLADOLID
11
16
7
34
31
5
24
2
19
35
31
16
43
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
ZAMORA
A Función Pública............................................................22 13%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............36 21%
C Fomento......................................................................14 8%
D Medio Ambiente...........................................................14 8%
E Educación..................................................................... 3 2%
F Cultura, Turismo y Deportes........................................... 8 5%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social..............21 12%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 3 2%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............14 8%
J Sanidad y Consumo ......................................................14 8%
K Justicia......................................................................... 0 0%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................... 5 3%
M Hacienda ....................................................................16 9%
TOTAL ..........................................................................170
ZAMORA
16
5
14
14
3
21
8
3
14
14
36
22
0 5 10 15 20 25 30 35 40
M
L
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
ESTADÍSTICA TERRITORIAL
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
PROCEDENCIA DE LAS QUEJAS
Ávila ..............................................................123 5%
Burgos ...........................................................324 13%
León ..............................................................608 25%
Palencia..........................................................210 9%
Salamanca......................................................232 10%
Segovia ..........................................................154 6%
Soria ............................................................... 61 3%
Valladolid........................................................274 11%
Zamora ..........................................................170 7%
Otras provincias ..............................................211 9%
Extranjero ......................................................... 6 0%
Procedencia desconocida .................................. 38 2%
TOTAL..........................................................2411
DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL DE LAS QUEJAS
38
6
211
170
274
61
154
232
210
608
324
123
0 100 200 300 400 500 600 700
Desc.
Extr.
Otr.
ZA
VA
SO
SG
SA
PA
LE
BU
AV
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS PROCEDENTES DE LA COMUNIDAD SEGÚN
LA LOCALIDAD DE RESIDENCIA DEL AUTOR
Capitales de provincia............................................949 44%
Resto de localidades............................................1207 56%
TOTAL ...............................................................2156
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS DE LA COMUNIDAD SEGÚN LA
LOCALIDAD DE RESIDENCIA DE SU AUTOR
56%
44%
Capitales
Resto de localidades
NÚCLEOS DE POBLACIÓN DE LOS QUE SE HAN RECIBIDO QUEJAS DURANTE 2011
ÁVILA
Ávila .....................................................................................65
Arenas de San Pedro................................................................ 3
Arévalo .................................................................................. 3
Candeleda .............................................................................. 1
Cepeda la Mora ...................................................................... 2
Cillán ....................................................................................19
El Barraco .............................................................................. 1
El Fresno ................................................................................ 1
El Hoyo de Pinares .................................................................. 1
El Soto ................................................................................... 1
Gallegos de Altamiros .............................................................. 1
La Adrada .............................................................................. 3
La Cañada .............................................................................. 1
Lanzahíta ............................................................................... 1
Las Navas del Marqués ............................................................ 5
Maello .................................................................................... 1
Malpartida de Corneja ............................................................. 1
Nava del Barco ....................................................................... 1
Ojos-Albos ............................................................................. 1
Piedralaves ............................................................................. 2
Poyales del Hoyo .................................................................... 1
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
San Bartolomé de Pinares ........................................................ 1
San Juan del Molinillo .............................................................. 3
Sotillo de la Adrada ................................................................. 4
Total Ávila................................................123
BURGOS
Burgos ................................................................................140
Aranda de Duero ...................................................................19
Arauzo de Miel ........................................................................ 1
Arija ...................................................................................... 1
Arroyal ................................................................................... 3
Baranda ................................................................................. 1
Barbadillo del Mercado ............................................................ 1
Berberana .............................................................................. 1
Briviesca ................................................................................ 7
Busto de Bureba ..................................................................... 1
Cabezón de la Sierra ............................................................... 2
Cardeñadijo ............................................................................ 1
Cardeñajimeno ....................................................................... 2
Castrillo de la Vega ................................................................. 1
Cerezo de Riotirón .................................................................. 1
Cubillo del César ..................................................................... 1
Escalada ................................................................................ 1
Hacinas .................................................................................. 1
Hontoria de la Cantera ............................................................ 3
Isar ....................................................................................... 1
La Vid y Barrios ...................................................................... 1
Las Hormazas.......................................................................... 1
Lerma .................................................................................... 3
Lezana ................................................................................... 1
Masa ..................................................................................... 1
Medina de Pomar .................................................................... 2
Melgar de Fernamental ............................................................ 1
Miranda de Ebro ....................................................................60
Moscador de Treviño ............................................................... 1
Nava de Ordunte .................................................................... 1
Orbaneja-Riopico .................................................................... 1
Pampliega .............................................................................. 2
Peñalba de Manzanedo ............................................................ 1
Peñaranda de Duero ............................................................... 1
Pinilla de los Barruecos ............................................................ 2
Pradoluengo ........................................................................... 1
Quintanadueñas ..................................................................... 2
Quintanapalla ......................................................................... 1
Quintanar de la Sierra ............................................................. 5
Quintanilla Caberrojas ............................................................. 1
Redecilla del Camino ............................................................... 2
Roa ....................................................................................... 3
San Mamés de Burgos ............................................................. 1
San Martín de Losa ................................................................. 1
San Medel .............................................................................. 1
Santelices ............................................................................... 1
Solarana ................................................................................ 1
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Soncillo .................................................................................. 1
Teza de Losa .......................................................................... 2
Tolbaños de Abajo .................................................................. 1
Torresandino .......................................................................... 1
Trespaderne ........................................................................... 1
Valle de Manzanedo ................................................................ 6
Valpuesta ..............................................................................11
Villacomparada ....................................................................... 1
Villalba de Duero .................................................................... 1
Villalbilla de Burgos ................................................................. 3
Villariezo ................................................................................ 1
Villavieja de Muñó ................................................................... 1
Vivar del Cid ........................................................................... 2
Yudego .................................................................................. 4
Total Burgos ............................................324
LEÓN
León ...................................................................................240
Alija de la Ribera ..................................................................... 1
Antimio de Arriba .................................................................... 2
Ardón .................................................................................... 1
Ardoncino .............................................................................. 4
Armunia ................................................................................. 1
Arnado ................................................................................... 1
Astorga .................................................................................12
Azadinos ................................................................................ 1
Barniedo de la Reina ............................................................... 1
Bembibre ............................................................................... 7
Boca de Huérgano .................................................................. 1
Boisán ................................................................................... 1
Boñar .................................................................................... 3
Borrenes ................................................................................ 1
Burbia .................................................................................... 1
Cabreros del Río ..................................................................... 1
Cacabelos .............................................................................. 2
Camponaraya ......................................................................... 1
Canedo .................................................................................. 1
Carbajal de la Legua ............................................................... 2
Carracedelo ............................................................................ 1
Castrocontrigo ........................................................................ 4
Celada de Cea ........................................................................ 1
Celadilla del Páramo ................................................................ 2
Cembranos ............................................................................. 1
Cimanes de la Vega ................................................................ 1
Cistierna ................................................................................ 5
Columbrianos ......................................................................... 1
Corullón ................................................................................. 2
Cuadros ................................................................................. 1
Cubillas de Arbás .................................................................... 1
Cubillos del Sil ........................................................................ 3
Dehesas ................................................................................. 1
Dragonte ................................................................................ 1
Fabero ................................................................................... 2
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Fresno de la Vega ................................................................... 2
Fuentesnuevas ....................................................................... 1
Garrafe de Torío ..................................................................... 1
Golpejar de la Sobarriba .......................................................... 1
Gordoncillo ............................................................................. 2
Grajal de Campos ................................................................... 2
Grajalejo de las Matas ............................................................. 1
Huergas de Gordón ................................................................. 2
Izagre .................................................................................... 1
La Acisa de las Arrimadas ........................................................ 1
La Bañeza .............................................................................. 2
La Majua ................................................................................ 1
La Pola de Gordón .................................................................. 1
La Robla ................................................................................ 3
La Seca .................................................................................. 1
La Virgen del Camino .............................................................. 3
Lorenzana .............................................................................. 2
Luyego ................................................................................... 1
Magaz de Arriba ...................................................................... 1
Mansilla de las Mulas ............................................................... 6
Mansilla del Páramo ................................................................ 2
Mansilla Mayor ........................................................................ 3
Manzaneda de Torío ................................................................ 1
Matachana ............................................................................. 1
Matallana de Valmadrigal ......................................................... 1
Matueca de Torío .................................................................... 2
Navatejera ............................................................................. 9
Noceda .................................................................................. 1
Nocedo de Curueño ................................................................ 1
Olleros de Sabero ................................................................... 4
Oteruelo de la Valdoncina ........................................................ 1
Palacios de Fontecha ............................................................... 1
Palacios del Sil ........................................................................ 2
Páramo del Sil ........................................................................ 1
Pedrún de Torío ...................................................................... 1
Pieros .................................................................................... 1
Pobladura de Fontecha ............................................................ 1
Pobladura del Bernesga ........................................................... 2
Ponferrada ............................................................................49
Prado de la Guzpeña ............................................................... 1
Puente Villarente .................................................................... 1
Quilós .................................................................................... 1
Quintana de Fuseros ............................................................... 1
Quintana de Rueda ................................................................. 1
Riego del Monte ...................................................................... 1
Riello ..................................................................................... 2
Rioseco de Tapia .................................................................... 1
Robles de la Valcueva ............................................................. 2
Sabero ................................................................................... 3
Sahagún ................................................................................ 1
Salas de la Ribera ................................................................... 1
San Andrés del Rabanedo .......................................................11
San Emiliano .......................................................................... 1
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
San Feliz de Órbigo ................................................................. 1
San Justo de la Vega ............................................................... 1
San Martín de Torres ............................................................... 1
San Miguel de las Dueñas ........................................................ 2
San Miguel del Camino ............................................................ 5
San Pedro de las Dueñas (Sahagún) ......................................... 1
San Román de Bembibre ......................................................... 1
San Román de la Vega ............................................................ 2
Santa María de Ordás .............................................................. 1
Santa María del Páramo ........................................................... 3
Santibáñez de la Isla ............................................................... 2
Santibáñez de Rueda .............................................................. 1
Santo Tomás de las Ollas ......................................................... 1
Santovenia de la Valdoncina .................................................... 5
Sariegos ................................................................................. 1
Serrilla ................................................................................... 1
Soguillo del Páramo ................................................................ 1
Sorriba del Esla ....................................................................... 2
Toldanos ................................................................................ 1
Tolibia de Abajo ...................................................................... 3
Toral de los Vados .................................................................. 1
Toreno ................................................................................... 1
Trobajo del Camino ................................................................23
Urdiales del Páramo ................................................................ 1
Val de San Lorenzo ................................................................. 2
Valbueno ................................................................................ 1
Valdefresno ............................................................................ 1
Valdefuentes del Páramo ......................................................... 1
Valdepiélago ........................................................................... 1
Valdevimbre ........................................................................... 1
Valencia de Don Juan .............................................................. 4
Vega de Espinareda ................................................................ 3
Veguellina de Cepeda .............................................................. 1
Veguellina de Órbigo ............................................................... 7
Vilecha ................................................................................... 1
Villabalter ............................................................................... 1
Villablino ...............................................................................19
Villacedré ............................................................................... 5
Villaestrigo del Páramo ............................................................ 1
Villafranca del Bierzo ............................................................... 1
Villager de Laciana .................................................................. 1
Villamañán ............................................................................. 2
Villamartín de la Abadía ........................................................... 1
Villanueva de la Tercia ............................................................ 1
Villanueva del Condado ........................................................... 2
Villaobispo de las Regueras .....................................................10
Villapadierna .......................................................................... 1
Villaquejida ............................................................................ 2
Villaquilambre ......................................................................... 1
Villar de los Barrios ................................................................. 1
Villarejo de Órbigo .................................................................. 1
Villarrabines ........................................................................... 1
Villarrín del Páramo ................................................................. 1
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Villarrodrigo de las Regueras .................................................... 2
Villaseca de Laciana ................................................................ 6
Villazala ................................................................................. 1
Viloria de la Jurisdicción .......................................................... 1
Zambroncinos del Páramo ....................................................... 1
Zotes del Páramo .................................................................... 1
Total León ...............................................608
PALENCIA
Palencia ................................................................................91
Aguilar de Campoo .................................................................. 3
Albalá de la Vega .................................................................... 1
Ampudia ................................................................................ 2
Arenillas de San Pelayo ........................................................... 1
Autilla del Pino ........................................................................ 2
Baltanás ................................................................................. 4
Barruelo de Santullán .............................................................. 1
Becerril de Campos ................................................................. 1
Becerril del Carpio ................................................................... 2
Boadilla del Camino ................................................................. 1
Calzada de los Molinos ............................................................ 1
Carrión de los Condes ............................................................. 2
Castrejón de la Peña ............................................................... 1
Cervera de Pisuerga ...............................................................11
Cevico de la Torre ................................................................... 2
Dueñas .................................................................................. 3
Espinosa de Cerrato ................................................................ 1
Fresno del Río ........................................................................ 1
Grijota ................................................................................... 1
Guardo .................................................................................. 4
Itero de la Vega ...................................................................... 1
Lantadilla ............................................................................... 2
Magaz de Pisuerga .................................................................. 4
Mazariegos ............................................................................. 1
Meneses de Campos ............................................................... 1
Paredes de Nava ..................................................................... 3
Poza de la Vega ...................................................................... 1
Quintanas de Hormiguera ........................................................ 1
Revilla de Campos ..................................................................16
Saldaña .................................................................................. 2
San Cebrián de Campos ........................................................... 1
San Cebrián de Mudá .............................................................. 2
Santa Cruz de Boedo ............................................................... 1
Santillana de Campos .............................................................. 1
Támara de Campos ................................................................. 2
Torquemada ........................................................................... 1
Torremormojón ...................................................................... 1
Valle de Cerrato ...................................................................... 1
Venta de Baños ...................................................................... 4
Villada ................................................................................... 1
Villalcázar de Sirga .................................................................. 2
Villalobón ............................................................................... 1
Villamartín de Campos ............................................................. 7
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Villamuriel de Cerrato .............................................................. 7
Villarramiel ............................................................................. 2
Villatoquite ............................................................................. 1
Villaviudas .............................................................................. 1
Villerías de Campos ................................................................. 5
Villoldo ................................................................................... 1
Total Palencia...........................................210
SALAMANCA
Salamanca ..........................................................................106
Alba de Tormes ...................................................................... 2
Aldeaseca de Armuña .............................................................. 1
Aldeatejada ...........................................................................32
Béjar ....................................................................................17
Cabrerizos .............................................................................. 4
Candelario .............................................................................. 2
Cantaracillo ............................................................................ 1
Carbajosa de la Sagrada .......................................................... 3
Carrascal de Barregas ............................................................. 1
Castellanos de Villiquera .......................................................... 1
Castillejo de Dos Casas ............................................................ 1
Cerralbo ................................................................................. 9
Ciudad-Rodrigo ....................................................................... 2
Doñinos de Salamanca ............................................................ 1
El Campo de Peñaranda .......................................................... 3
El Cerro ................................................................................. 1
El Cubo de Don Sancho ........................................................... 1
Gomecello .............................................................................. 1
Guijuelo ................................................................................. 1
Hinojosa de Duero .................................................................. 1
La Vellés ................................................................................ 1
Ledrada ................................................................................. 1
Miranda del Castañar .............................................................. 1
Mozarbez ............................................................................... 5
Muñoz ................................................................................... 1
Navasfrías .............................................................................. 1
Parada de Rubiales ................................................................. 1
Peñaranda de Bracamonte ....................................................... 1
Retortillo ................................................................................ 1
Robleda ................................................................................. 5
San Cristóbal de la Cuesta ....................................................... 1
Sanchotello ............................................................................ 1
Santa Marta de Tormes ..........................................................11
Santibáñez de Béjar ................................................................ 1
Tordillos ................................................................................. 1
Torresmenudas ....................................................................... 1
Valdecarros ............................................................................ 1
Valdelacasa ............................................................................ 1
Vallejera de Riofrío .................................................................. 1
Villamayor .............................................................................. 2
Vitigudino ............................................................................... 2
Total Salamanca.......................................232
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
SEGOVIA
Segovia .................................................................................55
Aldeanueva del Monte ............................................................. 1
Arroyo de Cuéllar .................................................................... 1
Ayllón .................................................................................... 1
Basardilla ............................................................................... 1
Cantalejo ............................................................................... 1
Casla ..................................................................................... 1
Cuéllar ................................................................................... 5
Domingo García ...................................................................... 1
El Espinar ............................................................................... 3
Espirdo .................................................................................. 1
Fuentemilanos ........................................................................ 1
Fuentepelayo .......................................................................... 2
Garcillán ................................................................................. 1
Hontalbilla .............................................................................. 1
Hontanares de Eresma ............................................................ 1
Ituero y Lama ......................................................................... 1
La Higuera ............................................................................. 2
La Lastrilla ............................................................................. 2
Lastras del Pozo ...................................................................... 4
Los Ángeles de San Rafael ....................................................... 1
Madrona ................................................................................ 9
Martín Muñoz de las Posadas ................................................... 3
Miguel Ibáñez ......................................................................... 2
Mozoncillo .............................................................................. 1
Nava de la Asunción ................................................................ 2
Navalmanzano ........................................................................ 2
Navas de Riofrío ..................................................................... 1
Ochando ................................................................................ 1
Otero de Herreros ................................................................... 8
Palazuelos de Eresma .............................................................. 6
Pinarnegrillo ........................................................................... 1
Sacramenia ............................................................................ 1
San Cristóbal de Segovia ......................................................... 4
San Ildefonso ......................................................................... 5
San Rafael .............................................................................. 3
Santiuste de San Juan Bautista ................................................ 1
Sauquillo de Cabezas .............................................................. 1
Sepúlveda .............................................................................. 2
Tabanera del Monte ................................................................ 1
Torrecaballeros ....................................................................... 2
Torredondo ............................................................................ 1
Trescasas ............................................................................... 1
Turégano ............................................................................... 3
Urueñas ................................................................................. 1
Valsaín ................................................................................... 1
Valverde del Majano ................................................................ 1
Villacorta ................................................................................ 1
Zamarramala .......................................................................... 2
Total Segovia ...........................................154
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
Soria .....................................................................................26
Ágreda ................................................................................... 1
Almazán ................................................................................. 3
Arcos de Jalón ........................................................................ 1
Borobia .................................................................................15
Carabantes ............................................................................. 1
Coscurita ................................................................................ 1
Covaleda ................................................................................ 2
Golmayo ................................................................................ 2
Matamala de Almazán ............................................................. 4
Medinaceli .............................................................................. 1
Piquera de San Esteban ........................................................... 1
Santa María de Huerta ............................................................. 1
Serón de Nágima .................................................................... 1
Torrubia de Soria .................................................................... 1
Total Soria .................................................61
VALLADOLID
Valladolid ............................................................................158
Arroyo de la Encomienda ........................................................10
Boecillo .................................................................................. 2
Bustillo de Chaves ................................................................... 1
Cabezón de Pisuerga ............................................................... 2
Campaspero ........................................................................... 3
Cigales ................................................................................... 7
Ciguñuela ............................................................................... 1
El Campillo ............................................................................. 1
Encinas de Esgueva ................................................................ 1
Herrera de Duero .................................................................... 1
Íscar ...................................................................................... 2
La Cistérniga .......................................................................... 6
La Santa Espina ...................................................................... 1
La Seca .................................................................................. 1
Laguna de Duero .................................................................... 8
Medina de Rioseco .................................................................. 1
Medina del Campo .................................................................22
Mojados ................................................................................. 4
Montealegre ........................................................................... 2
Mota del Marqués ................................................................... 1
Palacios de Campos ................................................................ 1
Pedrajas de San Esteban ......................................................... 1
Pedrosa del Rey ...................................................................... 1
Peñafiel .................................................................................. 3
Puente Duero ......................................................................... 1
San Miguel del Arroyo ............................................................. 1
Santovenia de Pisuerga ........................................................... 4
Simancas ............................................................................... 5
Tordesillas .............................................................................. 6
Torrecilla de la Orden .............................................................. 1
Torrelobatón .......................................................................... 1
Traspinedo ............................................................................. 1
Tudela de Duero ..................................................................... 2
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Valdunquillo ........................................................................... 1
Viana de Cega ........................................................................ 1
Villalón de Campos .................................................................. 3
Villanueva de Duero ................................................................ 1
Zaratán .................................................................................. 5
Total Valladolid.........................................274
ZAMORA
Zamora .................................................................................68
Barcial del Barco ..................................................................... 1
Benavente .............................................................................17
Breto ..................................................................................... 1
Cabañas de Aliste ................................................................... 5
Cañizal ................................................................................... 2
Carrascal ................................................................................ 2
Casaseca de Campeán ............................................................. 1
Castrogonzalo ......................................................................... 1
Castronuevo de los Arcos ........................................................ 2
Coreses .................................................................................. 1
Cozcurrita de Sayago .............................................................. 1
El Castro de Alcañices ............................................................. 5
Fermoselle ............................................................................. 3
Formariz ................................................................................ 1
Fuentesaúco ........................................................................... 8
La Hiniesta ............................................................................. 1
La Torre del Valle .................................................................... 3
Manganeses de la Lampreana .................................................. 2
Manzanal del Barco ................................................................. 1
Micereces de Tera ................................................................... 1
Morales del Vino ..................................................................... 1
Muelas de los Caballeros .......................................................... 1
Muga de Sayago ..................................................................... 2
Palacios del Pan ...................................................................... 1
Palazuelo de Sayago ............................................................... 1
Peleas de Abajo ...................................................................... 3
Pereruela ............................................................................... 1
Puebla de Sanabria ................................................................. 1
Rabanales .............................................................................. 1
San Cebrián de Castro ............................................................. 1
Santa Cristina de la Polvorosa .................................................. 2
Santibáñez de Vidriales ............................................................ 1
Sarracín de Aliste .................................................................... 4
Toro ...................................................................................... 5
Trabazos ................................................................................ 8
Tudera ................................................................................... 1
Vidayanes .............................................................................. 3
Villafáfila ................................................................................ 1
Villalcampo ............................................................................. 2
Villalobos ............................................................................... 1
Villaralbo ................................................................................ 2
Total Zamora ...........................................170
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
ÁLAVA
Vitoria .................................................................................... 6
Llodio .................................................................................... 1
Total Álava.................................................. 7
ALICANTE
Alicante .................................................................................. 3
Total Alicante .............................................. 3
ASTURIAS
Oviedo ................................................................................... 5
Avilés ..................................................................................... 1
Candás .................................................................................. 1
Gijón ..................................................................................... 5
Gozón .................................................................................... 1
Luanco ................................................................................... 2
Mieres del Camino .................................................................. 2
Ujo ........................................................................................ 1
Villaviciosa ............................................................................. 1
Total Asturias .............................................19
BADAJOZ
Badajoz .................................................................................. 2
Total Badajoz .............................................. 2
BARCELONA
Barcelona ............................................................................... 4
El Prat de Llobregat ................................................................ 1
Hospitalet de Llobregat ........................................................... 3
La Llagosta.............................................................................. 3
Mataró ................................................................................... 1
Sabadell ................................................................................. 1
Sant Cugat del Vallés .............................................................. 1
Viladecans .............................................................................. 1
Vilanova i la Geltrú .................................................................. 1
Total Barcelona ..........................................16
CANTABRIA
Alceda - Corvera de Toranzo .................................................... 1
Castro-Urdiales ....................................................................... 2
Total Cantabria............................................ 3
CIUDAD REAL
Ciudad Real ............................................................................ 2
Puertollano ............................................................................. 1
Total Ciudad Real ........................................ 3
A CORUÑA
A Coruña................................................................................. 1
Santiago de Compostela .......................................................... 2
Total A Coruña ............................................ 3
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
CUENCA
Cuenca .................................................................................. 1
Total Cuenca............................................... 1
GIRONA
Cassa de la Selva .................................................................... 1
Total Girona ................................................ 1
GRANADA
Granada ................................................................................. 1
Total Granada ............................................. 1
GUADALAJARA
Guadalajara ............................................................................ 1
Azuqueca de Henares .............................................................. 1
Total Guadalajara ........................................ 2
GUIPÚZCOA
Orio ....................................................................................... 1
Usurbil ................................................................................... 1
Zizurkil ................................................................................... 1
Total Guipúzcoa........................................... 3
HUESCA
Graus ..................................................................................... 1
Perarrua ................................................................................. 1
Total Huesca ............................................... 2
JAÉN
Jaén ...................................................................................... 1
Total Jaén................................................... 1
MADRID
Madrid ..................................................................................65
Alcalá de Henares ................................................................... 3
Alcorcón ................................................................................. 8
Arganda ................................................................................. 1
Fuenlabrada ........................................................................... 3
Getafe ................................................................................... 2
Las Rozas de Madrid ................................................................ 1
Leganés ................................................................................. 1
Paracuellos de Jarama ............................................................. 1
Pozuelo de Alarcón .................................................................. 4
San Fernando de Henares ........................................................ 2
San Sebastián de los Reyes ..................................................... 1
Valdemoro ............................................................................. 1
Total Madrid...............................................93
MURCIA
Murcia ................................................................................... 1
Cartagena .............................................................................. 1
Total Murcia................................................ 2
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
NAVARRA
Pamplona ............................................................................... 1
Total Navarra .............................................. 1
LAS PALMAS
Las Palmas de Gran Canaria...................................................... 1
Telde ..................................................................................... 1
Total Las Palmas ......................................... 2
PONTEVEDRA
Vigo ....................................................................................... 1
Total Pontevedra ......................................... 1
LA RIOJA
Logroño ................................................................................. 2
Aguilar del Río Alhama ............................................................ 1
Total La Rioja.............................................. 3
SEVILLA
Sevilla .................................................................................... 1
Bormujos ............................................................................... 1
Total Sevilla ................................................ 2
TARRAGONA
Vila-Seca i Salou ..................................................................... 5
Total Tarragona........................................... 5
TOLEDO
Bargas ................................................................................... 1
Buenaventura ......................................................................... 1
Yunclillos ................................................................................ 1
Total Toledo................................................ 3
VALENCIA
Cullera ................................................................................... 5
Lliria ...................................................................................... 1
Riba-Roja de Turia .................................................................. 1
Total Valencia ............................................. 7
VIZCAYA
Bilbao .................................................................................... 7
Baracaldo ............................................................................... 5
Durango ................................................................................. 1
Galdakao ................................................................................ 1
Getxo .................................................................................... 2
Portugalete ............................................................................ 2
Total Vizcaya..............................................18
ZARAGOZA
Zaragoza ................................................................................ 6
Illueca ................................................................................... 1
Total Zaragoza ............................................ 7
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
ARGENTINA
Acassuso ................................................................................ 1
Total Argentina............................................ 1
ESTADOS UNIDOS
Virginia Beach ........................................................................ 1
Total Estados Unidos ................................... 1
FRANCIA
París ...................................................................................... 1
Urrugne ................................................................................. 1
Total Francia ............................................... 2
ITALIA
Bari ........................................................................................ 1
Palo del Colle (Bari) ................................................................ 1
Total Italia .................................................. 2
ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE QUEJAS SEGÚN SU AUTOR
Colectivo .....................................................257 11%
Individual ..................................................2047 85%
Varios firmantes ...........................................104 4%
Anónimo......................................................... 3 0%
TOTAL.......................................................2411
DISTRIBUCIÓN DE QUEJAS SEGÚN SU AUTOR
4% 0%
85%
11%
Colectivo
Individual
Varios firmantes
Anónimo
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS DE AUTOR INDIVIDUAL SEGÚN EL SEXO
Hombre.....................................................1115 54%
Mujer ..........................................................932 46%
TOTAL.......................................................2047
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS DE AUTOR INDIVIDUAL
54%
46%
Hombre
Mujer
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL DE LAS QUEJAS PROCEDENTES
DE CASTILLA Y LEÓN SEGÚN SU AUTOR
ÁVILA
Colectivo ...................................................... 23 19%
Individual ..................................................... 94 76%
Hombre............................ 60 64%
Mujer ............................... 34 36%
Varios firmantes .............................................. 6 5%
TOTAL....................................................... 123
ÁVILA
19%
48%
28%
5%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
BURGOS
Colectivo ...................................................... 26 8%
Individual ....................................................278 86%
Hombre................................... 131 47 %
Mujer ...................................... 147 53%
Varios firmantes ............................................ 20 6%
TOTAL....................................................... 324
BURGOS
8%
40%
46%
6%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
Colectivo ...................................................... 66 11%
Individual ....................................................529 87%
Hombre................................... 318 60%
Mujer ...................................... 211 40%
Varios firmantes ............................................ 13 2%
TOTAL....................................................... 608
LEÓN
11%
52%
35%
2%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
PALENCIA
Colectivo ...................................................... 47 22%
Individual ....................................................157 75%
Hombre..................................... 92 59%
Mujer ........................................ 65 41%
Varios firmantes .............................................. 6 3%
TOTAL....................................................... 210
PALENCIA
22%
44%
31%
3%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
SALAMANCA
Colectivo ...................................................... 11 5%
Individual ....................................................207 89%
Hombre................................... 100 48%
Mujer ...................................... 107 52%
Varios firmantes ............................................ 14 6%
TOTAL....................................................... 232
SALAMANCA
5%
43%
46%
6%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
SEGOVIA
Colectivo ...................................................... 12 8%
Individual ....................................................136 88%
Hombre..................................... 63 46%
Mujer ........................................ 73 54%
Varios firmantes .............................................. 6 4%
TOTAL....................................................... 154
SEGOVIA
4%
47% 41%
8%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
Colectivo ........................................................ 1 2%
Individual ..................................................... 59 97%
Hombre..................................... 26 44%
Mujer ........................................ 33 56%
Varios firmantes .............................................. 1 2%
TOTAL.........................................................61
SORIA
2%
53%
43%
2%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios firmantes
VALLADOLID
Colectivo ...................................................... 34 12%
Individual ....................................................228 83%
Hombre................................ 118 ....52%
Mujer ................................... 110 ....48%
Varios firmantes ............................................ 12 4%
TOTAL....................................................... 274
VALLADOLID
12%
44%
40%
4%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
ZAMORA
Colectivo ...................................................... 18 11%
Individual ....................................................139 82%
Hombre..................................... 86 62%
Mujer ........................................ 53 38%
Varios firmantes ............................................ 13 8%
TOTAL....................................................... 170
ZAMORA
11%
50%
31%
8%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS POR COLECTIVOS
A Función Pública .............................................................14 5%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales...............67 26%
C Fomento.......................................................................41 16%
D Medio Ambiente............................................................45 18%
E Educación.....................................................................10 4%
F Cultura, Turismo y Deportes...........................................12 5%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social................ 8 3%
H Agricultura y Ganadería .................................................. 6 2%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................20 8%
J Sanidad y Consumo .......................................................22 9%
K Justicia.......................................................................... 1 0%
L Interior, Extranjería y Emigración....................................10 4%
M Hacienda ...................................................................... 1 0%
TOTAL ..........................................................................257
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR COLECTIVOS
1
10
1
22
20
6
8
12
10
45
41
67
14
0 10 20 30 40 50 60 70 80
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS DE AUTOR INDIVIDUAL
A Función Pública ...........................................................294 14%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales.............279 14%
C Fomento.....................................................................289 14%
D Medio Ambiente..........................................................300 15%
E Educación.....................................................................80 4%
F Cultura, Turismo y Deportes...........................................89 4%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social.............133 6%
H Agricultura y Ganadería .................................................55 3%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ..............154 8%
J Sanidad y Consumo .......................................................95 5%
K Justicia.........................................................................53 3%
L Interior, Extranjería y Emigración..................................106 5%
M Hacienda ...................................................................120 6%
TOTAL......................................................................... 2047
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS DE AUTOR
INDIVIDUAL
120
106
53
95
154
55
133
89
80
300
289
279
294
0 50 100 150 200 250 300 350
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS POR HOMBRES
A Función Pública .............................................................98 9%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales.............166 15%
C Fomento.....................................................................167 15%
D Medio Ambiente..........................................................169 15%
E Educación.....................................................................40 4%
F Cultura, Turismo y Deportes...........................................56 5%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social...............80 7%
H Agricultura y Ganadería .................................................46 4%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................72 6%
J Sanidad y Consumo .......................................................41 4%
K Justicia.........................................................................29 3%
L Interior, Extranjería y Emigración....................................69 6%
M Hacienda .....................................................................82 7%
TOTAL......................................................................... 1115
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR HOMBRES
82
69
29
41
72
46
80
56
40
169
167
166
98
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR MUJERES
A Función Pública ...........................................................196 21%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales.............113 12%
C Fomento.....................................................................122 13%
D Medio Ambiente..........................................................131 14%
E Educación.....................................................................40 4%
F Cultura, Turismo y Deportes...........................................33 4%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social...............53 6%
H Agricultura y Ganadería .................................................. 9 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................82 9%
J Sanidad y Consumo .......................................................54 6%
K Justicia.........................................................................24 3%
L Interior, Extranjería y Emigración....................................37 4%
M Hacienda .....................................................................38 4%
TOTAL...........................................................................932
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR MUJERES
38
37
24
54
82
9
53
33
40
131
122
113
196
0 50 100 150 200 250
M
K
I
G
E
C
A
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS POR VARIOS
FIRMANTES
A Función Pública.............................................................. 6 6%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales...............38 37%
C Fomento.......................................................................19 18%
D Medio Ambiente............................................................13 13%
E Educación...................................................................... 8 8%
F Cultura, Turismo y Deportes............................................ 2 2%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social................ 6 6%
H Agricultura y Ganadería .................................................. 1 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................. 2 2%
J Sanidad y Consumo ........................................................ 1 1%
K Justicia.......................................................................... 2 2%
L Interior, Extranjería y Emigración..................................... 3 3%
M Hacienda ...................................................................... 3 3%
TOTAL...........................................................................104
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR VARIOS FIRMANTES
3
3
2
1
2
1
6
2
8
13
19
38
6
0 5 10 15 20 25 30 35 40
M
K
I
G
E
C
A
ESTADÍSTICAS DE TRAMITACIÓN
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ESTADÍSTICAS DE TRAMITACIÓN
(Datos a 31 de diciembre de 2011)
Durante 2011, se ha continuado con la tramitación de 966 quejas procedentes de años
anteriores y se han tramitado total o parcialmente 2411 quejas recibidas en 2011.
A fecha 31 de diciembre de 2011 continuaba la tramitación de 98 expedientes de años
anteriores y la de 748 expedientes de 2011, lo que supone que continuaban abiertos un total de
846 expedientes. Los datos de tramitación que ofrecemos en este apartado corresponden
exclusivamente a quejas de 2011.
Debido a la acumulación de expedientes por coincidencia del contenido, un total de 488
quejas recibidas durante 2011 se tramitaron como 34 expedientes. Los datos se facilitan en los
apartados correspondientes como “acumuladas a otros expedientes”.
SITUACIÓN DE LAS QUEJAS DE 2011
Quejas abiertas .................................................... 748 31%
Quejas cerradas ..................................................1663 69%
TOTAL................................................................2411
SITUACIÓN DE LAS QUEJAS DE 2011
69%
31%
Abiertas
Cerradas
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS DE 2011
Admitidas ............................................................ 975 40%
Rechazadas ......................................................... 410 17%
Acumuladas a otros expedientes............................ 454 19%
Trasladadas a otros organismos............................. 230 10%
Cerradas sin tramitación(1)..................................... 115 5%
En estudio ........................................................... 227 9%
TOTAL................................................................2411
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS DE 2011
40%
17%
19%
10%
5%
9%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exp.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
Admitidas ............................................................ 435 37%
Rechazadas.......................................................... 163 14%
Acumuladas a otros exptes. .................................. 427 36%
Trasladadas a otros organismos.................................4 0%
Cerradas sin tramitación.......................................... 53 5%
En estudio ............................................................. 89 8%
TOTAL................................................................1171
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA
ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
37%
14%
36%
0%
5% 8%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exp.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
(1) Quejas archivadas por diversas causas previamente a su admisión o rechazo
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
Admitidas a mediación ..............................................1 0%
Rechazadas.............................................................. 4 2%
Trasladadas a otros organismos (en ocasiones previa
admisión a mediación) .......................................... 226 85%
Cerradas sin tramitación.......................................... 29 11%
En estudio ............................................................... 6 2%
TOTAL................................................................. 266
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA
ADMINISTRACIÓN CENTRAL
11% 2%
85%
2%
0%
Admitidas
Rechazadas
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Admitidas ............................................................ 539 59%
Rechazadas.......................................................... 182 20%
Acumuladas a otros exptes. .................................... 27 3%
Cerradas sin tramitación.......................................... 33 4%
En estudio ........................................................... 127 14%
TOTAL................................................................. 908
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL
59%
20%
3%
4% 14%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exp.
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Rechazadas............................................................ 19 100%
TOTAL................................................................... 19
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
100%
Rechazadas
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS POR ÁREA
ÁREA A. FUNCIÓN PÚBLICA
Admitidas .............................................................. 87 28%
Rechazadas............................................................ 47 15%
Acumuladas a otros expedientes. ........................... 143 46%
Trasladadas a otros organismos............................... 13 4%
Cerradas sin tramitación............................................9 3%
En estudio ............................................................. 15 5%
TOTAL................................................................. 314
ÁREA A
28%
45% 15%
4%
3% 5%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA B. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES, BIENES Y SERVICIOS
MUNICIPALES
Admitidas ............................................................ 202 52%
Rechazadas.......................................................... 100 26%
Acumuladas a otros exptes...................................... 11 3%
Trasladadas a otros organismos.................................3 1%
Cerradas sin tramitación............................................5 1%
En estudio ............................................................. 65 17%
TOTAL................................................................. 386
ÁREA B
52%
26%
3%
1%
1%
17%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA C. FOMENTO
Admitidas ............................................................ 145 42%
Rechazadas............................................................ 33 9%
Acumuladas a otros expedientes. ............................. 66 19%
Trasladadas a otros organismos............................... 36 10%
Cerradas sin tramitación.......................................... 35 10%
En estudio ............................................................. 34 10%
TOTAL................................................................. 349
ÁREA C
42%
19% 9%
10%
10%
10%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA D. MEDIO AMBIENTE
Admitidas ............................................................ 124 35%
Rechazadas............................................................ 21 6%
Acumuladas a otros expedientes. ........................... 158 44%
Trasladadas a otros organismos.................................6 2%
Cerradas sin tramitación.......................................... 30 8%
En estudio ............................................................. 19 5%
TOTAL................................................................. 358
ÁREA D
35%
44% 6%
2% 8% 5%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA E. EDUCACIÓN
Admitidas .............................................................. 48 49%
Rechazadas............................................................ 20 20%
Acumuladas a otros expedientes. . ........................... 15 15%
Trasladadas a otros organismos.................................6 6%
Cerradas sin tramitación............................................4 4%
En estudio ............................................................... 5 5%
TOTAL................................................................... 98
ÁREA E
6% 4% 5%
15%
20%
50%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA F. CULTURA, TURISMO Y DEPORTES
Admitidas .............................................................. 12 12%
Rechazadas............................................................ 51 50%
Acumuladas a otros expedientes................................1 1%
Trasladadas a otros organismos.................................4 4%
En estudio ............................................................. 35 34%
TOTAL................................................................. 103
ÁREA F
12%
49%
1%
4%
34% Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA G. INDUSTRIA, COMERCIO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Admitidas .............................................................. 45 31%
Rechazadas............................................................ 33 22%
Acumuladas a otros expedientes.............................. 15 10%
Trasladadas a otros organismos............................... 41 28%
Cerradas sin tramitación............................................6 4%
En estudio ............................................................... 7 5%
TOTAL................................................................. 147
ÁREA G
31%
10% 22%
28%
4% 5%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA H. AGRICULTURA Y GANADERÍA
Admitidas .............................................................. 34 55%
Rechazadas............................................................ 13 21%
Acumuladas a otros expedientes................................7 11%
Trasladadas a otros organismos.................................4 6%
Cerradas sin tramitación............................................1 2%
En estudio ............................................................... 3 5%
TOTAL................................................................... 62
ÁREA H
55%
21%
11%
6% 2% 5%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA I. FAMILIA, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y JUVENTUD
Admitidas ............................................................ 122 69%
Rechazadas............................................................ 17 10%
Acumuladas a otros expedientes................................1 1%
Trasladadas a otros organismos............................... 10 6%
Cerradas sin tramitación.......................................... 13 7%
En estudio ............................................................. 13 7%
TOTAL................................................................. 176
ÁREA I
69%
10%
1%
6%
7%
7%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA J. SANIDAD Y CONSUMO
Admitidas .............................................................. 64 54%
Rechazadas............................................................ 12 10%
Acumuladas a otros expedientes. ............................. 29 25%
Trasladadas a otros organismos.................................3 3%
Cerradas sin tramitación............................................2 2%
En estudio ............................................................... 8 7%
TOTAL................................................................. 118
ÁREA J
2% 7% 3%
25%
10%
53%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA K. JUSTICIA
Rechazadas ................................................................ 22 39%
Trasladadas a otros organismos................................. 32 57%
Cerradas sin tramitación ............................................... 1 2%
En estudio...................................................................... 1 2%
TOTAL......................................................................... 56
ÁREA K
39%
57%
2%2%
Rechazadas
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA L. INTERIOR, EXTRANJERÍA Y EMIGRACIÓN
Admitidas .............................................................. 41 34%
Rechazadas............................................................ 18 15%
Trasladadas a otros organismos............................... 46 38%
Cerradas sin tramitación............................................6 5%
En estudio ............................................................... 9 8%
TOTAL................................................................. 120
ÁREA L
34%
15%
38%
5% 8%
Admitidas
Rechazadas
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA M. HACIENDA
Admitidas .............................................................. 51 41%
Rechazadas............................................................ 23 19%
Acumuladas a otros expedientes. ...............................8 6%
Trasladadas a otros organismos............................... 26 21%
Cerradas sin tramitación............................................3 2%
En estudio ............................................................. 13 10%
TOTAL................................................................. 124
ÁREA M
10%
2%
21%
6%
19%
42% Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
SITUACIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE 2011 ADMITIDOS A TRÁMITE
Expedientes en los que se ha dictado resolución ........................ 425 44%
Expedientes concluidos por solución del problema........................ 99 10%
Actuaciones suspendidas por diversas causas
(sub iudice, duplicidad DP, desistimiento del int. ...) ............... 39 4%
Expedientes archivados por falta de información de la Admón. ...... 18 2%
Expedientes en fase de tramitación........................................... 394 40%
TOTAL.................................................................................... 975
SITUACIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE 2011 ADMITIDOS A
TRÁMITE
40%
2% 4% 10%
44% Resolución
Solución
Suspendidas
Archivados por falta de información
En tramitación
RESOLUCIONES DICTADAS EN EXPEDIENTES DE 2011
Resoluciones motivadas de archivo por inexistencia de
irregularidad de la Administración............................................. 209 48%
Resoluciones en las que se dirige recomendación,
recordatorio de deberes legales o sugerencia a la
Administración ........................................................................ 225 52%
TOTAL................................................................................... 4341
RESOLUCIONES DICTADAS EN EXPEDIENTES DE 2011
52%
48%
Resoluciones a la Administración
Resoluciones de archivo por
ausencia de irregularidad
1 El número total de resoluciones dictadas por el Procurador del Común en expedientes de 2011 es mayor que el número de
expedientes en los que se ha dictado resolución (dato que aparece más arriba) debido a que en algún expediente se ha dictado más de
una resolución.
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
MOTIVOS DE RECHAZO DE LAS QUEJAS
Acto de trámite ...................................................... 14 3%
Autor anónimo ......................................................... 3 1%
Asunto entre particulares ........................................ 41 10%
Asunto sub iudice ................................................... 41 10%
Existencia de pronunciamiento anterior del PC .......... 62 15%
Información insuficiente por parte del interesado ...... 69 17%
Duplicidad con el Defensor del Pueblo........................ 2 0%
No irregularidad ..................................................... 75 18%
Otros................................................................... 103 25%
TOTAL................................................................. 410
MOTIVOS DE RECHAZO DE LAS QUEJAS
26%
3% 1%
10%
10%
15%
17%
0%
18%
Acto de trámite
Autor anónimo
Asunto entre particulares
Asunto sub iudice
Existencia de pronunciamiento anterior del PC
Información insuf. por parte del interesado
Duplicidad con el Defensor del Pueblo
No irregularidad
Otros
RESOLUCIONES DICTADAS
POR EL PROCURADOR DEL COMÚN DURANTE 2011
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
RESOLUCIONES DICTADAS POR EL PROCURADOR DEL COMÚN
DURANTE 2011
(correspondientes tanto a expedientes a instancia de parte y de oficio de 2011 como
a expedientes procedentes de años anteriores)
Resoluciones dictadas durante 2011 .............................................1064
Resoluciones motivadas de archivo por
inexistencia de irregularidad.............................. 468 44%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales o sugerencia a la Administración ............ 596 56%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................438
Aceptadas............................................ 286 65%
Aceptadas parcialmente ..........................49 11%
No aceptadas....................................... 103 24%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ...............................116
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ...... 38
Exptes. con resolución archivados por otras causas..................... 4
RESPUESTA DE LAS ADMINISTRACIONES A LAS
RESOLUCIONES
6% 1%
19%
74%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución archivados
sin contestación
Expedientes con resolución archivados
por otras causas
ACEPTACIÓN POR LAS ADMINISTRACIONES DE LAS
RESOLUCIONES
24%
11% 65%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
(correspondientes tanto a expedientes a instancia de parte y de oficio de 2011 como
a expedientes procedentes de años anteriores)
Resoluciones dictadas durante 2011 ...............................................420
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 194 46%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 226 54%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................198
Aceptadas............................................ 120 61%
Aceptadas parcialmente ..........................24 12%
No aceptadas.........................................54 27%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 26
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ....... 21
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA A LAS
RESOLUCIONES
87%
12%
1%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución archivados
sin contestación
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA DE
LAS RESOLUCIONES
61%
12%
27%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
1 Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe se recibió contestación a estas dos resoluciones.
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
(correspondientes tanto a expedientes a instancia de parte y de oficio de 2011 como
a expedientes procedentes de años anteriores)
Resoluciones dictadas durante 2011 ...............................................644
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 274 43%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 370 57%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................240
Aceptadas............................................ 166 69%
Aceptadas parcialmente ..........................25 10%
No aceptadas.........................................49 20%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 90
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ...... 36
Exptes. con resolución archivados por otras causas..................... 4
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL A LAS
RESOLUCIONES
65%
24%
10% 1%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución
archivados sin contestación
Expedientes con resolución
archivados por otras causas
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LAS
RESOLUCIONES
70%
10%
20%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
RESOLUCIONES DICTADAS POR EL PROCURADOR DEL COMÚN DURANTE 2011
Resoluciones dictadas durante 2011 .............................................1002
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 457 46%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 545 54%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................402
Aceptadas............................................ 268 67%
Aceptadas parcialmente ..........................39 10%
No aceptadas.........................................95 24%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ...............................101
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ...... 38
Exptes. con resolución archivados por otras causas..................... 4
RESPUESTA DE LAS ADMINISTRACIONES A LAS RESOLUCIONES EN
EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
73%
19%
7% 1% Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución
archivados sin contestación
Expedientes con resolución
archivados por otras causas
ACEPTACIÓN POR LAS ADMINISTRACIONES DE LAS RESOLUCIONES
EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
10% 66%
24%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
Resoluciones dictadas durante 2011 ...............................................395
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 191 48%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 204 52%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................177
Aceptadas............................................ 108 61%
Aceptadas parcialmente ..........................23 13%
No aceptadas.........................................46 26%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 25
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ........ 2
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
87%
12%
1%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución
archivados sin contestación
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA DE
LAS RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE
PARTE
61%
13%
26%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Resoluciones dictadas durante 2011 ...............................................607
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 266 44%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 341 56%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................225
Aceptadas............................................ 160 71%
Aceptadas parcialmente ..........................16 7%
No aceptadas.........................................49 22%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 76
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ...... 36
Exptes. con resolución archivados por otras causas..................... 4
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
66%
22%
11% 1%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución
archivados sin contestación
Expedientes con resolución
archivados por otras causas
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
71%
7%
22%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES DE OFICIO
RESOLUCIONES DICTADAS POR EL PROCURADOR DEL COMÚN DURANTE 2011
Resoluciones dictadas durante 2011 ................................................. 62
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad .................................................11 18%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ..........512 82%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ............................................ 36
Aceptadas..............................................18 50%
Aceptadas parcialmente ..........................10 28%
No aceptadas...........................................8 22%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 15
RESPUESTA DE LAS ADMINISTRACIONES A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
71%
29%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de contestación
ACEPTACIÓN POR LAS ADMINISTRACIONES DE LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
60%
33%
7%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
2 Contamos una sola resolución en numerosos casos en los cuales se dirigió resolución con el mismo contenido a
diversas entidades según criterios de población, competencias, provincia u otros. En estos casos las hemos computado
como “aceptadas parcialmente” cuando unas entidades han aceptado la resolución y otras no la han aceptado o no han
contestado.
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES DE OFICIO
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
Resoluciones dictadas durante 2011 ................................................ 25
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ...................................................3 12%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ...........22 88%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ............................................ 21
Aceptadas..............................................12 57%
Aceptadas parcialmente ............................1 5%
No aceptadas...........................................8 38%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 .................................. 1
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
95%
5%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA DE
LAS RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
57%
5%
38%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES DE OFICIO
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Resoluciones dictadas durante 2011 ................................................ 37
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ...................................................8 22%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ...........29 78%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ............................................ 15
Aceptadas................................................6 40%
Aceptadas parcialmente ............................9 60%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 14
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
52%
48%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de contestación
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
60%
40%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
DATOS COMPARATIVOS DE LAS QUEJAS
RECIBIDAS DURANTE LOS ÚLTIMOS
AÑOS DE FUNCIONAMIENTO DEL
PROCURADOR DEL COMÚN
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
NÚMERO DE QUEJAS RECIBIDAS
QUEJAS RECIBIDAS POR AÑO
2090
2617
2028
2334
2484
1656
2411
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LAS QUEJAS
ÁVILA
109
187
129
105
130
93
123
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
BURGOS
272
315
261
254
343
244
324
0 50 100 150 200 250 300 350 400
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
498
580
477
613
608
518
608
0 100 200 300 400 500 600 700
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
PALENCIA
160
176
129
154
150
147
210
0 50 100 150 200 250
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
SALAMANCA
229
241
236
166
230
176
232
0 50 100 150 200 250 300
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
SEGOVIA
124
139
115
177
194
104
154
0 50 100 150 200 250
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
56
92
66
88
63
87
61
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VALLADOLID
344
557
335
444
378
248
274
0 100 200 300 400 500 600
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
ZAMORA
122
156
108
152
147
115
170
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE QUEJAS POR ADMINISTRACIÓN
QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
808
1287
856
849
1000
667
1171
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
838
953
850
1095
1009
941
908
0 200 400 600 800 1000 1200
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
254
252
197
254
246
257
266
0 50 100 150 200 250 300
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
112
55
64
55
152
20
19
0 20 40 60 80 100 120 140 160
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
QUEJAS DE AUTOR COLECTIVO
279
224
247
288
245
226
257
0 50 100 150 200 250 300 350
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
QUEJAS DE AUTOR INDIVIDUAL
1781
2379
1687
1967
2151
1639
2047
0 500 1000 1500 2000 2500
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
QUEJAS DE VARIOS FIRMANTES
74
82
84
104
0 20 40 60 80 100 120
2008
2009
2010
2011
QUEJAS PRESENTADAS POR MUJERES
727
1160
748
859
1010
701
932
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
QUEJAS PRESENTADAS POR HOMBRES
1054
1219
939
1108
1141
938
1115
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
ANEXO
LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE
2011
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
DEL EJERCICIO 2011
La Ley 2/1994, de 9 de marzo, del Procurador del Común de Castilla y Léon, dispone
en su artículo 31.1.c) que, junto al Informe Anual de las actuaciones llevadas a cabo por el
Comisionado Parlamentario, se presente a la Cámara Legislativa, en escrito anexo, la
liquidación de su presupuesto.
En consecuencia, a continuación se expone la liquidación de los recursos económicos
correspondientes al ejercicio 2011.
De toda la documentación contable se dará traslado a la Intervención de las Cortes de
Castilla y León, como instrumento de control y transparencia en la gestión de la dotación
presupuestaria de la Institución del Procurador del Común de Castilla y León para la emisión del
correspondiente informe.
La liquidación del presupuesto consta de:
I. INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO DEL PROCURADOR DEL
COMÚN DE CASTILLA Y LEÓN DURANTE EL EJERCICIO 2011.
II. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS.
III. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS.
IV. ESTADO DE EJECUCIÓN POR CAPÍTULOS.
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
I. INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO DEL PROCURADOR DEL
COMÚN DE CASTILLA Y LEÓN DURANTE EL EJERCICIO 2011
1. PRESUPUESTO
El Presupuesto del Procurador del Común de Castilla y León para el ejercicio 2011
aparece en la sección 10 del presupuesto consolidado de la Comunidad Autónoma de Castilla y
León. Fue aprobado por el pleno de las Cortes de Castilla y León en sesiones celebradas los
días 20 y 21 diciembre de 2010, y publicado en el BOCYL nº 251 de fecha 30 de diciembre del
mismo año, como Ley 20/2010 de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la
Comunidad Autónoma de Castilla y León para 2011.
El presupuesto se presentó equilibrado, con igual dotación en ingresos que en gastos,
cifrado en 2.669.464,00 €.
2. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
2.1. INGRESOS
2.1.1. PREVISIÓN INICIAL
Los ingresos presupuestados para el ejercicio 2011 ascienden a 2.669.464,00 €:
Cap.
Cap.IV.- Transferencias corrientes.......................... 2.669.464,00
Total previsión inicial:............................................ 2.669.464,00
2.1.2. PREVISIÓN DEFINITIVA
Los ingresos definitivos alcanzan la cantidad de 4.740.301,18 € recogidos en la
previsión actual o definitiva:
Cap.
IV....... Transferencias corrientes ........................... 2.669.464,00
VIII .... Remanente de tesorería año 2010 y reint. . . .2.070.837,18
Total previsión definitiva ................................4.740.301,18
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
-
2.1.3. DERECHOS RECONOCIDOS
En este apartado se recogen los ingresos devengados a favor del Procurador del
Común de Castilla y León, independientemente de su cobro. En esta Institución los ingresos
están constituidos principalmente transferencias corrientes, ingresos patrimoniales y reintegro
de anticipos concedidos al pesonal que generan el derecho a ser cobrados con la aprobación del
presupuesto. El total de los derechos reconocidos es de 2.720.862,14 €.
Por capítulos :
Cap.
IV........Transferencias corrientes............................. 2.669.464,00
V.........Ingresos patrimoniales .................................... 37.228,31
VIII .....Reintegros de anticipos ................................... 14.169,83
Total derechos reconocidos .............................2.720.862,14
2.1.4. RECAUDACIÓN LÍQUIDA
Con posterioridad al devengo o nacimiento de los derechos, se materializan los
ingresos, suma de los cuales expone este apartado.
Este flujo monetario se recoge mensualmente en las actas de arqueo, cuyos datos
coinciden con el diario de ingresos y con los movimientos de las cuentas bancarias, más la
existencia en caja.
Su resumen por capítulos es como sigue:
Cap.
IV........Transferencias corrientes............................. 2.669.464,00
V.........Ingresos patrimoniales .................................... 37.228,31
VIII .....Reintegros de anticipos ................................... 14.169,83
Total recaudación líquida.................................2.720.862,14
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
-
2.1.5. ESTADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS
Refleja la diferencia entre la previsión inicial (epígrafe 2.1.1) y la previsión definitiva
(epígrafe 2.1.2.) y entre la previsión inicial (epígrafe 2.1.1.) y los derechos reconocidos
(epígrafe 2.1.3), formando parte del superávit si es positivo o del déficit en caso contrario.
El estado de ejecución de ingresos ofrece un saldo positivo de 47.398,14 €.
Cap.
V.........Ingresos patrimoniales .................................... 37.228,31
VIII .....Reintegro anticipos.......................................... 10.169,83
Total estado de ejecución .....................................47.398,14
El estado de ejecución nos ofrece, como se indica anteriormente, las variaciones que
se han producido entre los derechos o ingresos liquidados y la previsión actual o definitiva,
independientemente de que estén recaudados o pendientes de cobro.
2.2. GASTOS
2.2.1. PREVISIÓN INICIAL
Al partir de un presupuesto equilibrado, la previsión inicial de gastos, al igual que de
los ingresos, asciende a 2.669.464,00 €, con la siguiente distribución por capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal...................................... 2.184.752,00
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios.......... 439.528,00
VI........Inversiones reales ........................................... 41.184,00
VIII .....Activos financieros .......................................... 4.000,00
Total previsión inicial .......................................2.669.464,00
-
2.2.2. MODIFICACIONES
En general, las modificaciones del presupuesto de gastos tienen como finalidad dotar
a las partidas de crédito suficiente para afrontar las necesidades de funcionamiento del
Procurador del Común de Castilla y León. Sin embargo, en este ejercicio y de forma excepcional
y atípica se produjo una modificación destinada, única y exclusivamentae, a reintegrar a las
Cortes de Castilla y León una parte substancial (1.500.000,00 €) del remanente de Tesorería del
año 2010:
Cap.
I..........Gastos de personal...................................... - 17.000,00
II.........Gastos ctes. En bienes y servicios ..................181.837,18
IV........Transferencias corrientes.............................1.500.000,00
VI........Inversiones reales ..........................................385.000,00
VIII .....Activos financieros ...........................................21.000,00
Total modificaciones.........................................2.070.837,18
2.2.3. PREVISIÓN DEFINITIVA
El Presupuesto actual o definitivo incluye la previsión inicial y el resultado de las
modificaciones y transferencias de créditos aprobadas durante el ejercicio, por lo que la
previsión definitiva asciende a 4.740.301,18 € siendo por capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal......................................2.167.752,00
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios.......... 621.365,18
IV........Transferencias corrientes.............................1.500.000,00
VI........Inversiones reales ..........................................426.184,00
VIII .....Activos financieros ...........................................25.000,00
Total previsión definitiva ................................4.740.301,18
-
2.2.4. OBLIGACIONES RECONOCIDAS
Las obligaciones netas reconocidas durante el ejercicio 2011 ascienden a
3.882.989,03 €, que comparadas con los derechos liquidados, cifrados en 2.720.862,14 €, y con
los créditos financiados con el remanente de Tesorería del año 2010, cifrados en 1.523.532,07,
nos da una diferencia de 361.405,18 € que constituye el resultado presupuestario del ejercicio
2011.
El resumen por capítulos es como sigue:
Cap.
I..........Gastos de personal......................................1.873.802,37
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios.......... 402.469,71
IV........Transferencias corrientes.............................1.500.000,00
VI........Inversiones reales ............................................84.716,95
VIII .....Activos financieros ...........................................22.000,00
Total previsión definitiva ................................3.882.989,03
2.2.5. PAGOS LÍQUIDOS
Del total de las obligaciones liquidadas o reconocidas durante el año 2011, en la fecha
de cierre del ejercicio, se han pagado efectivamente 3.859.974,60 €, resultando las siguientes
cantidades por capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal......................................1.850.787,94
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios.......... 402.469,71
IV........Transferencias corrientes.............................1.500.000,00
VI........Inversiones reales ............................................84.716,95
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
-
VIII .....Activos financieros ...........................................22.000,00
Total previsión definitiva ................................3.859.974,60
2.2.6. PENDIENTE DE PAGO
Recoge aquellas obligaciones contraídas pero no pagadas al cierre del ejercicio, y su
importe pasa a formar parte del próximo ejercicio 2011 en el capítulo 0, "resultas de ejercicios
cerrados".
Su cuantía asciende a 23.014,43 €.
Por Capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal......................................23.014,43
Total pendiente de pago ..................................23.014,43
2.2.7. ESTADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
Contiene este apartado las diferencias entre las obligaciones reconocidas (epígrafe
2.2.4) y los créditos autorizados o previsión definitiva (epígrafe 2.2.3); la suma de estas
economías sobre los gastos máximos autorizados asciende a 857.312,15 €. Por capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal........................................293.949,63
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios......... 218.895,47
VI........Inversiones reales ..........................................341.467,05
VIII .....Activos financieros ........................................... 3.000,00
Total economías................................................ 857.312,15
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
-
En el estado de ejecución de las partidas de gastos vemos la diferencia o economía
entre las consignaciones presupuestarias y las obligaciones liquidadas o reconocidas. Estas
últimas pueden estar pagadas o pendientes de pago.
2.3. SITUACIÓN ECONÓMICA
2.3.1. DERECHOS Y OBLIGACIONES NETAS
Son en cifras:
Derechos reconocidos netos....................................2.720.862,14
Obligaciones reconocidas netas ...............................3.882.989,03
SALDO PRESUPUESTARIO SIN AJUSTAR.......-1.162.126,89
Gastos financiados con remanente Tesorería 2010 ...1.523.532,07
SUPERÁVIT del año 2011...............................361.405,18
Remanente de Tesorería del año 2010.....................2.066.837,18
Remanente utilizado durante el año 2011 ................1.523.532,07
Remanente del año 2010 no gastado................543.305,11
SUPERÁVIT DEL AÑO 2011 ................................361.405,18
TOTAL REMANENTE TESORERÍA AÑO 2011....904.710,29
2.3.2. ESTADO REMANENTE DE TESORERÍA
Es en cifras:
Existencias a 31/12/2011......................................... 1.037.397,24
REMANENTE DE TESORERÍA A 31/12/2011........904.710,29
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
La suma aritmética de cobros y pagos durante el ejercicio, responderá a la existencia
de medios líquidos de la Institución a 31 de diciembre de 2011, bien en su propia caja o
depositado en entidades bancarias, como refleja el acta de arqueo en la citada fecha.
3.1. CUENTA GENERAL DEL PRESUPUESTO
La cuenta general del presupuesto recoge los resultados contables de la liquidación, y
a ella se incorporan los mandamientos de ingreso y los mandamientos de pago con sus
justificantes.
Los justificantes de los ingresos y pagos realizados durante el ejercicio 2011, junto
con los documentos bancarios, soportan los datos del acta de arqueo a 31 de diciembre de
2011.
Las existencias a 31/12/2011, en el presupuesto ordinario, ascienden a la cantidad de
UN MILLÓN TREINTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y SIETE EUROS CON
VEINTICUATRO CÉNTIMOS (1.037.397,24 €), estando depositadas en Caja Corporación en
metálico (400,80 €), Caja España en cta. Cte. (332.533,84 €), Caja España en un depósito a
plazo 6 meses (600.000,00), Cajamar en cta. Cte. (4.773,71 €), Cajamar en un depósito a plazo
de 6 meses (93.000,00 €) y Banesto en cta. Cte. (6.688,89 €).
Todos los datos de la cuenta general del presupuesto coinciden con los asientos de
los libros de contabilidad utilizados, como son:
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
4.1. CUENTA DE VALORES INDEPENDIENTES Y AUXILIARES DEL PRESUPUESTO
Al mismo tiempo que las cuentas del presupuesto ordinario se llevan también las de
operaciones no presupuestarias, que comprenden operaciones distintas a las del presupuesto
que recogen las entradas, salidas y existencias por: retenciones del impuesto sobre la renta de
las personas físicas, cuotas del trabajador a la seguridad social, cuotas Muface, cuotas Mugeju,
derechos pasivos, movimientos internos de tesorería y otros acreedores no presupuestarios.
La existencia en conceptos no presupuestarios a 31/12/2011 es la siguiente:
ACREEDORES NO PRESUPUESTARIOS
Retención IRPF.......................................................... 104.558,13
Cuota obrera a la Seguridad Social .............................. 5.114,39
TOTAL ACREEDORES NO PRESUPUESTARIOS: 109.672,52
5. CONCLUSIONES
A la vista de los datos aportados hasta aquí conviene hacer las siguientes
consideraciones en relación con la ejecución del presupuesto:
1) En el capítulo I, Gastos de Personal, el gasto real arrojó un saldo favorable de
310.949,63 €, en relación con la previsión presupuestaria inicial. La causa de ese superávit está
en la decisión de no proveer varias plazas de personal incluidas en la Relación de Puestos de
Trabajo y dotadas económicamente, tal como aconseja la actual situación económica y con el
objeto de seguir conteniendo, dentro de lo posible y sin merma correcto cumplimiento de las
funciones de la Institución, el gasto en personal.
2) El Capítulo II, Gastos Corrientes en Bienes y Servicios, arrojó un superávit de
37.058,90 € en relación con la previsión presupuestaria inicial y de 218.895,47 € en relación
con la previsión presupuestaria definitiva (lo que supone un 35,22 % de la misma). Ese
superávit es consecuencia de la estricta política de control y contención del gasto
corriente que mantiene esta Institución y que exige, además, la actual coyuntura económica.
Todo ello, a pesar de haber financiado con cargo a este Capítulo la mayor parte de los gastos
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
de traslado del Procurador del Común a su nueva sede definitiva en la calle Sierra Pambley, 4
de León, y el cierre de las instalaciones que se utilizaban anteriormente.
3) La introducción en el presupuesto del Capítulo IV, Transferencias corrientes, por una
modificación presupuestaria realizada al final del ejercicio, tuvo como finalidad trasferir a las
Cortes de Castilla y León un millón y medio de Euros (1.500.000,00 €) procedentes de los
remanentes de tesorería generados por la Institución en los años anteriores.
4) Los pagos por inversiones reales incluidos en el Capítulo VI, arrojaron un importe
total de 84.716,95, que aunque representa algo más del doble de la cantidad inicialmente
presupuestada, únicamente supone el 19,87 % de la previsión presupuestaria definitiva. Ello se
justifica en la necesidad de dotar del nuevo mobiliario y de nuevas instalaciones al edificio que
constituye desde octubre de 2011 la nueva sede oficial del Procurador del Común. No obstante,
ante la coyuntura económica, se ha optado adquirir el menor mobiliario posible y posponer al
año 2012 el resto del amueblamiento del edificio.
5) El remanente de tesorería ascendía, a 31 de diciembre de 2011, y una vez trasferido
1.500.000,00 € a las Cortes de Castilla y León, a la cantidad de 904.710,29 €. Con dicho
remanente está previsto financiar durante el año 2012 la dotación de mobiliario y bienes de
equipo necesarios para su adecuado funcionamiento de la nueva sede definitiva del
Procurador del Común, así como los nuevos contratos de suministro y prestación de
servicios que, al contar con nuevas instalaciones y al triplicar el espacio disponible, tendrán
necesariamente un montante muy superior a los anteriormente vigentes.
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
II.- LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS
El presupuesto de ingresos está integrado por:
A.- Ingresos presupuestarios.
B.- Ingresos en conceptos no presupuestarios.
A.- INGRESOS PRESUPUESTARIOS:
La recaudación líquida de los ingresos presupuestarios para el año 2011
ascendió DOS MILLONES SETECIENTOS VEINTE MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y DOS
EUROS CON CATORCE CÉNTIMOS ( 2.720.862,14 €), que coinciden con los derechos
liquidados, por lo que no queda nada pendiente de cobro.
Dentro de este apartado se incluyen los ingresos procedentes de transferencias
corrientes, ingresos patrimoniales y reintregros concedidos fuera del sector público.
A1. Cap.IV Transferencias corrientes: a lo largo del ejercicio económico de
2011 la recaudación líquida por transferencias corrientes, realizadas por las Cortes de
Castilla y León, ascendió a DOS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL
CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO EUROS (2.669.464,00 €).
A2. Cap.V Ingresos Patrimoniales: los ingresos patrimoniales provienen de
intereses bancarios y ascendieron a TREINTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS VEINTIOCHO
EUROS CON TREINTA Y UN CÉNTIMOS (37.228,31 €).
A1. Cap.VIII Reintegros concedidos fuera del sector público: a lo largo del
ejercicio económico de 2011 la recaudación líquida por la devolución de anticipos
concedidos al personal ascendió a CATORCE MIL CIENTO SESENTA Y NUEVE EUROS
CON OCHENTA Y TRES CÉNTIMOS (14.169,83 €).
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
DERECHOS LIQUIDADOS Y RECAUDACIÓN LÍQUIDA
PRESUPUESTO DE INGRESOS 2011
2.669.464,00
37.228,31 14.169,83
2.720.862,14
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
Transferencias ctes. Ingresos patrimonialesl Reintegros fuera sector público TOTAL INGRESOS
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
LIQUIDACIÓN DE CONCEPTOS NO PRESUPUESTARIOS
Los ingresos durante 2011 ascendieron a TRES MILLONES DOSCIENTOS SEIS
MIL CUATROCIENTOS SIETE EUROS CON CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS (3.206.407,52
€), cantidad a la que habría que añadir el saldo inicial a 01/01/2011 por importe de
115.693,64 €, por lo que el total haber ascendía a 3.322.101,16 €; los pagos totales
ascendieron a TRES MILLONES DOSCIENTOS DOCE MIL CUATROCIENTOS VEINTIOCHO
EUROS CON SESENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (3.212.428,64 €); la diferencia entre el
total haber y el total debe nos da un saldo de los conceptos no Presupuestarios a
31/12/2011 de menos CIENTO NUEVE MIL SEISCIENTOS SETENTA Y DOS EUROS CON
CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS (-109.672,52 €).
Dentro de este apartado se incluyen: retenciones del IRPF, cuotas del
trabajador a la Seguridad Social, cuotas a Muface, cuotas a Mugeju, cuotas por
derechos pasivos y movimientos internos de Tesorería.
B1. Retenciones I.R.P.F.: a lo largo del año 2011 se retuvo en el concepto
Impuesto Rendimiento Personas Físicas la cantidad de TRESCIENTOS SESENTA Y
CUATRO MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS EUROS CON CINCUENTA Y TRES
CÉNTIMOS (364.392,53 €), cantidad a la que habría que añadir el saldo inicial a
01/01/2011 por importe de 110.467,43 €, por lo que el total haber ascendería a
474.859,96 €; se ingresó a la Agencia Tributaria la cantidad de TRESCIENTOS SETENTA
MIL TRESCIENTOS UN EUROS CON OCHENTA Y TRES CÉNTIMOS (370.301,83 €) por lo
que pasará al concepto "Acreedores: Retención del Trabajo Personal" del año 2012 la
cantidad de CIENTO CUATRO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO EUROS CON TRECE
CÉNTIMOS (104.558,13 €).
B2. Cuota del trabajador a la S.Social: en concepto de cuota obrera retenida
en las nóminas del año 2011 se retuvo la cantidad de SESENTA MIL DOSCIENTOS
NOVENTA Y SIETE EUROS CON CATORCE CÉNTIMOS (60.297,14 €), cantidad a la que
habría que añadir el saldo inicial a 01/01/2011 por importe de 5.226,21 €, por lo que el
total haber ascendería 65.523,35 €; se ingresó en la Tesorería de la Seguridad Social la
cantidad de SESENTA MIL CUATROCIENTOS OCHO EUROS CON NOVENTA Y SEIS
CÉNTIMOS (60.408,96 €) por lo que pasará al concepto 320030 "Acreedores: cuota del
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
Trabajador a la S.S." del año 2012 la cantidad de CINCO MIL CIENTO CATORCE EUROS
CON TREINTA Y NUEVE CÉNTIMOS (5.114,39 €).
B3. Muface: por cuotas retenidas en nóminas a mutualistas de Muface se
retuvo durante el año 2011 la cantidad de SEISCIENTOS CINCUENTA Y CINCO EUROS
CON VEINTE CÉNTIMOS (655,20 €), ingresándose el total en Muface.
B4. Mugeju: por cuotas retenidas en nóminas a mutualistas de Mugeju se
retuvo durante el año 2011 la cantidad de SEISCIENTOS CINCUENTA Y CINCO EUROS
CON VEINTE CÉNTIMOS (655,20 €), ingresándose el total en Mugeju.
B.5. Cuotas por Derechos Pasivos: por cuotas retenidas en nóminas de
mutualistas Muface y Mugeju se retuvo durante el año 2011 la cantidad de DOS MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS EUROS CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (2.992,92
€), ingresándose el total a la Agencia Tributaria.
B.6. Movimientos Internos de Tesorería: por operaciones internas de Tesorería
se alcanzó la cantidad de DOS MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y SIETE MIL
CUATROCIENTOS CATORCE EUROS CON CINCUENTA Y TRES CÉNTIMOS (2.777.414,53 €).
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
INGRESOS EN CONCEPTOS NO PRESUPUESTARIOS
364.392,53
60.297,14 655,20 655,20 2.992,92
2.777.414,53
3.206.407,52
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
I.R.P.F. S.Social Muface
Mugeju Derechos pasivos Mov.internos de Tesorería
TOTAL INGRESOS
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
PAGOS EN CONCEPTOS NO PRESUPUESTARIOS
370.301,83
60.408,96 655,20 655,20 2.992,92
2.777.414,53
3.212.428,64
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
I.R.P.F. S.Social Muface
Mugeju Derechos pasivos Mov.internos de Tesorería
TOTAL INGRESOS
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
PENDIENTE DE PAGO EN CONCEPTOS NO PRESUPUESTARIOS A 31/12/2011
Lo pendiente de pago en conceptos no presupuestarios a 31 de diciembre de
2011 ascendía a CIENTO NUEVE MIL SEISCIENTOS SETENTA Y DOS EUROS CON
CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS ( 109.672,52 €), de los que 104.558,13 € corresponden a
retenciones I.R.P.F. del 4º trimestre de 2011 y 5.114,39 € a cuota obrera retenida en
nómina de diciembre y extra.
104.558,13
5.114,39
109.672,52
0,0 0
20.000,00
40.000,00
60.000,00
80.000,00
100.000,00
120.000,00
Retenciones I.R.P.F. Cuota trabajador S.S. Total pte. de pago
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
III.- LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
La previsión definitiva del presupuesto de gastos para el año 2011 ascendió
a CUATRO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA MIL TRESCIENTOS UN EUROS CON
DIECIOCHO CÉNTIMOS (4.740.301,18 €).
Las obligaciones reconocidas a 31 de diciembre de 2011 ascendieron a
TRES MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y
NUEVE EUROS CON TRES CÉNTIMOS (3.882.989,03 €), es decir, el 81,91% de la
previsión definitiva. Los pagos líquidos a 31 de diciembre de 2011 ascendieron a
TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA
Y CUATRO EUROS CON SESENTA CÉNTIMOS (3.859.974,60 €) por lo que queda
pendiente de pago la cantidad de VEINTITRÉS MIL CATORCE EUROS CON
CUARENTA Y TRES CÉNTIMOS (23.014,43 €) que pasará a engrosar las resultas de
ejercicios cerrados del año 2012.
El crédito disponible, a 31 de diciembre de 2011, ascendió a OCHOCIENTOS
CINCUENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS DOCE EUROS CON QUINCE CÉNTIMOS
(857.312,15 €).
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
PRESUPUESTO DEFINITIVO DE GASTOS 2011
4.740.301,18
3.882.989,03
3.859.974,60
23.014,43
857.312,15
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
4.000.000,00
4.500.000,00
5.000.000,00
Pto. 2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
OBLIGACIONES RECONOCIDAS
1.873.802,37
402.469,71
1.500.000,00
84.716,95 22.000,00
3.882.989,03
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
4.000.000,00
CAP.I:Gtos. personal 86,44% CAP.II: Compras ctes. 64,77% CAP.IV:Trans.ctes. 100,00%
CAP.VI:Inversiones reales 19,88% CAP.VIII:Activos financieros 88,00% Total obligaciones 81,91%
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
LIQUIDACIÓN PRESUPUESTO DE GASTOS POR CAPÍTULOS
CAPÍTULO 0 "Resultas de Ejercicios Cerrados"
Las resultas de gastos del ejercicio 2010 ascendían a VEINTICUATRO MIL
SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO EUROS CON UN CÉNTIMO (24.664,01 €), tanto las
obligaciones reconocidas como los pagos líquidos fueron de 24.664,01 € , lo que supone el
100% de las mismas.
24.664,01 24.664,01 24.664,01
0 ,00
5.0 00 ,00
10.000,00
15.0 00 ,00
20.000,00
25.0 00 ,00
Resultas 2010 Obligaciones reconocidas Pagos líquidos
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
CAPÍTULO I "Gastos de Personal"
El presupuesto definitivo ascendió 2.167.752,00 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a UN MILLÓN OCHOCIENTOS SETENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS DOS
EUROS CON TREINTA Y SIETE CÉNTIMOS (1.873.802,37 €), que supone un grado de
cumplimiento del 86,44 % del total del presupuesto; los pagos líquidos ascendieron a
1.850.787,94 € , por lo que queda pendiente de pago la cantidad de 23.014,43 € que
pasarán a resultas de ejercicios cerrados del año 2012; el crédito disponible en el capítulo I
ascendió a 293.949,63 €.
2.167.752,00
1.873.802,37
1.850.787,94
23.014,43 293.949,63
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
Pto. 2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
CAPÍTULO II "Gastos en Bienes Corrientes y Servicios"
El presupuesto definitivo ascendió a 621.365,18 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a CUATROCIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE EUROS
CON SETENTA Y UN CÉNTIMOS (402.469,71 €), lo que supone un grado de cumplimiento
del 64,77% del total del presupuesto; los pagos líquidos ascendieron a 402.469,71 €; el
crédito disponible en el capítulo II ascendió a 218.895,47 €.
621.365,18
402.469,71
402.469,71
0,00
218.895,47
0,00
100.000,00
200.000,00
300.000,00
400.000,00
500.000,00
600.000,00
700.000,00
Pto.2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
CAPÍTULO IV "Transferencias corrientes"
El presupuesto definitivo ascendió a 1.500.000,00 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a UN MILLÓN QUINIENTOS MIL EUROS (1.500.000,00 €), que supone un
grado de cumplimiento del 100,00%% del total del presupuesto; los pagos líquidos
ascendieron a 1.500.000,00 €; el crédito disponible en el capítulo IV ascendió a 0,00 €.
1.500.000,00
1.500.000,00
1.500.000,00
0,00 0,00
0,00
200.000,00
400.000,00
600.000,00
800.000,00
1.000.000,00
1.200.000,00
1.400.000,00
1.600.000,00
Pto.2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
CAPÍTULO VI "Inversiones reales"
El presupuesto definitivo ascendió a 426.184,00 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a OCHENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS DIECISÉIS EUROS CON NOVENTA Y
CINCO CÉNTIMOS (84.716,95 €), que supone un grado de cumplimiento del 19,88% del
total del presupuesto; los pagos líquidos ascendieron a 84.716,95 €; el crédito disponible en
el capítulo VI ascendió a 341.467,05 €.
426.184,00
84.716,95 84.716,95
0,00
341.467,05
0,00
50.000,00
100.000,00
150.000,00
200.000,00
250.000,00
300.000,00
350.000,00
400.000,00
450.000,00
Pto.2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
CAPÍTULO VIII "Activos financieros"
El presupuesto definitivo ascendió a 25.000 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a VEINTIDÓS MIL EUROS (22.000,00 €), que supone un grado de
cumplimiento del 88,00% del total del presupuesto; los pagos líquidos ascendieron a
22.000,00 €; el crédito disponible en el capítulo VI ascendió a 3.000,00 €.
25.000,00
22.000,00 22.000,00
0,00 3.000,00
0,00
5.000,00
10.000,00
15.000,00
20.000,00
25.000,00
Pto.2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
PENDIENTE DE PAGO PRESUPUESTO ORDINARIO A 31/12/2011
El total pendiente de pago, del presupuesto ordinario, a 31 de diciembre de
2011, asciende a VEINTITRÉS MIL CATORCE EUROS CON CUARENTA Y TRES
CÉNTIMOS (23.014,43 €) correspondientes al capítulo I "Gastos de Personal".
23.014,43
0,00 0,00
23.014,43
0,0 0
5.00 0,0 0
10.000,00
15.00 0,0 0
20.000,00
2 5.00 0,0 0
Gastos de Personal Compras ctes. Inversiones reales Total pte. Pago
ESTADO DE EJECUCION DEL EJERCICIO 2011
CAP CAPÍTULO DE INGRESOS
PREVISIÓN
INICIAL MODIFICACIONES
PREVISIÓN
DEFINITIVA
DERECHOS
LIQUIDADOS
RECAUDACIÓ
N LÍQUIDA
PENDIENTE
DE COBRO
ESTADO DE
EJECUCIÓN
4TRANSFERENCIAS CORRIENTES 2.669.464,00 2.669.464,00 2.669.464,00 2.669.464,00 0,00
5INGRESOS PATRIMONIALES 0,00 37.228,31 37.228,31 37.228,31
8
REINTEGRO CONCEDIDOS FUERA DEL
SECTOR PÚBLICO 4.000,00 4.000,00 14.169,83 14.169,83 10.169,83
8REMANENTE DE TESORERÍA AÑO 2010 2.066.837,18 2.066.837,18 0,00
8
AJUSTE REMANENTE TESORERÍA AÑO
2010 1.523.532,07 1.523.532,07 0,00
TOTALES 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 4.244.394,21 4.244.394,21 47.398,14
CAP CAPÍTULO DE GASTOS
PREVISIÓN
INICIAL MODIFICACIONES
PREVISIÓN
DEFINITIVA
OBLIGACIONES
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
ESTADO DE
EJECUCIÓN
1GASTOS PERSONAL 2.184.752,00 -17.000,00 2.167.752,00 1.873.802,37 1.850.787,94 23.014,43 293.949,63
2GASTOS CTES. EN BIENES Y SERVICIOS 439.528,00 181.837,18 621.365,18 402.469,71 402.469,71 0,00 218.895,47
4TRANSFERENCIAS CORRIENTES 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 0,00 0,00
6INVERSIONES REALES 41.184,00 385.000,00 426.184,00 84.716,95 84.716,95 0,00 341.467,05
8ACTIVOS FINANCIEROS 4.000,00 21.000,00 25.000,00 22.000,00 22.000,00 0,00 3.000,00
TOTALES 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 3.882.989,03 3.859.974,60 23.014,43 857.312,15
SITUACIÓN ECONÓMICA
PREVISIÓN
INICIAL MODIFICACIONES
PREVISIÓN
DEFINITIVA
TOTAL
SUPERÁVIT
AÑO 2011
MOVIMIENTO
DE FONDOS
DEUDORES
ACREEDORES
EST.EJECUCIÓ
N REMANENTE
DE TESORERÍA
INGRESOS 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 4.244.394,21 4.244.394,21 0,00 47.398,14
GASTOS 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 3.882.989,03 3.859.974,60 23.014,43 857.312,15
DIFERENCIA 0,00 0,00 0,00 361.405,18 384.419,61 23.014,43 904.710,29
IV. ESTADO EJECUCIÓN POR CAPÍTULOS
CAPITULO 0:"RESULTAS EJERCICIOS CERRADOS"
CAP.0 Resultas ejercicio 2010
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.0 Resultas ejercicio 2010 24.664,01 24.664,01 24.664,01 24.664,01 100,00% 0,00%
TOTAL CAPITULO 0 24.664,01 24.664,01 24.664,01 24.664,01 100,00% 0,00%
CAPÍTULO I: “GASTOS DE PERSONAL”
CAP.I GASTOS DE PERSONAL
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.10 ALTOS CARGOS 227.700,00 227.700,00 218.371,91 218.371,91 9.328,09 95,90% 4,10%
100Retribuciones básicas 136.000,00 136.000,00 134.359,41 134.359,41 1.640,59 98,79% 1,21%
101Otras Remuneraciones 91.700,00 91.700,00 84.012,50 84.012,50 7.687,50 91,62% 8,38%
ART.11 PERSONAL EVENTUAL 1.162.000,00 -23.000,00 1.139.000,00 975.663,16 975.663,16 163.336,84 85,66% 14,34%
110Retribuciones básicas 459.000,00 459.000,00 382.537,46 382.537,46 76.462,54 83,34% 16,66%
111Otras Remuneraciones 703.000,00 -23.000,00 680.000,00 593.125,70 593.125,70 86.874,30 87,22% 12,78%
ART.12 FUNCIONARIOS 358.239,00 358.239,00 351.169,76 351.169,76 7.069,24 98,03% 1,97%
120Retribuciones básicas 167.516,00 167.516,00 165.760,04 165.760,04 1.755,96 98,95% 1,05%
121Otras Remuneraciones 190.723,00 190.723,00 185.409,72 185.409,72 5.313,28 97,21% 2,79%
ART.16 INCENTIVOS 600,00 600,00 600,00 0,00% 100,00%
161Gratificaciones 600,00 600,00 600,00 0,00% 100,00%
ART.17 CUOTAS Y PRESTACIONES 408.900,00 408.900,00 299.832,86 276.818,43 23.014,43 109.067,14 1,65 0,35
171Seguridad Social 405.000,00 405.000,00 296.231,22 273.216,79 23.014,43 108.768,78 73,14% 26,86%
172Otras Cuotas 3.900,00 3.900,00 3.601,64 3.601,64 298,36 92,35% 7,65%
ART.18 OTROS GASTOS 27.313,00 6.000,00 33.313,00 28.764,68 28.764,68 4.548,32 86,35% 13,65%
180Formación del Personal 12.313,00 12.313,00 160,00 160,00 12.153,00 1,30% 98,70%
181Fondo de acción social 15.000,00 6.000,00 21.000,00 28.604,68 28.604,68 -7.604,68 136,21% -36,21%
TOTAL CAPITULO I 2.184.752,00 -17.000,00 2.167.752,00 1.873.802,37 1.850.787,94 23.014,43 293.949,63 86,44% 13,56%
CAPÍTULO II: “GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS”
CAP.II
GASTOS CORRIENTES EN BIENES
Y SERVICIOS
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.20 ARRENDAMIENTOS 52.406,00 52.406,00 46.768,66 46.768,66 5.637,34 89,24% 10,76%
202Edificios y otras construcciones 36.635,00 36.635,00 32.331,78 32.331,78 4.303,22 88,25% 11,75%
203
Arrendamiento de maquinaria, inst.y
utillaje 1.778,00 1.778,00 125,08 125,08 1.652,92 7,03% 92,97%
204
Arrendamiento de material de
transporte 13.993,00 13.993,00 14.311,80 14.311,80 -318,80 102,28% -2,28%
ART.21
REPARACIONES, MANTENIMIENTO
Y CONSERVACION 30.320,00 30.320,00 30.345,54 30.345,54 -25,54 100,08% -0,08%
212Edificios y otras construcciones 9.300,00 9.300,00 9.436,31 9.436,31 -136,31 101,47% -1,47%
213Maquinaria, Instalaciones y Utillaje 1.850,00 1.850,00 54,28 54,28 1.795,72 2,93% 97,07%
214Elementos de transporte 2.800,00 2.800,00 232,08 232,08 2.567,92 8,29% 91,71%
215Mobiliario y Enseres 1.400,00 1.400,00 2.153,50 2.153,50 -753,50 153,82% -53,82%
216Equipos para Procesos de Información 14.970,00 14.970,00 18.469,37 18.469,37 -3.499,37 123,38% -23,38%
ART.22
MATERIAL DE OFICINA Y
SUMINISTROS 292.302,00 181.837,18 474.139,18 287.661,36 287.661,36 186.477,82 60,67% 39,33%
220Material de oficina 54.014,00 54.014,00 52.610,59 52.610,59 1.403,41 97,40% 2,60%
22000
Material de oficina ordinario no
inventariable 12.168,00 12.168,00 17.547,00 17.547,00 -5.379,00 144,21% -44,21%
22001
Prensa, revistas, libros y otras
publicaciones 37.400,00 37.400,00 31.912,59 31.912,59 5.487,41 85,33% 14,67%
22002Material informático no inventariable 4.446,00 4.446,00 3.151,00 3.151,00 1.295,00 70,87% 29,13%
221Suministros 34.828,00 35.800,00 70.628,00 34.974,39 34.974,39 35.653,61 49,52% 50,48%
22100Energía eléctrica 9.226,00 15.000,00 24.226,00 13.677,64 13.677,64 10.548,36 56,46% 43,54%
22102Gas y calefacción 9.173,00 15.000,00 24.173,00 6.709,37 6.709,37 17.463,63 27,76% 72,24%
22103Combustibles y otros para vehículos 9.079,00 9.079,00 6.403,42 6.403,42 2.675,58 70,53% 29,47%
CAPÍTULO II: “GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS”
CAP.II
GASTOS CORRIENTES EN BIENES
Y SERVICIOS
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
22104Vestuario 3.150,00 3.150,00 2.387,50 2.387,50 762,50 75,79% 24,21%
22199Otros suministros 4.200,00 5.800,00 10.000,00 5.796,46 5.796,46 4.203,54 57,96% 42,04%
222Comunicaciones 37.774,00 10.000,00 47.774,00 29.278,47 29.278,47 18.495,53 61,29% 38,71%
22200Comunicaciones telefónicas 28.174,00 10.000,00 38.174,00 21.502,93 21.502,93 16.671,07 56,33% 43,67%
22201Servicios postales y telegráficos 9.600,00 9.600,00 7.775,54 7.775,54 1.824,46 81,00% 19,00%
223Transportes 1.000,00 45.967,00 46.967,00 22.924,48 22.924,48 24.042,52 48,81% 51,19%
224Primas de Seguros 1.780,00 11.000,00 12.780,00 927,48 927,48 11.852,52 7,26% 92,74%
226Gastos diversos 33.740,00 50.000,00 83.740,00 14.112,45 14.112,45 69.627,55 16,85% 83,15%
22601
Atenciones protocolarias y
representativas 5.148,00 5.148,00 1.090,59 1.090,59 4.057,41 21,18% 78,82%
22602Publicidad y promoción 8.892,00 20.000,00 28.892,00 5.183,30 5.183,30 23.708,70 17,94% 82,06%
22606Reuniones, conferencias y cursos 10.000,00 10.000,00 0,00 0,00 10.000,00 0,00% 100,00%
22699Otros Gastos 9.700,00 30.000,00 39.700,00 7.838,56 7.838,56 31.861,44 19,74% 80,26%
227
Trabajos realizados por otras
empresas profesionales 129.166,00 29.070,18 158.236,18 132.833,50 132.833,50 25.402,68 83,95% 16,05%
22700Limpieza y aseo 22.930,00 29.070,18 52.000,18 31.683,59 31.683,59 20.316,59 60,93% 39,07%
22701Seguridad 106.236,00 106.236,00 101.149,91 101.149,91 5.086,09 95,21% 4,79%
ART.23
INDEMNIZACIONES POR RAZÓN
DEL SERVICIO 64.500,00 64.500,00 37.694,15 37.694,15 26.805,85 58,44% 41,56%
230Dietas 43.000,00 43.000,00 29.644,94 29.644,94 13.355,06 68,94% 31,06%
231Locomoción 21.500,00 21.500,00 8.049,21 8.049,21 13.450,79 37,44% 62,56%
TOTAL CAPITULO II 439.528,00 181.837,18 621.365,18 402.469,71 402.469,71 218.895,47 64,77% 35,23%
CAPÍTULO IV: “TRANSFERENCIAS CORRIENTES”
CAP.IV TRANSFERENCIAS CORRIENTES
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.40 Transferencias corrientes 0,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 100,00% 0,00%
405A las Cortes de Castilla y León 0,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 100,00% 0,00%
TOTAL CAPITULO IV 0,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 0,00 0,00 1,00 0,00
CAPÍTULO VI: “INVERSIONES REALES”
CAP.VI INVERSIONES REALES
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.62 INVERSIONES NUEVAS 41.184,00 385.000,00 426.184,00 84.716,95 84.716,95 0,00 341.467,05 0,57 4,43
621Construcciones 0,00 15.000,00 15.000,00 0,00 0,00 15.000,00 0,00% 100,00%
623Maquinaria, instalaciones y utillaje 7.184,00 20.000,00 27.184,00 2.598,35 2.598,35 24.585,65 9,56% 90,44%
626Mobiliario 6.000,00 200.000,00 206.000,00 21.436,82 21.436,82 184.563,18 10,41% 89,59%
627Equipos para procesos de información 15.000,00 150.000,00 165.000,00 60.681,78 60.681,78 104.318,22 36,78% 63,22%
628Elementos de transporte 13.000,00 13.000,00 0,00 0,00 13.000,00 0,00% 100,00%
TOTAL CAPITULO VI 41.184,00 385.000,00 426.184,00 84.716,95 84.716,95 0,00 341.467,05 19,88% 80,12%
CAPÍTULO VIII: “ACTIVOS FINANCIEROS”
CAP.VIII ACTIVOS FINANCIEROS
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.83
CONCESIONES DE PRÉSTAMOS
FUERA DEL SECTOR PÚBLICO 4.000,00 21.000,00 25.000,00 22.000,00 22.000,00 3.000,00 1,57 0,43
83003Anticipos al personal a corto plazo 3.000,00 4.000,00 7.000,00 4.000,00 4.000,00 3.000,00 57,14% 42,86%
83103Anticipos al personal a largo plazo 1.000,00 17.000,00 18.000,00 18.000,00 18.000,00 0,00 100,00% 0,00%
TOTAL CAPITULO VI 4.000,00 21.000,00 25.000,00 22.000,00 22.000,00 3.000,00 88,00% 12,00%
TOTAL GASTOS 2011 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 3.882.989,03 3.859.974,60 23.014,43 857.312,15 81,91% 18,09%
D.L.: VA.564-1984 - ISSN 1134-7864
http://sirdoc.ccyl.es CVE: BOCCL-08-008028
RESUMEN GENERAL POR CAPÍTULOS
CAP GASTOS DE PERSONAL
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
TOTAL CAPITULO I 2.184.752,00 -17.000,00 2.167.752,00 1.873.802,37 1.850.787,94 23.014,43 293.949,63 86,44% 13,56%
TOTAL CAPITULO II 439.528,00 181.837,18 621.365,18 402.469,71 402.469,71 218.895,47 64,77% 35,23%
TOTAL CAPITULO IV 0,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 100% 0,00
TOTAL CAPITULO VI 41.184,00 385.000,00 426.184,00 84.716,95 84.716,95 341.467,05 19,88% 80,12%
TOTAL CAPITULO VIII 4.000,00 21.000,00 25.000,00 22.000,00 22.000,00 3.000,00 88,00% 12,00%
TOTAL GASTOS 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 3.882.989,03 3.859.974,60 23.014,43 857.312,15 81,91% 18,09%
PC/000002-1
CVE="BOCCL-08-008028"
5. PROCEDIMIENTOS RELATIVOS A OTRAS
INSTITUCIONES Y ÓRGANOS
Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Castilla y León por el que se ordena la publicación del Informe Anual correspondiente al año 2011 remitido por el Procurador del Común de Castilla y León.
17411
Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Castilla y León por el que se ordena la publicación del Informe Anual correspondiente al año 2011 remitido por el Procurador del Común de Castilla y León.
PRESIDENCIA
La Mesa de las Cortes de Castilla y León, en su reunión del día 31 de mayo de 2012, ha conocido el Informe Anual correspondiente al año 2011 remitido por el Procurador del Común de Castilla y León, y ha ordenado su publicación y su tramitación ante el Pleno de la Cámara.
En ejecución de dicho Acuerdo se ordena su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla y León, de conformidad con el artículo 64 del Reglamento.
En la sede de las Cortes de Castilla y León, a 31 de mayo de 2012.
LA SECRETARIA DE LAS CORTES
DE CASTILLA Y LEÓN,
Fdo.: María Isabel Alonso Sánchez
LA PRESIDENTA DE LAS CORTES
DE CASTILLA Y LEÓN,
Fdo.: María Josefa García Cirac
TEXTO
INFORME ANUAL
2011
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
ACTIVIDAD INSTITUCIONAL
DE LA ACTUACIÓN DEL PROCURADOR DEL COMÚN
PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS
ACTUACIONES DE OFICIO
FUNCIÓN PÚBLICA
FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A TRAVÉS DE LAS ASOCIACIONES VECINALES
BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
Bienes y aprovechamientos comunales
Circuitos biosaludables
NORMA TÉCNICA SOBRE ACTUACIONES URBANÍSTICAS IRREGULARES
APLICACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE CONSTRUCCIONES
OBRAS DE MEJORA DE LAS CARRETERAS QUE TRANSCURREN POR EL MUNICIPIO DE AGALLAS (SALAMANCA)
CONVERSIÓN DE VIVIENDAS LIBRES FINALIZADAS EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA
PROGRAMA DE FOMENTO DEL ALQUILER
COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
DEPURACIÓN DE LAS AGUAS RESIDUALES EN LOS ESPACIOS NATURALES
SISTEMA DE RECUPERACIÓN DE ANIMALES SILVESTRES
ACTIVIDADES MUSICALES EN LAS PROXIMIDADES DE CENTROS HOSPITALARIOS
INTÉRPRETES DE LA LENGUA DE SIGNOS
AYUDAS PARA LA ADQUISICIÓN DE LIBROS DE TEXTO
EL UNO POR CIENTO CULTURAL
VENTA AMBULANTE
EL PROBLEMA DEL TABAQUISMO ACTIVO Y PASIVO EN LA POBLACIÓN MENOR DE EDAD
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y MENORES DE EDAD
PERSONAS CON DISCAPACIDAD
SANIDAD
Fibromialgia
Hormona del crecimiento
Desfibriladores
REDUCTORES DE VELOCIDAD Y BANDAS TRANSVERSALES
ACTUACIONES A INSTANCIA DE PARTE
ÁREA A: FUNCIÓN PÚBLICA
1. FUNCIÓN PÚBLICA GENERAL
1.1. Procesos selectivos de personal
1.2. Convocatorias de concurso de personal funcionario de la Administración de la Comunidad de Castilla y León
1.3. Puestos de trabajo de personal funcionario de las Escuelas de Formación Agraria
1.4. Asignación de tareas a Jefaturas de Cocina de Centros Asistenciales
2. FUNCIÓN PÚBLICA DOCENTE
2.1. Expectativa de destino de funcionarios docentes
2.2. Asesores lingüísticos Convenio MEC-British Council
2.3. Profesorado de programas de cualificación inicial
2.4. Complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria
2.5. Permiso por deber inexcusable
3. FUNCIÓN PÚBLICA SANITARIA
3.1. Procesos de selección de personal
3.2. Baremación de servicios prestados para nombramientos de personal interino
3.3. Gestión de Bolsas de Empleo
3.4. Provisión de puestos de trabajo
4. FUNCIÓN PÚBLICA POLICIAL
4.1. Curso formativo de ascenso a subinspector
4.2. Edad máxima para la participación en procesos selectivos para la categoría de agente
ÁREA B: RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES, BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
1. RÉGIMEN JURÍDICO DE CORPORACIONES LOCALES
1.1. Expropiación forzosa
1.1.1. Supresión de paso de servidumbre de finca
1.1.2. Ocupación de finca por construcción aneja
1.1.3. Ocupación de terrenos para ampliación de sección de un camino
1.1.4. Construcción de caseta para alojar contadores
1.2. Responsabilidad patrimonial
1.2.1. Daños por caídas en la vía pública
1.2.2. Daños por filtraciones de agua procedente de depósito municipal
1.2.3. Daños por funcionamiento de la red municipal de saneamiento
1.2.4. Daños por ejecución de obra de pavimentación
1.2.5. Daños en vivienda como consecuencia de demolición de edificio colindante
1.3. Contratación administrativa local
1.3.1. Incumplimiento de la obligación contractual de pago del precio
1.3.2. Modificación contractual por vía convencional
1.4. Proyectos y ejecución de obras
1.4.1. Disconformidad con obra de instalación de barandilla
1.4.2. Disconformidad con obra de instalación de sumideros
1.4.3. Disconformidad con obras de pavimentación
1.5. Organización y funcionamiento de las entidades locales
1.5.1. Celebración de sesiones ordinarias de los órganos de gobierno
1.5.2. Utilización de medios de grabación de los plenos
1.5.3. Notificación de las convocatorias de sesiones
1.5.4. Constitución y funcionamiento de la comisión especial de cuentas
1.5.5. Derecho a la información de los concejales
1.5.6. Derecho a la formulación de mociones
1.6. Información y participación ciudadana
1.6.1. Derecho de información
1.6.2. Derecho de participación
1.7. Otras cuestiones en materia de régimen jurídico de las corporaciones locales
1.7.1. Desempeño de las funciones de secretaría en entidades locales menores
1.7.2. Gestión del padrón municipal de habitantes
2. BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
2.1. Bienes de las entidades locales
2.1.1. Protección y defensa de los bienes
2.1.2. Utilización de los bienes
2.2. Servicios municipales
2.2.1. Alumbrado público
2.2.2. Servicios funerarios
2.2.3. Recogida de residuos
2.2.4. Limpieza de vías públicas
2.2.5. Abastecimiento domiciliario de agua potable
2.2.6. Saneamiento
2.2.7. Servicios mínimos en anejos o pedanías
2.2.8. Pavimentación de vías públicas
2.2.9. Otros servicios públicos
ÁREA C: FOMENTO
1. URBANISMO
1.1. Planeamiento urbanístico
1.1.1. Planeamiento general
1.1.2. Planeamiento de desarrollo
1.2. Gestión urbanística
1.2.1. Actuaciones aisladas
1.2.2. Actuaciones integradas
1.3. Intervención en el uso del suelo
1.3.1. Licencias urbanísticas
1.3.2. Fomento de la edificación, conservación y rehabilitación
1.3.3. Protección de la legalidad urbanística
1.4. Información urbanística y participación social
2. OBRAS PÚBLICAS
2.1. Proyección y contratación
2.2. Expropiación forzosa
2.3. Reclamaciones de daños
2.4. Conservación y mantenimiento
3. VIVIENDA
3.1. Viviendas de protección pública
3.1.1. Promoción de viviendas
3.1.2. Adjudicación de viviendas y pago del precio
3.1.3. Deficiencias
3.1.4. Infracciones y sanciones
3.2. Viviendas no sometidas a regímenes de protección pública
3.2.1. Selección de arrendatarios
3.2.2. Deficiencias
3.3. Ayudas económicas
3.3.1. Ayudas a la adquisición de viviendas
3.3.2. Ayudas al alquiler
3.3.3. Ayudas a la rehabilitación
4. TRANSPORTES
4.1. Transporte de viajeros por carretera
4.2. Transporte ferroviario
4.3. Transporte aéreo
5. COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
5.1. Servicio postal
5.2. Servicio telefónico e Internet
5.3. Televisión y medios de comunicación social
ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
1. CALIDAD AMBIENTAL
1.1. Actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental
1.1.1. Establecimientos de ocio
1.1.2. Instalaciones agropecuarias
1.1.3. Actividades mineras
1.1.4. Actividades industriales
1.1.5. Actividades comerciales y de servicios
1.1.6. Instalaciones de telefonía móvil
1.1.7. Varios
1.2. Infraestructuras ambientales
1.2.1. Infraestructuras de abastecimiento de agua
1.2.2. Infraestructuras para la depuración de aguas residuales
1.2.3. Infraestructuras para el tratamiento de residuos
1.3. Defensa de las márgenes de los ríos
2. MEDIO NATURAL
2.1. Defensa del medio natural
2.1.1. Montes y terrenos forestales
2.1.2. Vías pecuarias
2.2. Protección de los recursos naturales
2.3. Caza
2.4. Pesca
3. INFORMACIÓN AMBIENTAL
ÁREA E: EDUCACIÓN
1. ENSEÑANZA NO UNIVERSITARIA
1.1. Escolarización y admisión de alumnos
1.2. Edificios e instalaciones para centros educativos
1.3. Becas y ayudas al estudio
1.4. Servicio de transporte escolar
1.5. Servicio de comedor escolar
1.6. Convivencia en el entorno educativo
1.7. Programa “The British English”
1.8. Responsabilidad patrimonial de la Administración
2. ENSEÑANZA UNIVERSITARIA
2.1. Prueba de acceso a la universidad para estudiantes con dislexia
2.2. Coste económico de los estudios universitarios
3. ATENCIÓN DE LAS NECESIDADES EDUCATIVAS ESPECIALES
3.1. Apoyo de intérpretes de lengua de signos
3.2. Logopedia para alumnos de tres a cuatro años de edad
3.3. Trastorno por déficit de atención e hiperactividad (TDAH)
ÁREA F: CULTURA, TURISMO Y DEPORTES
1. PROTECCIÓN DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL
2. PROTECCIÓN DE OTROS BIENES INTEGRANTES DEL PATRIMONIO CULTURAL
3. OTRAS ACTUACIONES RELACIONADAS CON LA CULTURA
ÁREA G: INDUSTRIA, COMERCIO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
1. INDUSTRIA
1.1. Instalaciones de energía eléctrica
1.2. Reclamaciones contra compañías suministradoras de energía eléctrica
1.3. Tramitación de subvenciones
2. COMERCIO
2.1. Venta ambulante
2.2. Mercados
2.3. Otros
3. EMPLEO
3.1. Formación para el empleo
3.2. Fomento del empleo
3.3. Otros
4. INCLUSIÓN SOCIAL
4.1. Renta garantizada de ciudadanía
4.2. Renta activa de inserción
ÁREA H: AGRICULTURA Y GANADERÍA
1. DESARROLLO RURAL
1.1. Concentración parcelaria
1.1.1. Procedimiento
1.1.2. Obras
1.2. Obras y regadíos
1.3. Iniciativas y programas de desarrollo rural
2. PRODUCCIÓN AGROPECUARIA
2.1. Sanidad animal
2.2. Cuota láctea
3. POLÍTICA AGRARIA COMUNITARIA
4. ANIMALES DE COMPAÑÍA
ÁREA I: FAMILIA, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y JUVENTUD
1. FAMILIA
1.1. Personas mayores
1.1.1. Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia
1.1.2. Atención residencial
1.1.3. Servicios sociales de carácter no residencial
1.1.4. Programas de ocio para el envejecimiento activo
1.2. Menores
1.2.1. Protección jurídica de la infancia
1.2.2. Protección socio-cultural
1.2.3. Protección de los derechos fundamentales en el ámbito educativo
1.3. Prestaciones a la familia
1.4. Conciliación de la vida familiar y laboral
1.4.1. Centros incompletos de primer ciclo de educación infantil
1.4.2. Criterios de acceso a las escuelas infantiles de primer ciclo
1.4.3. Programa de centros abiertos
2. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
2.1. Personas con discapacidad
2.1.1. Grado de discapacidad
2.1.2. Centros de atención a personas con discapacidad
2.1.3. Ayudas
2.1.4. Empleo de las personas con discapacidad
2.1.5. Barreras
2.1.6. Actuación sanitaria y rehabilitación
2.2. Salud mental
2.2.1. Funcionamiento de los dispositivos de la red de salud mental
2.2.2. Tratamiento de los trastornos de la personalidad
2.2.3. Tratamiento de las personas en situación de abandono sociosanitario
2.2.4. Tratamiento de las personas con discapacidad psíquica y enfermedad mental asociada
2.2.5. Tratamiento de otras discapacidades psíquicas distintas a la enfermedad mental: las personas con autismo
2.3. Minorías étnicas
2.4. Mujer
3. JUVENTUD
3.1. Instalaciones turísticas de ocio
3.2. Actividades de ocio y tiempo libre
4. LIMITACIÓN DE LA VENTA Y CONSUMO DE TABACO
ÁREA J: SANIDAD Y CONSUMO
1. SANIDAD
1.1. Generalidades. Protección de datos
1.2. Control sanitario, centros y actividades sanitarias
1.3. Protección de la salud
1.3.1. Práctica profesional
1.3.2. Financiación de gastos sanitarios
1.4. Derechos y deberes de los usuarios
1.4.1. Intimidad y confidencialidad. Acceso a la historia clínica
1.4.2. Tratamiento y plazos
2. CONSUMO
ÁREA K: JUSTICIA
1. FUNCIONAMIENTO DE ÓRGANOS JURISDICCIONALES
1.1. Irregularidades y retrasos
1.2. Ejecución de resoluciones judiciales
1.3. Disconformidad con resoluciones judiciales
2. ABOGADOS, COLEGIOS DE ABOGADOS Y JUSTICIA GRATUITA
3. ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA
4. REGISTRO CIVIL Y NOTARÍAS
5. RECLAMACIONES FRENTE A ACTUACIONES DEL MINISTERIO FISCAL
6. SOLICITUDES DE ASESORAMIENTO
ÁREA L: INTERIOR, EXTRANJERÍA Y EMIGRACIÓN
1. INTERIOR
1.1. Tráfico y seguridad vial
1.1.1. Expedientes sancionadores en materia de tráfico
1.1.2. Estacionamientos indebidos de vehículos en zonas escolares
1.1.3. Circulación y estacionamiento de vehículos pesados o de gran tonelaje
1.2. Ordenación del tráfico y seguridad vial
1.2.1. Señalización vial
1.2.2. Seguridad vial
1.3. Seguridad ciudadana
1.4. Espectáculos
2. INMIGRACIÓN
3. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS A LAS PERSONAS REPRESALIADAS DURANTE LA GUERRA CIVIL Y LA DICTADURA
ÁREA M: HACIENDA
1. IMPUESTOS AUTONÓMICOS
1.1. Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados
1.2. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones
2. RECURSOS DE LAS HACIENDAS LOCALES
2.1. Impuestos
2.1.1. Impuesto sobre bienes inmuebles
2.1.2. Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
2.2. Tasas
2.2.1. Tasa por suministro de agua potable
2.2.2. Tasa de recogida de residuos sólidos urbanos
2.2.3. Tasa de tratamiento de residuos sólidos urbanos
2.2.4. Tasa en concepto de mantenimiento de solares sin vallar
2.3. Contribuciones especiales
COLABORACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS CON EL PROCURADOR DEL COMÚN
CONSIDERACIONES GENERALES
ESTADÍSTICAS
Atención al ciudadano
Estadística quejas 2011
Estadística territorial
Estadística sociológica
Estadística de tramitación
Aceptación por parte de la Administración de las resoluciones dictadas
Estadística comparativa
ANEXO. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE 2011
Informe sobre el cumplimiento del presupuesto
Liquidación del presupuesto de ingresos
Liquidación del presupuesto de gastos
INTRODUCCIÓN
El Procurador del Común ha de elaborar un informe de la actividad desarrollada
durante el año para su preceptiva presentación ante las Cortes de Castilla y León. Éste
corresponde al año 2011 y en él se dan a conocer a la cámara legislativa, y a través de ella, a
las Administraciones Públicas y a toda la ciudadanía de la Comunidad, las actuaciones que la
Institución ha realizado.
Su finalidad es reflejar la actividad del Procurador del Común, pero también transmitir
y dar publicidad a su actuación supervisora de la actividad de las Administraciones de la Castilla
y León y convertirse en un instrumento útil a las mismas en tanto les permite conocer
problemas, necesidades, inquietudes y aspiraciones de los castellanos y leoneses en relación
con los derechos que les reconoce el ordenamiento jurídico, y les aporta datos para buscar
respuestas a los mismos.
Durante el año 2011 la Institución recibió 2411 quejas de los ciudadanos, la gran
mayoría porque entendieron que las distintas Administraciones no respetaban sus derechos. A
ellas se deben añadir otras 35 actuaciones de oficio abiertas por la Institución ante posibles
vulneraciones de los derechos de los ciudadanos de Castilla y León de las que se tuvo
conocimiento preliminar a través de los medios de comunicación. Con ello, los expedientes
iniciados por el Procurador del Común durante el año ascendieron a 2446.
La enumeración y descripción de las quejas, agrupadas atendiendo a las áreas en que
se estructura la actividad de la institución, pone de manifiesto los aspectos materiales y
estadísticos (número, materia, tipo, procedencia, forma de presentación, etc.) del trabajo
realizado durante el año. El estudio de los problemas derivados de las quejas; las razones, los
argumentos, las consideraciones y las valoraciones que se extraen de su tramitación; y, en fin,
las resoluciones y recomendaciones dirigidas a las Administraciones Públicas a la vista de la
información obtenida, reflejan los aspectos sustantivos del trabajo realizado por la Institución.
INFORME 2011 INTRODUCCIÓN
Atendiendo a las áreas temáticas en las que se estructura la Institución la distribución
de las quejas ha sido similar a la de años anteriores como reflejan las estadísticas que
acompañan al informe. El número de quejas recibidas aumentó en la mayor parte de las áreas,
particularmente en materia de Medio Ambiente, que pasó de 190 en 2010 a 358, y en materia
de Cultura, Turismo y Deportes, en la que se triplicó el número de quejas del año anterior. La
única excepción significativa al aumento generalizado de las quejas fue el Área de Agricultura y
Ganadería, en la cual se redujeron casi a la mitad.
Así mismo, el informe evidencia el grado de colaboración que durante el año han
tenido las Administraciones supervisadas con el Procurador del Común, tanto en lo que se
refiere a la información que les ha sido requerida, como a la contestación y aceptación de
nuestras resoluciones y recomendaciones. En general el grado de colaboración es bastante
aceptable, pero se constata una vez más que la Administraciones requeridas no responden
siempre con la diligencia necesaria y, a veces, proporcionan una información inadecuada o
insuficiente, olvidando que eso, además de no facilitar el trabajo de la institución, va en
detrimento del servicio público que se presta a los ciudadanos. En todo caso el informe incluye
una relación detallada de las Administraciones que han incumplido sus deberes legales de
colaboración con el Procurador del Común.
Sirvan, en consecuencia, las páginas de este informe anual para que las Cortes de
Castilla y León y el resto de las instituciones de la Comunidad conozcan y valoren el trabajo
realizado por el Procurador del Común, pero sirvan también para recordar a todos los
castellanos y leoneses la disposición de la institución a prestarles apoyo y ayuda en la tutela y
defensa de sus derechos frente a la Administración.
Por lo demás, es preciso recordar que durante el año 2011 se ha continuado
manteniendo una relación personal y directa de la Institución con los ciudadanos celebrando
más de 900 entrevistas personales en la sede de la Institución y en las visitas que, desde su
creación, se realizan periódicamente a las capitales de provincia y a otras ciudades de la
Comunidad para atender a las personas que así lo requieren. Del mismo modo, el Procurador
del Común y el resto de las personas que integran su equipo han participado en diferentes
reuniones, actos, jornadas y eventos en los que ha sido requerida su presencia.
INFORME 2011 INTRODUCCIÓN
La difusión de este Informe se completará poniéndolo a disposición de la ciudadanía
en la página web institucional y mediante la edición de una Revista divulgativa que resumirá la
actividad más destacada del Procurador del Común durante el período.
Para concluir, y como no podía ser de otra manera, debe quedar aquí constancia de
nuestro agradecimiento a todas las personas e instituciones que a lo largo del año han prestado
colaboración y apoyo al Procurador del Común, y en particular, a todos los medios de
comunicación, que en todo momento están atentos a la actividad de la institución y la difunden
con rigor y acierto en toda nuestra Comunidad.
ACTIVIDAD INSTITUCIONAL
ACTIVIDAD INSTITUCIONAL
El Procurador del Común y su equipo han participado a lo largo del año 2011 en
diversos actividades de las que hacemos ahora una breve reseña.
1. XXVI JORNADAS DE COORDINACIÓN DE DEFENSORES DEL PUEBLO
La Institución representada por su titular, D. Javier Amoedo Conde, y una parte de su
equipo acudió a Cartagena a la convocatoria realizada en esta ocasión por la Defensoría del
Pueblo de la Región de Murcia los días 6, 7 y 8 de junio. Este año las Jornadas de coordinación
llevaban como título “Los derechos de las personas mayores” y en ellas se expuso y debatió el
trabajo realizado en los Talleres preparatorios:
Taller I: “Derechos socioeconómicos de las personas mayores”. Celebrado en Albacete
y coordinado por el Defensor del Pueblo de Castilla - La Mancha. 28 y 29 de abril de 2011.
Taller II: “Especial referencia a los mayores en situación de dependencia”. Celebrado
en Alicante. Organizado por el Sindic de Greuges de la Comunidad Valenciana. 3 y 4 de mayo
de 2011.
Taller III: “Derechos socio-sanitarios de las personas mayores y otros derechos”.
Celebrado en La Palma los días 10 y 11 de mayo de 2011 y coordinado por el Diputado del
Común de Canarias.
Reunión de Secretarios Generales celebrada el día 5 de mayo de 2011 organizada por
el Defensor del Pueblo de la Región de Murcia. En ella se abordaron temas comunes del
funcionamiento de las Instituciones.
2. ACTIVIDADES RESEÑABLES
• 24 de enero de 2011: D. Javier Amoedo asistió a la reunión organizada por el
Defensor del Pueblo en su sede en Madrid junto con el resto de sus homónimos autonómicos.
• 11 de febrero de 2011: Inauguración del Curso Académico de la Escuela de
Administración Pública de Castilla y León en el Servicio Territorial de Cultura de Palencia.
Conferencia inaugural a cargo del Procurador del Común con el título: "Relaciones de los
ciudadanos con la Administración. Derechos y garantías.”
• 18 de febrero de 2011: D. Javier Amoedo impartió una conferencia divulgativa
sobre el Procurador del Común en el IES de San Andrés del Rabanedo.
• 22 de febrero de 2011: El titular de la Institución visitó la sede de la Federación de
Autismo en Valladolid y el Centro de día “Alfahar” de esta localidad con el fin de conocer de
primera mano los centros y servicios de atención prestados a personas con autismo.
• 23 de febrero de 2011: D. Javier Amoedo visitó la sede del Centro ASPACE en León,
entidad dedicada al cuidado y asistencia a personas con parálisis cerebral.
• 25 de febrero de 2011: Tuvo lugar la celebración en las Cortes de Castilla y León
del XXVIII Aniversario de la Promulgación del Estatuto de Autonomía. En el citado acto se
entregó la Medalla de las Cortes a los municipios de Castilla y León y a este acto asistió el
titular de la Institución.
• 1 de marzo de 2011: la Reunión del Comité Ejecutivo de la Asociación Española
contra el Cáncer contó con la presencia de la Defensoría en la persona de su titular.
• 8 de marzo de 2011: el Procurador del Común asistió a la Inauguración del IV
Congreso de Prevención de Riesgos Laborales de Castilla y León que tuvo lugar en el Auditorio
“Ciudad de León” de esta localidad.
• 9 de marzo de 2011: D. Javier Amoedo acudió a la presentación del Balance del
Plan Estratégico de Modernización de la Administración de Castilla y León 2088-2011 celebrado
en el Salón de Actos de las Cortes de Castilla y León.
• 17 de marzo de 2011: la Institución en la persona de su titular estuvo presente en
el Pleno del Consejo Consultivo de Castilla y León en la Antigua Iglesia de la Encarnación de
Zamora para la aprobación de la Memoria Anual.
• 18 de marzo de 2011: la inauguración de la nueva Estación de Alta Velocidad de
León por parte del Presidente del Gobierno, D. José Luis Rodríguez Zapatero y del Ministro de
Fomento, D. José Blanco, contó con la asistencia de D. Javier Amoedo Conde.
• 24 de marzo de 2011: El Procurador del Común asistió en la Plaza de San Marcos
de León al Acto Solemne de Entrega de la Bandera de la 12ª Zona de la Guardia Civil, presidido
por S.A.R. la Infanta Dña. Elena de Borbón.
• 9 de abril de 2011: la entrega del galardón al “Leonés del Año” a D. José María
Merino, contó con la presencia de D. Javier Amoedo. El acto tuvo lugar en el Hostal de San
Marcos.
• 18 de abril de 2011: el Centro Cultural Miguel Delibes de Valladolid fue el lugar
donde se entregaron los Premios Castilla y León 2010, convocados por la Junta de Castilla y
León y a los que asistió el Procurador del Común.
• 26 de abril de 2011: D. Javier Amoedo asistió a las celebraciones de la festividad de
San Isidoro, patrono de la Universidad de León, celebradas en el Aula Magna San Isidoro del
edificio “El Albeitar”.
• 27 de abril de 2011: El Procurador del Común, Javier Amoedo Conde y varios
miembros de la Institución asistieron a las sesiones del Seminario sobre Derecho administrativo
de la Unión Europea que tuvo lugar en el Salón de Grados Alfonso IX de la Facultad de Derecho
de la Universidad de León los días 27 y 28 de abril de 2001, organizado por el Parlamento
Europeo y la Cátedra de Derecho Administrativo de dicha Facultad. El Procurador del Común
intervino en la segunda sesión del Seminario presidida por Francesco Enrico Speroni,
Copresidente del Parlamento Europeo, junto al Defensor del Pueblo Europeo, Nikiforos
Diamandouros, al supervisor Europeo de Protección de Datos, Peter Hustinx y a la Profesora
Eva Nieto de la Universidad de Castilla-La Mancha.
• 28 de abril de 2011: el Sr. Amoedo acudió al acto de Investidura como Dr. Honoris
Causa de la Universidad de Valladolid, de D. Dionisio Llamazares Fernández.
• 3 de mayo de 2011: la Institución, en la persona de su titular, asistió a la
Inauguración de la Exposición de la Fundación “Las Edades del Hombre” que en esta ocasión
tuvo lugar en la Iglesia de Santiago de los Caballeros en la localidad vallisoletana de Medina de
Rioseco.
• 5 de mayo de 2011: D. Javier Amoedo formó parte del Comité de Honor del acto
inaugural del XVII Congreso Nacional de la Confederación de Asociaciones de Familiares y
Personas con Enfermedad Mental (FEAFES) en Valladolid.
• 8 de mayo de 2011: el Procurador asistió a la tradicional celebración de Las
Cabezadas en la Basílica de San Isidoro de León.
• 9 de mayo de 2011: El nombramiento como Hijos Adoptivos de la ciudad de León
de los alumnos de la XX Promoción de la Academia Básica del Aire, presidido por el Alcalde de
León, contó con la presencia de D. Javier Amoedo Conde.
• 10 de mayo de 2011: personal de la Institución acudió al Seminario organizado por
el Defensor del Pueblo sobre la trata de seres humanos.
• 14 de junio de 2011: el Procurador del Común asistió a la Sesión constitutiva de la
• 23 de junio 2011: la Sesión plenaria de Investidura del Presidente de la Junta de
Castilla y León, D. Juan Vicente Herrera, contó con la presencia de D. Javier Amoedo.
• 27 de junio de 2011: el Procurador del Común asistió asimismo a la toma de
posesión del Presidente que tuvo lugar en el edificio de las Cortes de Castilla y León.
• 1 de julio de 2011: el titular de la Institución asistió asimismo a la entrega del
Premio de Derechos Humanos “Amparo de Derechos y libertades” concedido a Cruz Roja
Española por la Universidad de Oviedo y la Procuradora General de Asturias.
• 6 de julio de 2011: el Procurador del Común procedió a la entrega del Informe
Anual de la Institución a la Presidenta de las Cortes, Dª Mª Josefa García Cirac.
• 15 de julio de 2011: la sede de la Institución recibió la visita institucional del
Coronel Jefe de la Academia Básica del Aire y Director del Aeródromo Militar de León junto con
su sucesor.
• 15 de julio de 2011: D. Javier Amoedo asistió al acto de presentación de José
Ignacio de Luis Páez como Presidente Provincial de Cruz Roja Española en León.
• 10 de septiembre de 2011: el titular de la Institución acompañado por personal de
la misma asistió a la inauguración de la Avda. del Procurador del Común de Castilla y León,
ubicada en la Urbanización “Las Jarillas” de Zarzuela del Monte (Segovia)
• 14 de septiembre de 2011: D. Javier Amoedo acudió al acto de inauguración del
curso académico 2011-2012 de las enseñanzas no universitarias en el auditorio del
Conservatorio Profesional de Música de Palencia.
• 16 de septiembre de 2011: El Procurador del Común asistió como invitado a la
Jornada de trabajo organizada por la Consejería de Familia que llevaba por título “Contenido y
alcance de la Ley de Servicios Sociales de Castilla y León” celebrada en el Centro de Soluciones
Empresariales de la Consejería de Economía y Empleo.
• 19 y 20 de septiembre de 2011: Personal de la Institución acudió a las Jornadas
sobre Prestación Privada de Servicios de Interés General y Buenas Prácticas Corporativas
organizadas por el Sindic de Greuges de Cataluña con la colaboración del Parlamento catalán en
la sede de este último.
• 26 de septiembre de 2011: D. Javier Amoedo acudió al solemne acto de apertura
del curso académico 2011/2012 de la Universidad de León que contó con la presencia de D.
Juan Vicente Herrera.
• 27 de septiembre de 2011: El Procurador del Común defendió su informe del año
2010 en la sesión plenaria celebrada al efecto en las Cortes de Castilla y León.
• 6 de octubre de 2011: la Institución debidamente representada por su titular acudió
a la entrega por parte de S.A.R. la Infanta Cristina del Premio de Economía de Castilla y León
que lleva su nombre. Tal celebración tuvo lugar en el Salón de Actos del Campus Universitario
de Palencia.
• 7 de octubre de 2011: D. Javier Amoedo acudió a la presentación del libro
“Comentarios al Estatuto de Autonomía de Castilla y León” celebrada en la Consejería de
Presidencia.
• 10 de octubre de 2011: la inauguración del Instituto Confucio de la Universidad de
León y la clausura del Año del Idioma Chino contó con la presencia del Procurador del Común.
El acto fue presidido por D. José Luis Rodríguez Zapatero, jefe del Ejecutivo, y al mismo acudió
asimismo el Viceministro de Educación de la República Popular China.
• 10 de octubre de 2011: la Adjunta de la Institución, Dña. María Teresa Cuena,
acudió a la celebración del Día de la Salud Mental celebrado en León.
• 12 de octubre de 2011: el Procurador del Común acudió al acto institucional
celebrado con motivo de la festividad de la Virgen del Pilar, Patrona de la Guardia Civil,
celebrado en el Acuartelamiento “El Parque” en León.
• 13 de octubre de 2011: la entrega de la Medalla de Oro de la Cámara Oficial de
Comercio e Industria de Valladolid a D. Tomás Villanueva y la celebración del 125 Aniversario
de esta institución contó con la presencia de D. Javier Amoedo.
• 18 de octubre de 2011: el Procurador acudió asimismo al solemne acto de apertura
del Curso Académico2011/2012 de la Academia Básica del Aire en León.
• 21 de octubre de 2011: el acto de apertura del Año Judicial que tuvo lugar en la
sede de la Audiencia Provincial de Valladolid contó con la presencia de D. Javier Amoedo
Conde.
• 27 de octubre de 2011: el titular de la Institución acudió a la entrega del 6º Premio
Diario de León al “Desarrollo Social y de los Valores Humanos” que este año recayó en la
Cofradía Dulce Nombre de Jesús Nazareno y que fue presidida por el Presidente de la Junta de
Castilla y León, D. Juan Vicente Herrera.
• 31 de octubre de 2011: el Procurador del Común acudió a la toma de posesión al
Mando del Regimiento de Artillería de Campaña nº63.
• 9 de noviembre de 2011: la entrega de Medallas al Mérito de la Policía Local y de
las Medallas al Mérito de Protección Ciudadana por parte de D. Antonio Silván, consejero de
Fomento, en la localidad zamorana de Benavente, contó con la presencia de D. Javier Amoedo
Conde.
• 15 de noviembre de 2011: personal de la Institución acudió a la entrega de los
Premios FEAFES Castilla y León 2011 que tuvo lugar en Valladolid.
• 17 de noviembre de 2011: la responsable del Área de Dependencia del Procurador
del Común, acudió a visitar la Fundación San Cebrián de Campos en Palencia.
• 23 – 25 de noviembre de 2011: D. Javier Amoedo Conde tomó parte en el XVI
Congreso y Asamblea General Ordinaria de la Federación de Ombudsman (FIO) que en esta
ocasión tuvo lugar en Buenos Aires.
• 6 diciembre de 2011: el Procurador del Común de Castilla y León y otras
autoridades locales y autonómicas acudieron a la celebración del XXXIII Aniversario de la
Constitución Española en la Diputación de León.
• 12 de diciembre de 2011: la Institución representada por su titular, D. Javier
Amoedo, acudió a la XIV Asamblea General de la Federación Regional de Municipios (FRMP)
que con el título “Municipios fuertes, Comunidad con futuro” se celebró en el Auditorio de las
Cortes de Castilla y León.
• 16 de diciembre de 2011: personal del Procurador del Común acudió a las Jornadas
de seguimiento de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño en España
organizada por la Plataforma de Infancia y celebradas en la sede de la Fundación ONCE en
Madrid. La intervención de la asesora de la Institución llevaba por título “El papel de los
Defensores como garantes”.
RELACIONES CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
El trabajo de la Institución del Procurador del Común ha sido plasmado a lo largo del
año, de manera continua, en los medios de comunicación de la Comunidad, que han contado
igualmente con la participación de su titular, Javier Amoedo, en diferentes espacios, programas
informativos y entrevistas, cuando ha sido requerida su presencia.
En varias ocasiones, el Procurador del Común ha concedido diversas entrevistas al
programa “Nuestras Cortes” de Televisión Castilla y León, dedicado a difundir la actividad
parlamentaria.
Esta misma televisión, coincidiendo con la programación especial dedicada al XXVIII
Aniversario del Estatuto de Autonomía, contó con un espacio dedicado al Procurador del
Común, para divulgar el trabajo y funciones de la Institución, como órgano propio de la
Comunidad.
Por otro lado, a lo largo del 2011, Javier Amoedo concedió diversas entrevistas a
medios de comunicación como El Mundo de Castilla y León, el Adelanto de Salamanca y el
Adelanto de Zamora, la Crónica de León, diversas emisoras de la Cadena Ser, COPE, Onda Cero
y RNE en la Comunidad, o la revista ECO, entre otros.
Igualmente, el Procurador del Común participó en el programa de Radio Universitaria
de León “Mójate por la Discapacidad”, en el que se analiza y debate semanalmente los
problemas de integración de este colectivo en la sociedad.
DE LA ACTUACIÓN DEL PROCURADOR DEL COMÚN
DE LA ACTUACIÓN DEL PROCURADOR DEL COMÚN
De acuerdo con las funciones encomendadas al Procurador del Común por la Ley 2/1994, de 9
de marzo, modificada por la Ley 11/2001 de 22 de noviembre, se ha estructurado la actuación
del mismo relativa a la protección y defensa de los Derechos de los ciudadanos en los
siguientes apartados:
• ACTUACIONES DE OFICIO
• ACTUACIONES A INSTANCIA DE PARTE:
municipales
PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS
DERECHOS DE LOS CIUDADANOS
ACTUACIONES DE OFICIO
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
ACTUACIONES DE OFICIO
La institución del Procurador del Común ha tramitado de oficio 35 expedientes
durante el año 2011.
Dichos expedientes tienen por objeto cuestiones que se han suscitado durante dicho
año, respondiendo a problemáticas concretas planteadas durante el mismo.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
ACTUACIONES DE OFICIO 2011
FUNCIÓN PÚBLICA
En la actuación de oficio 20110076 se planteaba la existencia de supuestas
irregularidades en la oposición convocada por la Mancomunidad Municipal para el Saneamiento
Integral de León y su Alfoz para la cobertura de una plaza de técnico de administración general.
Lo más llamativo del caso era que únicamente uno de los 28 aspirantes había superado el
primer ejercicio del proceso selectivo.
En este caso, la colaboración de la Mancomunidad con esta procuraduría fue
excelente y la información requerida nos fue enviada con gran celeridad.
Por lo que se refiere a la constitución del tribunal calificador, del informe remitido se
desprendía que la mayoría de los miembros eran licenciados en derecho, y por ello, cabía
considerar que se había dado cumplimiento al principio de especialización y profesionalidad de
los órganos de selección del art. 60 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Público.
Por otra parte, esta institución valoró el ejercicio tipo test planteado y si bien es cierto
que llamaba la atención que únicamente había aprobado el ejercicio un solo aspirante,
consideramos que la dificultad del ejercicio tenía pleno encaje en la discrecionalidad técnica del
tribunal y no cabía reprochar su actuación.
También había de tenerse en cuenta que la oposición consistía en la práctica de tres
ejercicios obligatorios y, por lo tanto, el único aspirante que superó el primer ejercicio aún no
había superado el proceso selectivo y debería superar los dos ejercicios restantes (un tema
escrito entre tres extraídos al azar del programa, a desarrollar en un tiempo máximo de dos
horas y la prueba práctica, consistente en uno o más supuestos, a desarrollar también en dos
horas), pudiendo incluso quedar la plaza desierta.
Junto con el informe, la Mancomunidad nos remitió copia de los dos recursos
presentados contra el curso del proceso selectivo.
El primer recurso se fundamentaba básicamente en el incumplimiento de la obligación
de constituir el tribunal con un miembro de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León. Para motivar el recurso, se adjuntaba copia de un dictamen del Consejo Consultivo de
Extremadura (Dictamen 72/2009, de 26 de marzo), que concluía que el art. 4 f) del RD
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
896/1991, de 7 de junio, no estaba derogado explícitamente por el art. 60 del Estatuto Básico
del Empleado Público y que, por ende, seguía vigente la exigencia de solicitar la designación de
un representante de la Administración autonómica en los tribunales que se designen para la
selección de los empleados públicos en las entidades locales.
El recurrente también presentaba un extracto de una recomendación del Diputado del
Común (nº 1792/08) al Cabildo Insular de Fuerteventura, en la cual se indica al Cabildo que
“debe procurarse la presencia de un representante de la Comunidad Autónoma de Canarias en
el Tribunal”.
Sin embargo, a nuestro juicio, respetando la argumentación contenida en el dictamen
del Consejo Consultivo de Extremadura y en la recomendación del Diputado del Común, la
obligación de designar un miembro de la Comunidad Autónoma en los procesos selectivos
convocados por las entidades locales es un deber contrario al Estatuto Básico del Empleado
Público y que, en consecuencia y a pesar de que el RD 896/1991 ha de considerarse vigente en
tanto no se dicte la normativa de desarrollo que corresponde, no era exigible a la
Mancomunidad.
En cualquier caso, la cuestión es interpretativa dada la ambigüedad del art. 60.3
LEBEP y que en la fecha de la actuación de oficio no se tenía conocimiento de jurisprudencia
sobre la vigencia del deber de designar un miembro de la Comunidad Autónoma de que se trate
en los tribunales calificadores de los procesos selectivos convocados por las administraciones.
Por otra parte, el Consejo Consultivo de Andalucía, en su dictamen 83/2008,
considera, interpretando el art. 60.3 LEBEP, que en ningún momento llegó a pasar por la mente
del legislador que el representante de la Comunidad Autónoma pudiera estar incurso en el
supuesto de exclusión previsto en el citado precepto, en tanto que actúa a título individual y no
puede estar sujeto a instrucciones que predeterminen el resultado de la selección y se alejen
del fin último de selección de los aspirantes más capacitados.
En suma, el representante de la Comunidad Autónoma, siempre que cumpla los
requisitos exigibles de preparación técnica, profesionalidad e imparcialidad, no incurre en la
prohibición de concurrir al órgano colegiado “en representación de o por cuenta de” del art.
60.3 LEBEP y, desde luego, no acude al mismo para hacer valer una voluntad de una “entidad
representativa de intereses”.
Por lo tanto, en nuestra opinión, nada impide que el representante de la Comunidad
Autónoma pueda formar parte del tribunal calificador u órgano de selección, pero al mismo
tiempo nada obliga a la corporación correspondiente a nombrarle, de manera que el deber de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
designación del art. 4 f) del RD 896/1991 ha de entenderse derogado tácitamente por la LEBEP,
sin perjuicio de la facultad discrecional que permanecería en manos de la entidad que
convoque el proceso selectivo de que se trate.
Dicho de otra manera, los funcionarios de otras administraciones públicas (no
solamente los de las comunidades autónomas) podrán integrarse en los órganos de selección, a
título exclusivamente individual, esto es, sin que su mandato responda inexcusablemente a la
representación de la Administración de la Comunidad Autónoma, y siempre en razón a su
profesionalidad o competencia técnica. En conclusión, en la medida en que el personal
designado por la Comunidad Autónoma para participar en los procedimientos selectivos de la
Administración acuda a los mismos para el desempeño de una labor estrictamente técnica y
profesional, y no en representación de intereses orgánicos e institucionales, no existe obstáculo
para seguir admitiendo su presencia en los órganos selectivos de la Administración.
La cuestión, en cualquier caso sumamente controvertida, no es una cuestión menor,
ya que el incumplimiento de las reglas de composición de los órganos de selección de personal
puede generar la nulidad de pleno derecho de los procesos selectivos correspondientes. A la
fecha de nuestra actuación de oficio, la inseguridad jurídica derivada de la ambigüedad del
precepto era enorme, y en ausencia de la normativa de desarrollo que procedería, había de
esperarse a los pronunciamientos judiciales oportunos, en los cuales se tendría que fijar el
alcance interpretativo de la norma en cuestión.
El segundo recurso se trataba de un recurso de alzada que afecta exclusivamente a
cuestiones de discrecionalidad técnica.
Por lo expuesto, considerando que la Mancomunidad aún estaba dentro del plazo para
resolver los recursos presentados, que se habían adoptado las medidas necesarias para
garantizar el anonimato de los opositores, que se había dotado de la deseable transparencia al
proceso selectivo (se había publicado la plantilla de respuestas y se había facilitado el ejercicio
a quien así lo solicitó) y que la dificultad del ejercicio tenía encaje en la discrecionalidad técnica
de los órganos de selección de personal al servicio de las administraciones públicas, se procedió
al archivo de la actuación de oficio.
Por otro lado esta procuraduría ha venido realizando desde el año 2010 diversas
actuaciones a fin de supervisar el cumplimiento por las corporaciones sujetas a nuestra
supervisión del principio de especialización de los tribunales calificadores en los procesos de
selección de personal y del deber de composición predominantemente técnica de los órganos
de selección contemplados en el art. 4 e) del RD 896/1991, de 7 de junio, sobre reglas básicas
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
y programas mínimos para la selección de funcionarios de Administración y del principio de
profesionalidad de los miembros de los órganos de selección del art. 60.1 LEBEP.
La actuación de oficio 20110315 se inició tras haber constatado en el apartado de
oposiciones de la página web del Ayuntamiento de León que con fecha 18 de enero de 2011 la
Alcaldía había emitido el oportuno anuncio por el que se hacía pública la composición del
tribunal calificador para la selección, mediante concurso-oposición, de una plaza de ingeniero
de obras públicas, vacante en la plantilla de funcionarios del Ayuntamiento de León, así como la
fecha de celebración del primer ejercicio de la fase de oposición.
Habiéndose requerido información al Ayuntamiento sobre el asunto, tuvimos
conocimiento (BOP de León nº 61, de 29 de marzo de 2011),de que por los mismos hechos a
que se refería la actuación de oficio se había interpuesto recurso contencioso-administrativo
ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de León (Procedimiento Abreviado
136/2011) por la Agrupación Sindical Independiente del Ayuntamiento de León, Asial.
En consecuencia, y de conformidad con lo establecido en el art. 12 de la Ley 2/1994,
de 9 de marzo, se acordó suspender las actuaciones y proceder al archivo del expediente.
FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A TRAVÉS DE LAS ASOCIACIONES
VECINALES
Durante el pasado ejercicio concluyeron las labores de investigación de la actuación
de oficio iniciada con el fin de conocer el modo en que se articula en algunos municipios de la
Comunidad Autónoma, los de población superior a cinco mil habitantes, la participación de los
ciudadanos en la vida local a través de las asociaciones vecinales.
El criterio que llevó a realizar este estudio partía de considerar que la participación de
los ciudadanos en el ámbito municipal, bien de forma individual o colectiva, contribuye a
potenciar los valores democráticos y constituye un factor importante de control y transparencia
de los gobiernos locales.
Las asociaciones desempeñan un papel fundamental en los diversos ámbitos de la
actividad municipal contribuyendo a un ejercicio activo de la ciudadanía, representando los
intereses de los ciudadanos ante los poderes públicos, aportando diferentes perspectivas de
evaluación y actuando como canales de comunicación e intercambio de información en una
comunidad local.
La Constitución Española recoge en diversos preceptos el principio de participación,
especialmente en el artículo 9.1, que encomienda a los poderes públicos facilitar la participación
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de todos los ciudadanos en la vida económica, cultural y social, y en el art. 23, que establece
que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por
medio de representantes.
El derecho de asociación aparece reconocido en el art. 22 de la Constitución Española
como un derecho fundamental y se desarrolla en la LO 1/2002, de 22 de marzo, del Derecho de
Asociación, en cuya exposición de motivos se configura como un instrumento de participación,
respecto al cual los poderes públicos no pueden permanecer al margen, subrayando que es
innegable y así lo recuerda el Comité Económico y Social de la Unión Europea en su Dictamen
de 28 de enero de 1998, la importancia que tienen las asociaciones para la conservación de la
democracia. Las asociaciones permiten a los individuos reconocerse en sus convicciones,
perseguir activamente sus ideales, cumplir tareas útiles, encontrar su puesto en la sociedad,
hacerse oír, ejercer alguna influencia y provocar cambios. Al organizarse, los ciudadanos se
dotan de medios más eficaces para hacer llegar su opinión sobre los diferentes problemas de la
sociedad a quienes toman las decisiones políticas. Fortalecer las estructuras democráticas en la
sociedad revierte en el fortalecimiento de todas las instituciones democráticas y contribuye a la
preservación de la diversidad cultural.
A nivel de Administración local, dos normas se refieren a la participación ciudadana, la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, modificada en este
aspecto por la Ley 57/2003, de 18 de diciembre, de Medidas para la Modernización del
Gobierno Local, y el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), si bien los
preceptos de este último se aplican con carácter supletorio.
Centrándonos pues en el ámbito normativo local, las asociaciones de vecinos se
regulan en el art. 72 de la Ley de Bases de Régimen Local, según el cual, las corporaciones
locales favorecerán el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales
o sectoriales de los vecinos, les facilitarán la más amplia información sobre sus actividades y,
dentro de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas
para la realización de sus actividades, e impulsarán su participación en la gestión de la
corporación en los términos del número 2 del art. 69.
Con el fin de conocer la realidad asociativa de los municipios de esta comunidad
autónoma que superan la cifra de cinco mil habitantes, se dirigió a cada uno de ellos una
petición de información sobre los siguientes aspectos:
cuyo caso debía remitir una copia.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
copia.
una relación de las que se hallaran inscritas y de su objeto social.
constituido, como también si se tenía constancia de la existencia de alguna asociación vecinal
que actuara en el municipio.
las asociaciones vecinales, indicando las funciones de dicho órgano.
las asociaciones vecinales.
consulta o requerido alguna intervención de las asociaciones vecinales, especificando en qué
hubiera consistido la misma.
La petición de información formulada fue atendida por la gran mayoría de los
municipios a los que fue dirigida -cincuenta y siete-, únicamente dos, el Ayuntamiento de
Fabero y el de Tudela de Duero, no enviaron ninguna información al respecto.
Después de analizar los datos remitidos se obtuvieron algunas conclusiones que a
continuación se sintetizan y que llevaron a formular una resolución, que se envió a los
cincuenta y siete ayuntamientos a los que se dirigió la inicial petición de información, si bien sus
recomendaciones se formulaban con carácter general a fin de que cada uno de estos municipios
pudiera adaptar las mismas a sus peculiaridades.
En primer lugar, se destacaba la obligación de regular en normas de carácter orgánico
los procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los
asuntos de la vida pública local, que se establece en el art. 70 bis.1 de la Ley 7/1985 y que
imponía la elaboración de estos reglamentos orgánicos con carácter general a todos los
municipios consultados.
Si bien los reglamentos de participación ciudadana son los instrumentos normativos
adecuados para regular los medios, formas y procedimientos a través de los cuales se canaliza
la participación ciudadana en la Administración municipal, solamente veintitrés ayuntamientos
dieron cuenta de su existencia, aunque en la mayoría de los casos eran anteriores a la Ley de
Modernización del Gobierno Local 57/2003, de 16 de diciembre, tres ayuntamientos
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
manifestaban que se encontraban en proceso de elaboración; todavía un número considerable
de los municipios no había aprobado esta norma, veinticinco, a los que se añadían los cuatro
casos en los que no se había facilitado información expresa al respecto.
Algunos municipios dotados de reglamento orgánico municipal incluían en estas
normas aspectos participativos de las asociaciones vecinales, aunque tampoco constituían la
regla general, muchos municipios se conformaban con la regulación establecida en el ROF, de
aplicación supletoria.
También llamaba la atención que algunas administraciones locales no hubieran
constituido el registro municipal de asociaciones vecinales, según los datos enviados un número
de diez no lo habían creado, a los que se sumaban las dos entidades locales que omitían en su
informe la referencia a este apartado.
En algún caso se observó cierta confusión entre la existencia de este registro
municipal y el registro autonómico de asociaciones, pues algunos de los ayuntamientos
encuestados expresamente remitían al registro autonómico, entendiendo que la existencia de
este último liberaba a la administración local de instaurar un registro municipal.
Si bien la Ley Orgánica del Derecho de Asociación hace referencia a la obligatoriedad
de inscripción de las asociaciones en el correspondiente registro a los efectos de su publicidad,
sin embargo, al encontrarnos ante el ejercicio del derecho de participación en los asuntos
locales, la normativa de régimen local arbitra igualmente una serie de requisitos de índole
formal que las asociaciones deben cumplir para ejercitar los derechos que les puedan
corresponder en este ámbito.
El Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales (ROF) se encarga de precisar que el registro municipal es independiente del registro
general de asociaciones en el que deben también figurar inscritas todas ellas.
El registro municipal tiene por objeto permitir al ayuntamiento conocer el número de
entidades existentes en el municipio, sus fines y su representatividad, a los efectos de
posibilitar una correcta política municipal de fomento del asociacionismo vecinal.
El art. 236 del de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales precisa que, los derechos reconocidos a las asociaciones para la defensa de los
intereses generales o sectoriales de los vecinos en los arts. 232, 233, 234 y 235 de este
Reglamento, sólo serán ejercitables por aquéllas que se encuentren inscritas en el registro
municipal de asociaciones vecinales.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En tanto el registro municipal no se constituya y, consecuentemente, la inscripción de
las asociaciones no se realice, no pueden éstas ejercitar los derechos reconocidos en los arts.
232 a 235 del Reglamento de Organización, Funcionamiento, y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, y que de forma sucinta se pueden concretar en los derechos de concesión
de ayudas, de acceso a los medios públicos municipales, de información y de participación.
La inscripción debe de producirse siempre y cuando se solicite y se aporten los
estatutos de la asociación; número de inscripción en el registro general de asociaciones y en
otros registros públicos; nombre de las personas que ocupen los cargos directivos; domicilio
social; presupuesto del año en curso; certificación del número de socios, aspectos que debe
concretar el reglamento municipal y, en su defecto, el ROF.
En cuanto a la participación de las asociaciones vecinales en órganos
complementarios de gestión descentralizados o desconcentrados, veintidós municipios admitían
esta representación, aunque la tipología de los órganos era muy diferente según la realidad de
cada municipio.
Respecto de las medidas de fomento del asociacionismo, lo primero a destacar era la
inexistencia de un derecho absoluto a percibir ayudas, sino condicionado a las posibilidades
económicas del ayuntamiento, sin perjuicio de lo cual la mayoría había previsto algún tipo de
ayuda económica a las asociaciones del municipio, bien para financiar sus gastos generales,
bien para permitir la organización de alguna actividad; sólo cuatro de las respuestas recibidas
admitían que no contemplaban ninguna partida a estos efectos y catorce de los municipios
consultados no ofrecían datos al respecto. Además de las subvenciones previstas, con
frecuencia los ayuntamientos facilitaban también a las asociaciones la disponibilidad de locales
municipales y equipamiento para realizar sus tareas.
La consulta a las asociaciones vecinales en diversas actuaciones de relevancia para el
municipio se realizaba por la mayoría de municipios, algunos se referían a actuaciones
urbanísticas, intervenciones sobre mejora de accesibilidad, actividades culturales y deportivas,
también afirmaban mantener una colaboración con carácter continuo para recoger las opiniones
y sugerencias de las asociaciones; tan sólo seis de los municipios encuestados no había previsto
la consulta de asociaciones en ninguna actuación y nueve de ellos no hacían mención a este
aspecto.
Los datos anteriores sirvieron de base para emitir una resolución que recogía desde
un plano general una serie de recomendaciones para mejorar los cauces de participación de las
asociaciones vecinales en la gestión local, con las necesarias exigencias de adaptación a la
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
realidad normativa y asociativa de cada uno de los cincuenta y siete municipios a los que se
dirigió. En concreto se recomendaba actuar en los siguientes aspectos:
que existiera, actualizar sus determinaciones para reforzar la intervención de las asociaciones
vecinales en la gestión local.
cual, partiendo del estudio de los cauces existentes en el municipio, se impulsaran nuevos
mecanismos de fomento de la participación ciudadana a través, entre otros, del movimiento
asociativo.
que no se hubiera constituido, con el fin de conocer las entidades existentes en el municipio y
sus fines, posibilitando el ejercicio de sus derechos.
asociaciones inscritas en el registro municipal.
realizar las aportaciones que creyeran convenientes en actuaciones de relevancia ciudadana.
vecinales en aquellos ayuntamientos que no los hubieran promovido, o bien la modificación o
actualización de los existentes para adaptarlos a las exigencias del desarrollo social.
La resolución obtuvo acogida favorable por parte de cuarenta y nueve municipios,
aunque con diferente grado, así se deducía de las respuestas que remitieron, sólo el municipio
de Villares de la Reina rechazaba aprobar un reglamento de participación ciudadana y la
creación del registro municipal de asociaciones, si bien remitía a las medidas que considerara
oportuno adoptar la nueva corporación que debía constituirse en breve desde el envío de la
respuesta.
No se obtuvo respuesta posterior a la resolución en el caso de los Ayuntamientos de
Miranda de Ebro, Astorga, Fabero, Salamanca, San Ildefonso, La Cistérniga y Medina de
Rioseco.
BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
Durante el año 2011 se iniciaron quince actuaciones de oficio, de ellas doce tienen
relación con el servicio de abastecimiento de agua potable en su vertiente sanitaria,
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
principalmente por los problemas derivados de la contaminación por arsénico, nitratos o
fluoruros que se pusieron de manifiesto en diversas localidades de la provincia de Zamora.
Otros dos expedientes se iniciaron como consecuencia de la situación de abandono de
algunas áreas de juego infantil y por último una de estas actuaciones de oficio se inició para
verificar la situación respecto de la seguridad de los usuarios, en los denominados circuitos
biosaludables.
En cuanto a las resoluciones o recomendaciones que hemos efectuado como
conclusión de actuaciones de oficio iniciadas o no durante el referido periodo anual, debemos
indicar que han sido un total de doce. Nueve de ellas se han dictado en el marco de diversas
actuaciones de oficio en relación con el aprovechamiento y gestión de los bienes comunales
aunque resulta obligado destacar que con las recomendaciones elaboradas nos hemos dirigido
a más de doscientas entidades locales, entre juntas vecinales, ayuntamientos y comunidades de
villa y tierra, mancomunidades u otro tipo de asociaciones.
Se han elaborado, además, dos resoluciones en relación con la seguridad de los
circuitos biosaludables, una dirigida a todas las diputaciones provinciales de nuestro ámbito
territorial y otra para los cincuenta y cuatro ayuntamientos de nuestra comunidad que
superaban los cinco mil habitantes. Por último se efectuó una recomendación al Ayuntamiento
de Galende (Zamora) en relación con el estado que presentaba una zona infantil municipal.
Bienes y aprovechamientos comunales
Esta institución había detectado en su labor ordinaria un incremento de las quejas
derivadas de la existencia de determinadas dificultades que se planteaban tanto para las
administraciones locales como para los ciudadanos respecto del acceso al aprovechamiento de
los bienes comunales.
Motivados por esta situación y con objetivo principal de contribuir a garantizar los
derechos constitucionales y estatutarios de los ciudadanos de Castilla y León que vienen
encontrando en estos aprovechamientos un complemento de sus rentas disponibles, iniciamos
varias actuaciones de oficio (20082232 a 20082240) que han culminado en un estudio o
informe en el que hemos intentado analizar con mayor profundidad las cuestiones que
presentan mayor conflictividad o que aparecen como más dudosas para las administraciones,
los vecinos e incluso los Tribunales.
Para elaborar este informe se remitió a 548 administraciones locales de nuestro
ámbito territorial (419 ayuntamientos, 107 entidades locales menores y 22 comunidades de villa
y tierra y otro tipo de comunidades o mancomunidades) un cuestionario que debía ser
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
cumplimentado por estas y remitido a esta defensoría junto con la documentación
complementaria que en el mismo se solicitaba.
Un total de 526 administraciones locales dieron respuesta a esta petición de
información, lo que supone el 95 por ciento de las administraciones a las que nos habíamos
dirigido.
El porcentaje de entidades locales, siempre de entre las consultadas, que cuentan en
su patrimonio con bienes comunales se sitúa en casi todas las provincias por encima del 25 por
ciento, excepto en el caso de la provincia de Valladolid. Por otro lado, cuatro provincias, en
concreto Burgos, León, Soria y Zamora, superan en sus porcentajes la media de la Comunidad
Autónoma que se sitúa en el 47 por ciento.
Estos datos reflejan, en buena medida, la importancia cuantitativa de estos bienes en
el conjunto del patrimonio de las entidades locales de nuestro territorio, y si resultan
importantes para las administraciones, más aún lo son para los vecinos que aprovechan estos
bienes.
Debemos mencionar, dada la labor de esta institución, los derechos que aparecen
entrelazados cuando nos aproximamos al régimen jurídico de los bienes comunales, y sobre
todo a sus formas de aprovechamiento, la función social de la propiedad privada y la
subordinación de toda la riqueza del país al interés general -art. 33.2 CE-, el derecho a la
igualdad y a la no discriminación por razón de circunstancias sociales o personales -art. 14 CE-,
el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así como el deber de conservarlo -art.
45 CE- y, en fin, el mandato dirigido a los poderes públicos para que garanticen y promuevan el
patrimonio histórico y cultural de todos los pueblos de España -art. 46 CE-.
Constatada la pervivencia y pujanza en algunas zonas de esta clase de bienes
públicos, el estudio elaborado se dirige en primer lugar a distinguir los bienes comunales
(aquellos de titularidad local, aprovechados por los vecinos y que se rigen por la legislación
administrativa de régimen local) de otras figuras de titularidad colectiva y aprovechamiento
común pero que se encuentran sometidas a otro tipo de regulación, básicamente civil, y ello
fundamentalmente por las dificultades para efectuar esta distinción detectadas con ocasión de
la tramitación de algunos expedientes de queja y que derivan en la imposibilidad de aplicar a
estas figuras, que son como hemos dicho propiedades colectivas, pero no bienes comunales, las
normas administrativas a las que después vamos a hacer alusión.
Durante la elaboración de este informe recopilamos un número muy importante de
noticias que hacían referencia a la existencia de determinadas sociedades vecinales, montes
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
vecinales en mano común y otro tipo de agrupaciones que venían explotando determinados
bienes indivisos, fundamentalmente montes, y que daban cuenta de la existencia de un
importante patrimonio inmobiliario que permanece en situaciones de titularidad dudosa y cuya
diferencias con los bienes comunales típicos nos parecía muy oportuno destacar.
Como ejemplo de estas situaciones debemos mencionar en primer lugar los montes
vecinales en mano común, pero también otras figuras no tan conocidas y que pueden ser más
difícilmente identificables, como las comunidades de pastos y leñas a las que hace referencia el
Código Civil en los artículos 600 y siguientes y las Comunidades o Sociedades de montes a las
que hace alusión la Ley de Montes de Castilla y León en su disposición adicional octava.
Realizamos algunas consideraciones respecto de la existencia de aprovechamientos
comunales en bienes de propios de las entidades locales, especialmente por las limitaciones que
las administraciones fijan a los vecinos que quieren acceder a los mismos, limitaciones que no
pueden fundamentarse en la exigencia de requisitos de vinculación, arraigo o permanencia en
la localidad ya que no estamos ante bienes comunales.
El tercer apartado de nuestro informe lo hemos dedicado a enumerar la legislación
que resulta de aplicación a esta clase de bienes, y singularmente nos hemos detenido en el
análisis de las ordenanzas locales reguladoras de estos aprovechamientos y en su contenido;
constatando esta defensoría como únicamente un 19 por ciento de las entidades locales que
contaban en su patrimonio con bienes comunales poseían regulación en esta materia.
En cuanto a las ordenanzas especiales, se examinaron las principales consideraciones
que respecto de su contenido han efectuado el Consejo de Estado y el Consejo Consultivo de
Castilla y León.
Tras detenernos en los problemas, fundamentalmente de tipo teórico aunque con
alguna incidencia en la práctica, que plantea la titularidad del bien comunal, repasamos las
entidades locales que resultan ser propietarias de esta clase de bienes en Castilla y León,
constatando nuevamente las singularidades de nuestro territorio. En la provincia de León, la
mayoría del patrimonio comunal pertenece a las entidades locales menores, mientras en otras
provincias perviven comunidades de villa y tierra, asocios, ledanías y otras agrupaciones
municipales que aglutinan a numerosas entidades locales y que gestionan grandes extensiones
de bienes, muchos de los cuales son comunales, según nos han puesto de manifiesto.
Respecto de estas últimas, hemos considerado que los bienes comunales que
gestionan son comunales típicos, aunque su titular no sea un municipio o una entidad local
menor (art. 2.4 RBEL), y por lo tanto les resultan de aplicación las normas administrativas que
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
rigen para esta clase de bienes, teniendo en cuenta, no obstante, que existirán particularidades
en cuanto a los porcentajes de participación de cada una de las administraciones locales que
forman parte de las mismas y con las previsiones que establezca la costumbre o la ordenanza
(si existe) respecto de la pertenencia a un determinado núcleo de población dentro de la
comunidad de villa y tierra para participar en todos o solo en parte de los aprovechamientos.
El grueso del informe realizado se centra, lógicamente, en la determinación de los
beneficiarios de los aprovechamientos comunales y en los requisitos que pueden exigir las
entidades locales a los mismos. A continuación se valora en el estudio la posibilidad de
exigencia de los requisitos suplementarios previstos en el art. 75.4 Texto Refundido de
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en concreto el cumplimiento por
parte de los vecinos de determinadas condiciones de vinculación, arraigo o permanencia,
analizando los principales pronunciamientos judiciales en la materia dado que ésta suele ser
una de las cuestiones que suscita mayor conflictividad según nuestra experiencia.
Una vez determinados quiénes pueden ser beneficiarios de estos aprovechamientos
comunales y concretados cuáles sean los requisitos o condiciones suplementarias que les
pueden ser exigidas, abordamos a continuación las formas de aprovechamiento previstas por la
legislación de régimen local, el orden impuesto por el artículo 75 del Texto Refundido de
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y los supuestos de
aprovechamiento no vecinal de los bienes comunales, tanto los previstos en la legislación de
régimen local como los regulados por la legislación sectorial, singularmente la legislación de
montes y caza.
El informe, elaborado en su conjunto, contiene serie de reflexiones sobre los
principales problemas y las posibles disfuncionalidades que se han detectado con motivo de la
tramitación de las quejas que presentan los ciudadanos en cuanto a los aprovechamientos y la
explotación que se realiza de los bienes comunales.
Esperamos que estas valoraciones permitan dar una visión general del estado de
estos aprovechamientos tan importantes en nuestra Comunidad y que resultan en ocasiones
básicos para los vecinos y también para las administraciones, cuya situación y mejor
aprovechamiento afectará y condicionará, sin duda, el presente y el futuro de nuestras zonas
rurales y no sólo por la repercusión económica de estos patrimonios, sino también por los
componentes medioambientales, culturales, sociales y de pervivencia de costumbres
tradicionales ligadas al desarrollo de nuestro territorio durante siglos.
Como conclusión entendemos que resulta necesaria una mayor conciencia y
sensibilidad de los poderes públicos en cuanto a las decisiones que se adopten respecto de la
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
explotación y mantenimiento de los bienes comunales, y por ello trasladamos a todas las
administraciones locales de Castilla y León, y especialmente a aquellas más directamente
afectadas por contar entre su patrimonio con esta clase de bienes, las conclusiones obtenidas
para su toma en consideración en la medida en que compartan su contenido, formulando las
siguientes recomendaciones:
«1º.- Resulta básico para la puesta en valor de los bienes comunales y su efectiva
explotación, conocer la situación real de los patrimonios comunales en nuestra
Comunidad Autónoma, para ello deben realizar una depuración jurídica de los
inmuebles comunales de los que resulte titular cada una de las entidades locales a las
que nos dirigimos, incluyendo los mismos en sus Inventarios de Bienes y en el
Registro de la Propiedad en su caso.
2º.- Deben ejercitar las acciones que resulten procedentes en defensa de sus bienes
comunales (recuperación de oficio, investigación, deslinde, etc.), acudiendo a la vía
civil en el caso que resulte necesario o que no sea posible establecer la concreta
naturaleza jurídica de un bien o aprovechamiento comunal (especialmente por si
podemos encontramos ante figuras afines o con rasgos comunes a los comunales
típicos y en las que las diferenciaciones requieren un minucioso análisis jurídico).
3º.- En el supuesto que se vengan realizando aprovechamientos comunales en bienes
calificados formalmente como patrimoniales de la entidad local, debe valorar la
administración si se ha producido una posible afectación tácita al amparo de lo
establecido en el artículo 8.4 b) RBEL.
Debe rechazarse expresamente la posible exigencia de especiales condiciones de
vinculación o arraigo y permanencia en estos casos, ya que no cuentan con amparo
legal y son contrarios al principio de igualdad que debe regir en la contratación
administrativa.
4º.- Debe valorar la conveniencia de elaboración de una Ordenanza local para el
aprovechamiento de los bienes comunales, dicha norma puede recoger, en su caso, la
costumbre local vigente en su localidad. No resulta infrecuente que las
administraciones locales, ante la existencia de comportamientos abusivos que
declaran la vecindad a los únicos efectos de disfrutar del aprovechamiento de estos
bienes, pretendan establecer limitaciones en la participación vecinal que no descansan
en la costumbre, lo que debe ser considerado con la mayor prudencia por los
responsables de las entidades locales. En estos supuestos debe contemplarse el
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
mandato del artículo 103 del RBEL y demás de obligado cumplimiento. La vulneración
de estas normas implicaría la nulidad de los acuerdos adoptados.
En relación con otros contenidos de las Ordenanzas:
a) pueden establecerse criterios respecto de la proporcionalidad entre las
adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, directa a sus condiciones
familiares, e inversa respecto de su situación económica;
b) en cuanto a la extinción o transmisión de derechos, estos aprovechamientos
de bienes comunales no constituyen un verdadero derecho de propiedad y, por
tanto, no pueden estar afectados por negocios intervivos o mortis causa;
c) otro aspecto que puede ser objeto de regulación es el establecimiento de un
canon por la explotación o el aprovechamiento de los bienes;
d) en cuanto a la introducción en la Ordenanza de un régimen sancionador,
debe tenerse en cuenta que la Ley 1/1999, de 4 de febrero, de ordenación de
los recursos agropecuarios locales, que conforme establece en su artículo 1º es
aplicable a los sometidos a ordenación común, ha establecido un procedimiento
sancionador propio, de aplicación a este tipo de aprovechamientos aunque sean
bienes comunales (Cfr. STSJ Castilla y León 20 de abril de 2004). Aunque la
entidad local goce de facultad sancionadora, ésta ha de acomodarse a los
límites constitucionales y legales entre los que debe respetarse el derecho de
defensa del particular sancionado y proporcionalidad de la sanción a la
gravedad de la infracción y de la culpa.
5º.- Respecto la existencia de normas consuetudinarias que amparen los posibles
desarrollos normativos que realicen las entidades locales en aplicación de lo dispuesto
en los artículos 75.4 TRRL y 103.2 del RBEL, señalar que en cuanto al alcance que
deba otorgarse a las “condiciones de vinculación y arraigo” a establecer en las
ordenanzas especiales, bien como consecuencia de la existencia de normas
consuetudinarias de aprovechamiento, bien por regulación nueva a fin de evitar
situaciones posibles de abuso con repercusión negativa sobre el común de los
vecinos, los límites los impone la CE en sus artículos 14 y 19.
Criterios como la permanencia en la localidad durante un número de años
determinado y la regulación de ausencias por motivos específicos, pueden ser
incluidas de manera razonable en las ordenanzas, siempre que se tenga en cuenta
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
que toda circunstancia limitativa de derechos debe ser interpretada de manera
restrictiva.
6º.- Deben las administraciones locales actuar con absoluta prudencia en cuanto a las
decisiones a adoptar respecto de la autorización y el uso de estos bienes para fines
que no sean estrictamente comunales o compatibles con los usos tradicionales e
igualmente ante las posibles desafectaciones por falta de uso comunal, vistos los
derechos que los vecinos ostentan sobre estos bienes.
7º.- En cuanto a los beneficiarios de estos aprovechamientos, como regla general, son
los vecinos que residen habitualmente en el municipio o entidad local menor en la que
existen esta clase de bienes, debiendo valorar con absoluta prudencia las exclusiones
por falta de residencia habitual, el régimen de ausencias y la acreditación de dichas
ausencias.
No resulta posible exigir a los vecinos, requisitos o condiciones suplementarias
distintas a las previstas por la ley que vulneren el principio de igualdad.
En cuanto a los requisitos tradicionales a los que alude el artículo 75.4 TRRL, indicar
que sólo pueden ser exigidos si constan en una Ordenanza especial aprobada al
efecto y con el Dictamen favorable del Consejo Consultivo de Castilla y León. Estos
requisitos que deben hacer referencia a la exigencia de especiales condiciones de
vinculación, arraigo o permanencia en la localidad respectiva, y no a otras
condiciones, se aplican sin duda en los supuestos de aprovechamientos maderables o
leñosos. Si nos encontramos ante otros aprovechamientos, pastos, tierras de labor,
etc., debe ponderarse por la administración su inclusión en las Ordenanzas puesto
que existen sentencias contrarias a su posible exigencia.
8º.- En cuanto a las posibles fusiones o desapariciones de entidades locales
(municipios o entidades locales menores) en las que existan estos aprovechamientos,
deben incluirse en los decretos de disolución las formas de administración de los
bienes en cuestión, reservándose, de resultar posible, el derecho de aprovechamiento
a los vecinos del núcleo integrado.
9º.- Debe respetar la administración en la adjudicación de estos bienes el orden
impuesto por el artículo 75 TRRL:
a) aprovechamiento simultáneo;
b) costumbre u ordenanza local “aprovechamiento peculiar”;
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
c) en su defecto, “lotes o suertes”;
d) subsidiariamente, aprovechamiento mediante precio (aprobado por el órgano
competente de la Comunidad Autónoma y sólo si no resulta posible ninguno de
los anteriores)
10º.- Respecto de la gratuidad de los aprovechamientos, debe garantizarse, en todo
caso, respecto del uso general por todos los vecinos (aprovechamiento simultáneo).
Si se impone un canon o contraprestación, en el supuesto de reparto por lotes o
suertes, el artículo 77 TRRL señala ciertos límites a su establecimiento, debiendo
compensar exclusivamente los gastos que se generen a la administración local por la
custodia, conservación y administración de estos bienes».
Remitimos estas recomendaciones a más de doscientas cuarenta entidades locales de
Castilla y León, agrupadas por provincias. En cada escrito se efectuó un resumen de la
actuación de oficio y de los datos recabados y plasmados en el informe por provincias, de
manera que la información pudiera resultar más cercana a la Administración a la que nos
dirigíamos. Se efectuaba igualmente una remisión general a la página web de la institución para
el conocimiento del informe completo o de las cuestiones más específicas que podían interesar
a cada entidad local, dada la variedad de situaciones ante las que podíamos encontrarnos.
El informe elaborado y las conclusiones que se extraen del mismo ha tenido una
favorable e inmediata acogida por parte de las entidades locales más directamente afectadas,
que no sólo han dado respuesta a las mismas, aceptándolas unánimemente (al menos hasta el
momento de cierre de este Informe anual), sino que también han agradecido el trabajo y la
sistematización realizada.
Circuitos Biosaludables
En los últimos años, y como consecuencia probablemente de una mayor sensibilidad
de los poderes públicos respecto del colectivo de las personas mayores, habíamos venido
observando como en la mayoría de los municipios de nuestro ámbito territorial, incluso en los
más pequeños, se habían instalado los denominados circuitos biosaludables o circuitos
saludables. Estos equipamientos están dirigidos a la práctica de la actividad física moderada por
los adultos y resultan especialmente recomendables para los mayores de 60 años ya que su
correcta utilización permite mejorar la movilidad, aumentar la flexibilidad y tonificar la
musculación de todo el cuerpo.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Estos equipos o elementos lúdicos o para la práctica de la actividad física se ubican
habitualmente en parques públicos o espacios verdes (y por ello el acceso a los mismos es libre,
sin que los ejercicios que se pueden practicar estén dirigidos, habitualmente, por un
profesional). De manera evidente, dada su situación, se encuentran sometidos a las
inclemencias meteorológicas y al posible vandalismo, lo que puede afectar a sus niveles de
seguridad.
Por todo ello, y dado el conocido interés que esta institución tiene en las cuestiones
que afectan a la seguridad en este tipo de equipamientos y como complemento de las
recomendaciones que efectuamos en el marco de nuestras actuaciones de oficio respecto a la
seguridad de las zonas deportivas municipales y de las zonas de juego infantil y visto, además,
lo novedoso de este tipo de instalaciones (el primer parque biosaludable instalado en España lo
fue en 2006) y su gran difusión en los últimos años, consideramos que resultaba adecuado
revisar la normativa de seguridad aplicable a estos circuitos, complementando así nuestras
anteriores recomendaciones dada la especificidad de estos equipamientos y esto se hizo en el
marco de la actuación de oficio 20111001.
Lo primero que destacamos es que no existe, en la actualidad, una normativa que
recoja los requisitos mínimos de seguridad en este tipo de equipos, a diferencia de los parques
infantiles, cuyas normas europeas UNE-1176 y UNE-1177 establecen los requisitos de seguridad
de dichas instalaciones y que se basan en los factores de riesgo previamente detectados, si
bien tenemos conocimiento de que se está trabajando en normativa europea dirigida a este tipo
de aparatos de gimnasia exterior.
Los únicos parámetros de seguridad existentes serían entonces los recogidos o bien
en el manual de usuario, o bien en las indicaciones que se dirigen por los fabricantes al
comprador de los mismos y que suelen abordar aspectos referentes a la instalación de los
mismos, al mantenimiento y a las precauciones básicas en su utilización.
Creemos que, mientras se aprueban las normas europeas, debe la Administración
local comprobar que los equipos que se pretendan adquirir cumplen con las normas UNE
referentes a los equipos de entrenamiento fijos y a las que aludimos en el Informe sobre
seguridad en las zonas deportivas municipales.
Los parques biosaludables no son parques infantiles, ni su utilización está destinada a
los niños, pese a ello, resulta habitual ver a menores usando estas instalaciones de manera
absolutamente inadecuada, puesto que no están diseñados para ellos.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Esto incrementa la posibilidad de que se produzcan accidentes, por ello, debe evitarse
su ubicación junto a zonas infantiles, si resulta posible, o bien deben separarse las zonas de
manera que los menores no “confundan” estos aparatos con juegos o equipamientos infantiles
y, en todos los casos, debe especificarse claramente con la oportuna señalización que estas
áreas no están diseñadas para los menores.
Recomendamos igualmente la instalación en todos los equipos de su correspondiente
placa de instrucciones, que incorpore textos sencillos y dibujos que faciliten la comprensión del
funcionamiento y de los objetivos de cada aparato y también la inclusión de información
respecto del número de repeticiones que se aconseja realizar y otras recomendaciones de uso y
las contraindicaciones. Dado que en la mayoría de los aparatos se trabaja con el propio peso
del usuario, la correcta técnica en la ejecución de cada ejercicio resulta básica si se quieren
evitar las lesiones, máxime cuando no existe habitualmente personal cualificado dirigiendo la
actividad o ejercicio físico.
En cuanto a su localización, además de la recomendación de diferenciación de estos
circuitos respecto de las zonas de juego infantil, deben tenerse en cuenta los factores de
accesibilidad (dada la población a la que se dirigen) instalando los mismos en parques o zonas
verdes públicas o cerca de los lugares habituales de paseo o deportivos de la localidad.
Respecto de su adecuado mantenimiento e inspección, creemos que estos circuitos
deben incorporarse a los sistemas de vigilancia y reposición de los elementos estructurales
rotos, deteriorados y desgastados que tengan previstos en el municipio para las zonas de juego
infantil.
Debe fijarse un plan de trabajo para la reposición y vigilancia de los elementos y
superficies instaladas, con un calendario de periodicidades (semanal, mensual) debiendo
realizarse al menos una revisión global anual, evitando la utilización por los usuarios de equipos
deteriorados.
La labor de promover las condiciones adecuadas que faciliten el envejecimiento activo
de las personas mayores que deben realizar las administraciones públicas no se agota para las
entidades locales con el hecho de adquirir y ubicar este tipo de equipamientos, creemos que,
además, debe facilitarse a todos aquellos usuarios que quieran y puedan su utilización como
una herramienta más para conseguir un estilo de vida saludable.
Para ello sugerimos la posibilidad de realizar campañas de divulgación y de general
conocimiento de los beneficios que aporta el uso de este tipo de instalaciones, en línea con los
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
programas de envejecimiento activo y los planes para la promoción de la actividad física y el
deporte para personas mayores que elabora el Consejo Superior de Deportes.
Se formuló la siguiente recomendación a todos los municipios de Castilla y León que
contaban con más de cinco mil habitantes y a las diputaciones provinciales:
“Que por parte de la Corporación municipal que VI preside se valore la posibilidad de
adoptar, caso de que no se haya hecho aún, todas o algunas de las medidas, en
relación con la seguridad en los circuitos biosaludables o saludables instalados, o que
se pretendan instalar, en su localidad y que a continuación se relacionan:
Que se tenga en cuenta la existencia de normas UNE-EN relativas a los equipos de
entrenamiento fijos, que pueden exigirse en los pliegos de prescripciones técnicas que
deben regir para los nuevos suministros de este tipo de circuitos, mientras no se
apruebe una normativa específica de seguridad para los mismos.
En cuanto a la elección de las zonas de ubicación de los circuitos biosaludables, se
opte preferiblemente por parques o zonas con arbolado, diferenciando claramente
estas instalaciones de las zonas de juego infantil. Deben cumplir con las condiciones
de accesibilidad previstas tanto en la Ley 3/1998, de 24 de junio de accesibilidad y
supresión de barreras, como el Decreto 217/2001, de 30 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento de accesibilidad y supresión de barreras.
Deben señalizarse adecuadamente, incluyendo instrucciones claras respecto del
funcionamiento y objetivo de cada aparato, así como las contraindicaciones. Resulta
conveniente que en la señalización se incluyan los teléfonos de emergencias y el de
aviso de rotura y/o deterioro.
Al igual que la recomendación general que ya efectuamos respecto de las
instalaciones deportivas, creemos que puede resultar muy eficaz la elaboración para
estos circuitos de:
Planes específicos de mantenimiento (fichas de seguimiento y control de los
equipamientos y de superficies, control que se deberá realizar con una cierta
periodicidad, garantizando que reúnen las condiciones o requisitos de seguridad desde
su instalación y durante todo el periodo en que estén destinadas al uso público).
Resulta muy conveniente elaborar una ficha de control de los equipos, dicha ficha
debe hacer referencia como mínimo a la estabilidad de los equipos (anclajes) que
deben asegurarse de manera que nunca se produzca un vuelco, y la resistencia de los
mismos.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Deben comprobarse las protecciones de partes prominentes o en las que existe riesgo
de impacto o de contacto con el usuario, incluyendo las empuñaduras, la existencia de
huecos, bordes cortantes, aristas, ganchos y otros elementos similares.
Debe comprobarse la corrosión de los elementos metálicos y si existe algún riego de
aprisionamiento por la existencia de elementos móviles.
Planes de reposición (estableciendo prioridades en las instalaciones más deterioradas)
y de mejora de las instalaciones ya existentes.
Deben realizar, si lo consideran necesario, concretas campañas de divulgación y
conocimiento entre la población de la disponibilidad en cada localidad de estos
equipamientos y de los beneficios que conlleva su utilización”.
Nuestra recomendación fue aceptada por todas las diputaciones provinciales, que se
comprometieron, en el caso de contar con estos concretos equipos en sus instalaciones, a
trasladar las consideraciones efectuadas a los municipios de menor población de su ámbito
territorial.
En cuanto a los ayuntamientos, la resolución resultó mayoritariamente aceptada por
las administraciones a las que nos dirigimos, si bien, a la fecha de cierre de nuestro informe no
habían contestado los Ayuntamientos de Ávila, Arenas de San Pedro, Candeleda, Miranda de
Ebro, Astorga, Fabero, San Ildefonso-La Granja, Medina de Rioseco y Zamora.
NORMA TÉCNICA SOBRE ACTUACIONES URBANÍSTICAS IRREGULARES
En el Informe correspondiente al año 2009, se hizo una breve referencia al inicio de
una actuación de oficio en relación con el estado de tramitación, en aquel momento, del
procedimiento de aprobación del plan regional de ámbito sectorial sobre actuaciones
urbanísticas irregulares. En aquella actuación fuimos informados por la, entonces, Consejería de
Fomento de que, considerando las reformas normativas que afectaban a las actuaciones
urbanísticas irregulares, era intención de aquel centro directivo elaborar una norma técnica
urbanística que, con apoyo en la experiencia adquirida durante la formulación y tramitación del
citado plan regional, permitiese contar con un marco para la actuación de la Administración
local en el tratamiento urbanístico de los ámbitos afectados por procesos de parcelación
irregular. Esta voluntad tenía su origen, de un lado, en la definición de una nueva categoría de
suelo rústico (“suelo rústico de asentamiento irregular”); y, de otro, en la ampliación de las
finalidades de las normas e instrucciones técnicas urbanísticas, de conformidad con lo dispuesto
en el art. 78 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de
Urbanismo de Castilla y León, íntegramente modificado por el Decreto 45/2009, de 9 de julio.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Esta actuación de oficio fue archivada tras la celebración en León de una Jornada de Estudio
sobre Asistencia a Municipios que fue organizada por el Procurador del Común y que contó con
la participación de diversos representantes de las administraciones autonómica y local. En esta
Jornada, entre otros temas, se trató el de las actuaciones urbanísticas irregulares en suelo
rústico.
No obstante, habiendo transcurrido más de un año desde la celebración de la citada
Jornada y considerando la relevancia de la problemática referida, se estimó oportuno iniciar una
nueva actuación de oficio (20111196) sobre la cuestión indicada, con la finalidad de conocer
el estado de tramitación de la norma técnica urbanística anunciada, en su día, por la
Administración autonómica.
En atención a una petición de información formulada en este sentido, aquella
Administración nos puso de manifiesto que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente
mantenía entre sus objetivos para la presente legislatura, la elaboración y tramitación de la
citada norma técnica, si bien las disponibilidades presupuestarias no habían permitido avanzar
de forma sustancial en el proceso dirigido a su aprobación.
A la vista de la respuesta obtenida, se procedió a formular una resolución a la
Administración autonómica, con fundamento en la conveniencia de que la Consejería indicada
mantuviera, entre los fines de su actuación en el ámbito urbanístico, la futura aprobación de
una norma técnica urbanística referida a las actuaciones urbanísticas irregulares.
En efecto, el establecimiento de un nuevo marco jurídico que afectaba a esta
problemática, presidido por la creación de una nueva categoría de suelo rústico (“suelo rústico
de asentamiento irregular”), prevista en el art. 16.1 j) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de
Urbanismo de Castilla y León (apartado introducido por la Ley 4/2008, de 15 de septiembre), y
desarrollada en los arts. 33 bis y 61 bis de su Reglamento de desarrollo, incluidos en esta
norma a través del Decreto 45/2009, de 9 de julio, aconsejaba la aprobación de una norma
técnica relativa a la posible regularización de determinados procesos de parcelación urbanística
y edificación llevados a cabo al margen de la normativa aplicable.
En este sentido, en el “informe sobre la actividad urbanística de la Junta de Castilla y
León en 2009”, se incluía, dentro del apartado relativo a los trabajos de desarrollo normativo
(punto 1.2), una referencia al comienzo de la andadura de la norma técnica sobre actuaciones
urbanísticas irregulares. Otra norma técnica a la que se hacía referencia en aquel informe, la
relativa al equipamiento comercial, había sido aprobada en 2010 mediante Decreto 28/2010, de
22 de julio. Por el contrario, en el “informe sobre la actividad urbanística de la Junta de Castilla
y León en 2010”, no se realizaba ya mención alguna a la norma técnica sobre actuaciones
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
urbanísticas irregulares. Sin embargo, la relevancia de que la misma sea aprobada y entre en
vigor fue puesta de manifiesto ante esta procuraduría por la propia Administración autonómica
con motivo de la tramitación de la queja 20101922, a la cual haremos referencia en la parte
del presente Informe dedicada a las actuaciones desarrolladas a instancia de los ciudadanos en
el ámbito urbanístico (en concreto, en el apartado relativo al planeamiento urbanístico).
Con base en los fundamentos expuestos, se procedió a formular una resolución a la
Consejería competente en materia de urbanismo con el siguiente tenor literal:
“Continuar con la voluntad de aprobar, al amparo de lo dispuesto en el art. 78 del
Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de Urbanismo
de Castilla y León, una norma técnica urbanística sobre actuaciones urbanísticas
irregulares, impulsando su elaboración y aprobación con el fin de que la misma entre
en vigor y pueda ser aplicable en el plazo de tiempo más breve posible, dentro de las
disponibilidades presupuestarias existentes”.
En la fecha de cierre del presente Informe, no se había recibido la respuesta de la
Administración autonómica a la citada resolución, aceptando o rechazando la misma. En
nuestro próximo Informe pondremos de manifiesto el contenido de la contestación de la
Consejería de Fomento y Medio Ambiente.
APLICACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE
CONSTRUCCIONES
La legislación urbanística ha regulado desde sus orígenes el deber de mantener en
condiciones de seguridad y salubridad las edificaciones, instalaciones y terrenos, como un
interés jurídicamente protegido por el ordenamiento jurídico y con la finalidad última de evitar
riesgos para las personas y los bienes. Aquel deber forma parte del contenido del derecho de
propiedad y su actualización o necesidad de cumplimiento debe ser garantizada por las
administraciones públicas competentes. La normativa urbanística de nuestra Comunidad recoge
el deber indicado en los arts. 8 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, y 19 de su
Reglamento de desarrollo. En el capítulo II del título IV de ambas normas se prevén varios
instrumentos al servicio de la Administración municipal, tanto para verificar como para exigir a
los propietarios el cumplimiento de aquel deber de conservación. Entre tales instrumentos se
encuentra la denominada “inspección técnica de construcciones”.
El interés que revisten la correcta aplicación y el adecuado funcionamiento del
instrumento indicado, motivó que en el año 2009 se iniciara una actuación de oficio relativa al
grado de control desarrollado por las administraciones municipales en relación con la obligación
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
prevista en los arts. 110 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, y 315 a 318 de su
Reglamento de desarrollo, en orden a la realización de la citada inspección. En el marco de
aquella actuación nos dirigimos en solicitud de información relativa a esta cuestión a los
ayuntamientos de municipios con una población superior a 10.000 habitantes y que contasen
con Plan General de Ordenación Urbana.
Con posterioridad al inicio de la investigación de oficio indicada, fue aprobada la Ley
9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y León, norma
que, en su art. 22, recogió la responsabilidad de titulares y usuarios de viviendas de
mantenerlas en condiciones de uso y habitabilidad, así como la de llevar a cabo las obras que
fueran precisas para su mantenimiento o reposición. En este sentido y con el fin de verificar la
observancia de tales condiciones, aquel precepto estableció también la obligatoriedad de llevar
a cabo periódicamente inspecciones técnicas de los edificios de viviendas, en los términos
previstos en la normativa urbanística y en la que pudiera dictarse en desarrollo de aquella Ley.
Precisamente, el precitado art. 110 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, obtuvo una nueva redacción
a través de la disposición final primera de aquella Ley 9/2010, de 30 de agosto.
Así mismo, la Administración autonómica había procedido a adoptar medidas dirigidas
a incentivar la realización de esta inspección técnica, entre las que se encontraban la
introducción de incentivos fiscales y la creación de una nueva línea de ayudas dirigida a los
propietarios de viviendas que la llevasen a cabo.
Por estos motivos, en el año 2011 hemos considerado oportuno archivar la actuación
de oficio señalada y proceder a la apertura de una nueva con el mismo objeto (20111276). En
concreto, nos hemos dirigido de nuevo a todos los ayuntamientos de los municipios donde los
propietarios se encuentran obligados a la realización de la inspección técnica de construcciones,
con la finalidad de que aquellos nos actualicen la información acerca de la forma y grado de
control del cumplimiento por los propietarios de inmuebles de la obligación impuesta en los
arts. 110 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, y 315 de su Reglamento de desarrollo; de la
aprobación, en su caso, de la correspondiente Ordenanza en la materia; de la creación, también
en su caso, de un registro de edificios sometidos a inspección; y, finalmente, de la previsión de
subvenciones o ayudas a los propietarios que carezcan de recursos suficientes para realizar la
precitada inspección.
Con posterioridad a nuestra petición de información, fue aprobado el RDL 8/2011, de
1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y
cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de
fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
administrativa, cuyos arts. 21 y 22 se refieren a la obligatoriedad de la inspección técnica de
edificios y a los efectos de la misma, respectivamente. Así mismo, en su disposición adicional
tercera se establecen los criterios para determinar los municipios donde deben aplicarse
aquellas previsiones, sin perjuicio de lo fijado por las comunidades autónomas.
En la fecha de cierre del presente Informe, de los 55 ayuntamientos a los que nos
hemos dirigido en solicitud de información, habían contestado a nuestra petición 43. Del
resultado final de esta actuación de oficio y de la postura que se adopte a la vista de los
informes municipales obtenidos se hará referencia en nuestro próximo Informe anual.
OBRAS DE MEJORA DE LAS CARRETERAS QUE TRANSCURREN POR EL MUNICIPIO
DE AGALLAS (SALAMANCA)
Se inició una actuación de oficio en el año 2010 (20100929) para conocer las
condiciones de las carreteras de titularidad provincial que transcurren por el término municipal
de Agallas, puesto que, a través de los medios de comunicación, tuvimos conocimiento de las
deficientes condiciones en que se encontraban estas en relación con las de las localidades
colindantes pertenecientes a la Comunidad Autónoma de Extremadura.
En consecuencia, se solicitó información al Ayuntamiento de Agallas y a la Diputación
provincial de Salamanca para conocer el estado de dichas vías públicas. Al respecto, la
Administración municipal informó que existían dos caminos de titularidad municipal que se
encontraban en buenas condiciones, al haber sido asfaltados recientemente por la Consejería
de Agricultura y Ganadería. En cambio, la carretera de titularidad provincial no estaba en buen
estado de conservación, por lo que esa Corporación se había dirigido en tres ocasiones a la
Diputación solicitando la ejecución de obras de mejora. Además, enumeraba la Corporación
municipal una serie de obras que, a su juicio, deberían ejecutarse en las vías de la subcomarca
de Agadones con el fin de mejorar las comunicaciones de Agallas con el resto de la provincia de
Salamanca.
La Diputación provincial, en el informe remitido, estimaba que, en absoluto, cabía
hablar de abandono en el ejercicio de sus obligaciones, puesto que se preveía en el Plan
provincial de Carreteras 2006-2015 la ejecución de obras de ensanche y mejora de la
plataforma en un tramo de 4,5 kms. de la carretera de su titularidad que transcurre por el
municipio de Agallas, considerándose además oportuna la remodelación de otra vía en la
subcomarca de Agadones. No obstante, esa Administración reconocía la ralentización de las
inversiones previstas por la disminución de las transferencias procedentes de la Administración
del Estado como consecuencia de la crisis económica.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Al respecto, esta institución es plenamente consciente de las limitaciones
presupuestarias de las administraciones provinciales, máxime en el actual contexto de crisis
económica, pero esta situación no debe hacer olvidar el cumplimiento de los principios de
solidaridad y equilibrio intermunicipales, previstos en la normativa de régimen local, así como el
claro mandato del art. 43.3 del Estatuto de Autonomía a todas las administraciones de
promover “la cohesión y el equilibrio de todos sus territorios, con especial atención a las zonas
periféricas y a las más despobladas y desfavorecidas”, como es claramente, por sus
características, tanto el municipio de Agallas como la subcomarca de Agadones, limítrofe con la
Comunidad Autónoma de Extremadura.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente sugerencia a la Diputación de
Salamanca:
“Que, como una de las medidas previstas en el art. 43.3 del Estatuto de Autonomía
para promover el desarrollo de las zonas periféricas, se agilice, dentro de las
posibilidades presupuestarias, la tramitación administrativa para la ejecución de las
obras previstas en el Plan Provincial de Carreteras de las vías públicas DS-358 (tramo
final travesía Martiago-inicio de la travesía de Agallas) y DS-359 (final del término
municipal de La Encina e inicio de la travesía de Martiago), con el fin de mejorar las
condiciones de seguridad de las mismas”.
A fecha de cierre del Informe, la Administración provincial no había contestado a
nuestra sugerencia.
CONVERSIÓN DE VIVIENDAS LIBRES FINALIZADAS EN VIVIENDAS DE
PROTECCIÓN PÚBLICA
En el Informe del año 2010, hicimos referencia al inicio de una actuación de oficio
(20101971), cuyo objetivo era constatar la implementación real del pacto que se había
alcanzado en el mes de marzo por la Junta de Castilla y León, el entonces Ministerio de
Vivienda, la Federación de Municipios y Provincias, la Confederación de la Construcción de
Castilla y León, el Colegio de Notarios de la Comunidad, el Decanato de Registradores de la
Propiedad, el Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Castilla y León y las entidades
financieras, con la finalidad de lograr la conversión del “stock” de viviendas libres en viviendas
protegidas, favoreciendo con ello su salida al mercado y posibilitando a los ciudadanos el
acceso a una vivienda digna. Con este fin, nos dirigimos a la Administración autonómica en
solicitud de información acerca de los datos relevantes para determinar la traducción a la
realidad de aquel acuerdo.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Pues bien, de la información obtenida se desprendía que el resultado de las medidas
previstas en el pacto indicado había sido negativo, puesto que el número de viviendas acogidas
al acuerdo suscrito únicamente había alcanzado un exiguo 2 % de las previstas,
correspondiendo, además, este porcentaje, en gran parte, a viviendas de particulares y no de
promotores inmobiliarios. Ahora bien, el dato anterior no podía hacernos olvidar la necesidad de
reducir el “stock” de viviendas existentes y la oportunidad que esta reducción podía ofrecer
para tratar de garantizar el acceso a una vivienda digna y adecuada a muchos ciudadanos y
familias de la Comunidad que encuentran grandes dificultades para satisfacer este derecho. Por
este motivo, era conveniente analizar las causas del fracaso del acuerdo adoptado en su día,
reconocido por esa Administración autonómica, con el fin de enunciar algunas pautas que
permitan diseñar un nuevo acuerdo más eficaz que el anterior.
En primer lugar, si bien había constituido un valor especial del acuerdo adoptado la
participación en el mismo de todos los agentes económicos y sociales implicados, lo cierto es
que, en el caso de algunos de ellos, esta participación podía calificarse de meramente formal.
Así, los promotores inmobiliarios apenas si se habían acogido a las previsiones del acuerdo,
aduciendo motivos como la carga hipotecaria de las viviendas integrantes del “stock” y los
precios máximos de las viviendas protegidas, que debían haber sido conocidos en el momento
de la celebración de aquel. Esta circunstancia nos conducía a una de las principales causas que
podían haber contribuido a la falta de eficacia del citado acuerdo, que no era otra que la
ausencia de un conocimiento previo exhaustivo de las características cuantitativas y cualitativas
del “stock” de viviendas existente en Castilla y León.
En consecuencia, la primera labor que debía llevar a cabo la comisión de seguimiento
del acuerdo firmado en 2010 debía ser la de impulsar la elaboración de un estudio de la
situación de aquel “stock” y de sus perspectivas de evolución. Este estudio podía ser
encomendado al Observatorio Regional de Vivienda y Suelo, y sus conclusiones podrían permitir
identificar las causas principales de la ineficacia del pacto y las medidas que podrían
incorporarse a un nuevo acuerdo que sustituyera al anterior con más éxito en cuanto a sus
resultados reales.
Aunque escapaba de la competencia y del criterio de esta institución determinar
cuáles debían ser aquellas medidas, partiendo de la necesidad de determinar la situación real
antes indicada, procedimos a exponer en una resolución dirigida a la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente unas pautas generales que podían ser incorporadas a un nuevo pacto.
La primera de ellas se encontraba relacionada con la conveniencia de que fueran
objeto de diversificación las medidas adoptadas para reducir el “stock” de viviendas libres,
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
reconduciendo una parte del mismo hacia una oferta de viviendas asequible para los
ciudadanos. En concreto, a la vista de circunstancias como la carga hipotecaria de las viviendas
y la voluntad de sus propietarios, además del eventual mantenimiento de la conversión de
viviendas prevista en el acuerdo inicial, era necesario promover nuevas fórmulas dirigidas a
movilizar el “stock” de viviendas, tales como la reorientación de una parte de ellas hacia la
oferta de alquiler de viviendas libres. Con el fin de incentivar este alquiler, podían articularse las
medidas precisas para que fuera la propia Administración autonómica, directamente o a través
de alguno de sus entes instrumentales, quien gestionase el arrendamiento de aquellas
viviendas, liberando así a promotores y entidades financieras del desarrollo de las funciones
propias de la figura del arrendador.
Medidas como la indicada, podían complementarse con otras fórmulas más
novedosas, como la “vivienda libre de precio concertado”, nueva tipología de vivienda que
permitiría a los promotores inmobiliarios ofrecer las viviendas libres de nueva construcción a un
precio previamente fijado, acompañado de un régimen especial de créditos para la adquisición
de este tipo de viviendas (esta figura existe en la Comunidad de Madrid); o la denominada
“superficie con venta diferida del valor del suelo”, en la que la que el comprador de la vivienda
adquiere una opción de compra del suelo que podrá hacer efectiva en el momento que
determine el promotor, lo cual implicaría una división de la hipoteca entre el nuevo propietario
de la vivienda y el promotor que mantiene la titularidad inicial del suelo (medida contemplada
en la Comunidad Autónoma de Cataluña).
En definitiva, una vez constatada la ineficacia del acuerdo adoptado en su día con el
fin de reducir el “stock” de viviendas existente en esta Comunidad y en atención a los
argumentos expuestos, se dirigió una resolución a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente
cuya parte dispositiva se transcribe a continuación:
«Con la finalidad de que el “stock” de viviendas finalizadas existente en Castilla y Léon
pueda ser utilizado para satisfacer la necesidad de vivienda de los ciudadanos en unas
condiciones asequibles para los mismos, promover las siguientes actuaciones:
Primero.- Convocar una reunión de la Comisión de Seguimiento del Acuerdo firmado
en marzo de 2010 por la Junta de Castilla y León, el entonces Ministerio de Vivienda,
la Federación de Municipios y Provincias, la Confederación de la Construcción de
Castilla y León, el Colegio de Notarios de la Comunidad, el Decanato de Registradores
de la Propiedad, el Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Castilla y León y las
entidades financieras, con el fin de analizar los resultados obtenidos y las causas de
los mismos, e impulsar la celebración de un nuevo Acuerdo.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Segundo.- En el marco de la Comisión de Seguimiento señalada en el punto anterior
y, en su caso, a través del Observatorio Regional de la Vivienda, realizar un estudio
acerca del “stock” actual de viviendas en Castilla y León, comprensivo de su volumen
cuantitativo y de su distribución territorial, así como de aspectos cualitativos del
mismo, como pueden ser los relativos a la carga hipotecaria de las viviendas; al
número de ellas cuya titularidad ha sido asumida por entidades financieras; a las
relaciones entre la evolución demográfica y la demanda de vivienda; o, en fin, a la
existencia de áreas geográficas cuyo “stock” de vivienda presenta especiales
características en cuanto a su propia dimensión total o relativa o respecto a su posible
demanda.
Tercero.- A la vista del diagnóstico realizado a través del estudio sugerido en el punto
anterior, impulsar la celebración de un nuevo Acuerdo donde se contengan medidas
dirigidas a reducir el “stock” de viviendas, entre las que se pueden incluir las
siguientes:
viviendas protegidas con el alcance y las modificaciones que aconsejen los resultados
del estudio señalado y la voluntad manifestada por promotores inmobiliarios y
entidades financieras de acogerse a tal posibilidad.
mismo a través de la gestión de las viviendas arrendadas por la Administración
autonómica, directamente o a través de alguno de sus entes instrumentales.
Utilización de otras fórmulas alternativas, como la configuración de viviendas libres
con precio concertado o la constitución de derechos de superficie, cuyo fin sea
promover el acceso de los ciudadanos a las viviendas en condiciones accesibles».
La Consejería destinataria de esta resolución contestó a la misma aceptándola y
poniendo de manifiesto su voluntad de realizar un estudio acerca del “stock” de viviendas en
Castilla y León y de las medidas que pueden ser adoptadas para reducir el mismo. Sin perjuicio
del archivo del expediente a la vista de la respuesta obtenida, la relevancia de la problemática
tratada en relación con el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada justifica que
mantengamos nuestro interés acerca de las actuaciones que lleve a cabo la Administración
autonómica como consecuencia de aquella aceptación.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
PROGRAMA DE FOMENTO DEL ALQUILER
También hacíamos referencia en nuestro Informe anterior al inicio de una actuación
de oficio (20101981) que tenía como objetivo inicial conocer el desarrollo del programa de
fomento del alquiler en Castilla y León, así como las previsiones que existían de intensificación
del mismo.
En efecto, la apuesta por el alquiler como medio de satisfacción del derecho de todos
los ciudadanos a acceder a una vivienda digna y adecuada se ha plasmado en esta Comunidad
en la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y
León, donde se incluye un título dedicado exclusivamente al “fomento del alquiler”. Aquí se
regulan, con carácter general, las actuaciones integrantes del programa de fomento del alquiler,
concretadas en la intermediación en el arrendamiento de vivienda entre su propietario y el
futuro arrendatario (bolsa de viviendas en alquiler para jóvenes); y en la puesta de la vivienda,
por parte de su propietario, a disposición directamente de la Administración autonómica o de
entidades vinculadas a la misma (Revival). Por este motivo, en el marco de esta actuación de
oficio, se requirió a la Administración autonómica información acerca de los datos relacionados
con el desarrollo de ambas actuaciones.
Considerando el contenido de la información obtenida, se pudieron alcanzar las
siguientes conclusiones: la suma de viviendas inscritas en Revival y en la bolsa de viviendas en
alquiler superaba la cifra de 6.000 viviendas, si bien con un desequilibrio evidente entre
Valladolid y el resto de provincias; el número de contratos formalizados a través de Revival y de
la bolsa de viviendas en alquiler había ascendido, hasta 2010, a 2.595, de los cuales 572
correspondían a viviendas inscritas en la bolsa y el resto a viviendas integradas dentro del
sistema Revival; y, en fin no constaba que se hubieran adoptado medidas anunciadas por la
Administración autonómica, como la modificación del Decreto regulador de Revival, la extensión
de la bolsa de viviendas en alquiler para jóvenes a todas las capitales de provincia, o la
regulación de una modalidad de alquiler con opción de compra de vivienda protegida
especialmente dirigida a los jóvenes.
A la vista de estas conclusiones y con posterioridad a la fecha de cierre del presente
Informe, se procedió, a través de la formulación de una resolución a la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente a apuntar varias medidas que podían ser adoptadas con la finalidad de
fomentar el alquiler de viviendas, en desarrollo del programa de fomento del alquiler regulado
en la Ley 9/2010, de 30 de agosto.
La primera de ellas era de carácter normativo y venía impuesta por lo dispuesto en los
arts 85.3 y 86 de la citada Ley, preceptos donde se establece que reglamentariamente se
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
determinarán las condiciones y alcance de los incentivos previstos para propietarios y
arrendatarios, así como los requisitos objetivos de las viviendas y subjetivos de los propietarios
y futuros arrendatarios de las mismas. Resultaba conveniente que se regulasen ambas
actuaciones integrantes del programa de fomento del alquiler, incrementando así la seguridad
jurídica de propietarios de viviendas y arrendatarios, y ofreciendo una vía adecuada para la
adaptación y mejora de aquellas.
Una segunda medida podía ser la ampliación del ámbito geográfico y subjetivo de la
bolsa de viviendas en alquiler, puesto que los datos obtenidos revelaban un margen relevante
de incremento de los contratos de arrendamiento que se pueden formalizar a través de aquella
bolsa. A la ampliación de carácter geográfico ya anunciada para todas las capitales de provincia
de la Comunidad, se podía añadir una de naturaleza subjetiva, dirigida a garantizar que
pudieran acudir a esta bolsa no solo las personas jóvenes, sino también, cuando menos, las
integrantes de alguno de los colectivos merecedores de especial protección a los que se refiere
el art. 5 de la Ley 9/2010, de 30 de agosto.
En tercer lugar, era susceptible de reforzamiento y ampliación el mecanismo de
puesta de viviendas a disposición de la Administración (Revival), con la finalidad de lograr un
incremento de las viviendas inscritas y del número de contratos de arrendamiento formalizados
a través de esta actuación.
Una cuarta medida podía tener como objeto proporcionar mayor seguridad jurídica a
los propietarios y arrendatarios que utilicen las actuaciones integrantes del programa de
fomento del alquiler, ofreciendo a los mismos la posibilidad de someterse a una institución
arbitral para resolver los conflictos y controversias que pudieran surgir con motivo de la
aplicación de los contratos celebrados, siempre que se tratase de materias de libre disposición
de las partes. La creación de un sistema extrajudicial de los conflictos que pudieran surgir en el
marco de los contratos formalizados a través de Revival y de la bolsa de viviendas en alquiler,
permitiría la implantación, en el marco de lo previsto en la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de
Arbitraje, de un sistema ágil, rápido y económico de solucionar incumplimientos o desacuerdos
de las partes en el contrato, representando una alternativa a los Tribunales ordinarios.
En quinto y último lugar, era preciso poner de manifiesto que medidas como las
enunciadas, o cualesquiera otras que se diseñasen en orden a fomentar la utilización de los
mecanismos integrantes del programa de fomento del alquiler, debían ser adoptadas en un
contexto inmobiliario afectado por la existencia de un número importante de viviendas libres
finalizadas que no está siendo absorbido por un mercado inmobiliario sumido en una profunda
depresión. Por este motivo, tales medidas no solo deben ser compatibles con el objetivo de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
lograr aquella reducción, sino que pueden contribuir también al alcance del mismo,
considerando la inclusión de algunas de las viviendas integrantes de aquel “stock” dentro de los
mecanismos del programa de fomento del alquiler. De esta forma, se ponía en una necesaria
relación las sugerencias realizadas en la presente intervención de oficio con las que habían sido
formuladas en la resolución dirigida a la Administración en la actuación antes referida relativa a
la conversión de viviendas libres finalizadas en viviendas de protección pública.
En atención a los argumentos expuestos, se formuló una resolución a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente con el siguiente tenor literal:
«Con la finalidad de fomentar el alquiler de viviendas en Castilla y León y en el marco
de lo dispuesto en el Título V de la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la
vivienda de la Comunidad de Castilla y León, adoptar las siguientes medidas de
desarrollo e impulso del programa de fomento del alquiler:
Primero.- Elaborar y aprobar una regulación normativa de la reserva de viviendas
vacías de alquiler y de la bolsa de viviendas en alquiler, donde se establezcan las
condiciones y alcance de los incentivos establecidos para propietarios y arrendatarios
regulados en los apartados 1 y 2 del art. 85 de la Ley citada, así como el resto de
aspectos relacionados con el funcionamiento de ambas actuaciones.
Segundo.- Extender la aplicación de la bolsa de viviendas en alquiler, cuando menos,
a todas las capitales de provincia de la Comunidad y a los grupos merecedores de
especial protección relacionados en el artículo 5 de la Ley señalada.
Tercero.- En el plazo de tiempo más breve posible, aprobar la modificación anunciada
de la regulación de la reserva de viviendas vacías de alquiler y la extensión de su
aplicación a todas las localidades de la Comunidad de más de 5.000 habitantes.
Cuarto.- Valorar la creación de un sistema extrajudicial de resolución de los conflictos
que pueda ser utilizado por los propietarios y arrendatarios que hayan formalizado sus
contratos a través de los instrumentos integrantes del programa señalado.
Quinto.- Considerar la posible utilización de las actuaciones integrantes del programa
de fomento del alquiler con el fin de reorientar una parte del “stock” de viviendas
libres finalizadas existentes hacia el arrendamiento, realizando en aquellas las
adaptaciones que sean necesarias con este fin».
La Consejería indicada ha contestado a esta resolución manifestando su aceptación y
la próxima aprobación de una regulación normativa de la reserva de viviendas vacías de alquiler
y de la bolsa de viviendas en alquiler en el sentido general apuntado en aquella, con excepción
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de lo señalado en sus dos últimos puntos. Los efectos de esta aceptación sobre el derecho a la
vivienda en esta Comunidad, al igual que ocurría en el caso de la resolución formulada en
relación con el “stock” de viviendas, serán objeto de especial atención por parte de esta
institución.
COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
El motivo de la actuación de oficio (a la que se asignó la referencia 20101642 y
posteriormente se acumularon cinco quejas más) tenía su origen en el hecho de que, habiendo
transcurrido más de ocho meses desde que tuvo lugar el denominado “apagón analógico”,
diversas localidades dispersas por el territorio de la Comunidad de Castilla y León y por motivos
de distinta índole, estaban teniendo múltiples problemas en la recepción de la televisión digital
terrestre (TDT), bien por la imposibilidad de captar todos o alguno de los canales que pueden
ser sintonizados, bien por las deficiencias que estaban teniendo lugar por la mala calidad en la
recepción de la señal.
Iniciada la investigación oportuna sobre la cuestión planteada, nos dirigimos a la
Consejería de Fomento y a las Diputaciones provinciales de Ávila, Burgos, León, Palencia,
Salamanca, Segovia, Soria, Valladolid y Zamora en solicitud de información correspondiente a la
problemática que constituía el objeto de la actuación de oficio.
En atención a nuestro requerimiento de información, tanto la Consejería de Fomento
como las diputaciones provinciales facilitaron la información requerida y, asimismo, realizamos
un seguimiento de la problemática que había fundamentado nuestra intervención a través de
las diversas reseñas de prensa publicadas en la prensa local y regional de la Comunidad de
Castilla y León.
A la vista de los distintos informes remitidos y de la documentación recopilada, se
estimó oportuno adoptar la siguiente resolución, la cual fue estructurada en los siguientes
apartados:
1- Objeto de la actuación de oficio.
2- Información requerida a la Consejería de Fomento y a las diputaciones provinciales.
3- Resumen de la información facilitada por las administraciones destinatarias de
nuestros requerimientos de información.
4- Deficientes condiciones de acceso a la TDT en diversas localidades, según los
medios de comunicación y los autores de las quejas acumuladas a la actuación de oficio.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
5- Ámbito competencial de la Comunidad de Castilla y León y de las diputaciones
provinciales en lo concerniente a los medios de comunicación audiovisuales y medidas
adoptadas al respecto.
6- Legalidad de las actuaciones desarrolladas por las administraciones objeto de
supervisión y pronunciamientos anteriores de esta institución.
7- Sugerencia de vías de mejora de la actuación administrativa de la Comunidad de
Castilla y León y de las diputaciones provinciales, en el ámbito de sus competencias, a fin de
lograr el pleno acceso de todos los ciudadanos a la TDT.
8- Conclusión.
A tenor de lo expuesto, procedía, en primer lugar, precisar el objeto de la actuación
de oficio, que es el de valorar las actuaciones que han venido desarrollando la Junta de Castilla
y León y las diputaciones provinciales a fin de solucionar los problemas que un importante
número de localidades, principalmente ubicadas en el medio rural y pobladas de manera
mayoritaria por personas de avanzada edad, han estado sufriendo en la recepción de la TDT.
Este objeto fue matizado por dos aspectos. En primer lugar, por la distribución
constitucional de competencias contemplada en los arts. 148 y 149 de la CE de 1978 y por la
consiguiente asunción estatutaria por las comunidades autónomas. En este sentido, ha de
significarse que el art. 149.1.27ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de
“normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de
comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución
correspondan a las comunidades autónomas”. En correlación con el mandato constitucional, el
art. 71.1.12º EA establece que es competencia de la Comunidad de Castilla y León el desarrollo
legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en la materia de prensa, radio, televisión y
otros medios de comunicación social.
El segundo aspecto que ponderó la actuación de oficio se concretaba en la necesidad
de dar cumplimiento al deber de los poderes públicos de Castilla y León (art. 9.2 EA) de
promover las condiciones para que la igualdad de los ciudadanos sea real y efectiva y de
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y de promover y adoptar, en el
ejercicio de sus competencias, las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de los
objetivos enumerados en el art. 16 EA (Principios rectores de las políticas públicas de Castilla y
León) entre los cuales, a los efectos que aquí nos interesa, cabe destacar el de dotar a las
zonas rurales de Castilla y León de las infraestructuras y servicios públicos suficientes (nº 10) y
el de lograr la plena incorporación de Castilla y León a la sociedad del conocimiento, velando
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
por el desarrollo equilibrado de las infraestructuras tecnológicas en todo su territorio y
garantizando la igualdad de oportunidades de todas las personas en el acceso a la formación y
al uso de las tecnologías de la información y la comunicación (nº 21).
Junto a los citados aspectos, debe citarse, por lo que se refiere al objeto de la
actuación de oficio, un último extremo de gran relevancia que se proyecta en la necesidad de
llevar a cabo por parte de las administraciones públicas cuantas actuaciones sean precisas a fin
de garantizar el derecho de las personas mayores al ocio (art. 13.5 EA), puesto que es
precisamente en este ámbito, en el que se ha podido constatar, en mayor medida, la realidad
de la problemática objeto de la actuación de oficio.
La información requerida a la Consejería de Fomento y a las diputaciones provinciales
venía referida a los diversos aspectos que se consideraron relevantes para adoptar una decisión
sobre la problemática suscitada.
En lo concerniente a la Consejería de Fomento se solicitó información acerca de las
siguientes cuestiones:
1. Conocimiento que tenga la Consejería de Fomento de los problemas que pudieran
estar teniendo los municipios de la Comunidad Autónoma, bien por la imposibilidad de captar
todos o alguno de los canales que pueden ser sintonizados a través de la TDT, bien por las
deficiencias que se están produciendo en la calidad en la recepción de la señal, indicando en
cada uno de los casos los problemas concretos constatados.
2. Si se han presentado reclamaciones sobre la problemática objeto de esta actuación
de oficio. En caso afirmativo, se requiere que informe sobre el alcance y contenido de las
reclamaciones y de las actuaciones realizadas por esa Administración al efecto.
3. Actuaciones realizadas por la comisión bilateral para el seguimiento del desarrollo
del convenio marco de colaboración, entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la
Comunidad de Castilla y León, para la ejecución del plan nacional de transición a la TDT,
suscrito en Madrid el día 22 de diciembre de 2008.
4. Si la citada comisión bilateral, contemplada en la cláusula sexta del convenio, ha
propuesto la incorporación de nuevas actuaciones que den respuesta a la problemática
expuesta en este requerimiento de información. En su caso, se requiere que informe sobre
dichas actuaciones y la fecha prevista de ejecución de las mismas.
Con posterioridad, una vez valorado el primer informe remitido, se solicitó a la
Consejería de Fomento un requerimiento de ampliación de información acerca de las
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
actuaciones desarrolladas por la comisión de evaluación y seguimiento de la TDT creada por
Decreto 74/2009, de 15 de octubre.
Por su parte, los requerimientos de información remitidos a las Diputaciones
provinciales de Ávila, Burgos, León, Palencia, Salamanca, Segovia, Soria, Valladolid y Zamora
venían referidos a los siguientes extremos:
estar teniendo los municipios de la provincia, bien por la imposibilidad de captar todos o alguno
de los canales que pueden ser sintonizados a través de la TDT, bien por las deficiencias que se
están produciendo en la calidad en la recepción de la señal.
problemática objeto de esta actuación de oficio. En caso afirmativo, se requiere que informe
sobre el alcance y contenido de las reclamaciones y de las actuaciones realizadas por esa
Administración al efecto.
Siguiendo el hilo conductor de esta resolución, el siguiente punto o apartado radicó en
la exposición, en resumidos términos, de los informes remitidos por las administraciones
destinatarias de nuestros requerimientos de información.
La Consejería de Fomento, en su primer informe, aludía a la colaboración de las
administraciones públicas para garantizar en el territorio de la Comunidad de Castilla y León el
100% de cobertura de TDT mediante la combinación de las dos tecnologías habilitadas por la
Ley (la terrestre y la satelital), de tal forma que todos los ciudadanos de Castilla y León
pudieran acceder a la televisión digital. Dicha colaboración, como ya había puesto de manifiesto
la Consejería en anteriores expedientes de queja, tenía como fin completar la cobertura de la
TDT al 100% de la población, ya que el plan nacional de transición a la TDT, elaborado por el
Estado en calidad de Administración competente en la materia, únicamente contemplaba al
91% de la población.
La actuación de colaboración desarrollada por la Administración autonómica se
concretó en la puesta en marcha de un plan de ayudas, en virtud del cual se cedía a los
ciudadanos empadronados en las localidades que reciben la señal de TDT vía satélite el equipo
necesario para su recepción.
Sobre los problemas técnicos, la Consejería de Fomento informó que, una vez
conseguida la universalización de la cobertura de TDT, los problemas técnicos que puedan
surgir en casos puntuales, se tratarían de solucionar adoptando las medidas oportunas para
ello.
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En cuanto a la imposibilidad de captar algunos canales a través de la TDT, la
Consejería de Fomento informó que había que tener en cuenta que los canales analógicos de
ámbito nacional existentes en el momento de realizar el apagado analógico eran los que tenían
asegurada la cobertura del 100% de la población de Castilla y León, mientras que los canales
TDT de ámbito nacional que comenzaron a emitir tras el apagado analógico, cuya cobertura
queda fuera del convenio marco de colaboración suscrito entre el Ministerio y la Comunidad,
fueron regulados por el RD 365/2010, de 26 de marzo, de conformidad con el cual el Ministerio
de Industria, Turismo y Comercio obligaba a los radiodifusores, tanto públicos como privados, a
que la cobertura mínima de estos nuevos canales debía alcanzar un 90% de la población
española antes de concluir los nueve primeros meses de emisión y un 96% de la población tres
meses después, sin establecerse, por el momento, el compromiso de llegar al 100% de la
población.
Por lo que se refiere a los canales de TDT de ámbito autonómico en Castilla y León
(CyL7 y CyL8), el concesionario (Radio Televisión de Castilla y León, S.A.) está obligado a
prestar el servicio de TDT de ambos canales con una cobertura que permita acceder a ellos,
como mínimo, al 80% de la población oficial de la región y, en todo caso, a todos los habitantes
de las capitales de provincia. En este sentido, la Consejería de Fomento afirmaba que se habían
realizado trabajos de extensión adicionales que permitieron aumentar el citado 80% exigido
inicialmente en la concesión.
Finalmente, en lo concerniente a la comisión bilateral para el seguimiento del
desarrollo del convenio marco de colaboración entre el Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio y la Comunidad de Castilla y León para la ejecución del plan nacional de transición a
la TDT, se informó que sus tareas se habían ajustado a las definidas en el convenio,
dedicándose principalmente a la supervisión de las actuaciones desarrolladas por la Junta de
Castilla y León para alcanzar los objetivos fijados en dicho convenio y que el cometido de la
comisión bilateral había finalizado una vez alcanzados los objetivos al disponer de cobertura de
TDT todos los núcleos de población incluidos en el convenio.
En el segundo informe remitido en respuesta a nuestra solicitud de ampliación de
información, se puso de manifiesto que la comisión de evaluación y seguimiento de la TDT fue
creada por la Ley 4/2009, de 28 de mayo, de Publicidad Institucional de Castilla y León, en su
disposición adicional segunda, como órgano colegiado cuya función principal consistía en la
determinación de las necesidades de interés público que debían ser atendidas por el
concesionario del canal de televisión.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Así pues, en el informe remitido se manifestaba que, dado que la finalidad de la
comisión es la evaluación y el seguimiento de la prestación del servicio público de TDT, dicha
comisión se limita a determinar los contenidos de interés público que debe atender la
concesionaria del canal autonómico, de modo que, entre sus funciones, no estaban incluidos ni
el análisis ni el conocimiento de la captación de la señal de TDT en el territorio de Castilla y
León.
Pasando a resumir el contenido de los informes remitidos por las diputaciones
provinciales, debe indicarse lo siguiente:
La Diputación de Ávila, destacando que los posibles problemas de recepción de TDT
en los municipios de la provincia no forman parte de las competencias asignadas en la
legislación de régimen local, puso de manifiesto que en aquellos casos que se ha tenido noticia
de dichos problemas, había realizado las gestiones oportunas con la Junta de Castilla y León.
La Diputación de Burgos, matizando que las competencias sobre la implantación de la
TDT en la provincia corresponden al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y a la Junta de
Castilla y León, informa que, a la vista de las reclamaciones recibidas al principio del apagón
analógico, creó una comisión de seguimiento de la que formaron parte la Subdelegación del
Gobierno, la Junta de Castilla y León, las empresas Abertis-Retevisión y Servitec y la propia
Diputación. En el seno de la comisión, la Diputación ofreció todos los centros que tiene en
propiedad instalados en la provincia para su transformación y adaptación, con el fin de que el
mayor número de municipios pudiera recibir la señal de televisión.
En la fecha de emisión del informe, esta Diputación declaraba que no se estaban
recibiendo reclamaciones sobre la problemática objeto de la actuación de oficio, si bien se tenía
constancia de que existían pequeñas localidades que seguían sin recibir la señal al encontrarse
en “puntos negros”. En estas localidades, la Diputación había aconsejado a los afectados la
adaptación de una antena parabólica vía satélite a fin de garantizar la cobertura de la señal de
TDT.
Por su parte, la Diputación de León informó, sin mayor precisión, que se habían
recibido reclamaciones donde se ponía de manifiesto la disconformidad de vecinos de algunas
localidades respecto a la recepción de la señal vía satélite o respecto a los cortes reiterados de
la señal.
En dicho informe se contenían diversas referencias a la normativa reguladora de la
extensión de la señal de TDT y se enfatizaba que la Diputación de León no tenía previsto actuar
sobre la problemática objeto de la actuación de oficio, puesto que la competencia exclusiva en
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la materia, sin perjuicio de la posibilidad de la Comunidad de Castilla y León de dictar normas
en virtud de los títulos competenciales previstos en el Estatuto de Autonomía (se citaban las
materias de ordenación del territorio, urbanismo y protección del medio ambiente), viene
atribuida al Estado en el art. 149.1.21 CE.
La Diputación de Palencia manifestó en su informe que se habían recibido escasas
solicitudes de colaboración para la instalación de nuevos elementos técnicos para la correcta
recepción de la señal, las cuales fueron atendidas y que, en consecuencia, no se tenía noticia
de la existencia de dificultades en el ámbito provincial para la recepción de la TDT.
La Diputación de Salamanca remitió un exhaustivo informe sobre el proceso de
implantación del sistema de emisión de señal de TDT en la provincia de Salamanca.
En primer lugar, aludiendo a su carencia de competencias en la regulación del servicio
de TDT, y manifestando que dicha competencia, desde el punto de vista de la ordenación del
servicio de emisión de señal de televisión pública y privada a nivel nacional y en consideración a
la legislación de telecomunicaciones en España, corresponde al Estado, informa que, en virtud
de las competencias determinadas por la LBRL, ha venido colaborando con la Junta de Castilla y
León en la instalación de infraestructuras para el despliegue de repetidores de señal de TDT
acogido al convenio marco suscrito por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Junta
de Castilla y León.
Asimismo, ante la extraordinaria situación que se ha producido por el apagón de la
señal analógica, se ha constituido, en fecha 28 de octubre de 2009, a propuesta de los grupos
políticos, una mesa informativa provincial de TDT, que se ha reunido periódicamente con objeto
de disponer de información respecto de todo el proceso de implantación de la televisión digital.
Esta mesa informativa está compuesta por miembros de la Diputación de Salamanca, técnicos
de Retevisión, S.A., y por representantes de la asociación de instaladores de
telecomunicaciones.
Dicha mesa ha tramitado las peticiones o escritos de denuncia presentados por los
municipios de la provincia, canalizando los mismos hacia la empresa adjudicataria, los
instaladores y la Junta de Castilla y León. En este sentido, la Diputación de Salamanca informa
que desde la constitución de la mesa informativa provincial se han recibido numerosos escritos
de los ayuntamientos de la provincia respecto a deficiencias en la señal de TDT, habiéndose
subsanado la gran mayoría de los problemas en la fecha de emisión del informe.
La mesa informativa provincial ha tenido conocimiento de la existencia de problemas
de recepción de TDT en los diversos municipios que a continuación se reseñan: Cespedosa de
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Tormes, Horcajo Medianero, Ahigal de los Aceiteros, Alberguería de Argañán, Encina de San
Silvestre, Gallegos de Somirón, La Peña, Sorihuela, Villaseco de los Gamitos y Zarapicos. En la
tramitación de las reclamaciones, la mercantil Abertis, S.A. manifestó la necesidad de que todas
las reclamaciones se trasladaran por escrito ante la Junta de Castilla y León para su
conocimiento, como habitualmente se ha venido haciendo, si bien, no obstante, la mercantil
procedería a la toma de medición en campo de la señal recibida con el objeto de confirmar la
disponibilidad de la misma, toda vez que ha sido muy frecuente la reclamación por carencia de
señal cuando la deficiencia se encontraba en las instalaciones domésticas.
A tenor de los datos constatados por la mesa, las deficiencias de la calidad de la señal
de TDT, en algunos casos motivadas por la variabilidad de la señal y en otros por la confluencia
de una multiplicidad de señales, se localizaban en 12 núcleos.
En este orden de cosas, la Diputación de Salamanca informó que con objeto de
conseguir la mayor cobertura posible, Retevisión, S.A. había manifestado el compromiso de
comprobación en campo de disponibilidad de la señal, tanto pública como privada, en los
municipios antes referidos, remitiéndose el pertinente informe a la mesa informativa provincial,
todo ello con el traslado de información a la Junta de Castilla y León, en su calidad de
Administración responsable del despliegue realizado.
Finalmente, en el informe de la Diputación de Salamanca se reseñaba que en atención
al planteamiento de la Junta de Castilla y León para garantizar la cobertura de TDT en los
núcleos de población superiores a 100 habitantes se había habilitado un procedimiento de
autorización de señal satélite digital subvencionado por la propia Junta de Castilla y León, que
permitiría atender parte de las reclamaciones pendientes.
La Diputación de Segovia informó que no tenía constancia oficial de problema alguno
que pudieran estar experimentando los municipios de la provincia en la captación y recepción
de la TDT, habida cuenta de que no tiene competencias ni sobre la instalación ni sobre el
mantenimiento de la TDT y puesto que no se había presentado reclamación alguna a este
respecto.
En el caso de esta Diputación, se considera que el organismo competente para
conocer de todas las incidencias que se produzcan en la materia es la Junta de Castilla y León,
a quien deberían dirigirse las reclamaciones de los municipios, caso de que las hubiera.
La Diputación de Soria en su respuesta a nuestro requerimiento de información hace
constar que no ha recibido comunicación alguna de la Junta de Castilla y León con respecto a
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ampliaciones de cobertura o puesta en servicio de sistemas de decodificación de señal por
satélite u otros sistemas análogos.
Asimismo, puso de manifiesto que, a fecha 13 de enero de 2011, había realizado un
sondeo de captación de señal en los pueblos de la provincia, que arrojó resultados de
problemas de recepción de distinto alcance (mala calidad de la señal, falta de recepción -total o
parcial- de los canales, pérdida constante de conexión, pérdida de señal por condiciones
atmosféricas, etc.) en las siguientes 28 localidades: Iruecha, Valdealvillo, Rebollosa de Pedro,
Espejón, Torreblacos, Valdeavellano de Tera, Chaorna, Jubera, Laina, Bliecos, Valdespina,
Borobia, Cihuela, Cueva de Ágreda, Deza, La Alameda, Miñana, La Quiñonería, Judes, Bordejé,
Escobosa de Almazán, Abioncillo de Calatañazor, Aldehuela de Calatañazor, Cabrejas del Pinar,
Arcos de Jalón, Dombellas, Santervás de la Sierra y Villar del Ala.
La Diputación de Valladolid informó que había recibido reclamaciones escritas del
Ayuntamiento de Camporredondo y de un vecino del municipio de Portillo. Dichas
reclamaciones fueron tramitadas por la Diputación de tal manera que en Camporredondo el
problema fue resuelto y en el caso de Portillo, se consideró que el problema parecía ser
individual del vecino, puesto que la Alcaldía manifestó que todos los canales se recibían
correctamente.
Con independencia de lo anterior, la Diputación de Valladolid manifestó que le
constaba la existencia de zonas donde la recepción de la señal era muy irregular y deficiente,
cuyos detalles serían conocidos por la Dirección General de Telecomunicaciones de la Junta de
Castilla y León.
En última instancia, la Diputación de Zamora, partiendo de su carencia de
competencias en la materia sobre la que versa la actuación de oficio, informó que tenía
conocimiento formal de los problemas en la recepción de la señal de TDT en el Ayuntamiento
de Riofrío de Aliste y que, tras haber sido informada telefónicamente, tanto por el
Ayuntamiento como por la Junta de Castilla y León, tuvo constancia de que la incidencia fue
resuelta.
Una vez expuestos, en resumidos términos, los informes remitidos con ocasión de la
actuación de oficio, procede a continuación acometer una breve exposición de las reseñas de
prensa publicadas en los medios de comunicación de la Comunidad de Castilla y León y de otras
quejas presentadas acerca de las deficientes condiciones de acceso a la TDT en diversas
localidades del territorio de la Comunidad Autónoma.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En la provincia de León, muchas de las comarcas de la provincia presentan amplias
“zonas de sombra” en las cuales la señal de TDT continúa sin llegar de forma correcta y hace
casi imposible sintonizar el televisor y, además, la recepción de la TDT sigue fallando con
frecuencia en las zonas rurales.
la televisión comporta gran dificultad, de manera que la emisión de la señal es variable
dependiendo de la climatología y la recepción de los canales es parcial (Radio León 11/7/2011).
por los presidentes de las Juntas Vecinales de Caminayo, Morgovejo, La Sota de Valderrueda,
Soto de Valderrueda, Valderrueda, Villacorta, Cegoñal, Valcuende, Carrizal, Villamorisca,
Taranilla, San Martín de Valdetuejar, Renedo de Valdetuejar, El Otero de Valdetuejar, La Mata
de Monteagudo, Las Muñecas, Ferreras del Puerto y Villalmonte ante la Junta de Castilla y León
debido al mal funcionamiento de la TDT en la comarca (La Crónica de León, 13/4/2011).
desde hace unas cuantas semanas, está sin señal de televisión, algo que, al parecer, se ha
producido porque una obra municipal dejó en su día sin corriente eléctrica a la antena
repetidora instalada para que esa parte del pueblo recibiera correctamente la señal de TDT (La
Crónica de León, 24/4/2011).
leonesa, transcurridos siete meses desde el cambio a la TDT, a pesar de la colocación de
antenas parabólicas para captar la señal. Estos problemas son de muy distinta índole,
dependiendo de la Montaña Central, Oriental y Occidental, y van desde la mala calidad de la
señal hasta la imposibilidad, total o parcial, de acceso a los canales (La Crónica de León,
2/11/2010).
forma urgente y por escrito a los responsables de telecomunicaciones del Ministerio y de la
Junta de Castilla y León que se solvente este asunto tomando las medidas que sea necesario
(La Crónica de León, 11/11/2010).
impacto visual al paisaje protegido, son la única tecnología disponible para dar cobertura a los
vecinos no permiten el acceso a la mayoría de los canales de la TDT (La Crónica de León,
26/7/2010).
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
que nada más que comienza el mal tiempo, falta, con carácter permanente, la señal de TDT en
las diversas localidades integrantes del municipio de Palacios del Sil y denunciaba la pasividad
de las empresas involucradas en la problemática, quienes, según el reclamante, entienden que
la ratio de población no es rentable para dar cobertura al municipio.
recepción de la señal de TDT en las localidades integrantes del municipio de Luyego de Somoza
y nos han aportado copia de la reclamación presentada a la jefatura provincial de inspección de
telecomunicaciones del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, mediante la que se
requiere a ésta que proceda, a la mayor brevedad posible, a efectuar las gestiones oportunas
ante la Junta de Castilla y León, la empresa Abertis y cuantos organismos se estime oportuno a
fin de dar solución al problema.
En la provincia de Palencia, un ciudadano presentó una queja mediante la que
denunciaba las graves disfunciones en la correcta recepción de la señal de televisión, que se
vienen sufriendo en la localidad de Villanueva del Rebollar desde el apagón analógico y la
implantación de la TDT, puesto que la gran mayoría de los canales no tenían señal, llegando
incluso a no recepcionarse señal de cadena alguna en determinados días. En este caso, el autor
de la queja remitió una reclamación sobre la problemática expuesta a la Secretaría de Estado
de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información.
También en la provincia de Palencia, un ciudadano presentó una queja en la que
denunciaba la falta de señal de televisión en la zona norte de Palencia, concretamente en la
localidad de Perapertu y alrededores, que reciben la señal del repetidor de Cervera de Pisuerga.
El autor de la queja ponía de manifiesto la importancia de la televisión como instrumento de
ocio para las personas mayores de la localidad y que habían solicitado una solución al problema
a la empresa Abertis, tanto por vía de e-mail como por vía telefónica, sin haber recibido
ninguna solución después de varios meses.
En la provincia de Salamanca, los medios de comunicación escritos también han
puesto de manifiesto la deficiente recepción de la TDT en muchos pueblos salmantinos tras el
apagón analógico.
complicaciones orográficas, se producían prácticamente en todas las comarcas de la provincia.
Se citaban como zonas problemáticas las siguientes: Cantalapiedra, Palaciosrubios, Sancti-
Spiritus, Vecinos, Zorita, San Miguel de Valero, Fuenteaguinaldo, la zona de Las Arribes y las
comarcas de Vitigudino y Ledesma (La Gaceta regional de Salamanca 11/11/2010).
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
TDT. El Alcalde comunicó a los vecinos las gestiones realizadas ante la Junta de Castilla y León
y la Subdelegación del Gobierno y les informó de la falta de respuesta de las administraciones.
Similar situación a la localidad de Villarino de los Aires es la que concurre en Aldeadávila de la
Ribera y en otros pueblos de Las Arribes que no reciben de forma directa la señal desde el
repetidor de la Peña de Francia (Tribuna de Salamanca 25/9/2010).
Peñaranda, Las Arribes o Las Dehesas un año después del apagón analógico. En muchos casos,
las dificultades parecen tener su causa en las condiciones meteorológicas y así, se indica que la
lluvia, el viento o la niebla influyen negativamente en la señal en municipios como Espino de la
Orbada, Ahigal de los Aceiteros o San Pedro de Rozados, lo que provoca que la imagen
desaparezca o se pixele. La Diputación de Salamanca ve necesario ofrecer más información
sobre la resintonización y espera que, cuando antes, se cierre el paisaje radioeléctrico de la
provincia (La Gaceta regional de Salamanca, 14/4/2011).
En la provincia de Segovia, igualmente se constatan dificultades para recibir la TDT. El
diario El Adelantado de Segovia, en su edición de 26 de abril de 2011, ha publicado que 174
vecinos de Castrojimeno han remitido una queja al Defensor del Pueblo mostrando su
disconformidad con los criterios fijados por la Junta de Castilla y León para recibir las emisiones
de TDT, lo que les ha obligado a sufragar directamente la instalación de una antena repetidora.
Por otra parte, en la misma noticia se indica que la asociación segoviana de técnicos
instaladores de telecomunicaciones (Aseitel) ha admitido que en algunas zonas de la provincia
(no se precisa cuáles) la recepción de la señal es deficiente, lo que ocasiona el malestar de los
afectados.
Por otra parte, un ciudadano nos puso de manifiesto que no había cobertura de TDT
en la localidad de Caballar y que persistían los problemas detectados inicialmente en la calidad
de recepción de la señal.
En la provincia de Valladolid, el diario El Día de Valladolid de 18 de octubre de 2010
publicó que más de treinta localidades aún tenían serios problemas para captar la señal de TDT.
Las localidades citadas en el artículo periodístico que sufrían problemas, a título de ejemplo,
eran las siguientes: Alaejos, Ataquines, Siete Iglesias, Alcazarén, Encinas de Esgueva y Curiel
del Duero.
La Subdelegación del Gobierno reconoció la existencia de problemas en varias zonas
de la provincia, aunque también manifestó que desde la implantación de la TDT había
mantenido dos encuentros con la empresa Abertis encargada de la recepción y también se
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había puesto en contacto con los responsables del Ministerio de Industria para buscar una
solución lo antes posible. Igualmente, se indica que el Ayuntamiento de Pedrajas de San
Esteban instó a la Junta de Castilla y León en pleno municipal a solucionar el problema.
Finalmente, en cuanto a la provincia de Zamora, el diario La Opinión El Correo de
Zamora del día 25 de abril de 2011 alude a la posible existencia de una “zona de sombra” en
las proximidades de Benavente que genera en numerosos hogares benaventanos una mala
recepción de la señal y que la única solución, según se indica en la respuesta emitida por la
Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información sería la
instalación de satélites domésticos.
El siguiente extremo a abordar es el ámbito competencial de la Comunidad de Castilla
y León y de las diputaciones provinciales sobre la problemática planteada y las medidas
adoptadas al respecto.
El reparto constitucional de la materia controvertida es claro. Como se ha indicado con
anterioridad, el art. 149.1.27ª de la Constitución Española atribuye al Estado la competencia
exclusiva sobre “normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de
todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecución correspondan a las comunidades autónomas” y, por su parte, el art. 71.12º EA, en
correlación con el mandato constitucional, dispone que en el marco de la legislación básica del
Estado y, en su caso, en los términos que ella establezca, es competencia de la Comunidad de
Castilla y León el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en la materia
de prensa, radio, televisión y otros medios de comunicación social.
En lo que se refiere a las diputaciones provinciales, ha de significarse que si bien es
un hecho incontrovertido que carecen de competencia sobre la materia de telecomunicaciones
en general y sobre TDT en particular, lo cierto es (así se demuestra a través de las actuaciones
desarrolladas por alguna de las diputaciones consultadas) que el fin básico de la provincia de
colaborar en la tarea de coordinación de la Administración Local con la de la Comunidad
Autónoma y la del Estado (art. 5.3 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de
Castilla y León) habilita a las diputaciones provinciales a adoptar medidas que den respuesta a
la problemática constatada, en el ámbito de la colaboración administrativa y bajo la perspectiva
de la búsqueda de soluciones a un problema que afecta, en mayor medida, a los ciudadanos de
pequeños núcleos de población.
En cuanto a las actuaciones desarrolladas por la Junta de Castilla y León, cabe realizar
inicialmente una mención al convenio marco de colaboración suscrito con el Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio para la ejecución del plan nacional de transición a la TDT, cuya
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
vigencia (cláusula decimotercera) finalizó el día 31 de diciembre de 2010. Pues bien, por lo que
se refiere a este convenio, desearíamos destacar que las incidencias surgidas en el desarrollo
del mismo y los posibles incumplimientos por alguna de las partes firmantes (así lo ponía de
manifiesto un ciudadano respecto al empleo de la vía satelital y al incumplimiento por la
Comunidad de Castilla y León del compromiso contemplado en la adenda al convenio marco
suscrita el día 2 de noviembre de 2009 respecto a varias localidades de la provincia de Segovia)
deberían haber sido resueltas en el seno de la comisión bilateral para el seguimiento del
desarrollo del convenio específico (cláusula sexta). Y, por lo tanto, la resolución de las
controversias que pudieran plantearse sobre la interpretación y ejecución del convenio deberían
haber sido solventadas de mutuo acuerdo entre las dos partes firmantes (Estado y Junta de
Castilla y León).
En este sentido, reiteramos, confirmando el criterio expuesto en anteriores
pronunciamientos, que la actuación desarrollada por la Junta de Castilla y León en el marco del
plan nacional de transición a la TDT en el territorio de nuestra Comunidad autónoma, en modo
alguno puede ser reprochada, entre otros motivos, por cuanto que el porcentaje de cobertura
de población con acceso a la TDT en Castilla y León es del 100%, superando la cobertura del
91% garantizada en el plan nacional.
Otra actuación de relevancia viene constituida por el plan de digitalización y
convergencia de medios audiovisuales de Castilla y León 2009-2011 que contiene dentro de su
estructura y programas de actuación (4.3) el programa regional de transición a la TDT el cual, a
su vez, enumera cuatro líneas de actuación que se concretan en las siguientes iniciativas y
acciones:
1-. Despliegue efectivo de infraestructuras para la difusión de la señal digital en
Castilla y León.
2-. Apoyo a la adaptación de inmuebles y hogares para la recepción de la TDT.
3-. Difusión y sensibilización para garantizar el acceso a la TDT por parte de todos los
ciudadanos de Castilla y León.
4-. Soporte al despliegue y adaptación, con la creación de la oficina de atención y
dinamización para la transición a la TDT.
Aparte de las citadas medidas, ha de mencionarse igualmente la convocatoria de
reuniones por la Dirección General de Telecomunicaciones desde el primer semestre del año
2009 con todas las diputaciones provinciales para establecer un marco de colaboración que
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
aunase esfuerzos de todo tipo a fin de evitar los efectos negativos que pudiera tener la
transición tecnológica.
Respecto a estas reuniones, han de destacarse tres extremos que se hacen constar en
una comunicación de la Consejería de Fomento obrante en el expediente: En primer lugar, la
viabilidad de la tecnología satélite para los ciudadanos que viven en entidades de escasa
población y dispersas por el territorio; en segundo lugar, la dificultad de llegar a un acuerdo de
colaboración en la materia y, en tercer lugar, la asistencia a la reunión celebrada el día 27 de
julio de 2009 en la sede de la Consejería de Fomento de representantes de todas las
diputaciones provinciales, a excepción de la Diputación de León.
Por lo que respecta a las actuaciones desarrolladas por las diputaciones provinciales,
las referencias más destacables vienen manifestadas, a nivel orgánico, por la mesa informativa
provincial de TDT de la Diputación de Salamanca y a nivel funcional por el sondeo de captación
de señal de TDT llevado a cabo por la Diputación de Soria en las localidades de la provincia.
Asimismo, y a pesar de que las diputaciones provinciales carecen de competencias
sobre la materia, lo cierto es que la práctica totalidad de diputaciones han intervenido en
alguna medida en la problemática suscitada, bien participando en las reuniones convocadas por
la Consejería de Fomento, bien canalizando e indicando a los ciudadanos de las localidades
afectadas los cauces que se consideraban adecuados para solucionar la deficiente señal de
TDT.
Otro aspecto a destacar que se deriva de la presente actuación de oficio es la
valoración de la legalidad de las actuaciones desarrolladas por las administraciones objeto de
supervisión y la referencia a pronunciamientos anteriores del Procurador del Común.
Dicha valoración pasa por reiterar que la competencia sobre el acceso al servicio
público de televisión corresponde al Estado y que las actuaciones desarrolladas por la Junta de
Castilla y León constituyen actuaciones complementarias a fin de garantizar que la totalidad de
la población de la Comunidad Autónoma pueda acceder a la TDT.
En este sentido, resulta de gran relevancia la previsión contemplada en la disposición
adicional séptima de la Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas Urgentes para el impulso de la
Televisión Digital Terrestre, añadida por la Ley 7/2009, de 3 de julio, de Medidas Urgentes en
materia de Telecomunicaciones, en virtud de la cual se habilitan dos tecnologías para la
recepción de la TDT: La vía terrestre, mediante el uso de los centros de tecnología analógica
existentes y la vía satélite.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Como se acaba de indicar, la normativa permite a la Administración el empleo de la
vía satélite y de la vía terrestre para garantizar el acceso de los ciudadanos a la TDT. Pues bien,
teniendo en cuenta que la tecnología satélite está convenientemente justificada en aquellos
casos en que la digitalización de los centros exige una elevada inversión y unos costes de
mantenimiento muy altos, hemos considerado que la decisión de la Consejería de Fomento de
optar por la vía satelital, motivada en criterios de sostenibilidad técnica y económica, no era
susceptible de reproche.
Por otro lado, debe significarse que el concesionario del servicio público de TDT en el
ámbito de la Comunidad de Castilla y León (Radio Televisión de Castilla y León, S.A.) está
obligado a prestar el servicio TDT (Canales CyL7 y CyL8) con una cobertura que permita
acceder, como mínimo, al 80% de la población y, en todo caso, a todos los habitantes de las
capitales de provincia, no estando obligado, en consecuencia, a cubrir al 100% de la población.
Por último, hemos estimado con relación al plan de ayudas en el ámbito de la TDT
puesto en marcha por la Consejería de Fomento, consistente en la cesión del primer equipo
necesario para la recepción (antena parabólica y descodificador de la señal) a los ciudadanos
empadronados en localidades que reciban la señal por vía satélite, correspondiendo a cada
vecino asumir el coste de la instalación, que no cabe exigir a la Junta de Castilla y León la
financiación de la totalidad de gastos generados a los ciudadanos por la transición a la TDT y,
así, en las localidades donde existe cobertura terrestre, los vecinos también han tenido que
realizar una inversión económica, bien adquiriendo descodificadores, bien adaptando y
sustituyendo la antena y el cableado interior de las viviendas.
Por lo que respecta a actuaciones anteriores del Procurador del Común, se citó la
resolución adoptada en el expediente de queja 20101282, aceptada expresamente por la
Consejería de Fomento, en la cual se propuso que se siguieran adoptando por la oficina de
atención y dinamización de la televisión digital terrestre las medidas oportunas, en el ámbito de
las competencias atribuidas a la Comunidad de Castilla y León o, en su caso, en coordinación
con la Administración del Estado, para dar solución a las deficiencias de la señal de TDT en la
localidad de Santa Marina de Torre del Bierzo.
A tenor de lo expuesto, habiendo constatado que seguían existiendo problemas de
captación de la señal de TDT en diversas localidades, se consideró que podrían existir vías de
mejora de la actuación administrativa de la Comunidad de Castilla y León y de las diputaciones
provinciales a fin de lograr el pleno acceso de la totalidad de los ciudadanos a la TDT.
Estas vías de mejora fueron puestas en relación con los problemas concretos
detectados que, en síntesis, eran los siguientes:
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
1.- Habiendo finalizado el día 31 de diciembre de 2010 la vigencia del convenio marco
de colaboración suscrito por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Junta de Castilla
y León para la ejecución del plan nacional de transición a la TDT y a pesar de que la cobertura
de TDT a nivel de la Comunidad de Castilla y León es del 100%, todavía existen diversos
núcleos de población dispersos por el territorio regional, los cuales, por diversos motivos,
carecen de una correcta recepción de la señal televisiva.
2.- Si bien las diputaciones provinciales, a pesar de carecer de competencias, han
prestado colaboración a los ciudadanos y a los ayuntamientos que han denunciado sus
dificultades de acceso a la TDT, sus respuestas al problema han sido muy desiguales. Así,
según se desprende de la documentación incorporada al expediente, existen algunas
diputaciones provinciales que han adoptado medidas activas para conocer la realidad de la
problemática (Soria) y abordar soluciones (Salamanca), otras que han gestionado las
reclamaciones presentadas (entre otras Ávila, Valladolid y Zamora) y finalmente unas últimas
que se limitan a negar su competencia en la materia (León y Segovia).
3.- El examen de la diversa documentación remitida por la Consejería de Fomento,
por las diputaciones provinciales y por los promotores de las quejas acumuladas denota que la
gestión de las reclamaciones presentadas por los ciudadanos sobre las deficiencias de acceso a
la TDT no responde a un cauce único, sino que, dependiendo de cada caso, dichas
reclamaciones han sido remitidas, indistintamente, a la Dirección General de
Telecomunicaciones de la Junta de Castilla y León, a las jefaturas provinciales de inspección de
telecomunicaciones y a la empresa Abertis.
4.- La información a los ciudadanos sobre la TDT se facilita a través del teléfono de
información general 112 y se carece en la página web institucional, al contrario de otras
comunidades autónomas (por ejemplo, Asturias), de un modelo específico de reclamación sobre
las deficiencias en TDT a disposición de los ciudadanos.
Las actuaciones que, a juicio de esta procuraduría, podían ser valoradas a fin de
adoptar las medidas de solución oportunas mientras subsistan las deficiencias de la señal de
TDT eran las siguientes:
1.- Por parte de las diputaciones provinciales.
doble fin de identificar los núcleos de población en los cuales se podrían estar sufriendo
problemas de captación de la señal de TDT y de especificar los problemas concretos de
recepción.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
mesa informativa provincial de TDT, integrada por representantes del ente provincial, de los
instaladores y de la empresa adjudicataria del servicio, con el objeto de canalizar las
reclamaciones adecuadamente y determinar las medidas de solución pertinentes.
León, en particular, mediante la tramitación de las denuncias presentadas por los ciudadanos.
2.- Por parte de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente.
dificultades de acceso a la TDT en los núcleos de población de la Comunidad de Castilla y León,
del papel de la oficina de atención y dinamización para la transición a la TDT contemplada en el
plan de digitalización y convergencia de medios audiovisuales en Castilla y León 2009-2011, en
su doble función de prestar el soporte y atención especializada a los ciudadanos de cara a
resolver o gestionar las dudas, inquietudes, sugerencias o quejas que puedan tener respecto al
acceso y recepción de la TDT, o respecto a la adaptación de sus hogares para la recepción de la
misma y ser el punto de encuentro de los agentes y entidades encargadas del despliegue de
infraestructuras.
la TDT, a fin de centralizar y coordinar las incidencias y dificultades que puedan surgir durante
el despliegue de las mismas y abordar las medidas correctoras oportunas.
modelo de reclamación, mediante la cual se pueda comunicar a la Dirección General de
Telecomunicaciones la incidencia detectada en el centro reemisor de televisión de que se trate.
Dicho modelo, siguiendo el formulario de la Comunidad Autónoma de Asturias, podría contener,
además de los datos identificativos de la persona afectada y, en su caso, del encargado
municipal que comunica la incidencia, la concreta deficiencia de señal advertida, la constatación
de la existencia de energía en el centro reemisor comprobada por el técnico municipal, el
estado de los accesos y del centro desde el punto de vista de la limpieza de maleza y, si se
tuviera conocimiento, la descripción de la avería.
representantes de las diputaciones provinciales a fin de realizar un seguimiento de la
problemática del acceso a la TDT y adoptar las medidas de solución pertinentes.
procedentes con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, una vez finalizada la vigencia
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
del convenio marco de colaboración suscrito para la ejecución del plan nacional de transición a
la TDT, a fin de que el Ministerio, en el ámbito de sus competencias, adopte las medidas
oportunas que garanticen que la totalidad de los ciudadanos tenga acceso a la TDT en igualdad
de condiciones, con independencia de la localidad en la que residan.
En conclusión, es indudable que uno de los nuevos retos que afronta la sociedad del
siglo XXI es la incorporación de la ciudadanía a los avances tecnológicos y, más concretamente,
el impulso de la sociedad de la información y de las tecnologías de la información y la
comunicación.
Ahora bien, el desarrollo de estas nuevas tecnologías (en concreto, la TDT) debe
tener lugar con escrupuloso respeto a los derechos de los ciudadanos, de tal modo que los
avances técnicos han de constituir un medio para facilitar el ejercicio de sus derechos y, en
ningún caso, para menguarlos o limitarlos.
Como ha advertido el Valedor do Pobo en su informe anual correspondiente al año
2009, el mundo digital ocasiona ventajas y perjuicios para los derechos de las personas y es
tarea de los poderes públicos maximizar lo positivo y mitigar lo negativo en el proceso de
impulso de la sociedad de la información. En esta misma línea argumental, esa institución, en
criterio compartido por esta procuraduría, estima que los derechos son las primeras categorías
afectadas por los cambios que impone la evolución tecnológica y que, por ello, es necesario
prestar especial atención para mantener plenamente operativa la eficacia de los derechos (en el
caso que nos ocupa, el derecho de los ciudadanos a acceder a los servicios de
telecomunicaciones que contribuyen a la creación de mejores condiciones para el desarrollo
económico, social y cultural, de acuerdo con la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de
Telecomunicaciones) al margen de las mutaciones que la evolución tecnológica depare.
Y es, precisamente, bajo esta perspectiva, donde procede potenciar la actuación de
las administraciones públicas con el fin de conocer con el mayor grado de precisión posible la
realidad de los problemas de acceso a la TDT en el territorio de la Comunidad Autónoma y de
desarrollar las actuaciones precisas que garanticen a los ciudadanos (con mayor énfasis, a las
personas mayores residentes en localidades pequeñas y alejadas de los grandes núcleos de
población) ese acceso, que, en buena medida, constituye el mayor elemento de ocio del que
disponen en su vida diaria.
En virtud de todo lo expuesto, se formuló a la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente la siguiente resolución:
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
“Que en el ejercicio de la competencia contemplada en el art. 71.12º del EA de
Castilla y León, precepto que dispone que, en el marco de la legislación básica del
Estado y, en su caso, en los términos que ella establezca, es competencia de la
Comunidad de Castilla y León el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación
del Estado en la materia de prensa, radio, televisión y otros medios de comunicación
social y a fin de garantizar el acceso de todos los ciudadanos de la Comunidad de
Castilla y León a la Televisión Digital Terrestre, se adopten las siguientes medidas:
dificultades de acceso a la TDT en los núcleos de población de la Comunidad de
Castilla y León, del papel de la Oficina de Atención y Dinamización para la transición a
la TDT contemplada en el Plan de Digitalización y Convergencia de Medios
Audiovisuales en Castilla y León 2009-2011, en su doble función de prestar el soporte
y atención especializada a los ciudadanos de Castilla y León de cara a resolver o
gestionar las dudas, inquietudes, sugerencias o quejas que puedan tener respecto al
acceso y recepción de la TDT, o respecto a la adaptación de sus hogares para la
recepción de la misma y ser el punto de encuentro de los agentes y entidades
encargadas del despliegue de infraestructuras.
la TDT, a fin de centralizar y coordinar las incidencias y dificultades que puedan surgir
durante el despliegue de las mismas y establecer las medidas correctoras oportunas.
modelo de reclamación, mediante la cual se pueda comunicar a la Dirección General
de Telecomunicaciones de la incidencia detectada en el centro reemisor de televisión
de que se trate. Dicho modelo, siguiendo el formulario del Principado de Asturias,
podría contener, además de los datos identificativos de la persona afectada y del
encargado municipal que comunica la incidencia, la concreta deficiencia de señal
advertida (sin imagen, interferida, nieve, doble imagen, otros), la constatación de la
existencia de energía en el centro reemisor comprobada por el técnico municipal, el
estado de los accesos y del centro desde el punto de vista de la limpieza de maleza y ,
en su caso, la descripción de la avería.
representantes de las diputaciones provinciales a fin de realizar un seguimiento de la
problemática del acceso a la TDT y la adopción de las medidas de solución
pertinentes.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
procedentes con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, una vez finalizada la
vigencia del Convenio marco de colaboración para la ejecución del Plan Nacional de
Transición a la TDT, a fin de que el Ministerio, en el ámbito de sus competencias,
adopte las medidas oportunas que garanticen que la totalidad de la ciudadanía de la
Comunidad de Castilla y León tiene acceso a la TDT en igualdad de condiciones, con
independencia de la localidad en la que residan”.
Nuestra resolución fue aceptada expresamente por la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente.
Por su parte, la resolución remitida a las nueve diputaciones provinciales se dictó en
los siguientes términos:
“Que, dentro del fin básico de la provincia de garantizar la prestación integral y
adecuada en el territorio provincial de los servicios de competencia municipal y
colaborar en la tarea de coordinación de la Administración Local con la de la
Comunidad autónoma y la del Estado (art. 5.3 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de
Régimen Local de Castilla y León), en el logro del acceso a la Televisión Digital
Terrestre por parte de los ciudadanos de la provincia, se adopten las siguientes
medidas:
identificar los núcleos de población en los cuales se podrían estar produciendo
problemas de captación de la señal de TDT y de especificar los problemas concretos
de recepción.
Mesa Informativa Provincial de TDT, integrada por representantes del Ente provincial,
de los instaladores y de la empresa adjudicataria del servicio, a fin de canalizar las
reclamaciones adecuadamente y determinar las medidas de solución pertinentes.
León, en particular, mediante la tramitación de las denuncias presentadas por los
ciudadanos”.
En la fecha de cierre del Informe anual, las Diputaciones de Burgos, Palencia,
Salamanca y Zamora habían manifestado la aceptación de nuestra resolución, mientras que las
Diputaciones de León y Segovia, con independencia de las actuaciones llevadas a cabo por
otras corporaciones provinciales, rechazaron la resolución por entender que carecían de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
competencias en la materia. Por su parte, las Diputaciones de Ávila y Valladolid, también
aludían a su falta de competencia si bien manifestaron que prestarían la colaboración y
asistencia que pudieran precisar aquellos municipios que tuvieran algún problema de captación.
No constaba respuesta en sentido alguno a nuestra resolución de la Diputación de
Soria.
DEPURACIÓN DE LAS AGUAS RESIDUALES EN LOS ESPACIOS NATURALES
En años anteriores, esta procuraduría tramitó diversos expedientes en relación con el
estado de depuración de las aguas residuales de las localidades situadas en el interior de
algunos de los espacios naturales más emblemáticos de Castilla y León: Lago de Sanabria
(OF/80/03 y OF/58/05), Picos de Europa (OF/59/05 y 20080444) y Cañón del Río Lobos
(20080013). Sin embargo, en el año 2010, se inició una actuación de oficio (20100366) para
conocer las depuradoras que se encontraban en funcionamiento en el resto de los espacios
naturales protegidos.
En consecuencia, se solicitó información a la Consejería de Medio Ambiente, la cual
nos dio traslado de los siguientes proyectos:
• Se ha construido la red de depuradoras de algunos espacios naturales como es el
caso del Parque Regional de la “Sierra de Gredos (Ávila)”, realizándose actuaciones en diversos
municipios desde el año 2002, y del Parque Natural de las “Hoces del Río Duratón (Segovia)”.
• Se ha comenzado los trámites para la ejecución de las obras de depuración de las
localidades situadas en el interior del Parque Natural de “Las Batuecas-Sierra de Francia
(Salamanca)” con un presupuesto de 3.749.735,11 €.
• Se encuentran en fase de evaluación de impacto ambiental los proyectos de
depuración del Parque Natural “Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina
(Palencia)” y de los Monumentos Naturales “Ojo Guareña (Burgos)” y “Las Médulas (León)”.
• Se ha redactado el proyecto de depuración del Parque Natural “Los Arribes del
Duero (Zamora-Salamanca)”, correspondiendo acometerla al Ministerio de Medio Ambiente y
Medio Rural y Marino en virtud del Protocolo General, firmado el 2 de febrero de 2010. En el
mismo sentido, corresponde al Ministerio la construcción de las depuradoras de la Reserva
Natural “Riberas de Castronuño (Valladolid)”.
• Finalmente, cabe indicar que, con la construcción de la depuradora de Cabrejas del
Pinar, así como la actuación en Muriel de la Fuente, realizada por la Diputación de Soria,
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
mediante una subvención concedida por la Consejería, se permite tratar el agua residual del
Monumento Natural la Fuentona.
Para iniciar nuestro análisis, debemos partir de las previsiones establecidas en el
Decreto 151/1994, de 7 de julio, por el que se aprueba el Plan de Infraestructura Hidráulica
Urbana, que exigía que el 31 de diciembre de 2005 estuvieran construidas las depuradoras en
576 localidades ubicadas en espacios naturales catalogados en la Red Regional. En la
información facilitada, se acreditó que, si bien en algunos espacios naturales, ya estaban
construidas –como en el Parque Regional de la Sierra de Gredos, Parque Natural Hoces del Río
Duratón y Monumento Natural de la Fuentona-, en el resto no había finalizado la ejecución de
estas infraestructuras.
Este incumplimiento de los plazos de depuración –obligaciones que fueron fijadas en
la Directiva 91/271/CEE- no es característico solo de Castilla y León, puesto que la Comisión
Europea interpuso en su día un recurso (Asunto C-343/10) ante el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea por el incumplimiento del Reino de España del plazo fijado para la depuración de
las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de más de 15.000 habitantes (aunque
hemos de decir que ninguna de las localidades mencionadas en el recurso pertenece a nuestra
Comunidad Autónoma).
Además, por resolución de 20 de diciembre de 2010 de la Dirección General del Agua
(BOE de 28 de enero de 2011), se publicó el Protocolo General de Colaboración con la Junta de
Castilla y León, por el que se fija el marco general de colaboración en el ámbito del
saneamiento y depuración para la ejecución del Plan Nacional de Calidad de las Aguas:
Saneamiento y Depuración 2007-2015. Este instrumento fija el esquema básico de colaboración
para financiar las inversiones previstas con el fin de ejecutar prioritariamente “las actuaciones
necesarias para alcanzar el estricto y pleno cumplimiento de las obligaciones derivadas de la
Directiva 91/271”, estableciéndose en el Anexo V de la norma las que deben llevarse a cabo en
las localidades integradas en la Red Natura 2000 y espacios naturales, especificándose a su vez
cuál debe ser la intervención de cada una de las administraciones competentes.
En definitiva, esta procuraduría pretendía que la Administración autonómica adopte
las medidas precisas para agilizar los proyectos de ejecución de las infraestructuras de
depuración que se prevén instalar en el interior de los espacios naturales, puesto que, tal como
se afirma en la Exposición de Motivos del Decreto 11/2011, de 17 de marzo, por el que se
regulan las condiciones de las subvenciones destinadas a explotación de estaciones
depuradoras de aguas residuales integradas en sistemas de depuración de espacios naturales,
“el agua es un componente esencial del ecosistema y de la caracterización del paisaje de dichos
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
espacios, por lo que preservar la calidad de las aguas es un requerimiento ineludible con el
objetivo general de proteger los citados espacios”.
En consecuencia, se formuló la siguiente sugerencia a la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente:
“Que se adopten las medidas pertinentes por parte de la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente para la ejecución de las infraestructuras de depuración de aguas
residuales de las localidades integradas en los espacios naturales de nuestra
Comunidad autónoma en el plazo señalado en el Protocolo general de colaboración
para la Ejecución del Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y
Depuración 2007-2015, paliando así el retraso existente por no poder cumplir las
previsiones establecidas en el Decreto 151/1994, de 7 de julio, por el que se aprueba
el Plan de Infraestructura Hidráulica Urbana”.
La Administración autonómica aceptó dicha sugerencia, aunque reconocía que la
actual situación económica de especial dificultad condiciona la ejecución de las infraestructuras.
SISTEMA DE RECUPERACIÓN DE ANIMALES SILVESTRES
Se acordó incoar una actuación de oficio en el año 2010 (20100365) con el fin de
conocer el sistema que la Junta de Castilla y León había implantado para la recogida y cuidado
de los animales silvestres.
En la información remitida, la Consejería de Medio Ambiente describió la red de
Centros de Atención de Fauna que se había implantado en casi todas las provincias de la
Comunidad Autónoma: dos Centros de Recuperación de Animales Silvestres (CRAS) en
Valladolid y Burgos, y cinco Centros de Recepción de Fauna (CRF) en las provincias de Zamora,
Salamanca, Segovia, León y Ávila. En las dos provincias restantes –Palencia y Soria-, los
ejemplares de animales recogidos se trasladaban a los Centros de Recuperación de Valladolid y
Burgos; además, en Soria existen varios voladeros dentro del vivero forestal de Valonsadero,
que “sirven como punto de recepción inicial o como instalación puente que puede ser utilizada
para que los animales descansen, se alimenten o sean controlados sus síntomas o su
comportamiento, antes de ser trasladados”. Asimismo, se dio traslado del protocolo en el que
se describen las actuaciones que deberían llevar a cabo tanto los particulares, como el personal
dependiente de la Consejería (celadores de medio ambiente y agentes medioambientales)
cuando se detecte un animal herido o enfermo, con el fin de trasladarlo al centro de atención
más cercano.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Por lo tanto, tras analizar la información proporcionada, no se detectó ningún tipo de
irregularidad achacable a la actuación de la Administración autonómica, por lo que se procedió
al archivo de actuaciones.
ACTIVIDADES MUSICALES EN LAS PROXIMIDADES DE CENTROS HOSPITALARIOS
Se inició en el año 2011 una Actuación de Oficio (20111261) con el fin de instar a
los ayuntamientos a fijar límites para la celebración de conciertos y espectáculos musicales
como consecuencia de las fiestas patronales, puesto que esta ha sido una preocupación
constante en varias de las quejas presentadas por los ciudadanos (20091467, 20091476,
20091734 y 2001763).
En efecto, las normas reguladoras de la contaminación acústica han aprobado
diversas limitaciones para el ejercicio de actividades con el fin de minimizar el impacto del
ruido, puesto que, tal y como se afirma en la Exposición de Motivos de la Ley 5/2009, de 4 de
junio, del Ruido de Castilla y León, “las consecuencias del impacto acústico ambiental, tanto de
orden fisiológico como psicofisiológico, afectan cada vez a un mayor número de personas y en
particular a los habitantes de las grandes ciudades”.
Para regular los posibles conflictos que pudieran surgir, la normativa autonómica ha
establecido un marco con el fin de conciliar los intereses manifestados. Así, la Ley 7/2006, de 2
de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Castilla y
León, ha exigido a estos disponer de autorización municipal para su celebración en espacios
abiertos, pudiendo denegarse su otorgamiento “cuando, atendiendo al horario de celebración,
tipo de establecimiento público o instalación, emisiones acústicas o cualquier otra circunstancia
debidamente justificada, se pudieran menoscabar derechos de terceros".
En idéntico sentido, el art. 41 de la Ley del Ruido de Castilla y León exige que las
actuaciones de grupos musicales o vocalistas en la vía pública dispongan de autorización
municipal, debiendo especificarse el lugar, horario, duración y período de actuación, así como el
sistema de megafonía que puede utilizar. No obstante, también debemos señalar que el art. 10
de dicha norma permite a los ayuntamientos suspender temporalmente el cumplimiento de los
valores límite que sean de aplicación en actos de especial proyección oficial, cultural, deportiva,
religiosa o de naturaleza análoga.
Sin embargo, esta institución considera que no cabe una exención absoluta y que
deben establecerse unos límites que no pueden sobrepasarse, puesto que existen lugares –
centros hospitalarios o residencias de la tercera edad- que deberían ser objeto de protección
especial por los ayuntamientos, impidiéndose en consecuencia la celebración de actividades
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
festivas en sus proximidades. Esta medida ya la ha adoptado el Ayuntamiento de Madrid,
puesto que el art. 19.3 de la Ordenanza municipal de Protección contra la Contaminación
Acústica y Térmica (BOAM núm. 6385, de 7 de marzo de 2011) impide la suspensión temporal
de los límites de ruido, “si en un radio de 150 metros del lugar en que se pretendan celebrar los
actos, existen residencias de mayores, centros sanitarios con hospitalización o con servicios de
urgencias, o centros docentes cuyo horario de funcionamiento coincida con el del acto
pretendido”.
Por lo tanto, a juicio de esta procuraduría, los ayuntamientos de nuestra Comunidad
autónoma podrían incorporar en un futuro ese precepto a las Ordenanzas municipales cuando
deban adaptar las mismas al contenido de la Ley del Ruido de Castilla y León, tal como prevé la
disposición transitoria segunda de dicha norma. Asimismo, podría adoptarse dicha prohibición
en la actualidad a la hora de celebrar los festejos patronales que normalmente se prolongan
hasta altas horas de la madrugada.
En consecuencia, se remitió la siguiente sugerencia a los ayuntamientos de más de
20.000 habitantes de nuestra Comunidad autónoma:
“1. Que por parte del órgano competente de las corporaciones locales no se permita
la celebración de actividades propias de celebraciones populares –como verbenas o
conciertos musicales- en las proximidades de los centros sanitarios con hospitalización
o servicios de urgencia, o de residencias de la tercera edad, tal como lo ha acordado
recientemente el Ayuntamiento de Madrid.
2. Que, en el caso de que no se prevea, se tenga en cuenta la prohibición establecida
en el art. 19.3 de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Madrid de Protección
contra la Contaminación Acústica y Térmica para introducirla en la futura modificación
de la Ordenanza municipal vigente que se lleve a cabo con el fin de adaptarla a las
previsiones establecidas en la Ley 5/2009, de 4 de junio, del Ruido de Castilla y León”.
Los Ayuntamientos de Medina del Campo, Valladolid, Segovia, Aranda de Duero,
Ponferrada, Laguna de Duero, Miranda de Ebro, León, Soria, Zamora y Salamanca –esta última
con posterioridad a la fecha de cierre del Informe- aceptaron las recomendaciones formuladas.
En cambio, los Ayuntamientos de Ávila, Burgos, Palencia y San Andrés del Rabanedo no
contestaron a nuestra sugerencia.
INTÉRPRETES DE LENGUA DE SIGNOS
Se inició una actuación de oficio, registrada como expediente 20110470, con el fin
de valorar la dotación de intérpretes de lengua de signos en los centros docentes financiados
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
con fondos públicos de la Comunidad de Castilla y León. Dichos intérpretes, aunque no son el
único recurso con el que deben contar los alumnos con discapacidad auditiva, ni es requerido
por todos los alumnos a los que les afecta dicha discapacidad, sí constituyen un elemento
importante para facilitar la plena integración en el sistema educativo cuando existe una gran
pérdida auditiva que lleva consigo muchas dificultades en el desarrollo cognitivo y del lenguaje.
La Ley 27/2007, de 23 de octubre, sobre el Reconocimiento de las Lenguas de Signos
Española y Regulación de los Medios de Apoyo a la Comunicación Oral de las Personas Sordas,
constituye el soporte legal para que la lengua de signos española y catalana sean los
instrumentos de comunicación propios de las personas sordas que opten libremente por alguna
de ellas, asumiendo los postulados de la Ley 51/2003, de 3 de diciembre, de Igualdad de
Oportunidades, no Discriminación y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad,
que tiende, con relación a lo previsto en los arts. 9.2 y 49 de la Constitución Española, a
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y
efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitando su
participación en la vida política, cultural y social.
Con todo, y a la vista de los datos facilitados por la Consejería de Educación sobre los
alumnos afectados por discapacidades auditivas severas en la Comunidad de Castilla y León, así
como sobre los medios personales y materiales habilitados por la Administración educativa para
atender las necesidades educativas de dichos alumnos, consideramos oportuno formular la
siguiente resolución:
«- Garantizar el derecho de optar a la comunicación a través de la lengua de signos a
los alumnos con discapacidad auditiva y a sus padres o tutores, mediante la oportuna
información de la existencia de ese derecho, junto con la adecuada oferta de centros
en los que se puede prestar el servicio de intérpretes de lengua de signos.
sean preferentes o no para este tipo de alumnado, no sea una circunstancia que
dificulte la dotación del servicio de intérpretes de lengua de signos, junto con otros
recursos específicos como el profesorado especializado en audición y lenguaje y de
apoyo curricular, y los recursos tecnológicos apropiados.
conocimiento de lenguas extranjeras, en los centros que escolarizan a alumnos con
discapacidad auditiva, no suponga un nulo aprovechamiento de las asignaturas
impartidas en lengua extranjera.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
discapacidad auditiva, incluso en el desarrollo de actividades extraescolares
debidamente programadas que tengan un carácter educativo, extendiendo a éstas la
disponibilidad de los intérpretes de lengua de signos, como nexo comunicativo entre
los alumnos que lo precisen y las personas que dirigen o participan en las actividades
extraescolares.
para la contratación del servicio de intérpretes de lengua de signos, la dotación del
número de intérpretes que sean precisos para atender debidamente las necesidades
del alumnado con discapacidad auditiva, la dedicación de las horas lectivas necesarias
para obtener el adecuado aprovechamiento en todas las asignaturas, y la cualificación
precisa de los intérpretes.
condiciones físicas que deben tener las aulas en las que intervengan los intérpretes de
lengua de signos, para que la actividad educativa se siga sin los inconvenientes que
pueda presentar la falta de espacio, o la falta de idoneidad de la ubicación de los
intérpretes de signos con relación a la función que desempeñan.
discapacidad auditiva tenga, en todo caso, una especial incidencia, a los efectos de
detectar las necesidades que se puedan presentar a cada alumno para personalizar el
proceso de enseñanza-aprendizaje.
servicios sanitarios, con la finalidad de detectar precozmente los problemas de
audición en los alumnos, por ejemplo, mediante la programación conjunta de pruebas
periódicas preventivas.
entre todos los padres, madres y familiares, y el profesorado, la comprensión de las
dificultades auditivas graves, y la inclusión de aquellos que las padecen, a través de
charlas, publicaciones, talleres, actividades, etc.».
Esta resolución fue aceptada por la Consejería de Educación, matizando que la línea
de actuación de la misma era la propuesta por esta institución.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
AYUDAS PARA LA ADQUISICIÓN DE LIBROS DE TEXTO
El expediente 20110761 se inició como consecuencia de la información que nos
había llegado a mediados del mes de abril de 2011, a través de los medios de comunicación,
sobre el retraso en el abono de las ayudas para financiar la adquisición de los libros de texto
para el alumnado que curse educación primaria y educación secundaria obligatoria en centros
docentes de la Comunidad de Castilla y León, y que habían sido concedidas para el curso
escolar 2010/2011.
La convocatoria de dichas ayudas tuvo lugar mediante la Orden EDU/548/2010, de 27
de abril (BOCYL, de 30 de abril de 2010), modificada por la Orden EDU/1372/2010, de 1 de
octubre (BOCYL, de 6 de octubre de 2010), y, mediante la Orden de 6 de octubre de 2010 de la
Consejería de Educación se resolvió la convocatoria de ayudas.
Según la información que nos había facilitado la propia Consejería de Educación,
mediante informe fechado el 20 de mayo de 2011, los abonos de las ayudas correspondientes a
beneficiarios de las dos anualidades presupuestarias, 2010 y 2011, establecidas en la
convocatoria, ya habían sido realizados mediante las correspondientes transferencias a las
cuentas bancarias indicadas en el impreso de solicitud, en los mismos periodos que venía
siendo habitual para los cursos anteriores. Sin embargo, no se nos indicó en qué fecha se
produjo dicho abono, que, a tenor de las noticias de los medios de comunicación, tuvo que
producirse entre los meses de abril y mayo de 2011; publicándose la Orden de convocatoria de
ayudas para el próximo curso escolar 2011/2012 en el BOCYL de 27 de abril de 2011.
Con todo, tenemos que considerar que, teniendo en cuenta el plazo de un mes para
interponer los recursos de reposición contra la Orden que resolvió la convocatoria de las ayudas
(punto 8-3 de la misma), y el mismo plazo de un mes para resolver dichos recursos (art. 117.2
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), la Orden debió ser firme antes de finalizar el año 2010
o en el mes de enero de 2011, salvo que se hubiera interpuesto algún recurso en vía
contencioso-administrativa.
Por otro lado, el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Educación y la
Comunidad de Castilla y León, firmado el 15 de julio de 2010, que permitió incorporar a la
convocatoria de ayudas el crédito que el Ministerio tiene previsto a dicho fin, estableció, en el
punto 2 de la cláusula tercera, que el Ministerio libraría el importe correspondiente
“inmediatamente después de la firma del presente convenio y, en todo caso, antes del 1 de
noviembre de 2010”.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Asimismo, las ayudas económicas para financiar la adquisición de los libros de texto
tienden a garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación
en los términos previstos en el art. 83 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación; y la
demora en el abono de las mismas podría suponer un inconveniente para algunas familias con
escasez de recursos. No obstante, también hay que tener en cuenta que las convocatorias
prevén, para los alumnos que se encuentren en situaciones económicas manifiestamente
desfavorables, la percepción de la ayuda a través de los centros, adquiriendo éstos
directamente los libros.
Con todo, la opción de acudir a las ayudas, para garantizar la igualdad de
oportunidades en el ámbito educativo, lleva implícito el inconveniente de que las familias
tengan que adelantar el importe de los libros de texto, por lo que demorar más allá de lo
necesario el abono de las ayudas, sin que se haga constar un motivo aparente, debe llevarnos a
pedir una mayor agilidad en el abono de las mismas a aquellos que ven reconocido su derecho.
Por ello, dirigimos a la Consejería de Educación la siguiente resolución:
“Que, en lo sucesivo, tras la resolución de las convocatorias de las ayudas, para
financiar la adquisición de libros de texto para el alumnado de educación primaria y
educación obligatoria secundaria en centros docentes de la Comunidad de Castilla y
León, se agilice, en la medida de lo posible, el abono de las mismas; e, incluso, se
adelante la convocatoria de las ayudas en el calendario, si fuera preciso, para que
dicho abono se produzca antes de lo que se viene haciendo hasta el momento”.
Con relación a ello, la Consejería de Educación hizo hincapié en el volumen de
tramitación de solicitudes y de comprobación de datos, con relación a una convocatoria
asentada en dos ejercicios presupuestarios, procedentes éstos de dos administraciones. No
obstante ello, la Consejería nos indicó que se mantendrían las actuaciones que se venían
desarrollando, para agilizar en su conjunto los trámites de gestión, con especial esmero en el
abono de las ayudas a los colectivos más necesitados en el inicio del curso escolar y en las
condiciones más adecuadas.
EL UNO POR CIENTO CULTURAL
Se inició de oficio el expediente 20111350, con el fin de supervisar las previsiones
de cumplimiento de las obligaciones impuestas en el art. 71 de la Ley 12/2002, de 11 de julio,
de Patrimonio Cultural de Castilla y León a la Consejería en materia de cultura.
Dicho precepto está relacionado con el uno por ciento cultural, como medida de
fomento para la investigación, documentación, conservación, recuperación, restauración y
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
difusión de bienes integrantes del patrimonio cultural de Castilla y León; y, conforme al mismo,
la Consejería de Cultura y Turismo, competente en materia de cultura, debería proceder a la
aprobación de la normativa reglamentaria de desarrollo de la obligación de financiar acciones
de tutela del patrimonio cultural a través de los presupuestos de licitación de obras públicas,
máxime teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley de
Patrimonio Cultural de Castilla y León.
Asimismo, la Consejería de Cultura y Turismo está llamada a establecer las directrices
y objetivos que han de ser comunicados a la Administración del Estado, como guía que pueda
servir a ésta a la hora de realizar las inversiones que lleve a cabo en la Comunidad de Castilla y
León con el uno por ciento cultural determinado por la legislación del patrimonio histórico
español.
A la vista de la información que nos fue aportada por la Consejería de Cultura y
Turismo, se puso de manifiesto la intención de ésta de regular la aplicación del uno por ciento
cultural a lo largo de la legislatura. Hasta el momento, también conforme a la información que
nos aportó la Consejería de Cultura y Turismo, la inaplicación de dicho porcentaje cultural había
venido paliada por la inversión realizada por la propia Consejería de Fomento en la restauración
de bienes del patrimonio cultural y por las inversiones realizadas por la Consejería de Cultura y
Turismo en virtud de la aplicación del Plan de Intervención en el Patrimonio Histórico de Castilla
y León 1996-2002 y en la aplicación del Plan PAHIS 2004-2012.
Con todo, parte de las quejas de las que se tiene conocimiento esta procuraduría
afectan a la deficiente conservación y mantenimiento de numerosos bienes que forman parte
del patrimonio de Castilla y León, en algunos casos, de elementos que tienen la categoría de
Bienes de Interés Cultural. En este sentido, es evidente que debe existir un especial esfuerzo en
destinar recursos económicos a la atención del vasto patrimonio cultural de que dispone nuestra
Comunidad. De este modo, la efectividad del uno por ciento cultural debería contribuir a
racionalizar dicho esfuerzo, para lo cual es precisa una regulación que permita establecer la
forma de determinar dicho porcentaje al presupuesto de la licitación de las obras, el
procedimiento para generar la financiación, los mecanismos de ingresos y compensación, la
dación de cuentas sobre los créditos ampliados o generados, la debida coordinación entre los
organismos públicos responsables de las obras públicas y la consejería competente en materia
de cultura, los criterios de prioridad para tener acceso a la financiación del uno por ciento
cultural, etc. La efectividad del uno por ciento cultural, incluso en periodos en los que las obras
públicas hayan de tener una menor presencia, junto con los programas plurianuales de
actuación acompañados de los correspondientes planes de financiación, deben tener una
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
especial importancia en el conjunto de medidas destinadas a fomentar el patrimonio cultural en
los términos establecidos en la Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León.
En otro orden de cosas, según la información que también nos había aportado la
Consejería de Cultura y Turismo, pudimos advertir una falta de entendimiento entre la
Administración del Estado y la de la Comunidad de Castilla y León, a la hora de hacer valer las
prioridades que puedan existir en nuestra Comunidad para la realización de inversiones que
pudieran beneficiarse de la financiación del uno por ciento cultural previsto en el art. 68 de la
Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español.
En este sentido, se nos señaló que el Ministerio de Cultura había rechazado la
propuesta realizada por la Consejería de Cultura y Turismo en las reuniones celebradas en el
Consejo de Patrimonio Histórico, de planificar las intervenciones del uno por ciento cultural a
través de convenios bilaterales, relacionados fundamentalmente con proyectos incluidos en los
planes nacionales en bienes de titularidad estatal, en proyectos de interés supramunicipal y
supraprovincial, o en intervenciones afines a los programas establecidos en el Plan PAHIS.
Asimismo, se nos indicó que, a pesar de que en diversas ocasiones se había pedido a la
Administración del Estado una relación completa de los proyectos aprobados con cargo al uno
por ciento cultural previsto en la legislación estatal, la Consejería de Cultura y Turismo no había
podido obtener la lista oficial de inversiones por la que esta procuraduría se había interesado a
la hora de solicitar información para tramitar este expediente de oficio.
Con todo ello, no podemos ignorar que el art. 46 de la Constitución Española
contempla la obligación de los poderes públicos de garantizar la conservación y promoción del
enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de todos los pueblos de España y
los bienes que lo integran; que el patrimonio histórico y artístico es un valor esencial de la
identidad de nuestra Comunidad a tenor del art. 4 del Estatuto de Autonomía de Castilla y
León; así como que las relaciones entre administraciones públicas, en este caso entre la
Administración del Estado y la de la Comunidad de Castilla y León, se deben regir por los
principios de lealtad, cooperación, asistencia y demás principios previstos en el art. 4 de la Ley
30/1996, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Por lo expuesto, dirigimos la siguiente resolución a la Consejería de Cultura y Turismo:
“- La aprobación de la normativa reglamentaria reguladora del uno por ciento cultural
en Castilla y León en el tiempo más breve posible.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de Estado, insistir en la apertura de cauces que permitan a la Comunidad de Castilla y
León establecer o participar en el establecimiento de las directrices y objetivos para la
aplicación del uno por ciento cultural previsto en la legislación estatal en inversiones
que se realicen en nuestra Comunidad Autónoma”.
La Consejería del Cultura y Turismo aceptó esta resolución, recordando que se estaba
trabajando para aprobar la normativa reglamentaria reguladora del uno por ciento cultural en el
año 2012, y comprometiéndose a seguir insistiendo ante el Ministerio de Cultura en la
necesidad de aprobar los proyectos financiados a través del uno por ciento cultural de forma
coordinada con la Comunidad de Castilla y León.
VENTA AMBULANTE
Se inició de oficio el expediente 20110529 en materia de venta ambulante,
considerando como precedente de su tramitación las quejas que frecuentemente se reciben en
materia de comercio, relacionadas con la práctica irregular de la venta ambulante en pequeños
municipios. Aunque dichas quejas suelen estar orientadas a la eliminación de la competencia
que supone dicho tipo de venta para los establecimientos comerciales permanentes existentes
en dichos municipios, igualmente hay que tener en cuenta que esa modalidad de venta puede
afectar a los derechos de los consumidores, por ejemplo, si los productos comercializados no
ofrecen las condiciones higiénico-sanitarias que deben tener.
La experiencia nos muestra que, en muchos casos, a pesar de la voluntariedad
mostrada por los ayuntamientos en los que se practica la venta ambulante, se carece de
ordenanza específica reguladora, lo que dificulta el control de dicho tipo de venta y la adopción
de las medidas que pudieran llevarse a cabo en cumplimiento del correspondiente régimen
sancionador, con el fin de impedir ventas ambulantes realizadas de forma irregular, como es el
caso muy frecuente de la venta ambulante de pan y panes especiales cuando existe un
despacho de venta abierto al público.
En ocasiones, también se confunde la regulación sustantiva de la venta ambulante a
través de una ordenanza elaborada al efecto, con las ordenanzas de tipo fiscal, cuyo fin
exclusivo es el establecimiento de unas tasas por llevar a cabo determinadas actividades, entre
las que se puede encontrar la venta ambulante o la ocupación de la vía pública con puestos de
venta ocasionales.
Junto con el precedente de las quejas recibidas, nos pareció muy oportuno el modelo
de ordenanza municipal de venta ambulante aprobado por el Consejo Provincial de Consumo de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
la Diputación de León, en sesión ordinaria celebrada el 11 de marzo de 2011, para facilitar a los
ayuntamientos menores de 20.000 habitantes dictar o actualizar sus respectivas ordenanzas
reguladoras. Además, según la información ofrecida por la propia Diputación de León, se
propondría a los municipios que actualizaran su ordenanza un convenio para el fomento de la
regulación y control de la venta ambulante, con el que la institución provincial facilitaría
programas de formación en materia de comercio ambulante a los policías locales destinados a
la labor inspectora, a consumidores y usuarios del municipio respecto a sus derechos en
relación con esta modalidad de venta, y a las asociaciones de venta ambulante de la provincia;
estando previsto, igualmente, un diseño de actuaciones a llevar a cabo para el control de este
tipo de venta.
Con todo, dado el interés que implicaban las medidas acordadas por la Diputación
Provincial de León, y con el fin de conocer otras iniciativas que pudieran existir o ponerse en
funcionamiento a través del resto de diputaciones provinciales de nuestra Comunidad distintas
a la Diputación provincial de León, iniciamos esta actuación de oficio, solicitando información al
respecto a cada una de las diputaciones provinciales.
Recibida la información solicitada, pudimos comprobar que las mismas o similares
actuaciones en la materia no existían en el resto de las diputaciones provinciales, resultando
conveniente, sin embargo, que éstas desarrollaran una importante labor de asistencia a los
municipios, en los términos de lo previsto en la letra b) del art. 36.1 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, de Bases del Régimen Local, instando a los municipios, en especial a los de menor
capacidad de gestión, a elaborar o adecuar la oportuna ordenanza reguladora de la venta
ambulante, y ofreciendo a dichos municipios un cauce que permitiera la efectiva aplicación de la
regulación establecida al efecto.
A estos efectos, frente a la dificultad que tienen algunos ayuntamientos para ordenar
y controlar la venta ambulante conforme a las competencias que tienen conferidas, es necesaria
la colaboración entre las distintas administraciones, y, en particular, la asistencia de las
diputaciones provinciales a los municipios más pequeños.
En virtud de todo lo expuesto, mediante la oportuna resolución, consideramos
oportuno recomendar a las Diputaciones provinciales, con carácter general, que:
“- Se pongan en marcha estudios para conocer los datos relativos a la práctica,
ordenación y control de la venta ambulante en los municipios de cada Provincia, y, en
particular, si cuentan con ordenanza reguladora, si dicha ordenanza se ajusta a la
normativa vigente, etc.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Servicios de Asistencia a Municipios, para informar y asesorar a los Ayuntamiento de
la conveniencia de ordenar la venta ambulante, y de los cambios normativos que
puedan afectar a las ordenanzas existentes.
ambulante que pueda servir de guía para éstos; así como mecanismos conjuntos,
para supervisar su ejercicio y la eliminación de prácticas que van en contra de los
intereses de los consumidores y del resto de comerciantes, cuando ello sea
necesario”.
Las Diputaciones provinciales de Ávila, León, Palencia, Valladolid, Salamanca, Segovia
y Zamora aceptaron esta resolución. Por el contrario, la Diputación provincial de Soria rechazó
la primera y la tercera recomendación de nuestra resolución, señalando que los municipios no
han demandado actuar en ese sentido, mostrándose dispuesta a informar y asesorar a los
ayuntamientos a través del Servicio de Asistencia a Municipios. La respuesta de la Diputación
provincial de Burgos no se mostró, ni a favor, ni en contra, de nuestras recomendaciones.
EL PROBLEMA DEL TABAQUISMO ACTIVO Y PASIVO EN LA POBLACIÓN MENOR DE
EDAD
El tabaquismo representa uno de los principales problemas de salud pública y está
considerado como la primera causa aislada de enfermedad y mortalidad prematura.
Es cierto que está disminuyendo la prevalencia de personas que fuman, en especial de
mediana edad. Pero aun objetivándose un descenso en la incidencia del tabaquismo en la
población adulta, en la actualidad es elevada en los adolescentes. De hecho, la población joven
es la principal consumidora de tabaco. Es un hábito que a menudo se adquiere en la
adolescencia y se considera también un factor de riesgo para el consumo de marihuana y otras
drogas.
Así, tras el alcohol, el tabaco es la sustancia con un consumo más extendido entre los
escolares españoles. Según el estudio de la Organización Mundial de la Salud sobre los estilos
de vida relacionados con la salud de los escolares, en España más del 60 % de los jóvenes ha
probado el tabaco a la edad de 15 años y casi la tercera parte de todos ellos son fumadores
activos antes de cumplir los 18.
En el caso de la Comunidad de Castilla y León este impacto del consumo de tabaco
viene siendo elevado.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
La evaluación de la planificación regional puso de manifiesto que la aceptación social
del consumo de tabaco sigue siendo muy alta, las edades de inicio muy precoces y todavía muy
elevadas las prevalencias de personas que consumen habitualmente tabaco.
Así, en el VI Plan Regional sobre Drogras (2009-2013), aprobado por Decreto
50/2009, de 27 de agosto, se señala que el consumo habitual de tabaco se encuentra
ligeramente por encima de los promedios nacionales, siendo más acusada esta diferencia en la
población de estudiantes de 14 a 18 años.
Es, precisamente, en esta etapa de la adolescencia cuando, a pesar de tener una vida
tabáquica corta, los efectos perjudiciales del tabaco se hacen patentes. Los estudios sobre el
grado de afectación de la función pulmonar en los adolescentes fumadores habituales, han
permitido en los últimos años conocer los riesgos reales existentes para su salud. Además, el
consumo de tabaco en la adolescencia es un factor de riesgo cardiovascular, produciendo
ateroesclerosis, alteraciones de la función de la pared arterial, de los niveles séricos de
colesterol y de la composición de lipoproteinas.
El consumo de tabaco, además, no se trata solamente de un problema de elección
cuyos riesgos afecten individualmente al fumador. Numerosos informes emitidos por
instituciones médicas han determinado que el consumo involuntario de tabaco constituye un
riesgo para la salud pública. Se habla, así, de que son fundamentalmente los niños los más
afectados por el tabaquismo pasivo, dado que no pueden evitar la exposición al tabaco si ésta
se presenta, de forma que cerca del 40% de los niños está regularmente expuesto al humo
ajeno en el hogar. Y el 31% de las muertes atribuibles al tabaquismo pasivo corresponde a
niños.
Y en la adolescencia (al igual que en edades más tempranas de la vida) los fumadores
pasivos se ven especialmente afectados por los efectos perjudiciales del tabaco, siendo el riesgo
de padecer patologías respiratorias y cardiacas del 20 % superior a los no expuestos al humo
de tabaco.
Todas estas circunstancias han determinado un cambio significativo en la estrategia
de los poderes públicos frente al tabaquismo activo y pasivo entre la población menor de edad.
De tal forma que la ampliación de las restricciones al consumo de tabaco se ha dejado sentir
con la imposición de medidas legislativas.
De hecho, con la Ley 42/2010, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley
28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la
venta, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, se ha avanzado en la protección
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de la salud de los ciudadanos ampliando la prohibición de fumar en espacios públicos cerrados
y colectivos, siendo el de los menores uno de los colectivos especialmente beneficiados con esta
medida.
Se ha reconocido, así, al máximo nivel normativo un importante derecho que afecta a
la salud colectiva: el derecho de las personas no fumadoras a no respirar en espacios cerrados
el humo del tabaco proveniente de aquellos que, voluntariamente, optan por fumar.
Este derecho ha de vincularse íntimamente con el reconocimiento del derecho a la
salud y con el deber de los poderes públicos de adoptar medidas eficaces frente al tabaquismo
activo y pasivo y, especialmente, en relación con la infancia y adolescencia. En consecuencia, la
política de control desarrollada en esta Comunidad Autónoma para el abordaje de esta
problemática está obligada a seguir avanzando de forma efectiva.
Esta institución, por ello, consideró oportuno desarrollar una actuación de oficio
(20101156) con la finalidad de proponer a la Administración autonómica la puesta en marcha
de nuevas estrategias para conseguir que los menores de edad respiren un aire libre de humo
de tabaco y se vean libres de esta adicción:
1. Estrategias de control.
Aunque la política de control en materia de tabaco en esta Comunidad, a la luz de los
datos existentes, estaría bien orientada, se estimó aconsejable la necesidad de incrementar en
algunos casos (por ejemplo, en parques infantiles) las actuaciones inspectoras aleatorias a
realizar anualmente para lograr un total cumplimiento de las prohibiciones de consumo, así
como para evitar en los distintos tipos de establecimientos (supermercados, tiendas de
alimentación, hostelería, gasolineras...) la venta de productos de tabaco a menores de edad.
2. Estrategias de sensibilización.
Si bien las estrategias de sensibilización social pueden tener menos efectos entre la
población más joven (por ser más refractaria a los mensajes “institucionales”), la concienciación
y educación sobre la salud pública se revela como un componente clave para el éxito de los
programas destinados al control de tabaco.
Se ha defendido, pues, por esta institución la necesidad de reforzar o potenciar las
estrategias de concienciación o sensibilización social, aumentando y mejorando los programas o
campañas de tipo informativo para seguir aumentando la percepción de los riesgos asociados al
consumo de tabaco en jóvenes y adolescentes, disminuir la tolerancia familiar y social y mejorar
la información acerca de las consecuencias derivadas del tabaquismo pasivo en los menores de
edad.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
3. Estrategias de prevención.
Junto al desarrollo de campañas informativas rigurosas y efectivas sobre los riesgos o
el daño que hace el humo de tabaco y los beneficios de dejar de fumar, destaca también la
importancia de las estrategias de prevención.
Es posible que las estrategias de prevención aplicadas hasta el momento hayan
podido influir en la reducción de los niveles de prevalencia iniciales. No son, sin embargo,
programas específicos de prevención en materia de tabaco, aunque algunos de ellos incluyan
alguna actividad o contenido concreto al respecto.
Esta institución, por ello, se ha mostrado partidaria de la puesta en marcha de
programas de prevención diseñados específicamente para prevenir el tabaquismo activo y
pasivo, centrados, en primer lugar, en el ámbito comunitario para evitar la disponibilidad de los
productos de tabaco por menores de edad. Es posible que una adecuada información a los
vendedores de tabaco (en establecimientos comerciales y de hostelería) sobre los problemas
que genera su consumo en la salud de los adolescentes y de las consecuencias derivadas de la
infracción de la prohibición de venta a dicho colectivo, así como el requerimiento de su
cumplimiento, puede ser de mucha utilidad para concienciar sobre esta problemática, evitar el
inicio del consumo o reducir la edad de ese inicio y reducir su oferta o disponibilidad por
menores de edad.
Pero también la prevención resulta fundamental en el ámbito escolar (con una
aplicación y evaluación rigurosa y de forma continuada) y en el ámbito familiar, para eliminar el
contacto del niño con el tabaco fumado por otros, reducir la prevalencia del consumo en la
familia y lograr que los adolescentes se vean libres de esta adicción.
El papel preventivo que pueden desarrollar los servicios sanitarios es también
imprescindible para proteger a los menores del humo de tabaco desde la concepción. Su
intervención, pues, es decisiva y prioritaria para reducir y eliminar la exposición al humo de
tabaco ambiental en el hogar, prevenir la iniciación del hábito en niños y adolescentes y lograr
la cesación del consumo tanto en adolescentes como en padres.
Con todo ello, y partiendo de los progresos logrados hasta el momento, esta
institución creyó en la necesidad de seguir avanzando en esta Comunidad Autónoma en la
política de control y prevención del tabaquismo activo y pasivo en menores de edad. Por lo que
formuló a la Consejería de Sanidad, a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades y a
la Consejería de Educación la siguiente resolución:
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
“Que se progrese en el desarrollo de la estrategia de control y prevención ejecutada
por la Administración de esta Comunidad Autónoma frente al problema del
tabaquismo activo y pasivo en la población menor de edad, intensificando la
implicación de los padres, educadores, servicios sanitarios, agentes privados y
sociedad en general.
Las medidas que se recomiendan, entre otras posibles, para seguir avanzando en el
cumplimiento de la normativa vigente en la materia, en la elevación de la percepción
del riesgo asociada al consumo de tabaco, en la disminución de la disponibilidad por
adolescentes, en la reducción de la aceptación social del consumo, en la prevención
de la iniciación del hábito de fumar en niños y jóvenes o en el retraso de la edad de
inicio, en la reducción o eliminación de la exposición de los menores al humo de
tabaco ambiental y en el abandono del tabaquismo por padres e hijos, son las
siguientes:
a) Incrementar las actuaciones inspectoras aleatorias anuales, con la finalidad de
lograr un total cumplimiento de las prohibiciones establecidas en relación con el
consumo de tabaco en lugares públicos cerrados y colectivos, y con la venta de
productos de tabaco a menores de edad.
b) Fomentar el desarrollo de campañas o programas de concienciación e información
sobre los riesgos asociados al consumo de tabaco, a fin de seguir aumentando la
percepción de los riesgos asociados al consumo de tabaco en jóvenes y adolescentes,
disminuir la tolerancia familiar y social y mejorar la información acerca de las
consecuencias derivadas del tabaquismo pasivo en los menores de edad.
c) Desarrollar programas de prevención específicos en el ámbito educativo diseñados
concretamente para prevenir el tabaquismo.
d) Desarrollar programas específicos de prevención en el ámbito familiar para eliminar
el contacto de los menores con el tabaco fumado por otros, reducir la prevalencia del
consumo en la familia y lograr que los adolescentes se vean libres de esta adicción.
e) Fomentar el desarrollo de programas, actuaciones o campañas dirigidas a ofrecer
una información adecuada en establecimientos comerciales y de hostelería sobre los
problemas que genera el consumo de tabaco en la salud de los adolescentes y de las
consecuencias derivadas de la infracción de la prohibición de venta a dicho colectivo,
así como a requerir su cumplimiento.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
f) Desarrollar programas preventivos por los servicios sanitarios (pediatría, medicina
familiar, ginecología) para proteger a los menores del tabaco desde su concepción,
fomentando la reducción o eliminación de la exposición al humo de tabaco ambiental
en el hogar, previniendo la iniciación del hábito en niños y adolescentes y fomentando
y facilitando la cesación del consumo y la dependencia tanto en jóvenes como en
padres”.
La Consejería de Sanidad comunicó que con fecha 16 de mayo de 2011 se había
firmado la instrucción conjunta de la Dirección General de Salud Pública e I+D+I y la Agencia
de Protección de la Salud y Seguridad Alimentaria, por la cual se adapta la instrucción anterior a
los contenidos de la Ley 42/2010, que modifica la Ley 28/2005, por lo que se mantendría el
nivel de inspecciones existente. No obstante, la formación e información sobre los aspectos
concernientes a la nueva Ley sería una de las actuaciones fundamentales en las inspecciones
desarrolladas en los establecimientos de hostelería.
Por su parte, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades comunicó que se
estimularía la participación de escolares, profesores y padres en los programas generales
acreditados de prevención escolar y familiar del consumo de drogas, reforzando los contenidos
sobre tabaco para evitar el tabaquismo activo y pasivo en menores de edad.
Y, finalmente, desde la Consejería de Educación se pusieron de manifiesto distintas
actividades desarrolladas para reforzar y consolidar las estrategias establecidas en el marco de
prevención y control del consumo del tabaco en el alumnado. Sin perjuicio de continuar
trabajando al respecto en el seno de la Comisión Regional para la Promoción de la Salud.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y MENORES DE EDAD
La tramitación de reclamaciones ciudadanas contra la imposición de sanciones a
menores de edad, determinó la necesidad de reflexionar (a través de la actuación de oficio
20111822) sobre algunas cuestiones relacionadas con la responsabilidad de los menores ante
la comisión de infracciones administrativas.
No cabe duda que el derecho administrativo reconoce a los menores de edad
capacidad de obrar en sus relaciones con la Administración pública para la defensa de sus
derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento jurídico administrativo, sin la
asistencia de las personas que ejerzan sobre ellos la patria potestad, la tutela o curatela (art. 30
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común).
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Partiendo de la circunstancia de que los menores de edad autores de una infracción
administrativa pueden ser sancionados, cabía preguntarse qué ocurre en cuanto al límite
mínimo de edad que debe exigirse a una persona para ser imputada por la comisión de ilícitos
administrativos y qué tipo de sanciones deben imponerse a los menores.
Es cierto que la falta en nuestro ordenamiento jurídico de una norma legal que regule
de forma expresa esta cuestión, ha hecho ineludible la aplicación subsidiaria de las normas
penales. Concretamente, el derecho penal vigente fija una edad por debajo de la cual la
persona es inimputable (14 años) y establece un tramo de edad desde los 14 a los 18 años a
los que no debe aplicarse el Código Penal de los adultos, sino el específico promulgado para
ellos con una finalidad educativa (LO 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad
penal de los menores). La posibilidad de aplicar dicha Ley (LORPM) a los jóvenes de entre los
18 y 21 años quedó excluida con la LO 8/2006, de 4 de diciembre.
Pero es razonable pensar en la necesidad de alcanzar un derecho administrativo
sancionador especial para los menores (como ha ocurrido en el derecho penal a través de la
LORPM), con sanciones adecuadas y acordes con su edad y con un fin claramente educativo
frente al modelo represivo existente. Y de esta forma excluir la imposición de multas
pecuniarias, ya que si éstas no son adecuadas para el derecho penal de los menores, tampoco
deben serlo para el derecho administrativo sancionador.
Por ello, entendió esta institución que no podía seguir manteniéndose la situación
jurídica existente de retraso de las normas administrativas sancionadoras respecto del derecho
penal de los menores de edad, considerando la necesidad de reconocer a los mismos el derecho
a ser tratados como personas diferentes de los adultos.
Así, se consideró conveniente la aprobación de un derecho administrativo sancionador
especial para los menores de edad que, en atención a la dogmática jurídico penal, estableciera
una declaración específica respecto a la edad mínima para resultar responsable de infracciones
administrativas y que, asimismo, contemplara el establecimiento de una tipología de sanciones
adecuadas para los sujetos infractores, eficaces en la práctica y orientadas hacia fines
educativos y pedagógicos para fomentar el verdadero sentido del respeto y de la
responsabilidad.
Para ello el Procurador del Común dio traslado de esta cuestión al Defensor del Pueblo
estatal por si resultaba procedente iniciar por parte de esa defensoría alguna actuación dirigida
a la consecución de la modificación legal señalada.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Con posterioridad al cierre de este Informe, el Defensor del Pueblo estatal comunicó a
esta institución que se ha dirigido a los departamentos de Interior y de Hacienda y
Administraciones públicas trasladando la necesidad de aprobación de un nuevo régimen
regulador del Derecho Administrativo Sancionador para los menores de edad que,
fundamentado en los principios del Derecho Penal, contemple sanciones adecuadas para los
menores de 18 años y mayores de 14, declare la inimputablidad de los menores de edad, recoja
el interés superior del menor y la exigencia de responsabilidad de los menores fundamentada
en principios orientados hacia su reeducación, contemplando un catálogo y topología de
medidas adecuadas al menor desde la perspectiva sancionadora-educativa y no sólo desde el
punto de vista recaudatorio, modificándose asimismo el procedimiento en todos sus trámites y
fundamentalmente su terminación, en la que debe preverse la terminación convencional como
forma prioritaria que prevea el compromiso expreso por el menor del cumplimiento de la
sanción para evitar la ineficacia de las sanciones.
PERSONAS CON DISCAPACIDAD
A lo largo del año 2011 ha continuado y en algunos casos concluido la tramitación de
algunas de las actuaciones de oficio iniciadas en años anteriores; al mismo tiempo se han
iniciado otras relacionadas con los problemas específicos de las personas con discapacidad.
En concreto, interesa mencionar de forma específica cuatro concretos expedientes,
dos de ellos procedentes de años anteriores, uno de ellos iniciado en el año 2009 (20092122)
relativo a la supresión de barreras en la comunicación sensorial, y otro (20100887) iniciado en
el año 2010 en relación con la reserva de plazas para personas con discapacidad en las
empresas. Los otros dos expedientes que interesa destacar se iniciaron y concluyeron durante
el presente año 2011, estando relacionado uno de ellos con el uso de perros guía por personas
con discapacidad (20110252) y otro con las exigencias urbanísticas para la concesión de
licencias de instalación de ascensores en edificios que carecen de este tipo de infraestructuras
(20112278).
Comenzando por esta última actuación, se decidió su realización al tener conocimiento
de que en ocasiones en la normativa urbanística y con la finalidad de facilitar la instalación de
ascensores en edificios ya existentes, cuando dicha instalación exige reducciones de anchos de
escaleras, colocación del ascensor en patios interiores con reducción de vistas, etc., se
supeditaba la concesión de la correspondiente licencia a la existencia de un acuerdo unánime
de todos los propietarios del edificio sujeto al régimen de propiedad horizontal.
En concreto, se había constatado esta situación en Palencia, municipio en el que
además de las previsiones que en ese sentido se recogían en su Plan General de Ordenación
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Urbana cuando era precisa la reducción del ancho de escaleras, el Ayuntamiento al parecer
hacía extensiva dicha exigencia a la instalación de ascensores en los patios interiores de
edificios sujetos al régimen de propiedad horizontal cuando quedaban reducidas las luces rectas
de los mismos.
Era evidente que en aras de la accesibilidad, que sin duda constituye un presupuesto
para el pleno y efectivo ejercicio de sus derechos por las personas con discapacidad, no podían
sacrificarse otras exigencias normativas dirigidas asimismo a la protección de las personas en
aspectos tales como las condiciones de seguridad en la evacuación de los edificios o sus
condiciones de habitabilidad.
Por otro lado, también parecía evidente que si un supuesto de hecho se ajustaba a la
legalidad, la posibilidad de autorizarlo no podía hacerse depender de la existencia o no de
unanimidad en su solicitud por parte de los interesados, miembros de la comunidad de
propietarios del inmueble en el que pretendía efectuarse la instalación en cuestión.
En definitiva, la reducción del ancho de una escalera en un edificio de viviendas
(supuesto que contempla el Plan General de Ordenación Urbana de Palencia) solo podía
autorizarse hasta dónde la normativa lo permitiera y esa reducción, si se ajustaba a la
normativa de aplicación, no podía depender en su autorización de aquella unanimidad,
exigencia de unanimidad que además no era ni es una cuestión urbanística.
De hecho, es la normativa reguladora del régimen de la propiedad horizontal
(normativa de derecho civil) la que establece las mayorías precisas en orden a la instalación de
ascensores en edificios sujetos a dicho régimen y la normativa urbanística, a juicio de esta
institución, no podía imponer un régimen diferente de mayorías.
Cuestión distinta es que pese a dicho acuerdo no procediera la concesión de la
licencia por razones urbanísticas que nada tienen que ver con las mayorías exigidas para
adoptar válidamente la decisión de instalar un ascensor y solicitar la correspondiente licencia.
Asimismo, la exigencia de unanimidad podía contradecir las previsiones contenidas en
la Ley 15/1995, de 30 de mayo, sobre límites del dominio sobre inmuebles para eliminar
barreras arquitectónicas a las personas con discapacidad en los supuestos que la misma
contempla.
En este sentido, en la resolución dirigida al Ayuntamiento, además de las
consideraciones que en síntesis se han expuesto, se consideró oportuno hacer referencia a la
modificación introducida en el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza respecto a la
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
exigencia de autorización expresa de los titulares de las viviendas que veían reducidas sus
vistas, cuando el ascensor debía colocarse en un patio a menos de dos metros de una ventana.
Finalmente, y en atención a los razonamientos precedentes, se sugirió al
Ayuntamiento de Palencia la revisión de las previsiones de su normativa urbanística para
eliminar de la misma la exigencia del acuerdo unánime de los propietarios incluidos en el
régimen de propiedad horizontal del edificio en el que se proyecta la instalación en cuestión.
En respuesta a dicha sugerencia, con posterioridad a la fecha de cierre del presente
Informe, dicho Ayuntamiento ha comunicado a esta institución, entre otros extremos, que en
este momento se estaban recabando ordenanzas reguladoras de las instalaciones de que aquí
se trata, aprobadas en otros municipios, con el fin de redactar una Ordenanza que permitiera la
instalación de ascensores en estos edificios y superar los obstáculos que plantea la normativa
urbanística, aclarando, además, que la sugerencia formulada se tendría en cuenta, ante una
posible modificación del planeamiento que regula este tipo de instalaciones.
Como se ha señalado más arriba, la actuación de oficio tramitada con el número de
referencia 20110252 tenía por objeto valorar si existían restricciones de acceso de perros guía
que acompañan a personas invidentes en determinados centros hospitalarios de nuestra
Comunidad Autónoma y ello tras haber conocido por la prensa dicha posibilidad.
A la vista de la información recabada y en relación con la cuestión analizada desde un
punto de vista general, esta institución consideraba preciso el desarrollo reglamentario de la
Ley 3/1998, de 24 de junio, de accesibilidad y supresión de barreras, tal y como por otro lado
se indicaba en su art. 28 dedicado precisamente a regular la cuestión de que aquí se trata.
En este sentido, a lo largo del tiempo se había visto en la normativa de algunas
comunidades autónomas la evolución en la regulación citada pasando de prever únicamente la
asistencia de perros guía a los invidentes o personas con deficiencia visual, a reglar la presencia
de estos animales como asistentes a otras personas con discapacidad. Por otro lado, existía
específica normativa reguladora del acceso de estos animales en casi todas las comunidades
autónomas y en el ámbito estatal el RD 3250/1983, de 7 de diciembre, por el que se regula el
uso de perros-guía para deficientes visuales y la Orden de 18 de junio de 1985 que lo
desarrolla.
En Castilla y León la única regulación existente era la antes señalada y pese a que la
redacción del citado art. 28 era muy avanzada, en atención tanto a su fecha como a su
contenido dado que incluye la asistencia no sólo a personas con deficiencias visuales sino a
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
quienes están aquejados de una discapacidad física o psíquica, parecía necesario su desarrollo
reglamentario.
Por ello, se dirigió a la Consejería de Sanidad la siguiente resolución:
“Única.- Que por parte del ejecutivo autonómico se valore la precedencia de dictar
una norma reglamentaria de desarrollo de la Ley de Accesibilidad sobre la presencia
de perros de asistencia a personas con discapacidad en los términos antedichos”.
De dicha resolución también se dio traslado a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades, al señalar la Consejería de Sanidad su falta de competencia.
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades aceptó dicha resolución
indicando que el desarrollo reglamentario del art. 28 de la Ley 3/98, de 24 de junio, de
accesibilidad y supresión de barreras, en lo que se refiere a los requisitos de los perros guía ya
se ha cumplido por medio del Decreto 217/2001, de 30 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Accesibilidad y Supresión de Barreras, en su art. 46.
Se aclaró, además, que actualmente se estaba tramitando el borrador del
anteproyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, donde
se dedica uno de sus artículos expresamente a los animales de asistencia y animales de terapia.
Por otro lado, en relación con la supresión de barreras en la comunicación sensorial,
tal y como se ha señalado, se inició en el año 2009 una actuación de oficio (20112122)
dirigida a comprobar el grado de cumplimiento de la Ley 3/98, una vez concluido su periodo
transitorio, y ello en relación con las citadas barreras.
Como resultado de las investigaciones desarrolladas se dirigió una resolución a la
Consejería de Administración Autonómica, las diputaciones provinciales y los ayuntamientos de
más de veinte mil habitantes, con la finalidad de que por parte del órgano competente en cada
caso se impartieran las instrucciones necesarias a todos los centros directivos dependientes del
mismo para que se potenciase la adopción de las medidas previstas en la Ley 3/1998
garantizando el ejercicio de sus derechos a las personas con discapacidad sensorial logrando el
mayor grado de integración social.
En concreto, en dicha resolución se partió de los siguientes presupuestos:
En primer lugar, y como una forma de introducción, se consideró necesario partir de
las previsiones contenidas en el art. 3 de la citada Ley 3/98, centrando el objeto de estudio en
las barreras de comunicación o barreras sensoriales, teniendo en cuenta que la citada Ley
obliga a las administraciones públicas de esta Comunidad Autónoma a promover la supresión de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
barreras en dicho ámbito y a establecer mecanismos o alternativas técnicas que hagan
accesibles los sistemas de comunicación y señalización, lo que a su vez garantiza el derecho a
la información, la comunicación, la cultura, la enseñanza, el ocio y el trabajo.
Asimismo, se tomaron en consideración las conclusiones adoptadas por los diferentes
Defensores del Pueblo con ocasión del Taller I preparatorio de las Jornadas de Coordinación del
año 2003 que llevaba como título “Los derechos de las personas con discapacidad” y las
medidas encaminadas a conseguir la eliminación de barreras sensoriales recogidas en los arts.
24 y siguientes de la citada la Ley 3/98.
En segundo lugar, se recogió en la citada resolución la información facilitada por las
distintas administraciones con las que se había entendido el desarrollo de esta actuación de
oficio, cuyo análisis permitió constatar las distintas situaciones existentes en las mismas.
Y, en fin, la motivación de la resolución dictada a partir de los indicados presupuestos
e informes fue, en síntesis, la siguiente:
La problemática de la existencia de barreras que dificultan la vida y convivencia de las
personas con discapacidad no se agota con la eliminación de las llamadas barreras
arquitectónicas, dado que también existen ciudadanos cuya discapacidad no es tan ostensible
como la de aquellos que se desplazan en silla de ruedas o incluso de los invidentes (sobre los
que también versa este informe). En concreto, se está haciendo referencia a las personas con
deficiencias auditivas, visuales o que están completamente sordas. En relación con las mismas,
la supresión real y efectiva de las barreras sensoriales ha de ser un objetivo de las
administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones debiendo comenzar la labor por sus
propios servicios cuyas deficiencias, en vista de la distinta información facilitada a esta
institución, son importantes y deben ser subsanadas.
Varios son los modos o vías de actuación para llevar a cabo estos objetivos. En su
exposición se sigue en parte la realizada por el Justicia de Aragón en lo que a este colectivo se
refiere. En concreto, entre los modos o vías de actuación se encuentran:
• El reconocimiento oficial de la Lengua de Signos:
A tal fin podemos citar en primer lugar normas internacionales tales como las Normas
Uniformes de la ONU (Resolución 48/1993), la Carta Europea de las Lenguas Regionales o
minoritarias (Estrasburgo, 1992) o diversas resoluciones de la Asamblea General de la Unión
Europea de 1997. Asimismo en el ámbito interno citaremos la Declaración de Madrid de marzo
de 2003 cuyo preámbulo hace una referencia específica al lenguaje de signos. De especial
importancia resulta la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas
sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas. Por su parte, en el ámbito autonómico
podemos citar la Ley 17/2010, de 3 de junio, de lengua de signos catalana, como la última de
las normas aprobada en la materia.
En nuestra Comunidad Autónoma conviene reiterar la cita de la Ley 3/1998, de 24 de
junio, de Accesibilidad y Supresión de Barreras de Castilla y León y algunas referencias
estatutarias, aunque en todo caso se trata de una remisión genérica a la cuestión y no sólo a la
necesaria implantación de la lengua de signos.
• Importancia y presencia de intérpretes de lengua de signos:
No existen criterios unificados, en el ámbito nacional, sobre la prestación de servicios
de interpretación dado que cada Comunidad Autónoma aplica sus propios criterios, pero todas
las comunidades tienen reconocida en sus normativas la eliminación de barreras de
comunicación, reconociendo el derecho de las personas sordas y sordociegas al servicio de los
intérpretes de lengua de signos.
Se estima en aproximadamente 200 el número de intérpretes de lengua de signos en
España, muy pocos para la demanda existente de estos profesionales, y tendrían que
multiplicarse por 20 para atender las necesidades básicas, es decir, intérpretes especializados o
conocedores de distintas disciplinas como derecho, psicología, salud... presentes de forma
continua en los juzgados, comisarías, hospitales, oficinas de la Administración pública,
universidades, centros de formación...
La formación de estos profesionales está recogida en el RD 2060/1995, de 22 de
diciembre de 1995 (BOE núm. 47, de 23 de Febrero de 1996) en el que se establece el título de
"técnico superior en interpretación de la lengua de signos" y las correspondientes enseñanzas
mínimas. Esta titulación tiene carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, aunque
actualmente la formación y procedencia de la mayoría de los intérpretes tienen su origen en las
asociaciones de sordos a través de los cursos de L.S. que ofrecen profesores de L.S., sordos y
oyentes, divididos en 3 niveles y 3 años de duración (http://www.eunate.org/noticias/interpretes.html).
A la vista de la información proporcionada por las diversas administraciones llegamos
a dos conclusiones básicas: la importancia del movimiento asociativo en la materia en nuestra
Comunidad Autónoma y la carencia de estos profesionales en los diversos ámbitos públicos.
Como se deduce de la información remitida pocas son las administraciones que
cuentan con un profesional de esta naturaleza si bien su carencia se suple en la mayoría de los
casos o bien a través del concierto de convenios con asociaciones o bien mediante la existencia
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
de cartelería o información gráfica. En algunos casos, el personal al servicio de la
Administración pública ha sido debidamente formado en el lenguaje de signos a fin de eliminar
la existencia de barreras sensoriales.
Por otra parte hemos tenido conocimiento del esfuerzo llevado a cabo por parte de la
Administración autonómica para la contratación de personal de esta naturaleza. Sin embargo
seguimos echando de menos su existencia en servicios en los que no se requiere cita previa y
en los que no es posible prever la concurrencia de personas con deficiencias auditivas tales
como los servicios de urgencia de los centros sanitarios y hospitalarios.
• Teléfonos públicos:
La Ley 3/1998 prevé la instalación paulatina en todos los centros públicos y locutorios
de teléfonos públicos que faciliten la comunicación a personas con discapacidad sensorial. Si
existen varios teléfonos, uno de cada diez debe ser accesible. Sin embargo la realidad actual
confronta notablemente con la descrita en la norma. Basta echar un somero vistazo a las vías
públicas castellanas y leonesas y a sus edificios públicos para apreciar la ausencia de teléfonos
públicos cuyo uso ha sido sustituido por el de los teléfonos móviles personales.
En la normativa se precisan las características que deben reunir, y según la
información facilitada a esta institución únicamente hemos apreciado la existencia de un
teléfono de esta naturaleza en el Ayuntamiento de Palencia aunque al parecer nunca se había
utilizado.
• Señalización en lugares públicos:
Esta medida junto con la asistencia del personal al servicio de las diversas
administraciones parece ser el medio preferido para paliar la falta de intérpretes de lengua de
signos o de otras medidas. La Ley indica la necesidad de que las señales no emitan brillos ni
destellos que puedan deslumbrar así como que tengan gran tamaño (ya se encuentren en
paneles o en pantallas), sus contornos sean nítidos y con contrastes adecuados para
diferenciarlos del fondo. La norma establece asimismo de forma detallada el tamaño de los
caracteres en función de la distancia a la que vayan a ser leídos.
Se establece igualmente la altura a la que han de colocarse los carteles e indicadores
distinguiendo según se encuentren colgados en la pared o en el suelo. Habrán de estar
fuertemente iluminados evitando deslumbramientos y brillos y su color deberá ser distinto al del
lugar donde se encuentren adosados. La información en ellos contenida habrá de ser clara,
concisa y puesta en altorrelieve para destacar más.
• Megafonía:
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Habrá de facilitar el conocimiento de una situación de emergencia ubicándose en
lugares que permitan que las personas se acerquen a ellos. El nivel sonoro alcanzado habrá de
ser bajo pero bien distribuido no debiendo superar los altavoces los 30 vatios y siendo éstos de
banda ancha. En las salas de espera y los vestíbulos la megafonía deberá estar acondicionada
con bandas magnéticas y amplificadores que posibiliten la audición debiendo emitir señales en
todo momento para ayudar a las personas con discapacidad visual a tener referencia adecuada
del lugar donde se encuentran.
• Perros guía:
Suponen una importante ayuda para personas con discapacidad visual o ceguera. El
auxilio del mismo requiere el cumplimiento de una serie de obligaciones no sólo por parte de la
Administración sino por la propia persona usuaria de esta ayuda. Es preciso cumplir con todas
las obligaciones higiénico-sanitarias requeridas por la normativa vigente y, en consecuencia, se
establecen graves sanciones para aquellos locales públicos o privados o transportes públicos en
los que se impida el acceso a los usuarios de perros-guía.
En cuanto al ejercicio de acciones en reclamación de estas medidas, la Ley (art. 46.3)
otorga legitimación a tal fin a las personas con discapacidad o movilidad reducida y a las
asociaciones en que se integren. Por otra parte el órgano competente para incoar
procedimientos es o bien el Alcalde, el Director General o cargo asimilado en la Administración
institucional, el Consejero competente por razón de la materia o la Junta de Castilla y León
atendiendo a la cuantía de las multas. La problemática surge cuando son las propias
administraciones las que incumplen la normativa y no adoptan las medidas oportunas para la
eliminación de barreras, en este caso sensoriales en la medida apreciada en la información
remitida. Esto, a juicio de esta institución, genera una evidente indefensión a los usuarios de los
servicios públicos que necesitan la eliminación de barreras no tan palmarias como las
arquitectónicas. Cierto es que las limitaciones presupuestarias y a veces incluso físicas de los
edificios y centros son importantes pero no lo es menos que el plazo otorgado por la Ley
3/1998 ha sido lo suficientemente amplio para disponer las medidas oportunas o al menos para
intentarlo. En este sentido parece importante señalar la existencia de administraciones que
manifiestan abiertamente que carecen de todo tipo de medidas para la eliminación de barreras
sensoriales y de métodos paliativos de las mismas.
Por todo ello y a la vista de las quejas formuladas, se llegó a la conclusión de que era
necesario adoptar las pertinentes medidas de acomodación a la Ley 3/1998 del modo más
urgente posible, razón que llevó a formular la resolución antes referida que prácticamente ha
sido aceptada por todas las administraciones que contestaron a la misma.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Y, en fin, debe hacerse referencia en este momento a la actuación de oficio
20100887 relacionada con el empleo de las personas con discapacidad cuyos razonamientos
se exponen de manera sintética a continuación:
Es cierto que en los últimos años se ha venido desplegando una importante actividad
normativa para favorecer el acceso al empleo de las personas con discapacidad que,
promoviendo distintas medidas a favor de la equiparación de oportunidades, ha supuesto una
creciente incorporación de este colectivo al mercado de trabajo. Sin embargo, la mayoría de las
personas con discapacidad no participa en el ámbito laboral y las tasas de actividad, ocupación
y paro son más desfavorables en el sector de la discapacidad que en relación con la población
en general.
Así, y partiendo de los datos estadísticos disponibles, puede decirse que las tasas de
participación en el empleo de este colectivo no son satisfactorias. Las Comunidades Autónomas
con mayores tasas de inactividad son Canarias (con un 79,8% de inactivos dentro del colectivo
de personas con certificado de discapacidad), Principado de Asturias (73,2%) y Andalucía
(70,4%). La tasa de inactividad en Castilla y León (65,8%), aunque se encuentre por debajo de
la media nacional, es superior a la de Aragón, Baleares, Comunidad Valenciana, Cantabria,
Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco, La Rioja y Ceuta y Melilla.
Los motivos de esta realidad subyacen, en muchos casos, en la precariedad y poca
estabilidad en el empleo al que puede acceder la persona con discapacidad, la ausencia de
servicios específicos de carácter público que ayuden a insertarse laboralmente o la ausencia de
apoyos tutelados como instrumento para la configuración de itinerarios personalizados, sin
olvidar los prejuicios y barreras sociales, así como la discriminación de la persona y el rechazo
social a causa de su discapacidad, causa de la discriminación y exclusión social.
Pero también se deben al incumplimiento de la cuota de reserva del 2% de la plantilla
para trabajadores con alguna discapacidad creada por la Ley 13/1982, de 7 de abril, de
Integración Social de los Minusválidos, que estableció, en su art. 38.1, la obligación para las
empresas públicas y privadas con un número de 50 o más trabajadores, de emplear un número
de personas con discapacidad no inferior al 2 por 100 de la plantilla.
La Estrategia Global de Acción para el Empleo de Personas con Discapacidad 2008-
2012 (Ministerio de Trabajo e Inmigración y Ministerio de Sanidad y Política Social) señala que,
aunque no existan datos oficiales, es un hecho que la cuota de reserva no se cumple por la
totalidad de las empresas obligadas, pese a establecerse medidas alternativas a su observancia,
recogidas en el RD 364/2005, de 8 de abril, por el que se regula el cumplimiento alternativo con
carácter excepcional de la cuota de reserva a favor de los trabajadores con discapacidad.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En el caso de Castilla y León, con ocasión de la actuación de oficio OF/60/05
desarrollada durante 2005 respecto a la integración de trabajadores con discapacidad en las
empresas ordinarias, pudo conocerse, a la vista de los datos facilitados por las inspecciones
provinciales de trabajo y seguridad social, que existían claras diferencias entre el campo de
trabajo susceptible de control y la actividad inspectora desplegada en los años 2003, 2004 y
2005. Así, en el año 2004, únicamente constaban dos actuaciones en Valladolid, y ninguna en
Salamanca y en Soria. En Ávila solamente 20 actuaciones a lo largo de 2002, 2003, 2004 y
primera mitad de 2005.
En ese momento, por ello, esta institución formuló resolución a la Consejería de
Economía y Empleo con la finalidad de que se incrementaran las funciones inspectoras en esa
materia.
E igualmente, como resultado de la tramitación del expediente de queja Q/720/05
se recomendó en 2006 a la misma Consejería que las autoridades laborales velaran por el
efectivo cumplimiento de la reserva del 2% o de las medidas alternativas excepcionales,
mediante los mecanismos de control y seguimiento ya previstos en las normas.
A su tenor, en los últimos años se ha experimentado un incremento en esta
Comunidad Autónoma de la actividad de control sobre la integración laboral de trabajadores
con discapacidad, a través de campañas anuales del sistema ITSS, para comprobar el
cumplimiento efectivo de la reserva legal citada por las empresas obligadas y el cumplimiento y
mantenimiento temporal en la adopción de aquellas otras medidas alternativas
excepcionalmente autorizadas.
El aumento experimentado de la actividad inspectora de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social a partir de 2007 en relación con esta materia, ha contribuido con creciente
eficacia a aumentar el empleo de las personas con discapacidad. Sin embargo, las plataformas
sociales de representación de las personas con discapacidad en esta Comunidad Autónoma
consideran que este resultado aún se encuentra lejos de ser satisfactorio, siendo necesario
intensificar el esfuerzo inspector.
Es evidente que la verdadera eficacia del sistema propuesto aparece supeditada al
control de su aplicación, que traerá aparejada la imposición de las oportunas sanciones en caso
de incumplimiento.
Por ello, uno de los objetivos de la señalada Estrategia Global de Acción para el
Empleo de las Personas con Discapacidad 2008-2012 consiste en el reforzamiento de las
actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, no sólo mediante la actividad
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
sancionadora sino también mediante campañas de información a las empresas de más de 50
trabajadores coordinadas por la Inspección de Trabajo y los Servicios Públicos de Empleo.
Por ello, y para asegurar el total cumplimiento de la cuota de reserva del 2% de los
puestos de trabajo para personas con discapacidad y la adopción de las medidas alternativas,
tal y como ya se ha señalado, se formuló a la Consejería de Economía y Empleo la siguiente
resolución:
“1. Que se proceda a la adopción de las medidas oportunas para lograr la
incorporación en los programas o planes anuales de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social de Castilla y León de las siguientes actuaciones:
a) el incremento del número de inspecciones, al menos en un 50%, para
controlar el cumplimiento de la cuota de reserva de empleo del 2% a favor de
trabajadores con discapacidad y de las medidas alternativas excepcionalmente
autorizadas;
b) y el seguimiento sistemático de los requerimientos realizados por la
Inspección para la corrección de las irregularidades detectadas y, en los casos
necesarios, para ejercitar debida y eficazmente la potestad sancionadora.
2. Que se incrementen las campañas de divulgación o sensibilización dirigidas a las
empresas para facilitar el cumplimiento de dicha cuota de reserva legal y transmitir
información real sobre las posibilidades de trabajo de las personas con discapacidad”.
Aceptando la resolución, la Dirección General de Trabajo y Prevención de riesgos
laborales plantearía ante la Comisión de seguimiento de las actuaciones de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social el incremento de actuaciones inspectoras para 2012
correspondientes a la campaña para la integración laboral de personas con discapacidad y en el
caso de consenso al respecto se recogería de modo definitivo en el Programa Territorial de
objetivos del sistema de la ITSS para 2012.
Así mismo, desde la misma Administración se asumió el compromiso de solicitar a la
Dirección Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social información acerca del tipo
de requerimientos practicados en el marco de la campaña para la integración laboral de
personas con discapacidad, el modo de cumplimiento de los mismos y el porcentaje de
incumplimientos. Procediendo a su remisión a la antes citada Comisión de seguimiento.
Y, finalmente, se aceptó la resolución para la realización de nuevas campañas de
divulgación o sensibilización dirigidas a las empresas o asociaciones con el fin de transmitir la
información real sobre las posibilidades laborales, así como a adoptar cualquier otra medida que
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
supusiera dar a conocer la posibilidad de las personas con discapacidad de realizar cualquier
trabajo.
SANIDAD
En el año 2011 se iniciaron de oficio dos actuaciones en materia sanitaria y se
formularon otras seis resoluciones en expedientes abiertos en años anteriores.
Los expedientes iniciados se referían a la llamada “hormona del crecimiento” y a la
posible incidencia de los recortes económicos en las prestaciones sanitarias, concretamente, en
las guardias de los servicios de urología, neumología, análisis clínicos y traumatología del
Complejo Hospitalario de León.
Solamente ha recaído resolución en el primero de los casos expuestos porque la
información del segundo de los expedientes tuvo entrada en nuestra institución el día 29 de
diciembre de 2011 y a la fecha de cierre de este Informe estaba pendiente de estudio.
Entre las resoluciones recaídas en expedientes de años anteriores citaremos el relativo
a la fibromialgia al que más adelante nos referiremos, el atinente a los llamados cascos
craneales (materia sobre la que tuvimos ocasión de pronunciarnos el año pasado), las listas de
espera en el Hospital del Bierzo en León (dos expedientes) o la ausencia de un protocolo común
en materia de implantación de desfibriladores en lugares públicos.
Nos centraremos en la presente exposición en tres expedientes: el relativo a la
fibromialgia, el abierto sobre la cuestión de los desfibriladores y el atinente a la somatotropina u
hormona del crecimiento.
Fibromialgia
En el año 2011 se procedió a resolver el expediente de oficio 20081886 relativo al
estudio de la fibromialgia. El procedimiento se inició de oficio y a él se acumularon 49 quejas
sobre la cuestión.
Hemos tratado de dar una visión global sobre el tema para lo cual nos vimos en la
necesidad de ampliar la solicitud de información a la Consejería de Sanidad. Así, a la vista de la
documentación obrante en nuestra institución examinamos la problemática de la fibromialgia
haciendo un estudio de los siguientes aspectos: definición y prevalencia, etiología, implicaciones
familiares y sociales de esta dolencia, tratamiento, aspectos jurídicos tales como el tratamiento
de la enfermedad por los juzgados de lo social, actuaciones precedentes ante nuestra
institución y, por último, conclusiones.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
Hicimos constar en nuestra resolución, en primer lugar, que la fibromialgia es una
enfermedad real que afecta mayoritariamente a mujeres entre los cuarenta y cuarenta y nueve
años de edad sin que sean reseñables diferencias territoriales o por estrato social. Su etiología
es muy variada pero en muchas ocasiones tiene su origen en ciertos eventos tales como
traumatismos, estrés emocional o procesos reumáticos sin que debamos obviar la importancia
de la llamada “agregación familiar” pues los familiares de pacientes de fibromialgia tienen un
riesgo de padecer la enfermedad ocho veces y media más que cualquier otra persona.
Asimismo constatamos en nuestro estudio el importante cambio social que para el paciente
supone la fibromialgia dado que este padecimiento altera notablemente las relaciones sociales,
familiares e incluso íntimas de quienes se encuentran aquejados de la enfermedad.
En cuanto a su tratamiento nos vimos en la penosa necesidad de indicar que
actualmente la enfermedad no tiene cura por lo que tuvimos que alertar y prevenir contra los
llamados “tratamientos milagro”.
El estudio jurídico de tan dolorosa realidad se circunscribió, como no podía ser de otra
forma, al ámbito de nuestras competencias aludiendo sólo de modo accidental a las
resoluciones judiciales en la materia que estudian el posible reconocimiento de incapacidades o
de situaciones de invalidez.
Por lo que respecta a nuestras conclusiones hicimos hincapié en primer lugar en la
necesaria creación de unidades multidisciplinares que aglutinasen los recursos materiales y
personales así como en la importancia de una adecuada gestión de las listas de espera para
enfermos como los pacientes de fibromialgia cuya cronicidad hace que en muchas ocasiones
tengan incluso que salir de Castilla y León para poder ser atendidos en tiempo y forma.
Asimismo nos vimos en la necesidad de recordar a la Administración autonómica el
contenido de nuestra resolución del año 2005 sobre la necesidad de convocatoria de cursos de
formación continua al personal sanitario, de elaboración de protocolos y de aplicación de las
medidas señaladas en el grupo de trabajo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de
Salud así como de la importante colaboración que pueden prestar las asociaciones de pacientes.
También reiteramos el contenido de nuestra resolución del año 2006 en la que poníamos de
manifiesto que la multiplicidad de quejas a lo largo del tiempo suponía a todas luces que la
problemática no había sido resuelta.
Es por todo ello por lo que emitimos resolución con el siguiente contenido:
“Primero.- Que por parte de la Consejería de Sanidad se valore la adopción de las
medidas trascritas en el cuerpo de esta resolución dando así a los pacientes de
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
fibromialgia de nuestra comunidad autónoma un trato similar al dispensado en otras
partes del territorio nacional como salvaguarda del principio de igualdad en el acceso
a la asistencia sanitaria como plasmación del derecho a la protección de la salud
previsto en el artículo 43 de la Constitución Española de 1978.
Segundo.- Que como medida prioritaria se valore la creación de una unidad de
referencia en los términos antedichos y por las razones indicadas y, mientras tanto, se
considere la posibilidad de remitir a nuestros pacientes de FM a unidades
especializadas fuera de Castilla y León a fin de que éstos reciban un tratamiento
adecuado a las peculiaridades de su dolencia”.
La Resolución fue rechazada por parte de la Consejería de Sanidad.
Hormona del crecimiento
Iniciamos el expediente de oficio en cuestión dado que por diversos medios tuvimos
conocimiento de la existencia de múltiples denegaciones de la prestación farmacéutica
consistente en el suministro de la hormona del crecimiento y el ulterior reconocimiento de la
pretensión en vía judicial.
A la vista de la información remitida por la Consejería de Sanidad nos vimos en la
necesidad de precisar que nuestra actuación se ceñía exclusivamente a los supuestos en los
que la somatotropina se dispensaba por indicación clínica y no meramente estética. En segundo
lugar examinamos el papel de los llamados Comités Asesores de la Hormona del Crecimiento a
la luz de la Jurisprudencia más reciente que viene a señalar que la prescripción de este fármaco
se encuentra legal y reglamentariamente admitida no siendo oportuno indicar como óbice el
hecho de que los citados comités denieguen el reintegro y máxime cuando lo hacen sin que sus
actos revistan la forma de acto administrativo y, por tanto, puedan ser recurribles o revisables
en vía administrativa. Asimismo censuramos la actuación de la Administración sanitaria que
obliga a los particulares no sólo a adelantar importantes sumas de dinero y que obliga a estos a
acudir a sede judicial (en algunas ocasiones hasta dos veces) para ver reconocido su derecho
con el consiguiente perjuicio económico y temporal.
Así pues la resolución tenía el siguiente contenido:
“Única.- Que de forma inmediata se impartan las instrucciones necesarias para
garantizar en la forma indicada en el cuerpo de esta resolución el derecho de los
pacientes a la prestación farmacéutica de Hormona del Crecimiento evitando así el
gravamen que supone para el particular tener que acudir a la vía judicial en
reclamación del derecho que le asiste”.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
La Consejería de Sanidad rechazó nuestra resolución sobre la base de que una cosa
es el derecho al tratamiento y otra muy distinta la necesidad del tratamiento añadiendo, por lo
demás, que el uso de la hormona entraña una dificultad añadida y de ahí la importancia de la
presencia de los llamados comités. Asimismo se indicó a esta institución que las propuestas de
tratamiento de algunos facultativos a veces no cumplen los criterios diagnósticos que se
requieren para el uso de la hormona y ahí es donde surge, según la propia Administración
sanitaria, la necesidad de los comités.
Desfibriladores
Nos referiremos por último a la actuación de oficio 20101930 que iniciamos tras
tener noticia del fallecimiento de una persona en Valladolid en un espectáculo deportivo no
existiendo nadie en ese momento que supiera manejar el desfibrilador (DESA) existente en el
lugar de los hechos.
En nuestra investigación solicitamos información a todas las diputaciones de nuestra
Comunidad así como a la Consejería de Sanidad puesto que teníamos noticia de que eran los
órganos provinciales quienes adquirían los citados aparatos y quienes los ponían a disposición
de los ayuntamientos.
Tras recibir la información por parte de todas las administraciones requeridas
dictamos una resolución dirigida a la Administración autonómica y otra común para las
diputaciones provinciales en la que hacíamos constar cual era la situación de cada provincia y
poníamos de relieve no sólo la normativa (estatal y autonómica aplicable) sino también la
circunstancia de que no nos constaba que ningún ayuntamiento figurara en el Registro adscrito
a la Dirección General de Planificación, Calidad, Ordenación y Formación dependiente de la
Consejería de Sanidad. Asimismo hicimos hincapié en la necesidad de realizar cursos de
formación sobre el uso de los DESA puesto que tras el incidente que dio lugar a la actuación de
oficio fueron varios los representantes municipales que indicaban que se les habían entregado
sin más los desfibriladores sin dar siquiera unas nociones básicas sobre las instrucciones de
uso.
Así nuestra resolución dirigida a las diputaciones tenía el siguiente contenido:
“Que por parte de esa Administración se arbitren las medidas oportunas para
garantizar el cumplimiento de las normas reguladoras del uso de desfibriladores en los
términos indicados en el cuerpo de este escrito evitando así, en la medida de lo
posible, situaciones como la que dio lugar al inicio de la presente actuación de oficio”.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
La resolución tuvo acogida muy favorable por todas las administraciones destinatarias
quienes aceptaron la misma de modo expreso.
REDUCTORES DE VELOCIDAD Y BANDAS TRASVERSALES
Se inició de oficio el expediente 20101762, con el fin de analizar las características
de los reductores de velocidad y de las bandas trasversales de alerta situadas en las vías de los
municipios de más de 20.000 habitantes, para garantizar la seguridad vial, dado que dichos
elementos han dado lugar a múltiples críticas, en algunos casos, por ser elementos que, en
lugar de contribuir a la seguridad vial de vehículos y peatones, implican un peligro para los
mismos.
A tal efecto, dado el importante número de municipios existentes en la Comunidad de
Castilla y León, consideramos necesario obtener una muestra de la práctica existente en los
municipios que reunían un mayor número de población afectada, y en los que las exigencias
que impone la seguridad vial son más estrictas debido a la alta concentración de vehículos en
circulación.
Hay que partir de que las entidades locales tienen competencias en la ordenación del
tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas conforme a lo dispuesto en la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -art. 25.2 b)-, el RD 339/1990, de 2
de marzo, que aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial -art. 7 a)-, desarrollada por el Reglamento General de Circulación
aprobado por el RD 1428/2003, de 21 de noviembre, y la Ley 1/1998, de 4 de junio, de
Régimen Local de Castilla y León -art. 20.1 b)-.
En este contexto normativo, ha proliferado la utilización de los reductores de
velocidad y de las bandas trasversales de alerta, que no siempre responden a unas
características homogéneas; que en ocasiones no resultan visibles para los conductores de los
vehículos, por lo que pierden su eficacia, e, incluso, pueden ser la causa de accidentes, al verse
sorprendidos los conductores por un obstáculo no previsto. Del mismo modo, la configuración
de esos elementos, y el deficiente mantenimiento de los mismos, también son la causa de
daños en los vehículos que derivan en las correspondientes pretensiones de responsabilidad
patrimonial ante las administraciones implicadas.
Con todo, si los reductores de velocidad y las bandas trasversales de alerta tienen la
finalidad de evitar la alta siniestralidad en las poblaciones, en especial para los peatones, dichos
instrumentos deben responder a la función que les es propia, y, para ello, deben tener una
serie de características que los hagan visibles, con el fin de que no sorprendan a los
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
conductores de los vehículos en el instante mismo en el que los sobrepasan, y, también, por
añadidura, para que las administraciones no incurran en responsabilidad patrimonial ante daños
ocasionados con motivo de la existencia de elementos inadecuados. Pero tampoco podemos
olvidar que los pasos de peatones no pueden constituir un obstáculo para cualquier ciudadano,
con independencia de las dificultades de movilidad que presente, en los términos previstos en la
legislación sobre accesibilidad y supresión de barreras. Por ello, la instalación de los elementos
que sirven para moderar la velocidad de los vehículos igualmente deben facilitar dicha
accesibilidad.
En cuanto a las características de los reductores de velocidad y bandas trasversales, la
Orden FOM/3053/2008, de 23 de septiembre, que aprobó la Instrucción técnica para la
instalación de reductores de velocidad y bandas trasversales de alerta en carreteras de la Red
de Carreteras del Estado (BOE, de 19 de octubre de 2008) hace alusión de forma expresa, y, en
particular al establecer su ámbito de aplicación, a la Red de Carreteras de Estado, por lo que
dicha Orden no puede resultar de obligado cumplimiento para las vías de titularidad local. No
obstante, en particular por lo que respecta a los reductores de velocidad, destinados al
mantenimiento efectivo de la velocidad en valores reducidos y la identificación y protección de
los pasos de peatones, y, dentro de estos, a los reductores de sección trasversal trapezoidal
(pasos de peatones sobreelevados), y a falta de otra regulación que pudiéramos considerar
“básica”, la Orden establece unos criterios de implantación, de diseño y de señalización e
iluminación que podrían suponer, al menos, una referencia para asegurar que dichos elementos
realmente sirven para cumplir la función que les es propia, garantizando la seguridad vial.
Por otro lado, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) viene
desarrollando, desde hace varios años, con la participación de diversos ayuntamientos,
jornadas-debate sobre la materia que nos ocupa, elaborándose un borrador de una nueva
Ordenanza municipal tipo de la FEMP, actualizando la que se había elaborado en el año 2002, y
en ella se incluye un anexo con las especificaciones técnicas de las bandas trasversales, resaltos
y los elementos de ordenación estructural para el calmado del tráfico.
Tampoco se puede desconocer la normativa en materia de accesibilidad y supresión
de barreras, concretamente, por lo que se refiere a la Comunidad de Castilla y León, el Decreto
217/2001, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Accesibilidad y Supresión
de Barreras, que contiene un capítulo dedicado a las barreras urbanísticas, en el que se
establecen las características que deben tener los pasos de peatones, como elementos que
contribuyen a plasmar la accesibilidad en el tejido urbano, facilitando la movilidad y el
desenvolvimiento con seguridad y comodidad en las calles, plazas y paseos.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
En todo caso, con independencia de las instrucciones técnicas de referencia, las
características de los reductores de velocidad, de las bandas trasversales, y de cualquier otro
elemento que sirva para moderar la velocidad de los vehículos, así como su señalización, no
pueden poner en peligro la seguridad de las personas y de los vehículos, puesto que ello podría
implicar la responsabilidad patrimonial de la Administración local que instalara dicho tipo de
elementos.
En fin, elementos con una elevación exagerada, sujeciones que sobresalen de las
piezas instaladas por una mala colocación o conservación, etc., pueden ser la causa de un daño
imputable a la Administración, que dé lugar al régimen de responsabilidad previsto en los arts.
139 y ss de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En este sentido, el principio de prevención ha de llevar a las administraciones locales
a anticiparse a las situaciones de riesgo que pudieran materializarse en daños y perjuicios para
los ciudadanos como consecuencia de su gestión, en particular en ámbitos en los que los
riesgos son más numerosos y de consecuencias más graves.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
a los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes:
“- La competencia relativa a la gestión y ordenación de tráfico en las vías urbanas
debe merecer una atención prioritaria por parte de los Municipios, en tanto que la
minimización de riesgos contribuye de forma decisiva a evitar accidentes con
consecuencias mortales o lesivas para las personas.
de los vehículos en las vías urbanas, debe regirse por criterios de oportunidad, en
atención a las ventajas y desventajas que ofrezcan, como las que podrían derivarse
del paso frecuente de vehículos de urgencias, la provocación de maniobras evasivas
de los conductores, el ruido que ocasionan, etc.
idóneas para cumplir el fin al que están destinados. Así, por ejemplo, deben ser
visibles para los conductores a una distancia adecuada mediante la correspondiente
señalización, tanto en horario diurno como nocturno.
de ser tenida en cuenta en todo caso, para facilitar a los peatones unos pasos
adecuados a sus condiciones de movilidad.
INFORME 2011 ACTUACIONES DE OFICIO
velocidad y bandas trasversales, al margen de cualquier criterio técnico, como podrían
ser, con carácter orientativo, los contenidos en la Orden FOM/3053/2008, de 23 de
septiembre, revisen las características de dichos elementos, para, en su caso,
aproximar sus características a dichos criterios, o a los que se propongan desde la
Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), y asegurar el cumplimiento
de la normativa en materia de accesibilidad y supresión de barreras.
Ayuntamientos, para ofrecer información sobre las recomendaciones y propuestas
hechas en la materia, como referente que garantice la idoneidad de los elementos de
infraestructura dirigidos a moderar la velocidad de los vehículos.
manifiesta idoneidad de los elementos de infraestructura dirigidos a moderar la
velocidad, pueden concurrir los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la
Administración implicada, lo que ha de dar lugar al correspondiente resarcimiento. Por
ejemplo, cuando un paso elevado tiene un desnivel exagerado en relación con la
altura usual de los vehículos y la capacidad de absorción que tienen los elementos de
suspensión y amortiguación de los mismos, unido a la falta de visibilidad del paso en
horario nocturno por ausencia de señalización”.
Esta resolución fue acogida favorablemente por los Ayuntamientos de Ávila, Burgos,
Palencia, Miranda de Ebro, Valladolid, Zamora, Salamanca y San Andrés del Rabanedo. Sin
embargo, a pesar de sucesivos recordatorios antes de procederse al cierre del expediente, no
obtuvimos respuesta de los Ayuntamientos de Aranda de Duero, León, Medina del Campo,
Segovia y Soria.
ACTUACIONES A INSTANCIA DE PARTE
ÁREA A
FUNCIÓN PÚBLICA
Expedientes Área ................................................................ 314
Expedientes admitidos......................................................... 87
Expedientes rechazados ...................................................... 47
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 13
Expedientes acumulados .................................................... 143
Expedientes en otras situaciones ........................................ 24
A lo largo del año 2011 las quejas presentadas por los ciudadanos en el Área de
Función Pública fueron 314, lo que representa un significativo aumento con relación a las 218
presentadas en el año 2010. De ellas, 161 se correspondían con el ámbito de la función pública
general, 53 con la función pública docente, 89 con la función pública sanitaria y 8 con la función
pública policial, a las que han de añadirse 3 quejas de personal al servicio de la Administración
militar, de la Administración de Justicia y del Registro de la Propiedad.
Estos datos, puestos en relación con las quejas presentadas en el año 2010, implican,
en términos porcentuales, que el número de reclamaciones en el año 2011 ha experimentado
un considerable aumento en la función pública general (118 reclamaciones en el año 2010) y en
la función pública educativa (28 quejas en el año 2010). Por su parte, en el apartado de función
pública sanitaria el número de quejas también se ha incrementado de las 60 quejas
presentadas en el año 2010 a la cifra de 89 quejas tramitadas en el año 2011. Finalmente, en el
sector de la función pública policial el dato de 8 quejas presentadas supone un leve descenso
respecto a las 11 quejas tramitadas en el año 2010.
1. FUNCIÓN PÚBLICA GENERAL
De las 161 quejas presentadas en el apartado de función pública general, los sectores
que han generado mayor número de reclamaciones han sido por este orden los sistemas de
selección de personal (111) y la gestión de los sistemas de provisión de puestos de trabajo
(14), implicando en el primer caso un incremento y en el segundo una reducción de las quejas
presentadas en el año 2010 en dichos ámbitos (38 y 25, respectivamente). Es importante
reseñar que de las 111 quejas presentadas sobre procesos de selección de personal, 52 se
referían al retraso en la resolución de diversos procesos de funcionarización convocados en el
año 2009 por la entonces Consejería de Administración Autonómica.
A continuación, desde el punto de vista cuantitativo, estarían las 6 quejas presentadas
en materia de retribuciones y derechos sindicales, experimentándose un leve descenso en
materia retributiva (7 quejas en 2010) y suponiendo los derechos sindicales una cuestión que
en el pasado año 2010 no había sido objeto de presentación de queja alguna. Finalmente, en
materia de régimen de jornada de trabajo, permisos y vacaciones de los empleados públicos se
presentaron 5 quejas en patente descenso con relación a las 9 quejas presentadas en el año
2010.
En este ámbito de la función pública general, la colaboración de las administraciones
puede calificarse, por lo general, de satisfactoria, tanto en lo que se refiere a la remisión de la
información requerida por el Procurador del Común como en lo concerniente a la respuesta a
nuestras resoluciones. Como excepción a lo expuesto, debe significarse la inclusión en el
Registro de Entidades no colaboradoras de los Ayuntamientos de Villarejo de Órbigo (León) y
Quintanilla de Vivar (Burgos).
Por otra parte, ha de destacarse que del total de 24 resoluciones dictadas (9 a las
administraciones locales y 15 a la Administración de la Comunidad de Castilla y León), 2 fueron
objeto de rechazo, una de ellas por el Ayuntamiento de Bembibre (León), si bien debe
precisarse que en la fecha de cierre de este informe 6 resoluciones aún no habían sido objeto
de respuesta.
En la gestión de los expedientes en materia de función pública general hay que
reiterar nuevamente la presentación de denuncias relativas a problemáticas abordadas en años
anteriores, entre las cuales, hay que volver a citar la deficiente gestión de los procedimientos
de provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León, en
concreto de los concursos de méritos para personal funcionario, incumpliéndose la periodicidad
anual de las convocatorias contemplada en la Ley de la Función Pública de Castilla y León, con
las consecuencias negativas que ello implica para los funcionarios afectados, fundamentalmente
en lo que se refiere a la imposibilidad de conciliación de la vida familiar y laboral, a la
prolongación en el tiempo de destinos provisionales y al incumplimiento de los plazos
establecidos en la normativa para el nombramiento de funcionarios interinos y para las
comisiones de servicios.
Igualmente hay que volver a poner de manifiesto la excesiva demora en la tramitación
administrativa de las relaciones de puestos de trabajo con sus consiguientes efectos en las
convocatorias de concursos, la cual, al contrario de años anteriores, vendría justificada en el
año 2011 por la reestructuración organizativa abordada por la Junta de Castilla y León tras la
celebración de las elecciones a las Cortes de Castilla y León.
Desde el punto de vista de las corporaciones locales, al igual que el pasado año la
mayor parte de las resoluciones dictadas por esta procuraduría han sido emitidas en materia de
falta de transparencia en los procesos de selección de personal, lo que dio lugar a varias
resoluciones, entre otras corporaciones, a los Ayuntamientos de La Cistérniga (Valladolid),
Bembibre (León) y Ponferrada (León), recordándoles el deber de motivar adecuadamente las
calificaciones otorgadas a los aspirantes cuando así lo soliciten en cumplimiento de los
principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público.
A lo largo del año 2011, se han realizado varias resoluciones valorando el alcance y
contenido del derecho al cargo de los funcionarios públicos y del derecho de los empleados
públicos a realizar las tareas y cometidos correspondientes al cuerpo, escala o categoría a la
que pertenezcan, habiendo sido remitidas resoluciones a la Diputación de Segovia y a las
Consejerías de Agricultura y Ganadería y Familia e Igualdad de Oportunidades.
En otro orden de cosas, es de destacar, siguiendo la línea descendente de
presentación de quejas en los informes anuales más recientes, que a lo largo del año 2011 no
se ha presentado ninguna queja sobre la existencia de un posible acoso laboral en la
Administración.
Finalmente, ha de recordarse, habiendo transcurrido más de cuatro años desde la
entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, la
necesidad de desarrollar la normativa en materia de función pública y, también, la necesidad de
acordar un nuevo convenio colectivo para el personal laboral al servicio de la Administración
General de la Comunidad y Organismos Autónomos dependientes de ésta en el marco de la
negociación colectiva con los representantes de los empleados públicos.
1.1. Procesos selectivos de personal
En el expediente 20111342 se denunciaba la falta de transparencia en el proceso
selectivo convocado por el Ayuntamiento de Ponferrada, mediante sistema de oposición libre,
para la provisión de una plaza de jefe de compras.
Según manifestaciones del autor de la queja, un aspirante presentó una reclamación
ante el presidente del tribunal calificador contra la propuesta efectuada de formalización de
contrato laboral indefinido con el aspirante seleccionado, requiriendo copia de diversa
documentación relacionada con el proceso selectivo y la revisión de los ejercicios por él
realizados.
Iniciada la investigación oportuna, se solicitó información en relación con los
siguientes puntos relativos a la problemática que constituía el objeto de la queja:
revisión de los ejercicios realizados por el reclamante.
criterio distinto respecto a la autorización al aspirante en lo concerniente al acceso al primer y al
segundo ejercicio realizados por el opositor seleccionado.
En atención a nuestra petición de información, el Ayuntamiento de Ponferrada remitió
el oportuno informe en el cual se indicaba que se había autorizado al aspirante el acceso a los
exámenes y que “el criterio seguido con respecto al acceso de los aspirantes a los ejercicios
realizados ha sido el mismo para todos ellos, según se acredita con las resoluciones
comunicadas a los interesados y que obran en el expediente”. Asimismo, se adjuntaba copia del
expediente del proceso selectivo objeto de la reclamación.
Con posterioridad a la tramitación inicial de la queja, se planteó una nueva cuestión,
que era la falta de motivación en las puntuaciones otorgadas a los aspirantes que realizaron el
segundo ejercicio.
Esta nueva cuestión surgía, tanto de la solicitud presentada por un aspirante de la
copia del segundo ejercicio realizado por el opositor aprobado como de la reclamación
presentada por otro aspirante, mediante la que denunciaba la, a su juicio, excesiva calificación
otorgada por el tribunal calificador al aspirante seleccionado, por entender que éste se limitó
prácticamente a mencionar los epígrafes del tema propuesto.
La reclamación de este último aspirante se basaba, por un lado, en el hecho de que el
aspirante seleccionado obtuvo en el precitado segundo ejercicio la misma calificación (7 puntos)
que otro de los aspirantes, cuando este último -al contrario que el aspirante antes mencionadodesarrolló
jurídicamente la materia de subvenciones objeto del ejercicio conforme a la
legislación vigente y, por otro lado, en su interés directo y legítimo (el reclamante quedó
únicamente a 0,25 puntos de superar el proceso selectivo).
Valorada la necesidad de emitir un pronunciamiento sobre la nueva cuestión surgida
en la tramitación de la queja, se solicitó al Ayuntamiento copia de la siguiente documentación:
proceso selectivo.
calificador que sirvieron para determinar la puntuación otorgada a los aspirantes.
En contestación a nuestra solicitud de ampliación de información, se remitió copia de
la totalidad de los segundos ejercicios realizados por los aspirantes así como el acta del tribunal
calificador correspondiente al segundo ejercicio.
A la vista de lo informado, se abordaron de manera diferenciada las dos cuestiones
controvertidas derivadas del expediente: En primer lugar, el derecho del reclamante a acceder a
la copia del segundo ejercicio realizado por el aspirante seleccionado y, en segundo lugar, la
motivación de las puntuaciones otorgadas por el tribunal calificador a los aspirantes que
realizaron el segundo ejercicio.
Cuestión primera. Derecho a acceder a la copia del segundo ejercicio realizado por el
aspirante seleccionado.
El Decreto de Alcaldía desestimó la solicitud del interesado, en armonía con la
propuesta del tribunal calificador, con el siguiente tenor literal: “Denegar el acceso al
expediente por tanto la obtención de copia de los exámenes que conforman la segunda prueba
del proceso selectivo para la cobertura de una plaza de jefe de compras; entendiendo el
tribunal que su derecho de “consulta”, ha sido satisfecho con la lectura pública de los mismos,
ante todos los opositores que quisieron asistir al acto y considerar que la obtención de copias
de los requeridos documentos puede vulnerar el derecho a la intimidad de los opositores”.
Pues bien, siendo claro que tanto la lectura pública de los ejercicios por los aspirantes
como la autorización de vista del expediente son medidas que avalan el principio de
transparencia [art. 55.2 b) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público] de los procesos de selección de personal en las administraciones públicas, lo cierto es
que dichas medidas resultan insuficientes. Esta apreciación se fundamenta en dos motivos que
son, por una parte, la limitación de acceso al expediente (ya que el acceso autorizado venía
referido únicamente al primer ejercicio) y, por otra parte, la necesidad de motivar la calificación
otorgada al aspirante seleccionado (ya que ha sido precisamente en el acto de lectura pública
donde algunos aspirantes han considerado que la puntuación otorgada a ese aspirante no se
correspondía con el ejercicio leído).
Desde otro punto de vista, es indudable que el acceso de los aspirantes a la copia del
ejercicio solicitada conllevaría dos efectos favorables: Para la Administración convocante del
proceso selectivo, en tanto que erradicaría cualquier sombra de duda de falta de transparencia
y de arbitrariedad en el proceso selectivo y para los aspirantes, porque les facilitaría la
documentación necesaria para fundamentar adecuadamente sus recursos y reclamaciones.
Es cierto que cabría pensar en un primer momento que el derecho de acceso de los
opositores a la información obrante en los expedientes de los procesos selectivos, derecho cuyo
fin es el de garantizar la objetividad e imparcialidad en el proceso selectivo, tiene como límite la
protección y garantía de los derechos personales y que, en este sentido, no pueden facilitarse
las copias de los exámenes realizados, dado que en éstos aparecen datos personales, opiniones
propias y otras manifestaciones que pueden atentar contra la intimidad de las personas.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa, no apreciándose en el segundo ejercicio
realizado por el aspirante seleccionado ninguna de las circunstancias que se acaban de
exponer, sería de aplicación la argumentación jurídica desarrollada en la STS de 6 de junio de
2005 (FJ 7º), en la cual se concluye que es evidente que los aspirantes en los procesos de
selección de personal tienen interés legítimo y directo del art. 37.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, en acceder a las copias de los ejercicios, puesto que el acceso a tales ejercicios
puede deparar a quien lo pretende un beneficio o un provecho y, asimismo, no se observa en el
contenido de los ejercicios razón alguna que obstaculice el acceso del opositor a los
documentos requeridos. Dicha sentencia reconoce en su fallo segundo el derecho del recurrente
a acceder y obtener, a sus expensas, copia de los ejercicios realizados (en el caso se refería a
un ejercicio práctico) por los opositores aprobados.
En definitiva, el opositor tiene derecho a acceder, a sus expensas, a la copia del
segundo ejercicio realizado por el aspirante seleccionado y, ello a fin de disponer de la
documentación que le permita formular adecuadamente los recursos y reclamaciones que, de
conformidad a la Ley, puede interponer para la mejor defensa de sus derechos.
Cuestión segunda. Motivación de las puntuaciones otorgadas por el tribunal calificador
a los aspirantes que realizaron el segundo ejercicio.
Los puntos de referencia que deben de tenerse en cuenta para valorar la problemática
suscitada son los siguientes:
Primero. Diversos aspirantes solicitaron la revisión de sus segundos ejercicios y la
motivación de sus calificaciones. En particular, resulta de especial relevancia la solicitud de un
opositor que requiere la revisión de la puntuación del aspirante aprobado, procediendo a una
nueva calificación conforme a derecho que garantice el cumplimiento de los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad y la expedición de copia de cada una de las
actas suscritas por los miembros del tribunal calificador. Esta solicitud, vistas las características
del proceso selectivo controvertido, ha de ser interpretada en el sentido de conocer los motivos
con base en los cuales se determinó la calificación de 7 puntos del aspirante seleccionado y, en
concreto, de obtener la información relativa a la puntuación otorgada a los opositores por cada
uno de los miembros del tribunal calificador.
Segundo. La base séptima de la convocatoria, al regular el segundo ejercicio (prueba
de conocimiento), establece que consistirá en desarrollar, durante el tiempo máximo de una
hora, un tema extraído al azar de la parte específica del programa (en el supuesto estudiado, se
trató del tema 7, relativo a subvenciones). El ejercicio debe ser puntuado de 0 a 10 puntos,
siendo necesario para su superación obtener un mínimo de 5 puntos y, al parecer (la redacción
de la base es confusa), los criterios a seguir por los miembros del órgano de selección para
valorar a los aspirantes serían la “facilidad de exposición escrita, la aportación personal del
aspirante y su capacidad de síntesis”.
Tercero. Las actas del proceso selectivo facilitadas por el Ayuntamiento no contienen
concreción de ningún tipo sobre los criterios que han de ser seguidos por los miembros del
tribunal para determinar la puntuación de los aspirantes, sino que se limitan a establecer la
puntuación global de los interesados, sin precisar la puntuación emitida por cada uno de los
miembros.
Igualmente, siendo aparentemente claro qué ha de entenderse por “facilidad de
exposición escrita” y “capacidad de síntesis”, no consta en la documentación obrante en nuestro
poder ninguna aclaración respecto a cómo ha de ser valorada la “aportación personal del
aspirante”, de tal modo que se desconoce de qué manera este último concepto ha sido tenido
en consideración por los miembros del tribunal a los efectos de emitir las correspondientes
calificaciones.
Cuarto. La antes citada base séptima de la convocatoria contempla lo siguiente: “No
obstante y para evitar grandes diferencias de puntuación entre los diversos miembros del
tribunal, se establece un índice corrector de la puntuación, para aquellos ejercicios que
consistan en desarrollar un cuestionario de preguntas cortas, uno o varios temas, orales o
escritos y desarrollo por escrito de supuestos prácticos, de tal forma que las calificaciones
otorgadas por cada miembro del tribunal no podrá arrojar una diferencia superior a 3 puntos,
debiéndose proceder a una nueva votación si así se produjese. Si nuevamente volviera a
aparecer esa diferencia, no serán computables la más alta y la más baja, computándose
exclusivamente las otorgadas por el resto de los miembros del tribunal”.
Quinto. A tenor de la documentación facilitada y dado que ni se ha dado respuesta
por el Ayuntamiento a nuestro requerimiento de la copia de los documentos o anotaciones
emitidos por los miembros del tribunal calificador que sirvieron para determinar la puntuación
final otorgada a los aspirantes, ni consta en las actas del proceso selectivo ninguna referencia a
las calificaciones individuales de los aspirantes emitidas por los diversos miembros del tribunal,
resulta imposible acreditar el cumplimiento de la previsión contenida en la base séptima de la
convocatoria citada en el punto anterior.
La exposición que se acaba de realizar de los cinco puntos de referencia constatados
en la tramitación del expediente ha de ponerse en conexión con la discrecionalidad técnica de
los órganos de selección de personal en las administraciones públicas y con la necesidad de
motivar las calificaciones de los aspirantes a fin de garantizar el cumplimiento de los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público.
Por lo que se refiere a la discrecionalidad técnica, el Ayuntamiento (amparándose,
parece ser, en un informe jurídico, que refiere la jurisprudencia que imposibilita la revisión por
los Tribunales de Justicia de los juicios técnicos de opositores realizados por los tribunales de
selección) dictó la pertinente resolución por la que se desestimó el recurso de reposición
interpuesto por uno de los opositores.
En un principio, la Jurisprudencia (STS de 13 de marzo de 1992, 20 y 25 de octubre
de 1992 y 25 de febrero de 1994 y Auto del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1983)
sentó una doctrina desde el punto de vista de la discrecionalidad técnica que, con carácter
general, venía a reconocer que los tribunales de justicia, si bien eran competentes para
enjuiciar los aspectos jurídicos del órgano juzgador de la oposición, en modo alguno podían
sustituir o corregir a éste en lo que su valoración tiene de apreciación técnica, lo que se
corresponde con el informe jurídico antes aludido.
Sin embargo, dicha doctrina ha sido objeto de constante y permanente evolución,
resultando de especial interés a los efectos de la presente resolución el resumen jurisprudencial
contenido en la reciente STS de 18 de marzo de 2011 cuyos razonamientos jurídicos más
destacables son los siguientes: «Como ha indicado el Tribunal Constitucional en Sentencia
86/2004, de 10 de mayo “ni el art. 24.1 ni el 23.2 CE incorporan en su contenido un pretendido
derecho de exclusión del control judicial de la llamada discrecionalidad técnica (STC 138/2000,
de 29 de mayo). Y es que debe recordarse que, frente a la discrecionalidad técnica que ha de
reconocerse a los órganos de selección en el marco de ese 'prudente y razonable' arbitrio,
nunca 'excesivo' (STC 48/1998; FJ 7.a), las modulaciones que encuentra la plenitud de
conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en una presunción de certeza o de razonabilidad de
la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos
establecidos para realizar la calificación. Una presunción iuris tantum, por cierto, de ahí que
siempre quepa desvirtuarla si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder
razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad
o ausencia de toda justificación del criterio adoptado, entre otros motivos por fundarse en
patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega (STC 353/1993, STC 34/1995 y
STC 73/1998)”.
Doctrina que aplicada al caso justifica la anulación de la resolución impugnada con
retroacción de las actuaciones al momento de valoración del ejercicio práctico a fin de que por
el tribunal, a la vista del enunciado del correspondiente supuesto práctico y del resultado
obtenido por el recurrente, se valore al mismo concreta, precisa y explícitamente, en definitiva,
motivadamente indicando tanto la respuesta correcta como su fundamento y ello por las
siguientes razones:
A. Porque el ejercicio de la discrecionalidad técnica no puede ampararse, como en
este caso, en su reiterada alusión ni en la remisión a unos criterios de corrección que no
constan en el expediente, sino que requiere una motivación explícita y concreta de la valoración
otorgada.
B. Porque, aunque esta sala no puede legalmente sustituir o modificar el criterio del
tribunal, salvo en los casos de errores notorios y evidentes de valoraciones estrictamente
objetivas, sí advierte y constata la insuficiencia de la motivación tanto de la valoración del
ejercicio como de la respuesta dada a la reclamación del recurrente, tanto por el tribunal como
por la Administración en la resolución de su recurso, porque, ante los correspondientes escritos
y documentación complementaria aportada, no se han expresado las razones por las que el
resultado a que llegó el recurrente era incorrecto ni, por tanto, cuál era el correcto y por qué
teniendo en cuenta, además, los criterios de contabilidad establecidos en la citada normativa.
C. Porque no puede justificarse el ejercicio de la discrecionalidad técnica sin poner de
manifiesto los criterios de corrección aplicados al caso ante una reclamación y un recurso,
precisos y concretos, con la mera remisión a las facultades propias de la misma y a la aplicación
de unos criterios que ni siquiera constan en el expediente, lo cual pone de manifiesto una
deficiencia tal de motivación impropia de tal discrecionalidad ante la ausencia, en este caso, de
justificación del criterio de corrección aplicado por el tribunal que, pese a la reclamación del
recurrente, no ha explicitado y, puede considerarse, por tanto, motivado, ni durante el
procedimiento selectivo ni al informar el recurso de alzada, creando, así, un vacío de motivación
que, dadas las actuaciones concretas, releva la injustificación de la puntuación otorgada al
ejercicio de que se trata, ante lo cual, se impone, ineludiblemente, la justificación explícita,
concreta y precisa de la cuestionada valoración propia del ejercicio de una discrecionalidad que,
como es sabido, no equivale a arbitrariedad de la que se distingue, precisamente, por su
motivación razonable y razonada (...).
La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cual debe ser
el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada
válidamente realizada.
Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas
principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a
operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán
para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al
resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás».
Junto a esta doctrina jurisprudencial, se estima oportuno realizar una breve mención a
algunas sentencias que abundan en la idea de avanzar en el control jurisdiccional de la
discrecionalidad técnica de los órganos de selección de personal de las administraciones
públicas y de articular instrumentos alternativos a los dictámenes y juicios técnicos de los
tribunales calificadores.
La STS de 18 de mayo de 2011 ha recordado que los dictámenes de los órganos de
selección en el ejercicio de su discrecionalidad técnica gozan de presunción de legalidad. Sin
embargo, tal presunción de legalidad puede ser desvirtuada mediante pruebas que acrediten, a
juicio de los órganos judiciales, la ilegalidad de la decisión. En este orden de cosas, la citada
sentencia alude a otros pronunciamientos anteriores (STS de 14 de junio de 2006 y 16 de
septiembre de 2008) en los cuales se consideraba que si bien los dictámenes técnicos de los
órganos de selección no pueden ser suplidos por los órganos jurisdiccionales motu proprio o por
su propia ciencia, sí se faculta el auxilio de la prueba necesaria, especialmente la pericial, que
pudiera demostrar que la resolución administrativa es contraria a derecho. Es decir, no solo se
descarta, sino que se admite expresamente que la presunción de legalidad pueda ser
desvirtuada por prueba en contrario, y más concretamente por la pericial, que será valorada por
el tribunal con arreglo a las reglas de la sana crítica.
Por otra parte, resultaba de gran interés, por la similitud del supuesto enjuiciado con
el caso que nos ocupa, la STSJCyL de 16 de marzo de 2007.
El fundamento jurídico quinto de la sentencia valora el mismo problema planteado en
el presente expediente de queja en su doble perspectiva del desconocimiento de los criterios y
sistemas de valoración aplicados a los aspirantes para determinar sus calificaciones y de la
carencia, tanto en las actas como en el expediente del proceso selectivo, de las puntuaciones
individualizadas otorgadas por cada miembro del tribunal.
Esta situación plantea, a su vez, dos problemas. En primer lugar, que los aspirantes
no han podido comprobar las operaciones practicadas para llegar a la puntuación obtenida. Y,
en segundo lugar, que no se puede determinar si el tribunal calificador ha respetado o no las
previsiones recogidas en la base de la convocatoria (en el caso enjuiciado, la base disponía que
la calificación de los ejercicios sería la media resultante de dividir la suma de los puntos
otorgados por cada uno de los miembros del tribunal presentes entre el número total de
integrantes), con lo que se impide al órgano judicial desarrollar la labor de control que le
corresponde.
La Sala, partiendo de la doctrina del Tribunal Supremo, entiende que hay base
suficiente para estimar el recurso, ya que considera que, cuando menos, deberían haberse
explicitado las puntuaciones otorgadas por cada miembro del tribunal, así como las operaciones
seguidas para obtener la calificación final. Y, por consiguiente, al no constar la puntuación
desglosada de los miembros del tribunal (al parecer, los documentos emitidos por cada
miembro con las correspondientes puntuaciones habían sido destruidos), los recurrentes no han
podido comprobar las operaciones practicadas para llegar a la puntuación final y ello acarrea, a
la vez, que tampoco se pueda determinar si se ha respetado la previsión de la referida base de
la convocatoria.
La Sentencia de 16 de marzo de 2007 concluye que el acto recurrido, además de estar
viciado de las causas de nulidad de pleno derecho aducidas por la recurrente, adolece de
defecto de motivación. Y ello, “ha de dar lugar a que se ordene la retroacción de actuaciones al
momento inmediato anterior a la sesión de fecha 24 de julio de 2000, con el fin de que, y
previa citación en forma de todos los miembros que formaron tribunal en la fase del segundo
ejercicio de la oposición, se proceda a calificar el mismo, debiendo señalarse de forma motivada
la calificación que corresponde a cada candidato expresando en todo caso la puntuación
otorgada por cada miembro del tribunal y las operaciones practicadas para llegar a la nota
final”.
Y, en el caso estudiado, en el cual ni se motiva la calificación del segundo ejercicio del
aspirante seleccionado tal y como solicita un aspirante (solicitud debidamente fundamentada,
máxime si se tiene en cuenta que la puntuación otorgada de 7 puntos es la misma que la de
otro de los aspirantes, cuando éste ha realizado -al contrario del aspirante seleccionado- un
ejercicio con múltiples referencias a la Ley General de Subvenciones), ni se conocen las
puntuaciones otorgadas por los miembros del tribunal calificador a los aspirantes, a fin de
acreditar el cumplimiento del sistema de puntuación establecido en la base séptima de la
convocatoria y la aplicación, en su caso del índice corrector contemplado para diferencias de
calificación superiores a tres puntos, ese Ayuntamiento debería acordar la retroacción de
actuaciones al momento de la valoración del segundo ejercicio, a fin de que cada uno de los
miembros del tribunal emita su calificación individualizada y de acreditar la constancia en acta
de tales calificaciones, para así garantizar el cumplimiento de la citada base y determinar la
puntuación final de los opositores.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular al Ayuntamiento de
Ponferrada la siguiente resolución:
“1. Que, de conformidad con lo establecido en el art. 37, puntos 3 y 8, de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de RJAPyPAC, se proceda a facilitar al opositor copia
del segundo ejercicio realizado por el aspirante seleccionado, previo pago, en su caso,
de las exacciones que se hallen legalmente establecidas.
2. Que, habiéndose constatado la falta de motivación de las calificaciones otorgadas a
los aspirantes que realizaron el segundo ejercicio del proceso selectivo y ante la
imposibilidad de supervisar el cumplimiento de la base séptima ejercicios de la
oposición de la convocatoria, respecto a la calificación otorgada por los distintos
miembros integrantes del tribunal calificador al segundo ejercicio de los aspirantes, se
realicen las actuaciones oportunas a fin de ordenar la retroacción de actuaciones al
momento inmediato anterior a la sesión de fecha 24 de mayo de 2011, con el fin de
que, previa citación en forma de todos los miembros que formaron parte del tribunal
en la fase del segundo ejercicio de la oposición, se proceda a calificar el mismo,
debiendo señalarse de forma motivada la calificación que corresponde a cada
candidato y expresando en todo caso tanto la puntuación otorgada por cada miembro
del tribunal como las operaciones practicadas para determinar la nota final”.
En la fecha de cierre del Informe, nuestra resolución no había sido objeto de
respuesta por el Ayuntamiento de Ponferrada.
En el expediente 20101701, el reclamante aludía a la resolución de 1 de septiembre
de 2010, de la Gerencia de Servicios Sociales, por la que se efectúa convocatoria pública para
cubrir una vacante del cuerpo facultativo superior (psicólogo, pedagogo) de la Administración
de Castilla y León, mediante el nombramiento de personal interino en la Gerencia de Servicios
Sociales.
Según manifestaciones del autor de la queja, la convocatoria no contenía ningún
criterio relativo a la admisión o exclusión de los aspirantes, de tal modo que los aspirantes que
no fueron convocados a la prueba de entrevista, al desconocer las razones de su exclusión,
sufrieron una indefensión manifiesta.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió por la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades el pertinente informe en el cual se hacía constar lo
siguiente:
Primero. En el proceso selectivo objeto de la queja se ha aplicado el baremo
establecido en la base quinta de la convocatoria.
Segundo. Para la admisión de los aspirantes al proceso selectivo se ha tenido en
cuenta, al amparo de la resolución por la que se efectúa la convocatoria, el cumplimiento del
plazo de presentación de solicitudes y de los requisitos exigidos en la convocatoria. En atención
a lo expuesto, según se desprendía del informe remitido por la Consejería de Familia e Igualdad
de Oportunidades, se baremaron 88 solicitudes y fueron excluidas 3.
Tercero. Los criterios de admisión de los aspirantes vienen establecidos en la
resolución de 1 de septiembre de 2010, de la Gerencia de Servicios Sociales, en la cual se
establecen los trámites del proceso selectivo y no se exige la publicidad de los aspirantes
excluidos.
Cuarto. Puesto que la resolución por la que se convoca el proceso selectivo no ha sido
impugnada por ninguno de los aspirantes, ello implica la plena aceptación por todos los
interesados de las bases de la convocatoria.
Quinto. La Gerencia de Servicios Sociales ha facilitado el derecho de acceso al
expediente a aquellos aspirantes que así lo han solicitado, garantizando, en todo momento, la
transparencia del procedimiento.
A la vista de lo informado, se delimitó el objeto de la queja que no residía tanto en la
existencia de irregularidades de fondo en el desarrollo del proceso selectivo, como en el hecho
de que los interesados desconocían cuáles fueron los motivos en virtud de los cuales el órgano
de selección había decidido convocar a unos determinados aspirantes -y no a otros- a la
realización de las pruebas o entrevistas mencionadas en la base sexta de la convocatoria.
Ciertamente, la base sexta de la convocatoria establece que “la comisión de selección
podrá convocar a los candidatos que seleccione para la realización de las pruebas y/o
entrevistas que considere adecuadas para determinar su idoneidad”. De ello, cabe extraer
inicialmente dos conclusiones: En primer lugar, que la celebración de pruebas o entrevistas es
una opción de la comisión de selección, esto es, no es un deber jurídico. Y, en segundo lugar,
que en el caso de que se estime oportuno celebrar pruebas o entrevistas, la comisión de
selección no tiene la obligación de convocar a la totalidad de los aspirantes, sino solamente a
aquellos que seleccione.
Dicho lo anterior, y teniendo presente que la falta de impugnación de las bases de la
convocatoria implica su plena aceptación por los interesados, ha de tenerse en consideración
que la convocatoria controvertida planteaba importantes problemas desde el punto de vista de
la motivación de los actos administrativos y de la transparencia del órgano de selección. Estos
problemas se concretaban básicamente en dos: Por un lado, el desconocimiento por los
interesados de los motivos con base en los cuales la comisión de selección adoptó la decisión
de convocar a unos aspirantes y no a otros a la entrevista y, por otro lado, la ausencia de
mención en la convocatoria a la necesidad de los aspirantes de obtener un mínimo de
puntuación que constituya requisito necesario para realizar, en su caso, las pruebas o
entrevistas que estime oportuno convocar el órgano de selección.
Por lo que se refiere a la motivación de los actos administrativos, el art. 54.1 a)
LRJyPAC, establece que serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de
derecho, los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
Pues bien, siendo indudable que la legítima decisión de la comisión de selección de no
convocar a la entrevista a la totalidad de aspirantes del proceso selectivo implica, a su vez, una
limitación del derecho de los aspirantes que no son convocados, parece necesario dar debido
conocimiento a los afectados de los motivos que han llevado a esa comisión de selección a
determinar los aspirantes que han de ser llamados a la realización de las pruebas contempladas
en la base sexta de la convocatoria.
La STSJ de Galicia de 8 de abril de 2009, ha valorado acerca de la motivación de los
actos administrativos que “ha de tener, tal y como afirma la STS de 11 de febrero de 1998, la
suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del
acto para poder defender sus derechos o intereses, siendo especialmente importante en las
pruebas selectivas, tal y como se desprende del apartado 2 del art. 54 LRJy PAC, cuando
dispone que la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que
regulan sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte”.
Desde un punto de vista complementario, también parece razonable que las bases de
la convocatoria o, subsidiariamente la comisión de selección, den publicidad adecuada (y ello a
pesar de que las bases no hayan sido impugnadas por ninguno de los aspirantes) de los
criterios seguidos para acordar qué aspirantes han de ser convocados a la entrevista, a fin de
dotar del mayor contenido posible al principio de transparencia de la Administración autonómica
contemplado expresamente en el art. 5 b) de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de
los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de
Gestión Pública.
En definitiva, una posible solución a la controversia planteada desde el punto de vista
de la seguridad jurídica, a fin de que los aspirantes posean desde la misma publicación de la
convocatoria un conocimiento adecuado de los motivos a partir de los cuales la comisión de
selección convoca únicamente a unos determinados aspirantes a la realización de las pruebas
de selección, pasaría por incluir en las bases de la convocatoria una mención expresa a la
necesidad de obtener una puntuación mínima en la fase de baremación para poder realizar las
pruebas que considere oportunas el órgano de selección o, cuando menos, por un acto formal
de este órgano de selección mediante el que se haga expresa mención de la puntuación mínima
de corte exigida a los aspirantes que con posterioridad fueron convocados a la entrevista.
En caso contrario, la consecuencia negativa ya no es solamente la perplejidad que en
el caso que nos ocupa afirma haber sufrido el autor de la queja cuando, sin motivo aparente,
no es llamado a la prueba de entrevista, sino, sobre todo y lo que es lo más importante, que los
aspirantes que no han sido convocados a la citada prueba desconocen cuáles han sido los
motivos de esa decisión y, en consecuencia, carecen de los argumentos necesarios para, en su
caso, formular motivadamente los recursos y reclamaciones que consideren oportunos.
En virtud de todo lo expuesto, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades la siguiente resolución:
“Que en cumplimiento del deber de motivación de los actos administrativos que
limiten derechos subjetivos o intereses legítimos del art. 54.1 a) de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de RJAyPAC y a fin de dotar de contenido al principio de
transparencia de la Administración Autonómica mencionado expresamente en el art. 5
b), de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus
relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión
Pública, se adopten, para las convocatorias de personal interino que tengan lugar en
el futuro, las medidas oportunas a fin de garantizar el conocimiento expreso por los
interesados de los motivos en virtud de los cuales la comisión de selección determina
qué aspirantes son convocados para la realización de las pruebas o entrevistas
contempladas en las correspondientes convocatorias”.
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades rechazó la resolución
estimando que no veía adecuado seguirla, exponiendo la siguiente argumentación: “La
resolución de 1 de septiembre de 2010, por la que se efectúa convocatoria pública para cubrir
una vacante del Cuerpo Facultativo Superior (Psicólogo, Pedagogo) de la Administración de
Castilla y León, mediante el nombramiento de personal interino, así como el resto de
disposiciones por las que se convocan interinidades desde la Gerencia de Servicios Sociales, se
dictan al amparo de lo dispuesto en el Decreto 67/1999, de 15 de abril, por el que se aprueba
el Reglamento general de ingreso del personal y de provisión de puestos de trabajo de los
funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Dicho Decreto establece el sistema de ingreso en cuerpos y escalas de funcionarios y
el sistema de selección de personal interino. En este contexto existe una similitud entre los
procedimientos de selección que se vienen convocando en esta Comunidad, y éste debe ser el
referente en el que se convocan los procesos de selección del personal interino en el ámbito de
la Gerencia de Servicios Sociales. La determinación de introducir modificaciones en los sistemas
de ingreso del personal, excede las competencias de la Gerencia de Servicios Sociales,
correspondiendo a los órganos competentes en materia de función pública.
No obstante las medidas que permiten garantizar "el conocimiento expreso por los
interesados de los motivos en virtud de los cuales la Comisión de Selección determina que
aspirantes son convocados para la realización de las pruebas o entrevistas contempladas en las
correspondientes convocatorias" referidas en la resolución, ya están recogidas en las diferentes
convocatorias de personal interino, al regularse en las mismas los méritos y límites de
baremación que debe de tener en cuenta la Comisión de Valoración; siendo ésta la motivación
del acto administrativo por el cual dicho órgano determina la relación de candidatos convocados
para la realización de las pruebas o entrevistas.
Igualmente, en todos y cada uno de los procesos selectivos, los aspirantes que así lo
soliciten tienen derecho de acceso al expediente, por lo que resulta garantizada la publicidad y
la transparencia del procedimiento. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad que tienen los
interesados de presentar las alegaciones y los recursos que resulten procedentes”.
1.2. Convocatorias de concurso de personal funcionario de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León
El motivo de la queja 20101939 era la demora de la convocatoria de concurso
ordinario, por parte de la Junta de Castilla y León, para el personal funcionario del cuerpo
auxiliar de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Según manifestaciones del autor de la queja, el incumplimiento de la periodicidad
anual de las convocatorias de concursos de personal funcionario [art. 48.2 a) de la Ley 7/2005,
de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León], estaba generando al personal
afectado situaciones personales insostenibles con la conciliación de su vida familiar y laboral.
En atención a nuestra petición de información se remitió el pertinente informe en el
cual se hacía constar, en resumidos términos, lo siguiente:
Primero. Por lo que respecta al cuerpo auxiliar, se han convocado concursos de
méritos mediante las Órdenes PAT/269/2007, de 5 de febrero y ADM/1409/2009, de 23 de
junio, en este último caso, al amparo de lo establecido en la disposición adicional cuarta del
Decreto 67/1999, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento general de ingreso del
personal y de provisión de puestos de trabajo de los funcionarios al servicio de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Segundo. Por Orden ADM/1996/2009, de 14 de octubre, se convocaron pruebas
selectivas, por el turno de promoción interna y de personas con discapacidad, para el ingreso
en el cuerpo auxiliar de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, estando
pendiente la oferta de plazas y el posterior nombramiento como funcionarios de carrera de los
aspirantes que han superado el proceso selectivo.
Un vez que se resuelva el proceso convocado por la Orden ADM/1996/2009 citada, se
realizarán las gestiones necesarias a fin de convocar un concurso de méritos que tenga por
objeto la cobertura de puestos de trabajo vacantes o a resultas adscritos al mencionado cuerpo
auxiliar, bien se trate de puestos de adscripción exclusiva al mismo o bien compartida con otros
cuerpos o escalas.
A la vista de lo informado, y reiterando lo expuesto en anteriores resoluciones de esta
institución sobre la problemática expuesta por el promotor de la queja, se realizaron las
siguientes consideraciones:
Primera. A tenor de los datos facilitados en el informe, es indudable que el deber de
periodicidad anual de convocatoria de los concursos de personal funcionario al servicio de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León ha sido objeto de incumplimiento, ya que
desde el año 2007 hasta la actualidad únicamente han sido convocados dos concursos.
Segunda. Las decisiones de la Consejería de Administración Autonómica de convocar
los concursos de personal funcionario bajo la modalidad excepcional contemplada en la
disposición adicional cuarta del Decreto 67/1999, de 15 de abril, son plenamente conformes al
ordenamiento jurídico.
Tercera. Igualmente, la decisión de ofertar puestos de trabajo vacantes a los
aspirantes seleccionados en los procesos selectivos de personal funcionario convocados por la
Administración de la Comunidad de Castilla y León con carácter previo a la convocatoria de
concursos tiene encaje en el art. 20.3 LFPCL.
Sin embargo, por lo que a este extremo se refiere han de realizarse dos
apreciaciones:
En primer lugar, que dicha opción, que está fundamentada en la discrecionalidad de la
Administración, debe llevarse a cabo sin perjuicio del deber de cumplir la periodicidad anual de
la convocatoria de los concursos establecida en la Ley.
Y, en segundo lugar, por motivos de oportunidad, sería deseable que la adjudicación
de destinos a los funcionarios de nuevo ingreso tuviera lugar después de haberse dictado la
resolución de los correspondientes concursos y que, en todo caso, los destinos ofertados a
estos funcionarios de nuevo ingreso en las convocatorias de turno libre fueran los
correspondientes a los niveles inferiores de los correspondientes cuerpos.
Lo contrario, como ya hemos tenido ocasión de constatar en reiteradas ocasiones, da
lugar a situaciones injustas, así, por ejemplo, la adjudicación como primer destino de puestos
de niveles altos de los respectivos cuerpos a funcionarios de nuevo ingreso (puestos a los
cuales no han podido acceder funcionarios con una considerable antigüedad en la
Administración en el cuerpo o escala de que se trate) o la oferta a estos funcionarios de nuevo
ingreso de plazas que no han podido ser solicitadas en el concurso de méritos correspondiente
por quienes ya tenían la condición de personal funcionario de carrera y, por ende, deberían
disponer de mejor derecho para su obtención.
Cuarta. Asimismo, ha de reiterarse que la periodicidad anual de convocatoria de los
concursos de personal funcionario constituye, al menos en gran medida, un mecanismo de
garantía de cumplimiento de los plazos máximos de duración establecidos en la normativa para
el personal interino (art. 15.1 LFPCL) y para las comisiones de servicios (art. 68.1 del Decreto
67/1999, de 15 de abril).
Quinta. Según se desprendía de la documentación obrante en nuestro poder, cabía
presuponer (así se manifestaba en el informe remitido) que la Consejería de Administración
Autonómica iba a realizar las actuaciones necesarias previas a la convocatoria de concurso de
personal auxiliar una vez que procediera a nombrar a los funcionarios que superaron las
pruebas selectivas convocadas por Orden ADM/1996/2009, de 14 de octubre.
Teniendo en cuenta que, a la fecha de nuestra resolución, la última actuación
publicada en la web institucional de la Junta de Castilla y León sobre el proceso selectivo era la
resolución de 19 de enero de 2011, del tribunal calificador, por la que se hace pública la
relación de aspirantes que superaron las pruebas y se eleva la misma a la Consejería de
Administración Autonómica para su publicación en el BOCYL junto con la oferta de vacantes
correspondientes, ha de concluirse que una vez que los nombramientos de los funcionarios
tuvieran lugar, no existía obstáculo de ningún tipo que impidiera a la Consejería de
Administración Autonómica cumplir con la obligación de convocar a lo largo del año 2011 el
pertinente concurso de méritos de personal funcionario del cuerpo auxiliar.
En definitiva, como hemos manifestado en diversas ocasiones, medidas tan loables
desde el punto de vista de la gestión de personal de las administraciones públicas, como la
periodicidad anual de las convocatorias de concursos de personal funcionario, quedan vacías de
contenido cuando la Administración, sin fundamentación suficiente, no adopta las medidas
necesarias para garantizar el cumplimiento de la Ley.
En virtud de todo lo expuesto se dirigió a la Consejería de Administración Autonómica
esta resolución:
“Que en cumplimiento de lo establecido en los art. 7.2 i) y 48.2 a), de la Ley 7/2005,
de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León, se adopten las medidas
oportunas que garanticen el cumplimiento del deber de convocar, con periodicidad
anual, las convocatorias de concursos de méritos de personal funcionario de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León, y, en concreto, del Cuerpo
Auxiliar”.
La Consejería de Administración Autonómica aceptó la resolución y puso de manifiesto
lo siguiente: “La Consejería de Administración Autonómica manifiesta que con respecto a esta
materia, a lo largo de esta legislatura se vienen realizando importantes esfuerzos a fin de
procurar el cumplimiento de la normativa de referencia, y así ha sido reconocido por esa
procuraduría en su informe anual de las actuaciones de 2009, labor que se seguirá realizando
en el futuro como no puede ser de otro modo. No obstante, hemos de resaltar las dificultades
existentes debido a que los plazos se ven condicionados por la existencia de procesos de
selección y provisión en tramitación y pendientes de resolución, por lo que a medida que éstos
vayan concluyendo, se instará a las distintas consejerías de las que dependan orgánica y
funcionalmente los puestos, las preceptivas propuestas de convocatorias de los concursos de
provisión, según prevé el art. 7.2 i) de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de
Castilla y León”.
No obstante haber aceptado la resolución, lo cierto es que en la fecha de cierre de
este informe, la convocatoria del concurso de personal funcionario requerida por el autor de la
queja aún no había sido llevada a efecto.
En términos similares a los que se acaban de exponer, en el expediente 20110099
se denunciaba la falta de convocatoria de concurso de méritos para la provisión de puestos de
trabajo reservados al personal funcionario de los grupos A1, A2, C1 y C2, de la Administración
de la Comunidad de Castilla y León, principalmente de los cuerpos generales (auxiliar,
administrativo, gestión y superior), lo que había originado, según el reclamante, la existencia de
más de 1.200 funcionarios en comisión de servicios.
En atención a nuestro requerimiento de información la Consejería de Administración
Autonómica remitió el pertinente informe en el cual se hacía una exhaustiva relación de los
concursos de méritos convocados a lo largo de la legislatura para la provisión de puestos de
trabajo de personal funcionario de cuerpos generales.
A la vista de lo informado y teniendo en cuenta que la problemática objeto de la queja
ya había sido abordada en expedientes con contenido similar, nos remitimos a las
consideraciones efectuadas en las resoluciones adoptadas en los expedientes 20101351
(cuerpo de ingenieros técnicos agrícolas) y 20101939 (cuerpo auxiliar).
En nuestra resolución, se volvió a reiterar que, por motivos de oportunidad, sería
deseable que la adjudicación de destinos a los funcionarios de nuevo ingreso en la
Administración de la Comunidad de Castilla y León tuviera lugar después de haberse dictado la
resolución de los correspondientes concursos y que, en todo caso, los destinos ofertados a
estos funcionarios de nuevo ingreso en las convocatorias de turno libre fueran los
correspondientes a los niveles inferiores de los correspondientes cuerpos. Lo contrario, esto es,
la falta de oferta al personal funcionario de carrera de las plazas vacantes, otorga una
preferencia -contraria al principio de justicia material- al personal funcionario de nuevo ingreso.
Esta postura ha sido defendida por el Defensor del Pueblo en recomendación
formulada en fecha 13 de mayo de 2010 al Ayuntamiento de Zamora, considerando que el
ejercicio por la Administración de la facultad discrecional para no ofertar las plazas vacantes a
quienes ya tienen la condición de funcionarios de carrera debe partir de un estudio y de una
resolución motivada.
El razonamiento se expuso en los siguientes términos:
“En este sentido, dicha potestad discrecional conlleva, además de su sujeción al
interés público, la necesidad de exponer las razones que, conforme a los intereses generales,
aconsejan prescindir de ese concurso previo. De esta forma, teniendo en cuenta el derecho a la
movilidad del personal y el malestar que causa entre los que ya son funcionarios el hecho de
que no se les ofrezca unas vacantes que personal y profesionalmente pueden ser de su interés,
se considera más adecuado a una buena gestión de personal que se tengan en cuenta los
intereses de sus empleados, ofertando todas las vacantes existentes a los que ya pertenecieran
a la Administración”.
Según se desprendía del informe remitido, cabía presuponer que, una vez habían sido
publicados los nombramientos como funcionarios de carrera de los aspirantes que superaron
diversos procesos selectivos de los cuerpos administrativo y superior, la Consejería de
Administración Autonómica iba a realizar las actuaciones necesarias tendentes a la convocatoria
de concurso de dichos cuerpos, junto al de gestión, si bien en el caso del cuerpo administrativo
había de tenerse presente que la existencia de un importante número de plazas compartidas,
sobre todo, con el cuerpo auxiliar aconsejaba la convocatoria de un concurso conjunto de
ambos cuerpos.
La resolución remitida a la Consejería de Administración Autonómica se formuló del
siguiente modo:
“Que, en reiteración de propuestas anteriores y en cumplimiento de lo establecido en
los art. 7.2 i) y 48.2 a), de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de
Castilla y León, se adopten las medidas oportunas que garanticen el cumplimiento del
deber de convocar, con periodicidad anual, y, en todo caso para el presente año
2011, las convocatorias de concursos de méritos de personal funcionario de los
Cuerpos Generales de la Administración de la Comunidad de Castilla y León”.
La Consejería de Administración Autonómica, en respuesta a nuestra resolución, puso
de manifiesto a esta institución lo siguiente: “Una vez consultada la Dirección General de la
Función Pública, le comunico que se acepta la resolución propuesta, con el compromiso de
adoptar las medidas oportunas que garanticen el cumplimiento de convocar con periodicidad
anual los concursos de méritos de personal funcionario de Administración General una vez que
finalicen todos los procesos selectivos, reiterando lo ya trasladado a esa procuraduría
recientemente en relación con la queja 20101939 en el sentido de que a lo largo de esta
legislatura se vienen realizando importantes esfuerzos a fin de procurar el cumplimiento de la
normativa de referencia, como así ha sido reconocido en su informe anual de las actuaciones de
2009, labor que se seguirá realizando en el futuro como no puede ser de otro modo. No
obstante hemos de resaltar las dificultades existentes debido a que los plazos se ven
condicionados por la existencia de procesos de selección en tramitación y pendientes de
resolución, por lo que a medida que éstos vayan concluyendo, se instará a las distintas
consejerías de las que dependan orgánica y funcionalmente los puestos, las preceptivas
propuestas de convocatorias de los concursos de provisión, según prevé el art. 7.2 i) de la Ley
7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León”.
En el expediente 20101362 y otros cinco más acumulados se denunciaba la demora
existente en la convocatoria de concurso ordinario, por parte de la Junta de Castilla y León,
para el cuerpo de personal funcionario de técnicos y diplomados (asistentes sociales).
Admitida la queja a trámite e iniciada la investigación oportuna sobre la cuestión
planteada, nos dirigimos a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades a fin de que
nos informara si había iniciado las actuaciones administrativas previas a la convocatoria del
citado concurso.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió el pertinente informe
en el cual se hacía constar lo siguiente:
Primero. El concurso de méritos convocado por Orden ADM/1770/2009, de 24 de
agosto, para la provisión de puestos de trabajo de personal funcionario en la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades y en la Gerencia de Servicios Sociales, en el que podían
participar los funcionarios del cuerpo de técnicos y diplomados especialistas (asistentes
sociales), ha sido resuelto por Orden ADM/1189/2010, de 20 de agosto.
Como consecuencia de dicho proceso, quedaron vacantes varias plazas que podrían
haber sido asignadas con carácter definitivo a los funcionarios que no obtuvieron destino en el
concurso si éstos hubieran solicitado dichas plazas.
Segundo. Además del concurso citado en el punto primero, se ha resuelto por Orden
ADM/2415/2009, de 21 de diciembre, el concurso específico convocado por Orden
ADM/315/2009, de 5 de febrero y recientemente se ha publicado la Orden ADM/1487/2010, de
21 de octubre, por la que se convoca otro concurso específico en el que pueden participar los
funcionarios del cuerpo citado por el promotor de la queja.
Tercero. La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades considera prioritario
avanzar en el desarrollo de los procesos selectivos que permita la incorporación de nuevas
promociones, en el marco de la próxima oferta de empleo público.
A la vista de lo informado, se realizaron las siguientes consideraciones:
Primera. La asignación de destinos provisionales a personal funcionario de nuevo
ingreso es una medida que se ajusta a lo establecido en el art. 29.2 del Decreto 67/1999, de 15
de abril, por el que se aprueba el Reglamento general de ingreso del personal y de provisión de
puestos de trabajo de los funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León.
Segunda. Sentado lo anterior, es indudable que la situación de destino provisional,
que, por propio concepto, debería tener una naturaleza de temporalidad, genera a los
afectados, en tanto mantenga vigencia, importantes perjuicios tanto profesionales (entre otros,
la imposibilidad de reconocimiento de grado personal y limitaciones en la progresión y en la
carrera profesional) como personales (por ejemplo, dificultades de conciliación de la vida
familiar y laboral e inestabilidad en el empleo).
Tercera. La solución para regularizar los destinos provisionales del personal
funcionario, los cuales, en atención al mencionado art. 29.2 del Decreto 67/1999 tienen
carácter excepcional, pasa por convocar los correspondientes concursos con la periodicidad
anual establecida en la Ley.
En el caso que nos ocupa, considerando que los destinos provisionales de los
funcionarios afectados se remontan a los nombramientos realizados por las Órdenes
ADM/2032/2007, de 11 de diciembre y ADM/286/2008, de 18 de febrero, estimamos que el
plazo de tiempo transcurrido desde entonces había sido suficientemente amplio y que debían
abordarse las medidas oportunas a fin de que los destinos provisionales se conviertan en
destinos definitivos.
En este orden de cosas, ha de admitirse que la problemática expuesta por el autor de
la queja podría haber sido solucionada, al menos para algunos de los diez funcionarios
afectados, si los concursantes hubieran solicitado la totalidad de plazas vacantes convocadas,
ya que en la resolución del concurso convocado por Orden ADM/1770/2009, de 24 de agosto
quedaron vacantes varias plazas.
Cuarta. Por lo que se refiere al incumplimiento de la periodicidad anual de las
convocatorias de los concursos, ha de tenerse en cuenta que el art. 7.2 i) LFPCL, establece que
corresponde al Consejero competente en materia de Función Pública “la convocatoria y
resolución de concursos de provisión de puestos de trabajo a propuesta de las consejerías
interesadas”.
De la lectura del citado precepto, se desprende que la competencia para convocar y
resolver los concursos de personal funcionario en aquella fecha venía atribuida a la Consejería
de Administración Autonómica, la cual deberá garantizar, por ende, el cumplimiento tanto de la
citada periodicidad anual de convocatoria de los concursos como del plazo máximo de
resolución de ocho meses contemplado en el art. 50.2 LFPCL.
Ahora bien, conforme se establece en el señalado art. 7.2 i), la convocatoria del
concurso por parte de la Consejería de Administración Autonómica requiere la previa propuesta
de las consejerías interesadas (en este caso, de la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades). Y es evidente que si por parte de la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades no se propone la convocatoria del concurso (propuesta que constituye un paso
previo e imprescindible a la convocatoria), la periodicidad anual de las convocatorias de
concursos será de imposible cumplimiento.
Por lo tanto, con independencia del carácter prioritario que tenía para la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades el avance en el desarrollo de los procesos selectivos que
permita la incorporación de nuevas promociones de personal funcionario, esta opción
organizativa en modo alguno podía justificar la falta de propuesta por la citada Consejería de la
convocatoria de concurso ordinario para los funcionarios del cuerpo de personal funcionario de
técnicos y diplomados (asistentes sociales), en tanto que dicha inactividad daba lugar a un
incumplimiento del deber legalmente reconocido de convocatoria anual de concurso. Este
incumplimiento resulta acreditado en el supuesto del cuerpo de personal funcionario objeto de
la queja, dado que la última convocatoria de concurso general fue publicada el mes de
septiembre de 2009.
Quinta. Al contrario de lo que parecía deducirse del informe elaborado con ocasión de
la tramitación del expediente, la convocatoria de un concurso específico mediante Orden
ADM/1487/2010, de 21 de octubre, en el cual podría participar el colectivo de funcionarios
afectados no se constituye como vía de solución a la problemática de los destinos provisionales.
En efecto, la simple lectura de las bases de la convocatoria nos lleva a concluir que los
posibles funcionarios concursantes en destino provisional no obtendrían puntuación alguna por
los apartados 1.2 Grado Personal y 1.3 Valoración del trabajo desarrollado, puesto que dichos
funcionarios ni tienen grado personal ni los puestos de trabajo que ostentan tienen carácter
definitivo. Así pues, dado que solamente podrían ser puntuados por los apartados 1.1
Antigüedad y 1.4 Cursos de Formación y Perfeccionamiento, cabe pensar que estos
concursantes muy difícilmente podrían obtener la puntuación mínima de 2,75 puntos que les
permitiría acceder a la segunda fase del concurso consistente en la comprobación y valoración
de los méritos específicos adecuados a las características de los puestos convocados.
En virtud de todo lo expuesto consideramos oportuno formular a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
«Que de conformidad con lo establecido en el art. 7.2 i ), de la Ley 7/2005, de 24 de
mayo, de la Función Pública de Castilla y León, en virtud del cual corresponde al
Consejero competente en materia de Función Pública “la convocatoria y resolución de
concursos de provisión de puestos de trabajo a propuesta de las consejerías
interesadas”, se proceda por esa Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades a
realizar las actuaciones conducentes a proponer a la Consejería de Administración
Autonómica la convocatoria de concurso ordinario de personal funcionario del cuerpo
de técnicos y diplomados (asistentes sociales), y ello, con el doble fin de garantizar la
periodicidad anual de convocatoria de los concursos contemplada en el art. 48.2 a)
del citado texto legal y de regularizar los destinos provisionales de los funcionarios
afectados por esta situación excepcional».
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades aceptó la resolución en los
siguientes términos: “La Gerencia de Servicios Sociales realizará las actuaciones conducentes a
proponer a la Consejería de Administración Autonómica la convocatoria de concurso ordinario
del personal funcionario del cuerpo de técnicos y diplomados (asistentes sociales), dentro del
contexto determinado por los procesos selectivos, convocados en el marco de la oferta de
empleo público”.
En el expediente 20110880 se denunciaba el incumplimiento de la periodicidad anual
de las convocatorias de concursos para funcionarios públicos, en lo concerniente al cuerpo de
ingenieros técnicos de obras públicas.
Según se manifestaba en el escrito de queja, el incumplimiento de dicho plazo es
patente en el caso del citado cuerpo, ya que el último concurso fue convocado por Orden
PAT/1276/2007, de 24 de julio.
En atención a nuestra petición de información, se remitió el oportuno informe en el
cual se hacía constar:
Primero. Que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente no ha propuesto la
convocatoria del concurso de méritos para funcionarios del cuerpo de ingenieros técnicos de
obras públicas.
Segundo. Que en esa fecha había doce funcionarios del citado cuerpo que
desempeñan sus puestos de trabajo en comisión de servicios con fecha de efectos 15 de
noviembre de 2004 (dos funcionarios), 16 de febrero, 1 de abril y 21 de diciembre de 2007, 30
de abril de 2008, 12 de febrero y 14 de octubre de 2009, 18 y 28 de mayo y 1 de julio de 2010
y 1 de junio de 2011.
Tercero. Que había dos funcionarios interinos desempeñando puestos de trabajo
adscritos al cuerpo de ingenieros técnicos de obras públicas, siendo las fechas de sus
nombramientos el 30 de diciembre de 2005 y el 4 de abril de 2006.
A la vista de lo informado, se recordó, en primer lugar, que el art. 48 LFPCL establece
que la periodicidad del concurso, como sistema normal de provisión de puestos de trabajo del
personal funcionario al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, será
anual, de tal manera que dicha periodicidad anual no constituye una opción de la
Administración, sino un deber legal de obligado cumplimiento.
Por otra parte, se volvió a manifestar que el incumplimiento por parte de las
consejerías de la Junta de Castilla y León de las actuaciones que deben realizar para que las
convocatorias de los concursos alcancen efectividad [la propuesta por parte de la Consejería
interesada y la propia convocatoria y resolución por la Consejería competente en materia de
función pública, art. 7.2 i) LFPCL], generan efectos perjudiciales tanto desde el punto de vista
de los derechos de los funcionarios de carrera como en lo concerniente a incumplimientos de la
normativa de función pública (sobre todo, en cuanto a la duración de los nombramientos del
personal funcionario interino y de las comisiones de servicios).
Por lo que se refiere a los derechos de los funcionarios de carrera, es indudable que,
en la gran mayoría de los supuestos, su derecho a la carrera profesional, a través de los
mecanismos de progresión y promoción profesional establecidos en la Ley, de acuerdo con los
principios de igualdad, mérito y capacidad [art. 57.1 b) LFPCL y art. 14 c) LEBEP], se
materializa a través de los concursos y que tal derecho queda vacío de contenido cuando la
Administración incumple su deber de convocatoria con periodicidad anual (en el caso de la
queja, la última convocatoria se remontaba al año 2007).
En cuanto a los incumplimientos de la normativa de función pública generados por la
ausencia de convocatorias de concursos para personal funcionario con periodicidad anual, se
valoró lo relativo al personal funcionario interino y a las comisiones de servicios.
El art. 15.1 LFPCL atribuye al personal interino un carácter de temporalidad y
excepcionalidad que resulta muy difícilmente compatible con nombramientos que se prolongan
indefinidamente en el tiempo (así ocurre en dos casos, en los cuales los nombramientos
tuvieron lugar en los años 2005 y 2006).
En este sentido, se recordó que el precepto citado establece que el nombramiento del
personal interino debe realizarse por plazo no superior a dos años y precisa en su apartado
quinto que “el puesto de trabajo cubierto interinamente habrá de ser incluido en el primer
concurso anual que se convoque, sin perjuicio de que pueda incluirse en oferta de puestos al
personal funcionario de nuevo ingreso, salvo que pertenezca a un funcionario que se encuentre
en alguna de las situaciones que impliquen reserva de plaza”.
Igualmente, se producía, a tenor de los datos facilitados por la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente, un incumplimiento de la duración máxima de dos años de las comisiones de
servicios (un año prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter
definitivo) contemplada en el art. 68.1 del Decreto 67/1999, de 15 de abril, por el que se
aprueba el Reglamento general de ingreso del personal y de provisión de puestos de trabajo de
los funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. En este
caso, el incumplimiento afectaría a siete de los doce funcionarios que, según se indicaba en el
informe, desempeñaban puestos de trabajo en comisión de servicios.
La regularización de estas comisiones de servicios tendrá lugar, tal y como dispone el
apartado segundo del citado art. 68, por incluir el puesto de trabajo cubierto temporalmente
mediante comisión de servicios en la siguiente convocatoria, siempre que no esté sujeto a
reserva de puesto de trabajo y por el sistema que corresponda.
Así pues, el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración los medios o
instrumentos adecuados para regularizar la situación tanto del personal funcionario interino
como de los funcionarios de carrera que ocupan puestos mediante comisiones de servicios, lo
que se concreta fundamentalmente en la inclusión de dichas plazas en los concursos.
En definitiva, la periodicidad anual de las convocatorias de concursos de personal
funcionario es una medida loable que garantiza el derecho de los funcionarios a la progresión y
carrera profesional y que evita -al menos, en gran medida- que situaciones provisionales, como
las interinidades y comisiones de servicios se perpetúen en el tiempo. Es por ello necesario
(máxime en casos como el estudiado en el que hace más de cuatro años que no se convoca un
concurso y en el que no parecen concurrir dificultades extraordinarias de gestión administrativa)
que se inicien, a la mayor brevedad posible, por parte de la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente las actuaciones previas conducentes a la convocatoria del concurso por la Consejería
de Hacienda.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente la siguiente resolución:
“Que a fin de dar satisfacción al deber de periodicidad anual de las convocatorias de
concursos para personal funcionario contemplado en el art. 48 de la Ley 7/2005, de
24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León y habiendo transcurrido más de
cuatro años desde la última convocatoria realizada, se proceda, en cumplimiento de la
facultad reconocida en el art. 7.2 i) de la citada Ley, a efectuar propuesta de
convocatoria de concurso para funcionarios del Cuerpo de Ingenieros Técnicos de
Obras Públicas, incluyendo la totalidad de plazas vacantes existentes en la actualidad
que no estén sujetas a reserva”.
La Consejería respondió a nuestra resolución indicando que “se atenderá la Resolución
dictada una vez sea aprobada y publicada la Orden de desarrollo de la nueva estructura
orgánica de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente con el fin de que la nueva Relación de
Puestos de Trabajo de dicha Consejería no afecte las posibles plazas a ofertar en el mencionado
concurso de traslados de funcionarios del Cuerpo de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas”.
1.3. Puestos de trabajo de personal funcionario de las Escuelas de Formación
Agraria
Los autores de las quejas 20101941 y 20110759 ponían en entredicho la
conveniencia de que los ciclos formativos de la rama agraria dependieran de la Consejería de
Agricultura y Ganadería.
Según se manifestaba en los escritos de queja, en la relación de puestos de trabajo
de la Consejería de Agricultura y Ganadería -dentro de la sección de formación agrariaaparecían
plazas cuya denominación es profesor técnico-Práctico o profesor especializado en
explotaciones forestales, a las que pueden acceder funcionarios pertenecientes al cuerpo de
ingenieros técnicos forestales.
Según los reclamantes, esta situación que, al parecer, afectaba a otros cuerpos de
funcionarios (uno de los reclamantes indicaba los cuerpos de veterinarios, ingenieros de
montes, ingenieros agrónomos e ingenieros técnicos agrícolas), ocasiona un manifiesto perjuicio
a los empleados públicos que desempeñan estas plazas de naturaleza docente desde un doble
punto de vista: En primer lugar, en cuanto que los funcionarios desempeñan unas tareas de
carácter docente que no se corresponden con los cometidos propios de su profesión y en
segundo lugar, por la imposibilidad de acceso a la formación específica, tanto docente (al no
estar adscritos a la Consejería de Educación) como agrícola o medioambiental (al desarrollar
cometidos relacionados con la educación).
Admitida la queja a trámite, se solicitó a las Consejerías de Administración
Autonómica y Agricultura y Ganadería la siguiente información:
Agraria de Coca (Segovia), Almázcara (León) y Almazán (Soria), precisando en cada puesto los
cuerpos de funcionarios que pueden acceder a las correspondientes plazas.
facilita a los funcionarios de los cuerpos de veterinarios, ingenieros de montes, ingenieros
técnicos agrícolas, ingenieros agrónomos e ingenieros técnicos forestales, cuyos puestos de
trabajo tienen como cometido la impartición de ciclos formativos en las escuelas de formación
agraria.
públicos, ha sido objeto de debate la posible modificación de la relación de puestos de trabajo
de personal funcionario de la Consejería de Agricultura y Ganadería, por lo que se refiere a los
puestos de las escuelas de formación agraria, a fin de determinar una nueva adscripción a la
Consejería de Educación.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió el oportuno informe
mediante el que se daba respuesta a las cuestiones formuladas.
La Consejería de Administración Autonómica informó que “en el ámbito de la
negociación colectiva, entendido éste como el referido a las Mesas General de Negociación de
los Funcionarios y Sectorial de la Función Pública, no ha sido objeto de debate, al menos en los
cuatro últimos años, ninguna propuesta de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo
de la Consejería de Agricultura y Ganadería que, referida a los puestos de trabajo de las
Escuelas de Formación Agraria, determine una nueva adscripción a la Consejería de Educación”.
Por su parte, la Consejería de Agricultura y Ganadería informó que “las Escuelas y
Centros de Capacitación Agraria desarrollan las competencias que tienen atribuidas en materia
de formación de los profesionales del sector agrario y de modernización de las explotaciones
agrarias”.
En cuanto a la formación facilitada a los funcionarios de los cuerpos de veterinarios,
ingenieros de montes, ingenieros técnicos agrícolas, ingenieros agrónomos e ingenieros
técnicos forestales, cuyos puestos de trabajo tienen como cometido la impartición de ciclos
formativos en las escuelas de formación agraria, se hizo una referencia global a los cursos
formativos organizados a través del plan de formación de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León. Desde el punto de vista de las acciones formativas específicas dirigidas a los
profesores de escuelas de formación agraria, se citan nueve cursos, entre los cuales, en el
estricto ámbito docente, cabe destacar dos: “La convivencia en los Centros de Formación
Agraria. Estrategias para mejorar la convivencia en clase y en los centros” y “Habilidades y
métodos docentes”.
Finalmente, la Consejería de Agricultura y Ganadería señalaba en su informe que “no
está siendo objeto de negociación colectiva la adscripción de los puestos de trabajo de las
Escuelas de Formación Agraria a la Consejería de Educación”.
A la vista de lo informado y de las diversas cuestiones formuladas en los escritos de
queja, se estimó conveniente separar las dos cuestiones básicas que se derivaban de las
reclamaciones. En primer lugar, las circunstancias o extremos que se correspondían con las
actuaciones realizadas por la Administración en el ámbito de la gestión de personal desde el
nombramiento de los funcionarios citados en los escritos de queja hasta la fecha y, en segundo
lugar, la posibilidad de modificar la relación de puestos de trabajo de la Consejería de
Agricultura y Ganadería, en lo concerniente a los puestos de profesores de las escuelas de
formación agraria, dada su naturaleza docente.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, nos ratificamos en los anteriores
pronunciamientos realizados sobre el asunto, los cuales pueden ser sintetizados del siguiente
modo:
Primero. La adjudicación, con carácter excepcional, de destinos provisionales al
personal funcionario de carrera de nuevo ingreso es una opción conforme a derecho.
Segundo. Con relación a lo expuesto en el punto anterior, una vez que la
Administración ha procedido a asignar destinos provisionales al personal funcionario de nuevo
ingreso, la decisión de convocar concursos de méritos conforme al procedimiento excepcional
es igualmente conforme a derecho.
Tercero. Las bases de la convocatoria del concurso (en el caso que nos ocupa, el
convocado por Orden ADM/1950/2009, de 29 de septiembre), en el caso de no ser impugnadas
en tiempo y forma, son vinculantes tanto para la Administración convocante como para los
funcionarios participantes (tanto voluntarios como forzosos), sin que proceda, una vez emitida
la resolución del concurso, la valoración jurídica de una convocatoria que tiene el carácter de
firme y consentida por los interesados.
Dicho lo anterior, la denuncia principal expuesta por los reclamantes se concretaba en
la deficiente gestión de personal realizada por los órganos administrativos de la Administración
de la Comunidad de Castilla y León en el ámbito del cuerpo de ingenieros técnicos forestales,
que ha generado en última instancia que los aspirantes incluidos en la Orden ADM/312/2011,
de 11 de marzo, por la que se aprueba y publica la relación definitiva de aprobados en el
proceso selectivo convocado por Orden ADM/2221/2009, de 23 de noviembre, iban a obtener,
según afirmaban los promotores de las quejas, un destino definitivo en los puestos de trabajo
vacantes ofertados, cuando funcionarios nombrados en convocatorias anteriores no tuvieron la
posibilidad de acceder a esos puestos y, bien al contrario, se vieron obligados a participar, en
condición de concursantes forzosos, en una convocatoria en virtud de la cual les fue asignado
un destino de carácter docente en las escuelas de capacitación agraria de Almazán (Soria) y
Almázcara (León) que poco -o, más bien, nada- tiene que ver con las funciones que debería
desarrollar un ingeniero técnico forestal.
A ello, habría que añadir que la dependencia de las escuelas de capacitación agraria
de la Consejería de Agricultura y Ganadería ocasionaba otro perjuicio a los funcionarios citados
en el escrito de queja, ya que en cumplimiento de lo establecido en el art. 50.4 LFPCL, deberán
permanecer en su puesto un mínimo de dos años para poder participar en los concursos, lo
que, en principio y en el supuesto de que la Consejería competente en materia de Función
Pública cumpla la periodicidad anual de convocatoria de los concursos establecida en el art.
48.2 a) LFPCL, les impedirá solicitar plazas de la Consejería de Medio Ambiente, que es, sin
duda, donde radica la gran mayoría de puestos de trabajo del cuerpo de ingenieros técnicos
forestales.
Por lo tanto, tal y como afirman los reclamantes, se ha producido un deficiente
funcionamiento en la gestión del personal funcionario del cuerpo de ingenieros técnicos
forestales que ha ocasionado que existan funcionarios con destino provisional, lo que ha de ser
subsanado mediante la convocatoria de un concurso en el que se incluyan la totalidad de plazas
vacantes.
La segunda cuestión a valorar que se derivaba de las quejas es, como antes se indicó,
la naturaleza docente de los puestos de trabajo de las escuelas de formación agraria, lo que
genera el debate de si dichos puestos de trabajo deben ser reservados a personal docente o a
personal funcionario.
Siendo claro que la modificación de la situación actual pasa por la revisión de la
relación de puestos de trabajo de la Consejería de Agricultura y Ganadería por lo que afecta a
los puestos de profesores controvertidos, previo proceso negociador con los representantes de
los empleados públicos, el estudio de la problemática y la valoración de la información
suministrada nos llevó a obtener las siguientes conclusiones:
Primera. La descripción de los puestos de trabajo de profesor técnico-práctico de las
escuelas de formación agraria, tal y como vienen expresadas sus características en la relación
de puestos de trabajo (“Impartir clases técnico-prácticas y coordinación de prácticas”), hace
pensar que estos puestos de trabajo, a los cuales viene asignada la labor de impartición de
ciclos formativos de formación profesional, tienen una naturaleza docente.
Segunda. La dependencia a nivel orgánico de las escuelas de capacitación agraria, en
principio y en tanto imparten ciclos formativos de formación profesional, parece tener mejor
encaje en la Consejería de Educación que en la Consejería de Agricultura y Ganadería. Sin
embargo, dicha decisión ha de ser abordada en el marco de la potestad autoorganizativa de la
Administración, indicándose a este respecto que, al menos, las comunidades autónomas de
Canarias, Cataluña y Aragón, de acuerdo con las indagaciones realizadas en la tramitación del
expediente, adoptan un criterio de dependencia orgánica fuera del ámbito educativo.
Tercera. El art. 32.1 LFPCL contempla que a los cuerpos y escalas de administración
especial (entre ellos, el cuerpo de ingenieros técnicos forestales) les corresponde el ejercicio de
las funciones propias de su profesión específica.
Pues bien, valorados los argumentos expuestos por los autores de las quejas, ha de
considerarse que el desarrollo de tareas docentes por funcionarios del cuerpo de ingenieros
técnicos forestales en las escuelas de formación agraria no parece guardar relación con las
áreas de trabajo de la diplomatura recogidas en la web del colegio de ingenieros técnicos
forestales, todas ellas relacionadas con la gestión del medio natural.
A mayor abundamiento, ha de subrayarse que la filosofía de las pruebas de selección
para el acceso al cuerpo de ingenieros técnicos forestales se concreta en la valoración de los
conocimientos de los aspirantes en materia de asistencia técnica del medio natural. A ello, ha
de unirse que las convocatorias de los procesos selectivos no contemplan, ni en métodos ni en
méritos, las aptitudes de los aspirantes para la docencia, que, igualmente, dichas convocatorias
tampoco prevén la posibilidad de impartir ciclos formativos de formación profesional e, incluso
(así lo afirmaba uno de los reclamantes), que en el proceso selectivo del citado cuerpo no se
valora como mérito la posesión por los aspirantes del curso de adaptación al profesorado por
estimar el órgano de selección que esa certificación académica no guarda relación con las
funciones del cuerpo.
Cuarta. Desde el punto de vista de la normativa del ámbito educativo, es claro que las
condiciones de acceso al cuerpo de ingenieros técnicos forestales y al cuerpo de profesores
técnicos de formación profesional son sustancialmente distintas, siendo quizás la diferencia más
relevante que el personal funcionario docente, a diferencia de los ingenieros técnicos, tiene la
exigencia de poseer la formación pedagógica y didáctica a que se refiere el art. 100.2 de la LO
2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
Quinta. Los funcionarios del cuerpo de ingenieros técnicos forestales que desempeñan
puestos de profesor técnico-práctico en las escuelas de formación agraria carecen, al contrario
de lo que ocurre con el personal docente, de un periodo de prácticas o formativo.
Sexta. Dada la diferenciación de regímenes jurídicos entre el personal funcionario y el
personal docente, se produce una gran diferencia entre las condiciones laborales y
profesionales de los funcionarios del cuerpo de ingenieros técnicos forestales que prestan
servicios en las escuelas de formación agraria y las de los profesores técnicos de formación
profesional, a pesar de que, en la práctica y a tenor de la documentación obrante en nuestro
poder, las tareas que desarrollan parecen idénticas.
Lo expuesto, nos llevó a concluir que los funcionarios ingenieros técnicos forestales
tantas veces citados desarrollan unas tareas que, aparentemente en gran medida, deberían
corresponder al cuerpo de profesores técnicos de formación profesional.
Así pues, los hechos citados acreditan una situación que debería ser objeto de estudio
para determinar motivadamente, en atención a las circunstancias de los puestos de trabajo y a
la titulación y formación específica requerida para el desempeño de los mismos, si, en su caso,
pudiera resultar procedente una reforma de la relación de puestos de trabajo a fin de reservar
los puestos de trabajo cuyo cometido es el de impartir ciclos formativos comprensivos del sector
agrario en las escuelas de capacitación agraria dependientes de la Consejería de Agricultura a
personal docente del cuerpo de profesores técnicos de formación profesional.
En cualquier caso, lo que resulta incontrovertido es que funcionarios, entre otros
cuerpos y escalas, del cuerpo de ingenieros técnicos forestales están desempeñando tareas
docentes, en calidad de titulares de puestos denominados profesores técnico-prácticos, cuando
el proceso selectivo que han superado no requería ni el conocimiento ni la acreditación de las
aptitudes docentes y pedagógicas que han de poseer los profesores técnicos de formación
profesional.
Esta paradójica situación (funcionarios de cuerpos especiales que imparten docencia
de ciclos formativos de formación profesional) exige que la Administración enfatice la formación
específica de los funcionarios no docentes que imparten docencia, algo que debe destacarse
especialmente en el supuesto de los ingenieros técnicos forestales que dependen de la
Consejería de Agricultura y Ganadería, puesto que al no depender orgánicamente de la
Consejería de Medio Ambiente, no pueden acceder a los cursos convocados por esta Consejería
y ello, a pesar de que las materias impartidas en estos cursos sí están directamente
relacionadas con las funciones profesionales de su cuerpo.
En definitiva, la problemática estudiada en el expediente de queja nos llevó a concluir
que la gestión realizada respecto a la naturaleza de los destinos adjudicados a los aspirantes
que habían superado los más recientes procesos selectivos para el ingreso en el cuerpo de
ingenieros técnicos forestales ha generado un grave perjuicio a quienes superaron los procesos
selectivos correspondientes a los años 2004, 2005, 2006 y 2007, frente a los aspirantes que
iban a ser nombrados en el año 2011 a los cuales se les iba a asignar un destino definitivo.
Finalmente, el estudio de la documentación obrante en nuestro poder denota que la
existencia de puestos de trabajo de personal funcionario en los centros de formación agraria
que imparten ciclos formativos de formación profesional constituye una realidad que debe ser
objeto de valoración y estudio, a fin de determinar si los puestos de profesor técnico-práctico
deberían corresponder a personal docente del cuerpo de profesores técnicos de formación
profesional, para, en su caso, abordar la modificación de la relación de puestos de trabajo de la
Consejería de Agricultura y Ganadería en lo concerniente a dichos puestos.
En virtud de lo expuesto, formulamos a la Consejería de Administración Autonómica y
a la Consejería de Agricultura y Ganadería esta resolución:
“Que se proceda por la Consejería de Agricultura y Ganadería, a fin de garantizar la
periodicidad anual de las convocatorias de concursos de méritos para personal
funcionario del art. 48.2 a) de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de
Castilla y León, a efectuar propuesta de convocatoria de concurso incluyendo la
totalidad de plazas vacantes a las que pueden acceder funcionarios del Cuerpo de
Ingenieros Técnicos Forestales.
Que, en el mismo sentido, se adopten las medidas oportunas por la Consejería de
Administración Autonómica, en su calidad de órgano competente para la convocatoria
de concursos de provisión de puestos de trabajo (art. 7.2 i) LFPCL), acometiendo las
medidas de coordinación oportunas entre las distintas Consejerías que, en sus
Relaciones de Puestos de Trabajo, dispongan de puestos de trabajo de personal
funcionario del cuerpo antes indicado.
Que por parte de ambas Consejerías, en el marco de la potestad autoorganizatoria de
la Administración, se proceda a realizar un estudio de la situación laboral y profesional
de los puestos de Profesor Técnico-Práctico de los Centros de Formación Agraria
reservados a personal funcionario de los Cuerpos de Veterinarios, Ingenieros de
Montes, Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Técnicos Agrícolas e Ingenieros Técnicos
Forestales para en su caso -y con la debida motivación- modificar la Relación de
Puestos de Trabajo de la Consejería de Agricultura y Ganadería asignando dichos
puestos a personal docente del Cuerpo de Profesores Técnicos de Formación
Profesional, en la Especialidad correspondiente.
Que se arbitren las medidas pertinentes para facilitar a los empleados públicos de los
Cuerpos de Veterinarios, Ingenieros de Montes, Ingenieros Agrónomos, Ingenieros
Técnicos Agrícolas e Ingenieros Técnicos Forestales que desempeñen puestos de
trabajo de Profesor Técnico-Práctico en los Centros de Formación Agraria, bien
mediante formación general, bien mediante formación específica, los conocimientos
adecuados, desde el punto de vista docente, pedagógico y didáctico, a fin de lograr,
en la mayor medida posible, la adecuada impartición de los ciclos formativos de
Formación Profesional que tienen asignados”.
En el escrito de respuesta a la resolución se informó lo siguiente: “La Consejería de
Administración Autonómica comunicó que se están adoptando las medidas oportunas para
garantizar el cumplimiento de convocar con periodicidad anual los concursos de méritos de
personal funcionario del Cuerpo de Ingenieros Técnicos Forestales, teniendo en cuenta que han
de finalizar los procesos selectivos pendientes, reiterando lo ya trasladado a esa procuraduría
en relación con quejas similares, en el sentido de que a lo largo de esta legislatura se vienen
realizando importantes esfuerzos a fin de procurar el cumplimiento de la normativa de
referencia, como así ha sido reconocido en su informe anual de las actuaciones de 2009, labor
que se seguirá realizando en el futuro como no puede ser de otro modo. No obstante, resaltan
las dificultades existentes debido a que los plazos se ven condicionados por la existencia de
procesos de selección en tramitación y pendientes de resolución, por lo que a medida que éstos
vayan concluyendo, se instará a las distintas Consejerías de las que dependan orgánica y
funcionalmente los puestos, las preceptivas propuestas de convocatorias de posconcursos de
provisión, según prevé el art. 7.2 i) de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de
Castilla y León.
En cuanto a la Consejería de Agricultura y Ganadería ha informado que, a fecha de
hoy, en dicha Consejería, únicamente hay vacante un puesto de trabajo adscrito a los cuerpos
de Ingenieros Técnicos Forestales e Ingenieros de Montes, el cual se podría incluir en la
convocatoria que realice la Consejería de Administración Autonómica a propuesta de la
Consejería de Medio Ambiente.
El resto de puestos de trabajo que son compartidos con otros cuerpos de funcionarios
no se considera oportuno incluirlos en esa convocatoria, ya que en todo caso se incluirían en
otra convocatoria junto con otros puestos de esta Consejería.
El art. 3 del Decreto 266/1996, de 28 de noviembre, por el que se aprueba la relación
de puestos de esta Consejería, dispone que en el apartado características de los distintos
anexos, se determinan las funciones esenciales de cada puesto de trabajo, sin perjuicio de
aquéllas que les correspondan por razón de su pertenencia a grupo, cuerpo o escala, o las que
se establezcan en las distintas Estructuras Orgánicas. En consecuencia, esta Consejería
considera que los funcionarios que desempeñan puestos de profesores en las escuelas que
están adscritas a las secciones de Formación Agraria de los Servicios Territoriales de Agricultura
y Ganadería tienen que realizan las funciones asignadas tanto en la relación de puestos como
en la Orden que desarrolla la estructura orgánica de los Servicios Territoriales.
Por último, la Consejería de Agricultura y Ganadería indica que desde ésta ya se
facilita a los empleados públicos la formación, tanto general como específica, pero no obstante,
se pondrá aún mayor empeño en conseguir que los empleados públicos obtengan los
conocimientos adecuados para un mejor desempeño de las funciones que tienen asignadas”.
1.4. Asignación de tareas a Jefaturas de Cocina de Centros Asistenciales
El autor de la queja 20101596 denunciaba la presunta ilegalidad del acuerdo de la
Junta de Gobierno de la Diputación Provincial de Segovia, de 11 de marzo de 2010, por lo que
se refiere a la nueva descripción de los puestos de trabajo de jefatura de cocina de los centros
asistenciales.
Según manifestaciones del reclamante, dicho acuerdo, adoptado sin el preceptivo
informe previo de la junta de personal citado en el art. 14 del vigente pacto de personal
funcionario, asigna a los puestos de trabajo de jefa/e de cocina de centros asistenciales una
serie de funciones que no se corresponden ni con la categoría profesional ni con la titulación
exigida para acceder al puesto, entre las que estarían la homologación de los proveedores, la
forma de adquisición de los alimentos y la supervisión del plan de autocontrol del departamento
de cocina.
En atención a nuestro requerimiento de información, la Diputación provincial de
Segovia remitió el pertinente informe en el cual se hacía constar básicamente que tras diversas
reuniones celebradas con los representantes de los trabajadores y valoradas las alegaciones y
sugerencias formuladas al respecto, se elaboró un nuevo borrador de descripción de los puestos
de trabajo de jefatura de cocina de los centros asistenciales de la Diputación, del cual se remitió
copia a la junta de personal, a los directores y administradores de los centros y a los jefes de
cocina interesados.
En el citado informe se manifestaba asimismo que, habiendo sido subsanada la
omisión del trámite de informe previo de la junta de personal y examinadas las nuevas
alegaciones formuladas por dos de los tres titulares de puestos de trabajo de jefatura de cocina
de centros asistenciales y por la sección sindical de CCOO, la Junta de Gobierno de la
Corporación, mediante acuerdo adoptado en sesión de 31 de enero de 2011, había aprobado la
nueva descripción del puesto controvertido, modificando la previa descripción aprobada.
A la vista de lo informado, se centró el objeto de esta resolución que era el de valorar
si la última descripción efectuada por la Diputación provincial se ajustaba a la legalidad.
Para ello, en primer lugar, se procedió a exponer el marco teórico regulador de la
valoración de los puestos de trabajo y, en segundo lugar, a fin de valorar el caso concreto
expuesto en el escrito de queja, se estudió la descripción del puesto de trabajo en términos
comparativos con normativas convencionales de otras administraciones públicas
(concretamente con el convenio colectivo del personal laboral al servicio de la Administración
General de la Comunidad de Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes de ésta y
con el VII convenio colectivo del personal laboral del Imserso).
La referencia normativa fundamental se encuentra en el art. 22 del Estatuto de
Autonomía, donde se contempla que mediante la negociación colectiva o, en su defecto,
acuerdo entre la empresa y los representantes de los trabajadores, se establecerá el sistema de
clasificación profesional de los trabajadores, por medio de categorías o grupos profesionales.
El problema en el caso que nos ocupaba, una vez subsanada la omisión del trámite de
audiencia previa a la junta de personal, pasaba por determinar si las distintas tareas
enumeradas en la descripción del puesto de trabajo se correspondían con el puesto de jefe de
cocina desde dos puntos de vista: El de la formación académica de los titulares de los puestos y
el de los cometidos asignados a los restantes puestos de trabajo de centros asistenciales.
En este sentido, ha de tenerse en cuenta que la valoración de los puestos de trabajo
no tiene un carácter inamovible o invariable, sino que puede experimentar modificaciones en
atención a la implantación de nuevos métodos o procedimientos. Esto es, la definición de las
tareas asignadas a los puestos de trabajo pueden ser actualizadas, siempre y cuando tales
tareas vengan ajustadas a los requisitos de titulación asignados al correspondiente puesto (en
este caso, Técnico Superior FP2, de la familia profesional de hostelería y turismo).
La descripción del puesto de trabajo resulta fundamental para determinar tanto su
contenido como los aspectos y condiciones que le rodean. En efecto, dicha descripción,
entendida como documento que recoge la información obtenida por medio del análisis de
puestos y que delimita el elenco de derechos y deberes del titular, tiene que guardar relación
directa e inmediata con las cualificaciones personales y requisitos exigidos para el acceso
(fundamentalmente con el nivel de estudios) y con las funciones atribuidas al puesto en el
organigrama del centro de trabajo.
Es indudable que el encuadramiento profesional y la descripción de los puestos de
trabajo revisten una importancia capital en el marco de un desarrollo adecuado de las
relaciones laborales. Y, en este orden de cosas, también es indudable que el encuadramiento
profesional proporciona seguridad jurídica tanto a la Administración como al trabajador, quien
dispondrá de un documento objetivo de referencia para el conocimiento de sus cometidos.
Volviendo al aspecto central de nuestro estudio, debe significarse que la descripción
del puesto, desde el punto de vista formal, está realizada con suma exhaustividad y corrección,
de tal modo que las cuestiones interpretativas derivadas del documento son prácticamente
inexistentes.
Así pues, el estudio del documento de descripción del puesto aprobado en la sesión
de la Junta de Gobierno de 31 de enero de 2011, ha de ser realizado, como antes se ha
advertido, en atención a las condiciones de titulación exigidas a los titulares para el desempeño
del puesto y a la existencia de otros puestos de trabajo en los centros asistenciales que
pudieran asumir, al menos en parte, alguna de las tareas asignadas a las jefaturas de cocina de
conformidad a lo establecido en el precitado documento.
Con el fin de exponer nuestros razonamientos con la mayor claridad posible, seguimos
el orden expuesto por los interesados en el recurso de alzada interpuesto contra la resolución
de la Junta de Gobierno de la Diputación, por la que se acuerda la modificación de sus puestos
de trabajo de jefatura de cocina.
Conforme a lo antes aludido, las pautas de referencia para valorar la legalidad de
cada una de las tareas contempladas en el documento definitivo de descripción del puesto de
trabajo serán la titulación exigida para el desempeño (Técnico Superior FP2, de la familia
profesional de hostelería y turismo) y la descripción de la categoría profesional en otros
convenios colectivos.
Por lo que se refiere a la primera de las funciones citadas en el documento de
descripción del puesto de trabajo, el motivo de discrepancia radica en el deber de realizar el
recuento de los días trabajados y librados del personal para su presentación en la
administración del centro.
Pues bien, siendo indudable que tal tarea -al igual que cualquier otra- ha de realizarse
siempre dentro de la jornada laboral (motivo por el cual es innecesaria la precisión requerida
por los trabajadores), parece claro que el recuento de los días trabajados y librados por el
personal adscrito a la cocina a efectos de la concesión de las vacaciones, permisos y licencias
correspondientes es una competencia que debería estar asignada, tal y como se argumenta por
los recurrentes, al administrador-gerente del centro.
Con relación a este punto, se advirtió que la pretensión de los recurrentes estaría
avalada por el VII convenio colectivo del Imserso que dispone que el jefe de cocina “a petición
de la Dirección, asesorará a ésta en la elaboración de turnos de trabajo” y, en términos muy
similares por el convenio colectivo del personal laboral de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León, el cual indica que el jefe de cocina colaborará con la dirección del centro, “a
petición de ésta, en la elaboración de turnos de trabajo”, sin que en ninguno de los convenios
citados se atribuya a los jefes de cocina competencias en materia de personal en los términos
contemplados en el documento aprobado por la Diputación provincial.
La segunda función enumerada en el documento de descripción se refiere a la
responsabilidad en la aplicación del plan de autocontrol fijado al efecto por la administración y
dirección del centro.
En esta segunda función se plantea, según manifiestan los recurrentes, un posible
conflicto con otras categorías profesionales, en tanto que los planes de autocontrol tienen sus
responsables de procedimiento y dado que en el plan de autocontrol de los comedores de los
centros asistenciales intervienen todos los departamentos del centro relacionados con el mismo.
A nuestro juicio, la función atribuida a los jefes de cocina de responsabilidad del plan
de autocontrol no era reprochable por dos motivos. En primer lugar, porque tal función, según
la redacción dada a la tarea, está limitada exclusivamente al ámbito interno de las
dependencias de la cocina y en segundo lugar, porque, ante cualquier eventualidad, el
documento de descripción reconoce el derecho del jefe de cocina a contar “con el
asesoramiento del Sr. Jefe de la Sección de Prevención de Riesgos Laborales cuando sea
necesario”.
La función enumerada en tercer lugar se refería a la responsabilidad de la
preparación, buen estado y presentación de los alimentos, adoptando las medidas de higiene
necesarias, tanto en la elaboración como en la distribución.
En esta función, el único aspecto discutido era si la confección de las plantillas de los
menús con sujeción a los regímenes dietéticos prescritos es responsabilidad del jefe de cocina
o, por el contrario, los menús dietéticos han de ser detallados por el servicio médico del centro.
Pues bien, siendo claro que los jefes de cocina, de acuerdo a la titulación exigida para
su ingreso, no disponen de la formación adecuada para confeccionar los menús dietéticos,
consideramos que sería adecuada una nueva redacción de la tarea, para lo cual podría
adoptarse como referencia el VII convenio colectivo del Imserso (“Se ocupará, asimismo, de la
elaboración y condimentación de los víveres con sujeción al menú y regímenes alimenticios que
propondrá para su aprobación a la Dirección del centro”) o el convenio colectivo de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León (“Diseñar y/o colaborar, en su caso, en la
elaboración de los menús”), precisando con suficiente claridad, tal y como requieren los
recurrentes, que los menús dietéticos habrán de ser detallados por el médico del centro.
La cuarta función se refiere a la vigilancia de la despensa, la realización de las
compras de alimentos y el control del libro de entradas y salidas del almacén.
En este caso, los recurrentes solicitaban una modificación de la tarea en el sentido de
asumir la responsabilidad de planificar las compras, esto es, de realizar las propuestas
oportunas, y de transmitir la orden de pedido al administrador, gerente o encargado de
compras, a quien le correspondería el trato directo con el proveedor.
Por lo que se refiere a esta cuestión, estimamos, tal y como afirmaban los
interesados, que la realización material de las compras no debería corresponder al jefe de
cocina. El VII convenio colectivo del Imserso, en este supuesto dispone que al jefe de cocina le
corresponde la “vigilancia de la despensa diaria, cuidando de suministrar los artículos de la
despensa-almacén dependiente de cocina en perfectas condiciones, a medida que se necesiten
para la confección de los distintos servicios a realizar” mientras que el convenio colectivo de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León establece que el jefe de cocina ha de
“realizar propuestas de pedidos de mercancías, de materias primas y gestionar su conservación,
almacenamiento y aprovechamiento”.
En quinto lugar, se preveía como función la de contactar directamente con los
proveedores, supervisando la mercancía recibida en cuanto a calidad y conservación,
comprobando que se ajusta a lo pedido y al albarán facilitado por el proveedor.
En lo concerniente a este cometido, la lectura de los citados convenios colectivos, a
salvo de lo expuesto anteriormente sobre el trato directo con los proveedores, nos lleva a
concluir que la función se corresponde con la categoría de jefe de cocina. No obstante lo
anterior, podrían surgir algunos problemas casuísticos de puro devenir administrativo (como,
por ejemplo, las devoluciones de pedidos o la gestión administrativa de albaranes, cuestiones
ambas citadas en el recurso de reposición) que no tienen por qué ser objeto de inclusión en el
documento de descripción del puesto de trabajo, sino que deberían ser objeto de aclaración a
los empleados públicos, si así fuera necesario, a través de la emisión de instrucciones u órdenes
de servicio por el responsable del centro.
La función enumerada en el ordinal sexto es objeto de recurso a fin de que se
incorpore en el documento una mención expresa de que la limpieza que deben supervisar es la
efectuada por los oficiales de cocina.
Por lo que se refiere a esta función, la redacción de la categoría en el convenio
colectivo del personal laboral al servicio de la Administración General de la Comunidad de
Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes de ésta y del VII convenio colectivo del
personal laboral del Imserso es muy similar a la que consta en el documento controvertido.
En cualquier caso, la precisión requerida por los recurrentes parece innecesaria, dado
que en modo alguno cabe deducir, de modo directo ni indirecto, que deban realizar las tareas
de limpieza atribuidas a los oficiales de cocina, sino únicamente una tarea supervisora derivada
precisamente de su condición de jefes de cocina.
En séptimo lugar, se asignaba a los jefes de cocina la función de elaborar junto con el
administrador las previsiones del presupuesto anual del centro, en lo concerniente al servicio de
cocina.
En cuanto a esta función, quizás sería conveniente precisar en qué consiste esa
función colaboradora de los jefes de cocina. Sin embargo, detallar esta función podría generar
una extraordinaria rigidez en el desarrollo del puesto de trabajo. Por lo tanto, parece razonable
pensar que la puesta en práctica de esta función delimitará las tareas a desarrollar por los
empleados públicos afectados con arreglo a sus distintas categorías.
Finalmente, la última función asignada a los jefes de cocina era de la participar en la
preelaboración y elaboración de ciertos géneros, cuando por necesidades del servicio se
requiera.
Al igual que lo argumentado respecto a la anterior función, si bien nada obsta a una
mejor y más precisa redacción de la tarea en los términos formulados por los recurrentes, lo
cierto es que la descripción de la tarea, en los términos expuestos en el documento, no
vulneraba los derechos de los empleados públicas afectados.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Diputación
provincial de Segovia la siguiente resolución:
“Que se proceda, con base en las consideraciones formuladas en la presente
resolución, a estimar parcialmente el recurso de reposición formulado por los
interesados contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 31 de enero de 2011, por el
que se aprueba la modificación puntual de la descripción de los puestos de trabajo de
Jefatura de Cocina de los Centros Asistenciales de la Corporación”.
La Diputación provincial de Segovia contestó a la resolución estimando que comparte
los planteamientos de esta institución sobre la responsabilidad atribuida a los jefes de cocina en
relación con el plan de autocontrol y en lo que respecta a la función asignada a los jefes de
cocina de elaborar junto con el administrador las previsiones del presupuesto anual del centro
en lo concerniente al servicio de cocina, si bien será la puesta en práctica de estas funciones la
que irá delimitando las tareas a desarrollar por los empleados públicos afectados.
En cuanto al resto de funciones controvertidas, la Diputación consideró que la
descripción del puesto de trabajo es ajustada a derecho, precisando que las funciones
asignadas a los jefes de cocina en relación con el mantenimiento, limpieza y funcionamientos
de la maquinaria e instalaciones fijas, utensilios y accesorios del departamento, son funciones
supervisoras y no de ejecución material de las citadas tareas.
2. FUNCIÓN PÚBLICA DOCENTE
Las quejas presentadas en el año 2011 ascendieron a 53, cifra sensiblemente superior
a las 28 quejas presentadas en el año 2010. De ellas, el mayor número ha correspondido a las
materias de retribuciones (33), sistemas de selección (7) y sistemas de provisión de puestos de
trabajo (4). El motivo fundamental del número de quejas en materia de retribuciones tiene su
origen en las 28 quejas presentadas sobre la discriminación retributiva que sufren los miembros
del colectivo de Asesores Lingüísticos del Convenio MEC-British Council frente al resto del
funcionariado docente.
En el año 2011, se ha producido un considerable descenso de las reclamaciones
presentadas en materia de procesos de selección de personal, si bien los autores de las quejas
vuelven a poner de manifiesto la falta de motivación de las calificaciones otorgadas por los
tribunales calificadores a los aspirantes que solicitan dicha motivación, en tanto que éstos
únicamente recibían como respuesta un escrito o documento-tipo en el que se reproducía la
puntuación obtenida sin hacer mención a explicación adicional de tipo alguno.
Hay que volver a destacar que en el año 2011 se ha mantenido la línea ya expuesta
en años anteriores de un descenso considerable del número de quejas relativas a los obstáculos
de los funcionarios docentes para lograr la conciliación de su vida familiar y laboral y, en
particular, las quejas sobre la tramitación de las denominadas comisiones de servicios
humanitarias, debiéndose reseñar que la única queja presentada fue objeto de solución en el
proceso de tramitación.
En este ámbito de la función pública, debemos destacar que uno de los problemas
más importantes puestos en nuestro conocimiento es el de la excesiva cantidad de funcionarios
que a la fecha se encuentran en situación de expectativa de destino habiendo transcurrido un
gran número de años desde su nombramiento como funcionarios de carrera.
En el año 2011 se emitieron siete resoluciones en este apartado de la función pública
docente, siendo 6 de ellas aceptadas (una de ellas, parcialmente) y la última rechazada.
Las resoluciones versaron sobre distintas cuestiones, entre las que cabe destacar la
propuesta de equiparación retributiva de los asesores lingüísticos antes citados a los profesores
de religión, la propuesta de modificación normativa del Decreto 132/2002, de 19 de diciembre,
por el que se aprueban los complementos retributivos autonómicos para el personal docente e
investigador funcionario de las universidades públicas de la Comunidad de Castilla y León, en
aquellos casos que los estatutos habiliten los nombramientos a fin de incluir al personal de
administración y servicios de las universidades públicas en el ámbito de beneficiarios del
complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en la gestión
universitaria, el requerimiento de realización de actuaciones tendentes a dar solución a la
problemática de la expectativa de destino que viene sufriendo una parte importante del
funcionariado de cuerpos docentes, y la solicitud de mejora en la transparencia por parte de la
Dirección Provincial de Educación de Ávila en los procesos de selección del profesorado que
acude a los cursos de verano de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo.
2.1. Expectativa de destino de funcionarios docentes
El autor de la queja 20101402 hacía alusión a la discriminación que sufre el
profesorado del cuerpo de profesores técnicos de formación profesional (especialidad de
mecanizado y mantenimiento de máquinas), respecto a los profesores del resto de
comunidades autónomas, en lo concerniente a la obtención de destino definitivo. En este orden
de cosas, afirmaba que en la especialidad de mecanizado y mantenimiento de máquinas aún
hay profesores, cuyo ingreso tuvo lugar tras la oposición del año 2004, que carecen de destino
definitivo y que en los concursos convocados por la Administración educativa de la Comunidad
de Castilla y León no se incluyen las plazas pertinentes que regularizarían la situación de
provisionalidad denunciada.
Según manifestaciones del autor de la queja, diversas organizaciones sindicales han
planteado alternativas que darían solución a la problemática expuesta en el escrito de queja, sin
que se haya podido llegar a un acuerdo con la Administración en el ámbito de la negociación
colectiva.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió el oportuno informe de
la Consejería de Educación en el cual se hacía constar, en resumidos términos, lo siguiente:
Primero. Que únicamente hay nueve profesores de la especialidad citada por el autor
de la queja en expectativa de destino.
Segundo. Que la situación de expectativa de destino está justificada en el hecho de
que las enseñanzas impartidas no funcionan durante algunos cursos escolares. De este modo,
plazas con horario suficiente durante un curso escolar podrían no tenerlo el siguiente, lo que
implica la imposibilidad de recolocar a los efectivos en la localidad donde desempeñan su
trabajo, ya que en la mayoría de ocasiones estos ciclos se imparten en un único centro.
Tercero. Los representantes sindicales han acordado en mesa negociadora con los
representantes de la Administración no crear en plantilla jurídica plazas de la especialidad de
mecanizado y mantenimiento de máquinas.
A la vista de lo informado por la Consejería de Educación, valoradas las alegaciones
formuladas por el autor de la queja sobre el contenido del informe de la citada Consejería (de
las cuales se desprende que la controversia se produce también en la especialidad de
soldadura), y presuponiendo que esta problemática no ha sido objeto de negociación con los
representantes del personal docente en los últimos tiempos (por parte de la Consejería no se
respondió a nuestro requerimiento de copia de las actas de la mesa de negociación sectorial de
educación sobre el asunto), realizamos las siguientes consideraciones:
Primera. En el ámbito del servicio público educativo, resulta fundamental, a fin de
abordar las posibles problemáticas laborales y profesionales que pudieran afectar al personal
docente, partir del concepto de planificación educativa y de las consecuencias que tal concepto
implica.
La Sentencia TSJ de la Comunidad Valenciana de 28 de marzo de 2006 ha valorado la
planificación educativa, concluyendo que parece coherente que la Administración competente
disponga lo necesario acerca de las previsiones de dicha planificación educativa, relacionándola
con la legítima discrecionalidad de decisión de la Administración del siguiente modo: “También
es conveniente tener presente que la decisión sobre lo que es el interés general corresponde a
la Administración (art. 103.1 CE) y no a los Tribunales de Justicia (art. 71.2 LJCA). La
persecución del interés general, en cada ámbito sectorial, corresponde a la Administración
competente y, en materia de enseñanza en el territorio de la Comunidad Valenciana, la
competencia corresponde a la Generalitat Valenciana mediante decisiones discrecionales: es
sabido que la tarea de administrar implica en las más de las ocasiones decidir sobre recursos
limitados, con el resultado de que determinados intereses particulares -aparentemente- se
sacrifican en beneficio de otros. Es verdad que todo ello no trae como consecuencia que los
Tribunales de Justicia dejen de ejercer el pertinente control de legalidad sobre tales actos,
control impuesto por los arts. 24.1 y 106.1 de la CE y 9.4 de la LOPJ y 1 de la LJCA, sino más
bien que tendrán que aplicar técnicas específicas de revisión, como son la fiscalización de los
elementos reglados que concurren en todo acto administrativo o los que eventualmente prevea
la normativa aplicable; la comprobación de la realidad de los hechos que determinan y que
motivan la decisión discrecional; y la adecuación del acto a los principios generales del derecho
entre los que se encuentra el de la proscripción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE)”.
La STSJ de Galicia de 9 de junio de 2010, por su parte, ha concluido que la
continuidad de funcionamiento de las plazas de personal docente es un aspecto organizativo
que corresponde determinar a la Administración, respecto del que no procede un
pronunciamiento judicial salvo que se acredite arbitrariedad o desviación de poder en la
decisión.
Por lo tanto, trasladados estos razonamientos al supuesto concreto del expediente de
queja, debe concluirse inicialmente que la decisión de la Consejería de Educación de no crear
en plantilla jurídica plazas de la especialidad de mecanizado y mantenimiento de máquinas, con
base en la fluctuación en la demanda por parte del alumnado de estas enseñanzas, es una
manifestación de la facultad de organización de la Administración educativa, que se fundamenta
en su libertad de decisión para crear aquellas plazas de profesorado que contribuyan a
satisfacer las necesidades educativas de la mejor manera posible.
Segunda. Es indiscutible que la situación de expectativa de destino genera a los
funcionarios docentes importantes perjuicios que van desde la inestabilidad del puesto de
trabajo desempeñado hasta la existencia de dificultades objetivas de conciliación de la vida
familiar y laboral.
La propia Consejería parece reconocer la problemática denunciada en el escrito de
queja cuando manifiesta en su informe que “no existe ningún deseo por parte de la Consejería
de Educación de limitar la posibilidad del docente de obtener su primer destino definitivo en el
plazo más breve posible, máxime cuando la obtención del mismo siempre supone ventajas para
el sistema educativo: por un lado, una mayor continuidad pedagógica para el alumnado y, por
otro, una mayor seguridad profesional para el propio docente”.
Ante lo expuesto, resultando incontrovertidos los perjuicios que se derivan de la
situación de expectativa de destino, tanto para la Administración como para los funcionarios
docentes afectados, parece conveniente abordar la búsqueda de soluciones. Para ello, como
afirmaba la Consejería de Educación en su informe, han de valorarse las posibles medidas a
adoptar por la Administración, teniendo en cuenta las limitaciones derivadas de la planificación
educativa, la cual no se limita temporalmente al curso inmediatamente posterior, sino que es
servicial a la estabilidad de las plazas y del profesorado, de acuerdo con las previsiones de
modificación de las plantillas en los centros.
Tercera. En el supuesto objeto de la queja, el reclamante se refería a un profesor
técnico de formación profesional que posee dos especialidades, soldadura (código 228) y
mecanizado y mantenimiento de máquinas (código 211).
A nuestro juicio, podrían plantearse, entre otras, dos vías de regularización de los
funcionarios docentes en expectativa de destino: Por un lado, la inclusión en las convocatorias
de concursos, en su caso, de las plazas vacantes ocupadas por personal interino o personal
funcionario de carrera en comisión de servicios y, por otro lado, el reconocimiento de la plaza
en plantilla jurídica.
Por lo que se refiere a la primera opción, la Sentencia del TSJ del Principado de
Asturias de 9 de enero de 2004 ha estimado que la falta de adjudicación de plazas vacantes a
los participantes en un concurso, a fin de mantener en sus puestos de trabajo a los interinos
que las venían desempeñando, siempre y cuando las plazas sigan en funcionamiento, da lugar a
un supuesto que resulta incompatible con la planificación educativa, en tanto que ésta no
puede entenderse en detrimento de un colectivo (el funcionariado docente en expectativa de
destino) para salvaguardar los intereses de otros (los funcionarios interinos), máxime cuando el
deber de convocar a concurso todas las plazas vacantes constituye una regla general.
Así pues, en el caso de que existieran plazas vacantes de las especialidades antes
aludidas, consideramos que dichas plazas deberían ser incluidas en la correspondiente
convocatoria de concurso.
En cuanto, a la posible creación de la plaza en plantilla jurídica, habrá de estarse
preceptivamente a los acuerdos adoptados al respecto por los representantes de la
Administración y de los empleados públicos del sector educativo.
En este sentido, si se tiene en cuenta que diversas organizaciones sindicales (ANPE,
CSI-CSIF, Stecyl, Aspes) han emitido publicaciones y comunicados en los que requieren que la
situación de expectativa de destino sea regulada con fijación explícita de un plazo máximo de
duración, parece adecuado que por parte de la Consejería de Educación se proceda a realizar
una revisión de la situación en los últimos cursos académicos de las plazas de los cuerpos
docentes, en general, y de las plazas de las especialidades de soldadura y mecanizado y
mantenimiento de máquinas, en particular, a fin de valorar la posibilidad de crear las plazas que
pudieran corresponder en plantilla jurídica.
El caso concreto citado por el reclamante, se trataba de un docente en expectativa de
destino, adscrito a la especialidad de soldadura, que prestaba servicios (al parecer, en idéntica
situación que la gran mayoría de los profesores que se encuentran en expectativa de destino)
en el mismo centro educativo al que fue destinado tras superar el proceso selectivo. Si esto
fuera cierto, parece que la planificación educativa, caso de estar prevista la necesidad de la
docencia para el próximo curso, aconsejaría que se valorase en el marco negociador la creación
de la plaza en plantilla jurídica.
Cuarta. En conclusión, las medidas adoptadas hasta la fecha sobre el colectivo de
funcionarios docentes en expectativa de destino del cuerpo de profesores técnicos de formación
profesional (especialidades de soldadura y mecanizado y mantenimiento de máquinas) tienen
encaje en las facultades organizativas derivadas de la planificación educativa, en los términos
que esta planificación ha sido interpretada por los Tribunales de Justicia.
No obstante lo anterior, la valoración de los argumentos expuestos por el autor de la
queja y de la información facilitada por la Consejería de Educación nos hace pensar que cabe la
posibilidad de adoptar medidas (bien, si así fuera posible, a través de las convocatorias de
concursos, bien mediante la creación de las plazas que se estimen adecuadas en plantilla
jurídica para la atención de las necesidades educativas) que, al menos para una parte de los
funcionarios afectados, den solución a la situación de expectativa de destino en la que se
encuentran desde hace un elevado periodo de tiempo y eviten, en la medida de lo posible, las
negativas consecuencias personales y profesionales que esa situación les está ocasionando.
Nuestra resolución se formuló en los siguientes términos:
“Que, dentro de las facultades organizativas de la Administración derivadas de la
planificación educativa y en atención a la situación de los puestos de trabajo
correspondientes a los funcionarios docentes en expectativa de destino del Cuerpo de
Profesores Técnicos de Formación Profesional (Especialidades de Soldadura y
Mecanizado y Mantenimiento de Máquinas), se acometan las medidas oportunas para
asignarles destino definitivo, bien, en su caso, mediante la inclusión en las
convocatorias de concursos de las plazas vacantes ocupadas por funcionarios interinos
o en comisión de servicios, bien a través de la creación de las plazas correspondientes
en plantilla jurídica, previo acuerdo con los representantes de los empleados públicos
del sector docente”.
La Consejería de Educación respondió a nuestra resolución, poniendo de manifiesto lo
siguiente: “En primer lugar, la asignación de destino definitivo ha de realizarse dentro del
procedimiento específico para ello, es decir, a través del correspondiente concurso anual de
traslados.
Cualquier plaza jurídica vacante, ya sea de nueva creación o no, esté ocupada por
personal interino o bien temporalmente por funcionarios de carrera o en prácticas, si tiene
previsión de continuidad según la planificación educativa realizada, es ofertada en el
correspondiente concurso de traslados. De hecho desde el año 2004, fecha en que se realizó la
oposición en esa especialidad, el número de vacantes adjudicadas en los sucesivos concursos
de traslados fue de 19, lo que representa un 41,3%, respecto a la plantilla total de esa
especialidad.
No conviene olvidar que en la última convocatoria de provisión de puestos en régimen
de interinidad para el curso escolar 2010/2011 un 80% de las plazas de esa especialidad que se
ofertan son de carácter parcial según Resolución de 27 de agosto de 2010, de la Dirección
General de Recursos Humanos, de la Consejería de Educación, como consecuencia de una cifra
no estable de alumnado que cursa los ciclos formativos asociados a la especialidad de
referencia, aspecto que de momento impiden la consolidación en puestos jurídicos.
Asimismo, debe tenerse presente que la existencia bianual de concursos de traslados
de ámbito nacional supone la entrada de funcionarios docentes procedentes de otras
comunidades autónomas con mayor mérito (puntuación en el baremo) restando movilidad a los
pertenecientes a esta Administración.
En conclusión, esta Administración ya viene realizando las actuaciones expresadas en
la resolución del Procurador del Común, no existiendo ninguna reticencia por parte de la
Consejería de Educación para limitar la posibilidad del personal docente de obtener su primer
destino definitivo en el plazo más breve posible, máxime cuando la obtención del mismo
siempre supone ventajas para el sistema educativo: por un lado, una mayor continuidad
pedagógica para el alumnado y, por otro, una mayor seguridad profesional para el propio
docente".
2.2. Asesores lingüísticos Convenio MEC- British Council
En el expediente 20110388 (y 26 más acumulados) se ponía de manifiesto la
discriminación que sufren los asesores lingüísticos contratados por la Consejería de Educación al
amparo del convenio MEC-British Council, con relación al personal funcionario docente del
mismo nivel educativo.
Según manifestaciones de los autores de las quejas, las tareas desempeñadas por los
asesores eran las mismas que las atribuidas al profesorado que imparte enseñanza de lengua
inglesa, y, en este sentido, los horarios individuales de los asesores eran idénticos a los horarios
del resto de profesores, de tal modo que tenían las mismas funciones y la misma carga lectiva.
Por otra parte, los reclamantes afirmaban que la Consejería de Educación estaba
cometiendo una ilegalidad al no cumplir el documento técnico de mínimos firmado para el
desarrollo del citado convenio ya que, desde el punto de vista de las retribuciones, existía una
considerable diferencia entre las nóminas abonadas a los asesores en la Comunidad de Castilla
y León y en otras comunidades autónomas, entre las cuales se citaba la Comunidad de Madrid.
Finalmente, los promotores de las quejas denunciaban la inseguridad jurídica que se
deriva del hecho de que la categoría de asesor lingüístico no estaba incluida en el convenio
colectivo del personal laboral al servicio de la Administración General de la Comunidad de
Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes de ésta.
En atención a nuestra petición de información, la Consejería de Educación facilitó el
pertinente informe en el cual se hacía constar lo siguiente:
Primero. Que el colectivo citado en los escritos de queja es personal laboral
contratado cuya relación laboral con la Administración procede del convenio suscrito en fecha 1
de febrero de 1996 entre el Ministerio de Educación y el British Council.
Segundo. Desde el traspaso de competencias en materia de enseñanza no
universitaria a la Comunidad de Castilla y León, se aplica al colectivo de asesores lingüísticos el
convenio que tenían con la Administración cedente. En base a lo expuesto, las condiciones
económicas del profesorado son las contempladas en el convenio con el British Council, por lo
que perciben las retribuciones básicas del cuerpo de docentes de educación primaria.
Tercera. Se ha propuesto la inclusión de la categoría laboral de asesor lingüístico en el
próximo convenio colectivo de personal laboral al servicio de la Administración General de la
Comunidad de Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes de ésta. Esta inclusión
supondría el mismo tratamiento que el colectivo de profesores de religión, regulado en la
disposición adicional primera del actual convenio colectivo.
A la vista de lo informado por la Consejería de Educación y de la diversa
documentación aportada por los reclamantes, centramos el objeto de la resolución, que no es
otro que el de valorar si la situación laboral y profesional de los asesores lingüísticos
contratados para impartir enseñanza en los centros docentes bilingües adscritos al convenio
MEC-British Council se ajusta a la legalidad y más concretamente, si las retribuciones de estos
asesores deben ser abonadas en términos de igualdad con relación al resto de personal docente
(los reclamantes citaban como retribución de referencia la correspondiente a los maestros
interinos).
Desde el punto de vista organizativo, ha de reconocerse que las administraciones
públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o
completar sus estructuras y de configurar o concretar el status del personal a su servicio. En el
caso de las comunidades autónomas, este principio de autoorganización tiene un respaldo
constitucional expreso en los art. 147.2.c) y 148.1.1 de la Constitución Española y en los
concordantes de los Estatutos de Autonomía (STC de 13 de julio de 1999).
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha admitido (Autos de 10 de noviembre de
1987 y 26 de septiembre de 1988) que la Administración pública disfruta de cierta
discrecionalidad para configurar o concretar organizativamente el status del personal a su
servicio y por lo tanto, que es razonable pensar que dispone de un margen de actuación, en
especial, cuando se trata de resolver situaciones particulares que precisen, por razones de
transitoriedad o especialidad, una adecuación o actualización de regímenes jurídicos o
retributivos.
Esta argumentación, trasladada al caso que nos ocupa, nos hace concluir que la
vinculación jurídica laboral de los asesores lingüísticos contratados por la Consejería de
Educación, motivada en el carácter de especialidad de los cometidos desarrollados, es conforme
a derecho.
Sin embargo, el problema principal que se deriva de las reclamaciones no era tanto la
naturaleza jurídica de la relación de servicios que une a los asesores lingüísticos con la
Administración, sino la discriminación retributiva que sufren los asesores desde dos puntos de
vista diferenciados: En primer lugar, frente a los asesores contratados en otras comunidades
autónomas al amparo del convenio MEC-British Council y, en segundo lugar, frente al personal
docente de los centros dependientes de la Consejería de Educación en los que prestan
servicios.
Por lo que se refiere al primer punto de referencia, los promotores de las quejas han
aportado documentación que acredita que las retribuciones abonadas por la Consejería de
Educación a los asesores lingüísticos son considerablemente inferiores a las abonadas a los
asesores en otras comunidades autónomas.
Dada esta circunstancia, y visto el documento técnico de mínimos necesarios para el
adecuado desarrollo de la experiencia de educación bilingüe que se realiza en los centros
educativos adscritos al convenio entre el Ministerio de Educación y Cultura y el British Council
de España, elaborado por la comisión mixta hispano-británica del seguimiento del convenio,
consideramos que podría estarse vulnerando por la Consejería de Educación el criterio
recomendado en el punto 5.b), relativo al procedimiento administrativo sobre el profesorado
británico en el extremo referido a la “aprobación de un mismo tipo de contrato en el que se
establezca un salario y condiciones laborales iguales para todos los profesores”.
Así pues, dadas las diferentes condiciones salariales de los asesores lingüísticos en la
Comunidad de Castilla y León frente a las existentes en otras comunidades autónomas, sería
oportuno valorar la cuestión en el ámbito de la comisión de seguimiento del convenio a fin de
adoptar un criterio que permita equiparar las retribuciones del profesorado contratado por las
diversas comunidades autónomas.
El segundo criterio o punto de referencia, como antes indicábamos, era la
comparación, en términos de igualdad de cometidos desempeñados, entre los asesores
lingüísticos y el resto de personal docente de los centros dependientes de la Consejería de
Educación en los que prestan servicios los asesores del convenio MEC-British Council.
La STC 330/2005, de 15 de diciembre, reiterando lo expuesto en la STC 125/2003, de
19 de junio, alude en su fundamento jurídico cuarto a la doctrina sobre igualdad en la Ley
desarrollada en la STC 144/1988, de 12 de julio, la cual declaró fundamentalmente que “el
principio de igualdad prohíbe al legislador configurar los supuestos de hecho de la norma de
modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista
legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo,
impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás
tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución Española, o
bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en
arbitrariedad y es por eso discriminatoria”.
Sin ánimo de exhaustividad, se citaron algunas sentencias que han valorado el
principio constitucional de igualdad, en lo concerniente a las retribuciones de los empleados
públicos, con independencia del vínculo jurídico de la relación de servicios que les une con la
Administración.
La Sentencia de 25 de mayo de 2010 de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, Sevilla, valorando la disposición adicional tercera de la LO 2/2006, de 3
de mayo, de Educación, ha concluido, con independencia del derecho de los profesores
interinos a percibir las retribuciones que les correspondan en el respectivo nivel educativo, que
los profesores de religión que desempeñan tareas de tutor, deben percibir el complemento de
función tutorial. En este sentido, la sentencia precisa que, por mor del art. 15.6 del Estatuto de
Autonomía, y de las doctrinas jurisprudencial y constitucional que interpretan el precepto, no
podrá tratarse a los trabajadores temporales de forma distinta a los trabajadores fijos y que “es
evidente que la no percepción de dicho complemento por parte de los profesores de religión -
equiparados en cuanto a las retribuciones a los trabajadores interinos- va contra lo establecido
en los arts. 9 y 14 de la Constitución Española, que consagran los principios de igualdad y no
discriminación”.
La Sentencia de 26 de mayo de 2010 de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de
Justicia de Cantabria, también referida a profesores de religión, concluye que el art. 15.6 TRET,
impone a la Administración el deber de retribuir la antigüedad al demandante en las mismas
condiciones que al personal interino o fijo.
La Sentencia de 17 de julio de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid viene a concluir que la reclamación de una retribución
igual debe ser atendida cuando el demandante acredite de manera indubitada que ha
desempeñado idénticas funciones que los titulares de los puestos de trabajo que perciben el
complemento salarial en cuestión.
Finalmente, la Sentencia de 14 de marzo de 2008 de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del TSJCyL que resuelve una demanda relativa al reconocimiento del
componente singular de complemento específico por desempeño de un puesto de trabajo en los
equipos de orientación psicopedagógica, recuerda en su fundamento jurídico segundo, que el
principio general del que se ha de partir, como se advierte en el art. 75. d) LFPCL, es que la
norma general es la retribución en idéntica cuantía ante situaciones funcionariales similares
(“los puestos de trabajo que requieran el mismo nivel de titulación, tengan idéntico grado de
dificultad técnica, responsabilidad e incompatibilidad y cuyas tareas y condiciones de empleo
sean similares, serán retribuidos en idéntica cuantía”).
A tenor de la doctrina constitucional y jurisprudencial esbozada, la siguiente cuestión
fue la de determinar si el desempeño de las tareas realizadas por los asesores lingüísticos
contratados al amparo del convenio MEC-British Council eran idénticas a la del resto del
personal con los que comparten la impartición de docencia en los correspondientes centros y,
en consecuencia, si procedía la revisión de retribuciones requerida.
Pues bien, tanto las consideraciones efectuadas por los reclamantes en sus escritos de
queja como el examen de la documentación facilitada por éstos, nos llevaron a concluir que los
cometidos que desarrollaban los asesores eran idénticos a los del resto de personal docente y,
por consiguiente, su pretensión debía ser estimada.
Las circunstancias más relevantes eran las siguientes:
Educación, muestran que éstos desarrollan horario lectivo, siendo responsables en exclusividad
de las asignaturas que imparten, tanto en lo relativo a la programación como a la evaluación de
los alumnos.
de inglés, son completados con horas no lectivas, al igual que lo que ocurre con el resto de
profesores.
centro, elaborando tanto las programaciones de ciclo, de curso o de aula como las actas de
evaluación, de reuniones de ciclo y las coordinaciones, asistiendo a los claustros de profesores.
lingüísticos realizan las mismas funciones que el resto del profesorado y tienen la misma carga
lectiva.
La solución al problema podría venir, al menos en gran medida, por la equiparación de
los asesores lingüísticos a los profesores de religión, tal y como plantean los reclamantes. De
ese modo, los asesores contratados bajo modalidad laboral percibirían las retribuciones que
correspondan en el nivel educativo de que se trate al profesorado interino.
Pues bien, teniendo en cuenta, tal y como se informaba por la Consejería de
Educación que se ha propuesto la inclusión de la categoría laboral de asesor lingüístico en el
próximo convenio colectivo, con idéntico tratamiento a los profesores de religión, únicamente
señalamos que procedería agilizar los trámites conducentes a la aprobación del nuevo
Convenio, lo cual, por lo que afecta a la problemática expuesta por los autores de las quejas,
daría solución a la discriminación retributiva que vienen sufriendo los asesores lingüísticos
contratados al amparo del convenio MEC- British Council.
En virtud de todo lo expuesto, formulamos a la Consejería de Educación la siguiente
resolución:
“Que, en aplicación de lo establecido en el art. 75 d), de la Ley 7/2005, de 24 de
mayo, de la Función Pública de Castilla y León y de la doctrina jurisprudencial y
constitucional, se realicen las actuaciones oportunas a fin de retribuir a los asesores
lingüísticos contratados al amparo del Convenio MEC-British Council en condiciones de
igualdad con el profesorado interino del nivel educativo correspondiente.
Que, con el fin de reconocer al colectivo de asesores citado en el punto anterior como
personal laboral docente, se impulse la propuesta de inclusión de la categoría laboral
de Asesor Lingüístico, con el mismo tratamiento que el colectivo de Profesores de
Religión, en el próximo Convenio Colectivo de Personal Laboral de la Administración
General de la Comunidad de Castilla y León y Organismos Autónomos dependientes
de ésta”.
La Consejería de Educación aceptó parcialmente nuestra resolución, manifestando lo
siguiente: "Con respecto al primer apartado de la resolución formulada por el Procurador del
Común, en estos momentos no es posible incrementar las retribuciones de este colectivo,
siendo sus condiciones económicas las recogidas en el Convenio que tenían con la
Administración cedente, esto es, el Convenio con el British Council, por lo que perciben las
retribuciones básicas del cuerpo de docentes de Educación Primaria.
Asimismo, con respecto al segundo apartado, indicar que desde la Consejería de
Educación se ha propuesto la inclusión de esta categoría laboral de Asesor Lingüístico en el
próximo Convenio Colectivo del personal laboral al servicio de la Administración General de la
Comunidad de Castilla y León y Organismos Autónomos de ésta. Una vez aprobado, tendrían el
mismo tratamiento que el colectivo de Profesores de Religión (Disposición Adicional primera del
actual Convenio Colectivo)”.
2.3. Profesorado de programas de cualificación inicial
En el expediente 20110346, se hacía alusión a la falta de desarrollo normativo de la
Orden EDU 660/2008, de 18 de abril, por la que se regulan los programas de cualificación
profesional inicial en la Comunidad de Castilla y León.
Según manifestaciones del autor de la queja, habiéndose desarrollado en el ámbito
autonómico durante dos cursos los programas de cualificación profesional inicial e iniciado el
tercero, surgen problemas de falta de regulación o indefinición de algunos aspectos
organizativos de estos programas en lo concerniente a las siguientes cuestiones:
como sus dotaciones económicas y presupuestarias.
de trabajo, el seguimiento posterior, las horas semanales asignadas y su distribución en el
horario personal correspondiente.
cualificación profesional inicial para los menores de 16 años y su control por los servicios de
absentismo.
Finalmente, el reclamante afirmaba que esta indefinición y carencia de normativa
estaba generando conflictividad y dificultad en las relaciones laborales, un exceso de horario de
los profesores que, además de los módulos específicos, imparten el módulo de formación en
centros de trabajo y un agravio comparativo de los profesores técnicos de formación profesional
con los profesores técnicos del mismo cuerpo que imparten módulos de formación en centros
de trabajo y sí tienen reguladas las cuestiones controvertidas.
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que la regulación a la que hacía referencia
el interesado en su escrito, la Orden EDU/660/2008, de 18 de abril, por la que se regulaban los
programas de cualificación profesional inicial en la Comunidad de Castilla y León, fue derogada
por la Orden EDU/1869/2009, de 22 de septiembre, por la que se regulan los programas de
cualificación profesional inicial en la Comunidad de Castilla y León, que es la actualmente
vigente, en la que se norma no sólo sobre el primer nivel sino también sobre el segundo nivel
de estos programas, cuya superación conduce a la obtención del título de graduado en
educación secundaria obligatoria.
Asimismo, la Consejería de Educación nos informó que mediante las correspondientes
resoluciones se habían aprobado los perfiles y anualmente se establece, mediante resolución de
la Dirección General de Formación Profesional, el calendario de admisión y matrícula en estos
programas.
En este sentido, se precisaba que los programas de cualificación profesional inicial
están ligados a la educación secundaria obligatoria, de modo que las ratios de alumnado y los
contenidos que se imparten, sobre todo en el segundo nivel, toman este nivel como base,
adaptando lo establecido para la enseñanza secundaria para personas adultas a las necesidades
e intereses del alumnado que cursa los programas de cualificación profesional inicial y
determinando la metodología de enseñanza, con el fin de garantizar que al finalizar dichos
programas el alumnado alcance las competencias básicas correspondientes a la educación
secundaria obligatoria.
De acuerdo con lo dispuesto en la Orden EDU/1869/2009, de 22 de septiembre, en el
primer nivel se desarrollará una fase de prácticas en los centros de trabajo, con una duración
media de 120 horas, que podrá realizarse en empresas del entorno o en el propio centro
educativo, cuando se den las circunstancias que recoge el capítulo VI de la orden citada. En
todo caso, esta fase no se denomina “módulo de formación en centros de trabajo”, ya que esta
denominación está reservada para uno de los módulos que conforman el currículo de los ciclos
formativos de formación profesional inicial, ya sean de grado medio o de grado superior, cuya
duración es de 360 horas.
En el caso del módulo de formación en centros de trabajo de los ciclos formativos, es
la Orden Ministerial de 29 de junio de 1994, por la que se dictan instrucciones que regulan la
organización y funcionamiento de los institutos de educación secundaria obligatoria, la que
dispone en su apartado 120 que los profesores tutores de grupos de alumnos de ciclos de
formación profesional responsables de la formación en centros de trabajo dedicarán un tercio
de la jornada lectiva a desarrollar las actividades relacionadas con este módulo, el cual
actualmente se encuentra regulado con carácter básico en el RD 1538/2006, de 15 de
diciembre, por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema
educativo.
Por lo tanto, la Consejería de Educación manifestaba que en ningún caso se había
fijado la existencia de una reducción horaria relacionada con el desarrollo de los programas de
cualificación profesional inicial, ya que en ningún nivel educativo, ni en secundaria ni en
formación profesional, se ha procedido a regular cuestiones relacionadas con el horario de
profesorado más allá de las que figuran en la Orden Ministerial de 29 de junio de 1994.
Finalmente, la Administración afirmaba que la asignación del profesorado encargado
de impartir estos programas se encuentra suficientemente especificada en el art. 40 de la
Orden EDU/1869/2009, de 22 de septiembre, tanto para centros públicos como para centros
privados.
La argumentación expuesta viene referida a la normativa aplicable para el curso
escolar 2010-2011. No obstante, se destacó que durante la tramitación de la Ley 2/2011, de 4
de marzo, de Economía Sostenible, se había estudiado la modificación de aspectos relativos a
las enseñanzas de educación secundaria obligatoria, bachillerato y formación profesional.
En este orden de cosas, se indicó que en los sucesivos borradores se contemplaban
modificaciones en lo concerniente a los programas de cualificación profesional inicial y, de
hecho, la LO 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economía Sostenible ha
modificado el art. 30.1 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, flexibilizando el acceso a
estos programas para el caso de alumnos de 15 años en los siguientes términos: “1.
Corresponde a las Administraciones educativas organizar programas de cualificación profesional
inicial destinados al alumnado mayor de 15 años, cumplidos antes del 31 de diciembre del año
de inicio del programa, para el que se considere que es la mejor opción para alcanzar los
objetivos de la etapa. Para acceder a estos Programas se requerirá el acuerdo del alumnado y
de sus padres o tutores”.
Por otra parte, se advirtió que la propia Ley de Economía Sostenible anticipaba
cambios en el acceso y configuración de la formación profesional, que se iban a concretar en la
derogación y dictado de un nuevo Real Decreto, de ordenación de la formación profesional de
carácter básico, que sustituirá al RD 1538/2006, de 15 de diciembre, y en el que
previsiblemente serían introducidas disposiciones que van a afectar a los programas de
cualificación profesional inicial. Una vez que la Administración del Estado proceda a realizar las
actuaciones tendentes a la aprobación del nuevo Real Decreto, será cuando la Comunidad de
Castilla y León realice la adaptación que corresponda en nuestra normativa autonómica.
La actuación del Procurador del Común finalizó con un acuerdo de cierre de
actuaciones por considerar que no existía irregularidad de ningún tipo reprochable a la
Consejería de Educación.
2.4. Complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en
la gestión universitaria
Los promotores del expediente 20110989 hacían alusión al Decreto 132/2002, de 19
de diciembre, por el que se aprueban los complementos retributivos autonómicos para el
personal docente e investigador funcionario de las Universidades públicas de la Comunidad de
Castilla y León.
Según manifestaciones del autor de la queja, la regulación de dicho Decreto genera
un agravio comparativo en lo concerniente a los beneficiarios del complemento de
reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria. Dicho
agravio comparativo radica en el hecho de que estando habilitados los empleados públicos
pertenecientes al colectivo de personal de administración y servicios para el desempeño del
cargo académico de secretario de departamento (en el caso expuesto por el promotor de la
queja, con amparo en el art. 106.2 de los Estatutos de la Universidad de León), estos
empleados públicos se ven excluidos del abono del complemento antes citado, al no tener la
condición de personal docente.
En atención a nuestra petición de información se remitió el pertinente informe en el
cual se hacía constar que el complemento retributivo por desempeño de cargos de gestión
universitaria, de conformidad con la normativa nacional y autonómica, únicamente podía ser
abonado al personal docente e investigador funcionario, y, por lo tanto, no puede ser
reconocido al personal de administración y servicios.
Asimismo, se informaba por la Consejería de Educación que “se ha valorado la
modificación del Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, pero no se considera oportuno dada la
actual coyuntura económica”.
A la vista de lo informado, es indudable que el art. 4 del mencionado Decreto
132/2002, de 19 de diciembre, únicamente reconoce como beneficiarios de los complementos
retributivos autonómicos a los profesores funcionarios de las Universidades públicas de Castilla
y León y que, por lo tanto, el resto de empleados públicos (entre ellos, el personal de
administración y servicios de las universidades) está excluido de los beneficios económicos
contemplados en el Decreto.
Sentado lo anterior, el problema se centra en la necesidad de determinar si el
desempeño de los cargos académicos de gestión universitaria, desde el punto de vista del
abono del complemento del art. 4 c), del Decreto, debería ser reconocido en términos de
igualdad a todos los empleados públicos que hubieran desempeñado los cargos en aplicación
del principio de igualdad constitucionalmente reconocido.
El principio de igualdad, en sus vertientes formal y material (art. 14 y 9.2 CE), trata de
establecer en qué casos vendría justificada la existencia de diferencias relevantes que, a su vez,
darían lugar a una diferenciación normativa (en el caso expuesto por el autor de la queja, se
trataría de valorar qué hechos o circunstancias pueden motivar que se otorgue un trato distinto
-a los efectos del reconocimiento del complemento retributivo- a los distintos empleados
públicos que han desempeñado un cargo académico de gestión universitaria).
Por otra parte, el principio de igualdad implica que cuando hay diferencias irrelevantes
el tratamiento debe ser igual y que cuando las diferencias son relevantes el tratamiento debe
ser diferenciado. Así pues, a fin de valorar la legalidad de la diferenciación de regímenes
jurídicos ha de comprobarse en primer lugar la existencia de una desigualdad de hecho. Con
posterioridad, debe apreciarse la relevancia de la desigualdad constatada y su compatibilidad
con los valores constitucionales. Y, finalmente, ha de ponderarse si la diferenciación de régimen
aplicada es o no proporcional y adecuada a la naturaleza e intensidad de la desigualdad.
En definitiva, el principio de igualdad garantizado por el art. 14 CE (STC 144/1988, de
12 de julio) opera en dos planos distintos: De una parte, como igualdad en la ley o igualdad
frente al legislador, impidiendo que éste pueda configurar los supuestos de hecho de la norma
de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista
legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación, y, en otro plano, como
igualdad en la aplicación de la ley, obligando a que ésta sea aplicada efectivamente de modo
igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda
establecer diferencia alguna en razón de las personas o de circunstancias que no sean
precisamente las presentes en la norma.
La Jurisprudencia ha reconocido reiteradamente la primacía del principio de igualdad
del art. 14 CE con la consiguiente necesaria observancia del mismo, que rige también cuando la
Administración ejercita potestades discrecionales.
Las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2008 y 14 de septiembre de
2009 han argumentado, en el ámbito de las retribuciones complementarias de los funcionarios
públicos, que “no habiendo diferencias en ninguno de los aspectos objetivos o materiales del
desempeño de los puestos de trabajo aquí litigiosos, carece de justificación tanto el diferente
nivel de complemento de destino asignado como el diferente complemento específico; es decir,
viene a sostener que no hay diferencia alguna ni desde el plano del contenido funcional del
puesto de trabajo ni desde el plano de las condiciones particulares que legalmente determinan
el complemento específico”.
En el caso que nos viene ocupando, se consideró que existen argumentos suficientes
que avalarían una modificación normativa en virtud de la cual se reconociera al personal de
administración y servicios de las universidades públicas como beneficiarios del complemento de
reconocimiento por cargo académico desempeñado en la gestión universitaria.
Los argumentos citados fueron los siguientes:
Primero. Siendo los beneficiarios de los complementos del Decreto 132/2002 los
profesores funcionarios, ha de admitirse que el complemento por desempeño de cargo
académico no guarda relación con los cometidos docentes o investigadores, sino que se
corresponde con la valoración y reconocimiento de tareas de naturaleza administrativa.
Segundo. Es indudable que, habiéndose contemplado en los estatutos de la
universidad correspondiente la posibilidad de que empleados públicos con diversa condición y
vínculo jurídico puedan desempeñar cargos de gestión, el desempeño de dicho cargo, con
independencia de la condición de su titular de profesor funcionario o personal de administración
y servicios, se realiza en términos de estricta igualdad.
Tercero. La exclusión del colectivo de personal de administración y servicios del
reconocimiento del complemento tiene carácter discriminatorio para ese colectivo frente a los
profesores funcionarios, cuando, en aplicación de los estatutos, ambos colectivos pueden
acceder en igualdad de derechos y obligaciones al cargo de secretario de departamento.
Cuarto. Por consiguiente, la valoración de las circunstancias expuestas por el autor de
la queja, acreditan que el desempeño del cargo directivo de secretario de departamento -al
menos en la Universidad de León- por todos aquellos que, según los estatutos, tienen la
posibilidad de acceso al nombramiento, responde a términos de igualdad y, en consecuencia,
procedería el reconocimiento del complemento retributivo a todos los empleados públicos que
hubieran desempeñado el cargo de secretario de departamento (siempre que cumplan el resto
de requisitos establecidos) y no únicamente a quienes ostenten un vínculo jurídico determinado
(en este caso, profesores funcionarios).
En conclusión, si bien es cierto que el complemento retributivo ha sido regulado en el
ejercicio de la potestad de autoorganización administrativa, siguiendo el procedimiento
legalmente previsto y con intervención de los representantes sindicales de los funcionarios,
también es cierto que las circunstancias de los empleados públicos que, sin ser personal
docente investigador, han accedido a cargos académicos de gestión universitaria de
conformidad a lo regulado en los estatutos de la universidad correspondiente, les hace
merecedores de ser beneficiarios del complemento contemplado en el art. 4 c), del Decreto
132/2002, de 19 de diciembre.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Educación la siguiente sugerencia:
“Que se proceda a realizar la modificación normativa oportuna a fin de incluir al
Personal de Administración y Servicios de las Universidades públicas de la Comunidad
de Castilla y León en el ámbito de beneficiarios del complemento de reconocimiento
por los cargos académicos desempeñados en la gestión universitaria del art. 4 c), del
Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, por el que se aprueban los complementos
retributivos autonómicos para el personal docente e investigador funcionario de las
Universidades Públicas de la Comunidad de Castilla y León, en aquellos casos que los
Estatutos habiliten los nombramientos”.
La Consejería de Educación puso de manifiesto a esta institución que "se acepta la
recomendación formulada por la institución y si las condiciones económicas lo permiten, en su
momento se procederá a modificar el Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, a fin de permitir
que el Personal de Administración y Servicios pueda beneficiarse del complemento autonómico
por el desempeño de cargos académicos".
2.5. Permiso por deber inexcusable
El autor de la queja 20101546 ponía en tela de juicio el criterio interpretativo
seguido por la Consejería de Educación respecto al alcance del derecho de los funcionarios
públicos que tienen la condición de miembros de corporaciones locales a disfrutar de permiso
por el tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o
personal.
Según se manifestaba en el escrito de queja, la Administración está interpretando
restrictivamente el alcance del derecho, puesto que está limitando el mismo a las asistencias a
plenos, comisiones informativas y de gobierno, vulnerando lo establecido en el art. 75.6 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, que amplía el permiso a las
delegaciones de las que forme parte el funcionario.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió por la Consejería de
Educación el pertinente informe en el cual hacía constar que venía cumpliendo lo dispuesto
expresamente en el art. 16 a) del Decreto 210/2000, de 11 de octubre, sobre vacaciones,
licencias y permisos del personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León, que preceptúa el derecho del empleado público a permiso “por el tiempo indispensable
para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal, sin que puedan
superarse por este concepto la quinta parte de las horas laborales en cómputo trimestral”.
Asimismo, informaba que el citado artículo determina qué se entiende por deber de
carácter público o personal, enumerando varios supuestos, entre ellos, la asistencia a plenos,
comisiones informativas o de gobierno de las entidades locales, por los miembros de las
mismas, no recogiendo la circunstancia de la cual la queja traía causa.
A la vista de lo informado, valoramos en primer lugar si la previsión del art. 75.6 de la
LBRL, resultaba aplicable al caso o si, por el contrario, dicha disposición no resultaba de
aplicación dada su contradicción con lo establecido en el Decreto 210/2000, de 11 de octubre,
sobre vacaciones, licencias y permisos del personal al servicio de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León.
Pues bien, teniendo en cuenta que el tenor literal del mencionado art. 75.6 es el
siguiente “A efectos de lo dispuesto en el art. 37.3 d) del Estatuto de los Trabajadores y en el
art. 30.2 de la Ley 30/1984, se entiende por tiempo indispensable para el desempeño del cargo
electivo de una corporación local el necesario para la asistencia a las sesiones del pleno de la
corporación o de las comisiones y atención a las delegaciones de que forme parte o que
desempeñe el interesado” y que la disposición derogatoria única, b), de la LEBEP mantiene en
vigor el citado art. 30.2 de la Ley 30/1984, concluimos, compartiendo el criterio sostenido en la
respuesta de la Dirección de la División de Consultoría, Asesoramiento y Asistencia de Recursos
Humanos del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública emitida en atención a la
consulta formulada por el autor de la queja, que era necesario atender a lo previsto en la LBRL.
Partiendo de esta consideración, el problema se planteaba en cuanto a qué se debía
entender como el tiempo necesario para atender las delegaciones de que forme parte o
desempeñe el interesado, ya que, al contrario de lo que ocurre con las sesiones plenarias y las
comisiones, la actividad consistente en el desempeño de una delegación comprende una
actividad de contornos imprecisos y un tiempo de duración indeterminado.
La Sentencia del TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de
septiembre de 2009 ha valorado la problemática objeto de la queja en los siguientes términos:
«El art. 30 apartado segundo de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la
reforma de la Función Pública al igual que el art. 48.1 j) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por el
que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público disponen que podrán concederse
permisos por el tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter
público o personal y por deberes derivados de la conciliación de la vida familiar y laboral.
"Tiempo indispensable", "deber inexcusable" son conceptos jurídicos indeterminados, que habrá
de darse respuesta teniendo en cuenta la obligación de todo funcionario en activo en cumplir
con su actividad funcionarial.
El art. 75.6 de la LBRL, de 2 de Abril de 1985, establece que a efectos de lo dispuesto
en el art. 37.3 d) del Estatuto de los Trabajadores y en el art. 30.2 de la Ley 30/1984, se
entiende por tiempo indispensable para el desempeño del cargo electivo de una corporación
local, el necesario para la asistencia a las sesiones del pleno de la corporación o de las
comisiones y atención a las delegaciones de que forme parte o que desempeñe el interesado.
Este precepto es claro de interpretar en su parte primera, al señalar que el tiempo
indispensable para el desempeño del cargo de concejal será el necesario para la asistencia a las
sesiones del Ayuntamiento Pleno y de las Comisiones Municipales. Mayor dificultad plantea cual
es el tiempo necesario para la atención a las delegaciones de que forme parte o que
desempeñe el concejal. Para interpretar dicho apartado hay que partir de la base, en primer
término, de la necesaria compatibilización de las obligaciones del cargo de concejal con las
obligaciones propias del funcionario, entre las que se encuentra como primordial, la asistencia
al puesto de trabajo y el cumplimiento del horario establecido, dado que si el cumplimiento de
las obligaciones dimanantes de ambos cargos fueran totalmente incompatibles, el recurrente
debería optar por el desempeño de uno u otro, sin posibilidad de simultanearlo. Avala dicha
postura el art. 75 de la LBRL al establecer que los miembros de las corporaciones locales que
sean personal de las Administraciones públicas y de los entes, organismos y empresas de ellas
dependientes solamente podrán percibir retribuciones por su dedicación parcial a sus funciones
fuera de su jornada en sus respectivos centros de trabajo, en los términos señalados en el art.
5 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado sexto del
presente artículo. En consecuencia, los concejales que a su vez sean personal de la
Administración solo pueden dedicarse parcialmente a sus funciones como miembro de la
Corporación municipal y fuera de su jornada de trabajo.
Por ello, la interpretación que ha de darse no puede hacerse de forma extensiva,
dando prioridad al desempeño del cargo de concejal frente a las obligaciones que le
corresponden como funcionario, sino que en función de lo dispuesto en el art. 75.6 de la LBRL,
(tiempo necesario para la asistencia al Pleno de la Corporación y a las Comisiones) ha de
entenderse que el tiempo indispensable para la atención de las delegaciones que desempeñe el
interesado, es aquel estrictamente necesario para el cumplimiento de aquellas atenciones en las
que la presencia del Concejal-Delegado sea insustituible (como ocurre con la asistencia a los
órganos colegiados municipales antes mencionados) lo que deberá ser acreditado
fehacientemente /.../».
De la consulta emitida por el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública
(que no tiene carácter vinculante para la Administración de la Comunidad de Castilla y León) y
de la doctrina sentada en la Sentencia del TSJ de Madrid, se obtuvieron las siguientes
conclusiones:
Primera. La disposición contenida en el art. 75.6 de la LBRL, resulta aplicable al
personal funcionario -incluido el docente- al servicio de las Administraciones públicas.
Segunda. Dicha disposición legal incluye, dentro del permiso por deber inexcusable, la
atención a las delegaciones de las que forme parte el funcionario. Este permiso, en principio,
podría ejercerse por el interesado, siempre que solicite el permiso con la antelación suficiente
que permita garantizar la satisfacción de las necesidades del servicio público.
Tercera. El permiso, caso de ser concedido, debería de serlo por el tiempo mínimo
indispensable que se corresponda con la delegación de que se trate.
Cuarta. La presencia del funcionario miembro de una Corporación local en la
delegación para la que se pide el permiso tiene que ser insustituible.
A tenor de lo expuesto, y considerando que nos encontrábamos ante una controversia
en la que colisionan dos intereses contrapuestos (el del funcionario a ejercer su deber
inexcusable de carácter público y el de la Administración a garantizar la prestación del servicio),
estimamos que, en caso de imposibilidad de acuerdo, resultaba prioritaria la atención del
servicio público, algo que es especialmente significativo en el caso del ámbito docente y
sanitario, en cuyo caso la prevalencia del derecho del funcionario a obtener permiso por un
deber inexcusable de carácter público vulneraría el derecho de los padres, madres o alumnos a
recibir la enseñanza o la atención sanitaria.
En el caso que nos ocupaba, y con el fin de aportar una propuesta de solución de la
problemática suscitada, significamos que sería razonable la búsqueda de fórmulas de
compatibilidad del derecho del funcionario y de los intereses de la Administración, para lo cual
sería necesario que el funcionario presentase su solicitud de permiso por deber inexcusable
para atender a delegaciones con la mayor antelación posible, a fin de que la Administración
pueda programar con tiempo suficiente la sustitución del funcionario que ejerce el permiso y
planificar el horario docente del funcionario, de tal modo que éste pueda compatibilizar sus
deberes profesionales con su derecho a permiso por deber inexcusable de carácter político.
En virtud de lo expuesto, se dirigió a la Consejería de Educación una resolución en la
que se indicaba que, en cumplimiento de lo establecido en el art. 75.6 de la Ley 7/1985, de 2
de abril, de Bases del Régimen Local, siempre y cuando la presencia del funcionario docente
tenga el carácter de insustituible, la solicitud sea presentada con la debida antelación y esté
garantizada la adecuada prestación del servicio público educativo, se adopten las medidas
planificadoras oportunas que permitan al funcionario ejercer su derecho a permiso por deber
inexcusable de carácter público en lo concerniente a las delegaciones de las cuales forma parte
o desempeña.
La Consejería de Educación rechazó la sugerencia por considerar que la presencia del
funcionario en las comisiones delegadas no tiene el carácter de insustituible de conformidad con
lo dispuesto en el art. 23.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Régimen Local.
3. FUNCIÓN PÚBLICA SANITARIA
Las quejas presentadas en el año 2011 en la función pública sanitaria fueron 89, lo
que significa un claro incremento en relación con las quejas presentadas en el año 2010 (60).
Sentado lo anterior, los subsectores de la función pública sanitaria en los que mayor
número de quejas se han presentado en el año 2010 han sido los de selección del personal
(72), provisión de puestos de trabajo (6) y retribuciones y jornada de trabajo (3), superando en
materia de procesos selectivos y jornada de trabajo los datos del pasado año (21 y 2,
respectivamente) y bajando en provisión y retribuciones (10 y 8).
En el ámbito de la función pública sanitaria, el Procurador del Común ha formulado a
lo largo del año 2010 ocho resoluciones a la Consejería de Sanidad, de las cuales seis fueron
aceptadas, una rechazada y la restante se encuentra pendiente de respuesta.
La mayoría de las quejas presentadas en materia de selección de personal (hasta 60)
tenían su motivo en el hecho de que habiendo transcurrido más de cinco años desde que se
publicó el Decreto 70/2005, de 13 de octubre, por el que se traspasan las funciones y servicios
de la Diputación provincial de Burgos a la Comunidad de Castilla y León en materia de
asistencia sanitaria gestionados por el Consorcio Hospitalario de Burgos y por el II Distrito de
Salud Mental de Burgos, afectando a 133 trabajadores con contrato laboral de los Hospitales
“Divino Valles” y “Fuente Bermeja”, la Consejería de Sanidad aún no había establecido los
procedimientos y trámites oportunos para la integración de los citados trabajadores en la
condición de personal estatutario, lo que está ocasionando a los empleados públicos afectados
perjuicios tanto económicos como laborales.
Las quejas fueron archivadas por considerar que la tramitación de las normas precisas
para el desarrollo de los acuerdos suscritos con las organizaciones sindicales (en concreto, la
aprobación de la nueva normativa reguladora de la integración directa y voluntaria del personal
laboral fijo en la condición de personal estatutario) y que impliquen incremento del gasto se
encuentran suspendidas en cumplimiento de lo establecido en el DL 1/2010, de 3 de junio, de
la Junta de Castilla y León, por el que se establecen medidas urgentes de adaptación al RDL
8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del
déficit público. En la actualidad, la suspensión de la medida está contemplada en la disposición
adicional duodécima (Suspensión de acuerdos) de la Ley 20/2010, de 28 de diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para el año 2011.
Al igual que lo ya advertido en nuestro anterior informe, se sigue constatando el
incumplimiento por la Administración sanitaria de los plazos establecidos por la normativa
reguladora del procedimiento administrativo para la resolución de los recursos administrativos,
en lo que se refiere a los recursos y reclamaciones interpuestos por los aspirantes en procesos
de selección de personal. Y, en este sentido, debe destacarse que a pesar de la aceptación
expresa de nuestras propuestas, las resoluciones de estos recursos siguen dilatándose por
encima del plazo legalmente establecido.
Nuestras resoluciones nuevamente han venido referidas a los más diversos aspectos
de la relación jurídica que une a los empleados públicos del sector sanitario, en sus tres
vínculos funcionarial, laboral y estatutario, con la Consejería de Sanidad, siendo las más
destacadas las emitidas en materia de inclusión en las convocatorias de concursos de personal
estatutario de las plazas vacantes ocupadas por interinos y por empleados públicos en comisión
de servicios, la propuesta de simplificación documental para el abono por la Gerencia Regional
de Salud de las cantidades correspondientes a dietas y gastos de viaje, la conveniencia de
agilizar la constitución de las bolsas de empleo derivadas de procesos selectivos y la necesidad
de coordinar criterios, a nivel provincial, respecto a la valoración en las bolsas de empleo de los
servicios prestados por los aspirantes, cuando éstos, habiendo sido nombrados funcionarios de
carrera, perdieron con posterioridad dicha condición como consecuencia de sentencias
judiciales.
Por lo que se refiere a la colaboración por parte de la Consejería de Sanidad, tenemos
que volver a indicar que si bien, por un lado, ha dado respuesta expresa a la totalidad de
nuestras peticiones de información y resoluciones, por otro lado, sigue incumpliendo, con
carácter general, el plazo legalmente establecido para dar respuesta a nuestros requerimientos
de información.
3.1. Procesos de selección de personal
En el expediente 20101595 se denunciaba la existencia de supuestas irregularidades
en la contratación temporal de un celador en el complejo hospitalario de Segovia, para cubrir
un puesto vacante que se corresponde con una comisión de servicios de su titular.
Según manifestaciones del autor de la queja, dichas irregularidades habían sido
denunciadas formalmente por diversos integrantes de la bolsa de empleo de celadores del Área
de Segovia de Sacyl ante el complejo asistencial de Segovia, sin que en la fecha de dictado de
nuestra resolución se hubiera emitido respuesta alguna a las citadas denuncias.
En atención a nuestro requerimiento de información, la Consejería de Sanidad nos
remitió un informe en el que se hacía constar lo siguiente:
Primero. Que el celador estaba prestando servicios en el complejo asistencial de
Segovia mediante un nombramiento temporal de sustitución suscrito el día 7 de septiembre de
2009.
Segundo. Que el citado trabajador fue seleccionado de acuerdo a lo establecido en la
Orden SAN/236/2004, de 23 de febrero, que regula la cobertura de plazas de carácter temporal
de personal estatutario y laboral de las instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud
de Castilla y León, para sustituir a un empleado público que pasó, mediante promoción interna
temporal, de celador a auxiliar administrativo para sustituir una baja por enfermedad.
Tercero. Con posterioridad, el trabajador sustituido, sin retornar a su categoría de
origen, obtuvo un nuevo nombramiento de promoción interna por sustitución de una reserva de
comisión de servicio.
Cuarto. Respecto a las actuaciones realizadas a consecuencia de las denuncias citadas
por el promotor de la queja, se indica, sin citar la fecha, que un integrante de la bolsa de
empleo presentó recurso de reposición, el cual, a la fecha de emisión del informe, estaba en
tramitación para su resolución.
A la vista de lo informado, en cuanto al aspecto formal, se volvió a recordar a la
Consejería de Sanidad el deber jurídico de dar respuesta expresa a los recursos y reclamaciones
formulados por los ciudadanos en los plazos legalmente establecidos.
Así pues, habiendo transcurrido prácticamente un año desde que diversos interesados
denunciaron la irregularidad de la cobertura de la plaza de celador objeto de la queja,
solicitando que se les notificara por escrito la información referida al llamamiento, se recordó
nuevamente el deber del complejo asistencial de Segovia de dar satisfacción a la obligación de
resolver del art. 42 LRJPAC.
Por lo que se refiere a la cuestión de fondo, el problema se planteaba respecto a la
procedencia o no de la extinción del contrato de sustitución del celador suscrito inicialmente
tras haberse modificado la situación que originó el nombramiento de sustitución.
En un primer momento, podría pensarse que no habría que extinguir el nombramiento
del citado celador en tanto que el trabajador sustituido no retornó a su categoría de origen.
Sin embargo, el estudio de la documentación obrante en nuestro poder nos hizo
pensar que, a pesar de que el trabajador sustituido no retornó a su categoría de origen, sí
existía una circunstancia nueva que debería generar consecuencias en el nombramiento de
sustitución.
En efecto, el contrato inicial no resultaba controvertido, puesto que respondía a una
sustitución de las previsibles de corta duración del art. 10.2 de la Orden SAN/236/2004, ya que
venía motivada en una promoción interna temporal derivada de una baja por enfermedad.
Ahora bien, con posterioridad ocurrió un hecho de gran relevancia a efectos de los
nombramientos de sustitución realizados en virtud de la precitada Orden SAN/236/2004, que se
materializaba en que el titular de la plaza ocupada mediante sustitución dejó de desempeñar la
promoción interna temporal por una baja laboral y pasa a realizarla por motivo de la concesión
de una comisión de servicios. Ello, como no puede ser de otro modo, viene a suponer que la
nota de temporalidad o provisionalidad que implicaba la baja laboral quedaba subsumida por la
previsible larga duración de la comisión de servicios, algo que resultaba acreditado en el
nombramiento que nos ocupa, el cual en la fecha de nuestra resolución, según se manifestaba
en el informe remitido por la Consejería de Sanidad, seguía vigente.
De este modo, teniendo en cuenta que el art. 10.1 de la Orden SAN/236/2004, de 23
de febrero, establece que “los llamamientos para la cobertura de interinidades por plazas
vacantes y por sustitución en los supuestos de excedencia por cuidado de hijos o familiar u
otras situaciones que den lugar a reserva de puesto de trabajo, Comisiones de Servicio,
Promoción Interna temporal a excepción de la concedida para situaciones comprendidas en el
apartado 2, así como para sustituir a liberados sindicales a tiempo completo, se efectuarán
teniendo en cuenta el orden en la lista de Área de Salud, que permanecerá inalterable durante
su vigencia”, debería procederse a cesar al empleado público que en la fecha de la comisión de
servicios estaba cubriendo el puesto vacante del celador promocionado y a ofertar ese contrato
a quien ocupara el primer lugar en la lista del área.
Lo contrario, supone que un trabajador que ha sido nombrado para una sustitución
previsible de corta duración se ve beneficiado por un nombramiento cuya duración se prolonga
indefinidamente en el tiempo, como de hecho está ocurriendo en el supuesto estudiado, en el
cual el nombramiento suscrito en fecha 7 de septiembre de 2009 seguía surtiendo sus efectos.
En definitiva, dada la modificación de la naturaleza de la sustitución inicial del celador
que accedió a un puesto de auxiliar administrativo (originalmente, una baja por enfermedad, y,
después, una comisión de servicios), la cual originó el nombramiento de sustitución
subsiguiente, consideramos que, una vez que surtió efectos la comisión de servicios, se debería
haber procedido por el complejo asistencial de Segovia a realizar un nuevo nombramiento de
los contemplados en el art. 10.1 de la Orden SAN/236/2004, a fin de dar satisfacción al derecho
a ser llamados para ocupar contrataciones temporales previsibles de larga duración a aquellos
integrantes de la lista que, aún coyunturalmente, pudieran estar ocupando una contratación de
corta duración, sobre otros aspirantes peor posicionados en la bolsa de trabajo.
La resolución se formuló a la Consejería de Sanidad en los siguientes términos:
“Que se proceda a emitir respuesta expresa a las denuncias presentadas sobre la
problemática expuesta en el escrito de queja en cumplimiento de la obligación de
resolver regulada en el art. 42 LRJPAC.
Que en atención a lo dispuesto en el art. 10.1 de la Orden SAN/236/2004, de 23 de
febrero, que regula la cobertura de plazas de carácter temporal de personal
estatutario y laboral de las Instituciones Sanitarias de la Gerencia Regional de Salud
de Castilla y León, se proceda a cesar al empleado (...) y a ofertar el nombramiento
de sustitución, caso de persistir la comisión de servicios que origina la promoción
interna temporal desarrollada por (...), al aspirante que ocupe el primer lugar en la
lista del Área correspondiente a la Bolsa de Trabajo de Celadores”.
La Consejería de Sanidad contestó a la resolución del Procurador del Común
estimando que no veía adecuado seguirla.
3.2. Baremación de servicios prestados para nombramientos de personal interino
En el expediente 20111542 el reclamante hacía alusión a la Orden de 7 de julio de
1988, de la Consejería de Cultura y Bienestar Social, por la que se establece el procedimiento
de nombramiento de personal interino en puestos adscritos a funcionarios sanitarios.
Según manifestaciones del autor de la queja, aquellos interesados (en el caso, se
trataba del cuerpo facultativo superior, escala sanitaria, veterinarios) que, en su momento,
fueron nombrados funcionarios tras superar el correspondiente proceso selectivo, pero que con
posterioridad vieron anulados sus nombramientos en virtud de sentencia judicial, resultan
discriminados frente a quienes han estado continuadamente desempeñando puestos en
régimen de interinidad.
El caso concreto expuesto por el promotor de la queja era el de un empleado público,
quien, teniendo nombramiento de funcionario de carrera desde el día 23 de enero de 2008
hasta el día 28 de abril de 2010 (fecha de efectos de la anulación de su nombramiento, por lo
que tiene la condición de personal interino), no ve valorados los servicios prestados durante el
citado periodo, por haberse desarrollado los mismos en condición de personal funcionario de
carrera.
Finalmente, el reclamante afirmaba que la baremación de los servicios prestados por
los aspirantes como personal funcionario de carrera, cuando los nombramientos son anulados
en virtud de sentencias judiciales, es discrecional en cada provincia, careciéndose de criterios
unificados por parte de la Consejería de Sanidad.
En atención a nuestra petición de información se remitió el pertinente informe de la
Consejería de Sanidad, en el cual se hacía constar fundamentalmente lo siguiente:
Primero. Que, de conformidad con lo establecido en el art. 9 a) de la Orden de 7 de
julio de 1988, las comisiones de evaluación de cada profesión sanitaria en la respectiva
provincia disponen de competencia exclusiva para examinar y puntuar los méritos alegados por
cada candidato de acuerdo con los baremos que figuran en el anexo I de la Orden.
Segundo. Que la función de las comisiones de evaluación de examinar y puntuar los
méritos, según jurisprudencia constante, es una actividad técnica realizada por un órgano
especializado en la materia, sin que sea posible sustituir esa apreciación técnica efectuada por
la comisión para determinar si el mérito alegado se encuadra o no en alguno de los supuestos
del baremo.
Tercero. Que en aplicación del apartado 2 del anexo I.I.C (baremo para la cobertura
de plazas de veterinario de zona de los servicios veterinarios oficiales de salud pública,
experiencia profesional) de la Orden, serán objeto de valoración los servicios prestados por los
aspirantes como interinos, contratados administrativos de colaboración temporal o sustitutos en
puestos de trabajo de veterinario de cualquier Administración pública, no siendo baremables, en
consecuencia, los servicios prestados como funcionarios de carrera.
Cuarto. Que en el caso concreto del empleado público citado por el autor de la queja,
la anulación de la Orden ADM/59/2008, de 10 de enero, por la que se nombró funcionario al
citado empleado público, no tiene carácter retroactivo, de tal modo que el interesado ostentó la
condición de funcionario de carrera desde que tomó posesión de su plaza hasta la fecha de
publicación de la resolución de la Dirección General de la Función Pública, en el BOCyL de 27 de
abril de 2010.
A tenor de lo informado por la Consejería de Sanidad, se indicó, en primer lugar, que
la denuncia del autor de la queja relativa al empleo de un criterio distinto por parte de las
distintas comisiones provinciales de evaluación respecto a la baremación de los servicios
prestados por los interesados en condición de funcionarios de carrera podría tener visos de
realidad, al menos, por dos motivos: En primer lugar, porque la Consejería no desmiente la
afirmación del reclamante, a pesar de que se había realizado un requerimiento explícito en este
sentido y, en segundo lugar, y lo que es más importante, porque en el informe remitido se
afirmaba que “los órganos de la Consejería de Sanidad carecen legalmente de competencia
para emitir instrucción o comunicación a los Servicios Territoriales respecto a la valoración de
un mérito, con la salvedad expuesta de la emisión de informe vinculante en el supuesto de que
sea solicitado previamente por la Comisión”, de lo que cabe concluir que cada comisión
provincial ha venido adoptando la decisión que ha estimado más oportuna sobre el extremo
controvertido.
Pues bien, la posible adopción por las comisiones de evaluación provinciales de un
criterio distinto respecto a la baremación de los servicios prestados por los interesados en
calidad de funcionarios de carrera, cuando los nombramientos han sido anulados con
posterioridad por los Tribunales de Justicia, resulta discriminatoria y contraria a derecho, en
tanto que ello podría suponer que en algunas partes del territorio autonómico los citados
servicios serían reconocidos y en otras provincias esos mismos servicios no serían objeto de
valoración.
Es importante advertir que la Consejería de Sanidad dispone de instrumentos
organizativos que le permitirían adoptar medidas a fin de lograr que todas las comisiones de
evaluación adopten un criterio uniforme en cuanto a la valoración de los servicios prestados por
aspirantes que han visto anulados sus nombramientos de funcionarios de carrera en virtud de
sentencia judicial.
En este orden de cosas, se indicó que la Dirección General de Salud Pública, de
conformidad con lo previsto en el art. 10.2 de la Orden, podrá emitir informe vinculante a las
comisiones únicamente en el caso de que surjan dudas acerca de la valoración de algún mérito
(algo que parecía suceder en el supuesto de la queja) y, en todo caso, se recordó que a la
Secretaría General de la Consejería de Sanidad, además de las competencias previstas en el art.
39 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León, le corresponde la coordinación intraadministrativa de todos los órganos de la
Consejería y de la Gerencia Regional de Salud [art. 4.2 a) del Decreto 36/2011, de 7 de julio,
por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Sanidad].
Por otra parte, no podíamos compartir el criterio expuesto en el informe remitido por
la Consejería de Sanidad, con apoyo en el cual se estima que la valoración del mérito
controvertido forma parte de la discrecionalidad técnica de las comisiones de evaluación. En
efecto, parece claro que la valoración de los servicios prestados por los interesados en
condición de personal funcionario de carrera constituye una circunstancia de carácter
absolutamente objetivo, en la que no cabe ningún tipo de apreciación subjetiva o de carácter
técnico por parte de las comisiones y, en consecuencia, esos servicios habrán de ser valorados
en atención a lo que disponga la norma, sin que resulte admisible, por lo tanto, que las
comisiones de evaluación adopten criterios distintos al respecto.
La argumentación expuesta nos llevó a concluir, en aras a garantizar el cumplimiento
del principio constitucional de igualdad, que resultaba necesario el seguimiento de un criterio
interpretativo común por parte de la totalidad de las comisiones de evaluación provinciales en
cuanto a la baremación -o no baremación- de los servicios prestados por los aspirantes a plazas
de interinidad, en aquellos casos en que, habiendo sido nombrados funcionarios de carrera, han
visto anulados esos nombramientos con posterioridad en virtud de sentencia judicial.
Por lo que se refiere a la cuestión de fondo, esto es, la procedencia de la baremación
de los servicios prestados por el interesado en el periodo comprensivo desde el día en que tomó
posesión de su plaza de funcionario hasta la fecha en la cual surtió efectos la anulación de su
nombramiento), ha de concluirse, en principio, que la baremación realizada por la comisión de
valoración de los servicios prestados por el interesado atiende a la literalidad de la Orden de 7
de julio de 1988, y, por lo tanto, la actuación administrativa resulta ajustada a derecho.
No obstante lo anterior, parece claro que la valoración de los servicios desarrollados
en calidad de personal interino frente a la falta de valoración de los servicios prestados por los
funcionarios de carrera cuyo nombramiento ha sido anulado genera o puede generar
discriminación o resultados injustos.
La búsqueda de una solución a este problema requiere, como opción plenamente
viable, la modificación de la Orden de 7 de julio de 1988, en el sentido de que se incluyan
expresamente, como servicios prestados baremables, los servicios desempeñados por los
aspirantes como personal funcionario de carrera, cuando, con posterioridad, han perdido esa
condición en virtud de pronunciamientos judiciales.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Sanidad la siguiente resolución:
“Que en atención a la función de coordinación intraadministrativa que corresponde a
la Secretaría General de todos los órganos de la Consejería y de la Gerencia Regional
de Salud (art. 4.2 a) del Decreto 36/2011, de 7 de julio, por el que se establece la
estructura orgánica de la Consejería de Sanidad) y a fin de garantizar el cumplimiento
del principio constitucional de igualdad, se articulen las actuaciones pertinentes a fin
de fijar un criterio común a las Comisiones de Evaluación provinciales respecto a la
baremación de los servicios prestados por los interesados en calidad de personal
funcionario de carrera, cuando los nombramientos han sido anulados con
posterioridad en virtud de sentencia judicial.
Que se valore la posibilidad de modificar la Orden de 7 de julio de 1988, por la que se
establece el procedimiento de nombramiento de personal interino en puestos
adscritos a funcionarios sanitarios, a fin de reconocer, dentro de los méritos
valorables, los servicios prestados por los interesados en calidad de funcionarios de
carrera, cuando los nombramientos han sido anulados a posteriori en cumplimiento de
un fallo judicial”.
La Consejería de Sanidad aceptó nuestra resolución poniendo de manifiesto que se
había procedido a elaborar los criterios que deberán ser aplicados en relación con la
baremación de los servicios prestados por los interesados en calidad de funcionarios de carrera,
cuando los nombramientos hayan sido anulados con posterioridad en virtud de sentencia
judicial, teniendo en cuenta, en todo caso, los argumentos expresados en la resolución del
Procurador del Común y que estos criterios serían remitidos a todas las comisiones de
evaluación de los aspirantes a ser nombrados veterinarios o farmacéuticos interinos de las
nueve provincias de la Comunidad.
Por otra parte, la Consejería de Sanidad puso de manifiesto que “asimismo, se está
estudiando y valorando la posibilidad y/o conveniencia de modificar la Orden de 7 de julio de
1988, por la que se establece el procedimiento de nombramiento de personal interino en
puestos adscritos a funcionarios sanitarios, a fin de reconocer, dentro de los méritos valorables,
los servicios prestados por los interesados en calidad de funcionarios de carrera cuando los
nombramientos hayan sido anulados a posteriori en cumplimiento del fallo judicial”.
3.3. Gestión de Bolsas de Empleo
El autor del expediente 20111441 denunciaba el retraso que estaba teniendo lugar
en la constitución de las bolsas de empleo de Sacyl, todas ellas derivadas de procesos selectivos
finalizados en el año 2009, correspondientes a las categorías de ingeniero superior, ingeniero
técnico, trabajador social, titulado superior en administración sanitaria (antes técnico de función
administrativa), gestión administrativa, administrativo, auxiliar administrativo y logopeda.
Según manifestaciones del autor de la queja, por resolución de 11 de febrero de
2011, de la Dirección General de Recursos Humanos de la Gerencia Regional de Salud de
Castilla y León, se publicó la puntuación provisional obtenida por los aspirantes que han de
integrar las citadas bolsas de empleo, concediendo un plazo de diez días naturales para la
presentación de alegaciones. Sin embargo, habiendo transcurrido más de seis meses, las
alegaciones presentadas no habían sido resueltas y, por lo tanto, mantenían su vigencia las
anteriores bolsas de empleo del año 2007.
En atención a nuestra petición de información, la Consejería de Sanidad remitió el
pertinente informe en el cual inicialmente se hacía referencia a la normativa reguladora de la
selección del personal estatutario temporal y de la gestión de las bolsas de empleo derivadas de
los procesos selectivos para el ingreso en las categorías y especialidades de personal estatutario
del Servicio de Salud de Castilla y León, enfatizando el cambio sustancial que la nueva
normativa (concretamente el Decreto 5/2010, de 4 de febrero y la Orden SAN/398/2010, de 23
de marzo) ha supuesto en la regulación de las bolsas de empleo.
En este sentido, se precisaba en el informe que en la actualidad el aspirante puede
indicar una o varias áreas de salud tanto en atención especializada como en primaria y, dentro
de ésta, determinadas zonas básicas de salud, por lo que un aspirante puede estar inscrito para
una única categoría en todas las áreas de salud y gerencias, incrementando así el número de
aspirantes en las listas de empleo de cada gerencia.
Por otra parte, la Consejería de Sanidad manifestaba que “para dar cumplimiento al
procedimiento de las bolsas y publicidad de cómo se han obtenido las puntuaciones totales de
los aspirantes, en las valoraciones provisionales y definitivas de las bolsas de empleo se
publican las notas obtenidas por los aspirantes en cada uno de los ejercicios de la fase de
oposición y las puntuaciones obtenidas en cada uno de los apartados del baremo de méritos,
conforme a las convocatorias de los respectivos procesos selectivos. Esto supone incrementar
los datos por cada uno de los aspirantes haciendo que el procedimiento sea más complejo y
laborioso”.
Finalmente, la Consejería de Sanidad informaba que “lamentamos que la duración del
proceso de constitución de bolsas de empleo se haya dilatado más de lo deseado, pero esta
Administración tiene el interés y la obligación de comprobar y resolver de forma expresa cada
una de las alegaciones interpuestas por los interesados, en aras a que a cada uno de los
aspirantes les sean reconocidos los derechos que les corresponden en cuanto a puntuación a
asignar y el orden de prelación. Circunstancia que conlleva lógicamente una demora en su
entrada en vigor de forma definitiva pero que, en todo caso, se prevé para el próximo mes”.
A la vista de lo informado, se centró el objeto de la resolución que era el retraso que
ha tenido lugar en la constitución de las bolsas de empleo antes citadas.
Habiendo finalizado los procesos selectivos previos a la constitución de las bolsas de
empleo en el año 2009 y si bien han de tenerse en cuenta las motivaciones expuestas en el
informe remitido por la Consejería de Sanidad como circunstancias que, al menos en buena
parte, justifican la demora del proceso de constitución de las bolsas de empleo, lo cierto es que,
habiendo transcurrido prácticamente un periodo de dos años, el retraso es excesivo.
Dicho de otra manera, aún teniendo en cuenta las modificaciones normativas
operadas en el ámbito de la selección de personal estatutario temporal, la mayor complejidad
de los datos a valorar de los integrantes de las bolsas e, incluso, la hipotética presentación por
los interesados de un gran número de reclamaciones sobre las puntuaciones provisionales, el
retraso existente en la constitución de las bolsas de empleo no estaba suficientemente
justificado.
Este retraso se hacía manifiesto de forma patente en el hecho de que habiendo
transcurrido más de siete meses desde que se publicó en el BOCyL nº 35, de 21 de febrero de
2011, la resolución de 11 de febrero de 2011, de la Dirección General de Recursos Humanos de
la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, por la que se publicó la puntuación provisional
obtenida por los aspirantes que han de integrar las bolsas de empleo, otorgando un plazo de
diez días naturales para la presentación de alegaciones, aún no se habían constituido las bolsas
de empleo correspondientes.
La demora en la constitución de las bolsas de empleo generaba, por lo menos, dos
importantes disfunciones: En primer lugar, que, en la fecha de nuestra resolución, seguían
vigentes bolsas de empleo constituidas desde hace considerables periodos de tiempo (el autor
de la queja citaba bolsas constituidas en el año 2007, que derivaban de procesos selectivos de
2005) y, en segundo lugar, que los procesos selectivos de los cuales derivan las bolsas podrían
superponerse con posteriores convocatorias, lo que supone en la práctica que algunas bolsas
no adquieren virtualidad.
La deficiente gestión realizada por la Consejería de Sanidad en la constitución de las
bolsas de empleo debe ser puesta en relación con los principios de actuación de la
Administración autonómica contemplados en el art. 5 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de
Castilla y León y de Gestión Pública.
Entre dichos principios, y en lo concerniente a la demora en la constitución de las
bolsas de empleo, desde el punto de vista de la adopción de las medidas conducentes a que tal
demora no vuelva a tener lugar en el futuro, se aludió a los siguientes principios:
los servicios públicos han de realizarse mediante una óptima utilización de medios que posibilite
la consecución directa de los fines públicos perseguidos.
práctica métodos que permitan sistemáticamente detectar sus deficiencias, corregirlas y prestar
sus servicios a los ciudadanos de forma cada vez más eficiente, eficaz, económica, participativa
y con mayor celeridad.
lograrse en el menor tiempo posible.
En definitiva, la gestión realizada por la Consejería de Sanidad para la constitución de
las bolsas de empleo era manifiestamente mejorable y, siendo el objetivo fundamental de la
actuación administrativa controvertida el de dar efectividad a las bolsas a la mayor brevedad
posible desde la finalización del proceso selectivo correspondiente, resulta necesario dar
contenido real a los principios de actuación de la Administración autonómica a fin de que la
demora que ha tenido lugar respecto a las precitadas bolsas de empleo, derivadas de procesos
selectivos finalizados en el año 2009, no vuelva a producirse en el futuro.
En virtud de todo lo expuesto, se dirigió a la Consejería de Sanidad la siguiente
resolución:
“Que, en aplicación de los principios de eficiencia, mejora continua y celeridad,
contemplados en el art. 5 letras c), h) y k), de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad
de Castilla y León y de Gestión Pública, se adopten las medidas oportunas a fin de
que las bolsas de empleo derivadas de procesos selectivos de personal estatutario
sean constituidas a la mayor brevedad posible desde la finalización de los procesos
selectivos correspondientes”.
En respuesta a la resolución, la Consejería de Sanidad puso de manifiesto lo siguiente:
“Con fecha 14 de octubre de 2011, ha sido publicada en el BOCyL n° 199, la Resolución de 28
de septiembre de 2011, de la Dirección General de Recursos Humanos de la Gerencia Regional
de Salud de Castilla y León, por la que se aprueba la relación definitiva de aspirantes que
integran la bolsa de empleo para las categorías de Ingeniero Superior, Ingeniero Técnico,
Trabajador Social, Titulado Superior en Administración Sanitaria, Gestión Administrativa,
Administrativo, Auxiliar Administrativo y Logopeda, así como la puntuación definitiva otorgada a
cada integrante.
Conforme a lo dispuesto en el apartado tercero de esta resolución, las relaciones
definitivas de aspirantes que integran las bolsas de empleo de las categorías antes
mencionadas han entrado en vigor con fecha 20 de octubre de 2011. Por lo anteriormente
expuesto, al desaparecer los motivos que dieron lugar a la queja, y posteriormente a la
resolución, se entiende que las consideraciones del Procurador del Común ya se han cumplido”.
3.4. Provisión de puestos de trabajo
En el expediente 20101542 el autor aludía al recurso de reposición interpuesto por
un empleado estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla y León, contra la Orden
SAN/1062/2010, de 13 de julio, por la que se convoca concurso de traslados para la provisión
de plazas vacantes de personal estatutario (categoría: licenciado especialista de anestesiología
y reanimación).
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a la Consejería de Sanidad en solicitud de la
siguiente información:
Bierzo, precisando cuáles de ellas están vacantes y cuántas ocupadas. Por lo que se refiere a
las plazas que se encuentren ocupadas, se requiere que informe, sobre cada una de ellas, si la
plaza está ocupada por personal estatutario interino, por personal estatutario en comisión de
servicios o por el titular de la plaza, indicando en cada caso la fecha de efectos del
nombramiento de interinidad, de la comisión de servicios y de la toma de posesión del titular,
respectivamente.
punto anterior no han sido incluidas en la convocatoria del concurso de traslados citado en el
escrito de queja.
por el empleado público citado en el escrito de queja.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió el pertinente informe
de la Consejería de Sanidad en el cual se hacía constar lo siguiente:
Primero. Que la dotación de licenciados especialistas en anestesiología y reanimación
del hospital de El Bierzo es de 13 plazas, de las cuales 7 están ocupadas por sus titulares y 6
están vacantes (5 de ellas ocupadas por personal interino y la restante por un especialista
estatutario fijo en comisión de servicios). La fecha de efectos de la comisión de servicios es el
día 18 de octubre de 2010 y los nombramientos de interinidad tienen su origen en diversas
fechas de los años 1991, 2001 y 2008.
Segundo. Para calcular las plazas vacantes a convocar en los concursos de traslados
se descuentan del total de vacantes de la categoría existentes en la Gerencia Regional de Salud
las plazas afectadas por procesos pendientes de ejecución, como son los procesos selectivos
pendientes de finalizar.
Partiendo de este cálculo, la distribución que se ha realizado se concreta en un tercio
de las plazas para concurso de traslados y los dos tercios restantes para su inclusión en la
oferta de empleo público, tal y como establece el art. 29.1 del RDL 1/1999, de 8 de enero, de
Selección de Personal Estatutario y Provisión de Plazas en las Instituciones Sanitarias de la
Seguridad Social.
Tercero. Las plazas que se ofertan a concurso de traslados en cada gerencia de
atención especializada se determinan en primer lugar aplicando los criterios establecidos
legalmente, como es el caso de las plazas ocupadas mediante reingresos provisionales y el
resto, atendiendo a una distribución proporcional entre las distintas gerencias, teniendo en
cuenta, en todo caso, los estudios realizados sobre necesidades asistenciales.
A la vista de lo informado, desde el punto de vista formal, es evidente que en el
supuesto concreto de este expediente, habiendo transcurrido más de cinco meses desde que el
empleado público interpuso su recurso, la Consejería de Sanidad ha incumplido el plazo máximo
de un mes para dictar y notificar las resoluciones de los recursos de reposición establecido en el
art. 117.2 LRJPAC.
Ello nos llevó a concluir que la Administración estaba vulnerando en el caso concreto
denunciado por el promotor de la queja el derecho de los ciudadanos a una buena
Administración del art. 12 EA, derecho desarrollado por la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de
Castilla y León y de Gestión Pública.
En efecto, el art. 19.1 de la citada norma legal contempla que los ciudadanos tienen
derecho a que la Administración autonómica, ante sus peticiones, solicitudes o reclamaciones,
dicte resolución expresa y motivada, de conformidad con lo establecido en la legislación estatal
sobre procedimiento administrativo común.
Por consiguiente, volvimos a reiterar (recientemente se había hecho en el expediente
20100735) nuestra consideración relativa a que la Consejería de Sanidad debe arbitrar las
medidas oportunas que erradiquen -o cuando menos, reduzcan en la medida de lo posible- el
incumplimiento de los plazos máximos de resolución de los recursos administrativos
establecidos en la LRJPAC, de tal modo que se dé satisfacción a los principios de eficiencia,
mejora continua y de responsabilidad, de las letras c), h) y l) del art. 5 de la mencionada Ley
2/2010, de 11 de marzo.
En cuanto a la cuestión de fondo, se trataba de valorar si la Consejería de Sanidad
había obrado correctamente al no ofertar en el concurso convocado por Orden SAN/1062/2010,
de 13 de julio, ni una sola de las seis plazas del hospital del Bierzo ocupadas por especialistas
en anestesiología y reanimación, bien interinos, bien en comisión de servicios.
Según se desprendía del informe de la Consejería de Sanidad, el motivo por el que no
se incluyeron las plazas vacantes en el concurso parecía ser, básicamente, que las necesidades
asistenciales no justificaban la inclusión de las plazas y la decisión estaba avalada por el art.
29.1 del RDL 1/1999, de 8 de enero, de Selección de Personal Estatutario y Provisión de Plazas
en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social [norma derogada expresamente por la
disposición derogatoria única, punto 1, letra d), de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del
Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud].
En nuestra opinión, la motivación fundamentada en genéricas “necesidades
asistenciales” (así lo habíamos advertido con anterioridad en el expediente 20101042) no
justifica suficientemente, respecto a la plaza ocupada en comisión de servicios, el
incumplimiento de lo establecido en el art. 46.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto
Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, precepto que
contempla que “la plaza o puesto de trabajo vacante ocupado en comisión de servicios será
incluido en el proceso de provisión correspondiente”.
En el supuesto estudiado, se podía apreciar que la plaza vacante ocupada en comisión
de servicios lo estaba, según informa la Consejería de Sanidad, desde el día 18 de octubre de
2010, es decir, en fecha posterior a la convocatoria del concurso. Este hecho nos llevó a
obtener dos conclusiones: En primer lugar, que si la plaza estaba vacante en la fecha de la
convocatoria (13 de julio de 2010) y existían necesidades asistenciales que justificaban la
cobertura de la plaza (en caso contrario, la comisión de servicios autorizada solamente tres
meses después de la convocatoria del concurso carecería de fundamento), no se aprecia motivo
alguno que justifique la exclusión del concurso controvertido de la plaza de especialista en
anestesiología y reanimación ocupada por un especialista estatutario fijo en comisión de
servicios. Y, en segundo lugar, que en la próxima convocatoria de concurso de traslados, la
plaza de especialista ocupada en comisión de servicios debe ser ofertada a los concursantes.
Asimismo, se subrayó que el art. 37.2 del citado texto legal establece que “las plazas
objeto de concurso serán las que se encuentren vacantes en una determinada fecha, que
vendrá definida en la respectiva convocatoria, en función del número y periodicidad de las
resoluciones anuales que en ella se establezcan”.
Esta disposición continúa indicando lo siguiente: “En todo caso, resultarán excluidas
las plazas del concurso en los siguientes supuestos:
a) Cuando se prevea en un Plan de Ordenación de Recursos Humanos.
b) Cuando se trate de plazas reservadas para su provisión mediante procesos
selectivos o promoción interna.
c) Cuando se den otras circunstancias de carácter excepcional debidamente
fundamentadas”.
A tenor de lo expuesto y vista la argumentación expuesta tanto por el autor de la
queja como por la Consejería de Sanidad, ha de concretarse cuál es la normativa de aplicación
al caso, esto es, el RDL 1/1999, de 8 de enero, de Selección de Personal Estatutario y Provisión
de Plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social (tal y como consideraba la
Administración) o la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario
del Servicio de Salud de Castilla y León (como estimaba el autor de la queja).
Pues bien, a nuestro juicio, ha de ser atendida la pretensión del reclamante, puesto
que la disposición transitoria de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del
Personal Estatutario de los Servicios de Salud, establece (punto 1, letra c) que “se mantendrá
vigente, con rango reglamentario y sin carácter básico, y en tanto se proceda a su modificación
en cada servicio de salud, la norma citada en la disposición derogatoria única 1.d”, norma que
no es otra que el precitado RDL 1/1999.
Ante lo expuesto, y sin perjuicio del desarrollo normativo que realice en su momento
la Comunidad de Castilla y León, es evidente que surge un conflicto entre una normativa estatal
derogada (si bien mantiene su vigencia con carácter transitorio) que no tiene carácter básico y
cuyo rango es reglamentario y una normativa autonómica, con fuerza y valor de Ley, que
impone a la Administración el deber de incluir las plazas vacantes en los concursos de traslados,
salvo que concurran las circunstancias concretas del art. 37.2 de la Ley 2/2007 que justificarían
la exclusión de las plazas del concurso correspondiente. Así pues, la aplicación del principio de
jerarquía normativa del art. 9.3 CE conlleva que la norma legal autonómica debe prevalecer
sobre la disposición reglamentaria estatal no básica y, en consecuencia debe darse
cumplimiento a las disposiciones contempladas en la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto
Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, en el ámbito de la
selección y provisión de plazas de personal estatutario.
En cualquier caso, y admitiendo a efectos meramente dialécticos el criterio de la
Consejería de Sanidad, en virtud del cual la distribución de las plazas ofertadas se concreta en
un tercio de las plazas para concurso de traslados y los dos tercios restantes para su inclusión
en la oferta de empleo público, tal y como establece el art. 29.1 del RDL, 1/1999, de 8 de
enero, de Selección de Personal Estatutario y Provisión de Plazas en las Instituciones Sanitarias
de la Seguridad Social, no se alcanza a entender por qué no ha sido incluida en el concurso
convocado por Orden SAN/1062/2010, de 13 de julio, ni una sola de las seis plazas vacantes de
especialista en anestesiología y reanimación del hospital de El Bierzo, máxime cuando en el
informe remitido por la Consejería de Sanidad no se realiza mención de tipo alguno a los
motivos que, de conformidad con lo establecido en el art. 37.2 de la Ley 2/2007, de 7 de
marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León,
podrían haber justificado la exclusión de la oferta de alguna de las seis plazas vacantes.
Por lo que se refiere a las plazas ocupadas por personal estatutario interino, los arts.
21 y 22 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, ponen de manifiesto sobre este personal tanto su
carácter de temporalidad, como las razones de necesidad y urgencia que motivan su
nombramiento. En este sentido, la propia Ley prevé en el art. 22.2 c) que los nombramientos
con carácter interino no se van a prolongar indefinidamente en el tiempo y, así, contempla
expresamente como una de las circunstancias que dan lugar al cese del personal estatutario
interino la “incorporación, por el procedimiento legal o reglamentariamente establecido, de
personal estatutario fijo a la plaza desempeñada por el interino”.
En el caso estudiado, se presume que las razones de necesidad que en su momento
motivaron la cobertura de las cinco plazas de especialistas interinos siguen vigentes, puesto que
en caso contrario, el Servicio de Salud habría procedido bien a dejar sin efecto los
nombramientos bien a amortizar las plazas. Sentado esto, el problema se centra en valorar si
las plazas ocupadas por personal interino (o, al menos, alguna de ellas) deberían haber sido
incluidas en el concurso de traslados controvertido.
La Sentencia del TSJ de Galicia de 1 de julio de 2009 ha valorado si en las
convocatorias de concursos para licenciados sanitarios debe prevalecer el derecho de los
estatutarios interinos a permanecer en sus puestos de trabajo o el derecho de los estatutarios
fijos a la movilidad voluntaria.
Esta sentencia viene a concluir que los nombramientos de personal estatutario
interino responden a una nota de temporalidad, de la que resulta la imposibilidad de que dichos
nombramientos impliquen asegurar un puesto de trabajo en la Administración sanitaria. Aceptar
esta tesis en sus últimas consecuencias supondría el efecto perverso de convertir un
nombramiento temporal en una vinculación permanente con la Administración.
No siendo el objeto de esta queja la existencia de personal estatutario interino con
nombramientos que desnaturalizan su carácter de urgencia y necesidad (dos de ellos se
remontan a los años 1991 y 2001, respectivamente), lo que es indudable es que ni forma parte
del derecho al cargo de los estatutarios interinos la propiedad del mismo, ni resulta dato
relevante su prolongación en el tiempo, de tal modo que este personal interino no dispone de
una prerrogativa para que el puesto de trabajo que ocupa no salga a concurso de traslados
para su ocupación, si procediera, por personal estatutario fijo, dotado de vinculación
permanente y estable con la Administración.
En esta línea argumental, la Sentencia del TSJ del País Vasco de 12 de marzo de 2010
ha considerado conforme a la legalidad la inclusión del puesto de trabajo de una odontóloga
interina (su nombramiento se realizó en el año 1990) en la convocatoria del concurso de
traslados impugnada, por entender que dicha inclusión ni se refería a un puesto de trabajo
dotado de las características de especificidad o responsabilidad, ni iba a causar un grave
perjuicio en el funcionamiento normal del servicio.
La Sentencia de 5 de diciembre de 2005 del TSJCyL, ha subrayado que la inclusión de
las plazas vacantes en los sistemas de provisión ordinarios es una obligación de la
Administración pública, que, caso de ser incumplida, deja vacío de contenido el derecho del
personal estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla y León a la movilidad voluntaria y al
desarrollo profesional [actualmente reconocido en el art. 8 e) de la Ley 2/2007] y vulnera los
principios de mérito y capacidad inherentes a todos los procesos de provisión de puestos de
trabajo que dimanan del art. 23 de la Constitución Española.
En conclusión, si seguían existiendo las necesidades asistenciales que dieron lugar al
nombramiento de los especialistas interinos de anestesiología y reanimación en el hospital de El
Bierzo, la Administración sanitaria, con base en sus facultades de organización y a fin de evitar
que los nombramientos de interinidad se prolonguen indefinidamente en el tiempo, en patente
desnaturalización de las notas de temporalidad y urgencia que motivaron tales nombramientos,
habría de incluir, cuando menos, alguna de las cinco plazas vacantes, para su provisión
mediante concurso de traslados para personal estatutario fijo.
En otro orden de cosas, el promotor de la queja manifestaba que otros servicios de
salud (en concreto, citaba el Servicio Gallego) adoptaban como criterio de actuación el de
ofertar inicialmente las plazas vacantes en concurso de traslados al personal estatutario fijo y,
con posterioridad, ofertar las plazas no cubiertas en el concurso y las que queden vacantes a
resultas del concurso de traslados al personal estatutario que adquiere la condición de fijo tras
superar el correspondiente proceso selectivo.
En lo concerniente a esta cuestión, el ordenamiento jurídico aplicable al personal
estatutario de los servicios de salud no contempla una obligación de la Administración en el
sentido propuesto por el autor de la queja. Sin embargo, esa opción constituye una facultad de
la Consejería de Sanidad que respetaría en mayor medida los derechos del personal estatutario
fijo, al dar la posibilidad de obtener destinos, con carácter de preferencia, a quienes ya tienen
una vinculación permanente con la Administración sanitaria frente a quienes aún están
pendientes de adquirir la relación de fijeza.
Dicho de otro modo, es perfectamente razonable que quienes tienen la condición de
personal estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla y León deben disponer de un mejor
derecho a acceder a las plazas vacantes que quienes aún no tienen esa condición de estatutario
fijo y, por lo tanto, parece razonable, a pesar de que no exista una disposición normativa al
efecto, que la oferta de plazas por la Consejería de Sanidad al personal estatutario fijo de
nuevo ingreso esté supeditada a la previa resolución de un concurso de traslados.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Sanidad la siguiente resolución:
«Que se proceda a estimar el recurso de reposición interpuesto por el empleado
público, personal estatutario fijo del Servicio de Salud de Castilla y León, contra la
Orden SAN/1062/2010, de 13 de julio, por la que se convoca concurso de traslados
para la provisión de plazas vacantes de personal estatutario (Categoría: Licenciado
Especialista de Anestesiología y Reanimación).
Que para próximas convocatorias de concursos de traslados se dé cumplimiento a lo
establecido, respecto a la inclusión de plazas vacantes en las convocatorias de
concursos de traslados de personal estatutario al servicio de la Gerencia Regional de
Salud, en los art. 37 y 46.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del
Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León.
Que, a fin de garantizar una mejor satisfacción del derecho del personal estatutario
fijo a la movilidad voluntaria (art. 8.1 e) de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto
Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León), se valore la
posibilidad de ofertar las plazas correspondientes al personal estatutario fijo de nuevo
ingreso con posterioridad a la previa resolución del concurso de traslados
correspondiente a la categoría de que se trate».
La Consejería de Sanidad rechazó la resolución del Procurador del Común, aduciendo
los siguientes argumentos:
«Primero: En relación al punto primero de la resolución, hay que destacar, que, no
puede aceptarse este punto, en base a los fundamentos de derecho previstos en la Orden de
16 de febrero de 2011, del Consejero de Sanidad, por la que se desestima el recurso de
reposición interpuesto, contra la Orden SAN/1062/2010, de 13 de julio, a efectos de motivación
de la desestimación, para lo cual se adjunta copia de la referida Orden.
Segundo: En relación con el segundo punto de la resolución, cabe destacar que las
alusiones al art. 37 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del personal
estatutario del Servicio de Salud de Castilla y león, lo son a la convocatoria y resolución de una
modalidad concreta de concurso de traslados, como es la efectuada mediante procedimiento
abierto y permanente, y que no se corresponde con la modalidad de concurso convocado por la
Orden SAN/1062/2010, de 13 de julio.
Llegados a este punto, cabe reiterar aquí el Fundamento de Derecho Tercero de la
Orden de 16 de febrero de 2011, del Consejero de Sanidad, que establece, que, "La Ley 2/2007
regula en el art. 36 el concurso de traslados con carácter general, mientras que en el art. 37
regula una modalidad especial de concurso de traslados, abierto y permanente”.
Respecto del concurso de traslados con carácter general, el art. 36 no prevé que las
convocatorias correspondientes deban incluir una parte concreta o la totalidad de las vacantes
existentes, previsión que sí establece el art. 37 respecto del concurso de traslados abierto y
permanente.
Es por ello que debe considerarse vigente, respecto de la categoría de Licenciado
Especialista o Facultativo Especialista, lo dispuesto en el RDL 1/1999, que determina que el
concurso de traslados habrá de incluirse un tercio del total de las vacantes existentes de cada
especialidad, como así se ha hecho en la convocatoria, por cuanto tal previsión no contraviene
lo dispuesto en la Ley 2/2007 con respecto al concurso de traslados con carácter general, pues
el referido Real Decreto Ley no ha sido derogado, en su carácter reglamentario y no básico, en
el Servicio de Salud de Castilla y León".
Respecto de la obligatoriedad de ofertar las plazas ocupadas en comisión de servicios,
cabe destacar las previsiones del art. 46.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto
Jurídico del personal estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, donde se establece
que la plaza o puesto de trabajo vacante ocupado en comisión de servicios será incluido en el
proceso de provisión correspondiente, esto es, la normativa no exige de manera imperativa la
oferta de estos puestos o plazas en el primer concurso de traslados que se convoque, dejando
cierto margen a la potestad de autoorganización de la administración, margen que por otra
parte, no existe en el caso de las plazas ocupadas en adscripción provisional, donde el
legislador, tal y como dispone el art. 74.2 de la ley 2/2007, impone taxativamente la oferta de
las mismas en el primer concurso de traslados que se convoque.
Tercero: En relación con el punto tercero de la resolución, hay que indicar que no
puede ser aceptado, en cumplimiento del art. 26.4 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del
Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, que dispone
que, "Las plazas ofertadas a los aspirantes seleccionados en las convocatorias derivadas de la
oferta de empleo público no precisarán haber sido incluidas en concurso de traslados con
carácter previo. La concreción de dichas plazas se efectuará en el momento de su oferta a los
aspirantes seleccionados".
No obstante, esta Dirección General de Recursos Humanos tiene la intención de
normalizar y agilizar la provisión de las plazas de personal estatutario mediante la puesta en
marcha del concurso de traslados mediante el procedimiento abierto y permanente, de
conformidad con lo previsto en el art. 37 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo y el desarrollo que se
hace del mismo en el Decreto 8/2011, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento
de Selección y determinadas formas de provisión de plazas y puestos de trabajo de personal
estatutario en Centros e Instituciones Sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud
de Castilla y León, recientemente publicado.
De acuerdo con este Reglamento, serán objeto del concurso, todas las plazas que se
encuentren vacantes en una determinada fecha, que vendrá definida en la respectiva
convocatoria, en función del número y periodicidad de las resoluciones anuales que en ella se
establezcan».
4. FUNCIÓN PÚBLICA POLICIAL
El último subárea de la función pública viene constituido por la función pública policial,
ámbito en el cual fueron presentadas 8 quejas (5 en el subapartado de procesos de selección),
lo que supone un descenso en relación con las 11 que se interpusieron en el año 2010.
En el año 2011, las quejas han tenido como objeto más relevante la fijación de un
límite de edad para el ingreso en los cuerpos de las policías locales.
En este sector de actividad se han emitido por el Procurador del Común dos
resoluciones: En la primera resolución, con independencia de la pretensión individual formulada
por el autor de la queja, se requirió a la Consejería de Interior y Justicia que en cumplimiento
del art. 85.2 del Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el que se aprueban las Normas
Marco a las que han de ajustarse los reglamentos de las policías locales en el ámbito de la
Comunidad de Castilla y León diera satisfacción al deber de establecer, por Orden de la
Consejería competente en materia de policías locales, el régimen de funcionamiento académico
de la Escuela Regional de Policía Local.
En la segunda resolución, que es desarrollada con exhaustividad a continuación, se ha
propuesto a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, que atendiendo a los más recientes
pronunciamientos judiciales sobre la legalidad de los límites de edad establecidos para el
ingreso en los cuerpos policiales y ante la necesidad de motivar adecuadamente tales límites,
proceda a valorar en el ámbito de la Comisión Regional de Coordinación de Policías Locales la
modificación, o en su caso supresión, del límite máximo de edad de 33 años establecido en la
actualidad para el acceso a plazas de agentes de la policía local en el art. 29.2 b) de la Ley
9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León.
Finalmente, por lo que se refiere a la colaboración de las administraciones en la
materia de función pública policial, al igual que en años anteriores, las actuaciones se han
desarrollado sin ningún tipo de incidencia significativa.
4.1. Curso formativo de ascenso a Subinspector
En el expediente 20101791 supervisamos la resolución de 3 de noviembre de 2010
del Director General de la Agencia de Protección Civil y Consumo, por la que se declara a un
alumno no apto en el curso selectivo de acceso a la categoría de subinspector de la policía
local, celebrado en el año 2010.
Según manifestaciones del autor de la queja, la citada resolución, que había sido
recurrida en alzada por el interesado, adolecía de diversas irregularidades, siendo las más
destacables la ausencia de normativa que ampare la decisión adoptada y la indefensión del
alumno, en tanto que éste no pudo realizar las oportunas alegaciones con carácter previo a la
decisión adoptada.
En atención a nuestro requerimiento de información se remitió por la Consejería de
Interior y Justicia el correspondiente informe, en el cual se mencionaba la normativa empleada
en el ámbito de los cursos selectivos de oficial, suboficial e inspector de la policía local y se
hacía constar que los comportamientos incompatibles con la función y deontología policiales son
aquellos que contradicen los principios básicos de actuación de los cuerpos y fuerzas de
seguridad, recogidos en la LO 2/1986, de 13 de marzo.
Asimismo, se adjuntaba copia de la documentación motivadora de la resolución con
base en la cual se declaró “no apto” al alumno en el curso selectivo para la categoría de
Subinspector.
Por otra parte, se informa que “el curso selectivo para cualquier categoría es parte de
un proceso selectivo en el que no está prevista una segunda posibilidad para ninguna de sus
fases” y que “por tanto no hay segunda posibilidad de superar el curso, como no hay segunda
posibilidad, por ejemplo, de superar los ejercicios de la oposición para aquellos aspirantes que
no la superaron”.
Finalmente, se manifestaba en el informe elaborado por la Consejería de Interior y
Justicia que “la normativa de régimen interior general, aplicable a todos los cursos y alumnos
de la Escuela Regional de Policía Local de Castilla y León, se encuentra en estudio”.
A la vista de lo informado, valoramos las dos cuestiones que se derivaban del
expediente a tenor de la regulación contenida en el Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por
el que se aprueban las normas marco a las que han de ajustarse los reglamentos de las policías
locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León. La primera cuestión a valorar es la
legalidad de la decisión de declarar no apto en el curso de prácticas al alumno. Con
posterioridad, se abordó la segunda cuestión, consistente en la falta de desarrollo normativo del
citado Decreto por lo que afecta al régimen de funcionamiento académico de la Escuela
Regional de Policía Local de Castilla y León.
Para valorar la primera cuestión, ha de partirse de lo establecido en el art. 75.1 del
Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, el cual dispone que para superar la fase de formación
será necesario obtener una puntuación mínima de 5 puntos sobre 10 en todas y cada una de
las asignaturas establecidas en el mismo.
En el caso concreto estudiado, la decisión de declarar no apto al alumno estaría
basada (así se constataba en el certificado de calificaciones de la Escuela Regional de Policía
Local) en la calificación de “no apto” otorgada en la materia de tráfico, circulación de vehículos
a motor y seguridad vial.
En atención al contenido del acta del claustro de profesores del curso de ascenso a
inspector, subinspector y oficial de policía local, del día 2 de noviembre de 2010, en el apartado
destinado al debate del caso del alumno citado por el autor de la queja, en el que se recoge
que “a pesar de que una actitud tan incorrecta pudiera ser inadecuada en una persona que iría
a ostentar la Jefatura de un Cuerpo de Policía Local, se decide no valorar este aspecto y
centrarse solo en criterios académicos para tomar una decisión sobre la superación del curso”,
nuestra resolución se centró en valorar, única y exclusivamente, la decisión académica.
Por lo tanto, el resto de cuestiones planteadas en el exhaustivo recurso de alzada
interpuesto por el interesado contra la resolución del Director General de la Agencia de
Protección Civil y Consumo, de 3 de noviembre de 2010, por la que fue declarado “no apto”,
deberían ser valoradas por el órgano que debe resolver el recurso de conformidad con lo
establecido en el art. 113.3 LRJPAC.
En la resolución por la que se declara “no apto” al interesado, en criterio distinto al
determinado por el claustro de profesores del curso formativo, se imputan al alumno dos
circunstancias de alcance ajeno al estrictamente académico que justificarían la decisión.
En cuanto a la primera de ellas (comportamiento incompatible con la deontología
profesional), ni en el texto de la resolución, ni en la documentación remitida por la Consejería
de Interior y Justicia se acreditaban las circunstancias que pudieran constituir ese
comportamiento reprochable y, por lo tanto, no se podía apreciar la conducta denunciada.
Por lo que se refiere a las ausencias injustificadas del alumno en el correspondiente
Ayuntamiento, tampoco se podía apreciar, examinada la documentación remitida, el
incumplimiento imputado al alumno, algo a lo que debe de añadirse que el certificado de
calificaciones indicaba, tanto en la materia de jefatura de plantilla como en la de prácticas, que
el alumno había sido declarado apto. En cualquier caso, si tales ausencias hubieran tenido
lugar, es evidente que su penalización, si así procediera, debería ser llevada a cabo por el
Ayuntamiento competente y que, en principio, no procedería el empleo de las ausencias como
medida justificadora de una decisión académica, con la cual no guarda relación directa e
inmediata.
Sentado lo anterior, centramos la cuestión controvertida en el sentido de determinar
si la decisión de declarar “no apto” al alumno en la materia de tráfico, circulación de vehículos a
motor y seguridad vial se ajusta a la legalidad.
El motivo que se indica en la resolución para declarar “no apto” al alumno en la
materia es que el interesado reconoció haber copiado las contestaciones del examen (la
resolución no precisa ni los compañeros a los que se copió ni las personas ante las que el
alumno presuntamente reconoció haber copiado). Pues bien, al contrario de lo afirmado en tal
resolución, el alumno, en el escrito de interposición del recurso de alzada (página nº. 8)
manifiesta que tal hecho “no ocurrió nunca”. Ello nos hace pensar que, existiendo una absoluta
contradicción sobre si la copia de las contestaciones tuvo o no lugar, sería conveniente la toma
de testimonio a los alumnos participantes en el curso a fin de deducir testimonio que aclarase la
veracidad de los hechos.
En otro orden de cosas, resultaba de gran importancia destacar que, de la
documentación aportada por la Consejería de Interior y Justicia y más concretamente del acta
del claustro de profesores de 2 de noviembre de 2010, se desprendía que la imputación de
copia de contestaciones realizada al alumno vendría fundamentada en un estudio realizado por
una profesora de informática de la Universidad de Salamanca, en el cual se concluía, tras
comparar los tres ejercicios de las personas que supuestamente habían copiado, que el 74% de
los ejercicios eran coincidentes y que, además, al leer los ejercicios, se detecta que se analizan
los mismos aspectos, se sigue la misma línea argumental y se llega a las mismas conclusiones.
Así pues, a tenor del contenido de dicha acta, existe un estudio técnico informático
del que se concluye que la coincidencia del contenido del examen de tres alumnos en un 74%
demuestra que esos alumnos han copiado.
A los efectos que aquí nos interesa, el problema no era tanto la validez científica de
dicho estudio y de las conclusiones alcanzadas, sino el hecho de que ese estudio, al que no se
hacía mención de tipo alguno en la resolución que declara “no apto” al alumno, parecía
constituirse como elemento clave y motivador de la decisión. En este sentido, puesto que este
estudio se cita expresamente en el acta del claustro de profesores de 2 de noviembre de 2010 y
no es mencionado en la resolución posterior que declara no apto al alumno, es indudable que
nos encontramos ante un documento de extraordinaria relevancia, en tanto motivador de la
decisión, que ha de ser puesto de manifiesto al recurrente para que, en cumplimiento de lo
establecido en el art. 112.1 LRJPAC, formule las alegaciones y presente los documentos y
justificantes que estime procedentes.
Esto es, si la decisión administrativa, sustentada según la resolución del Director
General de la Agencia de Protección Civil y Consumo, de 3 de noviembre de 2010, en el hecho
de que el interesado admitió haber copiado, fundamenta su motivación en la emisión de un
informe técnico pericial que ni es conocido por el alumno y que ni siquiera es aludido en la
resolución, resulta necesario dar traslado al interesado de dicho informe, puesto que en caso
contrario se produciría una patente vulneración del principio de motivación de los actos
administrativos que limitan derechos subjetivos de los ciudadanos del art. 54.1 a) LRJPAC.
Igualmente, parece claro que el desconocimiento por el interesado del contenido de dicho
informe le ha causado indefensión, desde el punto de vista de la argumentación a emplear en el
recurso de alzada, en tanto en cuanto ese estudio informático, que, al parecer, constituye el
principal elemento de prueba de la copia de los ejercicios, no ha podido ser objeto de
impugnación por el ciudadano, aportando, en su caso, otros informes o estudios periciales que
pudieran llegar a conclusiones distintas.
En definitiva, el estudio de la documentación facilitada nos llevó a concluir que la
decisión de declarar no apto al alumno estaba avalada por un estudio técnico informático, que
ni ha sido puesto en conocimiento del afectado ni ha sido aludido en la resolución
administrativa que declara “no apto” al interesado. Por lo tanto, en aras a lograr la satisfacción
del principio de motivación de los actos administrativos, resulta necesario que se dé traslado del
contenido del informe al alumno para que pueda realizar una defensa adecuada de sus
derechos y que, dadas las manifestaciones contradictorias del recurrente y del responsable de
la Escuela Regional de Policía Local, se realicen las tomas de declaraciones oportunas a fin de
determinar la veracidad de los hechos.
La segunda cuestión a valorar era la falta de desarrollo normativo del Decreto
84/2005, de 10 de noviembre, por el que se aprueban las normas marco a las que han de
ajustarse los reglamentos de las policías locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y
León en lo concerniente al régimen de funcionamiento académico de la Escuela Regional de
Policía Local de Castilla y León.
Por lo que se refiere a esta cuestión, es claro que desde la entrada en vigor del
Decreto ha transcurrido un amplísimo periodo de tiempo que aconsejaría haber llevado a cabo,
a pesar de no fijarse explícitamente un plazo al efecto, el deber -art. 85.2)- de establecer, por
Orden de la Consejería competente en materia de policías locales, el régimen de
funcionamiento académico de la Escuela Regional de Policía Local.
Asimismo, cuestiones de seguridad jurídica aconsejan que esa normativa de régimen
interior de la Escuela se convierta en una realidad, de manera que tanto el alumnado como el
profesorado tengan conocimiento formal de los derechos y deberes que les corresponden en el
desarrollo de los cursos que tengan lugar en la Escuela. De este modo, la toma de decisiones
no previstas en la actualidad como por ejemplo, la realización de un examen extraordinario en
una materia (como ha ocurrido precisamente en el caso estudiado) o la posibilidad de los
alumnos de realizar, por una segunda vez, un curso de formación no superado (posibilidad
rechazada, según se manifiesta en el informe remitido por la Consejería de Interior y Justicia)
no quedarían, tal y como ha ocurrido en el expediente de queja estudiado, al arbitrio de la
Administración.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Interior y Justicia la siguiente resolución:
“Que de conformidad con lo establecido en el art. 54.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de RJAPyPAC, se proceda a facilitar al alumno copia del estudio
informático realizado por la profesora de informática de la Universidad de Salamanca,
en el cual, al parecer, se concluye que el alumno realizó una copia de su ejercicio en
la materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, a fin de que
éste pueda ejercer la mejor defensa de sus derechos. En el supuesto que, de las
actuaciones practicadas, no pueda acreditarse fehacientemente que el alumno, tal y
como le es atribuido, copió el examen de la citada materia, se requiere que se emita
la calificación oportuna del alumno con base al ejercicio realizado.
Que en cumplimiento del art. 85.2 del Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el
que se aprueban las Normas Marco a las que han de ajustarse los Reglamentos de las
Policías Locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León se dé satisfacción al
deber de establecer, por Orden de la Consejería competente en materia de policías
locales, el régimen de funcionamiento académico de la Escuela Regional de Policía
Local”.
La Consejería de Interior y Justicia respondió a nuestra resolución en los siguientes
términos: “La Agencia de Protección Civil y Consumo informa, en cuanto al apartado primero de
la resolución, que la copia de la documentación que se menciona en el mismo ha sido remitida
al interesado cuando éste la ha solicitado en forma.
Por lo que se refiere al apartado segundo de la resolución, la Consejería de Interior y
Justicia ha regulado los dos únicos cursos obligatorios y periódicos de la Escuela Regional de
Policía Local mediante la Orden IYJ/42/2009, de 14 de enero, por la que se establece el
régimen y programa formativo del curso selectivo de formación básica para Policías Locales con
categoría de Agente, y la Orden IYJ/1016/2009, de 30 de abril, por la que se establece el
régimen y programa formativo de los cursos selectivos de Oficial, Subinspector e Inspector de
Policía Local, y en la actualidad tiene abierto un proceso para regular más ampliamente esta
materia”.
4.2. Edad máxima para la participación en procesos selectivos para la categoría de
Agente
En el expediente 20111188 el autor de la queja ponía en tela de juicio el límite
máximo de edad de 33 años establecido en el art. 58.1 b) del Decreto 84/2005, de 10 de
noviembre, por el que se aprueban las normas marco a las que han de ajustarse los
reglamentos de las policías locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, para tomar
parte en las pruebas selectivas de acceso en turno libre a la categoría de agente de los cuerpos
de policía local.
Según manifestaciones del reclamante, dicho límite de edad es discriminatorio y,
aunque no existe una norma general respecto al citado límite de edad (el reclamante citaba 30
años para la policía nacional, 35 años para las policías locales de las comunidades autónomas
de Galicia, País Vasco y Cataluña, e inexistencia de límite de edad en Andalucía), ha de
admitirse que existen personas de 35 años, por ejemplo, que se encuentran perfectamente
preparadas para superar el proceso selectivo.
En respuesta a nuestra petición de información se remitió un informe de la Consejería
de Fomento y Medio Ambiente sobre la cuestión controvertida, en el cual se hacía constar
(detalle de suma importancia a la hora de realizar los razonamientos jurídicos sobre la
problemática suscitada) que el límite máximo de 33 años de edad contemplado en las normas
marco es la consecuencia reglamentaria del límite de 30 años contemplado inicialmente en el
art. 29 de la Ley 12/1990, de 28 de noviembre, límite que fue ampliado a 33 años por la Ley
9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León, que deroga la
precitada Ley 12/1990.
Asimismo, se señalaba que la cuestión específica de la edad para tomar parte en los
procesos selectivos para el acceso a cuerpos de policía local, únicamente había sido objeto de
mención por la Comisión Regional de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León, en su
reunión de 15 de octubre de 2009, en la cual se manifestó que se estaba considerando la
cuestión de la edad de ingreso en la policía local.
Finalmente, en el informe se indica que “si bien, con carácter interno, se han
elaborado diversas hipótesis de modificación de la actual regulación sobre el límite de edad para
tomar parte en los procesos selectivos para el acceso a Cuerpos de Policía Local, las mismas
han de considerarse meramente especulativas, sin que sea posible en este momento
determinar el alcance de una posible modificación normativa de la cuestión objeto de la queja”.
A la vista de lo informado por la citada Consejería, las valoraciones de la controversia
suscitada fueron expuestas bajo una doble perspectiva: En primer lugar, la legalidad de la
norma jurídica que establece la edad máxima para poder participar en las pruebas selectivas
para el ingreso en la policía local y, en segundo lugar, la discrecionalidad de decisión de las
Administraciones públicas a fin de determinar cuál es la edad concreta que se establece como
máxima para el acceso a los cuerpos de policía local.
Conforme a la argumentación expuesta, se valoró en primer lugar si la fijación del
límite máximo de 33 de años de edad del art. 29.2 b) de la Ley 9/2003, de 8 de abril, de
Coordinación de Policías Locales de Castilla y León vulnera el régimen de requisitos para
participar en los procesos selectivos convocados por las administraciones públicas contemplado
en el art. 56.1 LEBEP, norma legal cuyas disposiciones se dictan al amparo del art. 149.1.18º de
la Constitución Española, constituyendo bases del régimen estatutario de los funcionarios
(disposición final primera LEBEP).
El requisito regulado en el art. 56.1 c), viene redactado en los siguientes términos:
“Tener cumplidos dieciséis años y no exceder, en su caso, de la edad máxima de jubilación
forzosa. Solo por ley podrá establecerse otra edad máxima, distinta de la edad de jubilación
forzosa, para el acceso al empleo público”.
La interpretación del precepto que se acaba de transcribir parece clara en el sentido
de que se podrá establecer una edad máxima para participar en los procesos selectivos, si bien
esa opción deberá tener lugar inexcusablemente a través de una Ley. Por consiguiente, la
determinación de la edad máxima de 33 años prevista en la Ley 9/2003, de 8 de abril, de
Coordinación de Policías Locales de Castilla y León se ajusta, desde el punto de vista de la
formalidad normativa, al mandato de la normativa básica y en consecuencia no puede ser
reprochada por vulneración del principio de jerarquía normativa.
En este sentido, resulta de gran interés la Sentencia del Juzgado de lo Contenciosoadministrativo
nº 9 de Sevilla, de 28 de julio de 2009, confirmada por el Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, que anula las bases generales correspondientes al proceso selectivo
convocado para la cobertura de 56 plazas de policía local de la ciudad de Sevilla, declarando el
derecho de la persona física demandante a no ser discriminada por razón de edad.
El argumento empleado por el juzgador (FJ 2º) es el siguiente: “En el litigio hay que
valorar respecto a la legalidad del límite de edad establecido para acceder al cuerpo de los
policías locales de la ciudad de Sevilla, por una parte, desde un punto de vista formal si la
norma que establece dicho límite de edad, y en la cual se fundamenta las bases de la
convocatoria impugnada para establecer el límite de edad, se ajusta a la legalidad. Por otra
parte, si el límite de edad establecido es razonable y objetivo, y cuenta con la justificación
necesaria. Por lo tanto, para exigir el requisito específico distinto de la edad máxima de
jubilación para acceder a un determinado cuerpo, esta debe establecerse mediante norma con
rango de ley y no por ningún otro instrumento normativo. En el ámbito de la Comunidad
Autónoma de Andalucía el límite de edad se encuentra establecido por el Decreto 201/2003,
que fija la edad máxima para acceder a los cuerpos de policía local en 35 años, en la categoría
de policía, o faltar más de 10 para el pase a la situación de segunda actividad por razón de la
edad, en las demás. Estamos, por tanto, ante una ilegalidad sobrevenida del Decreto 201/2003
en lo que se refiere a la edad máxima de acceso. No se puede acoger el planteamiento de la
demandada consistente en que el límite está habilitado por el art. 42 de la Ley 13/2001, de
Coordinación de policías locales de Andalucía, pues éste ha dejado de tener vigencia por una
norma posterior, que además es de carácter básico, como la Ley 7/2007 del Estatuto básico del
empleado público. Por consiguiente solamente mediante una norma con rango de ley se puede
establecer un límite de edad para acceder a la función pública distinto de la edad máxima de
jubilación forzosa. En el supuesto que se enjuicia carece de cobertura legal el límite de edad
establecido en las bases de la convocatoria, por lo que este deviene nulo de pleno derecho”.
Así pues, a tenor de este pronunciamiento, ha de concluirse que aquellas
comunidades autónomas que tienen establecido el límite de edad de ingreso a los cuerpos de
policía local en normas reglamentarias incurrirán en infracción del ordenamiento jurídico en el
caso de que sus convocatorias incluyan el citado límite de edad. Sin embargo, no es este el
caso de la Comunidad de Castilla y León (Orden FYM/1133/2011, de 17 de agosto, por la que
se convocan las pruebas selectivas para el ingreso en los cuerpos de policía local de los
Ayuntamientos de Arroyo de la Encomienda, Ciudad Rodrigo, La Bañeza, Medina del Campo,
Pedrajas de San Esteban y Venta de Baños, BOCyL nº 178, de 14 de septiembre), en tanto que
el límite de edad de 33 años establecido en la base segunda, 2.1.b), se corresponde con una
disposición legal.
Ello nos lleva a plantear la segunda cuestión que es la de valorar, bajo la perspectiva
de la discrecionalidad de decisión de las administraciones públicas, si la edad de 33 años que se
establece como máxima para el acceso a las plazas de agente de la policía local es ajustada al
principio constitucional de igualdad, si está debidamente motivada y si procedería modificar la
misma a fin de ampliar los derechos de los ciudadanos.
La Sentencia del TSJ del País Vasco de 6 de octubre de 2008 recoge la doctrina del
Tribunal Constitucional acerca del principio de igualdad (STC de 10 de julio de 1981, 14 de julio
de 1982 y 10 de noviembre de 1982) que ampara las decisiones legislativas de fijar límites de
edad, con la imposibilidad de acceso a los puestos de trabajo de que se trate, atendiendo al
elemento diferenciador que, en sí, significa la edad.
En concreto, el Fundamento Jurídico Sexto de la STC 37/2004, de 11 de marzo,
realizó su argumentación en los siguientes términos: “El derecho de acceso en condiciones de
igualdad a las funciones públicas no prohíbe que el legislador pueda tomar en consideración la
edad de los aspirantes, o cualquier otra condición personal. En efecto, en cuanto la edad es en
sí un elemento diferenciador será legítima una decisión legislativa que, atendiendo a ese
elemento diferenciador y a las características del puesto de que se trate, fije objetivamente
límites de edad que suponga, para los que la hayan rebasado, la imposibilidad de acceder a
estos puestos (STC 75/1983, de 3 de agosto)”.
La Sentencia, en este caso, consideró que la diferenciación por edad atacada
encontraba sustento en razones que tenían una justificación objetiva, de acuerdo con criterios y
juicios de valor generalmente aceptados, y que han sido asumidos por la STC 75/1983 y por la
Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea de 28 de octubre de 2004.
En conclusión, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco consideraba que la
finalidad perseguida con el establecimiento del límite de edad para el ingreso en la categoría de
agente de la escala básica de la Ertzaintza es legítima desde la perspectiva constitucional de
lograr la mayor eficacia del cuerpo policial, y, en su fijación, el legislador goza con carácter
general de un gran margen de apreciación.
Empleando similares razonamientos, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en
Sentencia de 7 de marzo de 2011, al enjuiciar las bases de la convocatoria para la provisión de
15 plazas de bombero-conductor, ampara la legalidad de la decisión recurrida (FJ 6º): “Tal es la
importancia del requisito de la edad para el ingreso en el Cuerpo de bomberos-conductores que
el limite de 35 años enjuiciado se justifica no solo en la potestad de la Administración local de
seleccionar al personal que considere idóneo para el cometido de las funciones a encomendarle,
sino incluso en el que esta selección concreta tiene por fin el que por el Ayuntamiento se
garantice la seguridad y el bienestar ciudadanos, lo cual implica la realización de cometidos que
requieren en todo funcionario-bombero un buen estado físico general lo que se garantiza de
modo objetivo no solo con la realización de pruebas físicas sino igualmente con el
establecimiento de un limite de edad para el acceso a la función policial. Y si la edad y las
condiciones físicas son elementos esenciales para esas funciones, por su eficacia, operatividad,
riesgo y penosidad, serán estas mismas circunstancias las que justifiquen la limitación de edad
por ingreso, y por ello la hacen razonable y constitucionalmente admisible, sin que de ella
pueda colegirse arbitrariedad o discriminación alguna. Se debe añadir -como término
comparativo- que este mismo límite de edad opera para el ingreso en otros Cuerpos como la
Guardia Civil, los Cuerpos de Policía Local, Cuerpo Nacional de Policía y en el ámbito militar”.
A tenor de los razonamientos jurídicos expuestos, cabría pensar que la decisión en
virtud de la cual se fija un límite de edad (cualquiera que éste sea si es debidamente motivado)
para el ingreso en los cuerpos de la policía local, siempre y cuando venga establecida en una
Ley, no resulta susceptible de reproche.
Ahora bien, el problema, al menos en nuestra Comunidad, se plantea no tanto en la
fijación legal del precitado límite de 33 años de edad, sino en la posibilidad de estudiar una
posible modificación del mismo en la actualidad, dados los distintos criterios seguidos por otras
comunidades autónomas que van desde el límite de 30 años (entre otras, Aragón, Asturias,
Cantabria y Comunidad Valenciana) hasta 36 (Galicia, La Rioja) y 45 (Cataluña), o, incluso,
hasta la supresión de tal límite (Extremadura).
Recientemente, la STS de 21 de marzo de 2011, atendiendo la extensa argumentación
desarrollada por el recurrente (de la que se recogen sus aspectos más sobresalientes en el
Fundamento Jurídico Segundo) sobre el carácter discriminatorio de la fijación de la edad
máxima de 30 años establecida para el acceso a la escala ejecutiva del cuerpo nacional de
policía, declara nulo el límite de edad establecido en la convocatoria, por derivarse éste de una
disposición reglamentaria [el apartado b) del art. 7 del RD 614/1995, de 21 de abril, por el que
se aprueba el Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de
Policía].
No obstante, el aspecto de mayor interés de la Sentencia del Tribunal Supremo no
radica tanto en la vulneración del principio de jerarquía normativa (de hecho, la cuestión estaba
en vías de subsanación ya que, en la fecha de nuestra resolución, se tramitaba en las Cortes
Generales el Proyecto de Ley de régimen de personal del Cuerpo Nacional de Policía, el cual en
su art. 19.1 b) establece para los aspirantes a la escala básica un límite de edad de 35 años),
sino en la necesidad de motivar convenientemente el límite de edad que, en su caso, se decida
establecer para el acceso a los cuerpos policiales.
El Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia valora la necesidad de motivación de la
fijación del límite de edad del siguiente modo: “A la hora de decidir si fijarla en treinta años
para el acceso por el turno libre a la Escala Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía es
conforme a ese canon de constitucionalidad, hemos de tener presente que, ciertamente, por la
naturaleza de las funciones a desempeñar en un cuerpo o escala puede ser preciso que quienes
se integran en ellos no superen una edad que les haga inadecuados para cumplirlas. Del mismo
modo, no ha de excluirse que por la configuración de los mismos o por las características de la
organización en la que se encuadren, deba limitarse esa edad máxima de ingreso para permitir
que el desarrollo de la carrera administrativa de los funcionarios se concilie con las relaciones
dispuestas entre los diferentes cuerpos y escalas. O que sea imprescindible limitarla para hacer
posible que quienes ingresen en la función pública alcancen la formación necesaria para el
eficaz cumplimiento de las tareas correspondientes. En cambio, vistas las reglas generales
sentadas legalmente, no parece que sean válidas razones relacionadas con la generación de los
derechos pasivos o de cualesquiera otros por parte de los funcionarios: si, en principio, la regla
es que no haya más límites que los señalados para la jubilación forzosa, está claro que queda
excluido este criterio de entre los que podrían justificar una edad máxima distinta. Son
solamente los que descansan en los intereses públicos los que han de considerarse para
introducir excepciones”.
El Tribunal Supremo, tanto por haber advertido una vulneración del principio de
jerarquía normativa, como por no haber encontrado la debida justificación del límite máximo de
edad cuestionado en el proceso selectivo, en cuanto elemento esencial y determinante para
desempeñar los cometidos propios de la escala ejecutiva del cuerpo nacional de policía, estimó
el recurso, invalidando el límite de edad establecido en la convocatoria.
La necesidad de motivación del límite de edad está desarrollada en la antes citada
Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 9 de Sevilla, de 28 de julio de 2009,
con esta argumentación jurídica: “Sentado lo anterior debe señalarse, con carácter general, que
los requisitos de idoneidad o las condiciones de los aspirantes para el acceso al puesto de
trabajo considerado deben ir referidas a asegurar que aquellos disfrutan, ostentan, poseen y
reúnen los requisitos de aptitud técnica, física o profesional necesarios para un adecuado
desempeño de las funciones legalmente atribuidas a dichos puestos por la Ley y por la Relación
de Puestos de Trabajo de la Administración competente. En el supuesto que se enjuicia carece
de razonabilidad el límite de edad establecido, en la medida que la Administración no aporta las
razones por las cuales se establece dicho límite de edad. En efecto, en la medida que todos los
ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos
públicos, el establecimiento de un límite de edad para acceder a dichos cargos debe estar
justificado y ser proporcionado en cuanto que supone la restricción de un derecho que todos los
ciudadanos tienen y una discriminación por razón de la edad. En este supuesto se podía
motivar dicho límite para garantizar que los aspirantes tengan unas condiciones físicas
apropiadas a la naturaleza de las funciones encomendadas, no obstante hay que señalar que
dicho límite vendría establecido por las pruebas físicas previstas en la convocatoria, de tal
manera que aquel que supere las mismas debe considerarse que está en condiciones físicas
adecuadas para poder prestar el servicio. A su vez hay que señalar que el hecho de tener una
edad inferior a dicho límite no supone que se superen dichas pruebas físicas. Por lo tanto, se
podía producir el resultado de que quedarían excluidos aspirantes que disponen de mejores
condiciones físicas que los seleccionados, con lo cual no se cumpliría el principio constitucional
de mérito y capacidad. Es innegable y notorio, que en la actualidad ciertas personas de edad,
incluso muy superior a la exigida en la convocatoria, acreditan su participación en
competiciones deportivas de élite, unas condiciones físicas, incluso muy superiores a las que
son ordinarias en personas más jóvenes. Por lo tanto, con el establecimiento de este límite de
edad, que no se motiva por la Administración demandada, se está restringiendo el derecho a
acceder a las funciones y cargos públicos sin causa razonable y objetiva, por lo que dicho
requisito debe ser anulado por no ajustarse ni a los arts. 23 y 14 de la Constitución Española, ni
al art. 6 de la Directiva comunitaria 2000/78, ni al art. 56 del Estatuto básico del Empleado
Público (Ley 7/2007)”.
Los razonamientos jurídicos expuestos, compartidos plenamente por esta institución,
nos llevaron a valorar la posibilidad de modificar el límite de 33 años de edad establecido en la
actualidad para la categoría de agentes en la Comunidad de Castilla y León.
En este sentido, los argumentos expuestos por el recurrente, resumidos en el
fundamento jurídico segundo de la STS de 21 de marzo de 2011, avalarían en nuestra
Comunidad una modificación legal que, como mínimo, incremente hasta los 35 años el límite
máximo vigente de 33 años de edad establecido para la categoría de agente en el art. 29.2 b)
de la Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León.
Entre dichos argumentos, cabría destacar que las pruebas físicas y médicas garantizan
por sí solas la idoneidad física de los aspirantes (lo que demuestra que el límite máximo de
edad resulta innecesario), la existencia de deportistas de alto nivel y extraordinaria capacidad
física de edades muy superiores al límite de edad establecido, la inexistencia de límites
máximos de edad en cuerpos de policía de todo el mundo y la fijación de límites de edad en
cuerpos de élite de fuerzas armadas que se encuentran muy lejos del contemplado en nuestra
Comunidad.
Es conveniente destacar que tanto la Administración del Estado, que en aquellas
fechas estaba tramitando el Proyecto de Ley de régimen de personal del Cuerpo Nacional de
Policía (fijando para la Escala Básica un límite de 35 años), como otras comunidades
autónomas, estaban realizando las actuaciones procedentes para modificar, e incluso, suprimir
el límite de edad controvertido.
Así, por Decreto 120/2010, de 20 de octubre, el País Vasco ha subido el límite de
edad para acceder al cuerpo de agentes de la policía local hasta 35 años y, según se ha
publicado en prensa, el Gobierno valenciano se ha comprometido, a través de la conocida como
“Ley de acompañamiento” a los Presupuestos de la Generalitat de 2012, a modificar la Ley de
Policías Locales con el fin de eliminar el límite de edad establecido para las oposiciones de
acceso al cuerpo, que actualmente está fijado en 30 años.
En definitiva, los últimos pronunciamientos judiciales emitidos sobre la problemática
de los límites de edad para la participación en los procesos de selección de personal convocados
por las Administraciones públicas y, singularmente, sobre los cuerpos de policía, llevan a pensar
que la fijación de dichos límites, más allá de su establecimiento formal en la Ley, debe ser
conveniente motivada dado su indudable carácter limitador de los derechos de los ciudadanos.
Y puesto que la cuestión controvertida, ante los pronunciamientos aludidos, ha
experimentado un importante cambio, limitándose en gran medida la fijación por Ley de los
límites de edad y exigiéndose una motivación razonable en la decisión legislativa, consideramos
que sería conveniente abordar en la próxima reunión que se convoque por la Comisión Regional
de Coordinación de Policías Locales la modificación del límite máximo de edad de 33 años
establecido para los Agentes de la Policía Local en el art. 29.2 b) de la Ley 9/2003, de 8 de
abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente la siguiente resolución:
“Que atendiendo a los más recientes pronunciamientos judiciales sobre la legalidad de
los límites de edad establecidos para el ingreso en los Cuerpos policiales y ante la
necesidad de motivar adecuadamente tales límites, se proceda a valorar en el ámbito
de la Comisión Regional de Coordinación de Policías Locales la modificación, o en su
caso supresión, del límite máximo de edad de 33 años establecido en la actualidad
para el acceso a plazas de Agentes de la Policía Local en el art. 29.2 b) de la Ley
9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León”.
La resolución fue aceptada por la Consejería de Fomento y Medio Ambiente.
ÁREA B
RÉGIMEN JURÍDICO DE CORPORACIONES LOCALES, BIENES Y SERVICIOS
MUNICIPALES
Expedientes Área ................................................................ 386
Expedientes admitidos........................................................ 202
Expedientes rechazados ..................................................... 100
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 3
Expedientes acumulados ..................................................... 11
Expedientes en otras situaciones ......................................... 70
1. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Las cuestiones relacionadas con el régimen jurídico de las corporaciones locales dieron
lugar a la formulación de doscientas una quejas durante el ejercicio correspondiente al año
2011, lo cual supone en términos cuantitativos un incremento con respecto a las recibidas en el
pasado año en este mismo apartado, ciento setenta y ocho.
La distribución de las quejas se ha realizado a partir del esquema empleado en
anteriores Informes anuales, haciendo referencia a distintas materias en las que se ha
supervisado la actuación de los entes locales: expropiación forzosa, responsabilidad patrimonial,
contratación administrativa, ejecución de obras públicas, organización y funcionamiento de los
órganos de las entidades locales, las relacionadas con la información y participación ciudadanas,
y por último se recogen otras cuestiones que no se encuadran en ninguno de los anteriores
apartados.
El incremento registrado en la recepción de quejas que se agrupan dentro de este
área con respecto a las recibidas en el ejercicio anterior no se ha dejado sentir en todas las
materias por igual, apreciándose un mayor número de reclamaciones sobre responsabilidad
patrimonial y ejecución de obras públicas.
En el resto de los asuntos abordados, bien se ha mantenido la tendencia del ejercicio
anterior, así ha ocurrido con las cuestiones sobre expropiación forzosa e información y
participación ciudadana, o bien se ha reducido el número de quejas, como ha sucedido con las
reclamaciones sobre contratación administrativa local y las que afectan a la organización y
funcionamiento de las corporaciones locales.
A lo largo del año se han tramitado doscientos setenta y cinco expedientes, habiendo
concluido las actuaciones en doscientos catorce, de los cuales ciento cuarenta y dos
corresponden al ejercicio 2011.
A fecha de cierre del ejercicio, continuaba la tramitación de sesenta y una quejas, dos
iniciadas en el año 2010, y las cincuenta y nueve restantes presentadas en el periodo anual al
que se refiere este Informe.
La decisión de no admitir las quejas a trámite ha venido motivada, en la mayoría de
los casos, por haber transcurrido con exceso el plazo señalado para que los interesados
concretaran, ampliaran o aclararan los datos expuestos en su reclamación, sin haber remitido
tales antecedentes y también por haber entendido, a la vista de los hechos y documentos
aportados por el autor de la queja, que la actuación administrativa se había ajustado al
ordenamiento jurídico.
No se observó ninguna incorrección en la actuación de las administraciones locales
que fueron investigadas con motivo de la interposición de alguna queja en veintiún
expedientes, otros veinticuatro, concluyeron por haber resuelto la administración el problema
en la fase de investigación de la reclamación.
Sin embargo, ha de reseñarse que en catorce casos esta procuraduría del común no
obtuvo respuesta de la Administración consultada al requerimiento de información, la mitad de
los cuales procedían del ejercicio 2010. Esta cifra se ha reducido en comparación con la del año
anterior, en el que fueron contabilizados treinta y un expedientes en los que no se obtuvo del
ente local la información precisa para decidir sobre la fundamentación o no de la reclamación,
sin que pueda hacerse una valoración positiva de esta reducción mientras subsistan
administraciones locales que impidan el normal desarrollo de las labores de investigación de las
quejas.
El Procurador del Común emitió cincuenta y ocho resoluciones, habiendo aceptado las
administraciones a las que fueron dirigidas veintiocho de ellas -dos no en su totalidad-, y
rechazado once.
No se recibió comunicación sobre la postura adoptada por los entes locales frente a la
resolución formulada en seis ocasiones, pese a que con carácter general se dirigen tres
requerimientos posteriores a su envío, y trece expedientes continuaban en la fecha de cierre del
ejercicio a la espera de conocer la respuesta favorable o no a acoger los pronunciamientos
emitidos.
De nuevo ha de hacerse mención al desigual grado de colaboración de las
corporaciones locales con esta institución en la tramitación y resolución de las quejas. Las
circunstancias que impiden valorar en términos absolutos dicha colaboración son las ya
señaladas en anteriores Informes anuales, siendo aquéllas el número de entidades locales
consultadas, el diferente carácter de los asuntos que se han tramitado, el hecho de que se han
dirigido varias quejas contra una misma administración local y la distinta capacidad de las
entidades consultadas para atender los requerimientos de esta institución.
Deben las administraciones locales mejorar el cumplimiento de la obligación de remitir
la información en el plazo de un mes que fija la norma para su envío, sin que ello suponga
dejar de reconocer que algunas administraciones cumplen su obligación en el plazo establecido.
También parece excesivo el tiempo que transcurre en algunos casos entre la fecha de
emisión de la resolución a una administración local y la recepción de la respuesta en la que se
comunica su aceptación o no, pues en principio los dos meses establecidos parece un plazo
razonable para que esta comunicación se efectúe; la falta de envío dentro de este plazo
dificulta la evaluación del seguimiento que se hace de las resoluciones que dicta el Procurador
del Común en el periodo anual al que se refiere el Informe.
En cualquier caso las administraciones locales acogieron las resoluciones que les
fueron dirigidas, o al menos alguna de ellas, en un 48% de los casos en que fue necesario
emitirlas, porcentaje superior al de las resoluciones que fueron rechazadas (19%) o no
recibieron respuesta (10%).
A continuación se recoge con mayor detalle los datos sobre cada una de las materias
en que se ha dividido este apartado del Informe y un resumen de algunos supuestos que los
ciudadanos han sometido a consideración del Procurador del Común y de la intervención que se
ha llevado a cabo.
1.1. Expropiación forzosa
En el pasado ejercicio se recibieron nueve quejas en las que se abordaban cuestiones
sobre la materia expropiatoria, lo que supone un leve aumento con respecto a las recibidas el
anterior, en el que habían sido registradas siete quejas.
Dos de estos expedientes no fueron admitidos a trámite por entender que los hechos
denunciados no constituían una actuación irregular, otro se hallaba pendiente de recibir los
datos solicitados al reclamante para decidir sobre la admisión o no de su queja.
Únicamente la tramitación de una de las reclamaciones concluyó con la formulación
de una resolución supervisora de la actuación municipal, siendo aceptada por la Corporación;
otros dos expedientes finalizaron sin haber apreciado ninguna irregularidad en la actuación
administrativa investigada.
A fecha de cierre de este Informe continuaban abiertos tres expedientes a la espera
de recibir la información requerida de las administraciones consultadas.
La falta de respuesta a una resolución formulada a finales del ejercicio 2010, de la
que se daba cuenta en el Informe correspondiente a aquel año en este mismo apartado, ha
llevado a incluir a una entidad en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras
con el Procurador del Común; dicha resolución se había formulado al Ayuntamiento de Gradefes
en un expediente iniciado en el ejercicio 2008, en el cual el retraso en el envío de la
información impidió evaluar la actuación del Ayuntamiento de Gradefes hasta el ejercicio 2010.
1.1.1. Supresión de paso de servidumbre de finca
El expediente 20110005 se inició a partir de la recepción de una queja que
lamentaba la supresión del paso de servidumbre para acceder a unas parcelas situadas en
término municipal de San Cebrián de Mudá (Palencia), con motivo del cerramiento de la reserva
del bisonte europeo.
Admitida la queja a trámite, se solicitó del Ayuntamiento la remisión de un informe
sobre la cuestión planteada.
El Ayuntamiento manifestaba en su respuesta que la obra se había ejecutado con
estricta sujeción al proyecto técnico, que había sido sometido a información pública mediante
inserción de anuncio en el BOP y en el tablón de edictos, sin que se hubiera recibido ninguna
alegación durante este trámite. Una vez ejecutada la obra, se había recibido un escrito de un
ciudadano que manifestaba su oposición a la actuación de vallado, afirmando la existencia del
un camino del cual no se tenía noticia.
Esta institución consideró necesario el envío de documentación complementaria como
era la relación individualizada de bienes y derechos afectados por la obra, anuncio de
exposición pública y planos de la zona, así como indicación de los trámites a que hubiera dado
lugar la reclamación del ciudadano recibida en el Ayuntamiento.
En respuesta a este último requerimiento, el Ayuntamiento envió la documentación
solicitada e informó que las parcelas a las que se refería la reclamación no estaban incluidas en
el perímetro de la zona vallada, de lo cual deducía que no se habían afectado los derechos que
pudieran existir sobre ellas, e insistía en afirmar que el propietario debía haber presentado la
reclamación en el trámite de información pública del proyecto de la obra.
Los antecedentes de la queja, sin embargo, revelaban que el propietario de las
parcelas no se refería a su inclusión en el perímetro de la zona destinada a reserva del bisonte
europeo, sino a la supresión de los derechos de servidumbre de paso a tales fincas.
El afectado pudo plantear alguna reclamación en la fase de información publica del
proyecto de la obra, sin embargo no constaba que con carácter previo a la ocupación hubiera
existido un trámite de información pública en el que se hubiera hecho una concreta
identificación de bienes, derechos e interesados afectados, a fin de permitir la formulación de
alegaciones concretas acerca de la necesidad de la ocupación de la superficie incluida en la
reserva.
El art. 17 de la Ley de Expropiación Forzosa determina que el beneficiario de la
expropiación está obligado a formular una relación concreta e individualizada de los bienes o
derechos que considere de necesaria expropiación. Cuando el proyecto de obras y servicios
comprenda la descripción material detallada de bienes y derechos afectados, la necesidad de
ocupación se entiende implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario está
igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación
de los interesados.
La Ley de Expropiación Forzosa establece también que ha de darse información
pública de dicha relación (art. 18 LEF) y, aunque no está expresamente previsto para el
procedimiento de urgencia en el art. 52 LEF, no obstante, en vía de desarrollo reglamentario, el
art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa, dispone que el acuerdo de ocupación urgente
debe hacer referencia a los bienes a ocupar y recoger, asimismo, el resultado de la información
pública en la que se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate.
La Jurisprudencia tiene declarado, en todo caso, que el mencionado trámite de
información pública es preceptivo también en el procedimiento de urgencia, así, entre otras,
pueden citarse las Sentencias del Tribunal Supremo de 15-10-2008, 10-11-2009, 13-4-2011; la
justificación de esta exigencia viene dada por la consideración de que sólo mediante ese trámite
específico pueden los afectados hacerse oír sobre la proyectada expropiación de sus fincas o
derechos.
En el caso examinado en el expediente, resultaba que los anuncios que se habían
publicado, a los que el Ayuntamiento se refería en su informe, ofrecían la posibilidad de
presentar alegaciones en los procedimientos de autorización de usos y obtención de licencias
urbanísticas y ambientales de las instalaciones comprendidas en la reserva, como también, en
el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, pero no se había realizado ninguna
publicación en la que se identificasen los bienes, derechos y titulares afectados por la
expropiación.
La reclamación no podía considerarse extemporánea, como pretendía el
Ayuntamiento, ni la consumación de la actuación material podía excluir la posibilidad de
reacción del reclamante, únicamente tendría relevancia a la hora de decidir sobre la restitución
del paso de servidumbre, debiendo en caso contrario acordar la compensación correspondiente
a la privación de ese derecho a través de una vía de hecho.
La cuestión principal se centraba en determinar la existencia de la servidumbre sobre
unos terrenos que habían sido incluidos en el perímetro de la reserva, sin haber tenido en
cuenta los intereses del titular de las fincas. En palabras de la Sentencia del Tribunal Supremo
de 8 junio 1993, la vía de hecho, o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el
procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación, se produce no sólo cuando
no existe acto administrativo de cobertura, o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el
acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los
límites que el acto permite.
A efectos de prueba debía tenerse en cuenta que la vía de hecho administrativa
coloca a la Administración actuante en pie de igualdad con los particulares, de manera que
éstos se ven liberados de la carga del onus probandi frente a la presunción de legalidad de la
actuación administrativa (STS 19-04-2007).
En el caso examinado no se había resuelto la reclamación del afectado y tampoco
constaba que el Ayuntamiento hubiera realizado ningún acto de instrucción para comprobar la
existencia o no del paso de servidumbre.
Teniendo en cuenta que los terrenos habían sido aportados por el Ayuntamiento para
la realización de la obra, se dirigió una resolución al Ayuntamiento de San Cebrián de Mudá, por
entender que debía resolver la reclamación presentada por el afectado, previa realización de los
actos de instrucción que permitieran acreditar si había habido, o no, supresión del paso de
servidumbre, entre los cuales resultaba relevante la emisión del informe de los servicios
técnicos municipales.
El Ayuntamiento de San Cebrián de Mudá comunicó después su postura favorable a
seguir la recomendación efectuada.
1.1.2. Ocupación de finca por construcción aneja
El autor de la queja 20110377 exponía en el escrito dirigido a esta institución su
malestar ante la realización material de unas obras municipales de rehabilitación de una
construcción, que se habían llevado a cabo con invasión de las parcelas privadas colindantes,
obras que habían producido, además, otros daños, como eran el derribo de los muros que
delimitaban ambas fincas y el vertido directo de aguas pluviales sobre una pequeña edificación
de madera.
Tras la admisión a trámite de dicha queja, se solicitó información al Ayuntamiento de
Trespaderne, a quien se había dirigido también el reclamante, sin embargo el Ayuntamiento
informó a esta procuraduría que las obras habían sido realizadas por la entidad local menor de
Santotís, lo que llevó a recabar información de esta última.
A la finalización del ejercicio anual la Junta Vecinal de Santotís aún no había remitido
ningún informe a esta institución, pese a haberle dirigido tres recordatorios de la petición inicial.
1.1.3. Ocupación de terrenos para ampliación de sección de un camino
La presunta ocupación de una franja de terreno de las fincas situadas en el término
municipal de Urueñas (Segovia) con motivo de la modificación del trazado de un camino fue
examinada en el expediente 20110103.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos solicitando información relativa a la
problemática planteada al Ayuntamiento de Urueñas.
El informe municipal recibido ponía de manifiesto que no se había modificado ni la
anchura, ni el trazado del camino, cuya delimitación se había llevado a cabo aproximadamente
quince años antes. Las reclamaciones de los propietarios habían sido tenidas en cuenta,
habiendo dado lugar a alguna corrección sobre el terreno, a la que habían prestado los
afectados su conformidad, por todo lo cual no se apreció ninguna irregularidad en la actuación
municipal.
1.1.4. Construcción de caseta para alojar contadores
Un ciudadano de un municipio de la provincia de Soria expresaba su disconformidad
con la construcción de una caseta por parte del Ayuntamiento para alojar los contadores del
clorador del servicio de agua adosada a la fachada de un edificio de propiedad particular.
Las administraciones locales tienen entre sus competencias el suministro de agua, art.
25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, si bien es cierto que el ejercicio
de tal facultad no puede hacerse de forma arbitraria, ni posibilita la realización de actuaciones
que menoscaben derechos de los administrados cuando éstas puedan evitarse, o sin articular
los procedimientos legalmente establecidos para reparar el daño causado.
En este caso no se había producido ningún daño que pudiera ser considerado como
una lesión indemnizable, por otro lado, la propiedad no es un derecho absoluto, y al igual que
otros derechos, debe estar al servicio de las necesidades colectivas.
La decisión sobre la ubicación concreta del lugar o lugares en los que deben instalarse
los contadores, al igual que los demás elementos necesarios para la prestación de un servicio
público, constituye una cuestión técnica, que esta institución no puede valorar.
Del contenido de la reclamación y del informe recabado del Ayuntamiento tampoco se
desprendía que el establecimiento de la caseta hubiera producido consecuencias especialmente
gravosas para la vivienda, sobre todo a la vista de las fotografías aportadas, en las que se
apreciaba que la afectación de la pared es mínima, razones que se indicaron al reclamante
dando por concluidas las actuaciones sin haber apreciado irregularidad en la actuación
municipal.
1.2. Responsabilidad patrimonial
Un número de treinta y dos escritos se recibieron durante el pasado año en los cuales
se requería la intervención de esta procuraduría del común para obtener el reconocimiento de
responsabilidad patrimonial por los daños causados por el funcionamiento de diversos servicios
públicos locales, lo cual supone un incremento en el número de expedientes iniciados en el año
anterior, en el que habían sido registrados veintiuno.
Como en ejercicios anteriores la investigación que se realiza parte del análisis del
expediente que haya tramitado la Administración local a la que se imputa la responsabilidad
patrimonial, para lo cual es necesario que el ciudadano se haya dirigido a la Administración que
considera debe reparar el daño o perjuicio que ha sufrido, teniendo en cuenta además que, en
principio, la prueba incumbe al que reclama.
Por este motivo ha debido adoptarse en seis de las quejas recibidas la decisión de
inadmitirlas a trámite, ya que el afectado no había solicitado de la Administración
correspondiente su reconocimiento, o bien no había transcurrido desde su interposición el plazo
previsto para que pudiera haber emitido un pronunciamiento.
La excesiva lentitud en la tramitación de los procedimientos sigue constituyendo un
motivo de queja recurrente, cuya realidad se confirma a partir del análisis de la información
recabada de las administraciones, una vez más se ha tenido conocimiento de algún caso en el
que no se había incoado el procedimiento de responsabilidad patrimonial instado por el
afectado, también de procedimientos cuya tramitación se demora más allá de los seis meses
previstos en la normativa y otros en los que se ha omitido algún trámite esencial del
procedimiento.
Durante este ejercicio han concluido tres expedientes por haberse llegado a una
solución durante su tramitación, uno de ellos iniciado el año anterior.
Antes de finalizar el año se emitieron ocho resoluciones, la mitad que el ejercicio
anterior, en las que se examinaron tanto cuestiones formales relativas a los procedimientos de
responsabilidad patrimonial como aspectos de fondo de las decisiones administrativas
desestimatorias de las reclamaciones.
De estas resoluciones se aceptaron tres, una se rechazó, en un caso no se recibió
respuesta posterior y, a fecha de cierre del informe, no se había recibido respuesta sobre cuatro
de ellas.
A continuación se recogen algunos supuestos examinados durante el pasado año a
instancia de los afectados por alguna actuación municipal.
1.2.1. Daños por caídas en la vía pública
Entre los supuestos que habitualmente son considerados por los administrados como
daños indemnizables por las administraciones locales son los generados por las caídas en la vía
pública.
En realidad, en estos como en los demás supuestos, la imputación o no de los daños
a la Administración dependerá de la prueba que se haya efectuado en el procedimiento de los
requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial y de las consecuencias que cada parte
deba soportar, de no haber realizado la prueba de los que le correspondían.
Uno de estos casos fue el examinado en el expediente 20111740, a partir del escrito
de un ciudadano disconforme con la desestimación del Ayuntamiento de Valladolid de su
petición de reconocimiento de responsabilidad por las lesiones que había sufrido al tropezar con
una baldosa en la vía pública, pese a que, según manifestaba en la reclamación, existía un
informe de los servicios municipales que reconocía la existencia de desperfectos en la zona
donde había tenido lugar la caída.
No obstante, la reclamación no pudo ser admitida a trámite, ya que los desperfectos
que habían originado la caída, pese a existir –en realidad se trataba de resaltes de un
centímetro en la baldosa-, no representaban un peligro objetivo para el tránsito peatonal, así lo
afirmaba el informe de los servicios municipales, sin que el afectado hubiera aportado ninguna
otra prueba que permitiera contradecirlo.
Consideraba el Ayuntamiento de Valladolid que, aun siendo deseable un elemento de
homogeneidad de las aceras o espacios peatonales, su inexistencia no suponía en sí misma un
componente netamente peligroso, sino un mero deslucimiento estético o una leve incomodidad
fácilmente superable con un tránsito más atento y cuidadoso.
En definitiva, el pronunciamiento municipal entendía que no se había acreditado que
las lesiones sufridas por la caída se debieran a la falta del mantenimiento correcto de las vías
públicas, sino a una falta de precaución en la deambulación por la acera.
Todo ello obedecía a la aplicación del criterio jurisprudencial según el cual la
prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad de la
infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad
patrimonial objetiva de las administraciones públicas la convierta en aseguradora universal de
todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los
administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo
contrario, se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro
ordenamiento jurídico.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se ha pronunciado en el mismo
sentido sobre el deber de conservación de las vías públicas por las entidades locales y la
determinación de responsabilidad a la Administración por las consecuencias lesivas que sufran
los administrados, entendiendo que ese deber de seguridad y vigilancia no puede extenderse
más allá de los eventos que sean razonablemente previsibles en el desarrollo del servicio, y esta
previsibilidad razonable no es de términos medios sino mínimos. Así, con carácter general una
caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de dimensiones insignificantes o visibles entraña
un daño no antijurídico, que debe soportar el administrado desde el mismo momento en que
participa del servicio público de aceras o calzada, y ello porque no se puede pretender que la
totalidad de las aceras o calzadas de un casco urbano cualquiera se encuentren absolutamente
perfectas en su estado de conservación y rasante, hasta extremos insoportables (STSJ de
Castilla y León de 29 de enero de 2010).
La aplicación de estos criterios en la resolución de la queja 20111593 llevó a
considerar que tampoco concurrían en este caso los elementos que configuraban la
responsabilidad patrimonial para imputar el daño por una caída en la vía pública a la
Administración local, en este caso el Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo.
La petición de reconocimiento de responsabilidad patrimonial se había desestimado
por considerar que no había quedado acreditada la relación de causalidad entre los daños
sufridos y el funcionamiento del servicio público, sin embargo estimaba el reclamante que el
informe de intervención de los agentes de la policía local servía de prueba del nexo causal entre
el accidente y el deterioro de la acera, informe del cual no se le había permitido obtener una
copia aunque había solicitado por escrito su obtención.
La queja fue admitida a trámite y, una vez examinada la respuesta procedente del
Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo, resultó que la solicitud del informe obrante en el
expediente se había formulado por persona distinta del afectado, habiéndose denegado su
entrega en cumplimiento de la Ley Orgánica de Protección de Datos; no obstante, durante la
tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial, y más concretamente durante el
trámite de audiencia, toda la documentación se había puesto de manifiesto al promotor del
expediente, al efecto de que pudiera consultarla, solicitar copias y realizar las alegaciones que
estimara pertinentes.
Teniendo en cuenta que en el parte de intervención de la policía local constaban datos
de la persona que había sufrido el accidente, dicha comunicación de datos constituía, conforme
a lo dispuesto en el art. 3 i) de la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de datos de
Carácter Personal, una cesión de datos de carácter personal, definida como toda revelación de
datos efectuada a persona distinta del interesado.
Los datos de carácter personal objeto del tratamiento sólo pueden ser comunicados a
un tercero con el previo consentimiento del interesado, quedando exceptuado el consentimiento
en aquellos casos en que así lo prevea una Ley (art. 11.1 de la LO 15/1999).
Por aplicación de los principios establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, el acceso a los documentos de carácter nominativo puede ser ejercido por un tercero
siempre y cuando acredite un interés legítimo y directo que justifique la cesión, habida cuenta
que será una norma con rango de Ley, en este caso la Ley 30/1992, la que posibilite la cesión
cuando concurran determinadas circunstancias.
La solicitud de obtención de una copia del informe se había realizado por persona
distinta de la que figuraba en el expediente, por lo que precisaba la acreditación de un interés
legítimo y directo, pudiendo ser éste la representación que ostentaba quien solicitaba la copia.
Sin embargo, la solicitud no se había realizado en representación del interesado, ni acreditaba
el peticionario ningún otro interés legítimo y directo, por lo que la denegación de su entrega
estaba amparada por la Ley Orgánica de Protección de Datos.
Por otro lado el contenido del informe se refería al deterioro del pavimento, aunque
los desperfectos carecían de entidad suficiente para constituir un peligro objetivo para el
tránsito peatonal, todo lo cual dio lugar a que no se apreciara la concurrencia de ninguna
irregularidad en la actuación municipal.
En el expediente 20101806 también se atribuía al mal estado del pavimento el
accidente que había sufrido un ciudadano que había dirigido su petición indemnizatoria frente al
Ayuntamiento de León, si bien en este caso no se había concluido la tramitación del
procedimiento administrativo cuya fase de instrucción había sobrepasado los dos años. Esta
excesiva dilación del procedimiento dio lugar a que se dirigiera al Ayuntamiento de León una
resolución para recordar el deber de resolver estas reclamaciones en el plazo de seis meses e
instando a agilizar la tramitación en el caso concreto. El Ayuntamiento de León aceptó la
resolución formulada.
1.2.2. Daños por filtraciones de agua procedente de depósito municipal
El promotor del expediente 20100547 denunciaba el indebido funcionamiento de un
depósito municipal de agua que producía daños por filtraciones en una propiedad contigua,
cuyo propietario había interpuesto una reclamación de la cual no había obtenido respuesta.
El informe recabado del Ayuntamiento de Arapiles, titular del servicio cuyo
funcionamiento había dado lugar a la presentación de la reclamación, indicaba que la petición
del afectado no había sido admitida a trámite, puesto que la causa de los daños no se había
acreditado.
La resolución que se formuló al Ayuntamiento de Arapiles partía de la distinción entre
la inadmisión y la desestimación de la reclamación que un particular formula ante la
Administración para solicitar la reparación de los daños causados por un servicio público.
La responsabilidad patrimonial de la Administración local queda configurada por la
concurrencia de una serie de requisitos cuya concurrencia sólo puede determinarse mediante la
tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuyo cauce se encuentra
regulado por el RD 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial.
Desde el punto de vista formal, la Jurisprudencia tiene declarado que la
Administración está obligada a iniciar el expediente de reclamación de tales daños y perjuicios,
acomodándose a las específicas normas contenidas en la Ley 30/1992 y RD 429/1993; y ello
independientemente de que se acrediten o no las realidades de los alegados daños y perjuicios
(entre otras, STS 30-4-1990).
Igual criterio se sigue por los Tribunales Superiores de Justicia, por ejemplo el
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, según el cual la admisión a trámite de la
reclamación es un acto administrativo debido (STSJ del País Vasco de 18-01-2002).
El Consejo Consultivo de Castilla y León se ha pronunciado también repetidamente
con carácter restrictivo sobre la inadmisión de reclamaciones, una vez que se ha iniciado la
tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial (Informe de 5-11-2009).
Los preceptos reguladores de determinados procedimientos, tanto judiciales como
administrativos, prevén un trámite de admisión que permite declarar la inadmisibilidad de
reclamaciones, recursos o pretensiones que adolezcan de defectos insubsanables. Ahora bien,
el principio antiformalista del procedimiento administrativo, tendente a afianzar la aplicación del
principio pro actione, lleva a una aplicación muy restrictiva de esta posibilidad de forma que, si
los defectos de la solicitud no son insubsanables, la parte obtenga una resolución que dé
respuesta a todas las cuestiones planteadas.
En este caso se había adoptado el acuerdo de inadmisión de la reclamación con base
en el informe del técnico municipal sobre la acreditación de la causa de los daños, emitido
además el mismo día en que se había recibido la reclamación. Estimaba esta procuraduría que
no procedía inadmitir la reclamación, sino continuar el procedimiento hasta su resolución.
Dentro del procedimiento, el trámite de audiencia a los interesados constituye un acto
esencial del mismo, manifestación del principio constitucional de contradicción y defensa y
garantía de los derechos del ciudadano -art. 105 c) de la Constitución Española-.
Cumpliendo el imperativo constitucional, la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común prevé, en su art. 84, que
instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución,
se pongan de manifiesto a los interesados quienes, en un plazo no inferior a diez días ni
superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen
pertinentes.
En términos análogos se prevé el trámite de audiencia al interesado en el art. 11 del
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial.
En definitiva, se trata de un trámite de singular relevancia por cuanto permite al
interesado conocer las actuaciones practicadas hasta ese momento en el expediente y formular,
si es su deseo, nuevas alegaciones. La audiencia al interesado se debe verificar inmediatamente
antes de redactar la propuesta de resolución, esto es, cuando se hayan practicado todos los
actos de instrucción (pruebas e informes) necesarios para la resolución del expediente.
Al no haberse cumplido el preceptivo trámite de audiencia al interesado, se había
infringido lo dispuesto en los arts. 84.1 de la Ley 30/1992 y 11 del Reglamento ya citado,
generando una situación de indefensión en el reclamante al privarle de la posibilidad de
examinar el contenido del expediente y formular nuevas alegaciones o presentar nuevas
justificaciones o documentos.
Estas razones llevaron a formular al Ayuntamiento de Arapiles una resolución
instándole a revocar su decisión de inadmitir la petición del afectado y a tramitar el
procedimiento hasta su resolución, con arreglo a las previsiones legales y reglamentarias, con
especial observancia del trámite de audiencia al interesado.
El Ayuntamiento de Arapiles comunicó a esta institución la aceptación de la
resolución, aunque el afectado solicitó después la continuación de nuestra intervención por no
estar conforme con la resolución administrativa, si bien no fue posible proseguir la intervención
ante el Ayuntamiento, ya que el afectado no había aportado ninguna prueba que permitiera
cuestionar la decisión administrativa adoptada.
1.2.3. Daños por funcionamiento de la red municipal de saneamiento
En el expediente tramitado con la referencia 20100962 se analizaron los argumentos
expuestos por el Ayuntamiento de Salamanca para desestimar la reclamación de un ciudadano
que pretendía la reparación de los daños por la inundación de un local comercial en el
transcurso de una tormenta.
La resolución municipal desestimatoria de la solicitud del afectado reconocía que el
funcionamiento del servicio público de alcantarillado no había sido correcto, aunque
consideraba que el interesado debía haber acreditado el importe real del daño para obtener un
pronunciamiento favorable a su petición.
Admitida a trámite la queja, el informe procedente del Ayuntamiento de Salamanca
hacía mención a los requerimientos que sin éxito se habían dirigido al perjudicado para que
realizara la evaluación económica de los daños y, aunque finalmente había presentado una
valoración, ésta no se había realizado por un perito.
Para que el daño alegado sea indemnizable a los efectos de declarar la
responsabilidad patrimonial de un ente público debe reunir las características especificadas en
el art. 139.2 de la Ley 30/1992, ser evaluable económicamente, efectivo (es decir, actual, no
potencial) e individualizado con relación a una persona o grupo de personas determinadas, a las
que se irroga un sacrificio especial respecto a las obligaciones generales de la convivencia.
La resolución municipal reconocía la existencia de un daño, siendo la causa de la
inundación la falta de capacidad del colector unida a un mantenimiento deficiente del mismo;
por tanto no se discutía ni el indebido funcionamiento del servicio público, ni el nexo causal
entre éste y el daño causado.
El Ayuntamiento declinaba su responsabilidad por entender que no había sido
probado, no ya el daño, sino la cuantía del mismo.
Las características del daño resarcible son definidas por la Jurisprudencia teniendo en
cuenta que la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene
naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera
individualizable, debiendo existir el necesario nexo causal entre la acción producida y el
resultado dañoso ocasionado. Es decir, el perjuicio ha de ser patrimonialmente evaluable y
determinado o determinable con relación a cada persona.
De todas formas, el hecho de que no se concretara la cuantía del daño y de la
indemnización durante el procedimiento, no podía llevar sin más a la desestimación de la
pretensión.
También se comprobó que la instrucción del procedimiento se había prolongado
durante tres años, duración de la que debía responsabilizarse a la Administración, siendo ésta la
encargada de impulsar de oficio el procedimiento y velar por el cumplimiento de los plazos
previstos en las leyes.
Examinadas las actuaciones realizadas se observó que el reclamante había solicitado
en varias ocasiones que se realizara una valoración de los daños alegados por un técnico de la
Administración aunque, finalmente, había presentado una valoración económica de los daños.
También constaba en el expediente el requerimiento a los servicios municipales para
que procedieran a la valoración de los daños, luego las peticiones del afectado habían sido
tenidas en cuenta aunque de forma tardía; además, reconocían los propios servicios
municipales la imposibilidad de realizar una correcta valoración de los daños causados por la
inundación después de los casi tres años que habían transcurrido desde que se produjera la
inundación.
Esta procuraduría compartía el razonamiento expuesto en el dictamen emitido en este
procedimiento por el Consejo Consultivo de Castilla y León de fecha 10 de septiembre de 2009,
que consideró que si bien la carga de la prueba de los hechos incumbe al reclamante, la actitud
negligente y tardía del Ayuntamiento había incidido en la falta de prueba de determinados
daños, no de todos.
Respecto al importe de la indemnización, el Consejo Consultivo concluía que la
concreción de la indemnización debía actualizarse en un posterior expediente contradictorio en
el que se diera audiencia al reclamante, previa valoración de los daños constatados por el
Ayuntamiento.
La resolución que se dirigió al Ayuntamiento de Salamanca consideraba que se debía
revocar la resolución desestimatoria de la responsabilidad patrimonial y, en su lugar, dictar
resolución estimatoria de la misma, procediendo a iniciar expediente contradictorio para valorar
los daños constatados por los servicios municipales.
El Ayuntamiento de Salamanca rechazó la anterior resolución reiterando los
argumentos expuestos sobre la falta de prueba de la cuantía del daño que correspondía al
reclamante.
1.2.4. Daños por ejecución de obra de pavimentación
Los daños producidos en una vivienda del municipio de Tudela de Duero por las obras
de pavimentación realizadas en la calle contigua fueron objeto del expediente 20101561.
Según el escrito de queja, el afectado había interpuesto una reclamación contra el
Ayuntamiento respecto de la cual no había obtenido respuesta, ni se habían reparado aquellos
daños.
Admitida a trámite la queja, se requirió del Ayuntamiento la remisión de un informe y
la copia del expediente comprensivo de todas las actuaciones realizadas en el procedimiento de
responsabilidad patrimonial instado por esta causa.
La información enviada por el Ayuntamiento de Tudela de Duero indicaba que el
contenido de los escritos del afectado se había puesto en conocimiento de la empresa ejecutora
de la obra para que subsanara las deficiencias que pudieran existir, añadiendo que la situación
se encontraba resuelta, con lo cual discrepaba el ciudadano.
Era necesario determinar si la responsabilidad por los daños debía ser asumida bien
por el Ayuntamiento, según la tesis del promotor del expediente, o bien, por la empresa que
había realizado en su día la obra, según la postura mantenida hasta el momento por el
Ayuntamiento.
Cuando durante la ejecución de un contrato de obras surgen daños a terceros han de
tenerse en cuenta las disposiciones establecidas en la normativa sobre contratación, en este
caso en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado
por el RDLeg 2/2000, de 16 de junio, bajo cuya vigencia se había celebrado el contrato y
vigente al momento de producirse los daños, régimen por lo demás coincidente con lo
establecido en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
Tanto el art. 97 del RDLeg 2/2000, como después el art. 198 de la Ley 30/2007 de
Contratos del Sector Público, establecen como regla general la obligación del contratista de
indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros, salvo los que sean
consecuencia de una orden de la administración contratante o de vicios del proyecto elaborado
por ésta, en cuyo caso deberá responder la propia Administración. Los mismos preceptos
establecen además la competencia del órgano de contratación para deslindar las
responsabilidades de las partes contratantes, para lo cual los terceros pueden requerir
previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación
para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes
corresponde la responsabilidad de los daños.
Para llegar a un pronunciamiento, el Ayuntamiento debía conceder a la empresa
contratista la posibilidad de intervenir en el expediente, sin embargo después de haber dado
traslado a la empresa que había ejecutado los trabajos no constaba que se hubiera
pronunciado, ni que se hubiera requerido la subsanación de defectos concretos, cuya existencia
sin embargo reconocía.
Con carácter general, cuando la obra que es objeto de un contrato se ejecuta
conforme al mismo y a satisfacción de la Administración se entiende cumplido el contrato, si
bien se requiere un procedimiento formal de entrega, la recepción, momento a partir del cual
comienza el período de garantía, durante el cual el contratista sigue respondiendo de los
defectos de la construcción.
En el acta deben hacerse constar con detalle y precisión los defectos, poniéndolos en
conocimiento del contratista, así como las instrucciones necesarias para su subsanación, así lo
vienen exigiendo tanto el Tribunal Supremo como el Consejo de Estado.
El Tribunal Supremo, entre otras, en las Sentencias de 18 de septiembre de 1987 y 5
de enero de 1988, ante la omisión de los defectos en el acta de recepción, una vez transcurrido
el plazo de garantía considera extinguida la facultad de la Administración de exigir
responsabilidad al contratista salvo por vicios ocultos, al quedar la Administración vinculada por
su actuación.
En el mismo sentido, el dictamen de 19-12-1984 del Consejo de Estado afirma que la
conducta de la Administración a través de la comisión receptora implica una recepción de lo
realizado por la empresa.
En este caso las obras habían sido recibidas por el Ayuntamiento de Tudela de Duero
sin que se subsanaran las anomalías y seguramente había transcurrido el plazo de garantía,
dado el tiempo en el que habían sido ejecutadas.
El criterio seguido en el informe emitido por el Consejo Consultivo de Castilla y León
123/2009 consideraba que el Ayuntamiento debía responsabilizarse de los daños producidos,
puesto que las obras estaban ejecutadas y recibidas, sin perjuicio de que pudiera repetir contra
la empresa contratista, si estuviera en condiciones legales de hacerlo.
La resolución que se dirigió al Ayuntamiento de Tudela instaba a éste a dictar, a la
mayor brevedad, la resolución que pusiera fin al procedimiento, asumiendo la responsabilidad
patrimonial en caso de haber transcurrido el plazo de garantía de la obra, sin perjuicio de que
pudiera repetir contra la empresa contratista.
El expediente hubo de ser archivado sin conocer la postura del Ayuntamiento de
Tudela de Duero frente a la anterior resolución, pese a haberla requerido en cuatro ocasiones,
motivo por el cual se procedió a su inclusión en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras.
1.2.5. Daños en vivienda como consecuencia de demolición de edificio colindante
Los daños causados en una vivienda del municipio de Villada (Palencia) como
consecuencia de la demolición del edificio colindante, de titularidad municipal, constituían el
motivo de la reclamación registrada con la referencia 20100962.
Los propietarios del inmueble responsabilizaban al Ayuntamiento del agravamiento de
la situación de inestabilidad del edificio causada por las obras de derribo, el hundimiento de la
bodega y por una fuga de agua de la red municipal. El autor de la queja afirmaba que el
interesado no había recibido ninguna respuesta formal del Ayuntamiento frente a las
reclamaciones que había presentado en el Ayuntamiento.
Admitida a trámite la queja, se solicitó del Ayuntamiento de Villada información sobre
la cuestión planteada.
La respuesta remitida se limitaba a exponer que el afectado había sido atendido en
todo momento en relación con los posibles daños causados a su vivienda como consecuencia de
las obras de rehabilitación del edificio del Ayuntamiento, poniéndolo en contacto con el agente
de seguros y el arquitecto municipal.
Esta institución consideró preciso requerir de nuevo la copia de los expedientes
tramitados con motivo de las reclamaciones del afectado.
El nuevo informe municipal señalaba que la compañía aseguradora había hecho
entrega al solicitante de una cantidad en concepto de finiquito por los daños causados,
habiendo éste renunciado expresamente a ejercitar cuantas acciones judiciales y extrajudiciales
pudieran corresponderle por los hechos relatados, tanto frente a la compañía aseguradora
como al Ayuntamiento de Villada.
No se enviaba la copia de ningún expediente, ni otro documento diferente del recibo
del finiquito, de lo que se deducía que el Ayuntamiento consideraba que la recepción de la
indemnización suponía la cancelación definitiva de todo siniestro, al haber sido aceptada
voluntariamente por el afectado.
Examinado el finiquito, tanto la fecha del recibo como del siniestro, anteriores en
cinco años a las reclamaciones del interesado, como la descripción del siniestro y la
cuantificación de los daños, permitieron deducir que no podía considerarse la cantidad percibida
como indemnización de unos daños que se habían generado después y por otros motivos, sin
que la indemnización abonada por la compañía aseguradora cubriera la situación de
inestabilidad del edificio, sino únicamente los daños de pintura y carpintería como consecuencia
de la inundación ocurrida cinco años antes.
El abono de la cantidad valorada por una compañía de seguros no puede alterar los
principios básicos por los que se rige en nuestro ordenamiento el régimen de responsabilidad
patrimonial de las administraciones, principios entre los que se incluye la exigencia de la
reparación integral del daño causado a un particular.
La resolución de cualquier pretensión indemnizatoria en relación con el
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos requiere un examen, concreto y
pormenorizado, no sólo de la normativa concreta aplicable, sino también y principalmente, del
supuesto de hecho acontecido, en tanto el iter y circunstancias del mismo son los que
determinarán la efectiva concurrencia de los requisitos exigidos por la Jurisprudencia para el
nacimiento de la obligación de resarcimiento por la Administración.
Por lo que se refería al tema de forma, no constaba que se hubiera dirigido ninguna
comunicación al afectado después de la interposición de su reclamación, ni el acuerdo de
admisión a trámite y nombramiento de instructor que debe realizar el órgano competente para
resolver, ni la comunicación al reclamante prevista en el art. 42.4, párrafo 2º, de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, ni había recibido el afectado ninguna notificación de la
realización de ningún trámite.
Únicamente se conocía la existencia de algunos informes técnicos, aportados al
expediente por el propio interesado, uno emitido a instancia del Ayuntamiento de Villada por un
técnico de la Diputación provincial de Palencia, anterior a la reclamación del afectado, y otros
informes periciales elaborados a instancia del interesado y de otros residentes en el mismo
edificio.
En cuanto al tema de fondo, la posibilidad de que se declare la responsabilidad del
Ayuntamiento por los daños que se le imputan, dependía de la concurrencia de todos los
requisitos exigibles para apreciar la responsabilidad patrimonial.
Algún problema podría plantear el determinar si la parte interesada había ejercitado
su derecho en tiempo hábil, de acuerdo con lo establecido en el art. 142.5 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, pues, desde la producción de los hechos causantes de los daños, había
transcurrido sobradamente el plazo del año que la Ley concede al perjudicado para presentar
su reclamación.
El análisis de las reclamaciones y de los informes indicados hacían suponer que se
estaba ante un supuesto de daños continuados.
Los daños continuados son aquellos que se generan día a día en el tiempo y en los
que se produce un agravamiento paulatino sin solución de continuidad, como consecuencia de
un único hecho inicial, aunque el resultado lesivo no puede ser evaluado de manera definitiva
hasta que no cesa el hecho causante de los mismos.
La determinación del dies a quo para el inicio del cómputo del plazo para el ejercicio
de la acción no puede tener como consecuencia -es evidente- que la reclamación no pueda
efectuarse hasta dicho momento (cese de los hechos que determinan los daños), pues ello
conllevaría que el perjudicado deba soportar estoicamente los daños que de manera continuada
se produzcan sin solicitar la justa compensación a su causante.
Nada obsta, por tanto, para que en un momento determinado se reclamen los daños
y perjuicios hasta ese instante producidos, mediante la correspondiente evaluación, sin que ello
comporte, salvo manifestación expresa en contrario, la renuncia a reclamar los que se originen
en lo sucesivo, atendida su producción día a día de manera continuada y como consecuencia de
un único hecho que no se agote en un momento concreto.
Es decir, la prescripción de la acción, fundada en el art. 142.5 de la Ley 30/1992, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
no puede ser estimada por cuanto, el dies a quo no se produce mientras continúa la situación
generadora del daño.
En cuanto a la concurrencia de los demás requisitos que configuran la responsabilidad
patrimonial, la propia Administración, después de la tramitación del procedimiento
administrativo de responsabilidad patrimonial, debía pronunciarse sobre la existencia de
relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración titular del edificio cuyas
obras causaron los posibles perjuicios y la lesión causada al reclamante.
Estas consideraciones se efectuaron en la resolución remitida al Ayuntamiento de
Villada en la que se le instaba a tramitar el procedimiento de responsabilidad patrimonial
iniciado por la solicitud del afectado, reiterada después en varias ocasiones, hasta la total
resolución del mismo, de conformidad con lo previsto en el RD 429/1993, de 26 de marzo, que
aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial.
El Ayuntamiento de Villada aceptó la resolución formulada, si bien se tuvo
conocimiento de esta aceptación después de la fecha de cierre del ejercicio anual.
1.2.1.6. Daños en finca por obras de mantenimiento de carretera
Un ciudadano se dirigió a esta procuraduría para exponer su malestar ante la falta de
respuesta de la Diputación provincial de Salamanca sobre los daños causados en una finca
atribuidos a la ejecución de obras de mantenimiento de una carretera provincial, dando lugar al
inicio del expediente 20111005.
El autor de la queja manifestaba que los daños producidos habían consistido en la
eliminación de los restos del tapial, el allanamiento del terreno en la zona colindante a la
carretera, la apropiación de una franja de terreno e incluso algunos desperfectos en la red
municipal de saneamiento.
La Diputación provincial de Salamanca en respuesta al requerimiento de información
cursado por esta procuraduría, expuso las razones por las que consideraba que no se habían
producido los daños alegados, todo lo cual se había indicado verbalmente al reclamante.
No obstante esta institución estimó más correcto que se emitiera por escrito un
pronunciamiento sobre el fondo del asunto y así se indicó en la resolución dirigida a la
Diputación provincial de Salamanca, sin que a fecha de cierre de este Informe anual se
conociera la postura de esta Administración al respecto.
1.3. Contratación administrativa local
Las cuestiones que los ciudadanos plantearon en materia de contratación
administrativa durante el pasado ejercicio dieron lugar a la apertura de dieciocho expedientes,
seis menos que el año anterior.
Una de las cuestiones planteadas en estas quejas son los incumplimientos de las
administraciones locales de las obligaciones contraídas en el contrato, principalmente el retraso
en el pago del precio convenido.
En materia de contratación se han formulado tres resoluciones, una se aceptó, otra
fue rechazada y otra se hallaba pendiente de obtener respuesta a la fecha de cierre de este
Informe anual.
1.3.1. Incumplimiento de la obligación contractual del pago del precio
Una de las quejas en las que se puso de manifiesto la falta de cumplimiento de la
obligación de pago del precio de un contrato fue la tramitada con el número 20100971, en la
que manifestaba el promotor del expediente que no se había abonado al contratista una factura
debida por la prestación de servicios al Ayuntamiento de Simancas.
La información facilitada por el Ayuntamiento de Simancas reconocía que debía
proceder al pago de la deuda, lo cual efectivamente realizó en el curso de la tramitación de la
queja, no obstante no se habían satisfecho los intereses debidos, que también se reclamaban
por el interesado.
El art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público, Ley 30/2007, de 30 de octubre,
recogía la regulación del pago del precio, como el principal derecho del contratista y la más
importante obligación contractual de la Administración. Según este precepto, para proceder al
pago existía un plazo de treinta días contados desde la fecha de la expedición de las
certificaciones de obras o documentos que acreditaran la realización total o parcial del contrato;
a partir del cumplimiento de dicho plazo debían abonarse al contratista los intereses de demora
y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley por la que se
establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Cuando no
procediera la expedición de certificación de obra y la fecha de recibo de la factura o solicitud de
pago equivalente se prestara a duda o fuera anterior a la recepción de las mercancías o a la
prestación de los servicios, el plazo de treinta días debía contarse desde dicha fecha de
recepción o prestación.
La redacción de este precepto según la Ley 15/2010, de 5 de julio, redujo a la mitad
los plazos de sesenta días establecidos en la Ley 30/2007, en su redacción original, para el
cómputo a efectos del cobro de intereses o para la indemnización por los costes de cobro y
cuya total aplicación se introduce de forma progresiva hasta el 1 de enero de 2013, en una
disposición transitoria 8ª que se introdujo en la Ley 30/2007.
Es este caso, el contrato se había formalizado antes de la reforma indicada, por lo que
debió haberse pagado dentro de los sesenta días siguientes a su realización, fecha desde la cual
debían satisfacerse los intereses correspondientes.
También se recordaba en la resolución que se remitió al Ayuntamiento de Simancas
que no podían adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos
autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones
y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, según lo dispuesto en el art. 173.5
del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales.
Es decir, al asumir un compromiso de gasto, en este caso el precio del contrato, el
Ayuntamiento debió contar con la previa y preceptiva consignación presupuestaria, de lo
contrario podría apreciarse la existencia de un vicio de nulidad, vicio que no conllevaba un juicio
sobre la existencia o inexistencia de una obligación de la Administración frente al contratista.
Así lo ha manifestado de forma reiterada la Jurisprudencia, según la cual la falta de
consignación presupuestaria, aún de ser cierta, no afecta a la efectividad de las obligaciones
municipales, pues, en otro caso, se estaría dejando a su arbitrio el cumplimiento de las mismas.
La Jurisprudencia ante las situaciones irregulares en la contratación administrativa,
para hacer efectivos los principios de buena fe y equilibrio entre las prestaciones, ha acudido a
la doctrina del enriquecimiento injusto.
El art. 187 del RDLeg 2/2004 establece claramente la prioridad en la ordenación del
pago de las obligaciones contraídas en ejercicios cerrados a las del corriente y de esta
regulación se desprende que la deuda más antigua es preferente en el pago.
La falta de pago de una obligación reconocida ponía de manifiesto un incumplimiento
de la obligación del Ayuntamiento de dar prioridad en el pago a las obligaciones contraídas en
ejercicios anteriores, bien porque el plan había sido incumplido por la tesorería municipal, o
bien porque se había incurrido en un incumplimiento en el establecimiento del plan de
disposición de fondos, obligación que corresponde al Presidente de la Corporación.
Estas razones se expusieron en la resolución formulada entendiendo que debía el
Ayuntamiento tramitar el expediente que permitiera incluir formalmente en el presupuesto del
ejercicio corriente el crédito correspondiente a la obligación de reconocimiento de intereses por
la falta de pago reconocida a favor del contratista.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento de Simancas.
Otro de los expedientes iniciados como consecuencia de una denuncia sobre un
incumplimiento contractual del pago del precio fue el registrado con la referencia 20110033,
en un contrato suscrito por el Ayuntamiento de León.
El informe municipal recabado para decidir sobre la fundamentación o no de la queja
puso de manifiesto que la factura se encontraba pendiente de pago, lo cual hizo necesario
recordar al Ayuntamiento de León el deber de abonar al contratista la cantidad debida en
concepto de pago del precio y los intereses devengados.
A fecha de cierre del informe no se había recibido respuesta del Ayuntamiento de
León comunicando la respuesta frente a la anterior resolución.
1.3.2. Modificación contractual por vía convencional
Una modificación operada en un contrato suscrito por el Ayuntamiento de Palazuelos
de Eresma fue analizada en el expediente 20110267, después de recibir una queja en la que
exponía su autor que dicha modificación había supuesto en realidad la celebración de un nuevo
contrato, al margen de los procedimientos de contratación.
La queja fue admitida a trámite, habiendo solicitado información en relación con la
cuestión planteada en la reclamación.
El análisis de la información que fue aportada al expediente llevó a formular una
resolución al Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma teniendo en cuenta las normas de
contratación aplicables según la fecha del acuerdo de adjudicación del contrato, las contenidas
en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por
RDLeg 2/2000, de 16 de junio, y el Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por el RD 1098/2001, de 12 de octubre.
Los contratos deben ser cumplidos en los términos pactados, dado que la contratación
pública se rige por el principio de precio cierto, de conformidad con lo establecido en el art. 14
del RDLeg 2/2000, de 16 de junio, al igual que después se estableció en el art. 75 de la Ley
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
La legislación sobre contratos contempla la posibilidad de modificarlos como una
prerrogativa o facultad unilateral de la Administración, imponiendo límites y garantizando los
derechos del contratista. El art. 59 del RDLeg 2/2000 enumera las prerrogativas de las que goza
la Administración en los contratos administrativos, las cuales han de ejercerse dentro de los
límites y con sujeción a los requisitos que la ley señala, concretando que la modificación del
contrato sólo procederá por razones de interés público (art. 101).
La potestad de modificación o ius variandi constituye una de las principales
modulaciones del contrato en el que es parte la Administración, sin perjuicio de que deba
acreditar en el expediente que se dan las circunstancias y se cumplen los requisitos que toda
modificación requiere.
En este caso, el Ayuntamiento había asumido la obligación del pago del precio fijado
contractualmente, que era la cantidad licitada por la adjudicataria en su oferta económica, la
primera modificación superaba ya el 20% del presupuesto inicial, a esta ampliación de obra no
se había opuesto el contratista.
Después se había propuesto la resolución del contrato con base en la demora en el
cumplimiento del plazo de ejecución por el contratista, aunque luego se había dejado sin efecto
el inicio de este expediente y se había dictado otra resolución para la iniciación de un posterior
procedimiento de resolución contractual con base en una causa diferente, la situación concursal
del adjudicatario, todo ello de forma anómala.
Por tanto, en el momento en el que se había llegado a un acuerdo con el adjudicatario
de la obra para modificar de nuevo el contrato, había existido una primera modificación del
contrato primitivo con un incremento del precio de la obra por encima del límite permitido, y un
incumplimiento del plazo de ejecución del contrato, aunque iniciado el procedimiento para la
resolución contractual había concluido éste sin haber resuelto el contrato, ni por esta causa, ni
por hallarse el empresario en un procedimiento concursal, ya que se había estimado el recurso
presentado por el contratista; en estas circunstancias se pacta una nueva modificación
contractual entre el Ayuntamiento y el adjudicatario, mediante la firma de un convenio que
establece un nuevo plazo de ejecución y un incremento del precio.
La primera cuestión que se planteaba era la posibilidad de modificar un contrato por
mutuo acuerdo de las partes contratantes, posibilidad a la que no se refería el Texto Refundido
de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que sin embargo resultaba admisible,
según el criterio establecido por la Junta Consultiva de Contratación. Según dicho órgano
resulta posible tanto en los contratos administrativos, como privados de la Administración, la
modificación bilateral o por mutuo consenso basada en el principio de libertad de pactos,
aunque tal posibilidad debe ajustarse a los límites resultantes de los criterios y bases que
motivaron la adjudicación en evitación de posibles perjuicios al resto de licitadores (Informes de
JCC de 21-12-1995, 17-03-1999 y 5-3-2001).
La Junta Consultiva de Contratación considera que deben fijarse límites a la
modificación bilateral de los contratos, de modo que no pueda ser utilizada para alterar las
bases y criterios a los que responde la adjudicación de los contratos, mediante el sistema de
licitación pública. Celebrada mediante licitación pública la adjudicación de un contrato, tanto
administrativo como privado, dado que su adjudicación se rige por las mismas normas, la
solución que presenta la adjudicación para el adjudicatario, en cuanto a precio y demás
condiciones, no puede ser alterada sustancialmente por vía de modificación consensuada, ya
que ello supone un obstáculo a los principios de libre concurrencia y buena fe que deben
presidir la contratación de las administraciones públicas, teniendo en cuenta que los licitadores
distintos del adjudicatario podían haber modificado sus proposiciones si hubieran sido
conocedores de la modificación que posteriormente se produce.
La modificación del precio y del plazo de ejecución del contrato, por tanto, puede
suponer una vulneración de dos de los principios rectores de la contratación pública, como son
el de pública licitación y el de concurrencia competitiva.
El adjudicatario habría presentado un presupuesto junto con el proyecto de la obra
que el órgano de contratación habría tenido en cuenta al seleccionar la oferta más ventajosa,
dentro de las condiciones fijadas en el anuncio de licitación, en este caso, un presupuesto base
y un plazo de ejecución.
Pretender posteriormente a dicha adjudicación una modificación consensuada de dos
condiciones esenciales del contrato, con un incremento del precio y del plazo de ejecución, por
encima de las ofertas que se habían presentado al procedimiento de pública licitación del
contrato, no podía admitirse, pues supondría dispensar un trato discriminatorio al resto de
licitadores en el concurso, ya que el precio y el plazo fijados para todos no serían finalmente
respetados, una vez eliminada la pública concurrencia.
El ejercicio por la Administración de su prerrogativa de modificación del contrato
exigía la tramitación de un expediente a efectos de justificar la concurrencia de los requisitos
exigidos por el art. 101 TRLCAP para la modificación del contrato -razones de interés público y
aparición de causas imprevistas o necesidades nuevas-, requisitos que deberían también
cumplirse si la modificación se llevaba a cabo de acuerdo con el contratista. De otro modo
podían alterarse, por vía de modificación convencional del contrato, aspectos esenciales del
mismo, alterando sustancialmente las bases que dieron lugar a la adjudicación, en clara
contradicción con el principio de libre concurrencia.
La resolución dirigida al Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma entendía que debía
emitirse un informe jurídico sobre el cumplimiento de los límites exigibles a la modificación
consensuada con el contratista, a resultas del cual debería decidirse sobre el inicio de los
trámites para declarar la nulidad del acuerdo en virtud del cual se había aprobado dicho
convenio.
El Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma contestó a esta institución que aceptaba la
resolución formulada con algunas matizaciones, de las cuales podía deducirse que, en realidad,
se rechazaba, reafirmándose el Ayuntamiento en mantener la validez del acuerdo que había
aprobado el convenio con el contratista, por no ser aplicable al mismo el régimen legal de las
modificaciones contractuales.
1.4. Proyectos y ejecución de obras
El número de reclamaciones recibidas se ha incrementado desde las catorce
contabilizadas en el ejercicio anterior hasta las veintisiete que han sido registradas en la
anualidad a la que se refiere el presente Informe.
Los motivos que han centrado las críticas de los ciudadanos respecto a las obras
públicas llevadas a cabo por las administraciones locales han sido sobre todo, las deficiencias en
su ejecución, aunque también han planteado otras cuestiones como las relacionadas con la
conveniencia de su realización o la forma de financiación.
Han sido formuladas cuatro resoluciones, de las cuales fueron aceptadas dos, otra se
rechazó y una se hallaba pendiente de respuesta a la fecha de finalización del ejercicio.
1.4.1. Disconformidad con obra de instalación de barandilla
El expediente 20110795 se inició a partir de un escrito en el que manifestaba el
reclamante su disconformidad con la instalación de dos barandillas en una calle del municipio
de Monforte de la Sierra (Salamanca).
A partir de la información municipal se tuvo conocimiento de la razón que había
motivado esta actuación, facilitar la accesibilidad de las personas mayores, si bien quedaba
pendiente una cuestión de índole formal, la falta de respuesta a la reclamación formulada por el
interesado. De ahí que se indicara al Ayuntamiento la necesidad de notificar una respuesta
formal y por escrito al interesado, resolución que a fecha de cierre de este Informe se
encontraba pendiente de respuesta.
1.4.2. Disconformidad con obra de instalación de sumideros
Un ciudadano lamentaba el incorrecto funcionamiento de los sumideros instalados en
varias calles del municipio de Mozárbez (Salamanca), refiriéndose a la emanación de olores y a
la incapacidad para recoger las aguas pluviales, lo cual dio lugar a la apertura del expediente
20111170.
Estas deficiencias habían sido también denunciadas por escrito en el Ayuntamiento, el
cual había respondido al interesado que no se habían percibido olores, ni observado ningún
problema en el funcionamiento de los sumideros en las visitas realizadas a la zona; si bien el
interesado insistía en afirmar la existencia de los problemas y la necesidad de adoptar alguna
medida para su subsanación.
Iniciada la investigación oportuna, se solicitó del Ayuntamiento de Mozárbez
información sobre los actos de comprobación que se hubieran realizado para averiguar la
existencia o no de los problemas denunciados, y la remisión de una copia de las actas de las
visitas realizadas e informes técnicos emitidos.
La respuesta del Ayuntamiento hacía referencia a la contestación que ya se había
ofrecido al afectado, manifestando que la ejecución de la obra había sido certificada de
conformidad por técnico competente, añadiendo que las visitas se habían realizado por la
Alcaldía, sin que se hubiera levantado acta ni emitido ningún informe técnico, actuaciones que
excedían de las posibilidades económicas del Ayuntamiento.
A la vista de estos argumentos se consideró preciso recordar al Ayuntamiento de
Mozárbez que la finalización de la obra y su recepción no es obstáculo para que puedan
producirse daños derivados del funcionamiento de las instalaciones de cualquier obra pública,
bien porque no fueron advertidas en aquel momento o no se exigió su subsanación, o bien
porque surgieron después, todo lo cual tendría sus efectos sobre la exigencia de la eventual
responsabilidad al contratista.
El servicio de alcantarillado es un servicio público cuya prestación es obligatoria para
el Ayuntamiento, por lo que derechos como la prestación de servicios municipales obligatorios
podrían verse lesionados si el Ayuntamiento desatiende la obligación de mantener la red
municipal en condiciones para la adecuada prestación del servicio.
Con carácter general, la producción de ciertas molestias, a veces inevitables,
ocasionadas por los diferentes servicios públicos que ordinariamente se prestan a los
ciudadanos no supone, por sí sola, una lesión de los derechos por los que esta institución ha de
velar, siempre que aquéllas se mantengan dentro de lo tolerable y razonable.
Sin embargo las administraciones públicas, y los ayuntamientos en particular, deben
procurar, en el ámbito de sus competencias, minimizar tales molestias.
Siendo por lo tanto de titularidad municipal los elementos que forman parte del
servicio de alcantarillado debía comprobarse si funcionaban o no correctamente. Es cierto que
la carga de la prueba recae sobre quien reclama y que, en este caso, el afectado no había
presentado ninguna sobre las molestias y deficiencias que según él existían. Sin embargo, este
principio no exime al órgano instructor de ser exhaustivo en la obtención de material probatorio
sobre los hechos controvertidos, conviene tener en cuenta que, conforme al art. 80.2 de la Ley
30/1992, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados
o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un
periodo de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan
practicarse cuantas juzgue pertinentes.
A estos efectos, sin perjuicio de las apreciaciones que pueda hacer cualquier persona
o un miembro de la Corporación, se estimaba que lo más adecuado era que el examen de las
instalaciones se efectuara por un técnico de la Administración y, en caso de no disponer de
personal técnico, podía solicitar la asistencia de la Diputación provincial, todo lo cual no suponía
coste económico alguno para el Ayuntamiento.
Teniendo en cuenta estas consideraciones se dirigió una resolución al Ayuntamiento
de Mozárbez para recomendar la conveniencia de que solicitara la asistencia de la Diputación
provincial de Salamanca, a fin de que el personal técnico de este organismo examinara el
funcionamiento de los sumideros y conducciones de aguas pluviales pertenecientes a la red
municipal causantes de las molestias.
El Ayuntamiento de Mozárbez rechazó la resolución anterior.
1.4.3. Disconformidad con obras de pavimentación
La disconformidad de un ciudadano con el resultado de las obras de pavimentación e
instalación de alcantarillado realizadas en una calle del municipio de Alaejos (Zamora) dieron
origen al expediente 20111212.
El informe remitido por el Ayuntamiento se refería a que la obra se había realizado a
petición de los vecinos para solucionar los problemas de evacuación de aguas pluviales,
habiendo prestado su conformidad a la realización de la obra pagando la cantidad que les
correspondía.
Sin embargo, esta institución entendía que el hecho de que los propietarios de las
viviendas hubieran pedido la intervención municipal sobre el vial, actuación que también se
debió considerar precisa por el Ayuntamiento, no impedía que pudieran luego manifestar su
oposición al resultado de la obra. El hecho de haber satisfecho una cantidad en concepto de
contribuciones especiales tampoco veda a ningún interesado la posibilidad de exigir
responsabilidad al Ayuntamiento de considerar que las obras le causan algún perjuicio; ambos
procedimientos, el de imposición de contribuciones especiales y el de responsabilidad
patrimonial que pudiera derivarse del funcionamiento del servicio son independientes y también
lo son las posibilidades de los administrados de reaccionar contra los actos que se dicten en
cada uno de ellos.
Se hacía también referencia a que la obra suponía una mejora considerable tanto de
accesibilidad como de saneamiento de aguas, en cuanto a las barreras arquitectónicas que se
denunciaban, entendía el Ayuntamiento que las condiciones eran las mismas que antes de la
obra y que el único cambio se había producido al igualar los dos niveles de la calle.
Manifestaba el Ayuntamiento de Alaejos que se había actuado de buena fe en todo
este asunto, primero realizando la obra sin tenerla prevista por la urgencia que reclamaban los
vecinos, y segundo atendiendo a las demandas que en su día habían formulado los propietarios.
Entre los antecedentes de hecho de la reclamación figuraba un escrito que el afectado
había dirigido al Ayuntamiento para manifestar su desacuerdo con el desnivel dejado en una de
las entradas de la vivienda y con los escalones instalados en la otra puerta, que suponían una
barrera arquitectónica que no existía con anterioridad a las obras realizadas.
También por escrito había comunicado que el agua de lluvia había llegado a inundar la
vivienda en alguna ocasión, pues el sistema de alcantarillado instalado recogía el agua de todas
las calles rebasando por la única rejilla colocada en la calle.
Como punto de partida de la resolución que se dirigió al Ayuntamiento de Alaejos, no
podía dejarse de lado la falta de respuesta del Ayuntamiento a los escritos presentados que
suponía el incumplimiento del deber de resolver.
En cuanto al fondo del asunto, habida cuenta de la titularidad pública de las obras
realizadas, podría constituir un supuesto de responsabilidad patrimonial por la posible causación
de unos daños generados por el funcionamiento de un servicio público municipal.
No sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares
o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o
culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de
manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen
jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal
de los servicios públicos.
Las obras de pavimentación se realizaron en ejercicio de la competencia municipal en
la materia, respondiendo esta actuación a la necesidad de prestación de servicios básicos, no
cabe duda que es la Corporación la que debe determinar el modo en que las obras se van a
llevar a cabo, incluso aunque el beneficio para todos los ciudadanos pudiera representar un
concreto perjuicio para uno de los vecinos de la localidad, en cuyo caso dicho perjuicio debería
ser indemnizado.
Ahora bien, esa defensa del interés general que representa la ejecución de una obra
pública no debe conllevar un perjuicio directo para otros vecinos si dichos perjuicios pueden ser
evitados mediante una solución distinta a la adoptada y compatible con la realización de la
obra.
Desde esta perspectiva, debía examinarse si el devenir de los hechos justificaba o no
la responsabilidad pretendida y concretamente si estaba o no acreditada la relación de
causalidad entre las obras llevadas a cabo por el Ayuntamiento y los perjuicios que consideraba
el afectado que se habían producido en su vivienda, lo que era negado por la Corporación.
No se había realizado ningún informe técnico, ni se conocía el proyecto de la obra,
que además no incluía en un primer momento su realización, aunque no era objeto de la queja
ni el procedimiento de contratación, ni las licencias urbanísticas, sino determinar si la solución
adoptada en esta obra producía daños a una de las viviendas colindantes al espacio en el que
fue efectuada, limitándose a estos efectos el informe municipal remitido a contradecir los
hechos alegados por el afectado.
En las fotografías obrantes en el expediente se observaba, contrariamente a lo
informado, que se había modificado la cota del terreno y rebajado la zona colindante a la
vivienda precisamente para nivelar el terreno de la calle que se hallaba a dos diferentes alturas,
pudiendo apreciarse que la situación de las puertas de la vivienda habían cambiado con
respecto a la preexistente, en uno de los accesos se había creado un desnivel puesto que la
calle se había configurado en pendiente y, en la otra puerta, se habían colocado dos escalones
para salvar la altura de la entrada.
Tampoco podía entenderse que se hubiera prestado conformidad a la solución dada,
cuando precisamente de los escritos presentados en el Ayuntamiento se derivaba lo contrario;
cuestión distinta era que fuera la solución técnica más adecuada para realizar la obra, lo cual no
podía determinarse pues no se había emitido ningún informe técnico al respecto.
En cuanto a la insuficiencia de la red de vertido para asumir las aguas pluviales, el
Ayuntamiento manifestaba la imposibilidad de que se hubieran producido inundaciones,
razonamiento que basaba en las manifestaciones de otros vecinos –que por lo demás tampoco
aparecían plasmadas por escrito-, lo cual llevó a estimar que no se podían generalizar ni las
causas, ni los efectos, que se hubieran podido producir en otras viviendas.
El interés del afectado se dirigía a corregir las obras realizadas, no a solicitar una
indemnización por los perjuicios causados, sin perjuicio de que pudiera reclamar también estos,
por lo que se resolvió que previa la emisión de los informes técnicos oportunos se decidiera
sobre las obras necesarias para eliminar los escalones instalados a la entrada de la vivienda y el
correcto funcionamiento del sistema de canalización de las aguas pluviales.
En la fecha en que concluyó este Informe anual, se estaba a la espera de conocer la
postura del Ayuntamiento de Alaejos frente a la resolución.
También el interesado de la queja 20111430 se oponía a la realización de las obras
de pavimentación de una travesía en el municipio de Salinas de Pisuerga (Palencia).
El autor de la queja cuestionaba la obra por haberse proyectado sobre terrenos cuya
titularidad no correspondía al Ayuntamiento, extremo que se había puesto de manifiesto en el
expediente de convalidación de la denegación de la licencia para colocar una puerta de acceso
a la parcela y que había sido objeto de estudio en otro expediente.
El propietario de la parcela, en calidad de titular de derechos afectados por la obra,
había solicitado del Ayuntamiento una copia del certificado enviado a la Diputación provincial de
Palencia sobre la disponibilidad de los terrenos necesarios para su ejecución, ya que la obra se
había incluido en los planes provinciales, y del acuerdo del pleno que había acordado cerrar el
transporte rodado y declarar la vía de uso peatonal. El Ayuntamiento no había remitido ninguna
respuesta al interesado hasta la fecha de presentación de la queja.
Con estos antecedentes la queja fue admitida a trámite, dando lugar al inicio de las
actuaciones de investigación, recabando información del Ayuntamiento de Salinas de Pisuerga y
de la Diputación provincial de Palencia.
La respuesta municipal permitió conocer que se había facilitado al interesado la
documentación, pese a lo cual insistía éste en afirmar que el Ayuntamiento no disponía de los
terrenos necesarios para realizar la obra.
La titularidad de los terrenos afectados por esta obra había sido también controvertida
en otros expedientes tramitados por esta procuraduría, ni en aquellos ni en éste esta institución
podía realizar un pronunciamiento sobre la propiedad –lo cual corresponde únicamente a los
tribunales del orden jurisdiccional civil-, aunque resultaba obligado partir de las conclusiones
obtenidas en los informes emitidos por los servicios municipales, según los cuales no constaba
la titularidad municipal del terreno necesario para la ejecución de la obra de acerado.
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público en su art. 110.1
dispone que, aprobado el proyecto y previamente a la tramitación del expediente de
contratación de la obra, se procederá a efectuar el replanteo del mismo, el cual consistirá en
comprobar la realidad geométrica de la misma y la disponibilidad de los terrenos precisos para
su normal ejecución, que será requisito indispensable para la adjudicación en todos los
procedimientos.
La disponibilidad de los terrenos como documento incorporado al replanteo del
proyecto, trámite que se verifica nuevamente en el acto de comprobación de replanteo,
regulado en el art. 212 de la Ley y en el art. 139 del Reglamento General de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, tiene por finalidad garantizar que el órgano de
contratación dispone efectivamente de los terrenos sobre los que se ejecutarán las obras,
configurándose como un requisito básico del contrato de obras.
En este caso, y sin perjuicio de que se hubiera tramitado algún otro procedimiento
cuyo resultado se desconocía, la disponibilidad municipal de la totalidad del terreno afectado
por la obra no aparecía indubitada.
No se discutía por tanto la facultad de esa Administración para acometer las obras de
pavimentación en las vías públicas urbanas, pero no constaba el procedimiento mediante el cual
se hubiera atribuido al tramo afectado esta condición, lo cual no podía producirse por la
contratación de las obras de pavimentación, ni el hecho físico de haber pavimentado el terreno
podía suponer el desconocimiento de los posibles derechos alegados sobre este espacio por el
propietario de la parcela.
En un caso examinado por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en la
Sentencia de 26 de septiembre de 2006, en la que se planteaba la corrección de los acuerdos
municipales que habían aprobado la pavimentación de un terreno cuya titularidad pública no
constaba, tratándose de una franja que había servido de cauce o cuérnago de un molino, el
tribunal anuló los acuerdos municipales relativos a la obra de pavimentación, única y
exclusivamente en cuanto al tramo de la calle debatido, condenando al Ayuntamiento a
abstenerse de ejecutar obra alguna que pudiera afectar al tramo referido, y de haberse
realizado obras a lo largo del procedimiento que afectaran a dicho tramo, condenar al
Ayuntamiento a reponer todo a su antiguo estado o a que, de no realizarlo en el plazo que se le
concediera, se realizara a su costa, indemnizando a los actores en los daños y perjuicios que se
acreditaran en ejecución de sentencia.
La resolución formulada al Ayuntamiento de Salinas de Pisuerga entendía que, de no
haber tramitado ningún procedimiento administrativo que acreditara su disponibilidad sobre la
franja de terreno afectada por la obra, debía considerar la posibilidad de iniciar el procedimiento
para declarar la nulidad del acuerdo que hubiera acordado la instalación de aceras en este
tramo y reponer su estado a la situación anterior a la ejecución de la obra.
La anterior resolución fue rechazada por el Ayuntamiento.
1.5. Organización y funcionamiento de las entidades locales
De acuerdo con la distribución de quejas realizada en anteriores Informes anuales,
dentro de este apartado del Informe anual se da cuenta de las reclamaciones sobre el
funcionamiento de los órganos de gobierno de las entidades locales, el régimen de celebración
de sus sesiones o las dificultades en el ejercicio de algún derecho atribuido a los concejales,
principalmente el ejercicio del derecho a la información.
A lo largo del ejercicio 2011 se han iniciado por estos motivos sesenta y cinco
expedientes, lo cual supone una disminución con respecto a los iniciados durante el año
anterior, en el que se contabilizaron setenta y tres reclamaciones.
Ha podido apreciarse una disminución de las quejas que planteaban posibles
infracciones del derecho a la información de los miembros de las corporaciones, habiéndose
registrado veintiuna durante el año 2011, frente a las treinta y una recibidas el año anterior.
Por el contrario el número de reclamaciones que se refieren al funcionamiento de los
órganos de gobierno locales ha experimentado un leve incremento, desde las veintiséis
registradas en el ejercicio anterior hasta treinta en el periodo al que se refiere este Informe
anual.
Un número de veintiocho expedientes culminaron con una decisión supervisora de la
actuación municipal examinada, una más que el año anterior.
Las administraciones locales aceptaron diecinueve de estas resoluciones, aunque de
ellas dos únicamente de forma parcial, rechazaron cinco, otras tres no obtuvieron respuesta y
un expediente continuaba abierto a la espera de conocer la postura de la Administración frente
a la resolución formulada.
1.5.1. Celebración de sesiones ordinarias de los órganos de gobierno
También en este ejercicio se han recibido algunas quejas sobre la falta de
convocatoria de sesiones ordinarias de alguna Junta Vecinal y de algún Pleno de Ayuntamiento
que hizo necesario reiterar que la obligatoriedad de su celebración en las fechas preestablecidas
se predica respecto de todas las entidades locales.
Uno de estos casos fue el de la Junta Vecinal de Santa Olaja de la Vega, en el
expediente 20110092, a la que le fue recordado el deber de convocar y celebrar sesiones
ordinarias con la periodicidad establecida en el acuerdo de funcionamiento que debía adoptar
para fijar la fecha y horario de celebración, respetando el mínimo establecido en la Ley 1/1998,
de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, al menos cada seis meses. La Junta Vecinal
aceptó la resolución formulada.
1.5.2. Utilización de medios de grabación de los plenos
La conformidad al ordenamiento jurídico de la prohibición de utilizar medios de
grabación privados durante el desarrollo de las sesiones plenarias del Ayuntamiento de
Candelario se cuestionaba en el expediente 20111281.
El art. 88 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
(ROF) establece con carácter general la publicidad de los plenos –con excepciones-, y del
mismo artículo se desprende que la posibilidad de realizar la grabación del desarrollo de la
sesión le corresponde a la propia Administración, aunque nada más regula al respecto.
No existe en nuestro derecho una norma que fundamente la prohibición ni que
permita expresamente el uso de grabadoras en los Plenos municipales, si bien la Jurisprudencia
ha entendido que permitir o prohibir el uso de grabadoras en las sesiones del Pleno entra
dentro del ámbito de las potestades de policía del Alcalde y del propio Pleno respecto al
desarrollo de las sesiones. Por tanto, la facultad de autorizar o prohibir la introducción de
medios de grabación privados en el Pleno para su uso en la sesión plenaria compete, en
exclusiva, al régimen interno de funcionamiento del Ayuntamiento.
La Jurisprudencia ha realizado diversos pronunciamientos sobre esta cuestión. La
Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1990 aborda la cuestión de la
prohibición del Alcalde de una determinada Corporación del empleo de grabadoras en las
sesiones y sienta la doctrina de que la providencia del Alcalde lleva implícita una potestad de
policía interna que le habilita para adoptar las medidas que estime adecuadas para velar por el
normal desarrollo de las sesiones y el mantenimiento del orden en la sala.
Es cierto que el art. 88 del ROF establece que se dará la máxima difusión al desarrollo
de las sesiones del Pleno municipal, sin embargo, el carácter público que el art. 88 del
Reglamento citado otorga a las sesiones no concede un correlativo derecho para utilizar una
grabadora, porque dicho carácter público está concebido en beneficio del público asistente a las
sesiones.
Esta doctrina se mantiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de
1998, que reconoce que la decisión sobre el uso de grabadoras pertenece al ámbito de policía
interna para ordenar el desarrollo de las sesiones, en virtud del principio de la autonomía local,
señalando que es distinto, sobre todo en el ámbito de un pequeño municipio rural, usar las
grabadoras para fines personales (diferentes de la eventual grabación para constancia oficial
por el Secretario del Ayuntamiento) y permitir el uso de megafonía o de circuitos cerrados de
televisión, como hace el art. 88.2 ROF, permisión ésta que se refiere al acceso a las
deliberaciones mientras se están celebrando y no desde luego a la grabación de esas
deliberaciones para su posible reproducción posterior.
Si a ello se añade que la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 1984
(citada en la de 18 de junio de 1998, ya mencionada), ya había declarado que la permisión o
prohibición del uso de grabadoras en las sesiones formaba parte de las potestades de policía
interna de las autoridades municipales, hemos de considerar que estamos ante doctrina
consolidada del Tribunal Supremo. En definitiva, permitir o prohibir el uso de grabadoras en las
sesiones, entra dentro de las potestades de policía del Alcalde y del propio Pleno respecto del
desarrollo de las sesiones.
A pesar de ello, el Tribunal Supremo ha analizado también, en la Sentencia de 11 de
mayo de 2007, si era o no ajustado a Derecho el acuerdo municipal mediante el que se
encomendaba en exclusiva a los servicios municipales la grabación en video de las sesiones,
estableciéndose la prohibición de acceder e instalar en el salón de sesiones del pleno municipal
dispositivos de grabación en vídeo o transmisión de señal audiovisual diferentes a los instalados
por el propio Ayuntamiento, si bien el mismo acuerdo autorizaba la entrega de una copia del
video a los medios de comunicación que lo solicitasen.
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Valencia que había declarado el derecho de la televisión
privada local a grabar las sesiones plenarias del Ayuntamiento y anulado el acuerdo de la
Corporación que prohibía la grabación y difusión audiovisual de las sesiones del pleno. Expuesta
la doctrina jurisprudencial sobre el derecho de libertad informativa, el Tribunal entiende que
aunque el acuerdo municipal no denota una voluntad de censura previa, restringe de manera
injustificada el derecho de la televisión privada a la obtención y difusión de información de
interés general, sometiendo dicha obtención y difusión al control previo que supone el que el
único acceso a la misma sea a través de un servicio municipal que graba y reparte
posteriormente la grabación a los medios de comunicación. Por último, establece que, al ser
públicas las sesiones del Pleno, la limitación únicamente pudiera estar justificada en los
supuestos en que existiesen derechos individuales de los ciudadanos afectados por el
expediente administrativo o por la legislación sobre secretos oficiales, o en aquellos supuestos
en que la concurrencia de múltiples medios de comunicación hiciera imposible el acceso de
todos ellos, en cuyo caso pudiera resultar justificada la adopción de un sistema de
acreditaciones o incluso de puesta en común de la toma de imágenes o de distribución libre de
una señal institucional única.
También los Tribunales Superiores de Justicia se han pronunciado sobre la utilización
de grabadoras o similares en las sesiones plenarias. La Sentencia del TSJ de Cantabria de 25 de
abril de 2003, además de reconocer que el uso de grabadoras en las sesiones forma parte de la
potestad de policía interna de las autoridades locales para ordenar el desarrollo de las sesiones,
con base en la doctrina jurisprudencial expuesta, examina la decisión de expulsar a un concejal
de Pleno después de haberle apercibido de la misma si no apagaba la grabadora, considerando
correcta esta decisión después de haberle advertido de la expulsión, habiendo requerido para
ello el auxilio de la fuerza pública.
Algún Tribunal Superior de Justicia es más restrictivo a la hora de interpretar la
facultad de policía interna a la que nos hemos referido, así el TSJ de la Comunidad Valenciana,
en Sentencia de 27 de enero de 2009, estima el recurso contencioso administrativo formulado
contra la decisión verbal de un alcalde de no permitir la grabación a través de videocámaras del
pleno que se estaba celebrando y contra la resolución de la misma alcaldía, que desestimó el
recurso de reposición planteado frente a aquella denegación. El Tribunal aplica diversos criterios
extraídos de Sentencias del Tribunal Constitucional que analizan el acceso de profesionales con
medios de captación de imagen a las vistas celebradas en las salas de los Tribunales de
Justicia. Entiende el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que tales
criterios, extensibles al caso que examina, llevan a afirmar que la negativa del Alcalde carece de
toda razonabilidad y está inmotivada porque no se había producido ninguna alteración del
orden público, que mereciera ser restaurado para el desarrollo de la sesión.
No obstante, de los términos de la queja no era posible deducir la existencia de una
actuación del Ayuntamiento contraria al ordenamiento jurídico al prohibir la grabación de las
sesiones plenarias, conforme a la interpretación jurisprudencial que incardina la misma en la
potestad de policía interna de las sesiones plenarias de las autoridades locales, así se indicó al
promotor del expediente, comunicándole también la decisión de inadmitir a trámite la
reclamación.
1.5.3. Notificación de las convocatorias de sesiones
En ejercicio de la labor de seguimiento de una resolución anterior debió iniciarse el
expediente 20110004, ya que su promotor denunciaba que pese a haber sido aceptada por el
Ayuntamiento de Canicosa de la Sierra, no se había cumplido. La resolución se refería a la
necesidad de respetar las formalidades legales en la práctica de las notificaciones a todos sus
miembros de las convocatorias de las sesiones del Pleno tanto del Ayuntamiento como de la
Comunidad de Villa y Tierra.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos solicitando información al Ayuntamiento de
Canicosa de la Sierra, el cual en su respuesta hacía referencia a los problemas derivados de la
residencia en otra localidad de un miembro de la Corporación, que además no permitía hacer
uso de otros medios complementarios para que desde el Ayuntamiento se le pudiera dar a
conocer la convocatoria, ni había señalado un lugar en la población donde alguien pudiera
recoger las notificaciones, ni había facilitado una cuenta de correo electrónico o un número de
fax como medios más ágiles para recibir esta información.
Añadía el informe municipal que la notificación de la convocatoria a la que se refería la
queja se había enviado varios días antes por correo postal certificado y se había avisado por
teléfono de su envío, añadiendo que la rapidez de la entrega de correspondencia por el servicio
de Correos es independiente del funcionamiento del Ayuntamiento.
Es cierto que la residencia de los concejales en lugar distinto al de la sede de la
entidad local plantea problemas en cuanto a la práctica de notificaciones a los miembros que
residan fuera del territorio de aquélla y que pese a ello subsisten los mandatos establecidos en
los arts. 80 y siguientes del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
(ROF).
Conforme al art. 80.3 del ROF, la convocatoria a sesión ha de ser notificada a los
concejales en su domicilio, debiendo quedar constancia en el expediente de haber cursado las
notificaciones -art. 81.1 c)-.
Sin embargo también ha de tenerse en cuenta que, establecida la obligación de
notificar en el domicilio del concejal, a nada conduciría esta actuación dado el breve plazo entre
convocatoria y celebración de la sesión, por lo que lo más lógico es efectuar la citación de
forma informal llegando a un acuerdo con los concejales, por ejemplo admitiendo la notificación
por teléfono o encargar a uno de sus compañeros de grupo o vecino que actúe en su
representación a estos efectos, pero lo que no puede hacerse es demorar la celebración de la
sesión.
El Tribunal Supremo tiene presente la necesidad legal de que todos los miembros de
la Corporación sean convocados a las sesiones correspondientes, pero ello no le impide sentar
la doctrina según la cual el defecto formal concreto y específico de notificación de convocatoria
a alguno de los ediles no lleva consigo necesariamente la nulidad del pleno.
A título ejemplificativo se citaba la STS 26-11-1997, en la que concluye el Tribunal
Supremo que la estricta necesidad de observar los requisitos para las notificaciones en este tipo
de procedimiento no obsta a que sea dable acreditar su realización por medios supletorios
cuando el que ha de ser notificado procede de mala fe, o desarrolla una labor obstructiva del
normal recurso de la actuación notificadora.
Las anteriores consideraciones sirvieron de base para estimar que no se había
incumplido la resolución efectuada por el Procurador del Común, ni se consideraba preciso
reiterar la misma, pues el Ayuntamiento de Canicosa de la Sierra había obrado conforme a lo
expresado en aquella habiendo empleado otros medios complementarios de la notificación por
correo certificado para asegurar que llegara a conocimiento de este concejal la convocatoria
efectuada.
Otro caso en el que se examinaron las notificaciones realizadas a un vocal de una
Junta Vecinal de las convocatorias de sesiones de dicho órgano fue el tramitado con la
referencia 20110278, ya que se afirmaba en la reclamación que el vocal no había recibido
ninguna durante la anterior legislatura, poniendo en duda que hubieran llegado a celebrarse.
Admitida a trámite la queja, se solicitó de la Junta Vecinal de Grajalejo de las Matas el
envío de un informe en el que indicara las fechas de celebración de sesiones y el medio
empleado para notificar las convocatorias a los vocales, así como la remisión de una copia del
acta de las sesiones y de las notificaciones realizadas al vocal.
El informe enviado daba a conocer las fechas de celebración de las sesiones de la
Junta Vecinal, hasta un número de veintitrés, cuyas actas también se remitían. En cuanto a las
convocatorias de las sesiones, manifestaba que se realizaban de forma personal verbalmente y
a través del tablón de anuncios de la Junta Vecinal varios días antes de que tuvieran lugar.
Los miembros de las corporaciones locales tienen el derecho y el deber de asistir con
voz y voto a las sesiones del pleno y a las de aquellos otros órganos de que formen parte (art.
12 ROF) derecho que integra el estatus del cargo público que ostentan y como tal configura el
derecho fundamental consagrado en el art. 23 de la Constitución Española (STS 21-5-1993).
El art. 23 de la Constitución Española reconoce el derecho a participar en los asuntos
públicos, directamente o a través de representantes, derecho que igualmente asiste a estos
representantes en el ejercicio de sus cargos.
Sentado esto, aún teniendo en cuenta las dificultades de las entidades de menor
tamaño para cumplir todas las formalidades exigidas para notificar las convocatorias de las
sesiones, se estimó procedente formular una resolución a la Junta Vecinal basada en los
preceptos legales que rigen esta materia.
Corresponde al Alcalde o Presidente de la entidad local convocar todas las sesiones, al
secretario le corresponde cuidar que la convocatoria se notifique con la debida antelación a
todos los componentes del órgano colegiado.
Según el art. 80 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico
de las Entidades locales (ROF), la convocatoria, orden del día y borradores de actas deben ser
notificados a los concejales, en este caso, vocales de la Junta Vecinal, en su domicilio.
Esta obligación no se suple por la publicación de la convocatoria en el tablón de
edictos de la entidad, la cual también debe llevarse a cabo según el art. 229.1 del ROF.
La primera consecuencia de orden administrativo que produce la convocatoria de una
sesión es la apertura del correspondiente expediente cuyo contenido mínimo se establece en el
art. 81 ROF, conforme al cual, la convocatoria para una sesión dará lugar a la apertura del
correspondiente expediente, en el que deben constar las copias de las notificaciones cursadas a
los miembros de la Corporación.
Además, el apartado 2 del mismo art. 81 ROF, establece que siendo preceptiva la
notificación a los miembros de las corporaciones locales de las correspondientes órdenes del
día, en la secretaría general deberá quedar debidamente acreditado el cumplimiento de este
requisito.
El art. 80.3 ROF, por tanto, fija el domicilio de los vocales de las juntas vecinales
como lugar en el que se deben practicar las notificaciones de las convocatorias.
La notificación debe practicarse conforme a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJ-PAC). En consecuencia, puede realizarse por cualquier medio que
permita tener constancia de la recepción, así como de la fecha y el contenido del acto
notificado, según determina el art. 59.1 de la LRJ-PAC.
En este caso, examinadas las actas de las sesiones de la Junta Vecinal se comprobó
que, después de la sesión constitutiva de la entidad el vocal no había asistido a ninguna de
ellas, desconociéndose las razones de esta ausencia.
Desde luego el medio utilizado para dar a conocer las convocatorias a los vocales, de
forma verbal y mediante la publicación en el tablón de edictos, no permitía considerar
acreditada la recepción de las convocatorias, sin duda resultaba extraño que tratándose de una
población pequeña en la que además las convocatorias se fijaban en el tablón de anuncios no
hubieran llegado a su conocimiento, si no todas, al menos alguna de ellas, como también que
no hubiera presentado ninguna reclamación al no conocer la celebración de ninguna.
La Jurisprudencia tiene muy presente la necesidad legal de que todos los miembros
de la corporación sean convocados con la debida antelación a las sesiones correspondientes, sin
que sea lícito prescindir de ello, puesto que las notificaciones ofrecen la garantía jurídica del
conocimiento del acto para que no se produzca la indefensión del interesado.
La consecuencia de todo ello no puede ser la invalidez de todos los acuerdos
adoptados en estas sesiones, si los acuerdos han sido adoptados con un quórum que no podría
verse afectado numéricamente con la presencia y voto en contra del ausente, debería
conservarse el acto administrativo. Así lo ha entendido en alguna ocasión el Tribunal Supremo
(STS 23-11-1990).
Además no constaba que no hubiera habido convocatoria, sino que no se habían
seguido las formalidades para su notificación, lo cual podía haber dado lugar a que el vocal
hubiera impugnado los acuerdos adoptados si hubiera sufrido indefensión.
Aún así, se consideró oportuno recordar a la Junta Vecinal de Grajalejo de las Matas
que la convocatoria de las sesiones debía notificarse a todos los miembros de aquélla en su
domicilio y con las formalidades legales indicadas, resolución que fue aceptada por dicha Junta
Vecinal.
Otro supuesto del que tuvo conocimiento esta institución sobre las notificaciones a los
miembros de las corporaciones locales fue el relativo incumplimiento de la obligación de
notificar al presidente de una entidad local menor las convocatorias de los órganos municipales
cuanto se trataran asuntos que afectaban a la entidad local menor, para que pueda asistir con
voz pero sin voto a esas sesiones, obligación establecida en el art. 62 de la Ley 1/1998, de 4 de
junio, de Régimen Local de Castilla y León.
Así, en el expediente 20110527 se ponía de manifiesto la presunta falta de
notificación al Alcalde Pedáneo de Becerril del Carpio de la convocatoria de las sesiones del
Pleno del Ayuntamiento de Alar del Rey, al cual pertenecía la entidad citada. Según
manifestaciones del autor de la queja, en ninguna ocasión se había citado al Alcalde Pedáneo
de Becerril del Carpio a ninguna sesión del Pleno del Ayuntamiento, a pesar de haber tratado
asuntos que afectaban a la entidad menor y haberlo solicitado aquél por escrito.
Admitida a trámite la queja se solicitó información del Ayuntamiento de Alar del Rey,
habiendo reiterado la petición inicial en cuatro ocasiones, sin que el Ayuntamiento remitiera el
informe requerido impidiendo la labor de control de esta procuraduría, por lo que hubo de
archivarse el expediente, procediéndose a incluir al citado Ayuntamiento en el Registro de
Administraciones y Entidades no colaboradoras.
1.5.4. Constitución y funcionamiento de la comisión especial de cuentas
La Comisión Especial de Cuentas es un órgano de estudio e informe de las cuentas de
existencia obligatoria en todos los municipios, de conformidad con lo establecido en el art. 20
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, debiendo estar integrada por
miembros de todos los grupos políticos de la Corporación.
Los preceptos que rigen el procedimiento de aprobación de la cuenta general de las
corporaciones locales exigen que, con carácter previo a su aprobación, hayan de someterse al
dictamen de la Comisión Especial de Cuentas.
El expediente 20110024 se inició a partir de una reclamación que denunciaba el
presunto incumplimiento de una resolución formulada anteriormente al Ayuntamiento de
Hontoria de la Cantera, en la que se recomendaba constituir la Comisión Especial de Cuentas y
regularizar la situación de falta de aprobación de las cuentas, aprobando las de ejercicios
anteriores que no lo estuvieren, de conformidad con la normativa de las haciendas locales.
Transcurrido un tiempo prudencial desde la recepción de la aceptación, el interesado
nos comunicó que la Comisión Especial de Cuentas se había creado, pero no se había reunido
nunca, ni se había regularizado la falta de aprobación de las cuentas de la entidad de los
ejercicios anteriores.
Recabada información del Ayuntamiento de Hontoria de la Cantera, nada se indicaba
respecto a la creación de la Comisión Especial de Cuentas después de la constitución del nuevo
Ayuntamiento, ni sobre la situación de las cuentas, por lo que se estimó oportuno formular una
resolución que recordara los preceptos reguladores de estas cuestiones.
La constitución de la Comisión Especial de Cuentas es competencia del Pleno del
Ayuntamiento, ya que el art. 124.2 del ROF, aplicable por remisión del art. 127.1, establece que
son comisiones informativas permanentes las que se constituyen con carácter general,
distribuyendo entre ellas las materias que han de someterse al Pleno. Añadiendo que su
número y denominación iniciales, así como cualquier variación de las mismas durante el
mandato corporativo, se decidirá mediante acuerdo adoptado por el Pleno a propuesta del
Alcalde o Presidente. Siendo aplicable a la constitución de la Comisión Especial de Cuentas lo
prevenido para las demás comisiones informativas, por expresa dicción del art. 127.1, resulta
manifiesto que su constitución compete al Pleno del Ayuntamiento, como la de las demás
comisiones informativas.
En cuanto a las funciones de la Comisión, le corresponde el examen, estudio e
informe de las cuentas de la entidad local, debiendo someterse a su informe antes de 1 de
junio, para que puedan ser objeto de información pública antes de la aprobación por el Pleno y
puedan presentarse reclamaciones, reparos u observaciones contra las mismas (arts. 116 LBRL
y 127 ROF).
Si las cuentas hubieran sido aprobadas por el Pleno, habría que determinar las
consecuencias de la falta de emisión de ese informe, pues, según el art. 82 ROF, en el orden
del día sólo pueden incluirse los asuntos que hayan sido dictaminados, informados o sometidos
a consulta de la comisión informativa que corresponda.
La previa exigencia del informe de la Comisión tiene, ciertamente, carácter preceptivo
según el art. 126.1 ROF, aunque con la salvedad recogida en el párrafo 2, es decir, en
supuestos de urgencia, dando cuenta del acuerdo adoptado en la primera sesión que celebre la
Comisión.
También el art. 82 del ROF permite que el Alcalde, por razones de urgencia
debidamente motivada, pueda incluir en el orden del día de las sesiones asuntos que no hayan
sido previamente informados por la respectiva comisión informativa, pero en este supuesto no
puede adoptarse acuerdo alguno sobre estos asuntos sin que el Pleno haya ratificado su
inclusión en el orden del día.
El art. 212 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, sobre la rendición, publicidad y aprobación de la
cuenta general establece que la cuenta general formada por la intervención debe ser sometida
antes del día 1 de junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas, que estará constituida
por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la Corporación.
La cuenta general con el informe de la Comisión Especial se expone al público con el
fin de que los interesados puedan presentar reclamaciones, reparos u observaciones, si se
presentan serán examinados por la Comisión Especial de Cuentas, que emitirá un nuevo
informe.
La cuenta se somete después al Pleno acompañada de los informes de la Comisión
Especial y de las reclamaciones y reparos formulados, para que pueda ser aprobada antes del
día 1 de octubre.
La regulación anterior sirvió de base a la resolución formulada al Ayuntamiento de
Hontoria de la Cantera, instando a éste a convocar una sesión plenaria para la creación de la
Comisión Especial de Cuentas, si no se hubiera hecho después de la constitución del nuevo
Ayuntamiento, como también a regularizar la situación de falta de aprobación de las cuentas
generales de ejercicios pasados, siguiendo para ello el procedimiento previsto en la normativa
sobre haciendas locales.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento, habiendo manifestado que el Pleno
del nuevo Ayuntamiento había constituido la Comisión Especial de Cuentas y su intención de
proceder en breve a aprobar las cuentas.
1.5.5. Derecho a la información de los concejales
Una de las claves fundamentales para ejercer el control de la actuación municipal por
los grupos minoritarios es el acceso a la información que obra en el Ayuntamiento.
La falta de respuesta formal de las autoridades locales a las solicitudes que interponen
los miembros de las corporaciones locales ha venido siendo objeto de queja reiterada tanto en
éste como en años anteriores.
Esta procuraduría ha debido insistir en las resoluciones formuladas en la necesidad de
responder a las peticiones que los miembros de las corporaciones locales hubieran presentado y
en las consecuencias que se derivan de la falta de resolución, principalmente la concesión de la
autorización para consultar documentación por efecto del silencio positivo.
Tanto el art. 77 de la Ley de Bases de Régimen Local como el art. 14 del ROF,
establecen la necesidad de que se dicte resolución motivada en caso de denegar el acceso a la
documentación y establecen un plazo especialmente breve para resolver las solicitudes de
acceso a información, cinco días, pasado el cual las solicitudes se entienden estimadas por
silencio positivo.
A título de ejemplo se recoge la reclamación 20101675, en la cual se había
denegado a un miembro de la Asamblea Vecinal de Encinas, municipio que funciona en régimen
de concejo abierto, copias de la documentación que había solicitado y que comprendía algunas
actas de sesiones de la Asamblea Vecinal, del balance de las cuentas de dos ejercicios y de la
inscripción en el padrón de habitantes de algunas personas.
En las resoluciones denegatorias de dichas copias se indicaba que no se podían
facilitar debido a lo dispuesto en la Ley de Protección de Datos, si bien concedía al interesado
autorización para examinar los documentos en las dependencias municipales.
No especificaba el peticionario la finalidad de la obtención de las copias de los
documentos, no obstante podía fundamentarse, al menos en los dos primeros casos, en la
necesidad de estar debidamente informado a fin de llevar a cabo su función de control sobre la
gestión local, en los términos previstos en el art. 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases
del Régimen Local.
Según dispone el citado art. 77, todos los miembros de las corporaciones locales
tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente de la Comisión de Gobierno cuantos
antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y
resulten precisos para el desarrollo de su función.
Este derecho se encuentra desarrollado por los arts. 14 a 16 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por
RD 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica las particularidades para el ejercicio de este
derecho.
Desde luego el ejercicio de la función de control del gobierno municipal por parte de
un miembro de una Asamblea Vecinal (asimilable a la condición de concejal) no implica la
existencia de un derecho absoluto a la obtención de copias de la totalidad de la documentación
obrante en los archivos municipales y así se indicó en la resolución formulada.
Era necesario distinguir entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la
obtención de fotocopias, señalando que la facultad de acceso a la información de cualquier
expediente o antecedente documental reconocida por la ley sólo podía obtenerse mediante el
libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los concejales a la
información o bien cuando fuera expresamente autorizado por el Presidente.
Este derecho a obtener copias se establece en el art. 16 del RD 2568/1986, de 28 de
noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales (ROF), que no reconoce el derecho a obtener copias con
carácter general, sino limitándolo a los casos de acceso libre del art. 15 de ese mismo
Reglamento y a aquellos en que sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión
de Gobierno.
Entre esos supuestos de acceso libre están los siguientes: a) Cuando se trate del
acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegación. b) Cuando se trate del
acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación
correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que
formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano
municipal. c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o
documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.
Según el criterio jurisprudencial establecido, las condiciones para reclamar el derecho
a la obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: Cuando se
solicite al amparo de los apartados a) y b) del art. 15 del ROF, habrá de precisarse el asunto en
relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) del mismo precepto
deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental. (STS 29-3-2006, 28-01-
2008).
Los supuestos sobre los que se solicitaban copias no se incluían en ninguno de estos
apartados, con alguna matización, pues las actas de las sesiones de la Asamblea Vecinal, en
definitiva contenían acuerdos adoptados por este órgano y además existe un derecho de los
ciudadanos a su obtención consagrado en el art. 70 de la Ley de Bases de Régimen Local –
aunque no se trata de un derecho de acceso libre-.
Sin embargo la petición de copias podía fundamentarse en el art. 14 ROF, precepto
que exige motivar la denegación de la petición de entrega de copias, y que, en este caso, se
había fundamentado en un único motivo, la posible confrontación de este derecho con la
regulación que nuestro ordenamiento efectúa de otro derecho fundamental, el derecho a la
protección de datos de carácter personal, consagrado por el art. 18.4 de la Constitución
Española.
El art. 2.1 de la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter
Personal, delimita en su párrafo primero su ámbito objetivo de aplicación, al disponer que se
aplica a los datos de carácter personal registrados en soporte físico que los haga susceptibles
de tratamiento, y a toda modalidad de uso posterior de estos datos por los sectores público y
privado, siendo datos de carácter personal, según el art. 3 a) de la Ley, cualquier información
concerniente a personas físicas identificadas o identificables.
Dado que las leyes atribuyen a los concejales la posibilidad de consultar la
documentación obrante en los archivos municipales en ejercicio de su actividad de control de
los órganos de la Corporación, en principio, la cesión de datos se encuentra amparada por el
art. 11.2 de la LO 15/1999, según el cual los datos de carácter personal objeto del tratamiento
sólo pueden ser comunicados a un tercero para el cumplimiento de fines directamente
relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el previo
consentimiento del interesado, consentimiento que no es preciso cuando la cesión está
autorizada en una ley, en este caso la Ley 7/1985.
También se puso de manifiesto que la entrega de copias de actas de sesiones de la
Asamblea Vecinal no infringía las normas previstas en la Ley de Protección de Datos. La Agencia
Española de Protección de Datos, en el informe 261/2010, resuelve una consulta en la que se
plantea si la publicación en internet de las actas de las sesiones plenarias resulta o no conforme
a la LO 15/1999. Partiendo del régimen de publicidad del contenido de las sesiones del Pleno,
concluye este órgano que sería conforme con lo dispuesto en la LO 15/1999 la comunicación de
datos de carácter personal que resulten de las actas mediante su inclusión en internet, cuando
dichos datos se refieran a actos debatidos en el Pleno de la Corporación, dado que esta
comunicación se encuentra amparada en una norma con rango de ley, la Ley de Bases de
Régimen Local.
En cuanto a la entrega de copias del balance de las cuentas de dos anualidades de
esa entidad, según el criterio de esta procuraduría, tampoco podía denegarse con base en la
infracción de la LO 15/1999, pues este documento no contenía datos concernientes a personas
físicas.
Por último, la cesión de una copia de las inscripciones del padrón de habitantes de
algunos vecinos, sí podía infringir lo dispuesto en la LO 15/1999 en los términos en que se
había solicitado, ya que los datos del padrón son confidenciales y la cesión de estos datos se
prevé en el art. 16.3 de la Ley 7/1985, según el cual los datos del padrón municipal se cederán
a otras administraciones públicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado
solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias, y
exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes.
En la solicitud formulada por el miembro de la Asamblea Vecinal requería la copia de
los datos del padrón para que pudieran algunos vecinos ser citados como testigos, luego su
obtención no estaría amparada por su condición de miembro de la Asamblea Vecinal en
ejercicio de su función de control de la gestión municipal, sino que su finalidad, deducida de
aquélla expresión, sería la de ceder los datos a un órgano judicial en un juicio pendiente.
La Agencia Española de Protección de Datos en el informe 399/2010 resolvió una
consulta sobre la cesión de copia del padrón a un Juzgado de Paz que la solicitaba a efectos de
llevar a cabo las citaciones que se realizaban desde éste, y concluyó, en cumplimiento de las
normas que rigen los actos de comunicación judicial y demás aplicables, que tendría sentido
que el órgano judicial pudiera requerir el dato sobre el domicilio en el marco de un determinado
proceso cuando se trate de vecinos que sean parte en el mismo o terceros que deban intervenir
en él, de forma que la entrega de los datos de la generalidad de los vecinos de un municipio o
de datos contenidos en el padrón distintos del domicilio incumple los criterios de adecuación,
pertinencia y ponderación en relación con la finalidad pretendida.
En todo caso, el cesionario sólo podía utilizar los datos en el ámbito de sus
competencias, toda vez que éste es el límite establecido en la Ley de Bases de Régimen Local,
indicando a su vez el art. 4.2 de la LO 15/1999 que los datos no pueden utilizarse para
finalidades incompatibles con aquellas para las que los datos hubieran sido recogidos. Por ello,
la utilización de los datos se limitará al ejercicio de la función de control prevista en la ley, sin
que sea posible que el concejal que los ha recabado dé ningún tipo de publicidad a los datos ni
los ceda a ningún tercero.
La resolución que el Procurador del Común dirigió al Ayuntamiento de Encinas
recomendaba revocar las resoluciones denegatorias de las copias y en su lugar autorizar la
entrega al solicitante de las copias de las actas de la Asamblea Vecinal y del balance de las
cuentas de los ejercicios 2006 y 2009, de no existir otras razones que no hubieran sido
expuestas.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento de Encinas.
1.5.6. Derecho a la formulación de mociones
La regulación establecida en el art. 46.2 e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local dispone que en los Plenos ordinarios la parte
dedicada al control de los demás órganos de la Corporación debe presentar sustantividad propia
y diferenciada de la parte resolutiva, debiéndose garantizar de forma efectiva en su
funcionamiento y, en su caso, en su regulación, la participación de todos los grupos municipales
en la formulación de ruegos, preguntas y mociones.
El motivo de la interposición de la reclamación 20101103 se refería a la falta de
inclusión para su debate y votación en el Pleno del Ayuntamiento de El Espinar de algunas
mociones, proposiciones y enmiendas presentadas por un grupo político.
Admitida a trámite la queja, solicitamos información sobre el tratamiento que se había
dado a las mociones, proposición y enmienda al presupuesto presentado, habiéndose recibido
el informe municipal que aclaraba el trato dado a cada una de ellas.
A la vista de la información recibida, únicamente se estimó oportuno realizar algunas
consideraciones respecto de una de las mociones, admitiendo en otros tres casos los
argumentos ofrecidos por el Ayuntamiento.
A los efectos del desarrollo de las sesiones y para definir el carácter de las
intervenciones de los miembros de la Corporación, el art. 97 del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales, aprobado por Real Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre (ROF) distingue distintas posibilidades, ofreciendo una
definición de cada una de ellas.
La calificación que merezcan las intervenciones de los miembros de las Corporación
corresponde realizarla al Alcalde, como Presidente y director del desarrollo de la sesión, según
los arts. 21.1.c) de la Ley 7/1985, 24 a) del Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por
RDLeg 781/1986, de 18 de abril y 41.4 del Reglamento citado, y en función de esta calificación
se efectuará la tramitación o votación correspondiente, según indica con mayor detalle el citado
art. 97.
La calificación de moción por la que había optado el concejal no encajaba en la
definición que de ella realiza el ROF en el art. 97.3, pues este término se reserva para algún
asunto no incluido en el orden del día, que algún concejal estima oportuno plantear por razones
de urgencia y que puede ser objeto de votación, pero podía haberse introducido en el apartado
de ruegos y preguntas.
La resolución formulada al Ayuntamiento de El Espinar recomendaba incluir en las
sesiones ordinarias del Pleno las mociones que los concejales formularan con arreglo a la
calificación y tratamiento que les correspondiera, bien como mociones asimilables a ruegos o
bien como mociones definidas en el art. 97.3 del ROF.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento.
1.6. Información y participación ciudadana
Las cuestiones relacionadas con la participación e información de los ciudadanos en el
ámbito local dieron lugar a la apertura de veintisiete expedientes durante el año 2011, cifra
similar a la del pasado ejercicio, en el que fueron registrados veintiséis.
Las resoluciones emitidas alcanzaron el número de once, dos menos que el año
anterior, aunque a la fecha de cierre del Informe anual sólo se conocía la postura de la
Administración respecto de cuatro de ellas, siendo tres aceptadas y otra rechazada, un
expediente fue archivado sin conocer si la Administración se había mostrado favorable o no a
aceptarla después del envío de tres recordatorios de la resolución, y seis se hallaban pendientes
de obtener respuesta en la fecha de finalización del ejercicio.
1.6.1. Derecho de información
El derecho de los ciudadanos al acceso a la información municipal tiene sus raíces en
el principio de transparencia administrativa y su ejercicio constituye un procedimiento indirecto
de fiscalización de los ciudadanos de la actuación administrativa y de su sometimiento a la
legalidad.
La Constitución Española, en su art. 105, la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la Ley Bases de
Régimen Local reconocen con amplitud el derecho de acceso a archivos y registros y a la
documentación tenida en cuenta por la Administración para producir sus actos y resoluciones.
Con la misma amplitud debe reconocerse en la práctica administrativa, sin perjuicio de la
aplicación de los límites legales que también se contemplan, límites que no pueden ser
interpretados por las administraciones para impedir o excluir la invocación del derecho por los
particulares.
A continuación se recogen a título ejemplificativo algunos de los supuestos en los que
esta institución se ha ocupado de revisar la aplicación del régimen jurídico de este derecho a los
casos concretos que los reclamantes han planteado.
1.6.1.1. Acceso a expedientes administrativos
El autor de la queja 20101713 reclamaba la actuación de esta procuraduría para que
se le permitiera consultar el proyecto de una obra pública realizada por el Ayuntamiento de
Sanchotello. Según el relato de hechos de la reclamación, el interesado había formulado su
petición, pero no había obtenido respuesta, por lo que se había personado en las oficinas para
consultar el proyecto sin que se le permitiera hacerlo.
La queja fue admitida a trámite, habiendo solicitado del Ayuntamiento un informe
sobre la cuestión planteada.
El Ayuntamiento de Sanchotello justificaba su actuación poniendo de manifiesto que el
proyecto se encontraba temporalmente fuera de las oficinas en el momento en que el
interesado había acudido a consultarlo por hallarse pendiente de visado, sin que después
hubiera vuelto el ciudadano a solicitar su examen.
Había transcurrido el plazo para resolver la solicitud sin que se hubiera emitido una
resolución denegatoria motivada, por lo que la autorización podía entenderse concedida por
silencio administrativo positivo, lo cual no eximía al Ayuntamiento de su obligación de dictar
resolución.
Una vez producido el silencio administrativo, el interesado no tenía porqué reiterar su
petición, sino que correspondía al Ayuntamiento de Sanchotello reconocer el derecho del
solicitante a consultar el proyecto municipal de la obra y facilitar su ejercicio, así se indicó en la
resolución dirigida a esta Administración, que fue aceptada.
1.6.1.2. Trámite de información pública en el procedimiento de aprobación del
presupuesto y cuenta general
El principio de publicidad rige el presupuesto y gasto público, de ahí que los
ciudadanos tengan derecho a informarse sobre los ingresos y gastos que la entidad prevé
realizar en el ejercicio, la justificación del equilibrio entre unos y otros, como también si a la
finalización del ejercicio se han cumplido dichas previsiones.
La publicidad de los presupuestos se regula en el art. 169 del Texto Refundido de la
Ley reguladora de las Haciendas Locales, RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, que establece que
después de la aprobación inicial, se expondrá al público, previo anuncio en el boletín oficial de
la provincia por quince días, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar
reclamaciones ante el Pleno. El presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante
el citado plazo no se hubiesen presentado reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá
de un plazo de un mes para resolverlas.
El procedimiento de elaboración de las cuentas generales se regula en los arts. 208 y
siguientes del mismo texto, cuyo art. 212, establece que la cuenta general también debe ser
expuesta al público por plazo de quince días, durante los cuales y ocho más los interesados
pueden presentar reclamaciones, reparos u observaciones, que darán lugar a las
comprobaciones e informes oportunos para que la cuenta pueda ser aprobada antes del día 1
de octubre.
La finalidad del trámite de información pública en ambos procedimientos no es
únicamente el cumplimiento de un mero formalismo, sino permitir la formulación de
reclamaciones a los interesados que lo deseen poniendo a su disposición todos los documentos
que integran el expediente para su examen, documentos que explican en buena medida los
concretos acuerdos adoptados.
En el expediente 20110224 se cuestionaba la negativa de la Junta Vecinal de
Trobajo del Camino a permitir la consulta de documentos durante el trámite de información
pública, tanto de aprobación de la cuenta general del ejercicio 2009 como del presupuesto de la
entidad del año 2010, que habían coincidido en el tiempo.
Según la exposición de los hechos de la reclamación, al día siguiente de la publicación
de los acuerdos de exposición pública, una representación de una asociación vecinal había
acudido a las oficinas de la entidad para consultar los documentos, hallando la misma cerrada,
por lo que de nuevo había acudido en dos días sucesivos, en ninguno de los cuales había
podido consultar los documentos.
A la vista de lo ocurrido, los interesados habían decidido presentar una reclamación
por escrito para poder examinar la documentación que integraban ambos expedientes.
La queja fue admitida a trámite, habiendo manifestado la Junta Vecinal que los
hechos se habían producido bajo el mandato del anterior presidente, por lo que se desconocía
lo sucedido, aunque el presupuesto se hallaba expuesto en el tablón de anuncios, por otro lado,
tampoco constaba que se hubiera remitido ninguna respuesta a la solicitud presentada por
escrito.
La Junta Vecinal no aclaraba si se había permitido o no consultar al representante de
la asociación el expediente del presupuesto, aún así los datos derivados de la información
facilitada permitían obtener algunas conclusiones que llevaron a formular una resolución a la
Junta Vecinal de Trobajo del Camino.
Se tuvo en cuenta la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo el 3 de abril de 2001,
que se refería a la impugnación de la aprobación del presupuesto de un Ayuntamiento, en la
cual aclaraba el Tribunal que la exposición al público no es la exposición material del
presupuesto en el tablón de anuncios, sino que aparezca en el tablón de anuncios el acuerdo
que ordena su publicación y el lugar donde los interesados puedan consultarlo. También estima
como un defecto el que el Ayuntamiento se encontrara cerrado en un día hábil impidiendo la
consulta ese día, sin embargo no reconoce como un vicio susceptible de acarrear la nulidad
radical, sino como un vicio formal, en aquel caso sin trascendencia.
Es decir, ese defecto podría ser considerado como una irregularidad que por sí sola no
generaría la nulidad de pleno derecho y sí su posible anulabilidad si se hubiera producido
indefensión, aunque también precisaba la misma Sentencia que la anulabilidad no basta
alegarla también hay que acreditarla.
En el caso objeto de la queja, el acto de aprobación del presupuesto adolecía de otro
vicio que llevaría a su consideración como un acto nulo, lo cual hacía innecesario el examen de
la posible indefensión que hubieran padecido los miembros de la asociación. El presupuesto
general del ejercicio se había aprobado provisionalmente por la Junta Vecinal en el mes de
noviembre, el trámite de información pública se había anunciado en el BOP de 30 de diciembre
de 2010, por lo que la aprobación definitiva habría tenido lugar después de finalizado el
ejercicio presupuestario y comenzado el año 2011.
Los presupuestos generales de las entidades locales constituyen una expresión
cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer y de
los derechos que se prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio.
El art. 168 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, RDLeg
2/2004, de 5 de marzo, dispone que la aprobación definitiva del presupuesto general por el
Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del
ejercicio en que deba aplicarse.
La Ley prevé unas fechas de elaboración y aprobación del presupuesto que, si se
cumplen, propiciarán que esté definitivamente aprobado y pueda entrar en vigor, previa su
publicación, al comienzo del ejercicio al que corresponde; si por cualquier circunstancia no
sucede así, arbitra los medios que permitan el funcionamiento de la entidad, habida cuenta de
la prohibición absoluta de acordar gastos sin crédito presupuestario suficiente. Desde luego, el
propio art. 169 del referido texto legal establece que las prórrogas presupuestarias de ejercicios
anteriores son un mecanismo legal perfectamente válido y previsto para los supuestos en que
no se logra la aprobación de un presupuesto; lo cual, en definitiva, supone que se permite dar
continuidad a las previsiones aprobadas en el ejercicio precedente hasta que se tenga aprobado
el correspondiente presupuesto.
La presentación y aprobación definitiva de los presupuestos anuales, una vez iniciado
el ejercicio económico al que corresponden, se penaliza con la prórroga del presupuesto
anterior, sin perjuicio de las posibles modificaciones, ampliaciones y transferencias. La doctrina
jurisprudencial ha venido interpretando que la extemporaneidad aludida constituye una
evidente irregularidad, pero que no implica por sí misma la anulación del presupuesto
tardíamente aprobado, si es que éste reúne los necesarios requisitos de viabilidad.
También se ha pronunciado sobre la imposibilidad de aprobar la previsión
presupuestaria para un año determinado una vez que el ejercicio correspondiente hubiese
concluido, estimando en este caso que el acuerdo de aprobación del presupuesto es nulo. Esa
conclusión no contradice ni menoscaba la posibilidad de aprobarlo tardíamente, siempre que
ello ocurra al menos dentro del ejercicio a que ha de referirse y con los efectos que en párrafos
anteriores han quedado especificados, porque el presupuesto anual de una entidad no tiene
otra finalidad que expresar la suma de ingresos y gastos autorizados para el año que ha de
sobrevenir.
Así se reconoce por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 22 de enero de 2003, que
indica que carece de base legal que lo justifique, e incluso de sentido lógico, aprobar la
previsión presupuestaria para un ejercicio económico ya concluido, cuando las obligaciones
previstas y los ingresos calculados para el mismo no son una expectativa futura sino un hecho
consumado, y cuando los ajustes y modificaciones eventualmente necesarios habrán tenido que
ser operados sobre el presupuesto del año anterior, cuya vigencia se ha prorrogado por
ministerio de la Ley.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 30-11-2009, con cita de las anteriores de 14-2-
2001 y 7-5-1999, declara que aunque con carácter extemporáneo e irregular el presupuesto
general anual puede ser válidamente aprobado aún traspasado el límite legal del art. 150 (hoy
169) siempre que sus efectos puedan retrotraerse al 1 de enero en que hubiese debido
empezar a regir pero añade que carece de base legal aprobar la previsión presupuestaria para
un ejercicio económico ya concluido, cuando las obligaciones previstas y los ingresos calculados
para el mismo constituyen un hecho consumado y no una expectativa futura.
En cuanto al procedimiento de aprobación de la cuenta general, la omisión del trámite
de información pública puede constituir un defecto de forma del acuerdo aprobatorio de las
cuentas por carecer de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, así lo ha entendido el
TSJ de Castilla y León en la Sentencia de 31 de mayo de 2007.
En este caso, en el BOP se había publicado el anuncio de exposición pública de la
cuenta general del ejercicio 2009, sin que constara la fecha de aprobación de la misma, pero
por fuerza hubo de producirse transcurridos ya los plazos previstos en la norma, si bien la
extemporaneidad constituía únicamente una irregularidad no invalidante.
Pese a no haber podido precisar si se había impedido a los miembros de la asociación
la consulta de los documentos, se comprobó que la solicitud de los interesados solicitando
autorización para examinar el presupuesto general del 2010 y la cuenta general del ejercicio
2009 no se había resuelto.
La resolución que se remitió a la Junta Vecinal de Trobajo del Camino recomendaba a
ésta anular el acuerdo de aprobación del presupuesto de la entidad correspondiente al ejercicio
2010 y resolver la solicitud presentada por los interesados, además se recordaba que en el
futuro debían cumplir los plazos y trámites previstos en la normativa de haciendas locales sobre
los procedimientos de aprobación del presupuesto y la cuenta general de la entidad.
1.6.1.3. Incumplimientos de la obligación de resolver
Como en ejercicios anteriores, no sólo se han recibido reclamaciones que denunciaban
la falta de respuesta de las administraciones locales en el curso de un procedimiento
administrativo; tampoco es inusual que los ciudadanos presenten solicitudes de otro carácter,
pidiendo no ya el acceso directo a un expediente, sino ser informados sobre alguna actuación
que la entidad local está llevando a cabo, o bien solicitando alguna a la que puede no estar
obligada la entidad local, o incluso pretendiendo el reconocimiento de alguna situación.
Aún en estos supuestos, no puede esta procuraduría dejar de señalar que el
interesado ha de obtener de la Corporación una respuesta formal por escrito, si ha sido éste el
medio utilizado para formular su pretensión.
Uno de estos casos fue el examinado en el expediente 20111282, tramitado frente a
la Junta Vecinal de Castrocontrigo, en el que se recordaba que pese a las limitaciones de
medios materiales y personales de la entidad, debía procurar dar respuesta a las peticiones de
los ciudadanos, aún cuando debiera desestimarlas, estando pendiente la Junta Vecinal de dar a
conocer a esta institución su postura frente la resolución, aunque a la fecha de finalización del
ejercicio no había transcurrido el plazo de dos meses concedido para su envío.
1.6.2. Derecho de participación
La normativa local destaca la obligación de los entes locales de favorecer el desarrollo
de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, con
la consiguiente posibilidad de otorgarles el uso de los medios públicos y subvenciones
económicas para la realización de sus actividades, que impulsen su participación en la gestión
de las mismas corporaciones locales.
1.6.2.1. Uso de locales municipales
Unos ciudadanos de Bustillo de la Vega acudieron a esta procuraduría para denunciar
el distinto trato que recibían en comparación con otros vecinos y colectivos a la hora de utilizar
un local para realizar reuniones y desarrollar distintas actividades, lo que dio lugar a la apertura
del expediente 20101560.
Los interesados manifestaban haber cumplido los trámites formales exigidos para
solicitar el permiso municipal que les permitiera utilizar las instalaciones, en prueba de lo cual
aportaban una copia de la solicitud que habían presentado en el Ayuntamiento de la que
afirmaban no haber obtenido ninguna respuesta.
Admitida la queja a trámite, se solicitó información al Ayuntamiento de Bustillo de la
Vega sobre la cuestión planteada y la eventual respuesta que se hubiera notificado a los
peticionarios.
El informe municipal exponía que la respuesta se había ofrecido de forma verbal a los
interesados y que el local se había cedido a una asociación de personas mayores del municipio,
pese a lo cual se permitía su uso a otras personas o colectivos siempre que respetaran el
horario establecido. Afirmaba también que el problema era que algunos usuarios pretendían
hacer un uso exclusivo, sin respetar los horarios de las actividades que realizaba la asociación.
Por tanto el Ayuntamiento no excluía a ningún vecino del uso del local, o al menos
procuraba compatibilizar la utilización de todos los posibles usuarios, siempre que respetaran el
horario de programación de las actividades asociativas y el de cierre de las instalaciones.
Esta procuraduría consideraba que asistía la razón al Ayuntamiento cuando indicaba
que no podía cualquier persona hacer una utilización indebida del local al margen de la
autorización que se hubiera concedido, precisamente por esta razón cobraba importancia la
respuesta que la Administración debía ofrecer a los solicitantes, bien para autorizar o denegar
sus peticiones.
De ahí que se indicara al Ayuntamiento de Bustillo de la Vega que debía resolver
todas las peticiones que los administrados formularan ante ese organismo, lo que incluía las
referidas a la utilización del local, de este modo no ofrecería duda si los solicitantes se hallaban
o no facultados para el uso del local y los límites de su ejercicio.
Dicha resolución fue aceptada.
1.6.2.2. Pago de gastos generados por un local cedido a una asociación
El expediente 20110877 hacía referencia al abono de los gastos de electricidad de
un local asignado a una asociación del municipio de Manganeses de la Lampreana (Zamora).
El autor de la queja manifestaba su disconformidad con la reclamación de los gastos
por parte del Ayuntamiento a la asociación, puesto que se había convenido con el Ayuntamiento
que éste debía hacerse cargo de los costes de suministro de agua y electricidad en un contrato
suscrito por ambas partes.
La respuesta remitida por el Ayuntamiento indicaba que cuando se había suscrito el
convenio la situación económica municipal era mejor a la actual y, al haberse creado después
otras asociaciones culturales en el municipio, consideraba preciso darles un trato similar, sin
que pudiera el Ayuntamiento hacer frente a los gastos de todas.
No constaba que el local tuviera el carácter de bien de dominio público, por lo que se
consideró que se trataba de un bien patrimonial cuyo uso había sido cedido a la asociación por
tiempo indefinido en virtud del contrato en el que se establecían las obligaciones que asumían
las partes.
La lectura del contrato no admitía duda sobre la obligación del Ayuntamiento de
abonar los gastos de suministro de agua y electricidad y el mismo contrato se refería a la
posibilidad de uso del local por otros posibles usuarios para la realización de algún acto
concreto, previo consentimiento de la asociación.
La situación económica del Ayuntamiento no podía admitirse como justificación para
dejar de cumplir esta obligación, de lo contrario la falta de recursos podría excusar cualquier
incumplimiento de las prestaciones económicas fijadas en un contrato.
Sin embargo, tampoco podía dejarse a un lado otro aspecto del contrato, como era la
posible nulidad de su adjudicación, pues no se hacía referencia a la forma de adjudicación del
uso del local a la asociación, aunque no parecía que se hubiera utilizado el concurso y, además,
el contrato no concretaba ni el tiempo de duración, ni determinaba un precio cierto.
En ningún caso resulta posible la adjudicación de los contratos por la mera decisión
del Alcalde, sin haber tramitado procedimiento alguno; la ausencia total de procedimiento para
la adjudicación suponía la nulidad de pleno derecho de ésta.
Las anteriores consideraciones se efectuaban sin perjuicio de lo que pudieran
determinar los tribunales del orden jurisdiccional civil, respecto a los derechos subjetivos
privados o posiciones jurídico-civiles de la asociación.
Por otro lado, si se estimaba que el contrato de cesión del local a la asociación
adolecía de algún vicio de nulidad debía iniciarse el procedimiento correspondiente para
proceder a su declaración, según la regulación establecida en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
La resolución se dirigió al Ayuntamiento de Manganeses de la Lampreana entendía
que debía éste cumplir las obligaciones derivadas del contrato, en tanto no se tramitara el
procedimiento para declarar la nulidad del contrato de cesión de uso del local a la asociación.
No se tuvo conocimiento de la postura que el Ayuntamiento de Manganeses de la
Lampreana había adoptado frente a la anterior resolución antes de la finalización del ejercicio
anual.
1.6.2.3. Horario de apertura del registro general de documentos
Un ciudadano exponía en el expediente 20110849 algunas dificultades que había
tenido para presentar un escrito en el Ayuntamiento de Grajal de Campos, que en un primer
momento no dieron lugar al inicio de la intervención de esta procuraduría por no constituir una
actuación irregular de la Administración, si bien se informó al reclamante sobre la forma y
lugares de presentación de los escritos.
El autor de la queja volvió a dirigir después a esta institución un nuevo escrito para
poner de manifiesto que el Registro general de entrada de documentos en esa entidad carecía
de un horario de apertura.
El Ayuntamiento de Grajal de Campos informó que la plantilla de personal del
Ayuntamiento solamente estaba compuesta por una secretaria en situación de acumulación, por
tanto las oficinas no estaban abiertas todos los días, sino dos a la semana con un horario
determinado.
A la vista de dicha respuesta se hizo preciso recordar a dicho Ayuntamiento que en el
ámbito local el registro general de los ayuntamientos debe estar abierto todos los días durante
un horario razonable, así lo requiere el deber de garantizar el derecho de los administrados a
presentar sus escritos los días hábiles.
El art. 151.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF), establece que el
registro general permanecerá abierto al público todos los días hábiles durante las horas
prevenidas en la legislación de procedimiento administrativo común.
Esto remite al art. 38.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dispone que
cada Administración Pública establecerá los días y el horario en que deban permanecer abiertos
sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentación de documentos.
La libertad para establecer el horario se limita o condiciona por el derecho de los
administrados a presentar escritos todos los días hábiles, por lo que el registro debe funcionar
todos estos días con un horario razonable a determinar por el propio Ayuntamiento.
Es cierto que la presentación de escritos puede hacerse en los registros de cualquiera
de las administraciones (Estado, Autonómica, Local) según lo establecido en el art. 38 de la Ley
30/1992, es decir, el acto dirigido a un órgano de una entidad local puede presentarse en el
registro de cualquier órgano de la Administración del Estado, de la Comunidad Autónoma,
Diputación provincial, ayuntamientos a los que se refiere el art. 121 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, o bien en el de cualquier otra entidad local si se ha suscrito el oportuno convenio.
El art. 38.4 contempla la posibilidad de que mediante convenios de colaboración
suscritos entre las administraciones públicas se establezcan sistemas de intercomunicación y
coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática, así como la transmisión
telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y
documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
La resolución dirigida al Ayuntamiento de Grajal de Campos indicaba que, en defecto
de un puesto de trabajo que permitiera la apertura de la oficina de registro todos los días
hábiles, considerara la posibilidad de suscribir un convenio con otra entidad local para la gestión
del registro de ese Ayuntamiento en días determinados.
Esta procuraduría se hallaba a la espera de obtener una respuesta a dicha resolución
en la fecha de cierre de este Informe anual.
1.6.2.4. Funcionamiento de los órganos municipales de participación ciudadana
El funcionamiento de los consejos de barrio del municipio de Burgos volvió a ser
objeto de estudio con motivo de la recepción de un escrito en el que se exponían algunas
anomalías, dando origen al expediente 20101920.
Los consejos de barrio son órganos consultivos de participación de los ciudadanos en
los asuntos públicos en el ámbito de un barrio, y respecto de los mismos consideraba el autor
de la queja que se estaban produciendo algunas irregularidades en su funcionamiento: la
pertenencia de las parroquias a los consejos de barrio, el incumplimiento en alguno de los
consejos del número mínimo de asociaciones que debían pertenecer a cada uno, el hecho de
que alguna asociación ocupara más de un cargo en la junta de gobierno de algún consejo o que
existieran algunas juntas provisionales.
También se exponía en la reclamación que estos problemas habían sido recogidos en
el Diagnóstico y Plan municipal de participación ciudadana del Ayuntamiento de Burgos
elaborado en abril de 2007, sin que después se hubiera adoptado ninguna medida para su
subsanarlos.
Admitida la queja a trámite se solicitó del Ayuntamiento de Burgos información sobre
estas cuestiones. El informe recibido exponía las razones por las cuales las anteriores
circunstancias no suponían una infracción del Reglamento de participación ciudadana de ese
municipio.
Con respecto a las parroquias indicaba el informe municipal que en los consejos se
integraban asociaciones parroquiales (juveniles, culturales...), sin que esto supusiera ninguna
anomalía, aunque parecía adecuado que se corrigiera esta mención en la página web del
Ayuntamiento de Burgos sobre los consejos de barrio.
El informe municipal exponía que el Reglamento de participación ciudadana
determinaba como órganos de gobierno de los consejos de barrio a la asamblea y la junta de
gobierno, integrada por cinco miembros, sin que de ello pudiera deducirse que cada uno
debiera proceder de una asociación diferente, ni el Reglamento impusiera ninguna limitación
sobre la elección de los miembros.
Era cierto que el Reglamento nada establecía sobre el número de entidades
integrantes de un consejo de barrio, ni en cuanto a la posible coincidencia de los cargos de la
junta de gobierno en la procedencia de las asociaciones; sin embargo, sobre la existencia de
juntas provisionales, reconocía ya la respuesta municipal que podía el Ayuntamiento recordar a
los consejos de barrio la necesidad de proceder a su designación por el procedimiento
establecido, por lo que se estimaba que debía hacerse con el fin de no prolongar
indefinidamente las situaciones de provisionalidad.
Se solicitó del Ayuntamiento de Burgos un nuevo informe para conocer si se había
elaborado algún documento que analizara los posibles problemas en el desarrollo del Plan
municipal de participación ciudadana del Ayuntamiento y sus resultados, así como el estado de
los trabajos efectuados para la revisión del vigente Reglamento de participación ciudadana,
cuestiones a las que no se refería el primero de los informes que había enviado.
El Ayuntamiento indicó que el Diagnóstico y I Plan municipal de participación
ciudadana se había realizado en el año 2007 mediante un proceso participativo de varios
agentes, áreas municipales, asociaciones y ciudadanos individuales y que se encontraba vigente
hasta noviembre de 2011.
Por el momento no se había llevado a cabo ninguna actualización del Reglamento de
participación ciudadana, vigente desde el año 2000 y se estaba a la espera de decidir las líneas
de actuación de la participación ciudadana con la nueva Corporación.
Durante la tramitación de la queja el interesado volvió a dirigirse a esta institución
para poner de manifiesto lo que consideraba un incumplimiento de una resolución emitida
anteriormente por esta procuraduría, que había sido aceptada por el Ayuntamiento, de la cual
se daba cuenta en el Informe anual correspondiente al ejercicio 2010. Dicha resolución se
refería a la procedencia de instar la baja en un consejo de barrio de las asociaciones cuyo
domicilio social se encontraba fuera del ámbito de dicho consejo.
El Ayuntamiento de Burgos había indicado que la regularización de esta situación se
llevaría a cabo previa reunión de los responsables locales con los representantes de las
asociaciones y miembros del consejo de barrio, reunión que según el autor de la queja, no
había tenido lugar.
El propio Reglamento de participación ciudadana del municipio exigía que la
participación de las asociaciones se desarrollara dentro del ámbito en el que tenían su sede,
según las divisiones aprobadas por el Ayuntamiento y que tenían su razón de ser en la finalidad
de estos órganos, servir de cauce de participación en el ámbito del barrio, por lo que debía
regularizarse la pertenencia de las asociaciones al consejo de barrio que les correspondiera
atendiendo a su domicilio social.
Teniendo en cuenta que el informe procedente del Ayuntamiento de Burgos señalaba
el final de las previsiones del Plan para el mes de noviembre de 2011 y que en el momento de
su recepción estaban pendientes de concretar las líneas de actuación en materia de
participación ciudadana, parecía conveniente efectuar un estudio que analizara el cumplimiento
de los objetivos del primer Plan de participación ciudadana del año 2007, con el fin de
incorporar la experiencia de los resultados obtenidos en el desarrollo de este primer plan a las
futuras intervenciones que pudieran llevarse a cabo en esta materia.
La resolución que se formuló al Ayuntamiento de Burgos reiteraba que debía
regularizar la situación de las asociaciones cuyo domicilio social se encontraba fuera del ámbito
territorial del consejo de barrio al que pertenecían, sin perjuicio de que pudieran inscribirse en
el consejo correspondiente según la zonificación aprobada por el Ayuntamiento.
Además se sugería la conveniencia de aprobar un segundo Plan de participación
ciudadana precedido del análisis de la efectividad del primer Plan, cuyo desarrollo concluía en el
mes de noviembre de 2011.
A fecha de cierre de este Informe anual no se había dado a conocer la respuesta del
Ayuntamiento de Burgos a dicha resolución.
1.7. Otras cuestiones en materia de régimen jurídico de las corporaciones locales
1.7.1. Desempeño de las funciones de secretaría en entidades locales menores
Durante el ejercicio 2011 concluyeron las actuaciones iniciadas el año anterior en el
que se habían presentado varias reclamaciones que hacían referencia al desempeño de las
funciones de secretaría en varias entidades locales menores de la provincia de Burgos,
pertenecientes al municipio de Miranda de Ebro (20101477, 20101494, 20101495,
20101496 y 20101497). En todos ellos se cuestionaba al desempeño de las funciones de
secretaría por un vocal de la Junta Vecinal que no era funcionario público.
De la información facilitada se desprendía que efectivamente se había nombrado
como secretario a una persona que no era funcionario público, nombramiento que había sido
realizado siguiendo las indicaciones del Ayuntamiento de Miranda de Ebro.
Esta institución había dirigido en el ejercicio anterior al Ayuntamiento de Miranda de
Ebro una resolución en la que se recordaba la normativa aplicable en esta materia, según la
cual debería el secretario de la Corporación, o bien desempeñar las funciones de la secretaría
de la entidad local menor o delegar en un funcionario del municipio estas funciones o, en su
defecto, solicitar la asistencia de la Diputación provincial.
El Ayuntamiento de Miranda de Ebro entendía que existían otras posibles fórmulas
para el desempeño de estas funciones, por lo que no debía acudirse preferentemente al
desempeño de las funciones por el mismo secretario del Ayuntamiento u otro funcionario del
mismo por delegación.
Con independencia de lo anterior, se consideró preciso poner en conocimiento de las
Juntas Vecinales, mediante el envío de una resolución a cada una de ellas, la normativa que
regula esta cuestión y la interpretación que de la misma ha realizado el Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León en los asuntos en los que aborda esta misma cuestión.
La regulación que efectúa la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y
León, en su disposición adicional sexta, establece que las funciones de secretaría en las
entidades locales menores serán desempeñadas por el secretario del Ayuntamiento del
municipio a que pertenezcan o por el servicio que con tal fin tenga establecido cada Diputación
provincial en los términos que reglamentariamente se determinen.
En la actualidad no se ha llevado a cabo el desarrollo reglamentario de la Ley 1/1998,
de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, habiendo manifestado esta procuraduría
ante la Junta de Castilla y León la necesidad de abordar el desarrollo reglamentario de la Ley,
especialmente en relación con el desempeño de las funciones de secretaría en las entidades
locales menores.
Al margen de esa falta de desarrollo reglamentario, resulta de aplicación el RD
1732/1994, de 29 de junio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de
la Administración local con habilitación de carácter nacional, que hace una remisión directa a la
normativa específica que le sea de aplicación.
En concreto, este RD 1732/1994, de 29 de junio, dispone en su art. 8 que el
desempeño de las funciones de secretaría en las entidades de ámbito territorial inferior al
municipio que gocen de personalidad jurídica se efectuará en los términos que establezca la
normativa específica que les sea de aplicación, en su defecto, corresponderá al secretario del
municipio a que pertenezca, a funcionario de la corporación, o a cualquier otra persona con
capacitación suficiente, por el orden indicado.
El análisis de la cuestión debe partir necesariamente de una premisa, la
responsabilidad administrativa de las funciones públicas inherentes a la secretaría está
reservada a funcionarios en posesión de la habilitación de carácter estatal, así se establecía ya
en el art. 92 de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Régimen Local, en la actualidad derogado por la
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
La disposición adicional segunda de la Ley Reguladora del Estatuto Básico del
Empleado Público se refiere al funcionario público con habilitación de carácter estatal y
establece que son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a
funcionarios, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal
preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y
presupuestaria, las de contabilidad y tesorería. A continuación señala que son funciones
públicas necesarias en todas las corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está
reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal: La de secretaría, comprensiva de
la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. Y el control y la fiscalización interna de la
gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se ha pronunciado en la Sentencia
de fecha 17 de noviembre de 2003, a propósito del recurso presentado contra una ordenanza,
reglamento y tarifas reguladoras del suministro de agua potable a domicilio de una Junta
Vecinal, sobre la controversia que surge en relación con la figura del secretario municipal de la
Junta Vecinal demandada y su preceptiva participación. La parte demandante sostiene que ha
de ser necesariamente un funcionario de habilitación nacional, trayendo a colación el RD
3046/77 y el RD 2656/82, mientras que la entidad local demandada considera válida la
delegación en un miembro electo de la Junta vecinal citando el art. 8.1 del RD 1732/94.
La Junta Vecinal demandada invocaba el último inciso del art. 8.1 del RD 1732/1994,
de 29 julio sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de
carácter nacional; es decir había actuado un miembro de la Junta Vecinal como secretario.
El Tribunal Superior de Justicia declaró que aún cuando de una primera lectura
pudiese colegirse que como última posibilidad puede cualquier persona actuar como secretario
municipal de una entidad local menor, pues se contrapone el sustantivo "persona" frente al
sustantivo "funcionario" utilizado anteriormente, ello no es sino la constatación de un orden de
actuación obvio y es que sólo a falta de funcionarios de la corporación cabría acudir al auxilio
de terceras personas. Pero, al exigir que "tengan la capacitación suficiente" (y no dice la
capacidad, que haría pensar en una capacidad cultural -leer y escribir, v. gr.- sino capacitación),
hay que pensar, forzosamente en la posesión, por el llamado a suceder en esas funciones, de
una capacitación legal, o lo que es lo mismo, de una habilitación legal. Y esta interpretación
casa no solamente con la importancia de esa función a desarrollar, sino con la exigencia de la
legal habilitación nacional para concursar a este tipo de puestos de trabajo (art. 98 de la Ley
7/1985 de Bases del Régimen Local). Nótese que incluso para el caso de proceder a realizar la
Administración nombramientos provisionales (art. 30) se sigue exigiendo la habilitación
necesaria.
Continúa la Sentencia indicando que sólo por falta de medios económicos cabe la
dispensa del sostenimiento de ese puesto de trabajo, pero no de la cobertura y desempeño de
sus funciones, que se harán por asistencia de la Diputación provincial o mediante la figura de la
acumulación. Incluso en casos de enfermedad, ausencia o incapacidad del funcionario con
habilitación de carácter nacional sin que exista en la entidad local otro funcionario en posesión
de la misma a quien le corresponda la sustitución, el art. 42 del RD 1174/1987, de 18
septiembre dispone que la entidad local podrá: a) Solicitar de la Diputación provincial, Cabildo o
Consejo Insular correspondiente la asistencia prevista en este Real Decreto b) Solicitar del
Ministerio para las Administraciones Públicas la adscripción de un funcionario en comisión de
servicios o la autorización de una acumulación en los términos de los arts. 40 y 41, por el
tiempo imprescindible c) Habilitar con carácter accidental a uno de sus funcionarios
suficientemente capacitado, dando cuenta al Ministerio para las Administraciones Públicas, pero
nunca nombrar a un vecino.
El Tribunal concluye al respecto, en relación con las juntas vecinales de Castilla y
León, que resulta legalmente preceptiva la asistencia del secretario del municipio a sus sesiones
para realizar las funciones que le son propias. Y que en los casos excepcionales en que no sea
posible su asistencia (ausencia, enfermedad, etc.), deberá desempeñar accidentalmente sus
funciones un funcionario del municipio en que se integre esa Junta Vecinal que ostente la
titulación necesaria. Y en su defecto cabrá acudir al auxilio de la Diputación provincial. Queda
vedada la posibilidad de desempeñar esta función a cualquier vecino, sin que suponga hallarse
habilitado el hecho de que ese vecino se integre en la Junta Vecinal.
Más recientemente el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha emitido otro
pronunciamiento con fecha 16 de noviembre de 2010, en idéntico sentido al manifestado en la
anterior Sentencia de 17 de noviembre de 2003. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León concluye en la Sentencia de 16-11-2010 que la inasistencia del secretario municipal de
Administración local en la adopción del acuerdo municipal de la imposición de una tasa por una
Junta Vecinal determina la nulidad radical del mismo, porque tal inasistencia supone tanto una
defectuosa constitución, como una defectuosa deliberación y toma de acuerdos por parte del
órgano colegiado, que es la Junta Vecinal, lo que aboca, inevitablemente, a declarar que el
acuerdo se encontraba radicalmente viciado.
Aún comprendiendo el volumen de trabajo que puede suponer el desempeño por el
secretario del Ayuntamiento de las funciones de secretaría también en las entidades locales
menores de ese territorio, teniendo en cuenta la normativa vigente y la Jurisprudencia
expuesta, podrá o bien desempeñar esas funciones o bien delegarlas en un funcionario del
municipio o, en su defecto, solicitar la colaboración del servicio de asistencia a municipios de la
Diputación provincial.
Las resoluciones dirigidas a las juntas vecinales recomendaban que se tuviera en
cuenta que las funciones de secretaría se encontraban reservadas a funcionarios públicos, sin
que pudieran ser desempeñadas por los vecinos, aunque fueran miembros de la Junta Vecinal.
Solamente una Junta Vecinal aceptó la resolución, otras tres la rechazaron y otra no
envió ninguna respuesta posterior.
1.7.2. Gestión del padrón municipal de habitantes
En el expediente 20101086 se cuestionaba la conformidad a derecho de la negativa
del Ayuntamiento de San Emiliano a inscribir en el padrón de habitantes a dos personas que lo
habían solicitado.
Admitida a trámite la queja, se solicitó información de ese Ayuntamiento para conocer
los motivos en que se hubiera basado la denegación de la inscripción de estos ciudadanos en el
padrón municipal de habitantes.
El informe remitido señalaba que la denegación de la inscripción se había basado en
que no residían en ese municipio la mayor parte del año, añadiendo que al ser un municipio
pequeño se conocía a quienes residían de forma continuada en el mismo y quienes tenían una
vivienda que habitaban durante algunos meses al año. Indicaba también que los interesados no
habían presentado recurso de reposición, ni habían interpuesto recurso contenciosoadministrativo.
El análisis del supuesto planteado partía de la regulación establecida en el art. 15 de
la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 (LRBRL) y en el art. 54.1 del
Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RP), aprobado por
RD 1690/1986, de 11 julio, según los cuales toda persona que viva en España está obligada a
inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios
municipios deberá inscribirse únicamente en el que habita durante más tiempo al año.
Con carácter general se atribuye a los Ayuntamientos la competencia para llevar a
cabo las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones, de
modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad, a cuyo fin el art. 17.1 de la
Ley 7/1985 y 60 del Reglamento de Población les encomienda la formación, mantenimiento,
revisión y custodia del padrón municipal.
De acuerdo con ello, se atribuyen facultades a los ayuntamientos para comprobar la
concurrencia de los requisitos que dan derecho u obligan al empadronamiento y la veracidad de
los datos declarados por los vecinos a fin de que el padrón responda en todo caso a la realidad,
así se desprende de la lectura de los arts. 59.2, 62, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 77 del Reglamento
de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
Sin embargo en este caso, se estimó que la resolución denegatoria no era ajustada a
derecho porque sin una motivación suficiente presuponía que la declaración realizada por los
solicitantes del empadronamiento de fijar su residencia en ese municipio no era veraz.
Ni la Ley de Bases de Régimen Local ni el citado Reglamento de Población exigen una
justificación plena a los vecinos de la residencia habitual o de la residencia de la mayor parte
del año en el municipio de empadronamiento; el art. 59.2 del Reglamento de Población
determina que el Ayuntamiento podrá comprobar la veracidad de los datos consignados por los
vecinos exigiendo al efecto la presentación del documento nacional de identidad o tarjeta de
residencia, el libro de familia, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros
documentos análogos; por otro lado en los supuestos de cambio de residencia, el requisito de la
residencia habitual o durante más tiempo en el periodo de un año es de imposible
comprobación a priori.
Es decir no es necesaria una justificación de esa efectiva residencia previa, sino que
basta la simple voluntad o ánimo de residir en el municipio habitualmente o la mayor parte del
año, expresada por el simple hecho de presentar la solicitud, ni tampoco puede fundamentarse
la denegación en la certeza, exenta de pruebas objetivas, de que sólo utilizan la vivienda
algunos meses durante el año, principalmente en verano.
Conforme establece el art. 70 del citado Reglamento cuando una persona cambie de
residencia deberá solicitar por escrito su inscripción en el padrón del municipio de destino, el
cual, en los diez primeros días del mes siguiente la remitirá al municipio de procedencia, donde
se dará de baja en el padrón al vecino trasladado sin más trámite.
En tales supuestos bastará la solicitud efectuada con ánimo de residir de modo
habitual o la mayor parte del año, si reside o habita en varios municipios, para cuya
comprobación la justificación a aportar habrá de interpretarse en relación con lo dispuesto en el
art. 59.2, pero referida a la razonabilidad de ese ánimo o intención.
En la interpretación y valoración de los preceptos reseñados se hacía referencia a la
ofrecida por el Tribunal Supremo y el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León sobre el
requisito de la residencia habitual en los casos de solicitud de inscripción en el padrón de
habitantes.
El Tribunal Supremo en la Sentencia de 24 de septiembre de 1986 declaraba que no
es necesario el requisito de la residencia previa, sino que basta la declaración de voluntad del
administrado para adquirir la condición de residente.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, al examinar un supuesto de
solicitud de alta en el padrón de un municipio por cambio de residencia, afirmó que una cosa es
la baja de oficio y otra la denegación del alta, respecto a la cual no puede denegarse a priori
por la falta de residencia, aunque tampoco obviaba la Sentencia las circunstancias especiales
del caso examinado en el que se había realizado una petición en masa de empadronamiento en
vísperas de elecciones municipales. Entendía el Tribunal que, aún así, no podía el Ayuntamiento
desconocer todo el procedimiento aplicable realizando un juicio de futuro sobre la intención del
sujeto, en caso de no corresponderse a la realidad, podía el Ayuntamiento iniciar el
procedimiento de baja de oficio que establece también la normativa local. (STSJ de Castilla y
León de 16-4-2004).
En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León en posteriores Sentencias (20-4-2004, 14-5-2004 y 10-9-2004), con cita de las de otros
Tribunales Superiores de Justicia, como por ejemplo de la Sentencia del TSJ de Canarias de 27
febrero 2003, cuando señala que corresponde -en principio- al interesado determinar cual es el
municipio elegido como su residencia habitual, lo que desde luego no impide que viva
temporalmente en otros lugares, y el hecho de cuál es el municipio donde lo hace con mayor
habitualidad a lo largo del año, es un hecho que no cabe determinar inicialmente.
En conclusión, por lo que se refería al supuesto objeto del expediente, aunque se
tuvieran indicios de que las personas que habían solicitado la inscripción no residían en el
municipio, se desconocía si iban a residir a partir de ese momento, por lo que procedía la
inscripción. En el caso de que posteriormente se comprobara que efectivamente los ciudadanos
no residían en el municipio, el Ayuntamiento debía iniciar un procedimiento de baja de oficio
con notificación a los interesados, de forma que si no estaban de acuerdo con la baja de oficio,
sólo podría llevarse a cabo con el informe favorable del Consejo de empadronamiento.
Finalmente indicar que, aunque los interesados no hubieran formulado en esta
ocasión recurso de reposición –sí lo habían interpuesto frente a otra resolución denegatoria del
alta en el padrón de ese municipio formulada con anterioridad por este mismo motivo- ni
hubieran interpuesto recurso contencioso-administrativo, ello no impedía que pudiera, y
debiera, la Administración revocar sus actos administrativos contrarios al ordenamiento
desfavorables para los interesados, tal y como establece el art. 105 de la Ley 30/1992.
La regulación anterior y la interpretación jurisprudencial de la misma llevó al
Procurador del Común a dirigir al Ayuntamiento de San Emiliano una resolución para que
revocara la resolución denegatoria de las solicitudes de inscripción en el padrón de habitantes
de ese municipio que se habían examinado y, en su lugar, dictara una resolución estimatoria de
las mismas.
Todo ello sin perjuicio de que pudiera posteriormente acordarse la baja en el padrón
de habitantes si los vecinos empadronados no cumplieran los requisitos de residencia habitual o
durante la mayor parte del año, de residir en varios municipios, siguiendo los trámites del
procedimiento regulado en el art. 72 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de
las Entidades locales, aprobado por RD 1690/1986, de 11 de julio.
El Ayuntamiento de San Emiliano comunicó a esta institución su postura favorable a
seguir las recomendaciones efectuadas en esta resolución.
En similares términos se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Lomas en el
expediente 20101526, después de analizar la denegación a dos personas de su inscripción en
el padrón de habitantes, por considerar que no residían habitualmente en el municipio. En este
caso el Ayuntamiento de Lomas rechazó la resolución.
2. BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
2.1. Bienes de las entidades locales
Las reclamaciones que plantean los ciudadanos se dirigen fundamentalmente a
denunciar la inactividad de las administraciones locales ante las usurpaciones que se realizan,
en mayor medida de bienes de dominio público (caminos y calles), pero también de bienes
patrimoniales o comunales que son aprovechados o, en su caso, ocupados sin que la
administración titular obtenga rendimiento alguno.
Este año desciende ligeramente el número de quejas presentadas, tramitándose un
total de cincuenta y siete expedientes (frente a los sesenta y siete del año 2010), de los cuales
treinta y seis hacen referencia a bienes de dominio público, catorce a bienes patrimoniales y
cuatro a bienes comunales.
Se han dictado dieciocho resoluciones en esta materia, a la fecha de cierre del
Informe siete habían sido aceptadas, tres fueron rechazadas, una aceptada parcialmente, tres
no fueron contestadas, y otras cuatro se encuentran pendientes de la oportuna respuesta de la
Administración.
El mayor número de resoluciones se han dictado en el apartado de bienes de dominio
público, con un total de catorce resoluciones, dos se refieren a bienes patrimoniales y dos a
bienes comunales.
El nivel de colaboración de las administraciones durante este año ha resultado
aceptable, tanto respecto a la petición de información como en cuanto a la respuesta que
facilitan a nuestras resoluciones, si bien, como se ha señalado en anteriores Informes, se
encuentra en función de los medios personales y materiales con los que cuenta la
Administración a la que nos dirigimos.
2.1.1. Protección y defensa de los bienes
Los ciudadanos suelen acudir denunciando la inactividad municipal en orden a la
defensa de los bienes públicos, principalmente caminos y calles que permanecen cerrados con
puertas o que han sido incluidos en fincas particulares ante la pasividad de las administraciones
que tienen encomendada la defensa de los mismos.
Como ejemplo de la variedad de cuestiones que hemos abordado a lo largo del año
2011 en esta materia, podemos destacar las consideraciones que se realizaron en el expediente
20110074, al que se acumularon otros expedientes posteriores, ya que se trataron no sólo
aspectos relacionados de manera estricta con la defensa y protección que se puede otorgar por
las administraciones locales a los bienes públicos, sino también otras posibles consecuencias de
la inactividad municipal, y así veremos como la falta de uso público provocada por el cierre de
un camino puede servir, sorprendentemente, como justificación o sustento de su posible
desafectación.
En dicha queja se denunciaba la irregular tramitación seguida por el Ayuntamiento de
Valle de Manzanedo (Burgos) de varios expedientes de recuperación de bienes públicos.
Se había acordado por la Administración local iniciar diversos expedientes de
recuperación de calles, caminos y diversos servicios municipales situados en los núcleos de
Rioseco, San Martín del Rojo y Fuentehumorera que estaban siendo ocupados totalmente y
usados exclusivamente por una entidad mercantil, privando a los vecinos del uso público al que
se encontraban destinados.
Dichos expedientes se habrían dejado sin efecto posteriormente, iniciándose los
trámites de otros de desafectación y permuta, cuya incoación no se encontraría justificada en el
interés público, sino en el interés de los particulares que los habían instado, lo que motivó la
presentación de reclamaciones ante el Ayuntamiento que posteriormente fueron reproducidas
ante esta institución.
Se afirmaba en la queja que la desafectación podía causar un daño grave e
irreparable para el patrimonio público municipal, ya que los caminos y calles, así como los
servicios públicos, venían siendo utilizados por los vecinos o visitantes, por vehículos y animales
domésticos desde tiempo inmemorial y continuaban usándose en ese momento para acceder a
los núcleos de población referidos que de consumarse la pretendida desafectación quedarían sin
acceso público.
Se solicitó la oportuna información que fue cumplimentada por el Ayuntamiento,
confirmando que efectivamente se habían iniciado determinados expedientes de recuperación
de oficio de bienes públicos, aunque no compartían la afirmación de que tales bienes fueran
usados por los vecinos ya que en ese momento los núcleos a los que se refería la queja, que se
encontraban abandonados, eran propiedad de una sociedad mercantil que tenía establecida en
los mismos su explotación ganadera.
Añadía la Administración local que existía una cierta indefinición de las propiedades
públicas cuya posesión se habría usurpado, que es condición imprescindible para que triunfe un
expediente de recuperación posesoria, y además el propietario de la practica totalidad de los
inmuebles de estos núcleos abandonados había solicitado por escrito al Ayuntamiento su
desafectación y permuta por otros bienes de interés para el municipio, razón por la que se
habían iniciado dichos expedientes administrativos.
A la vista de lo informado, consideramos necesario realizar al Ayuntamiento distintas
reflexiones en relación con la situación planteada en la queja, tanto respecto del expediente de
recuperación posesoria de bienes públicos, que se había dejado sin efecto, como respecto del
expediente de desafectación (con posterior permuta) que se estaba tramitando por la Entidad
local.
A) Expedientes de recuperación posesoria
Aparecía como una realidad acreditada y reconocida por la propia Entidad local que
distintos caminos públicos que daban acceso a las entidades de Fuentehumorera, Rioseco y
otros caminos ubicados en San Martín el Rojo se encontraban cerrados al uso público al que se
hallaban afectos, debido a la instalación por particulares de puertas con candados o cierres, de
manera que estas localidades no resultaban accesibles.
Esta situación se venía manteniendo al parecer desde el año 2002. Así, en la
información remitida, constaba que en agosto de ese año se firmó un Decreto de Alcaldía
incoando un expediente para la recuperación de oficio de la posesión y uso público de la vía de
acceso al núcleo de Rioseco y alguna de las calles interiores del mismo. Se afirmaba entonces
que en el acceso a esta localidad existía una puerta-valla con anclaje y un cartel en el que se
anunciaba “Finca particular. Prohibido el paso”. Añadía el Decreto que el núcleo de Rioseco era
una entidad local que estaba dotada de sus calles públicas y de servicios públicos como
abastecimiento, saneamiento y alumbrado público, así como acceso pavimentado, todos ellos
sostenidos y realizados con fondos municipales. Tras dar traslado a la persona que había
realizado el cerramiento del Decreto, se presentaron alegaciones y el Pleno del Ayuntamiento
tomó un acuerdo mediante el cual se determina que los caminos de acceso, el abastecimiento
de agua, el saneamiento y el alumbrado público del núcleo de Rioseco eran de dominio y uso
público, instando a su reconocimiento por la entidad mercantil autora del cierre; se planteaba la
posibilidad de firmar algún convenio para posibilitar a los particulares interesados actuar sobre
todos los bienes públicos citados y en defensa de sus bienes privados; y además se ofrecía a la
sociedad la permuta de un concreto bien de dominio público (camino) por otro de propiedad
privada, y ello para solucionar la cuestión del vallado del acceso al núcleo de Rioseco.
No constaba en este expediente, al menos en la copia que se nos había remitido,
ninguna otra actuación. En enero de 2003, se publica en el BOCYL la declaración de impacto
ambiental del cierre cinegético de una finca rústica denominada “Rioseco”. Dicha evaluación de
impacto ambiental señala “en ningún caso se cerrarán los caminos de servidumbre que
atraviesan la finca”.
Nuevamente en el año 2005, y por denuncia en esta ocasión de la compañía
explotadora de un parque eólico situado en terrenos municipales, se comprueba por la
Corporación municipal que se encuentran vallados varios caminos públicos y, a consecuencia de
esta constatación, se acordó requerir la apertura de los mismos a la misma mercantil referida
con anterioridad. Nos remitió el Ayuntamiento copia del Decreto de disolución de varias
entidades locales menores de ese municipio, entre las que se encontraban Quintana y San
Martín el Rojo. Como anexo a dichos Decretos de disolución se aportó certificado de bienes
patrimoniales de estas Juntas vecinales, y en ellos constaba que eran propietarias de al menos
40 fincas rústicas o forestales y cuatro fincas urbanas (edificios), entre ellos la Casa del Concejo
de San Martín el Rojo.
El Ayuntamiento además confirmó al Servicio Territorial de Medio Ambiente que varios
caminos públicos habían sido cortados al paso -acompañando copia de los planos que afectan a
los caminos cerrados- y le comunicaba que habían efectuado varios requerimientos al
propietario de estos cierres para que dejase libres y expeditos dichos caminos, sin concretar si
los mismos habían sido atendidos.
Como última actuación en este expediente constaba una solicitud de una sociedad
mercantil al Ayuntamiento para la desafectación y posterior venta de los caminos y vías urbanas
situados en la localidad de Rioseco.
Entre los argumentos que manejaba el Ayuntamiento de Valle de Manzanedo en su
informe para justificar la paralización del expediente de recuperación de oficio y el inicio de los
posteriores de desafectación de bienes públicos se encontraba la indefinición de las propiedades
públicas presuntamente usurpadas.
Recordamos a la Administración que las entidades locales cuentan con amplias
prerrogativas respecto de sus bienes. Así, entre otras, la potestad de investigación y la potestad
de recuperación de oficio, según determina el art. 44.1 a) y c) del Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales. Estas prerrogativas para la defensa del patrimonio público imponen también
la correlativa obligación del ejercicio de estas facultades legales cuando existan indicios
razonables de que determinados bienes pueden ser de titularidad pública.
Sin embargo no resulta infrecuente que, en ocasiones, nos encontremos ante la más
pura inactividad administrativa y por tanto ante la falta de ejercicio de las facultades legales en
defensa del patrimonio público. Tal situación entiende esta defensoría se ha producido en este
caso, puesto que pese a que los primeros acuerdos municipales datan de 2002, la realidad es
que la situación de cierre de caminos públicos y acceso a núcleos de población (reconocida
incluso por la mercantil que ha procedido a las ocupaciones) se ha mantenido durante todo este
tiempo, ante la absoluta pasividad municipal.
La indefinición de las propiedades a proteger, a nuestro juicio, no justificaría la
inacción, ya que en su caso la Administración local debería haber investigado la situación legal
de los inmuebles considerados de dudosa titularidad pública y respecto de las propiedades no
controvertidas y especialmente de los caminos públicos, debería haber garantizado el
mantenimiento de su uso público y general, incluso inscribiendo estas vías de comunicación en
los respectivos inventarios administrativos, reforzando así los medios de protección y defensa
de los mismos.
Resulta cuando menos paradójico que se justifique la falta de intervención municipal
en la defensa de los caminos y las calles públicas por su indefinición y sin embargo se inicien
procedimientos de desafectación, sin concretar previamente los bienes o derechos que pueden
resultar afectados.
No podemos obviar que pudieran existir otros particulares afectados, no sólo la
entidad local y la mercantil aludida, pudiendo existir bienes de particulares (casas, fincas etc.) e
inmuebles de la Iglesia Católica (ermitas, iglesias e incluso cementerios parroquiales o locales).
Además, si no sacamos conclusiones erróneas de la documentación manejada, los cerramientos
realizados afectaban a caminos que daban acceso a numerosas fincas municipales que en esos
momentos se encontraban arrendadas a esa mercantil, pero que en el futuro podían no estarlo,
y estos extremos debía tenerlos muy presentes la Administración local a la hora de realizar
cualquier actuación sobre las referidas propiedades públicas.
En este caso consideramos que existían indicios suficientes como para iniciar un
proceso de investigación sobre todas las propiedades públicas a las que se aludía en este
expediente y además resultaba una vía probablemente más efectiva y que ofrecía mayores
garantías para los derechos de todos los posibles afectados, incluso de las personas que han
realizado las ocupaciones.
Los caminos existían físicamente, y si no eran transitados, probablemente se debía a
la existencia de impedimentos o cierres. Aparecían en los planos de catastro, en cuyas fichas
constaban como vías de comunicación de dominio público, incluso se reconocía su existencia y
utilización por la empresa que los había cerrado.
Podía realizar el Ayuntamiento una comprobación más exhaustiva, examinando los
planos de Catastro antiguos, los del Instituto Geográfico o incluso los del Ministerio de Defensa,
en los que habitualmente se trazan todos los caminos.
Podía igualmente, en el marco de este expediente de investigación, comprobar la
información registral de todas las fincas involucradas, o que colindaban en algún punto con
estas vías de comunicación.
Por último incidimos en que la iniciación de un procedimiento para la recuperación de
la posesión suponía un deber, pues las entidades locales tienen la obligación de ejercitar las
acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos contra cualquier usurpación,
obligación que viene impuesta en los arts. 68 de la Ley de Bases del Régimen Local y 9.2 del
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y que ha recordado en numerosas ocasiones la
Jurisprudencia.
B) Expedientes de desafectación y permuta
El Ayuntamiento de Valle de Manzanedo pretendía iniciar, según se desprendía de la
información remitida, un procedimiento de desafectación de algunos bienes públicos y para ello
había encargado la realización de diversos informes técnicos ya que necesitaba concretar cuáles
eran los bienes públicos afectados.
Aunque este expediente de desafectación y la pretendida permuta posterior se
encontraban en una fase de tramitación muy inicial, consideramos que era importante recordar
a la Entidad local que el art. 81.1 de la Ley de Bases del Régimen Local preceptúa que la
alteración de la calificación jurídica de los bienes de las entidades locales requiere la tramitación
de un expediente en que se acredite la oportunidad y la legalidad de la alteración pretendida.
En cuanto a la legalidad, el art. 8.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales señala que el expediente debe ser resuelto, previa información pública por el plazo de
un mes, por la corporación local respectiva, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable
de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma. En cuanto a la oportunidad,
la Jurisprudencia viene exigiendo que concurra un interés público en el cambio proyectado.
En este caso nos encontrábamos ante numerosos caminos y otros bienes de dominio
público, que existían y que habían pervivido hasta la fecha, lo que suponía un primer indicio de
que eran y habían sido necesarios para facilitar la correcta movilidad y las comunicaciones en la
zona. Al respecto, la Administración local hacía dos consideraciones, la primera era que los
caminos en cuestión atravesaban una finca de propiedad particular y que sólo servían a la
misma, perdiendo entonces su carácter de públicos, y, en segundo lugar, que nadie transitaba
por los mismos, existiendo otras vías alternativas.
La existencia de vías alternativas no suponía en principio que no existiera interés
público en el mantenimiento de los caminos, de lo contrario la mayoría de los caminos rurales
desaparecerían, puesto que en sus trazados en mayor o menor medida han sido sustituidos por
carreteras y vías de gran capacidad. La pervivencia de este tipo de caminos se produce porque
cumplen una función en el medio rural, facilitan los traslados a pie, o por medios no mecánicos,
y los accesos de personas y maquinarias a las fincas rústicas que de otra manera estarían
privadas de los mismos. Incluso en la actualidad facilitan los usos turísticos o recreativos a
grandes extensiones de montes o bosques, más o menos aislados, como podía ser este caso.
La segunda razón esgrimida hacía alusión al hecho de que habían perdido su utilidad,
ya que sólo prestaban servicio a los trabajadores de las fincas por las que transcurrían. De la
copia del expediente tramitado no se desprendía el desuso al que se aludía, en todo caso no se
podía obviar que se encontraban cerrados con candados, en estas circunstancias pretender su
uso público resultaba absolutamente utópico, no se usaban porque materialmente no podían
usarse.
Respecto de la posible justificación de la desafectación de los caminos para garantizar
el uso privado de la finca, resultaba ciertamente sorprendente que se esgrimiera un interés
privado como impulsor y motivador de la posible desafectación. La Administración local
tampoco había apuntado siquiera cual era el interés público que se satisfacía con la alteración
jurídica de la calificación de estos bienes. Recordamos que la situación de estas fincas podía
cambiar en un plazo más o menos corto de tiempo, dividiéndose, segregándose, etc., en
definitiva, alterando su configuración en esos momentos como una única gran finca. Entonces,
la situación que se advertía como justificadora de la desafectación y posterior permuta ya no
existiría y la Administración se habría desprendido de unos bienes públicos que tenía obligación
de conservar.
Indicamos a la Administración que debía examinar con absoluto detenimiento que
existía el interés público necesario para que se produjera el cambio en la calificación jurídica
que se pretendía, ya que hasta ese momento el único interés que se apreciaba era el de un
particular. Este interés desde luego era legítimo, pero no podía olvidarse que todas las
administraciones deben servir a los intereses generales, ya que sus decisiones se legitiman
única y exclusivamente por la satisfacción del interés público.
Respecto a la pretendida permuta de terrenos una vez consumado el cambio de
calificación jurídica de los ocupados por los caminos y por el resto de bienes públicos de los
núcleos mencionados, únicamente indicamos que el art. 80 del Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local señala que las enajenaciones de
bienes patrimoniales habrán de realizarse por subasta pública, si bien se exceptúa el caso de
enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, aunque para que sea
viable la permuta se exige que el Ente local justifique la necesidad y conveniencia de enajenar a
través de la misma.
La justificación de la necesidad a la que hace referencia el art. 112.2 del Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales se hallará principalmente en la necesidad de adquirir
terrenos del particular por parte de la Entidad local y que al mismo tiempo carezca ésta de
liquidez para hacer frente a la adquisición, pero cuente en su patrimonio con bienes que puede
cambiar por el que necesita.
No era suficiente que se acreditara en el expediente la conveniencia de la adquisición
del bien y la finalidad a la que se pretendía destinar, sino que también debían aportarse al
expediente los informes y consideraciones técnicas, económicas y jurídicas que justificaran la
necesidad de efectuar esa adquisición mediante permuta, sistema excepcional de enajenación
de los bienes municipales que los excluye de la subasta.
En este caso no se había manifestado ningún interés del Ayuntamiento y nuevamente
aparecía muy claramente que el interés en la permuta era más del particular que la había
instado que de la Entidad local. Recordamos al Ayuntamiento aludido que las administraciones
públicas por imperativo constitucional están sujetas al principio de legalidad -arts. 9 y 10.3 de la
Constitución Española de 1978- y que la observancia de este principio exige que la formación
de la voluntad administrativa se lleve a cabo a través del correspondiente procedimiento
administrativo. En la permuta de un bien municipal la formación de la voluntad administrativa y
la contractual han de conformarse con observancia del procedimiento y los requisitos y
exigencias de la normativa aplicable a las que se aludía expresamente en el cuerpo de nuestra
resolución.
Se formuló la siguiente Resolución al Ayuntamiento de Valle de Manzanedo (Burgos):
“Que por parte de la Entidad Local que VI. preside se valore el ejercicio, en este caso,
de la potestad de investigación sobre los caminos y bienes públicos a los que se hace
alusión en este expediente de queja; incoando al efecto los correspondientes
expedientes. Una vez hallan concluido, si procede, ponga en marcha el ejercicio de la
potestad recuperatoria o de deslinde, actuando según lo expuesto en la presente
resolución y ajustándose estrictamente a los trámites previstos en el RBEL.
Que valore la posibilidad de incluir todos los caminos públicos y rurales de su término
municipal en su Inventario de Bienes, para reforzar los medios de defensa y la
protección de los mismos.
Que respecto de las pretendidas desafectaciones (y posteriores permutas) de
caminos, accesos y otros bienes públicos, se tengan en cuenta las consideraciones
que le hemos efectuado en el cuerpo del presente escrito, especialmente en cuanto a
la acreditación de las razones de interés público que justifiquen dichas actuaciones”.
Esta Administración aceptó nuestra resolución, tras lo cual procedimos a cerrar el
expediente. No obstante tras dicho trámite se presentaron numerosas reclamaciones ante esta
defensoría poniendo de manifiesto la imposibilidad de transitar por algunos de los caminos
públicos a los que se refería el expediente, caminos que se habían incluido como resultado de
nuestra intervención en el inventario de bienes de la entidad local y que permanecían cerrados
con candados y puertas automatizadas, razón por la cual procedimos a la apertura de un nuevo
expediente.
2.1.2. Utilización de los bienes
2.1.2.1. Bienes de dominio público
En la queja 20110180 se hacía referencia a la situación planteada a los vecinos de la
Plaza de la Virgen del Manzano de Burgos por la presencia en la misma de patinadores y
ciclistas que realizaban todo tipo de acrobacias, extendiendo sus prácticas al parque adyacente,
a un pequeño escenario y a las escaleras, rampas y áreas peatonales de la zona. Según los
términos en que estaba formulada la reclamación, ello ponía en peligro la integridad física de
las personas que por allí paseaban, y deterioraba el mobiliario urbano instalado. Estas
actividades, además, producían una gran cantidad de ruido y de suciedad.
Se solicitó la oportuna información al Ayuntamiento de Burgos, que nos remitió un
completo informe respecto de la situación del parque, las infraestructuras y el mobiliario
urbano, así como respecto de las intervenciones que había realizado la policía local en el mismo
a propósito de las denuncias realizadas.
Entre las competencias atribuidas por la Ley de Bases del Régimen Local a los
municipios, se encuentra la seguridad en los lugares públicos y la ordenación del tráfico de
vehículos y personas en las vías urbanas -arts. 25.2 a) y b) LBRL- así como la gestión de
actividades o instalaciones deportivas y la ocupación del tiempo libre -art. 25.2 m) LBRL-,
reconociendo la Constitución Española un interés público protegible en las actividades de
naturaleza recreativa o lúdica al disponer en el art. 43.3 que “los poderes públicos facilitaran la
adecuada utilización del ocio”.
Ahora bien, las competencias atribuidas por la Ley de Bases del Régimen Local a las
entidades locales les habilita también para intervenir en ese ámbito material concreto y esa
intervención, para conseguir el fin asignado a la competencia local, puede llevarse a cabo con
diversas medidas entre las que pueden estar las de policía y/o fomento de la actividad de los
particulares.
El art. 84 de la mencionada Ley de Bases faculta a las corporaciones locales para
intervenir la actividad de los ciudadanos cuando existiere perturbación o peligro de perturbación
grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de
restablecerlas o conservarlas
En este caso los vecinos que planteaban su reclamación aludían a la perturbación en
su seguridad y tranquilidad (por el ruido que generaba la actividad de patinaje que al parecer
se practicaba en esta plaza), así como a los destrozos que se causaban en el mobiliario urbano
y estética urbana, destrozos que se acreditaron ante esta institución presentando los
reclamantes un conjunto de fotografías del estado de esta zona.
Puede el Ayuntamiento establecer alguna medida en los reglamentos u ordenanzas
municipales, ya que no puede negarse la competencia municipal para el establecimiento de
normas de policía para el uso correcto de vías públicas, tanto mediante ordenanzas municipales
como adoptando los acuerdos que el criterio de una buena administración aconseje, normas en
que se prohíban o limiten concretas actividades, siempre teniendo en cuenta la realidad social
de la población, y en este caso, además, que existía al menos una instalación deportiva de
titularidad municipal en la que los jóvenes pueden practicar sus acrobacias.
En este sentido, y tras examinar la propuesta de ordenanza municipal de circulación
movilidad y transporte del Ayuntamiento de Burgos y una vez constatado que su espíritu
coincide con el criterio reiteradamente mantenido por esta institución y que de forma resumida
puede condensarse en afirmar que dado que las vías y plazas públicas están destinadas al uso
general, conforme al art. 76 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, este uso
resulta incompatible con su utilización como pista en la que realizar acrobacias con patines,
bicicletas o similares, sugerimos a la Entidad local la posibilidad de prohibir en esta plaza
pública tales actividades.
Probablemente no bastaría con adoptar tal medida (prohibición) si correlativamente
no se adoptaban las necesarias en orden a su cumplimiento a través de la oportuna vigilancia, y
en su caso, la imposición de sanciones a quienes incumplieran lo ordenado. En este sentido
recordamos lo establecido en el art. 121.4 del Reglamento General de Circulación respecto de la
circulación por zonas peatonales.
En cuanto al problema de los posibles ruidos producidos por la actividad lúdica de los
niños y jóvenes, es conocida por esta institución la implicación del Ayuntamiento de Burgos en
la problemática de los ruidos, que se plasma en la Ordenanza municipal de ruidos y vibraciones,
y por ello creemos que hubiera resultado más efectivo que esa Administración local, ante las
denuncias recibidas por estos hechos, se hubiera mostrado más receptiva, realizando las
oportunas comprobaciones para que la práctica de las actividades descritas no resultara
molesta para los vecinos -art. 26 de la citada Ordenanza municipal-, procediendo, en su caso, a
incoar los correspondientes expedientes sancionadores.
Se formuló, la siguiente resolución, que resultó aceptada por la Administración local:
“Que por parte de esa Corporación Local que V.I. preside se proceda a valorar la
adopción de las medidas pertinentes para prohibir o limitar la utilización de las zonas
peatonales de la ciudad, en especial la referida en este expediente de queja, como
parque de acrobacias con monopatines o patines, de manera que se eliminen las
molestias a los vecinos y viandantes así como el peligro de accidentes, cumpliendo
con la normativa general de tráfico respecto a la circulación de estos vehículos por las
aceras y zonas peatonales.
Que se adopten las medidas de control y seguimiento para el efectivo cumplimiento
de dicha regulación, promoviendo el conocimiento público de los usos que, para tales
vehículos, autoriza la normativa de tráfico en dichos espacios, mediante campañas
específicas o en el marco de las campañas que el Ayuntamiento viene realizando.
Que se facilite el acceso de los jóvenes a los recintos de los que dispone el
Ayuntamiento y que son adecuados para esta practica deportiva, valorando la
posibilidad de crear nuevas zonas caso de ser demandadas por los usuarios de las
mismas”.
2.1.2.2. Bienes patrimoniales
En la queja 20111627 se planteaba la situación creada en la localidad de Cepeda de
la Mora (Ávila) tras proceder un vecino a realizar un apoyo sobre un inmueble de titularidad
municipal. Al parecer sobre la pared lateral del inmueble municipal, conocido como la Casa de la
Maestra, se había apoyado una construcción colindante, gravando así dicha propiedad municipal
en contra, al parecer, del criterio del secretario municipal y con informe jurídico negativo del
Servicio de Asistencia a Municipios de la Diputación provincial de Ávila.
Tras solicitar la oportuna información, el Ayuntamiento nos remitió copia de los
informes técnicos y jurídicos emitidos, algunos de los cuales eran, como se ha anticipado,
contrarios a la autorización del referido apoyo sobre el inmueble municipal.
Analizada la documentación que obraba en el expediente, en primer lugar indicamos
al Ayuntamiento que no podíamos compartir la afirmación que se contenía en el apartado
primero del escrito remitido respecto del carácter medianero de la pared del inmueble
municipal. El Código Civil configura la medianería como una servidumbre legal, pero no recoge
su adquisición con carácter forzoso, siendo la primera forma de adquisición de dicha
servidumbre su constitución mediante título (art. 537 CC), puesto que en este caso nada se
decía por parte del Ayuntamiento, convenimos que no existía título alguno de constitución.
No nos encontrábamos tampoco, a nuestro juicio, ante ninguno de los supuestos que
el legislador ha previsto como favorables a la existencia de medianería (mediante el
establecimiento de presunciones que dispensarían de prueba a los favorecidos -art. 572 CC-) y
más bien lo contrario, la presunción era la de inexistencia de pared medianera. El hecho de que
una pared sirva de apoyo a un edificio revela que es precisamente del propietario de este
edificio, con preferencia al propietario del inmueble contiguo que no apoya en ella, como sería
este caso, ya que, si el particular había solicitado dicho apoyo era porque hasta la fecha no lo
tenía.
No existiría ningún derecho preexistente del particular que lo había solicitado para
apoyar sobre los muros de la edificación municipal. Es cierto que todo propietario, también el
Ayuntamiento en este caso, ostenta la facultad de constituir servidumbres, pero esta facultad
tiene dos limitaciones, la primera de ellas no necesita explicación y guarda conformidad literal
con el art. 348 del Código Civil, que concede al propietario el derecho a gozar y disponer de una
cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes.
La segunda limitación tiene que ver más con la aplicación de las reglas de la ley al
caso concreto, y así debe examinarse que la voluntad de constituir la servidumbre vaya unida a
una causa, que cuando no está específicamente reconocida por la ley (servidumbres típicas)
requiere un previo juicio sobre su necesidad específica.
Además, deben cumplirse los requisitos que para efectuar la enajenación total o
parcial de bienes patrimoniales exige la legislación de régimen local (arts. 109 a 119 del
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por RD 1372/1986, de 13 de junio,
arts. 78 a 82 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local, art. 80.2 de la Ley de Bases del Régimen Local y art. 152 de la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas).
El art. 109 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales afirma que los bienes
patrimoniales no podrán enajenarse, gravarse ni permutarse sin autorización del órgano
competente según el valor del bien, o sin ponerlo en conocimiento del mismo.
Por tanto, resultaba necesario tramitar un expediente de enajenación, debiendo
constar la valoración de la carga, la certificación de estar inventariada la finca a gravar y la
certificación de que estaba inscrita en el Registro. Debía obrar en el expediente también
informe técnico y jurídico. La competencia para establecer el gravamen vendría determinada
por el valor que el técnico asignase a la carga (disposición adicional 2ª LCSP).
Consideramos, con todos estos datos, que debía valorar el Ayuntamiento la necesidad
de gravar una finca municipal con esta carga y el interés público que se debía satisfacer con su
constitución, dado que la imposición de esta servidumbre resultaba posible, pero desde luego
no era obligada, ya que no se trataba de una servidumbre forzosa.
Se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Cepeda de la Mora que resultó
rechazada por el mismo con posterioridad a la fecha de cierre del Informe:
“Que por parte de la Corporación Municipal que VI preside se valore la necesidad de
establecer la servidumbre a la que se ha hecho referencia, sobre el inmueble
municipal objeto del expediente de queja y el interés público que con la imposición de
dicha carga se satisface.
Que en todo caso, si se acuerda dicha constitución, debe tramitarse el
correspondiente expediente conforme a lo previsto en los arts. 109 y ss RBEL”.
2.1.2.3. Bienes comunales
En el expediente 20110662 se planteaba por diversos vecinos de la localidad de
Pinilla de los Barruecos (Burgos) la posible existencia de irregularidades en la gestión que se
realizaba por parte de la entidad local de sus bienes comunales.
Al parecer, el Ayuntamiento pretendía permitir a los vecinos del anejo o pedanía de
Gete participar en los aprovechamientos forestales de carácter comunal que correspondían en
exclusividad a los vecinos del núcleo de Pinilla de los Barruecos, en contra de lo establecido en
la Ordenanza reguladora y en varias sentencias dictadas con motivo de la aprobación de dicha
norma.
El Ayuntamiento nos remitió un completo informe y copia de las ordenanzas y de las
sentencias a las que se hacía alusión en la reclamación, poniendo de manifiesto algunas dudas
en cuanto a la posibilidad de acceso de los vecinos de Gete a los aprovechamientos comunales
que se realizaban en el municipio.
Tras recordar que de la definición de bienes comunales que se contiene en el art. 79.3
de la Ley de Bases del Régimen Local se deriva que los beneficiarios de esta clase de
aprovechamientos son los vecinos y que el art. 15 de la misma Ley señala que toda persona
que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida
habitualmente y quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite
durante más tiempo al año, indicamos que del precepto citado se deduce que todas las
personas, con independencia de su edad, estado o nacionalidad, son vecinos y tienen derecho
al aprovechamiento de los bienes comunales, siempre que cumplan los requisitos establecidos
en el mismo. Estos requisitos son dos: residencia habitual en el término del municipio en el que
se quiera adquirir la condición de vecino; e inscripción en el padrón municipal. Ambos requisitos
son independientes y deben cumplirse simultáneamente.
Aunque se trata de condiciones diversas, el vecino no tiene que probar que reside en
un término municipal. Se presume que reside si está inscrito en el padrón, no obstante, esa
presunción de residencia admite prueba en contrario.
La admisión de prueba en contrario ha tenido como consecuencia que el requisito de
la residencia habitual adquiera una sustantividad propia frente al requisito formal de la
inscripción en el padrón y que la persona que se considere vecino y quiera tener derecho al
aprovechamiento comunal deba mantener esa residencia de forma continuada después de su
inscripción en el padrón.
La “residencia habitual” no está definida en la normativa local, ha sido la
Jurisprudencia la que se ha manifestado sobre su alcance. En resumen y como primera
premisa, para que una persona reúna la condición de beneficiario de los aprovechamientos
comunales es preciso que sea vecino y, para ello, cumpla los requisitos exigidos por la
normativa de régimen local, en particular, es necesario que esté inscrito en el padrón y resida
habitualmente en el término municipal.
Ahora bien, en determinados casos la normativa local permite exigir condiciones
especiales que deben cumplir los vecinos para tener derecho a los aprovechamientos. De los
principales requisitos suplementarios que se pueden exigir, y por lo que puede afectar a la
cuestión planteada en la queja, hicimos referencia a los requisitos suplementarios tradicionales
que se exigen a los vecinos para tener derecho a los aprovechamientos comunales previstos en
el art. 75.4 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
El citado art. 75.4 señala que los ayuntamientos y juntas vecinales que, de acuerdo
con normas consuetudinarias u ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen
ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales mediante concesiones periódicas
de suertes o cortas de madera a los vecinos podrán exigir a éstos, como condición previa para
participar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de
vinculación y arraigo o de permanencia, según costumbre local, siempre que tales condiciones y
la cuantía máxima de las suertes o lotes sean fijadas en ordenanzas especiales, aprobadas por
el órgano competente de la Comunidad autónoma, previo dictamen del órgano consultivo
superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiere, o, en otro caso, del Consejo de
Estado.
Del citado precepto se deduce que en estas situaciones no todos los vecinos tendrían
derecho al aprovechamiento comunal, tal y como establece la Ley de Bases de Régimen Local,
sino sólo aquellos que cumplan las condiciones suplementarias previstas, en concreto,
determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia.
Por lo que respecta a las condiciones de permanencia, pueden tener diversas
manifestaciones. Por ejemplo, puede exigirse una residencia previa a los vecinos antes de
permitirles acceder al aprovechamiento vecinal. O también puede exigirse una residencia previa
a ese vecino en una parte del término municipal, de este modo no tendrían derecho al
aprovechamiento todos los vecinos, sino los que exclusivamente tuvieran su residencia en un
núcleo determinado de ese municipio. Así se resuelve el problema derivado de la existencia de
diversos núcleos de población en un municipio en los que sólo los vecinos de alguno de ellos
tienen derecho a aprovechamientos comunales.
Tal supuesto es precisamente el que se abordaba en esta reclamación, dado que
conforme a la Ordenanza especial vigente en esos momentos en esta localidad, los
aprovechamientos vecinales o comunales en los montes nº 248 y 250 del catálogo debían
repartirse por lotes entre los vecinos de la localidad de Pinilla de los Barruecos exclusivamente,
y no entre todos los vecinos del término municipal, concepto que obviamente resultaba mucho
más amplio por incluir anejos o incluso entidades locales menores.
Tal restricción, por lo apuntado, tiene justificación y amparo legal, y así lo señaló
igualmente la Sentencia de fecha 8 de abril de 1957 que desestimó una reclamación de
numerosos vecinos de Gete contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pinilla de los
Barruecos que les excluyó de los aprovechamientos comunales, al considerar entonces los
litigantes que, puesto que eran vecinos del término municipal, ostentaban los mismos derechos
que los vecinos de Pinilla (vemos como la controversia se planteó judicialmente en términos
casi idénticos a la actual reclamación).
Señala esta Sentencia en el final de su considerando cuarto: «(...) Resulta acreditado
que el Catálogo de los montes de utilidad pública reconoce la pertenencia de los montes de
“Abajo” y “El Pinar”, números 248 y 250, al pueblo de Pinilla de los Barruecos que goza con
carácter vecinal de los aprovechamientos de leñas y pastos, adjudicándose directamente al
pueblo de Pinilla las cortas de madera, y reconoce también el citado catálogo la pertenencia del
monte “Dehesa y Trabado”, número 249, al pueblo de Gete, de lo cual se deduce que cada uno
de los pueblos disfrutaba de sus montes (...) por todo lo cual, acreditada la costumbre
tradicional que rige según la Ley de Régimen Local, no tienen derecho por ella a los
aprovechamientos forestales de Pinilla de los Barruecos los vecinos que no adquirieron su
vecindad por residencia dentro del casco urbano de Pinilla, como son los recurrentes vecinos de
Gete que ya eran vecinos del municipio de Pinilla pero sin derecho a estos aprovechamientos
forestales propios de Pinilla, en cuya misma condición siguen después de la disolución de la
entidad local menor (...)».
Por tanto, no existían problemas de interpretación y la Sentencia resultaba muy clara
al señalar que los vecinos de Gete no tenían, conforme a la Ordenanza, derecho a estos
aprovechamientos forestales, como tampoco lo tenían anteriormente a la publicación de la
misma, aunque hubieran mantenido antes y después de la Ordenanza y siguieran manteniendo
en esos momentos la condición de vecinos del municipio de Pinilla de los Barruecos, dado que
existía una previsión de vinculación con el núcleo o localidad de Pinilla (vinculación que no tenía
connotación o carácter urbanístico, en función de si estábamos o no ante suelo urbano
consolidado como parecía entender el Ayuntamiento) y esta previsión estaba plasmada, como
prevé la Ley de Bases del Régimen Local, en una Ordenanza especial.
El Ayuntamiento nos indicaba que leñas cortadas en años anteriores, y que no fueron
retiradas del monte, se habían repartido entre todos los vecinos, tanto de Pinilla como de Gete,
y ello quizás motivó la desconfianza de los vecinos, que se habían dirigido a ese Ayuntamiento
solicitando el respeto a sus derechos de aprovechamiento.
Indicamos a la Entidad local que debía, al adjudicar estos aprovechamientos
comunales, ceñirse a lo establecido en la Ordenanza y puesto que no establecía el destino que
deba darse a los “sobrantes” o restos de cortas anteriores, creíamos que quizá resultase más
adecuado acudir para liquidar estos restos a la adjudicación mediante precio, a la que se alude
en el art. 98 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, destinando posteriormente el
producto obtenido a servicios en utilidad de los vecinos que tuvieren derecho a los
aprovechamientos.
Se formuló la siguiente resolución:
“Que por parte de la Entidad local que VI preside, en la explotación de sus bienes
comunales, se ajuste estrictamente a lo dispuesto en su Ordenanza de
aprovechamientos forestales, teniendo en cuenta para ello las consideraciones
efectuadas en el cuerpo del presente escrito respecto a los requisitos de vinculación o
arraigo con el núcleo o localidad de Pinilla de los Barruecos, que se recogen en dicha
norma local”.
El Ayuntamiento de Pinilla de los Barruecos (Burgos) rechazó nuestra resolución.
2.2. Servicios municipales
En este año se ha mantenido estable el número de quejas presentadas por los
ciudadanos de Castilla y León ante la existencia de deficiencias en los servicios públicos que les
prestan las entidades locales. Así hemos recibido un total de ciento ventisiete reclamaciones,
frente a las ciento ventinueve del año 2010. El servicio sobre el que existe un mayor
descontento sigue siendo el de abastecimiento de agua potable, sobre todo en las cuestiones
que tienen que ver con su vertiente sanitaria, tramitándose un total de venticuatro expedientes,
aunque el incremento más importante este año se ha producido en las quejas que tienen
relación con el estado de las áreas infantiles, zonas deportivas y parques y jardines públicos,
apartado en el que se han presentado unas cincuenta quejas ciudadanas.
Se han dictado cuarenta y tres resoluciones en materia de servicios públicos locales y
en consonancia con el número de expedientes tramitados, el mayor número de las mismas se
refieren al servicio de abastecimiento de agua, con un total de catorce, mientras que seis hacen
referencia al servicio de pavimentación de vías públicas, seis a alcantarillado, tres a recogida de
residuos urbanos y el resto a otros servicios municipales como alumbrado público, limpieza
viaria, servicios funerarios y zonas deportivas municipales.
Aproximadamente catorce expedientes de este apartado han sido cerrados al no
detectarse la existencia de irregularidad alguna en la actuación de la Administración.
En general, hemos constatado un incremento en el nivel de respuesta de las
entidades locales a la primera petición de información y también tras la emisión de nuestra
resolución. Respecto de las segundas, expedientes en los que se formuló resolución, debemos
reseñar que la mayoría resultan aceptadas por la Administración a la que nos dirigimos (sólo
hemos cerrado seis expedientes este año por falta de respuesta). De hecho, a la fecha de cierre
de este Informe, venticinco resoluciones habían sido aceptadas, en cuatro estábamos
pendientes de recibir la oportuna respuesta de la Administración y sólo siete resoluciones
fueron rechazadas de manera motivada por la entidad local a la que nos dirigimos.
2.2.1. Alumbrado público
El número de quejas sobre alumbrado público se ha mantenido este año,
presentándose un total de once reclamaciones, frente a los trece expedientes que se tramitaron
en el 2010.
Se han dictado cinco resoluciones en los expedientes 20090800, 20101988,
20110056, 20110096 y 20111273. Como ejemplo de la problemática que nos trasladan los
ciudadanos respecto de las posibles deficiencias en la prestación de este concreto servicio
público, podemos mencionar la situación expuesta en el expediente 20111273.
Se planteaba por un vecino de Cerralbo (Salamanca) que en una calle en concreto y
debido a la alternancia en el encendido de las farolas que había puesto en práctica la
Corporación municipal, debía transitar hacia su vivienda en completa oscuridad. Se había
presentado una reclamación en el Ayuntamiento que no había sido atendida.
Tras solicitar la oportuna información, la Administración local aludía a los escasos
recursos económicos de que disponía, razón por la que diseñó un sistema de alternancia en el
encendido, indicando que, a su juicio, la calle a la que se aludía en la reclamación estaba
suficientemente iluminada.
Recordamos que no constituye misión de esta procuraduría suplantar la labor que las
entidades locales realizan en el ámbito de las potestades de autoorganización que les vienen
reconocidas legalmente. Estas deben diseñar para dar cumplimiento a sus funciones en la
prestación de cualquier servicio, el alumbrado público en este caso, un sistema de ubicación de
luminarias, distribución de las mismas en las calles y frecuencia o alternancia en el encendido,
que lógicamente puede parecer inadecuado a quienes se vean afectados por el mismo, pero
que no es por si solo argumento bastante como para justificar una solicitud de modificación, en
la medida en que ello puede afectar a otros vecinos que en buena lógica podrían hacer valer el
mismo tipo de argumento, haciendo inviable cualquier opción que se proponga.
No obstante, creemos que las autoridades locales deben adoptar medidas para
garantizar que en las calles de sus localidades la iluminación sea suficiente y no existan zonas
oscuras, controlando que todas las vías públicas cuenten con una adecuada iluminación, con
independencia de que en ellas residan personas todo el año o no. Puede darse prioridad en
cuanto a la alternancia en el encendido a las vías públicas con mayor número de casas
habitadas, pero sin que existan diferencias entre unas calles y otras y sin que una vía pública o
parte de la misma carezca de iluminación, como parecía ocurrir en este caso.
El alumbrado público es un servicio que no se establece en atención a unas personas
en concreto, sino que debe prestarse en los espacios de dominio público, y ello para que
puedan circular con seguridad por ellos todos los vecinos y también las personas que no lo son.
Además, es un servicio público mínimo, y tanto la vigente Ley de Bases del Régimen
Local como la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, en su art. 20,
imponen a los municipios el deber de prestar este servicio, con la calidad adecuadas y en
condiciones de igualdad, con independencia del núcleo en que se resida.
Se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Cerralbo (Salamanca):
“Que por parte de la Corporación municipal que VI preside se sigan tomando las
medidas adecuadas para que el servicio de alumbrado público se preste en la
totalidad de la C/ (...) de su localidad en las debidas condiciones de calidad y en
igualdad con el resto de vías públicas del municipio, vigilando que no existan zonas
oscuras, especialmente en los espacios de acceso a las viviendas”.
A la fecha de cierre del Informe la antedicha resolución no había sido respondida por
la entidad local a la que nos dirigimos, aunque se encontraba dentro del plazo que recoge
nuestra norma reguladora.
2.2.2. Servicios funerarios
Siguen acudiendo los ciudadanos a la institución (seis reclamaciones se han
presentado este año) para manifestar su disconformidad con los servicios funerarios o de
cementerio que se prestan, tanto por las entidades locales, como por empresas íntegramente
municipales o mixtas. Se han formulado cuatro resoluciones en los expedientes 20101085,
20101965, 20110254 y 20111025.
Existe una variada problemática jurídica sobre la situación de los cementerios en
nuestra Comunidad Autónoma, y ello derivado en ocasiones de su titularidad privada. En otros
casos los problemas detectados derivan de la situación de saturación que presentan dichas
instalaciones o del inadecuado mantenimiento que se realiza de estas infraestructuras.
En el expediente 20101965 se ponía de manifiesto que el cementerio de la localidad
de Valdefresno (León) se encontraba totalmente saturado y no existía espacio para nuevos
enterramientos. Pese a que dicha situación, al parecer, era conocida por el Ayuntamiento, no se
había tomado medida alguna para solucionar la cuestión, añadiendo la existencia de
deficiencias en la limpieza y en el mantenimiento de esta infraestructura funeraria.
Tras recabar la oportuna información, el Ayuntamiento referido nos indicaba que
efectivamente llevaba tiempo estudiando la posibilidad de construir un cementerio municipal,
pero tanto la ubicación del mismo como el mantenimiento dificultaba la decisión final de
acometer el proyecto. Aludía a la titularidad de la infraestructura a la que se hacía referencia en
la queja, al parecer de la Junta vecinal, y afirmaba que ésta resultaría la competente en cuanto
al mantenimiento y limpieza del cementerio.
En cuanto a la competencia para la prestación de este servicio público, recordamos a
la Administración local que los arts. 25.2 j) de la Ley de Bases del Régimen Local y 20 s) de la
Ley del Régimen Local de Castilla y León señalan que los cementerios y la organización de los
servicios funerarios son una competencia municipal. Si observamos lo dispuesto en los arts. 50
y 51 de la Ley de Régimen Local de Castilla y León, vemos que las entidades locales menores
no tienen competencia propia sobre estos servicios, salvo que exista delegación expresa del
ayuntamiento, cosa que en este caso no nos constaba.
El Decreto 16/2005, de 10 de febrero, por el que se regula la policía sanitaria
mortuoria en la Comunidad de Castilla y León recoge en su art. 3.4 las competencias que en
materia de policía sanitaria mortuoria le corresponden al municipio, y son, entre otras que allí
se enumeran, la regulación de los servicios funerarios en el municipio, la tramitación y
resolución de los expedientes de construcción, ampliación, reforma y clausura de los
cementerios, la suspensión de los enterramientos de los cementerios ubicados en el municipio y
su control sanitario.
No podemos dejar de señalar que el art. 36 del Decreto 16/2005, de 10 de febrero, de
policía sanitaria mortuoria, señala que todos los cementerios, con independencia de cual sea su
naturaleza jurídica y su titularidad, deberán cumplir con los requisitos sanitarios que esta norma
señala, cosa que, a la vista de la información que nos proporciona el reclamante, en este caso
no se cumplía, ya que este cementerio tenía numerosas deficiencias que se destacaron en un
informe realizado en el año 1997 por el Servicio Territorial de Sanidad y que, al parecer, no
habían sido subsanadas, cuestión que sería necesario que el Ayuntamiento comprobara.
Añade el citado artículo que cada municipio debe disponer, al menos, de un
cementerio municipal o supra municipal con características adecuadas a su población, debiendo
resultar suficiente para que no sea necesario el levantamiento de sepulturas en un periodo de al
menos 25 años.
La responsabilidad obligatoria que por mandato legal asumen todos los municipios de
contar con un cementerio adecuado y suficiente en su término municipal, resulta, a nuestro
juicio, difícilmente eludible.
Un consistorio podrá ser renuente en la limpieza viaria, en la pavimentación de las
calles o en la construcción de una red de saneamiento, pero no puede desentenderse ante la
muerte de un vecino, de ahí que sea difícilmente justificable la solicitud de dispensa en la
prestación de este servicio, pues no parece fácil concebir una argumentación exoneratoria
basada en el imposible o difícil cumplimiento de la obligación de prestación del servicio público
de cementerio en condiciones adecuadas.
Además por la sensibilidad que el asunto provoca, en pocas cuestiones como ésta
cobraría vigor el derecho de los vecinos a exigir el cumplimiento o, en su caso, la implantación
del deber prestacional omitido -art. 18.1 g) LBRL-.
Por otro lado, conforme establece el art. 41 del Decreto de policía sanitaria mortuoria,
el titular del servicio público de cementerio, en este caso el Ayuntamiento de Valdefresno, era
responsable igualmente de la organización, distribución y administración del mismo, así como
de su cuidado, limpieza, mantenimiento y vigilancia del cumplimiento de los derechos y deberes
de los propietarios y de los que detenten otro tipo de derechos sobre las fosas y nichos.
Recordamos por último que el art. 39 del Decreto de policía sanitaria mortuoria exige
que todos los cementerios dispongan de determinadas instalaciones y si no existen y además
no es posible realizar nuevos enterramientos, tal y como se indicaba en la reclamación, debía la
Administración local proceder a acordar en primer lugar la suspensión de los enterramientos
(art. 42 RPSM) y posteriormente ordenar la clausura del cementerio conforme a los trámites
previstos en el art. 43 de la misma norma.
Mientras la situación que se había creado no se alterase por la realización de una
nueva infraestructura funeraria, debía ese Ayuntamiento garantizar la posibilidad de realizar
inhumaciones en el cementerio actual, procediendo a su ampliación si resultara posible, cosa
que esta institución desconocía, y en todo caso requiriendo la limpieza y acondicionamiento de
este recinto.
En el supuesto en que el cementerio de cualquier localidad perteneciente a ese
municipio se encontrara en deficientes condiciones y los propietarios (las juntas vecinales o el
Obispado, si se tratase de cementerios parroquiales) no ejecutaran las obras de conservación
por propia iniciativa, podían ser compelidos a ello por la Administración mediante el ejercicio de
uno de los medios de practicar la intervención administrativa en la actividad de los interesados:
la orden individual constitutiva de mandato, prevista en los arts. 84.1 c) de la Ley de Bases del
Régimen Local y 5 c) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Por último apuntábamos que los intereses de los habitantes de la entidad local menor
no debían aparecer como contrapuestos a los del municipio, ya que forman parte de él, y es en
todo el ámbito municipal donde el Ayuntamiento debía ejercer su competencia en materia de
seguridad y salubridad en los lugares públicos [art. 20.1 a) LRL Castilla y León]. Parecía
evidente, por las carencias que se denunciaban en la reclamación, que en esta infraestructura
funeraria no se ejercían estas competencias municipales, por ello instamos al Ayuntamiento a
realizar el mayor esfuerzo de cooperación y entendimiento con la Junta Vecinal en beneficio,
fundamentalmente, de los vecinos de su localidad y más allá de las confrontaciones
competenciales entre administraciones, dado el bien jurídico que se trataba de proteger.
Se formuló, por ello la siguiente resolución:
“Que por parte de la Corporación municipal que VI preside se realicen en el
cementerio de la localidad de Valdefresno las labores de limpieza, mantenimiento y
acondicionamiento que resulten necesarias para la prestación de este servicio público,
ajustándose a lo establecido en el Dec. 16/2005, de Policía Sanitaria y Mortuoria de
Castilla y León.
Que se adopten las medidas necesarias para garantizar la posibilidad de realizar
enterramientos en dicho cementerio y ello hasta que se ejecute una nueva
infraestructura funeraria que preste el servicio público a los vecinos de esta localidad”.
El Ayuntamiento de Valdefresno (León) rechazó nuestra resolución, tras lo cual
procedimos a cerrar este expediente.
2.2.3. Recogida de residuos
A lo largo del año 2011, se han presentado un total de diez reclamaciones,
habiéndose formulado tres resoluciones, en los expedientes 20110194, 20111480 y
20111645.
Un buen ejemplo de la problemática más habitual que se plantea en las quejas que
guardan relación con la recogida de los residuos urbanos la podemos ver en el expediente
20111645; en este caso los reclamantes señalaban que en una vía pública de la localidad de
Villaquejida (León) los dispositivos de recogida de residuos sólidos urbanos se encontraban muy
cerca de las ventanas de una vivienda. En ellos, al parecer, depositaban sus residuos, además
de los vecinos, un supermercado cercano y una residencia de ancianos.
Esto suponía en la práctica que estos dispositivos permanecieran llenos casi todo el
día y que fueran fuente de continuos olores y suciedad.
El Ayuntamiento aludido nos remitió un completo informe, indicando que a su modo
de ver la ubicación era adecuada al entorno. Los residuos urbanos se recogían tres días a la
semana: lunes, miércoles y viernes, considerando que el número de contenedores instalados en
la calle era adecuado, ya que en el contenedor objeto de la queja presentada vertían los
residuos no más de cinco o seis vecinos, incluido un establecimiento comercial de no muy
elevado volumen.
Añadían que desde hacía varios meses la residencia geriátrica depositaba sus
desechos en un contenedor situado en lugar próximo a la misma y bastante alejado de la
vivienda a la que se hacia referencia la reclamación.
Con la información recabada realizamos únicamente algunas consideraciones al
Ayuntamiento implicado, en sintonía con las que mantiene esta defensoría en los expedientes
en los que se plantean problemas similares al aquí expuesto.
En general venimos recordando a las entidades locales competentes que, dado que la
colocación de los dispositivos de recogida de residuos sólidos urbanos puede afectar a las
condiciones de salubridad en que realizan los ciudadanos su vida diaria, la ubicación de los
mismos debe ser objeto de un especial seguimiento y control por parte de las autoridades
municipales, y ello en primer lugar para garantizar el correcto uso de los contenedores por
parte de los ciudadanos.
Se debe garantizar, igualmente, por parte de la entidad local que se cumplen los
horarios de depósito, de manera que los residuos no permanezcan en los dispositivos más
tiempo del preciso. Igualmente deben controlarse y sancionarse las conductas de quienes, en
una muestra de poco civismo, depositan la basura fuera o junto a los contenedores. Por último,
la Administración local debe prever una determinada frecuencia en las tareas de limpieza de los
contendedores instalados y de los lugares en los que los mismos se ubican.
Estas medidas deben resultar más intensas en las zonas en las que por las denuncias
cursadas por los vecinos se ponga de relieve la existencia de una posible lesión en las
condiciones de salubridad del entorno y en los casos de existencia de grandes productores de
residuos (supermercado, bares y otros establecimientos similares), como ocurría en el caso
analizado. Tras realizar una serie de consideraciones respecto de la normativa aplicable se
consideró oportuno formular la siguiente recomendación:
“Que por parte de la Corporación local que VI preside se adopten cuantas medidas
resulten precisas para garantizar la adecuada utilización de los contenedores
destinados al almacenamiento de los residuos sólidos por parte de los ciudadanos, así
como, en su caso, el adecuado estado de conservación de las condiciones de
salubridad de los mismos y su entorno, especialmente en los lugares donde existen
denuncias al respecto, y en cualquier caso en la calle objeto de este expediente de
queja, valorando, si lo consideran oportuno, la posibilidad de cambiar la ubicación de
los aquí aludidos, eligiendo una nueva con total libertad de criterio, pero teniendo en
cuenta las circunstancias puestas de manifiesto en el cuerpo del presente escrito”.
El Ayuntamiento de Villaquejida (León) aceptó nuestra recomendación.
2.2.4. Limpieza de vías públicas
Este año han disminuido las quejas presentadas en relación con la existencia de
deficiencias en la prestación del servicio de limpieza de vías públicas, contabilizándose
únicamente dos reclamaciones. Se han dictado dos resoluciones en esta materia que
corresponden a expedientes iniciados en años anteriores, en concreto en los expedientes
20101761 y 2011870.
En el expediente 20101761 se relataba como, tras las fiestas patronales celebradas
en la localidad de Aguilafuente (Segovia), el Ayuntamiento no había llevado a cabo unas
adecuadas labores de limpieza y desinfección, por lo que especialmente una plaza en la que se
había instalado una carpa con motivo de estos festejos, se encontraba en unas pésimas
condiciones higiénico-sanitarias, y no sólo la zona pública, sino también los inmuebles
particulares o la iglesia, añadiendo la reclamación que existían restos orgánicos de todo tipo,
vidrios y otros residuos que no habrían sido retirados.
La situación se había agravado, al parecer, por la negativa del Ayuntamiento a instalar
cabinas higiénicas en esta plaza durante las fiestas.
Se solicitó información a la Administración local aludida, que cumplimentó indicando
que se trataba de una localidad de apenas 700 habitantes en la que las labores de limpieza se
ejercen por dos operarios municipales; este servicio se completaba con el apoyo de un camión
barredora perteneciente a la Mancomunidad de Pinares.
Durante las épocas en las que hay mayor afluencia de vecinos en el municipio, como
pueden ser las fiestas locales, la actividad ordinaria de limpieza se ve incrementada con la
contratación de personal con carácter eventual, o bien con la aplicación a estos fines de
personal que se encuentre desarrollando sus tareas en otros ámbitos.
Reconocía el Ayuntamiento que posiblemente hubiera debido insistir a los
organizadores de este festejo que con anterioridad a la celebración se procediese a la
instalación de cabinas higiénicas en el entorno de la plaza; sin embargo, no es menos cierto
que desde primeras horas de la mañana de los días de celebración dispuso todos los medios
materiales y humanos con el fin de proceder a la limpieza de esta plaza y de las demás zonas
del pueblo donde se desarrolló la fiesta para mitigar los efectos de la misma.
Tras recordar que el servicio de limpieza de vías públicas es un servicio público
mínimo, tal y como disponen los arts. 26.1 a) de la Ley de Bases del Régimen Local y 20 m) de
la Ley de Régimen Local de Castilla y León, comprobamos como en esta localidad dicho servicio
se venía prestando, pero no con la calidad que sería deseable y sobre todo en el momento
puntual de las fiestas.
El Ayuntamiento tiene la obligación de garantizar unos niveles concretos en la
prestación del servicio, y estos niveles en este caso no se habían cumplido puesto que eran
evidentes en las fotografías que se aportaron con la queja los rastros orgánicos (o en términos
del informe, las consecuencias fisiológicas) en las aceras y jardines de la plaza en la que tuvo
lugar la celebración. Supusimos que, dado el tiempo transcurrido ya no existirán estos “restos”,
pero se debían prever estas incidencias para siguientes celebraciones habilitando las cabinas
higiénicas necesarias y demandando al organizador la limpieza efectiva de la zona para lo que
debía utilizar, si fuese necesario, productos desinfectantes. Sólo así la Entidad local estaría
garantizando a los ciudadanos una prestación de los servicios públicos satisfactoria y adecuada
al interés general.
Se formuló la siguiente resolución, que resultó aceptada por el Ayuntamiento de
Aguilafuente (Segovia):
“Que por parte de la Corporación Municipal que V.I. preside se garantice la limpieza
adecuada de la Plaza (...) de su localidad, vigilando las labores de limpieza que en ella
se realicen por terceros o efectuando éstas subsidiariamente, garantizando así, en
todo momento y especialmente durante las fiestas patronales, la calidad en la
prestación de este servicio público”.
2.2.5. Abastecimiento domiciliario de agua potable
Ya hemos señalado en la introducción de este apartado que el abastecimiento de
agua potable es el servicio público municipal respecto del cual más reclamaciones se presentan
por los ciudadanos de Castilla y de León, no obstante lo cual durante el año 2011 se han
tramitado un total de venticuatro expedientes a instancia de parte, frente a los cuarenta y cinco
que se iniciaron en el año 2010, lo que supone un evidente descenso en el número de quejas
presentadas.
Se han dictado catorce resoluciones en esta materia, en los expedientes 20101249,
20101618, 20101686, 20101798, 20101910, 20101990, 20110060, 20110125,
20110128, 20110235, 20110256, 20110396, 20110879 y 20110897.
Estas resoluciones abarcan múltiples aspectos en relación con la prestación del
servicio, problemas en las captaciones, cuestiones sanitarias, mantenimiento de las redes,
cuestiones competenciales, etc.
2.2.5.1. Inexistencia del servicio. Contaminación por arsénico
En el expediente 20101249 se abordó la problemática que presentaba el servicio de
abastecimiento de agua potable que se prestaba por el Ayuntamiento de Muñosancho (Ávila) en
el anejo de Villamayor.
Al parecer se informó a la población que el agua del abastecimiento no era potable
debido a la presencia de altos niveles de arsénico, pero los vecinos desconocían el tiempo que
esta situación se iba a mantener, así como las medidas que estaba adoptando la Administración
local para recuperar la normalidad en el suministro.
Por otro lado se denunciaban situaciones discriminatorias, ya que sólo se
proporcionaba agua embotellada a los vecinos empadronados y no a las personas que residían
temporalmente en la localidad.
Tras solicitar la oportuna información el Ayuntamiento nos comunicaba que,
efectivamente, se había detectado la presencia de arsénico en el agua potable y que desde ese
momento el suministro se realizaba mediante agua embotellada que suministraba la Diputación
provincial de Ávila.
Añadía que las instrucciones de la Diputación de Ávila eran claras en el sentido de que
sólo procedía el reparto de agua a los vecinos empadronados (1,5 litros de agua por
empadronado y día).
Solicitamos igualmente información a la Entidad provincial, que nos indicó que la
captación de agua de la localidad de Villamayor era un sondeo situado en las inmediaciones del
depósito elevado de la localidad. La medida de apoyo adoptada por la Diputación y la Junta de
Castilla y León, a través del convenio específico de colaboración entre ambas entidades para
garantizar el abastecimiento de agua en los núcleos de población de la provincia, había sido el
suministro de agua embotellada.
Añadía que la organización de la entrega del agua embotellada se realizaba a
conveniencia de cada localidad, estableciendo cada ayuntamiento con la empresa
suministradora la periodicidad y el lugar de suministro. La Diputación llevaba un registro de
todas las entregas realizadas para comprobar que no se excedía la "dotación estricta" de agua
mineral que, según acuerdo de la comisión de seguimiento de este convenio específico de
colaboración, era de 1,5 litros por habitante y día, si bien el ayuntamiento afectado tenía
autonomía para abastecer a los vecinos con el criterio que considerase oportuno.
A la vista de lo informado, insistimos en recordar al Ayuntamiento que era
imprescindible que se valorasen todo tipo de alternativas para la normalización inmediata del
suministro, ya que el abastecimiento mediante el suministro de agua embotellada no podía ser
más que una medida excepcional y transitoria hasta que se abordasen soluciones definitivas.
La competencia y la responsabilidad en la adecuada prestación del suministro de agua
potable recaía en ese Ayuntamiento de conformidad con la atribución de competencias que
establecen los arts. 25, 26 y 83.6 de la Ley de Bases del Régimen Local, así como los diversos
preceptos que lo confirman del RD 140/2003, de 7 de febrero, por el que se establecen los
criterios sanitarios de la calidad del agua para consumo humano.
Éramos conscientes, no obstante, que existen determinados factores que limitan las
posibilidades de un municipio pequeño, como Muñosancho, para cumplir con estas obligaciones,
dada la falta de capacidad técnica y financiera de las entidades locales.
Sin embargo, esa Administración no podía obviar los derechos de los usuarios para
exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público [art.
18.1 g) en relación con el art. 26 de la LBRL].
Independientemente de las medidas que el Ayuntamiento, junto con otras
administraciones, pudiera y debiera adoptar para garantizar cuanto antes la normalización del
suministro, debíamos incidir en el hecho de que es obligación de todas las administraciones
implicadas y de los gestores del abastecimiento en particular, en este caso el Ayuntamiento,
facilitar información suficiente, adecuada y actualizada sobre el suministro de agua potable a
los vecinos de su municipio, demanda de información a la que también se aludía en la queja,
conforme establece el art. 29 del RD 140/2003, de 7 de febrero, por el que se establecen los
criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano.
Además, uno de los objetivos específicos del programa de vigilancia sanitaria del agua
puesto en marcha por la Junta de Castilla y León es facilitar al ciudadano la información
disponible sobre los aspectos sanitarios del agua de consumo de manera clara y comprensible.
En cuanto a la posible desigualdad en las condiciones en la que se está prestando
este servicio público obligatorio, por la entrega de distintas cantidades de agua potable por
habitante/día en función de la condición de empadronado del solicitante, se ratifica por la
entidad local que no se entregaba cantidad alguna a los no empadronados, incluso aunque
constasen como sujetos pasivos de la tasa por abastecimiento de agua que tenía fijada el
Ayuntamiento.
Indicamos a la Administración local que no existía norma jurídica que fundamentase la
distinción que efectuaba. La ordenanza vigente en esta localidad no recogía distinto tratamiento
en cuanto al suministro ordinario de agua entre los empadronados y los que no lo eran, al
menos en cuanto a la cantidad suministrada, ya que tal cosa sería, además de técnicamente
muy difícil, jurídicamente contraria al principio de igualdad contenido en el art. 14 de la
Constitución Española.
El Tribunal Supremo, en sentencia de 12 de julio de 2006, ante unos acuerdos
municipales que diferenciaban entre empadronados y no empadronados a la hora de fijar los
precios del metro cúbico de agua, los declaró nulos, al entender que la diferencia de trato era
totalmente artificiosa e injustificada, por no venir fundada en un criterio objetivo y razonable de
acuerdo con juicios de valor generalmente aceptados.
Lo mismo ocurría en este supuesto, a nuestro juicio, ya que no existía justificación
para la diferencia de trato, ni siquiera la situación excepcional de abastecimiento por garrafas,
ya que las personas, empadronadas o no, tenían la misma necesidad de beber, cocinar o
asearse.
Es cierto que el art. 30 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales
otorga a estas la plena potestad para constituir, organizar, modificar y suprimir los servicios de
su competencia, pero esta potestad debe ejercerse dentro de los principios generales de
legalidad, equidad y buena fe y, particularmente, de igualdad tal y como dispone el art. 2 de la
misma norma.
Parecía desprenderse del informe que el Ayuntamiento estaba considerando que esta
medida es una imposición de la Diputación de Ávila. Esto no era así, ya que la Diputación fijaba
la colaboración que brindaba a éste y a otros ayuntamientos con dificultades para prestar el
servicio en 1,5 litros de agua por empadronado y día (igual que podía entregar una cantidad de
dinero determinada, pero sólo era una referencia para fijar su colaboración).
Correspondía al Ayuntamiento la prestación del servicio y, tal y como señalaba la
Institución provincial, tenía plena autonomía para abastecer a sus vecinos como considerase
oportuno. Para ello debía contar con sus propios medios (económicos y personales) y con la
ayuda de otras administraciones (en este caso, la Diputación), pero no podía realizar la
distinción entre personas empadronadas y las que no lo estaban.
Es más, el art. 7 del RD 140/2003, por el que se establecen los criterios sanitarios del
agua de consumo humano, señala que la dotación de agua que se debe proporcionar por el
gestor del abastecimiento (en este caso, el Ayuntamiento) debe ser suficiente para cubrir las
necesidades higiénico sanitarias de la población y para el desarrollo de la actividad en la zona,
fijando el objetivo mínimo a suministrar en una referencia habitante/día. El concepto de
habitante que maneja esta norma evidentemente es mucho más amplio que el de
empadronado, por eso consideramos que, mientras la situación de desabastecimiento se
mantuviera, debía modificar la forma de distribución del agua embotellada, adoptando criterios
que ponderasen en mayor medida los intereses en juego, sin que se produjeran situaciones de
desigualdad como la analizada.
Le indicamos que podía, no obstante, fijar algún tipo de medida de control para evitar
abusos, como realizar un listado de personas que residían temporalmente en la localidad, o de
usuarios que tenían en Villamayor su residencia no habitual, vacacional, etc.
Se formuló, la siguiente resolución:
“Que por parte de la Entidad local que VI. preside se proceda a valorar la adopción de
las medidas necesarias para garantizar el restablecimiento y la normalización del
suministro de agua potable y la calidad del mismo, articulando los mecanismos
pertinentes para que la misma se ajuste a los parámetros contenidos en la Real
Decreto por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del agua de
consumo humano, -RD 140/2003, de 7 de febrero-.
Que en adelante, proporcionen las mismas cantidades de agua a los usuarios,
empadronados o no, estableciendo las medidas de control necesarias para evitar
abuso, manteniendo a los mismos debidamente informados de los aspectos sanitarios
del agua de consumo y de las medidas adoptadas por la administración.
Que soliciten, en caso de carecer de medios para ello, la colaboración de la Diputación
Provincial de Ávila y/o de la Junta de Castilla y León a través del Fondo de
Cooperación Local”.
El Ayuntamiento de Muñosancho, a la fecha de cierre del informe, aún no había dado
respuesta a esta resolución, aunque se encontraba dentro de los plazos previstos al efecto por
nuestra norma reguladora.
2.2.5.2. Competencia respecto de la prestación del servicio
En la reclamación tramitada con el número 20110396 se hacia alusión a la existencia
de deficiencias en la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable que se realizaba
en la localidad de Villanueva de la Tercia, perteneciente al municipio de Villamanín (León).
De la lectura de la reclamación y de la documentación que la acompañaba resultaba
que eran frecuentes las roturas en las redes de abastecimiento de esta población, sin que se
realizasen en la misma por parte del Ayuntamiento ni las reparaciones, ni el mantenimiento que
resultara necesario.
Esto provocaba situaciones de desabastecimiento para los vecinos a lo que se debían
añadir otras deficiencias relacionadas con la cloración, la suciedad en el depósito regulador o la
falta de protección en las captaciones, lo cual había supuesto que, en algunas ocasiones, el
agua se hubiera declarado como no apta para el consumo.
Se solicitó información al Ayuntamiento de Villamanín, el cual en un primer informe
nos indicó que el servicio se prestaba por la Entidad local menor y que desconocía la existencia
de problemas sanitarios o en el mantenimiento de infraestructuras en esta localidad.
Ante nuestro nuevo requerimiento de información, matizaba la Entidad local que hasta
el año 2009 los servicios sanitarios de la Administración autonómica venían efectuando análisis
periódicos en algunas localidades y, en ocasiones, se detectaba contaminación bacteriológica,
que se resolvía efectuando una limpieza de la captación y depósito regulador; entendían que
estas deficiencias no suponían un problema grave de contaminación, ya que a lo largo de los
años no se había planteado ninguna situación de riesgo o peligro en ninguna localidad.
Ninguno de los abastecimientos de las distintas localidades del Municipio estaban
incluidos en el SINAC; aunque nos indicaban que se estaba gestionando la inscripción del
abastecimiento de Villamanín tras haber concertado a través de la Diputación provincial de León
un programa de control sanitario.
Por parte de esta institución se recabó información de la Consejería de Sanidad y en
su informe señalaba que había llevado a cabo actuaciones de control oficial en la zona de
abastecimiento de Villanueva de la Tercia, habiéndose tomado muestras en distintas fechas que
se enumeraban en el informe remitido. En todos los controles que se hicieron el agua no
contenía desinfectante residual.
Además, el Servicio Territorial había realizado indicaciones al Ayuntamiento de
Villamanín acerca de los incumplimientos detectados mediante diversos documentos, cuyas
copias se aportaron con el informe. Por último, habían comprobado que el gestor del
abastecimiento no había elaborado los protocolos de autocontrol y gestión del abastecimiento.
Analizada toda la información recabada, realizamos al Ayuntamiento en primer lugar
una serie de consideraciones sobre la competencia en cuanto a la prestación del servicio,
destacando que, en principio, la competencia en materia de abastecimiento de agua potable
corresponde a los ayuntamientos, y así se ha entendido por parte de esta institución en las
múltiples resoluciones que hemos tenido ocasión de dictar en esta materia, con cita y apoyo en
sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.
El art. 50.2 de la Ley de Régimen local de Castilla y León señala que las entidades
locales menores podrán ejecutar las obras y prestar los servicios que les delegue expresamente
el ayuntamiento. Dicha delegación requerirá para su efectividad la aceptación de la entidad
local menor, debiendo especificarse en el acuerdo de delegación las formas de control propias
de esta figura que se reserve el ayuntamiento delegante y los medios que ponga a disposición
de aquella.
En este caso el Ayuntamiento esgrime que la competencia en cuanto al servicio de
abastecimiento de agua potable en la Entidad local menor de Villanueva de la Tercia, y quizá en
otras de su municipio, la ejerce la Junta Vecinal desde tiempo inmemorial, y en todo caso con
anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Régimen Local de Castilla y León.
Parece pretender amparar el ejercicio de dicha competencia en la disposición
transitoria 2 de la citada Ley, puesto que señala que las obras y servicios de competencia
municipal que se vengan realizando o prestando por las entidades locales menores se
considerarán delegadas en éstas, salvo que la junta o la asamblea vecinal acuerden que su
gestión o ejercicio se realice por el municipio del que dependan.
Ahora bien, no parece tenerse en cuenta que la misma disposición en su párrafo
segundo indica que, de no adoptarse el acuerdo mencionado, como parece que ocurre en este
caso, los ayuntamientos afectados deberán suscribir un convenio con las entidades locales
menores en los términos previstos en el art. 69, apartados 2 y 3, de la Ley 1/1998.
Evidentemente, esta disposición por su propia naturaleza transitoria se está refiriendo
a obras y servicios que se vinieran realizando por la entidad local menor antes de la entrada en
vigor de la Ley de Régimen Local de Castilla y León, sin el acuerdo de delegación expreso que
ahora se recoge en su art. 50.2 y aún en todo caso, incluso en el supuesto de ejercicio por
parte de la entidad local menor, se exige por la norma la suscripción de un nuevo convenio,
cosa que en esta localidad no se ha producido.
Creemos que no puede considerarse al Ayuntamiento de Villamanín desvinculado o al
margen de su legal competencia porque la Junta Vecinal de hecho haya venido asumiendo la
gestión del abastecimiento de agua potable, dadas las evidentes connotaciones que la
prestación de este servicio público representa para la salud de la población que las
administraciones locales tienen obligación de garantizar.
Es más, a juicio de esta institución, aunque existiera delegación formal de la
competencia, la responsabilidad respecto del control sanitario del agua de consumo sigue
recayendo en el municipio, que debe cerciorarse de que el gestor del abastecimiento- en el
supuesto que sea la entidad local menor- realiza la totalidad de los controles sanitarios a los
que resulta obligado, dados los términos en los que está redactado el art. 4 del RD 140/2003,
por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano [así
lo entiende, igualmente, el Programa de vigilancia sanitaria de agua de consumo humano en
Castilla y León en su punto 5 (Responsabilidades y competencia en el control sanitario del agua
de consumo humano) que expresamente encomienda al municipio, si no realiza la gestión
directamente: “velar por el cumplimiento del RD 140/2003, por parte del gestor o gestores del
municipio”].
En cuanto a la concreta situación sanitaria que presenta el abastecimiento referido,
nos encontramos con la dificultad de que el Ayuntamiento no nos había remitido ninguno de los
análisis realizados en esta zona de abastecimiento, pese a que se le solicitó expresamente.
Desconocíamos por tanto la veracidad de las alegaciones que se exponían en la queja,
sin embargo pudimos constatar que ni de esta zona de abastecimiento ni de algunas otras de
este municipio era posible consultar los datos sobre el agua de consumo en el SINAC.
Por ello se recordó a la Entidad local que el III Plan de salud de Castilla y León ha
elaborado un programa de vigilancia sanitaria que recoge una serie de actuaciones en las zonas
de abastecimiento.
El objetivo general del programa es conseguir un control y vigilancia eficiente de las
aguas de consumo humano en Castilla y León, a fin de evitar o reducir al máximo los posibles
riesgos para la salud humana como consecuencia de la contaminación de las mismas,
informando adecuada y suficientemente a la población.
Entre los objetivos específicos del programa (que resulta de aplicación a partir de
marzo de 2009) se incluye la determinación de las responsabilidades, obligaciones y
competencias (en el control sanitario) de cada una de las partes implicadas en el
abastecimiento, desde la captación hasta el grifo del consumidor.
Así, la primera competencia de los municipios es la de proporcionar a sus habitantes
agua apta para el consumo que cumpla los criterios sanitarios de calidad establecidos en el RD
140/2003.
El municipio, o en su caso el gestor del abastecimiento, es el responsable de la
implantación, verificación, evaluación, corrección y modificación del protocolo de autocontrol y
gestión del abastecimiento (PAG), así como del mantenimiento de los registros asociados del
citado protocolo.
El protocolo de autocontrol y de gestión de los abastecimientos, tanto en los grandes
como en los pequeños abastecimientos, tiene como objetivo que los gestores de los mismos
garanticen, mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos, que el agua suministrada
es apta para el consumo humano y que, en el caso de producirse alguna irregularidad, se
adoptarán las medidas correctoras y/o preventivas necesarias para evitar riesgos para la salud
de la población abastecida.
Instamos a la Administración actuante a cumplir escrupulosamente con la realización
de los controles mínimos de autocontrol y gestión, control de los tratamientos de desinfección,
registro de las incidencias y con la realización de los análisis con la frecuencia aconsejada en
función de la población abastecida, comprobando igualmente que las personas que realizan las
tareas en las zonas de abastecimiento cumplen con los requisitos técnicos y sanitarios que
dispone el RD 202/2000, de 11 de febrero, por el que se establecen las normas relativas a los
manipuladores de alimentos.
Se aludía en la reclamación a la existencia de averías frecuentes, de redes y
captaciones obsoletas, de deficiencias en el deposito y, en fin, de un nulo mantenimiento del
servicio. Sobre todas estas cuestiones nos remitió el Ayuntamiento a la Junta Vecinal de
Villanueva de la Tercia por entender que resultaba ser ésta la obligada a solucionar estas
carencias que repercuten tan negativamente en la prestación del servicio.
Sostenía el Ayuntamiento que la titularidad formal de las infraestructuras era de la
Junta Vecinal y, por tanto, era esta Administración la que debía correr con los gastos que se
derivaban del mantenimiento, cosa que por otra parte parecía que venían haciendo estos años,
aunque el Ayuntamiento acometía alguna obra de mejora de manera puntual. Creímos que,
más allá de los problemas competenciales que subyacían en esta reclamación, correspondía al
Ayuntamiento realizar una vigilancia, mantenimiento y adecuación de las instalaciones para
evitar situaciones de riesgo sanitario para los habitantes de esta localidad, que eran por otro
lado también habitantes de su municipio.
En cuanto a la cantidad de agua que debía suministrarse para garantizar que se
cubrían las necesidades higiénico sanitarias de la población, el art. 7.1 del RD 140/2003, de 7
de febrero, por el que se establecen los criterios sanitarios del agua de consumo humano,
señala que deben ser al menos 100 litros por habitante/día, cantidad que, según se afirmaba en
la queja, no se cumpliría en todo momento en la localidad de Villanueva de la Tercia, dadas las
deficiencias en las redes de distribución, captación y depósito.
El problema que supone la insuficiencia del suministro resulta una cuestión que atañe
no sólo a la Junta Vecinal, incluso aunque asumiera la gestión directa de este abastecimiento,
situación que a nuestro modo de ver no se da en este caso según hemos razonado, sino
también al Ayuntamiento por las competencias que ostenta respecto del control sanitario del
abastecimiento, control sanitario en el que se debe incluir el control de los mínimos en el
suministro que fija la norma.
Por último y con el fin de agotar el debate, recordamos al Ayuntamiento que la
entidad pública que fuera responsable de la captación debía instalar las medidas de protección
adecuadas y señalizarla de forma visible para su identificación como punto de captación de
agua potable destinada al abastecimiento de población, según establezca la autoridad sanitaria,
con el fin de evitar la contaminación y degradación del agua (art. 7.4 RD 140/2003).
Se formuló la siguiente resolución:
“Que por parte de esa Entidad Local que VI. preside se adopten las medidas
necesarias para garantizar, en cualquier circunstancia, la calidad sanitaria en el
suministro de agua de consumo humano que se realiza en la localidad de Villanueva
de la Tercia, perteneciente a su municipio, ajustándose a los parámetros contenidos
en el Real Decreto por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del
agua de consumo humano, –RD 140/2003, de 7 de febrero-, y al Programa de
Vigilancia sanitaria del agua de consumo humano de Castilla y León.
Que se concrete la competencia en materia de abastecimiento de agua potable en la
localidad de Villanueva de la Tercia conforme a la normativa recogida en esta
resolución y, teniendo en cuenta los requisitos sanitarios que deben observarse,
valore si la entidad local menor puede garantizar la calidad del agua de consumo en
los términos referidos.
Que realice en las redes, captaciones y depósito de esta localidad las reformas
necesarias y el adecuado mantenimiento, garantizando la igualdad en la prestación
del servicio público a todos los habitantes de su término municipal.
En el caso de carecer de medios personales o materiales para ello, puede solicitar la
oportuna colaboración de la Excma. Diputación Provincial de León o de la Junta de
Castilla y León”.
El Ayuntamiento de Villamanín (León) no dio respuesta a nuestra resolución, pese a
efectuarle varios requerimientos con el fin de conocer su postura, por ello se procedió a cerrar
el expediente incluyendo a esta Administración en el Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras.
2.2.6. Saneamiento
En este apartado se han presentado catorce reclamaciones a lo largo de 2011, lo que
incrementa las quejas que tienen relación con este servicio público respecto de las presentadas
el año anterior. Se han formulado seis resoluciones sobre esta concreta materia en los
expedientes 20091381, 20101793, 20110044, 20110113, 20110243 y 20110928.
En la queja 20110113 se denunciaba la irregular conexión al saneamiento municipal
de determinadas viviendas ubicadas en la localidad de Santovenia de Pisuerga (Valladolid).
La existencia de estas conexiones suponía la presencia de fuertes olores y posibles
focos de infección que ponían en peligro la salud pública de la población.
El Ayuntamiento nos remitió su informe señalando que efectivamente los problemas
existían pero que se producían específicamente en una promoción de viviendas unifamiliares
por la inadecuada ejecución de su red.
Al perecer existía una red común que discurría por las propiedades privadas, que
resultaba insuficiente para satisfacer las necesidades que se demandan, produciéndose atascos.
Como medida transitoria, dado que la solución definitiva requería la realización de
obras de una gran envergadura y con el objeto de mitigar la problemática generada, se
consideró procedente la realización de unas arquetas que facilitasen la limpieza de la red
privada de saneamiento cuando se produjera una saturación en la misma.
Constatamos por tanto que el Ayuntamiento había tomado alguna medida paliativa de
los problemas que se denunciaban en la queja (sin perjuicio de las acciones civiles que pudieran
asistir a los propietarios respecto de la irregular o defectuosa ejecución de las obras de
edificación de sus viviendas respecto de estas conexiones en concreto -art. 1591 del Código
Civil- y en cuanto a la realización de obras con posible alteración de los elementos comunes),
por lo que parte de las cuestiones planteadas se encontraban solucionadas o en vías de
solución.
El servicio de saneamiento municipal es un servicio público esencial y obligatorio para
los municipios [arts. 25.2 l) y 26 LBRL] y tiene una evidente repercusión desde el punto de vista
de la salubridad pública. Tanto el servicio de saneamiento como la adecuada recogida de aguas
pluviales resultan indispensables para garantizar el derecho constitucional a una vivienda digna
(art. 47 de la Constitución Española).
En este punto llamamos la atención de la Entidad local aludida respecto de la
situación en la que se realizaban los vertidos de aguas residuales a la red de pluviales y su
posible incidencia en la salud de la población. No constaba en el expediente que se llevaran a
cabo inspecciones sanitarias para establecer si la conexión realizada suponía algún riesgo, pero
creímos que debía el Ayuntamiento extremar la vigilancia sobre el estado de la misma, con el
fin de comprobar las posibles afecciones que al medio ambiente y a la salud de las personas
que pudieran derivarse de su actual situación (mientras se mantuviera) estableciendo las
medidas correctoras que le parecieran más aconsejables para la correcta prestación del servicio
municipal y que minimizasen la emisión de olores indeseables.
Una situación como la denunciada en este expediente (vertidos de aguas residuales
en una red de aguas pluviales) resultaba completamente irregular, ya que las redes de aguas
pluviales no se encontraban protegidas frente a los posibles retornos y no estaban
dimensionadas ni planificadas para transportar aguas sucias, lo que además de los olores
denunciados, podía producir problemas de salud pública, atascos y daños a terceros que la
Administración local tiene la obligación de evitar.
Por ello se formuló la siguiente resolución:
“Que por parte de la entidad local que VI preside se valore la posibilidad de realizar
labores de inspección y control de la situación de la conexión de saneamiento que ha
dado origen a este expediente, y en función de los resultados obtenidos, se valore la
adopción de las medidas correctoras que resulten más adecuadas para proteger la
salud de la población y el medio ambiente”.
El Ayuntamiento de Santovenia de Pisuerga (Valladolid) aceptó nuestras
consideraciones.
2.2.7. Servicios mínimos en anejos o pedanías
Todos los años se plantean quejas por parte de los vecinos de pequeñas localidades,
anejos de población o pedanías, que denuncian deficiencias en la prestación de los servicios
mínimos obligatorios o dificultades y desigualdad respecto del resto de vecinos del mismo
ayuntamiento.
En varios expedientes (20101988, 20101989, 20101990, 20101991 y
201011992) se analizó la situación planteada en la localidad de Prado de la Somoza,
perteneciente al municipio de Villafranca del Bierzo (León) en la que según se ponía de
manifiesto en las reclamaciones presentadas casi la totalidad de los servicios mínimos
municipales se prestaban de forma deficiente o con determinadas carencias, lo que dificultaba
la vida de las personas que residían en esta localidad.
Por ejemplo, se señalaba que la mayoría de las vías públicas, calles y plazas de Prado
de la Somoza se encontraban sin pavimentar o su pavimentación es muy deficiente. Además
muchas de ellas tampoco contaban con alumbrado público, hecho que había sido puesto de
manifiesto con reiteración ante la Administración local responsable de la situación, sin que se
atendiesen las peticiones cursadas en este sentido.
Se constató que la Administración local venía realizando inversiones puntuales en
Prado de la Somoza para la prestación de los servicios públicos mínimos y obligatorios, aunque
aún existían carencias, y estas inversiones, por lo puesto de manifiesto en la reclamación, no
resultaban suficientes.
La técnica de los servicios mínimos responde al esfuerzo del legislador por hacer llegar
a todos los ciudadanos un mínimo común de prestaciones, y conecta por lo tanto con los arts.
1.1, 9.2 y 14 de la Constitución Española.
Conforme establece el art. 26.1 a) de la Ley de Bases del Régimen Local, los
municipios ejercerán en todo caso y entre otras las competencias sobre la pavimentación y el
alumbrado de vías públicas, cualquiera que sea el número de habitantes de la entidad local.
El art. 21.4 de la Ley de Régimen Local de Castilla y León establece que la prestación
homogénea de los servicios mínimos constituye un objetivo a cuya consecución se dirigirán
preferentemente las funciones asistenciales y de cooperación municipal de las diputaciones
provinciales, así como la coordinación y ayudas de la Comunidad Autónoma.
Se formuló la siguiente resolución, que fue aceptada por el Ayuntamiento de
Villafranca del Bierzo (León):
“Que por parte de la Corporación municipal que VI. preside se sigan articulando los
mecanismos pertinentes para llevar a cabo la total pavimentación y la adecuada
prestación del servicio de alumbrado público en la localidad de Prado de la Somoza,
perteneciente a su municipio, haciendo uso para ello, si lo considera conveniente, de
los medios y ayudas de que dispone de conformidad con lo dispuesto en la presente
resolución”.
2.2.8. Pavimentación de vías públicas
Se han presentado siete reclamaciones solicitando la pavimentación de vías públicas
en diversas localidades de nuestra Comunidad Autónoma, dictándose un total de 6
resoluciones, en concreto en los expedientes 20101387, 20101388, 20101783,
20110524, 20110550 y 20110927.
Por ejemplo, en el expediente 20110524 se denunciaba la inexistencia de
pavimentación en una calle de la localidad de Losilla de Alba, perteneciente al municipio de
Santa Eufemia del Barco (Zamora). Al parecer, el estado en el que se encontraba esta vía
pública impedía el acceso a su vivienda a una persona que sufría un impedimento físico,
situación que se habría puesto de manifiesto ante la Administración local responsable en
numerosas ocasiones, sin que se hubieran adoptado por su parte las medidas pertinentes para
la adecuada prestación de este servicio público obligatorio.
En el informe remitido se reconocía la petición realizada y se afirmaba el interés por
solucionar este problema, razón por la cual la Entidad local habría incluido esta vía pública en
uno de los proyectos a realizar por el Ayuntamiento, adjuntando certificación del acuerdo
plenario adoptado en tal sentido.
Por tanto, el problema denunciado con la presentación de la queja se encontraba en
vías de solución, no obstante parecía procedente recordar a la Entidad local que la falta de
urbanización o pavimentación de la calle a la que se aludía en esta queja, y de cualquier otra de
su municipio, supone una barrera que dificulta, obstaculiza e incluso puede llegar a impedir el
normal desenvolvimiento de la vida diaria de las personas con discapacidad y también de los
ciudadanos en general y, especialmente, de las personas mayores.
La supresión o eliminación de las barreras existentes en las vías públicas como
consecuencia de su falta de urbanización o asfaltado no depende de la voluntad de los
responsables municipales, sino que constituye una clara obligación derivada de lo establecido
en la Ley 3/98, de 24 de junio, de accesibilidad y supresión de barreras, cuyo artículo primero
establece, en su párrafo tercero, que las administraciones públicas de Castilla y León, así como
los organismos públicos y privados afectados por dicha ley, serán los responsables de la
consecución del objetivo propuesto. Y dicho objetivo no es otro que el de la accesibilidad
universal, garantizando el uso de bienes y servicios de la comunidad a todas las personas y en
particular a las personas con algún tipo de discapacidad.
Y con dicha finalidad, la citada ley estableció un periodo transitorio para su adecuada
adaptación, periodo que ya ha concluido.
Además, la ley obliga a los ayuntamientos a establecer en sus presupuestos anuales
las partidas presupuestarias precisas para el cumplimiento de las obligaciones contempladas en
la misma. La falta de adaptación a las previsiones de la ley, una vez concluido el plazo
transitorio de diez años, está tipificada en la misma como una infracción grave y además
supone la vulneración de preceptos que entroncan directamente con previsiones
constitucionales relacionadas con la igualdad (art. 14 de la Constitución Española) y la
específica protección que ha de dispensarse a las personas con discapacidad (art. 49).
No desconoce esta institución la existencia en muchos supuestos de dificultades
económicas que impiden abordar de forma inmediata las obras que en este caso serían
precisas, pero precisamente por ello se ha creado un sistema de ayudas financieras para las
inversiones precisas a estos fines, las cuales se benefician del régimen de cooperación
provincial y de los planes provinciales de obras y servicios. Asimismo, debe tenerse en cuenta el
contenido del art. 30 de la Ley 3/98 ya citada, por el que se crea un fondo para la supresión de
barreras dotado de los recursos que dicho precepto menciona y la existencia de otras ayudas,
como las que se destinan a financiar las inversiones y acciones en infraestructura y
equipamiento de servicios municipales mínimos y obligatorios del fondo de cooperación localpacto
local, a las que esta Administración también podía acudir. Se formuló la siguiente
resolución al Ayuntamiento de Santa Eufemia del Barco (Zamora), que resultó aceptada por el
mismo:
“Que por parte de la Corporación Municipal que VI preside, se articulen los
mecanismos necesarios para pavimentar en su totalidad la C/ (...) de la localidad de
Losilla del Alba, perteneciente a su municipio, garantizando la igualdad respecto de
este servicio público para todos los vecinos de su municipio.
Para ello puede hacer uso de los medios y ayudas de que dispone de conformidad con
lo dispuesto en la presente resolución, solicitando la colaboración de la Excma.
Diputación Provincial de Zamora o de la Junta de Castilla y León, con cargo al Fondo
de Cooperación Local”.
2.2.9. Otros servicios públicos
En este concreto apartado se han incrementado notablemente las quejas presentadas
en el año 2011 por los ciudadanos, alcanzándose un total de cincuenta reclamaciones, lo que
sin duda tendrá su reflejo en el informe del año próximo. Los temas que más han centrado la
atención a la hora de mostrar el desacuerdo con las decisiones municipales han tenido relación
con la situación de los parques y zonas de esparcimiento público, seguido por la denuncia de
deficiencias en las zonas deportivas municipales o las limitaciones y dificultades que se plantean
por las administraciones para el acceso a las mismas. También hemos recibido reclamaciones
respecto del estado de concretas zonas de juego infantil.
En concreto, en el expediente 20111322, se hacía referencia a las molestias que
sufrían unos vecinos de la localidad de Mecereyes (Burgos) por encontrarse junto a su vivienda
una instalación deportiva de titularidad municipal.
La cercanía entre la vivienda y la zona deportiva hacía que el inmueble recibiera
constantes impactos de balón en su patio y en los cristales, etc., con las consiguientes
molestias y daños causados por dichos impactos. Además el vallado de la propiedad privada
había sido forzado en varias ocasiones para acceder al patio de la misma con el fin de recuperar
los balones y pelotas que caían en él, lo que suponía un evidente peligro para los bienes y las
personas que residían en dicho inmueble.
Tras solicitar la oportuna información, la Entidad local nos confirmó haber venido
recibiendo reclamaciones relativas a molestias ocasionadas por los impactos de balón por parte
de los propietarios de la vivienda. Sin embargo, ninguna otra propiedad próxima, incluso más
cercana a la instalación deportiva, parecía resultar afectada por los mismos hechos.
La instalación citada es un frontón construido aproximadamente en el año 1925
(mucho antes de la construcción de la vivienda), en el que únicamente se practica el juego de
pelota a mano y frontenis. Dicho frontón está compuesto por una cancha rectangular de 23x10
metros y dos paramentos verticales: frontis y pared izquierda que limitan la cancha, quedando
ésta abierta en las otras dos partes.
El frontis tiene una altura de 8 metros de pared prolongada con un vallado metálico
de 2 metros, haciendo un total de 10 metros de altura. El Ayuntamiento había solicitado
informe técnico, en el que se indicaba que la solución de elevar la altura del frontis, a la vista
de las características y estado del frontón, no resultaría viable, como tampoco lo era la
posibilidad de cerrar el recinto, no sólo por su elevado coste, sino también por las pequeñas
dimensiones de la cancha.
Entre las competencias que la Ley de Bases del Régimen Local atribuye a los
municipios se encuentra la ordenación y gestión de parques y jardines [art. 25.2 d) LBRL], así
como la gestión de actividades o instalaciones deportivas y la ocupación del tiempo libre [art.
25.2 m) LBRL], reconociendo la Constitución Española un interés público protegible en las
actividades de naturaleza lúdica o recreativa al disponer el art. 43.3 que los poderes públicos
facilitarán la adecuada utilización del ocio.
Ahora bien, las competencias atribuidas por la Ley de Bases del Régimen Local a las
entidades locales les habilita también para intervenir en este ámbito material concreto y esa
intervención, para conseguir el fin asignado a la competencia local, puede llevarse a acabo con
diversas medidas, entre las que pueden estar las de policía y/o fomento de la actividad de los
particulares.
En este caso los vecinos que planteaban la reclamación aludían a la perturbación
grave de su tranquilidad, dada la colindancia de la zona deportiva con su vivienda y no sólo por
los posibles destrozos que la caída de elementos como balones, podían causar en su propiedad,
sino también por el acceso que realizaban los menores para recuperar los balones y pelotas que
salían de la instalación.
En estos casos, y con carácter general, solemos recomendar a los ayuntamientos el
establecimiento de medidas del uso de estos espacios públicos; mediante ordenanza o
reglamento se pueden limitar a unas ciertas horas las actividades deportivas que se realizan en
este o en otros recintos, o disponer su uso únicamente para las prácticas deportivas para las
que están diseñados, puesto que hemos comprobado, tras consultar el Censo nacional de
instalaciones deportivas, que dispone esa localidad de una pista polideportiva para la práctica
de juegos de balón, pero siempre teniendo en cuenta la realidad social de la población y
posibilitando al mismo tiempo la buena convivencia entre todos los vecinos.
En este caso concreto recomendamos al Ayuntamiento afectado que valorara la
posibilidad de instalar una red protectora en el lateral que permanece abierto, ya que
probablemente ese será el lugar por el que salen las pelotas que posteriormente impactan en el
inmueble al que se refiere la queja (pues la pared de fondo del frontón, por su altura, parece
difícilmente superable) y este lateral sí se encuentra en línea con la edificación afectada.
Además, la salida de balones puede producir impactos no sólo en esta vivienda, sino también
en las personas que transitan por la vía pública o en vehículos.
Resulta evidente que tanto si existe cerramiento como si no existe, el propietario de la
instalación, en este caso el Ayuntamiento, es responsable por los daños que con sus inmisiones
pueda causar en la finca ajena, bien a través de las acciones u omisiones de personas o por
otros medios. Entonces los daños que con sus juegos puedan ocasionar los niños y jóvenes en
las fincas colindantes deben ser evitados por quien realmente los ocasiona y al que, en
derecho, le puede ser requerida y demandada responsabilidad, en este caso la Administración
local que resulta ser la titular de la instalación pública.
Se formuló la siguiente recomendación, que resultó aceptada por el Ayuntamiento de
Mecereyes (Burgos):
“Que por parte de la Corporación Local que VI preside se valore la posibilidad de
establecer un horario de utilización o de usos deportivos determinados en la zona
deportiva objeto de este expediente de queja, valorando igualmente la posible
instalación de una red protectora, que limite la salida de pelotas de este frontón y
evite así las molestias que causan a los vecinos y los posibles daños”.
ÁREA C
FOMENTO
Expedientes Área ................................................................ 349
Expedientes admitidos........................................................ 145
Expedientes rechazados ...................................................... 33
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 36
Expedientes acumulados ..................................................... 66
Expedientes en otras situaciones ......................................... 69
1. URBANISMO
La actividad urbanística desplegada por las administraciones públicas se está viendo
seriamente afectada por el profundo y persistente estancamiento del sector inmobiliario. Una
manifestación de esta paralización la encontramos en la drástica reducción de las transacciones
de suelo que, en el año 2011 y según los datos proporcionados por el Ministerio de Fomento, se
han reducido en un 17,1 % en España, y en un 40,1 % en Castilla y León. Este enfriamiento del
mercado se vio acompañado de una bajada del precio del metro cuadrado de suelo urbano
(11,1 % en el ámbito nacional), que muchos califican aún como insuficiente. Estas
circunstancias condicionan notablemente el contenido de las actuaciones públicas de naturaleza
urbanística, las cuales se encuentran íntimamente vinculadas con el derecho a acceder en
condiciones de igualdad a una vivienda digna y adecuada. De esta vinculación es prueba el
hecho de que la generación de suelo se contempla por el propio Estatuto de Autonomía como
un instrumento dirigido a garantizar la efectividad de aquel derecho (art. 16.14 EA).
Desde un punto de vista legislativo, en 2011 se han aprobado varias normas de
trascendencia en materia urbanística. Así, sin ánimo exhaustivo, el RDL 8/2011, de 1 de julio,
de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con
empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y simplificación administrativa, dedicó su capítulo V
(arts. 23 a 25) a la “seguridad jurídica en materia inmobiliaria”, introduciendo cambios en la
regulación del silencio administrativo para determinadas licencias urbanísticas y otorgando una
nueva redacción a los arts. 20, 17.6, 51 y 53.1 y 2, del RDLeg 2/2008, de 20 de junio, por el
que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo. Aquel RDL también contempló novedades
en relación con la inspección técnica de edificios, cuya aplicación en Castilla y León, como
hemos señalado, ha dado lugar al inicio de una actuación de oficio. Por otra parte, también en
2011 se ha procedido, por primera vez desde que las comunidades autónomas asumieran las
competencias exclusivas en materia de urbanismo, a desarrollar reglamentariamente la citada
Ley de Suelo a través del RD 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento
de Valoraciones de aquella Ley.
En Castilla y León, en 2011 no se han modificado ni la Ley 5/1999, de 8 de abril, de
Urbanismo de Castilla y León (en adelante, LUCyL), ni su Reglamento de desarrollo, aprobado
por Decreto 22/2004, de 29 de enero (en adelante, RUCyL). Sí se ha aprobado, sin embargo, al
amparo de lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la LUCyL y en el art. 78 del RUCyL,
la Instrucción Técnica Urbanística 1/2011, sobre emisión de informes previos en el
procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico (Orden
FOM/208/2011, de 22 de febrero). En relación con las innovaciones normativas en este ámbito,
la conveniencia de aprobar una norma técnica urbanística referida a las actuaciones
urbanísticas irregulares fue puesta de manifiesto a la Administración autonómica, como se ha
señalado en la parte de este Informe dedicada a las actuaciones de oficio, a través de una
resolución dirigida a la Consejería competente en materia de urbanismo.
Iniciando el análisis de las quejas planteadas, procede señalar que la relevancia del
número de las mismas se encuentra directamente relacionada con una distribución
competencial de acuerdo con la cual son las administraciones autonómica y local, ambas
incluidas dentro de nuestro ámbito de supervisión, las protagonistas en este sector de la
actividad administrativa. Sobre ellas recae la gran mayoría de las funciones integradoras de la
competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Obviamente, la situación
general descrita al comienzo de esta introducción tiene sus consecuencias, cuantitativas y
cualitativas, sobre los conflictos que los ciudadanos nos hacen llegar en relación con el ejercicio
de competencias públicas en materia de urbanismo, así como sobre las intervenciones en
relación con aquellos.
Al igual que ocurría en Informes anteriores, para la sistematización de la actuación
desarrollada en esta materia nos atendremos a los aspectos que definen la actividad urbanística
y que, además, configuran la estructura de la LUCyL y de su Reglamento de desarrollo, normas
ambas adoptadas por nuestra Comunidad en el ejercicio de la competencia exclusiva que en
esta materia tiene atribuida por el art. 70.1 6º del EA, precepto que desarrolla la previsión
contenida en el art. 148.1.3º de la Constitución. En concreto, la exposición de las principales
actuaciones realizadas a instancia de los ciudadanos se articulará en torno a los siguientes
cuatro grandes apartados:
En el año 2011, no se ha planteado ninguna queja en relación con la intervención en
el mercado del suelo (materia esta a la que se dedica el título V de la LUCyL). Así mismo, las
cuestiones relacionadas con la organización y coordinación administrativa (título VI de la LUCyL)
no han sido abordadas de forma independiente y autónoma, sino en el marco de expedientes
donde se planteaban problemáticas relativas, fundamentalmente, al planeamiento urbanístico y
a la intervención en el uso del suelo.
En cuanto al número total de quejas, ha continuado el proceso descendente al que se
hacía referencia en Informes anteriores. Si en 2009 fueron ciento sesenta y dos los expedientes
urbanísticos tramitados a instancia de los ciudadanos, y en 2010 se presentaron ciento cuarenta
y una quejas, en 2011 han sido ciento veintinueve las ocasiones en las que los ciudadanos han
solicitado nuestra intervención en conflictos originados por el ejercicio, o ausencia del mismo,
de competencias urbanísticas. La causa más probable de este descenso, como ya señalábamos
en el Informe de 2010, se puede encontrar en el estancamiento de la actividad inmobiliaria y en
la consecuente reducción del número de expedientes administrativos tramitados en los ámbitos
de la gestión urbanística y de la concesión de licencias. Así parece confirmarlo el hecho de que
se mantenga el número de quejas planteadas respecto a la tramitación y aprobación de los
instrumentos de planeamiento urbanístico (veintiuna quejas, una más que en 2010), mientras
se continúan reduciendo las relativas a los procesos de gestión urbanística (diecisiete quejas en
2011 por veintidós en 2010, cuando ya se habían reducido respecto a las formuladas en 2009),
así como las relacionadas con las actuaciones administrativas de intervención en el uso del
suelo (ochenta y dos en 2011, ocho menos que en 2010 y veinte menos que en 2009).
Por el contrario, se han incrementado las resoluciones dirigidas, fundamentalmente, a
ayuntamientos, en las cuales se han puesto de manifiesto a estos irregularidades cometidas en
el ejercicio de sus funciones urbanísticas, así como las actuaciones procedentes para restaurar
el orden jurídico y los derechos reconocidos a los ciudadanos. En concreto, por orden de mayor
a menor número de resoluciones formuladas dentro de cado uno de los aspectos de la actividad
urbanística, se han formulado las siguientes: procedimientos de protección y restauración de la
legalidad urbanística (diecinueve resoluciones); expedientes de concesión de licencias
(diecisiete resoluciones); procedimientos de gestión urbanística de actuaciones aisladas e
integradas (trece resoluciones); actuaciones de fomento de la conservación y rehabilitación de
inmuebles (nueve resoluciones); instrumentos de planeamiento urbanístico general y de
desarrollo (ocho resoluciones); y, en fin, información urbanística o administrativa general
relacionada con procedimientos urbanísticos (cuatro resoluciones).
Respecto a la colaboración de las administraciones en la tramitación de las quejas
presentadas por los ciudadanos, conviene comenzar señalando que, en virtud de la atribución
del grueso de competencias en este ámbito a las entidades locales, en la gran mayoría de
aquellas quejas la Administración autora de la actuación controvertida era la local
(generalmente, un Ayuntamiento). En cifras, de las ciento veintinueve quejas recibidas, ciento
veintiocho se referían, principalmente, a una actuación de una entidad local.
Considerando el dato anterior, procede indicar que de todos los supuestos en los que
nos dirigimos a una entidad integrante de la Administración local en solicitud de información
relacionada con una problemática urbanística planteada por un ciudadano, fue necesario
reiterar nuestra solicitud por dos veces en trece ocasiones, y en seis de ellas fue preciso repetir
nuestro requerimiento en tres ocasiones, antes de recibir la información solicitada
Ahora bien, el grado máximo de falta de colaboración se produce cuando, a pesar de
las reiteraciones y de la insistencia, no es posible obtener de la Administración afectada la
información requerida, privando al ciudadano, por tanto, de su derecho a que se desarrolle una
investigación sobre la problemática que le conduce a acudir a esta procuraduría, así como a
obtener una respuesta fundada por parte de esta acerca de la cuestión controvertida planteada.
Pues bien, en siete ocasiones fue necesario archivar las quejas correspondientes por este
motivo, dos de las cuales se habían presentado en 2011. En todos estos casos las entidades
locales que no han contestado a nuestras peticiones de información han sido incluidas en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras. Por su parte doce expedientes, uno
de ellos correspondiente al año 2011, fueron archivados por no ser posible obtener una
respuesta a nuestras resoluciones. Igualmente, en estos supuestos los ayuntamientos
obstaculizadores de nuestra labor fueron incluidos en aquel Registro por este motivo.
Por su reiteración en la ausencia de atención a nuestros requerimientos de
información o de contestación a nuestras resoluciones, procede destacar aquí el caso de los
ayuntamientos de Chozas de Abajo, entidad local cuya ausencia de colaboración motivó el
archivo en 2011 de dos expedientes (20101039 y 20101184). Con posterioridad a la fecha
de cierre de este Informe, nos vimos obligados a archivar una queja más por la misma razón
(20110473).
Esta procuraduría es consciente de que muchos de los ayuntamientos a los que
dirigimos nuestras solicitudes de información y nuestras resoluciones son de reducido tamaño y
cuentan con un nivel de recursos personales y materiales escasos. Sin embargo, en cada uno
de estos supuestos se frustra el derecho de los ciudadanos a que el Procurador del Común
investigue la vulneración de derechos planteada en su queja y a obtener una respuesta
fundamentada de esta institución en el ejercicio de su función de garantizar aquellos derechos.
No es necesario incidir en la situación de desprotección en la que se deja al ciudadano en estos
casos, siendo responsables de la misma las administraciones que mantienen una actitud
deliberadamente entorpecedora y obstaculizadora. Por nuestra parte, persistiremos en nuestra
firme voluntad de, en el marco de los instrumentos con los que se dota al Procurador del
Común en el Estatuto de Autonomía y en la Ley, poner fin a estas situaciones de postergación
de los derechos de los ciudadanos y de, por qué no decirlo, falta de respeto a la misión
encomendada a esta institución. A este objetivo, como ya se señaló en el Informe anterior,
respondió la creación y entrada en funcionamiento del Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras.
Para finalizar esta introducción, cabe indicar que el art. 429 del RUCyL, introducido
por el Decreto 45/2009, de 9 de julio, estableció la obligación de la Junta de Castilla y León, de
los ayuntamientos con población igual o superior a 5.000 habitantes y de los de menor
población que cuenten con Plan General de Ordenación Urbana, de elaborar anualmente el
informe anual de seguimiento de la actividad urbanística de su competencia al que se hace
referencia en el art. 148 de la LUCyL. El apartado tercero de aquel precepto establece que una
copia de este informe deba ser remitida al Consejo Económico y Social, al Centro de
Información Territorial de Castilla y Léon, y al Procurador del Común. Pues bien, en 2011
hemos recibido los informes correspondientes a la actividad urbanística de 2010 de la
Administración autonómica, y del Ayuntamiento de Medina del Campo.
1.1. Planeamiento urbanístico
El planeamiento urbanístico se encuentra integrado por el conjunto de instrumentos
establecidos en la normativa para la ordenación del uso del suelo y el establecimiento de las
condiciones para su transformación o conservación. Los instrumentos de planeamiento
urbanístico pueden ser de dos tipos:
determinaciones de ordenación general, sin perjuicio de que también puedan prever
determinaciones de ordenación detallada para ámbitos concretos;
ordenación detallada de los sectores u otros ámbitos a los que se apliquen.
Ya hemos señalado con anterioridad que han sido veintiuna las quejas presentadas en
relación con instrumentos de planeamiento urbanístico, de las cuales quince se encontraban
motivadas por instrumentos de planeamiento general y seis han versado sobre cuestiones
relativas al planeamiento de desarrollo. En cuanto a las recomendaciones o sugerencias
formuladas a las administraciones públicas, mientras cinco de ellas se han referido al
planeamiento general, en dos se puso de manifiesto una irregularidad relativa a un instrumento
de planeamiento de desarrollo.
1.1.1. Planeamiento general
Los instrumentos de planeamiento general han sido examinados en 2011 tanto desde
una perspectiva formal, circunscrita a la regularidad del procedimiento tramitado para su
elaboración y aprobación, como desde un punto de vista material, comprensivo de la legalidad
de las previsiones contempladas en el instrumento correspondiente con las cuales han
mostrado su disconformidad los ciudadanos.
Formalmente, una de las problemáticas que con más frecuencia ha motivado
pronunciamientos de esta institución ha sido la relativa a la paralización o retraso temporal de
los procedimientos dirigidos a la revisión del planeamiento o a su modificación puntual. A la
elaboración y aprobación de la reconsideración total de la ordenación general del PGOU de la
ciudad de Burgos se refirió la queja 20111444, donde su autor ponía de manifiesto los
perjuicios causados al propietario de dos inmuebles como consecuencia del tiempo empleado
en la elaboración y aprobación de un nuevo planeamiento urbanístico general para aquella
ciudad. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información al Ayuntamiento
de Burgos. Del informe remitido por esta Entidad local, se desprendía que había sido superado
el plazo de doce meses desde la aprobación inicial de la revisión y adaptación del PGOU,
previsto en los arts. 54 de la LUCyL y 159.2 b) del RUCyL, sin que se hubiera resuelto sobre la
aprobación provisional del mismo. Si bien esta procuraduría era consciente de la complejidad de
un proceso de modificación del planeamiento general como el señalado, el mismo no podía
demorarse de forma indefinida en el tiempo. En consecuencia, se procedió a formular una
resolución al Ayuntamiento indicado en los siguientes términos:
“Agilizar los trámites dirigidos a que se proceda, en el plazo de tiempo más breve
posible, a la aprobación provisional de la Revisión y Adaptación del Plan General de
Ordenación Urbana, donde se contempla, entre otras muchas previsiones, una nueva
ordenación de la unidad de ejecución (...)”.
Con posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe, el Ayuntamiento de
Burgos aceptó expresamente la resolución emitida y nos informó de las actuaciones llevadas a
cabo en orden a proceder a la aprobación provisional de la revisión y adaptación del PGOU.
También a la revisión de un instrumento de planeamiento general (en este caso, de
unas normas subsidiarias del término municipal de Orbaneja Riopico, provincia de Burgos) se
acabó refiriendo el expediente 20101373. Aunque la queja inicialmente planteaba la
disconformidad de su autor con la denegación de la aprobación inicial de una modificación
puntual de aquellas normas subsidiarias, una vez obtenida la información correspondiente del
Ayuntamiento afectado, se llegó a la conclusión de que no se podía calificar como irregular la
decisión municipal que había sido adoptada de denegar la aprobación inicial solicitada, debido a
la ausencia de presentación de la documentación completa prevista en la Instrucción Técnica
Urbanística 2/2006, sobre Normalización de los Instrumentos de Planeamiento Urbanístico
(aprobada por Orden FOM 1572/2006, de 27 de septiembre). No obstante, sí se constató la
pendencia de un procedimiento dirigido a la revisión de las normas subsidiarias en el sentido
previsto en el art. 168 del RUCyL, en la cual, dentro de la reconsideración total de la ordenación
general establecida en aquellas, se incluía, entre otras, una determinación coincidente con la
propuesta en la modificación puntual cuya aprobación inicial había sido denegada. Este
procedimiento, que había dado lugar a la aprobación inicial de la revisión indicada en 2003 y a
su aprobación provisional en 2007, se encontraba pendiente de la declaración de su caducidad
y de la elaboración de un nuevo proyecto por el Ayuntamiento. Por tanto, se estimó oportuno
formular a este una resolución con el siguiente tenor literal:
“Previa adopción, en su caso, por la Comisión Territorial de Urbanismo de Burgos del
acuerdo al que se refiere el art. 161.3 d) del RUCyL, y al amparo de lo dispuesto en el
art. 168 de la misma norma, llevar a cabo las actuaciones necesarias para proceder,
en el plazo de tiempo más breve posible, a la aprobación provisional de la revisión de
las Normas Subsidiarias Municipales de Planeamiento de Orbaneja Riopico para su
remisión a aquella Comisión Territorial, con el fin de que esta proceda a su aprobación
definitiva”.
Esta resolución fue aceptada por la Entidad local destinataria de la misma, quien nos
puso de manifiesto su voluntad, dentro de sus posibilidades técnicas y económicas, de llevar a
cabo las actuaciones necesarias para la aprobación de las nuevas normas de planeamiento del
municipio. Comunicada esta contestación al ciudadano, tuvo lugar el archivo de la queja.
Si en las resoluciones anteriores se instó la agilización de los trámites dirigidos a la
aprobación de una revisión del planeamiento, en la adoptada en el expediente 20100192 nos
referimos a una modificación puntual de las normas subsidiarias de planeamiento del término
municipal de El Hoyo de Pinares (Ávila). En concreto, el ciudadano nos manifestaba su
disconformidad con la tramitación de la citada modificación. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información al Ayuntamiento correspondiente. A la vista del informe
remitido por la Entidad local, se pudo constatar la existencia de un procedimiento cuyo objeto
era la tramitación de una solicitud de modificación puntual de las normas subsidiarias que había
sido presentada por una mercantil, en el marco del cual la última actuación municipal formal
(apertura de un período de información pública, tras la aprobación inicial de aquella) había
tenido lugar en el año 2008.
Pues bien, aunque quedaba fuera de toda duda el reconocimiento en la normativa
urbanística del derecho de los particulares a promover la aprobación de instrumentos de
planeamiento a través de su elaboración (arts 50.1 de la LUCyL y 149 del RUCyL), también era
indudable el carácter exclusivo de la competencia de las administraciones públicas para la
aprobación de aquellos instrumentos. Por este motivo, en desarrollo del art. 52.3 de la LUCyL,
el art. 154.2 del RUCyL disponía la forma en la cual debía proceder la Administración municipal
ante la presentación de un instrumento de planeamiento urbanístico elaborado por particulares.
De la información obtenida en el supuesto planteado en la queja, se desprendía que no debía
haberse aprobado inicialmente la propuesta de modificación puntual en cuestión sin haber
procedido previamente a realizar alguna de las actuaciones previstas en los números 1.º y 2.º
del art. 154.2 a) del RUCyL (requerimiento de corrección de deficiencias o subsanación directa
de las mismas). Ahora bien, una vez que había sido aprobada inicialmente la modificación
puntual solicitada, el Ayuntamiento debía haber resuelto lo que procediera en el plazo de nueve
meses desde aquella aprobación inicial (art. 159 del RUCyL). Restaba añadir que, nada impedía
que se denegase la aprobación provisional de instrumentos de planeamiento de iniciativa
privada cuando se evidenciase su contradicción con la normativa urbanística aplicable o la
concurrencia en los mismos de deficiencias insubsanables (entre otras, STS de 30 de enero de
1987 y de 30 de septiembre de 2002).
Con base en la argumentación jurídica antes sintetizada, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento correspondiente en los siguientes términos
“En relación con la propuesta de modificación puntual de las Normas Subsidiarias de
Planeamiento del término municipal de El Hoyo de Pinares (...) adoptar las siguientes
medidas:
Primero.- Requerir formalmente al promotor de la modificación identificado la
presentación de un nuevo proyecto técnico en el sentido y con el contenido indicados
en el informe acerca de la viabilidad de aquella propuesta, emitido con fecha 6 de
marzo de 2009 por la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila, concediendo a aquel
un plazo al efecto.
Segundo.- En el supuesto de que el proyecto señalado sea presentado, obtener los
informes enunciados en el punto 2 del citado informe y proceder a la apertura de un
nuevo período de información pública de conformidad con lo dispuesto en el art. 158
del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de
Urbanismo de Castilla y León.
Tercero.- En el caso de que transcurrido el plazo concedido no se presentara el
proyecto requerido, acordar la denegación de la aprobación provisional de la
modificación puntual aprobada inicialmente en la fecha antes indicada”.
La Entidad local destinataria de esta resolución contestó a la misma manifestando su
aceptación e informándonos de las actuaciones adoptadas como consecuencia de su
cumplimiento. Una vez comunicada al ciudadano la respuesta municipal, se procedió al archivo
de la queja.
Por su parte, desde un punto de vista competencial, en la queja 20110387 el
ciudadano nos manifestaba que la aprobación de una modificación puntual de las normas
subsidiarias de planeamiento de Arenas de San Pedro (Ávila) adolecía de un vicio de nulidad de
pleno derecho, puesto que a través de aquella se había alterado la delimitación de una unidad
de actuación, siendo la Administración autonómica la competente para acordar esta alteración.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información al Ayuntamiento de
Arenas de San Pedro.
A la vista de la información que se obtuvo, procedía comenzar señalando que, de
acuerdo con la normativa aplicable, la aprobación definitiva de las modificaciones de
planeamiento cuyo único objeto fuera alterar la delimitación de las unidades de actuación
correspondía, en principio, a los municipios. Sin embargo, la disposición transitoria tercera de la
LUCyL preveía que, en estos casos, para los municipios con población inferior a 20.000
habitantes y que contasen con PGOU aprobado definitivamente a la entrada en vigor de la Ley
y no adaptado a la misma, la aprobación definitiva correspondía a la Administración
autonómica. A estos efectos, en la STSJCyL de 9 de noviembre de 2001 se había equiparado el
PGOU a las normas subsidiarias de planeamiento (instrumento con el que contaba el término
municipal de Arenas de San Pedro). En concreto, esta resolución judicial había anulado un
acuerdo municipal a través del cual se había modificado una unidad de ejecución de unas
normas subsidiarias, al considerar que el acto administrativo había sido dictado por un órgano
manifiestamente incompetente.
Con base en la fundamentación jurídica expuesta de forma somera, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento de Arenas de San Pedro con el siguiente tenor literal:
“1.- Que por parte de ese Ayuntamiento se revise el expediente tramitado para la
aprobación de la Modificación Puntual de las NNSS de Arenas de San Pedro (...)
teniendo en cuenta que el acuerdo del pleno de fecha 8 de febrero de 2001 podría
incurrir en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 62.1 b) de la Ley 30/92.
2.-Que en actuaciones sucesivas de esa corporación se tenga en cuenta el contenido
de la Disposición transitoria tercera, punto 3 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de
Castilla y León (aplicable a los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes y
que cuenten con planeamiento municipal, aprobado definitivamente antes de su
entrada en vigor y no adaptado a la misma)”.
En la fecha de cierre del presente Informe no había sido recibida la contestación a
esta resolución.
Un aspecto formal de la tramitación y aprobación del planeamiento general distinto de
los anteriores se planteó en el expediente 20101350. En esta queja, su autor puso de
manifiesto, entre otros aspectos relacionados con una modificación puntual de las NUM del
término municipal de Fuensaldaña (Valladolid), la irregular participación de uno de los
miembros de la Corporación local en los acuerdos de aprobación inicial y provisional de aquella,
debido a que uno de sus efectos había sido el de permitir la legalización de una nave agrícola
cuya titularidad correspondía a su padre. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud
de información relacionada con la problemática planteada al Ayuntamiento de Fuensaldaña y a
la Administración autonómica.
A la vista de la información obtenida, procedía determinar si, en el supuesto planteado
en la queja, siendo decisivo el voto del concejal en cuestión para la aprobación de los acuerdos
controvertidos, había concurrido la causa de abstención contemplada en el art. 28.2 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, consistente en “tener interés personal en el asunto de que se
trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquel”. Al respecto, la Jurisprudencia
había señalado que concurrirá esta causa de abstención en los casos de decisiones de
ordenación urbanística cuando, atendiendo a las características de la actuación urbanística de
que se trate y del interés particular concurrente, exista riesgo cierto de pérdida de objetividad e
independencia (entre otras, STS de 24 de junio de 2008, y STSJ de Navarra de 31 de octubre
de 2002 y de 29 de marzo de 2010). En otras palabras, el hecho de que un miembro de la
Corporación local (o un familiar directo de este) sea propietario de un terreno o de una obra
afectada por la decisión planificadora que se adopte no implica por sí solo que concurra la
causa de abstención señalada. Lo contrario haría imposible en muchos municipios la aprobación
de instrumentos de ordenación urbanística.
Pues bien, en el supuesto concreto planteado en la queja, considerando el contenido
de la Jurisprudencia señalada, se llegó a la conclusión de que el concejal identificado en la
misma no tenía el deber de abstenerse en la deliberación y votación de los acuerdos
relacionados con la tramitación de la modificación puntual de las NUM, puesto que esta,
además de al padre de aquel como titular de una nave agrícola, había afectado directamente a
cuatro explotaciones más que también podían ser legalizadas, al tiempo que la previsión
incorporada a las NUM resultaba aplicable a noventa y tres parcelas con una superficie total de
169,57 ha. En consecuencia, se comunicó al autor de la queja la información obtenida y la
fundamentación jurídica que nos condujo a afirmar que el interés personal del miembro de la
Corporación en cuestión no implicaba el deber de abstenerse de intervenir en los acuerdos
relacionados con la modificación puntual de las NUM, pues esta última no respondía
exclusivamente a la situación particular concreta en relación con la cual existía aquel interés,
sino que tenía una proyección general que, cuantitativa y cualitativamente, hacía que no
concurriera aquel deber. Puesta de manifiesto la ausencia de irregularidad en la cuestión
planteada al ciudadano y a las administraciones afectadas, se procedió al archivo de la queja.
La misma conclusión de ausencia de irregularidad se alcanzó en el expediente
20100976, donde el ciudadano manifestaba su disconformidad con la exigencia del trámite
ambiental en un procedimiento de aprobación de las NUM de Viloria (Valladolid). En efecto, una
vez admitida la queja a trámite y obtenida la información requerida, en este caso a la
Administración autonómica, se constató la corrección jurídica de la decisión de suspender la
aprobación definitiva de las NUM en cuestión, entre otros motivos, por la ausencia del trámite
ambiental exigible. En efecto, lo aconsejable en este supuesto era que por parte del
Ayuntamiento afectado se procediera a subsanar las deficiencias que habían sido apuntadas por
la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, de conformidad con lo previsto en la
normativa ambiental y urbanística aplicable. Puestas de manifiesto al autor de la queja la
información obtenida y la fundamentación jurídica de la decisión adoptada, se procedió al
archivo del expediente.
Aspectos formales también fueron los que fundamentaron el archivo de cuatro quejas
(20110487, 20111613, 20111618, y 20111632), aunque en relación con las mismas no
se consideró necesario dirigirse previamente en solicitud de información a la Administración. El
motivo fundamental de la decisión adoptada en estos supuestos, con los matices
correspondientes para cada caso, se encontraba en el hecho de que sus autores manifestaban
su oposición al instrumento de planeamiento general en una fase de su procedimiento de
elaboración en la que no podía considerarse que aquel tuviera un carácter definitivo, siendo,
por tanto, susceptible de ser modificado. Es conocido que la Jurisprudencia (entre otras
muchas, STS de 17 de junio de 1992, de 19 de octubre de 1993, y de 27 de marzo de 1996),
ha reiterado que, entre los diferentes actos que integran la compleja operación urbanística de la
formación de los instrumentos de planeamiento, únicamente cabe atribuir la condición de acto
definitivo a aquel por el que se efectúa la aprobación definitiva por el órgano competente. En
los supuestos planteados en las quejas citadas, no constaba que esta aprobación definitiva
hubiera tenido lugar, circunstancia formal que fundamentó su archivo, no sin antes comunicar a
los ciudadanos la argumentación jurídica de esta postura.
Pero las intervenciones en relación con el planeamiento general no se han limitado
únicamente a la vertiente formal del mismo, sino que, siempre que lo ha requerido la queja
planteada, se ha extendido también a su contenido material.
Así ocurrió en el expediente 20111191, donde el ciudadano nos planteaba la
imposibilidad de gestionar una unidad de actuación del PGOU de Burgos, como consecuencia de
su delimitación en el mismo. Una vez admitida la queja a trámite, se solicitó información
correspondiente a la problemática planteada al Ayuntamiento.
De acuerdo con la información obtenida, la primera conclusión que se alcanzó fue
que, efectivamente, la delimitación de la unidad de actuación identificada en la queja impedía
su gestión, debido a que no permitía el reparto equitativo de los beneficios y las cargas,
configurado como un objetivo de la actividad urbanística pública en los arts. 8.1 c) del RDLeg
2/2008, de 20 de junio, 4 c) de la LUCyL), y 5.3 e) del RUCyL. Esta imposibilidad, además de
haber sido reconocida expresamente por el Ayuntamiento, había dado ya lugar a la formulación
de una resolución por esta procuraduría en 2005, de la que se informó debidamente en el
Informe correspondiente a ese año (Q/1068/03). En consecuencia, continuaba siendo
necesaria la modificación de la unidad, en orden a garantizar el ejercicio por los propietarios
afectados de los derechos reconocidos en los arts. 17 de la LUCyL y 42 del RUCyL, entre los
que se encuentra el de participar en la ejecución de una actuación urbanística en un régimen
de equitativa distribución de beneficios y cargas.
Sin perjuicio de lo anterior, debía considerarse también el vicio de ilegalidad que
afectaba a la delimitación de la unidad de actuación en cuestión, y las posibles consecuencias
jurídicas de su concurrencia. Al respecto, en las STSJCyL de 26 de octubre de 2009 y de 28 de
junio de 2011 se habían calificado como nulas de pleno derecho ordenaciones urbanísticas
incluidas en el planeamiento general que no habían respetado el principio de viabilidad
económica y, por consiguiente, el de justa distribución de beneficios y cargas derivados de
aquella ordenación, como había ocurrido en el supuesto planteado en la queja. Por tanto,
procedía la valoración del inicio de un procedimiento de revisión de oficio de la delimitación de
la unidad de actuación que había motivado la queja, con independencia de la modificación de la
misma en el marco del proceso general de revisión del PGOU que estaba teniendo lugar.
Considerando la información obtenida y la argumentación jurídica resumida, se dirigió
una resolución al Ayuntamiento de Burgos en los siguientes términos:
“Con la finalidad de garantizar la equidistribución de beneficios y cargas entre los
propietarios afectados por la delimitación y ordenación de la Unidad de Actuación (...)
del PGOU de Burgos actualmente vigente, adoptar las siguientes medidas:
Primero.- Agilizar los trámites dirigidos a que se proceda, en el plazo de tiempo más
breve posible, a la aprobación provisional de la Revisión y Adaptación del PGOU,
donde se contempla, entre otras muchas previsiones, una nueva ordenación de la
Unidad de Actuación indicada.
Segundo.- En el supuesto de que se demore en exceso aquella aprobación provisional
y la definitiva posterior o se frustre cualquiera de las dos, promover una modificación
puntual del PGOU referida a la Unidad de Actuación señalada.
Tercero.- Considerar dirigirse a la Consejería de Fomento solicitando a este centro
directivo el inicio, al amparo de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de 30/1992,
de 26 noviembre, de un procedimiento de revisión de oficio de la delimitación y
ordenación de aquella Unidad de Actuación donde se determine también si procede
reconocer a propietarios afectados un derecho a ser indemnizados por los daños y
perjuicios sufridos, en su caso, como consecuencia de la imposibilidad de gestionar la
Unidad”.
El Ayuntamiento destinatario de esta resolución aceptó parcialmente la misma,
poniéndonos de manifiesto la voluntad de la Corporación de aprobar provisionalmente, en el
plazo de tiempo más breve posible, la revisión del PGOU (en el mismo sentido contestó, como
se ha expuesto, a la resolución formulada en el expediente 20111444). Una vez comunicada
la contestación del Ayuntamiento al autor de la queja, se procedió al archivo de la misma.
A diferencia de lo ocurrido en el supuesto anterior, en los expedientes 20101073
20101536, 20101922 y 20110391, donde se planteaban por los ciudadanos cuestiones
relacionadas con el contenido del planeamiento general, una vez admitidas las quejas a trámite
y obtenida la información pertinente, se consideró que no eran irregulares las determinaciones
urbanísticas que habían motivado aquellas quejas. Nos referiremos con mayor detenimiento,
por su especial relevancia, a la actuación llevada a cabo en relación con los dos últimos
expedientes citados.
A un aspecto material del planeamiento general se refería la queja 20101922. En
concreto, el motivo del conflicto eran las previsiones acerca del suelo rústico común de
asentamiento irregular (SRAI) contenidas en la revisión y adaptación de las NUM de Calvarrasa
de Abajo (Salamanca). Admitida la queja a trámite nos dirigimos en solicitud de información
relacionada con la problemática planteada al Ayuntamiento y a la, entonces, Consejería de
Fomento. De acuerdo con la información obtenida, no se constató que la inclusión de
determinados terrenos del término municipal señalado dentro de la categoría urbanística de
SRAI se hubiera realizado fuera del marco jurídico al que, en todo caso, deben constreñirse los
instrumentos de planeamiento.
En efecto, esta especial categoría de suelo rústico se había incluido en el art. 16.1 j)
de la LUCYL, por la Ley 4/2008, de 18 de septiembre, precepto desarrollado en el art. 33 bis del
RUCYL, introducido en el mismo por el Decreto 45/2009, de 9 de julio. La configuración
normativa de esta concreta categoría se ofrecía como una posible vía de solución a la patología
de los asentamientos ilegales, puesto que, de otro modo, la regulación del suelo urbanizable,
que exigía la colindancia con el suelo urbano (art. 27 del RUCYL), y la eliminación de la posible
categorización como suelo urbano no consolidado de los terrenos que hubieran adquirido la
condición de suelo urbano prescindiendo de los procedimientos establecidos en la normativa
urbanística vigente en su momento [art. 25.1 b) del RUCYL y, entre otras, STSJCyL, de 15 de
febrero de 2001], condenaban a las urbanizaciones irregulares a la permanente ilegalidad. Esta
solución había sido reconocida, como alternativa a la que podía acudir la Administración, en la
STSJCyL, de 18 de febrero de 2011. En consecuencia, no se podía calificar como contraria al
ordenamiento jurídico la clasificación como SRAI de terrenos no desarrollados urbanísticamente
que presentaban actuaciones edificatorias irregulares y que no colindaban con el casco urbano,
o de aquellos otros que manifestaban igualmente la presencia de construcciones que habían
sido llevadas a cabo al margen de la legislación aplicable. Sin perjuicio de lo anterior, la
clasificación señalada implicaba el mantenimiento de la naturaleza jurídica como suelo rústico
de los terrenos incluidos en aquella, siendo su régimen jurídico el previsto en el art. 61 bis del
RUCYL, también introducido por el Decreto 45/2009, de 9 de julio.
Por tanto, se adoptó la decisión de archivar la queja presentada, no sin antes
comunicar a su autor la argumentación jurídica en la que se fundamentó la misma. Igualmente,
se puso en conocimiento del ciudadano, por su relación con el contenido de su queja, que, en
el marco de la actuación de oficio 20111196, nos habíamos dirigido a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente instando a esta a que procediera a elaborar y aprobar una norma
técnica sobre actuaciones urbanísticas irregulares. A esta resolución se ha hecho referencia en
la parte de este Informe dedicada a las actuaciones de oficio.
También se manifestó la oposición de un ciudadano al contenido de un instrumento
de planeamiento general en la queja 20110391. En la misma su autor planteaba, entre otros
puntos, su disconformidad con la división operada en cuanto a la clasificación urbanística de
una parcela por el PGOU aprobado provisionalmente para el término municipal de Santa Marta
de Tormes (Salamanca). Esta clasificación se fundamentaba, según indicaba el ciudadano, en la
construcción en una parte de aquella parcela de veintitrés viviendas, cuando la licencia para la
edificación de las mismas había sido anulada por una sentencia judicial. Admitida la queja a
trámite nos dirigimos en solicitud de información relacionada con la problemática planteada
tanto al Ayuntamiento como a la Administración autonómica.
A la vista de los informes proporcionados por ambas administraciones, se concluyó
que la clasificación controvertida no resultaba, en el momento en el cual se pronunció esta
institución, contraria al ordenamiento jurídico, fundamentalmente por dos motivos: el primero
de ellos era el carácter no firme de la sentencia precitada; el segundo era que, aun cuando la
declaración judicial de nulidad de licencia en cuestión adquiriera firmeza, podía no resultar
obligada la restauración de la legalidad impuesta en esta, puesto que no se derivaba
necesariamente de aquella potencial firmeza la nulidad de la clasificación urbanística propuesta
por el Ayuntamiento en el PGOU. En este último sentido, de acuerdo con la doctrina
jurisprudencial, de la que era exponente la STS de 9 de noviembre de 2006, una modificación
del planeamiento puede impedir las consecuencias de la anulación judicial firme de una licencia
(en concreto, la restauración de la legalidad), siempre y cuando aquella modificación no haya
sido un subterfugio para impedir que la resolución judicial se ejecute.
En el supuesto planteado en la queja, concurrían algunas circunstancias que parecían
desmentir que la nueva ordenación se hubiera previsto con la única finalidad de no cumplir una
posible sentencia confirmatoria de la que ya había sido dictada: la nueva clasificación se
enmarcaba dentro de un proceso general de aprobación del PGOU; y no se había efectuado
ninguna modificación que afectase a la parcela en cuestión con posterioridad al conocimiento
de la sentencia que había declarado la nulidad de la licencia concedida para la construcción de
las veintitrés viviendas en cuestión. En todo caso, correspondería al órgano judicial competente
determinar, en su caso, el contenido concreto de la ejecución derivada de una posible STSJ de
Castilla y León confirmatoria de la que había sido dictada por un Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo de Salamanca, así como las consecuencias que aquella ejecución pudiera tener
sobre la validez de una futura modificación definitiva del planeamiento, en el sentido de lo
dispuesto en el art. 103.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
En consecuencia, de acuerdo con los argumentos jurídicos expuestos, no era posible
afirmar concluyentemente que la clasificación urbanística que había motivado la queja incurriera
en un vicio de ilegalidad. Comunicada esta decisión al ciudadano, conjuntamente con los
fundamentos jurídicos de la misma, se procedió al archivo de la queja.
A diferencia de lo ocurrido en los casos anteriores, no se estimó preciso solicitar
información a la Administración para proceder al archivo de los expedientes 20111392 y
20111675, donde los ciudadanos también plantearon su disconformidad con determinaciones
incluidas en instrumentos de planificación general. La fundamentación jurídica de esta postura,
que fue debidamente comunicada a los ciudadanos, se basaba, esencialmente, en el ámbito de
discrecionalidad general reconocido a la Administración para adoptar un determinado modelo
territorial (entre otras, STS de 10 de marzo y de 27 de abril de 2004, y STSJCyL, de 6 de
febrero de 2004), que se concreta para contenidos concretos del planeamiento como, por
ejemplo, la determinación de viales (entre otras muchas, STS de 15 de noviembre de 1993 y de
7 de octubre de 1997) o la ubicación de espacios libres públicos (por ejemplo, STS de 16 de
noviembre de 1992 y de 4 de octubre de 1993).
1.1.2. Planeamiento de desarrollo
Los supuestos en los que esta procuraduría se ha dirigido a una Entidad local
poniéndole de manifiesto irregularidades en relación con un instrumento de planeamiento de
desarrollo han sido relativos a aspectos formales o procedimentales de los mismos.
Así ocurrió, en primer lugar, en el expediente 20100816, donde su autor denunciaba
la ausencia de actuaciones municipales dirigidas a la aprobación de un plan especial de
protección del “Camino de Santiago”, a su paso por el término municipal de Cardeñuela Riopico
(Burgos), circunstancia que impedía la obtención de una licencia urbanística solicitada por
aquel. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información relacionada con la
problemática planteada al Ayuntamiento correspondiente. A la vista de la información obtenida,
se confirmó la ausencia de aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico señalado,
así como la imposibilidad de obtener la licencia que había motivado la queja.
Pues bien, el art. 43 de la Ley 12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Cultural de
Castilla y León, establece que la declaración de un conjunto histórico determina la obligación
para el Ayuntamiento en cuyo término municipal radique, de redactar un plan especial de
protección del área afectada u otro instrumento de los previstos en la legislación urbanística. La
aprobación definitiva de este instrumento requiere el informe favorable de la Consejería
competente en materia de Cultura. Así mismo, el art. 42.4 de la misma norma legal, dispone
que en los conjuntos históricos no se admiten modificaciones en las alineaciones y rasantes
existentes, alteraciones de volumen, ni de edificabilidad, parcelaciones, agregaciones y, en
general, ningún cambio que afecte a la armonía de conjunto. Únicamente pueden ser admitidas
estas variaciones, de forma excepcional, cuando contribuyan a la conservación general del bien
y estén comprendidas en la figura de planeamiento antes indicada. Siendo conscientes de las
dificultades que encuentran los ayuntamientos de reducido tamaño para observar mandatos
legales como el indicado, se instó al Ayuntamiento en cuestión a que, con la finalidad de
cumplir con la obligación señalada, se dirigiera a la Diputación Provincial de Burgos y, en su
caso, a la Administración autonómica, solicitando a estas que le prestasen asistencia jurídica,
técnica y económica con aquel objetivo, a través de las fórmulas establecidas a tal efecto.
En atención a los argumentos expuestos, se procedió a formular una resolución al
Ayuntamiento afectado en los siguientes términos:
“En el marco de las disponibilidades financieras y técnicas de ese Ayuntamiento y
previa petición de cooperación a la Diputación Provincial de Burgos y, en su caso, a la
Administración autonómica, iniciar el procedimiento dirigido a redactar un plan
especial de protección del Camino de Santiago (Camino Francés) a su paso por ese
término municipal o de otro instrumento de los previstos en la normativa urbanística
que cumpla los objetivos previstos en la Ley 12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio
Cultural de Castilla y León”.
Como contestación a la resolución formulada, el Ayuntamiento destinatario de la
misma nos puso de manifiesto su aceptación, señalando que, dentro de las posibilidades
económicas y técnicas de la Corporación, se iba a intentar la elaboración de un plan especial del
“Camino de Santiago” a su paso por el término municipal. Comunicada la respuesta municipal al
ciudadano, se procedió al archivo de la queja presentada.
A una cuestión de la que ya nos habíamos ocupado en relación con el planeamiento
general, como era la relativa a la concurrencia de intereses personales de los concejales en la
aprobación de instrumentos de planeamiento, se referían las quejas 20110517 y 20110519,
ambas tramitadas de forma conjunta. En las mismas se denunciaba que dos concejales del
Ayuntamiento de Mozárbez (Salamanca), siendo propietarios de terrenos incluidos dentro de un
sector, habían participado en la deliberación y votación de la aprobación definitiva del estudio
de detalle para el citado sector; asimismo, también habían participado en los actos de
tramitación relativos a un plan parcial colindante, en relación con el cual habían presentado,
conjuntamente con otros propietarios, una alegación a su aprobación inicial, alegación que
había sido estimada por el Pleno municipal. Admitidas las quejas a trámite, nos dirigimos al
Ayuntamiento en cuestión en solicitud de información relativa a la cuestión controvertida
planteada.
Una vez obtenida la información requerida y en aplicación de la doctrina
jurisprudencial acerca del deber de abstención por concurrir un interés personal en el ámbito
urbanístico que fue expuesta en relación con el planeamiento general, se consideró que, en el
caso de la aprobación del estudio de detalle indicado, los concejales identificados en la queja
habían tenido, de conformidad con el art. 76 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local, el deber de abstenerse de participar en la deliberación y votación de
las decisiones relativas a aquel. Resultaba revelador al respecto que uno de ellos era titular de
más del 10 % de la superficie incluida en el sector correspondiente y el otro de casi el 5 % de
la misma. Ahora bien, debía tenerse en cuenta que su voto no había sido determinante en las
decisiones adoptadas, puesto que la abstención de ambos no hubiera modificado su sentido.
Por otra parte, respecto al plan parcial, también se consideró que ambos concejales habían
tenido el deber de abstenerse de votar la aceptación o denegación de una alegación por ellos
mismos presentada, así como las decisiones subsiguientes relativas al precitado plan referidas a
la cuestión sobre la cual versaba aquella alegación. En este caso era relevante, a los efectos de
la postura a adoptar por esta procuraduría, resaltar que el procedimiento de elaboración y
aprobación del citado plan parcial aún no había finalizado.
A pesar de que, en el supuesto planteado en la queja, se había infringido el deber de
abstención que pesaba sobre los dos concejales identificados, puesto que los cargos electivos
locales no están sujetos a responsabilidad disciplinaria, la única posibilidad de exigir
responsabilidad administrativa por la comisión de este tipo de conductas, en el caso de que se
volvieran a producir, era que el Reglamento Orgánico de la Entidad local incorporase alguna
previsión al respecto.
Con base en los fundamentos jurídicos enunciados, con posterioridad a la fecha de
cierre del presente Informe se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Mozárbez con el
siguiente tenor literal:
“Primero.- En el caso de que (...) continúen siendo miembros de esa Corporación y de
que no se haya aprobado aún provisionalmente el Plan Parcial del Sector (...), adoptar
las medidas necesarias para garantizar que aquellos se abstengan de participar en la
deliberación y votación de los acuerdos adoptados con motivo de la tramitación de
aquel instrumento de ordenación urbanística afectados por la alegación a la
aprobación inicial del mismo presentada por los propietarios de terrenos incluidos
dentro del Sector (...).
Segundo.- Cuando se proceda a la elaboración y aprobación del Reglamento Orgánico
del Ayuntamiento de ese Ayuntamiento, incluir en el mismo un precepto que permita
exigir responsabilidad administrativa a los miembros de la Corporación por infracción
del deber de abstención. (...)”.
Para finalizar, procede señalar que en otros supuestos en los que los ciudadanos nos
han planteado cuestiones relacionadas con instrumentos de planeamiento de desarrollo, las
quejas fueron archivadas sin que se estimara necesario solicitar información a la Administración
afectada. Así ocurrió en los expedientes 20110516, 20110518 y 20111801. En los dos
primeros casos, el archivo se fundamentó en cuestiones de carácter material, y en el tercero el
rechazo de la admisión a trámite de la queja se debió a que el instrumento de planeamiento en
cuestión no había sido aprobado aún definitivamente. En todos ellos, la decisión adoptada fue
comunicada a los ciudadanos, conjuntamente con la fundamentación jurídica de la misma.
1.2. Gestión urbanística
La gestión urbanística se encuentra integrada por el conjunto de instrumentos y
procedimientos dirigidos a la transformación del uso del suelo y, en especial, a su urbanización
y edificación en ejecución del planeamiento. De acuerdo con la normativa aplicable en Castilla y
León, se pueden diferenciar, en función de la clasificación del suelo a transformar, las
siguientes modalidades de gestión urbanística:
actuaciones aisladas, a desarrollar sobre las parcelas existentes o sobre agrupaciones de
parcelas denominadas unidades de normalización;
efectúa mediante actuaciones integradas, a desarrollar sobre agrupaciones de parcelas
denominadas unidades de actuación;
actuaciones aisladas para ejecutar los sistemas generales y las demás dotaciones urbanísticas
públicas, así como para ampliar los patrimonios públicos de suelo.
Indicábamos en la introducción general de esta parte del Informe que han sido
diecisiete las quejas presentadas en materia de gestión urbanística, de las cuales nueve se
refirieron a actuaciones aisladas y ocho a actuaciones integradas. En cuanto a las resoluciones
dirigidas a las administraciones públicas, siete se encontraban relacionadas con las primeras y
seis con las segundas. Partiendo de las dos modalidades de gestión señaladas, procedemos a
exponer brevemente las decisiones más relevantes adoptadas en este ámbito a instancia de los
ciudadanos.
1.2.1. Actuaciones aisladas
Las intervenciones llevadas a cabo en relación con la actividad de gestión urbanística
mediante actuaciones aisladas, se pueden sistematizar en tres grandes grupos, según se
refieran a la obtención de suelo para dotaciones urbanísticas y otras operaciones necesarias
para el desarrollo de aquellas; a la ejecución y recepción de obras de urbanización; y, en fin, a
la devolución de las garantías constituidas para asegurar estas últimas.
Dentro del primer grupo podemos incluir la postura adoptada en el expediente
20100255, donde el ciudadano ponía de manifiesto la existencia de irregularidades en la
ejecución por el Ayuntamiento de Garrafe de Torío (León) de las obras de pavimentación de
una calle del término municipal, y, concretamente, en los trámites evacuados para adquirir los
terrenos de titularidad privada exteriores a la alineación oficial. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información relacionada con la problemática planteada a aquel
Ayuntamiento. A la vista del informe remitido por la Entidad local, se constató que, con la
finalidad de dar cumplimiento al plano de alineaciones del planeamiento, se había optado por la
adquisición de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras señaladas a través de la
cesión gratuita por los propietarios afectados, con independencia de si estos habían
manifestado o no su voluntad de ejercer su derecho a edificar.
Sin embargo, la privación obligatoria de aquellos terrenos únicamente cabía
fundamentarla en una expropiación forzosa de los mismos o en la obligación de su cesión
gratuita dentro del sistema de ejecución que fuera elegido. De esta forma se posibilitaba, bien
por medio de la satisfacción del justiprecio correspondiente, bien a través de la equidistribución
de beneficios y cargas urbanísticos, la compensación a los propietarios por los terrenos cedidos
y por los gastos de urbanización. Ahora bien, respecto a la segunda modalidad de
compensación señalada (cesión gratuita), se consideró que solo es posible acudir a la misma
cuando el propietario desee ejercer su derecho a edificar. Así se había señalado expresamente
en la STSJCyL de 1 de febrero de 2008. En consecuencia, en aquellos supuestos en los que se
hubieran adquirido los terrenos necesarios para la ejecución de la obra señalada a través de la
cesión de los mismos por sus propietarios sin que estos hubieran deseado ejercer su derecho a
edificar, había tenido lugar una ocupación irregular de aquellos que habría generado una
obligación del Ayuntamiento de indemnizar a los citados titulares, previa tramitación del
procedimiento correspondiente. A los efectos de determinar esta indemnización, se debía
considerar que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 40.1 b) del RUCyL, los propietarios
de suelo urbano consolidado tenían derecho a edificar las parcelas que hubieran alcanzado o
recuperado la condición de solar y a que el Ayuntamiento les compensase el aprovechamiento
no materializable sobre la superficie neta de sus parcelas. Por tanto, en el supuesto de la obra
referida en la queja, si la ocupación que se había llevado a cabo motivaba la no materialización
de aprovechamiento sobre la superficie neta de las parcelas, una vez excluidos los terrenos
exteriores a las alineaciones oficiales, esta circunstancia debía ser debidamente compensada a
los propietarios afectados.
En atención a la argumentación jurídica que ha sido resumida, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento de Garrafe de Torío con el siguiente tenor literal:
“En aquellos supuestos en los que se hayan ocupado los terrenos necesarios para la
ejecución de la obra de pavimentación de la calle (...), de acuerdo con las
alineaciones definidas en las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, a través
de la modalidad de cesión gratuita sin que los propietarios de aquellos hubieran
manifestado su deseo de edificar, proceder a incoar el procedimiento correspondiente
dirigido a indemnizar a los citados propietarios la pérdida de sus terrenos, incluyendo,
en su caso, dentro de la indemnización el aprovechamiento no materializable sobre la
superficie neta de las parcelas resultantes”.
Como contestación a esta resolución el Ayuntamiento destinatario de la misma nos
comunicó que, por los mismos hechos planteados en la queja, se estaba tramitando un
procedimiento judicial, lo cual motivó que, con arreglo a lo previsto en el art. 12.2 de la Ley
2/1994, de 9 de marzo, se acordase suspender nuestra intervención y archivar el expediente.
Por su parte, en la queja 20101066, su autor hacía alusión a la necesidad de
proceder a la apertura de un vial previsto en el planeamiento del término municipal de
Torquemada (Palencia), y a la cesión o expropiación de una construcción declarada fuera de
ordenación ejecutada, precisamente, sobre terrenos destinados a la apertura de aquella calle.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información relacionada con la
problemática planteada al Ayuntamiento correspondiente. El informe proporcionado por este
confirmó tanto la previsión del vial en el planeamiento, como la ausencia de materialización de
la misma.
Pues bien, la ejecutividad y el carácter vinculante del planeamiento (arts. 60 y 62.1 de
la LUCyL), exigían que se procediera a la apertura de la calle prevista. En este sentido, una
supuesta insuficiencia presupuestaria no podía ser, por sí sola, aceptada como causa habilitante
de la modificación del planeamiento, en cuya redacción inicial de 2006, sin duda, se había
contemplado (o se debía haber contemplado) la previsión económica de la operación. Tal y
como se había señalado para un supuesto análogo en la STS de 20 de junio de 2006, la
posibilidad de alteración del sistema de expropiación previsto en el planeamiento tendría que
venir habilitada por la concurrencia de una motivación razonable, sin que pueda justificar esta
decisión la elevación del justiprecio que se deba afrontar y la insuficiencia presupuestaria
municipal para su satisfacción.
A la obligación de proceder a la apertura del vial cabía añadir que su incumplimiento,
desde el punto de vista del titular de la construcción declarada fuera de ordenación, debilitaba
profundamente su derecho dominical, especialmente en sus expectativas y concretas
realizaciones, puesto que aquella declaración suponía para aquel propietario una pérdida de
valor inmediata y, en consecuencia, de utilidad. Al respecto, se puso de manifiesto también
que, al amparo de lo dispuesto en los arts. 35.a) del RDLeg 2/2008, de 20 junio, 7.2 a) de la
LUCyL, y 13.1 a) del RUCyL, los propietarios pueden exigir una indemnización por la aprobación
de modificaciones del planeamiento, siempre que hayan transcurrido los plazos establecidos
para cumplir los deberes urbanísticos, el incumplimiento fuese imputable a la Administración y
la modificación suponga, además, una reducción del aprovechamiento que corresponda a
aquellos.
Con base en la fundamentación jurídica expuesta, se formuló una resolución al
Ayuntamiento indicado en los siguientes términos:
“1.- Que por parte de esa Administración se proceda a la apertura del vial previsto en
la normativa urbanística y, en consecuencia, a la cesión o expropiación de la
construcción localizada en (...), declarada fuera de ordenación y ejecutada,
precisamente, sobre terrenos destinados a la apertura de dicho vial.
2.- Que se tenga en cuenta que la supuesta insuficiencia presupuestaria no puede ser,
por sí sola, aceptada como causa habilitante de la modificación del planeamiento.
3.-Que, en el supuesto de que se proceda a la citada modificación, se considere lo
dispuesto en el art. 35 a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 junio, así como
en los arts. 7.2 a) de la LUCyL, y 13.1 a) del RUCyL, que establecen como supuestos
indemnizatorios los cambios de la ordenación urbanística si la ejecución no se hubiere
llevado a efecto por causas imputables a la Administración”.
A pesar de haber sido reiterada en tres ocasiones, esta resolución no ha sido
contestada por el Ayuntamiento de Torquemada, lo cual motivó la inclusión de este en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras y el archivo de la queja.
En tercer lugar, en la queja 20110247 el ciudadano manifestaba su disconformidad
con las obras que se estaban llevando a cabo, en el marco de la ejecución de un estudio de
detalle, en un vial del término municipal de Pedrajas de San Esteban (Valladolid), entre otros
motivos, porque no se estaban cediendo los terrenos necesarios para que la calle alcanzase el
ancho previsto. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información relativa a
la problemática planteada al Ayuntamiento correspondiente. A la vista del informe obtenido, se
podía concluir que, si bien podía ser conveniente para los intereses generales disponer de una
calle de diez metros de anchura (superficie prevista en el estudio de detalle), esta amplitud
difícilmente podía lograrse en un corto espacio de tiempo, considerando que el ejercicio del
derecho a edificar por los propietarios afectados (momento en el que sería exigible la obligación
de cesión gratuita de terrenos para regularizar la vía pública existente) podía demorarse en
exceso en el tiempo, siendo previsible que no se produjera de forma simultánea. Por este
motivo, pusimos de manifiesto la legitimidad del Ayuntamiento para ejercitar su potestad
expropiatoria con aquel fin, teniendo en cuenta que la declaración de utilidad pública e interés
social de las obras y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos se encontraba implícita
en la aprobación definitiva de las normas subsidiarias de planeamiento del municipio y del
estudio de detalle (arts. 63 de la LUCyL y 184.1 del RUCyL). Con fundamento en este
argumento jurídico, se dirigió al Ayuntamiento de Pedrajas de San Esteban una resolución en
los siguientes términos:
“1.- Que, en actuaciones sucesivas de esa Corporación, se elaboren los proyectos de
obras que afecten a vías públicas teniendo en cuantas las alineaciones establecidas en
el planeamiento municipal.
2.- Que, con carácter previo a la ejecución de dichos proyectos, se proceda a la
expropiación de los terrenos destinados a viario repercutiendo, en su caso, tanto el
coste de las obras, como de las expropiaciones, entre los propietarios de los solares
colindantes (contribuciones especiales o cuotas de urbanización)”.
Como respuesta a la resolución formulada, el Ayuntamiento destinatario de la misma
nos comunicó que la materialización de la anchura mínima de diez metros de la calle estaba
garantizada por la necesaria gestión del suelo mediante unidades de actuación o de
normalización (una de ellas, ya gestionada y solo pendiente de concluir la urbanización
conforme al proyecto de urbanización aprobado). Comunicada la contestación municipal al
autor de la queja, se procedió al archivo de esta última.
Todavía en relación con este grupo de quejas, también conviene hacer alusión a la
contestación obtenida en 2011 a una resolución formulada en 2010, a la que se hizo una amplia
referencia en el Informe correspondiente a este último año (20100548). En esta resolución se
había recomendado al Ayuntamiento de Miranda de Azán (Salamanca) declarar la nulidad de la
aprobación definitiva de un proyecto de actuación aislada de urbanización y normalización,
debido a que todos los propietarios afectados no habían actuado de forma conjunta. Pues bien,
el Ayuntamiento indicado nos ha informado de que, en aceptación de nuestra sugerencia, se
había iniciado el procedimiento de revisión de oficio de aquel proyecto. Comunicada la
contestación municipal al ciudadano, se procedió al archivo del expediente.
Un segundo conjunto de posturas adoptadas respecto a la gestión urbanística
mediante actuaciones aisladas se encuentra directamente relacionado con la intervención
administrativa en la proyección o ejecución de obras de urbanización. A este grupo pertenece la
resolución adoptada en el expediente 20101040, donde el ciudadano planteaba la ausencia de
urbanización de un vial del término municipal de Aldeamayor de San Martín (Valladolid), la cual
debía ser ejecutada, según el proyecto de normalización que había sido aprobado, por el propio
Ayuntamiento, financiando su coste mediante la imposición de contribuciones especiales sobre
las fincas a las que daba acceso. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de
información relativa a la cuestión planteada al Ayuntamiento correspondiente.
A la vista del informe remitido por este, se confirmó que la unidad de actuación
aislada de normalización prevista en el PGOU de Aldeamayor de San Martín, aprobado
definitivamente en 2003, contemplaba la apertura de un nuevo vial, así como que el
Ayuntamiento había asumido el desarrollo de la actuación aislada de normalización citada
mediante gestión pública. En consecuencia, la ejecutividad y la vinculación del planeamiento,
exigía que al amparo de lo dispuesto en el art. 217.1 del RUCyL, la Administración municipal
debía adoptar las medidas necesarias para que se hiciera efectiva y real la apertura de aquel
vial. En otras palabras, la adecuada urbanización de la calle controvertida constituía una
obligación administrativa del Ayuntamiento derivada del propio PGOU, motivo por el cual la
Corporación no podía decidir, por motivos de oportunidad, su suspensión indefinida o su
postergación definitiva. En atención a la información obtenida y a la argumentación jurídica
apuntada, se formuló una resolución al Ayuntamiento de Aldeamayor de San Martín con el
siguiente tenor literal:
“En el plazo de tiempo más breve posible y previa realización de los trámites
necesarios, aprobar, si aún no se hubiera procedido a ello, el proyecto de
urbanización del vial (...) de esa localidad (...) y garantizar la adecuada ejecución del
aquel”.
Como respuesta a esta resolución, el Ayuntamiento destinatario de la misma nos
comunicó su aceptación, informándonos de que el proyecto de obras de urbanización de la calle
había sido finalmente aprobado, así como de que se habían iniciado las obras de abastecimiento
de agua y de desagüe. Comunicada al ciudadano la contestación municipal a nuestra
resolución, se procedió al archivo de la queja.
Al control por la Administración de la ejecución de las obras de urbanización se refería
la queja 20100626, donde su autor planteaba su oposición a un requerimiento realizado por el
Ayuntamiento de Ortigosa del Monte (Segovia) para que se procediera a la subsanación de
deficiencias relativas a la red de alumbrado y a la red de telefonía en las obras de
urbanización correspondientes a siete viviendas unifamiliares. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información al Ayuntamiento afectado.
A la vista de la información obtenida, se podía concluir que tanto la construcción como
el uso de las viviendas señaladas habían sido autorizados, a través de las correspondientes
licencias de obras y de primera ocupación, otorgadas en 2006 y 2009, respectivamente. Frente
a la presunción de legalidad de estas licencias, no podía el Ayuntamiento alegar, como
fundamento de su negativa a realizar las obras de urbanización que habían motivado la queja,
que la licencia de primera ocupación era nula o anulable, por haber sido otorgada a pesar del
incumplimiento por el promotor de sus obligaciones urbanísticas. En este sentido, en la STSJCyL
de 18 de diciembre de 2009 se había señalado, en términos generales, que cuando el
Ayuntamiento competente concede la licencia de ocupación se presume que se han llevado a
cabo las obras de urbanización. Así mismo, una vez concedida la licencia de primera ocupación,
la obligación municipal de llevar a cabo las obras en cuestión se podía fundamentar en la
legislación sobre régimen local y, en concreto, en el deber del Ayuntamiento de ejercer
correctamente sus competencias relativas a la ordenación, gestión, ejecución y disciplina
urbanística. Por otro lado, así parecía haberlo entendido la propia Entidad local en el caso
concreto referido en la queja, puesto que la misma había asumido expresamente la conexión a
la red general de electricidad. Por el contrario, no constaba la ejecución de las obras necesarias
para garantizar la conexión con la red general de telefonía.
Con base en la información obtenida y en atención a la fundamentación jurídica
resumida, se dirigió una resolución al Ayuntamiento citado en los siguientes términos:
“1.- Considerar, en actuaciones sucesivas de ese Ayuntamiento en el momento de la
resolución de las solicitudes de licencias de obras, la necesidad de concretar, en la
medida de lo posible, las actuaciones urbanísticas que, en su caso, lleven aparejadas
las condiciones particulares de urbanización de aquellas licencias.
2.- También para actuaciones sucesivas de esa Corporación, tener en consideración
en el momento de la resolución de las solicitudes de licencias de primera ocupación
que procede su denegación en el supuesto de que se incumplan las condiciones
particulares de urbanización contenidas, en su caso, en la licencia de obras.
3.- En el supuesto aquí planteado, proceder a la conexión de la red de telefonía con la
red general con cargo al propio Ayuntamiento.
4.- Resolver expresamente, si aún no se hubiera procedido a ello, de forma
estimatoria el recurso de reposición interpuesto (...) frente al requerimiento para
subsanación de deficiencias de fecha 26 de marzo de 2010”.
El Ayuntamiento destinatario de la resolución nos comunicó su aceptación y, en
concreto, su voluntad de hacerse cargo de la ejecución de las zanjas necesarias para la
instauración del servicio de telefonía. Una vez informado el autor de la queja de la contestación
obtenida, se procedió al archivo del expediente.
También al control municipal de la ejecución de obras de urbanización se refería la
queja 20100260, donde se denunciaba la pasividad del Ayuntamiento de Bercianos del Camino
(León) ante la presunta comisión de infracciones urbanísticas, consistentes en la ejecución sin
licencia de zanjas en una calle y en la realización de arquetas en aceras. Estas obras se
encontraban relacionadas con una licencia de obras concedida para la construcción de una
vivienda unifamiliar. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos, hasta en tres ocasiones, en
solicitud de información relativa a la problemática planteada al Ayuntamiento indicado. A la
vista de la información finalmente obtenida, no se pudo constatar si las obras denunciadas se
encontraban o no amparadas en la licencia concedida para la construcción de aquella vivienda.
No obstante, sí se confirmó que el titular de la licencia para construir esta vivienda había
llevado a cabo obras (zanjas y arquetas) en dominio público municipal (calles y aceras).
La responsabilidad patrimonial de las entidades locales, prevista en el art. 54 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, se ha apreciado por los Tribunales no solamente en supuestos de
acciones ejecutadas directamente por la Administración, sino también cuando dichas acciones
se realizan por terceros dentro del ámbito de la competencia administrativa. En consecuencia,
el Ayuntamiento señalado podía haber incurrido en responsabilidad in vigilando al no haber
adoptado las medidas procedentes para evitar los posibles daños que por acción directa del
particular se podían haber ocasionado. En este sentido, en la STS de 28 junio de 1983 se había
estimado la responsabilidad patrimonial de un Ayuntamiento en un supuesto en que los daños
producidos a terceros habían tenido su origen en la obstrucción de un colector general de
recogida de aguas y, en concreto, en las modificaciones (no autorizadas) llevadas a cabo en el
mismo por una empresa constructora a la que se había otorgado una licencia para construir un
edificio de viviendas.
A la vista de la información obtenida y de la argumentación jurídica apuntada, se
dirigió una resolución al Ayuntamiento de Bercianos del Camino con el siguiente tenor literal:
«1.- Que por parte de esa Corporación se extremen las medidas de vigilancia
adecuadas respecto a las obras ejecutadas en la vía pública de esa localidad por el
titular de la licencia concedida mediante Decreto de 24 de julio de 2006 para la
construcción de vivienda unifamiliar (...).
2.- Que en actuaciones sucesivas de esa Corporación se tenga en cuenta que la
misma puede incurrir en responsabilidad “in vigilando” si, como consecuencia de la
falta de ejercicio de sus competencias en materia de policía vial, se producen daños a
terceros derivados de la acción directa de particulares».
El Ayuntamiento citado contestó a esta resolución poniendo de manifiesto su
aceptación y la consecuente asunción de las medidas recomendadas, en especial las oportunas
para la adecuada vigilancia de las obras llevadas a cabo en el municipio. Comunicada esta
respuesta al autor de la queja, se procedió al archivo del expediente.
A diferencia de lo ocurrido en los supuestos anteriores, en la queja 20110266, tras
llevar a cabo la investigación correspondiente, se llegó a la conclusión de que no existía una
actuación irregular de la Administración municipal. Aquí el ciudadano había denunciado una
presunta paralización de la ejecución de una vía pública en el término municipal de Espirdo
(Segovia). Admitida la queja a trámite y obtenida la información correspondiente, no se
constató que la obra de urbanización demandada se incluyera dentro de la responsabilidad de
ejecución de la urbanización, a la que se hace referencia en los arts. 200, con carácter general,
y 235 para las actuaciones integradas, ambos del RUCyL. En consecuencia, comunicada al autor
de la queja la postura adoptada y la fundamentación jurídica de la misma, se procedió al
archivo del expediente.
Un tercer grupo de quejas, dentro de las relacionadas con la gestión de actuaciones
aisladas, engloba aquellas que hicieron alusión a problemáticas relativas a las garantías
constituidas para asegurar la ejecución de obras de urbanización. En una de ellas (20110048),
el ciudadano manifestaba su oposición al ingreso o aval impuesto al titular de una licencia de
primera ocupación de una vivienda unifamiliar ubicada en la localidad de La Cañada (Ávila)
para responder de la obligación de implantar la infraestructura necesaria para un vial. Admitida
la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información correspondiente a la problemática
planteada al Ayuntamiento de Herradón de Pinares. A la vista del informe obtenido, se confirmó
que se había impuesto a los titulares de las licencias de primera ocupación de varias viviendas
la constitución de una garantía para asegurar la implantación de la citada infraestructura.
Al respecto, procedía señalar que la licencia de primera ocupación de un edificio,
prevista en los arts. 97 e) de la LUCyL y 288 b) 3.º del RUCyL, tiene como finalidad comprobar
que se han respetado los términos y condiciones de la licencia de obras concedida (así se había
señalado, entre otras muchas, en la STS de 1 de febrero de 2006). En consecuencia, si la obra
urbanizadora que motivaba la exigencia de la obligación que había dado lugar a la queja
resultaba necesaria para que las parcelas adquirieran la condición de solar (lo cual se
desprendía de la propia licencia de obras que había sido otorgada en su día), debió exigirse la
correspondiente fianza al otorgar esta última, no procediendo la concesión de la licencia de
primera ocupación si no se habían respetado los términos y condiciones de aquella licencia de
obras. Así resultaba también de lo dispuesto en el art. 293.2 d) del RUCyL, al exigir el mismo
que, con la solicitud de la licencia de primera ocupación o utilización, debe acompañarse un
certificado acreditativo de la efectiva finalización de las obras suscrito por técnico competente,
así como una declaración del mismo técnico sobre la conformidad de las obras ejecutadas con
el proyecto autorizado por la licencia de obras correspondiente.
Pues bien, con base en la fundamentación jurídica resumida, se dirigió una resolución
al Ayuntamiento indicado en los siguientes términos:
“1.-Que, en actuaciones sucesivas de esa Corporación, se tenga en cuenta la relación
existente entre la licencia de primera ocupación y la licencia de obras; en concreto,
que la finalidad de la licencia de primera ocupación es comprobar que se ha ajustado
la obra realizada al proyecto presentado y que se ha ejecutado de conformidad con la
licencia urbanística de edificación concedida.
2.-Que por parte de esa Corporación y, teniendo en cuenta que han transcurrido tres
años desde la concesión de la licencia de primera ocupación, se lleven a cabo las
actuaciones necesarias para agilizar la ejecución de las obras de infraestructura viaria
(...)”.
Como contestación a nuestra resolución, el Ayuntamiento destinatario de la misma
nos puso de manifiesto su aceptación, así como la voluntad municipal de solucionar el problema
de la implantación de los servicios de pavimentación, acerado y alumbrado público de la calle
en cuestión. Comunicada al autor de la queja la respuesta de la Entidad local, se archivó el
expediente.
Por su parte, en la queja 20100152, su autor denunciaba la falta de resolución de
una solicitud de devolución de un aval que había sido presentado, a requerimiento del
Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo (León), como consecuencia de la concesión de una
licencia de obras. Admitida la queja a trámite y recibida la información solicitada a aquel
Ayuntamiento, alcanzamos la conclusión de que no había sido irregular la ausencia de
devolución del aval prestado que había motivado la queja, puesto que no constaba la adecuada
ejecución de las obras de urbanización garantizadas a través de aquel. Incluso señala la Entidad
local en su informe que esta circunstancia iba a motivar, al amparo de lo dispuesto en el art.
215 del RUCyL, la ejecución subsidiaria de las obras de urbanización en cuestión, utilizando
para sufragar las mismas el aval prestado. Transmitida la información obtenida al ciudadano,
así como la fundamentación jurídica de la decisión adoptada, se procedió al archivo de la queja.
También a una ausencia de devolución por parte del mismo Ayuntamiento de la
fianza que había sido exigida para la correcta reposición de los servicios urbanísticos, en el
otorgamiento de una licencia de obras, se refería la queja 20101883. Sin embargo, en este
supuesto, a diferencia del anterior, una vez admitida la queja a trámite y solicitada la
información correspondiente, se tuvo conocimiento de la efectiva devolución del importe total
de aquella fianza. Esta circunstancia, confirmada también por el autor de la queja, dio lugar al
archivo del expediente.
1.2.2. Actuaciones integradas
El artículo 74.1 de la LUCyL dispone que el desarrollo de las actuaciones integradas se
llevará a cabo a través de alguno de los cinco sistemas allí enunciados, entre los que se
encuentran los de compensación y cooperación.
Al primero de ellos nos referimos en la resolución adoptada en el expediente
20111162, donde el ciudadano manifestaba su disconformidad con varios aspectos relativos al
funcionamiento de una junta de compensación de un sector incluido dentro del PGOU de la
ciudad de Burgos, entre los que se incluía la adhesión de propietarios con posterioridad a la
aprobación definitiva del proyecto de reparcelación del sector. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información relacionada con la problemática planteada al
Ayuntamiento de Burgos, quien confirmó que, efectivamente, se habían producido diversas
incorporaciones con posterioridad a la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación.
En consecuencia, procedía plantearse si resultaba factible la aprobación definitiva de
un proyecto de reparcelación de terrenos de propietarios que, como ocurría en el supuesto
planteado en la queja, ni se habían adherido a la junta de compensación, ni habían sido
expropiados en el momento de aquella aprobación. En este sentido, el art. 81.1 de la LUCyL (en
la redacción vigente en la fecha en que se habían aprobado y publicado los estatutos de la
junta de compensación en cuestión) establecía las siguientes reglas: una vez publicada la
aprobación de los estatutos, todos los terrenos de la unidad quedaban vinculados a la
actuación, y sus propietarios obligados a constituir la junta de compensación, mediante
otorgamiento de escritura pública; y, cuando se produjera aquella publicación, los propietarios
que no deseasen formar parte de la junta podían solicitar la expropiación, quedando
inmediatamente excluidos de la misma, pudiendo la propia junta de compensación instar la
expropiación de los propietarios que incumplieran aquella obligación. Pues bien, de acuerdo con
lo señalado en la STS de 15 de julio de 2011, los propietarios que adoptan una actitud silente
(ni se adhieren a la junta, ni solicitan la expropiación), quedan integrados en la junta de
compensación. En cualquier caso, la modificación del citado art. 81 de la LUCyL por la Ley
4/2008, de 15 de septiembre, vino a resolver la cuestión, puesto que con la nueva redacción la
facultad de la junta de compensación de instar la expropiación de los bienes y derechos de los
propietarios silentes (se utilizaban los términos “podrá instar”), se convirtió en una obligación
(ahora se dice “deberá instar”). En cuanto a las consecuencias jurídicas de la adhesión de
propietarios posterior a la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, la STS de 3 de
febrero de 2000 calificaba esta situación como “evidente irregularidad”, si bien se afirmaba a
continuación que tal irregularidad pierde toda relevancia desde el momento en que, con
posterioridad, tiene lugar la incorporación a la junta.
Finalmente, en relación con las incorporaciones posteriores a la escritura de
constitución aunque anteriores a la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, se
había planteado una controversia jurídica entre el Ayuntamiento de Burgos y la gerencia de la
junta de compensación, puesto que mientras que el primero mantenía la necesidad de que
estas incorporaciones constaran en documento público de carácter notarial, la gerencia de la
junta consideraba válidas las formalizadas en documento privado (si bien todas las adhesiones
se acabaron elevando a escritura pública). Lo cierto era que los estatutos de la junta no
especificaban nada al respecto, motivo por el cual parecía conveniente que en los estatutos que
se aprobasen en lo sucesivo por la Entidad local se hiciera constar expresamente que la
incorporación de propietarios, una vez formalizada la escritura pública de constitución de la
junta de compensación, se debía efectuar mediante escritura pública de adhesión.
En atención a la argumentación jurídica expuesta, se procedió a formular una
Resolución al Ayuntamiento de Burgos en los siguientes términos:
“1.- Que en actuaciones sucesivas de esa Corporación y, con el fin de evitar
controversias jurídicas como las planteadas en la presente queja, no se proceda a la
aprobación definitiva de los proyectos de reparcelación cuando no conste la adhesión
expresa de los propietarios afectados o, en otro caso, la expropiación de los mismos.
2.- Que con la misma finalidad se valore la posibilidad de incorporar en los Estatutos
que se aprueben en lo sucesivo por esa Entidad local la mención expresa de que la
incorporación de propietarios, una vez formalizada la escritura pública de constitución
de la Junta de Compensación, se efectuará mediante escritura pública de adhesión
(...)”.
En la fecha de cierre del presente Informe, se encontraba pendiente de recepción la
contestación municipal a esta resolución.
Por su parte, a la gestión de una actuación integrada incluida dentro de las normas
subsidiarias de planeamiento del término municipal del Valle de Mena (Burgos), por el sistema
de cooperación se hacía alusión en los expedientes 20100040 y 20100041. En el primero de
ellos, el ciudadano denunciaba la inclusión errónea dentro de las fincas aportadas a la citada
unidad de actuación de una parcela que no se encontraba dentro del ámbito de la misma, así
como la ausencia de integración de otra parcela que sí estaba localizada dentro del ámbito de
equidistribución de la unidad. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de
información relativa a la cuestión planteada al Ayuntamiento del Valle de Mena. A la vista del
informe proporcionado por esta Entidad local, no se podía afirmar concluyentemente la realidad
del error denunciado. Sin embargo, obraba en esta procuraduría un escrito del Registro de la
Propiedad de Balmaseda dirigido a la Corporación local, donde se ponía de manifiesto una
posible discordancia entre el Registro de la Propiedad y la realidad física, y se enunciaban las
actuaciones que, en el caso de confirmarse tal disparidad, debían ser llevadas a cabo con el fin
de proceder a su corrección. En consecuencia, se estimó oportuno formular la siguiente
resolución al Ayuntamiento indicado:
“En relación con la Unidad de Actuación (...) de las Normas Subsidiarias de
Planeamiento Municipal del Valle del Mena vigentes con anterioridad a su última
Revisión, adoptar las siguientes actuaciones:
Primero.- Dirigirse al Registro de la Propiedad de Balmaseda con el fin de constatar si
la parcela registral (...), se encontraba dentro del ámbito de aquella Unidad de
Actuación, así como si, no debiendo estarlo, se incluyó en la citada actuación
urbanística la parcela registral (...).
Segundo.- En el supuesto de que se constatara la realidad de los errores denunciados,
iniciar las actuaciones dirigidas a su corrección administrativa y registral, en la forma
apuntada por el Registrador de la Propiedad de Balmaseda, si ello fuera posible.
Tercero.- Informar del inicio de las actuaciones indicadas en los expositivos anteriores
y de su resultado final a (...), como propietaria afectada y autora del escrito registrado
de entrada en ese Ayuntamiento con fecha 26 de octubre de 2006, que, en principio,
no ha sido contestado expresamente hasta la fecha”.
Si bien hemos recibido una contestación del Ayuntamiento destinatario de esta
resolución, de la misma no se pudo deducir si la postura municipal era de aceptación o de
rechazo, motivo por el cual nos hemos vuelto a dirigir a aquel para que nos concrete su
respuesta.
La concurrencia de irregularidades en la actuación municipal relacionada con la
gestión de la misma unidad de actuación también dio lugar a la presentación de la queja
20100041, donde su autor manifestaba su disconformidad con la reclamación a tres hermanos
de las cuotas de urbanización pertinentes. Admitida la queja a trámite y obtenida la información
correspondiente, se llegó a la conclusión de que las cuotas indicadas estaban siendo exigidas a
los hijos de un propietario fallecido, no constando que la herencia de la que formaba parte la
parcela en cuestión hubiera sido aceptada por aquellos.
Desde un punto de vista estrictamente civil, la herencia se encuentra yacente en tanto
se produce la aceptación o el repudio (válidamente efectuado) de la misma. Desde el punto de
vista recaudatorio, el art. 39.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria,
establece que mientras la herencia se encuentre yacente, el cumplimiento de las obligaciones
tributarias del causante corresponderá al representante de la herencia yacente. También indica
este precepto que las actuaciones administrativas que tengan por objeto la cuantificación,
determinación y liquidación de las obligaciones tributarias del causante deberán realizarse o
continuarse con el representante de la herencia yacente, y que si, al término del procedimiento
no se conocieran los herederos, las liquidaciones se realizarán a nombre de la herencia yacente.
En relación a esta cuestión, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo admite de forma indiscutible
que el patrimonio hereditario en situación de yacencia puede ser demandado (por todas, STS
12 de marzo de 1987). En consecuencia, en el supuesto planteado en la queja, la vía de
apremio solamente podía dirigirse contra el patrimonio de los herederos si estos hubiesen
aceptado la herencia; en otro caso, las actuaciones administrativas que tuvieran por objeto la
liquidación de las obligaciones del causante debían dirigirse frente a la herencia yacente,
pudiendo, llegado el caso, trabarse embargo sobre las fincas afectadas por el procedimiento
reparcelatorio.
En virtud de la argumentación jurídica expuesta de forma resumida, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento en cuestión con el siguiente tenor literal:
“Que se proceda a revisar los expedientes de apremio tramitados por el
Ayuntamiento del Valle de Mena a (...) procediendo a su anulación en el supuesto de
que no haya tenido lugar la aceptación de la herencia”.
Como contestación a esta resolución, el Ayuntamiento destinatario de la misma nos
comunicó que se había considerado que la aceptación de la herencia en cuestión había tenido
lugar de forma tácita, en aplicación del art. 999 del Código Civil. Sin entrar a enjuiciar la
corrección jurídica de la consideración realizada por la Entidad local en cuanto a la aceptación
de la herencia, se procedió a comunicar al ciudadano la respuesta obtenida y a archivar el
expediente.
Con independencia de cuál sea el sistema utilizado para la gestión urbanística de las
actuaciones integradas, resultan aplicables a las mismas las previsiones generales establecidas
para la garantía y recepción de la urbanización. En tres ocasiones se ha constatado, a instancia
de los ciudadanos, la existencia de irregularidades administrativas relacionadas con el
cumplimiento de aquellas previsiones.
Así, en la queja 20101094, el ciudadano hacía alusión a un sector de las NUM del
término municipal de Pelabravo (Salamanca). El mismo tenía asignado un número máximo de
276 viviendas, pero únicamente se había construido un reducido porcentaje de las mismas,
encontrándose pendientes la conclusión y recepción de las obras de urbanización, circunstancia
que había dado lugar a la imposición de una sanción al urbanizador. Admitida la queja a
trámite, nos dirigimos en solicitud de información relativa a la cuestión planteada al
Ayuntamiento correspondiente. A la vista del informe remitido por este, se podía concluir que se
había procedido a ejecutar el aval depositado por el promotor, destinándose una parte del
mismo al cobro de la sanción urbanística impuesta y reservando el resto a sufragar, en la
medida de lo posible, los gastos de urbanización.
Pues bien, al respecto procedía señalar que la garantía de urbanización se encontraba
destinada a asegurar el cumplimiento fiel y regular de la ejecución del planeamiento, por lo que
esta es, en principio, la obligación asegurada (STS de 17 de diciembre de 1999, STSJ de
Andalucía de 8 de junio de 1998, STSJ de Cataluña de 22 y 26 de julio de 1999, y STSJ de
Asturias de 7 de julio de 2000). Sin embargo, la previsión de que la garantía responda también
de las sanciones administrativas que pudieran ser impuestas, no se encontraba contemplada en
la normativa urbanística de Castilla y León; por el contrario, la misma parecía descartar esta
posibilidad (art. 202.7 del RUCyL). Así mismo, el apartado 8 del mismo precepto añade que,
transcurridos los plazos establecidos, así como las prórrogas que justificadamente se concedan,
sin que se haya reajustado o repuesto la garantía, la Entidad local puede adoptar alguna de las
medidas previstas en el apartado 5 del mismo artículo (en concreto, acordar la caducidad de los
efectos del instrumento de gestión urbanística o declarar la ineficacia de la licencia urbanística).
En el mismo sentido apuntado de no destinar la garantía constituida a fines distintos del
aseguramiento de la obligación garantizada se habían pronunciado la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa (Informe 36/99, de 12 de noviembre) y el Tribunal Supremo (STS
de 30 de enero de 1985).
Considerando la argumentación jurídica enunciada, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento de Pelabravo en los siguientes términos:
“Que habiéndose hecha efectiva la sanción a costa de la garantía de urbanización y,
para el supuesto de que no se haya reajustado o repuesto la misma, se proceda a
adoptar alguna de las medidas previstas en el art. 202. 5 del Decreto 22/2004, de 29
de enero, por el que se aprueba el RUCyL (acordar la caducidad de los efectos del
instrumento de gestión urbanística o declarar la ineficacia de la licencia urbanística).
Que se valore dejar sin efecto el acto por el que se ha hecho efectiva la sanción a
costa de la garantía si la misma no se ha reajustado o repuesto y ese Ayuntamiento
no adopta alguna de las medidas a que se refiere el art. 202.5”.
El Ayuntamiento destinatario de esta resolución nos puso de manifiesto la aceptación
de la misma, lo cual, una vez comunicado al ciudadano, motivó el archivo del expediente.
Por su parte, en la queja 20100649, su autor denunciaba la ausencia de devolución
de un aval prestado en garantía de la subsanación de una obra de urbanización, llevada a cabo
previo requerimiento realizado por el Ayuntamiento de Cuadros (León). Admitida la queja a
trámite, nos dirigimos en solicitud de información relacionada con esta problemática concreta a
la citada Entidad local. A la vista del informe remitido, no se podía afirmar concluyentemente si
las obras de subsanación de una calle requeridas por aquel se habían ejecutado correctamente
o no de acuerdo con lo impuesto por el Ayuntamiento. Considerando que el aval se constituía
como una obligación accesoria o un elemento de garantía del cumplimiento de la obligación
propia y principal de ejecutar las obras de subsanación de la obra de urbanización en cuestión,
resolver aquella cuestión resultaba esencial: si las obras no se habían ejecutado correctamente,
procedería la ejecución del aval; y, por el contrario, si las obras sí se habían realizado en los
términos requeridos, el aval habría perdido su genuina y específica finalidad y no tendría, en
consecuencia, que ser mantenido en función del incumplimiento de otros deberes diferentes a
los que determinaron la necesidad de su constitución. En cualquier caso, el aval cuya
cancelación se solicitaba, garantizaba solamente las obras de subsanación que habían sido
identificadas en una comunicación del año 2006.
En consecuencia, se procedió a formular una resolución al Ayuntamiento indicado en
los siguientes términos:
“Proceder a revisar el expediente y, en concreto, a comprobar si el requerimiento
realizado con fecha 2 de junio de 2009 se refiere a obras de subsanación incluidas en
el anterior de fecha 14 de febrero de 2006 y, por lo tanto, garantizadas mediante el
aval constituido el 17 de abril de 2006.
En otro caso, acordar la cancelación del aval y la indemnización, en su caso, al
interesado de los gastos de mantenimiento del mismo desde que fueron subsanadas
las deficiencias que garantizaba y, en consecuencia, fue solicitada su cancelación”.
Esta resolución, pese a haber sido reiterada en tres ocasiones, no ha sido contestada
por el Ayuntamiento de Cuadros, lo cual motivó su inclusión en el Registro de Administraciones
y Entidades no colaboradoras y el archivo del expediente.
En cuanto a la recepción de las obras de urbanización, en la queja 20101277 se
denunciaba la ausencia de concesión de las licencias de primera ocupación correspondientes a
las viviendas integrantes de una urbanización localizada en el término municipal de Castellanos
de Villiquera (Salamanca), lo cual motivaba que la promotora no procediese a la entrega de los
elementos comunes de la urbanización y su consecuente deterioro. Admitida la queja a trámite,
nos dirigimos al Ayuntamiento correspondiente en solicitud de información relativa a la cuestión
controvertida planteada. Del informe obtenido no se desprendía que se hubiera procedido a la
recepción de la urbanización, momento a partir del cual los terrenos destinados en el
planeamiento para vías públicas, espacios libres públicos y demás usos y servicios públicos,
debían integrarse en el dominio público. Sí se indicaba, no obstante, que el Ayuntamiento
estaba asumiendo los gastos de alumbrado público, limpieza viaria, mantenimiento de
instalaciones, y revisiones y controles del agua potable.
Era cierto que, en ningún caso, puede una Entidad local otorgar licencia de primera
ocupación o utilización de cualesquiera construcciones o instalaciones en ámbitos donde no
haya tenido lugar la cesión de vías públicas y espacios libres públicos (arts. 68 bis de la LUCyL y
207 del RUCyL). Ahora bien, también lo era que, de conformidad con el precepto legal indicado,
finalizada la ejecución de la urbanización, la Administración municipal debe proceder a su
recepción, pudiendo iniciarse el procedimiento de recepción de oficio. Una vez recibida la
urbanización, los terrenos destinados en el planeamiento a vías públicas y espacios libres
públicos deben pasar a formar parte del dominio público.
En atención a los argumentos enunciados, se procedió a dirigir al Ayuntamiento de
Castellanos de Villiquera una resolución en los siguientes términos:
“Que, de conformidad con el art. 206 a) del RUCyL y, teniendo en cuenta que el
urbanizador no ha puesto en conocimiento del Ayuntamiento la terminación de las
obras y solicitado su recepción, proceda a iniciar de oficio el Ayuntamiento el
procedimiento de recepción.
Que una vez que la recepción haya tenido lugar se perfeccione la cesión de los
terrenos destinados en el planeamiento urbanístico para vías públicas, espacios libres
públicos y demás usos y servicios públicos, debiendo integrarse en el dominio público
para su afección al uso común general o al servicio público”.
La Entidad local destinataria de la resolución contestó a la misma poniendo de
manifiesto que, a pesar de que las obras en cuestión habían sido recibidas en 2006
(información que no resultaba del expediente tramitado por esta institución), se encontraba
pendiente la perfección de la cesión de los terrenos mediante su formalización en escritura
pública, al haber desaparecido la promotora. Comunicada la respuesta municipal a nuestra
resolución, que se consideró como una aceptación parcial de la misma, al ciudadano, se
procedió al archivo de la queja.
También a la situación en la que se encontraban unas obras de urbanización, en este
caso correspondientes a un sector previsto en las NUM de Fuentes de Valdepero (Palencia), se
refería la queja 20100038. Sin embargo, en este supuesto, tras dirigirnos en dos ocasiones en
solicitud de información al Ayuntamiento correspondiente, consideramos en vías de solución la
problemática planteada, puesto que si bien aquellas obras no habían sido recibidas por la
Administración municipal, la empresa responsable de su ejecución las había retomado e iban a
finalizarse en un período breve de tiempo. Puesta de manifiesto al ciudadano esta circunstancia,
se procedió al archivo del expediente.
1.3. Intervención en el uso del suelo
El título IV de la LUCyL se dedica a la intervención administrativa en el uso del suelo a
través de la concesión de las licencias urbanísticas (capítulo I); del fomento de la edificación,
conservación y rehabilitación de inmuebles (capítulo II); y, en fin, de la protección de la
legalidad urbanística (capítulo III). Un año más, esta modalidad de intervención de las
administraciones públicas es la que, en mayor número de ocasiones, ha conducido a los
ciudadanos a plantear sus conflictos en materia de urbanismo. En concreto, han sido ochenta y
dos las quejas presentadas en relación con este tipo concreto de actividad administrativa (ocho
menos que en 2010). Para exponer el contenido de las actuaciones más relevantes respecto a
la intervención en el uso del suelo, sistematizaremos las mismas en función de la división
tradicionalmente realizada por la normativa urbanística e incorporada, como se ha señalado, a
la LUCyL.
1.3.1. Licencias urbanísticas
La licencia urbanística es el instrumento jurídico a través del cual los ayuntamientos
realizan un control preventivo de los actos de uso del suelo, verificando su conformidad o
disconformidad con la normativa urbanística. Las quejas presentadas por los ciudadanos en
relación con el otorgamiento o denegación de licencias ha exigido que se haya llevado a cabo
un examen de esta materia, tanto desde una perspectiva formal (regularidad del procedimiento
a través del cual se adopta la decisión municipal autorizatoria o denegatoria correspondiente),
como material (conformidad de la resolución administrativa final con el contenido de las normas
urbanísticas aplicables en cada caso).
Desde un punto de vista formal, las irregularidades que han dado lugar a la adopción
de resoluciones dirigidas a la Administración municipal se pueden sintetizar, fundamentalmente,
en dos: incumplimiento de la obligación de tramitar y resolver de forma expresa las solicitudes
de autorizaciones urbanísticas presentadas; y omisión en el procedimiento de concesión de
licencias de los informes de los servicios jurídicos y técnicos municipales.
En efecto, la primera de las irregularidades indicadas ha motivado la formulación de
cinco resoluciones dirigidas a otros tantos ayuntamientos (20091757, 20092524,
20100560, 20100833 y 20110177). En todos ellos, habiendo sido presentada una solicitud
de una autorización urbanística, la tramitación de la misma, por motivos diversos, se
encontraba paralizada y, por tanto, los ciudadanos estaban sufriendo la vulneración de su
derecho a obtener una resolución expresa de la Entidad local de que se tratase. El contenido de
nuestra actuación en estos casos se puede describir a través de la breve exposición de la
postura adoptada en uno de ellos (20100560).
El motivo de esta queja era la ausencia de tramitación y resolución expresa de una
solicitud de autorización de uso excepcional en suelo rústico para una parcela ubicada en la
localidad de Medina del Campo (Valladolid), con la finalidad de proceder a la instalación en la
misma de un club hípico (aunque lo pedido aquí fuera una autorización de uso excepcional y no
una licencia propiamente dicha, la competencia municipal en este caso para el otorgamiento de
aquella nos permite acudir a este ejemplo). Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información relacionada con la problemática planteada al Ayuntamiento al que se
había solicitado aquella autorización. A la vista de la información obtenida, se confirmó que, una
vez presentada la solicitud, se había emitido un informe por los servicios técnicos municipales,
sin que constase ninguna actuación posterior.
Esta ausencia de resolución expresa determinaba un evidente incumplimiento de la
obligación establecida, para el procedimiento que aquí nos ocupaba, en el art. 307 del RUCyL,
en relación con el 293.1 de la misma norma. Ahora bien, la adopción de una resolución sobre el
fondo de la cuestión planteada en la solicitud exigía requerir al solicitante, al amparo de lo
dispuesto en el art. 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la subsanación de las
deficiencias observadas en aquella, que habían sido especificadas en el informe técnico emitido.
En concreto, no se habían presentado conjuntamente con la solicitud de autorización de uso
excepcional en suelo rústico la petición de licencia urbanística correspondiente (art. 307.1 del
RUCyL), ni algunos de los documentos contemplados en el segundo apartado de este precepto.
Una vez que el interesado, en su caso, aportase la documentación exigida, se debía continuar
con la tramitación del procedimiento en la forma dispuesta en los apartados 3 y 4 del precitado
art. 307, y adoptar, finalmente, una resolución que otorgase o denegase la autorización pedida.
En esta tramitación y resolución expresa de la solicitud se debía considerar adecuadamente que
todo procedimiento administrativo se encuentra inspirado por un principio general pro actione,
aplicado reiteradamente a aquel por el Tribunal Supremo (entre otras muchas, STS de 16 de
septiembre de 1988, de 1 de julio de 1992, de 16 de junio de 2008 y de 29 de septiembre de
2009). En cuanto a una posible estimación presunta de la solicitud presentada, se carecía de los
datos necesarios para pronunciarse acerca de la conformidad o disconformidad de lo pedido
con la normativa urbanística aplicable, cuestión esta que, de conformidad con lo dispuesto en
los arts. 8.1 b) del RDLeg 2/2008, de 20 de julio, y 99.3 de la LUCyL, interpretados de acuerdo
con la doctrina legal emanada de las STS de 28 de enero, 28 de abril y 7 de julio, de 2009,
impedía afirmar que se hubiera obtenido por silencio lo solicitado.
En atención a la argumentación jurídica expuesta, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento de Medina del Campo en los siguientes términos:
“En relación con la autorización de uso excepcional en suelo rústico solicitada (...),
adoptar las siguientes actuaciones:
Primero.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 71 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, requerir a la solicitante la subsanación de las deficiencias en las que
incurre su petición, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del art.
307 del RUCyL.
Segundo.- Una vez completada, en su caso, toda la documentación, acordar la
realización del trámite formal de información pública previsto en el apartado tercero
del citado art. 307 del RUCyL.
Tercero.- Finalizada la tramitación del procedimiento, resolver expresamente el
mismo, otorgando, simplemente o con condiciones, o denegando motivadamente la
autorización de uso excepcional en suelo rústico solicitada”.
En la fecha de cierre del presente Informe, aún no se había recibido la respuesta del
Ayuntamiento a nuestra resolución. En cuanto a las resoluciones formuladas en los otros cuatro
expedientes antes citados, una de ellas fue aceptada expresamente (20092524); otra fue
rechazada (20100833); otra más se encontraba pendiente de ser contestada por el
Ayuntamiento destinatario de la misma en la fecha de cierre del presente Informe
(20091757); y, en fin, la formulada en el expediente 20110177 no fue contestada una vez
transcurridos los plazos establecidos, lo cual dio lugar al archivo de la queja y a la inclusión del
Ayuntamiento afectado en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras.
Con todo, al igual que ocurrió en 2010, la irregularidad formal que se ha constatado
de forma más frecuente ha sido la omisión en el procedimiento de concesión de licencias
urbanísticas de alguno de los informes exigidos en los arts. 99.1 b) de la LUCyL, y 293.5 del
RUCyL. En concreto, esta circunstancia dio lugar a la formulación de una resolución dirigida a la
Administración en los expedientes 20091931, 20100801, 20101071, 20110136,
20110169, 20110171 y 20110172 (las tres últimas quejas motivaron la adopción de una
resolución conjunta para ellas). En todos estos supuestos, en términos generales, una vez
admitidas las quejas a trámite y solicitada la información correspondiente, se observó que en el
procedimiento de otorgamiento de una licencia urbanística se había obviado la emisión del
informe de los servicios jurídicos municipales o la del que debía ser elaborado por los servicios
técnicos.
La omisión de uno de estos informes no supone la nulidad radical del acto final por
ausencia total y absoluta del procedimiento, sino que constituye una irregularidad formal que,
de conformidad con lo dispuesto en el art. 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
únicamente determina la anulabilidad del acto cuando tenga como efecto impedir que el mismo
alcance su fin o genere indefensión a los interesados (por todas, STS de 21 de junio de 2001).
Por tanto, para determinar si la ausencia de tales informes comporta la anulabilidad de la
licencia, es preciso analizar si esta ausencia formal impedía a aquella alcanzar su fin o había
dado lugar a la indefensión de los interesados. En este sentido, desde un punto de vista
general, un defecto formal (por ejemplo, la omisión de un informe preceptivo) únicamente
adquiere relieve suficiente para viciar el acto cuando su existencia ha supuesto una disminución
efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando,
eventualmente, su sentido (por todas, STS de 6 de marzo de 1989).
En consecuencia, en los supuestos planteados en las quejas indicadas y sin perjuicio
de otras consideraciones de carácter material, se examinó si la ausencia del informe preceptivo
omitido había determinado la anulabilidad de la licencia otorgada en cada caso, analizando si
esta omisión formal había sustraído al órgano municipal competente elementos de juicio
indispensables para garantizar la corrección jurídica de la decisión final adoptada, dando lugar a
que aquellas no pudieran alcanzar su fin en el sentido dispuesto en el precitado art. 63.2 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Cuando se alcanzó esta conclusión, se recomendó a la
Administración municipal, en orden a garantizar la legalidad de su actuación y en aplicación del
principio general de conservación de los actos administrativos, que procediera a la emisión de
los informes que habían sido omitidos para, a la vista de los mismos y una vez proporcionados
a la Administración municipal datos jurídicos suficientes para adoptar su decisión con garantías
de acierto, convalidar las licencias concedidas o, en su caso, iniciar su procedimiento de
revisión.
De las resoluciones formuladas con este contenido, dos fueron aceptadas
expresamente por los ayuntamientos destinatarios de las mismas (las formuladas en los
expedientes 20100801, y 20110169 y dos más); en un caso, a pesar de la aceptación de la
Administración municipal, la tramitación del expediente fue suspendida, debido a que tuvimos
conocimiento de que, por los mismos hechos, se estaba tramitando un procedimiento judicial
(20110136); otra de las resoluciones fue rechazada (20101071); y, en fin, la restante no fue
contestada, dando lugar esta circunstancia al archivo de la queja y a la inclusión del
Ayuntamiento correspondiente en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras
(20091931).
Por otra parte, de las tres resoluciones formuladas en 2010 sobre esta misma
cuestión, a las que se hizo referencia en el Informe correspondiente a ese año, únicamente ha
sido contestada en 2011 una de ellas (20100044), poniéndonos de manifiesto el
Ayuntamiento destinatario de la misma en su respuesta que no estimaba oportuno llevar a cabo
las actuaciones recomendadas.
De otro aspecto formal concreto de los procedimientos de concesión de licencias,
como es la competencia para su resolución, nos ocupamos en el expediente 20100736, donde
su autor nos manifestaba su disconformidad con la tramitación llevada a cabo por una Junta
Vecinal de una solicitud de licencia de obras para la construcción de un muro en el término
municipal de Carcedo de Burgos (Burgos). Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información relativa a la problemática planteada a la Junta Vecinal afectada y al
Ayuntamiento correspondiente. A la vista de los informes obtenidos, se constató que la Junta
Vecinal había adoptado un acuerdo declarando el desistimiento del solicitante de la licencia
referida en la queja.
Sin embargo, el otorgamiento o denegación de licencias urbanísticas no es una
competencia propia de las entidades locales menores y, en principio, la única posibilidad de que
fuera ejercida por estas era previa delegación del Ayuntamiento correspondiente. Ahora bien,
cabía plantearse si era esta una competencia delegable o, si por el contrario, se encontraba
expresamente prevista la prohibición de su delegación por formar parte de la competencia
general de disciplina urbanística a la que se refiere el último párrafo del apartado 2 del art. 50
de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León. Esta cuestión había sido
resuelta por las STSJCyL de 13 de mayo de 2005, donde se había afirmado con rotundidad que
la concesión o denegación de licencias urbanísticas es una competencia que, en ningún caso,
puede ser ejercida por las entidades locales menores, por no encontrarse atribuida en la
normativa a estas como competencia propia y por encontrarse expresamente prohibida su
delegación.
Determinada la incompetencia de las entidades locales menores para resolver
procedimientos dirigidos a la concesión de licencias, se procedió a formular a aquella Junta
Vecinal una resolución en los siguientes términos:
“Primero.- Con carácter general, cesar en el ejercicio de la competencia de
otorgamiento o denegación de licencias urbanísticas (...).
Segundo.- Con carácter particular, proceder, al amparo de lo dispuesto en los arts.
51.1 g) de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León y 105.1
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a la revocación del Acuerdo de 25 de febrero
de 2010, por el que se consideró a (...) desistido en su solicitud de licencia para
construir un muro de contención de tierra en (...), así como a la remisión de esta
solicitud al Ayuntamiento de Carcedo de Burgos, con el fin de que por parte de este
se proceda al inicio del procedimiento dirigido a su otorgamiento o denegación
expresa”.
Por el mismo motivo, también se dirigió al Ayuntamiento indicado una resolución con
el siguiente tenor literal:
“Primero.- Con carácter general, adoptar las medidas oportunas para que la Junta
Vecinal (...) cese en el ejercicio de la competencia de otorgamiento o denegación de
licencias urbanistas de obras menores en la citada localidad, asumiendo la citada
competencia ese Ayuntamiento de Carcedo de Burgos.
Segundo.- Con carácter particular, dirigir a la Junta Vecinal indicada un requerimiento
para que proceda a la revocación de su Acuerdo de 25 de febrero de 2010, por el que
se consideró a (...) desistido en su solicitud de licencia para construir un muro de
contención de tierra en (...), así como a la remisión de esta solicitud, con el fin de
iniciar, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 99 de la LUCyL y 293 del RUCyL,
el procedimiento dirigido a su otorgamiento o denegación expresa”.
La Junta Vecinal aceptó la resolución adoptada, comunicándonos su acuerdo de cesar
en el ejercicio de la competencia de otorgamiento o denegación de licencias, así como que se
había procedido a dejar sin efecto el acuerdo que había dado lugar a la queja y a solicitar al
Ayuntamiento de Carcedo de Burgos que iniciara el procedimiento dirigido al otorgamiento o
denegación de la licencia solicitada. Este Ayuntamiento, por su parte, pese a ser requerido para
ello en tres ocasiones, no ha contestado a nuestra resolución, lo cual ha motivado, con
posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe, su inclusión en el Registro de
Administraciones y Entidades no colaboradoras, y el archivo del expediente.
Ahora bien, el análisis de los procedimientos de concesión de licencias llevado a cabo
a instancia de los ciudadanos no se ha circunscrito a su vertiente formal, sino que ha
comprendido también, cuando procedía, los aspectos materiales de la decisión final adoptada
en aquellos. En estos supuestos, cuando se ha considerado que la actuación municipal ha
incurrido en irregularidades de carácter material, las actuaciones recomendadas al
ayuntamiento correspondiente han consistido, bien en la revisión de la licencia otorgada cuando
había sido la concesión de la misma el objeto de la queja; bien en su otorgamiento cuando, por
el contrario, había sido su denegación el motivo que había conducido al ciudadano a acudir a
esta institución.
En términos generales, la revisión de una licencia ya otorgada fue recomendada tras
la tramitación de las quejas 20100336, 20101217 y 20101665. A modo de ejemplo del
contenido de nuestra actuación en estos casos, desarrollaremos la intervención llevada a cabo
en el primero de los expedientes citados, donde el ciudadano denunciaba una irregular
concesión por el Ayuntamiento de Congosto (León) de una licencia de obras para la colocación
de un contador de luz en una vía pública. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud
de información a la Entidad local señalada. A la vista del informe proporcionado por esta,
aunque no se podía afirmar concluyentemente que con la ejecución de aquella obra se hubiera
materializado una ocupación de la calle, el propio texto de la resolución a través de la cual se
había otorgado la licencia parecía manifestar una voluntad municipal de amparar aquella
invasión.
Pues bien, era evidente que la ocupación de un bien de dominio público exige la
previa obtención de una autorización o concesión demanial, de conformidad con lo dispuesto en
los arts. 91 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas, y 80 y siguientes del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se
aprobó el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. En ningún caso la licencia urbanística
es el título jurídico idóneo para autorizar la ocupación de un bien de dominio público. En
consecuencia, en la medida en que la licencia en cuestión hubiera pretendido amparar una
ocupación de un bien demanial, la misma podía calificarse como nula de pleno derecho (art.
62.1 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre]. Tal calificación implicaba que la revisión de
este acto debía realizarse a través del procedimiento de revisión de oficio regulado en el art.
102 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
En virtud de la argumentación jurídica apuntada, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento indicado con el siguiente tenor literal:
“De conformidad con lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, acordar el inicio del procedimiento dirigido a revisar de oficio la licencia
otorgada mediante Decreto de fecha 10 de julio de 2009, a través de la cual se
autorizó la ejecución de una obra de (...), con el fin de poder declarar la nulidad de
pleno derecho de la misma, y, en consecuencia, de reintegrar el orden urbanístico
alterado a su estado anterior con demolición de las obras indebidamente ejecutadas”.
Con posterioridad a la formulación de la resolución señalada, tuvimos conocimiento de
que, por los mismos hechos, se estaba tramitando un procedimiento judicial ante el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de León, motivo por el cual se procedió a suspender
nuestra intervención. Consta en esta procuraduría que la sentencia dictada una vez archivada la
queja, declaró la nulidad absoluta de la licencia controvertida.
En cuanto a las resoluciones formuladas en los otros dos expedientes señalados, una
de ellas no fue aceptada por el Ayuntamiento destinatario de la misma (20101217); y la
restante no fue contestada por la Entidad local a la que se dirigió, lo cual motivó la inclusión de
esta en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras y el archivo del
expediente (20101665).
A diferencia de lo sucedido en los casos anteriores, en los expedientes 20101368 y
20110094 el análisis material del procedimiento de concesión o denegación de una licencia
condujo a recomendar que la autorización urbanística solicitada en cada caso fuera, finalmente,
otorgada por la Administración municipal. Expresivo de la actuación de esta institución en
ambos supuestos es el contenido de nuestra intervención en el primero de ellos, donde el
ciudadano nos había planteado su disconformidad con la convalidación de la denegación de una
licencia para la ejecución de una obra acordada por el Ayuntamiento de Salinas de Pisuerga
(Palencia). Esta denegación se había fundamentado en la presunta invasión de terrenos de
titularidad pública con la obra pretendida. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a la citada
Entidad local en solicitud de información relacionada con la problemática planteada.
A la vista del informe emitido, se pudo concluir que quedaba descartada la
pertenencia del terreno sobre el que se pretendía la ejecución de la obra al dominio público
hidráulico del Estado, existiendo, sin embargo, dudas acerca de la titularidad pública o privada
del mismo. Pues bien, era indudable que el art. 98.3. de la LUCyL imponía al Ayuntamiento la
obligación, en el ejercicio de su potestad de defensa de los bienes públicos, de denegar la
licencia urbanística si su otorgamiento amparara la ocupación ilegal de un bien demanial. Ahora
bien, la denegación de una licencia con base en la defensa del dominio público solo puede tener
lugar cuando tal defensa es indudable (entre otras muchas, STS de 26 de marzo de 1996, y
STSJCyL de 21 de febrero de 2003), no procediendo denegar aquella por discrepancias respecto
a la propiedad pública o privada de los terrenos sobre los que se pretende ejecutar la obra
(STSJ de la Comunidad Valenciana de 30 de abril de 1999), como parecía haber sucedido en el
supuesto planteado en la queja.
Con base en la fundamentación jurídica enunciada, se procedió a formular una
resolución al Ayuntamiento indicado con el siguiente tenor literal:
“Que por parte de esa Corporación se revise el expediente de convalidación de la
Resolución de la Alcaldía (...), por la que se denegó a (...) licencia para colocar una
puerta en la antigua rampa de acceso a la acequia en la finca localizada en (...), de
Salinas de Pisuerga teniendo en cuenta la interpretación jurisprudencial del art. 98 de
la LUCyL”.
Esta resolución fue aceptada por el Ayuntamiento, quien nos señaló que el expediente
de convalidación sería revisado teniendo en cuenta las consideraciones legales y
jurisprudenciales expuestas en aquella. Comunicada esta respuesta al autor de la queja, se
procedió al archivo de esta última.
La segunda de las resoluciones señaladas, adoptada en el expediente 20110094, no
fue contestada por el Ayuntamiento destinatario de la misma, circunstancia que motivó el
archivo de la queja y la inclusión de este en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras.
Pero no todos los procedimientos de concesión o denegación de licencias urbanísticas
que han sido examinados han dado lugar a la constatación de irregularidades en la actuación
municipal. En efecto, en los expedientes 20100538, 20100648 y 20110265, tras la
admisión a trámite de las quejas y el examen de la información proporcionada por los
ayuntamientos correspondientes, se llegó a la conclusión de que, por un lado, el procedimiento
tramitado para la concesión o denegación de la licencia en cuestión había sido tramitado
correctamente; y, por otro, la decisión material finalmente adoptada era conforme con la
normativa urbanística aplicable en cada caso. En consecuencia, comunicada a los ciudadanos la
información obtenida y la fundamentación jurídica de la decisión adoptada, se procedió al
archivo de aquellas quejas.
1.3.2. Fomento de la edificación, conservación y rehabilitación
Los propietarios de terrenos y demás bienes inmuebles tienen la obligación de
mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad, debiendo,
si fuera necesario, llevar a cabo los trabajos precisos para conservar o reponer aquellas
condiciones. En todo caso, la observancia de este deber ha de ser garantizada por las
administraciones públicas mediante la utilización, fundamentalmente, de dos mecanismos
jurídicos contemplados en la normativa urbanística: la orden de ejecución y la declaración de
ruina. Sobre estos aspectos, se han presentado dieciocho quejas, una más que en el año
anterior.
Comenzando con el análisis de las actuaciones más relevantes llevadas a cabo en esta
materia, procede comenzar señalando que, en algunas ocasiones, la tramitación de los
expedientes ha revelado la necesidad de que, por la Administración competente, se comprobase
el estado de conservación de un determinado inmueble, como paso previo necesario para la
determinación del mecanismo que, en su caso, debía utilizarse para garantizar el cumplimiento
del deber de conservación que correspondía a su titular. Así ocurrió en las quejas 20100486,
20100794, 20100802 y 20100980. Como ejemplo del contenido de nuestra actuación en
estos casos nos referiremos de forma más detenida a la tramitación y resolución del expediente
20100794, donde el ciudadano denunciaba las deficientes condiciones de conservación en las
que se encontraban dos inmuebles ubicados en el término municipal de Herrera de Valdecañas
(Palencia). Admitida la queja a trámite, nos dirigimos al Ayuntamiento correspondiente en
solicitud de información relacionada con la problemática planteada. A la vista del informe
obtenido, se pudo constatar el deficiente estado de conservación en el que se hallaban
aquellos, si bien las circunstancias relacionadas con el estado de conservación de ambos
inmuebles eran diferentes, puesto que mientras el segundo de ellos había sido inspeccionado y,
en principio, se contaba con la colaboración de su titular para la adopción de las medidas que
fueran necesarias; respecto al primero se desconocía su estado de deterioro concreto, al no
haber sido posible acceder a su interior, alegando la Entidad local su desconocimiento del titular
o titulares del inmueble.
En consecuencia, era necesario que el Ayuntamiento, en el ejercicio de su
competencia de inspección urbanística [arts. 111.1 a) de la LUCyL, y 335 y 336 deL RUCyL],
determinase la situación del primero de los inmuebles señalados, comprensiva de las
circunstancias relativas a la seguridad, la salubridad y ornato público del mismo, emitiéndose
para ello el correspondiente informe técnico. Una vez que, en su caso, fuera constatada la
incompatibilidad entre la situación del inmueble y su conservación en las condiciones mínimas
exigibles, se debía requerir al titular o titulares correspondientes para que procedieran a la
ejecución de las obras que fueran necesarias. En cuanto a la imposibilidad de identificar al
propietario o propietarios del inmueble alegada por el Ayuntamiento, procedía poner de
manifiesto, en primer lugar, que para la determinación de la titularidad del mismo se debían
aplicar las normas del procedimiento de expropiación forzosa (en esencia, art. 3 de la Ley, de
16 de diciembre de 1954), de conformidad con las cuales se debía considerar propietario a
quien con tal carácter conste en el Registro de la Propiedad u otro registro que produzca
presunción de titularidad, o, en su defecto, en los registros fiscales (como el catastral). Faltando
esta forma de acreditación de la titularidad, se debía considerar propietario a quien lo fuera
pública o notoriamente. Al respecto, constituía una Jurisprudencia consolidada (entre otras, STS
de 14 de julio de 1992, 7 de mayo de 1998 y 12 de noviembre de 2001) aquella según la cual
la Administración no puede resolver cuestiones de propiedad, pudiendo, en consecuencia, para
el ejercicio de sus atribuciones en materia urbanística “... partir de las situaciones de hecho y
de las apariencias de titularidad existentes”. En cualquier caso, la propia Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, establece una previsión específica, en su art. 59, para aquellos supuestos en los
cuales los interesados en un procedimiento administrativo no sean conocidos. Finalmente,
éramos conscientes de las dificultades que, dado su reducido tamaño, podía encontrar el
Ayuntamiento para llevar a cabo las actuaciones indicadas, motivo por el cual se indicó a este la
posibilidad de que la Diputación provincial de Palencia le prestase la asistencia y la cooperación
técnica y jurídica a la que se encuentra obligada.
En atención a la argumentación jurídica expuesta, se procedió a formular una
resolución al Ayuntamiento correspondiente en los siguientes términos:
“Con la finalidad de garantizar que los inmuebles ubicados en (...), reúnen las
condiciones mínimas de seguridad, salubridad y ornato público exigibles, adoptar las
siguientes medidas, previa petición de asistencia jurídica y técnica a la Diputación
Provincial de Palencia si fuera necesario:
de los inmuebles señalados, si no se hubiera procedido aún a ello.
conservación actual.
dispuesto en los arts. 106 de la LUCyL, y 319 y siguientes del RUCyL, el procedimiento
administrativo correspondiente para garantizar el cumplimiento del deber urbanístico
de conservación. Si no fuera posible determinar, a estos efectos, la titularidad del
inmueble en cuestión, notificar los actos integrantes de este procedimiento en la
forma dispuesta en el art. 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre”.
El Ayuntamiento destinatario de esta resolución contestó a la misma poniendo de
manifiesto su aceptación, a lo cual se añadió que se estaban llevando a cabo las gestiones
pertinentes para averiguar la titularidad del inmueble en cuestión. Comunicada la respuesta
municipal al autor de la queja, se procedió al archivo del expediente.
Las resoluciones adoptadas en los tres expedientes antes señalados también fueron
aceptadas por las Entidades locales destinatarias de cada una de ellas. Igualmente ha sido
aceptada en 2011 la resolución formulada en el expediente 20091602, relacionada también
con el desarrollo de la competencia inspectora en este ámbito y a la que se hizo referencia en el
Informe correspondiente al año 2010.
A diferencia de lo ocurrido en los supuestos anteriores, en la queja 20100453, una
vez llevada a cabo la investigación correspondiente, se constató que el mecanismo jurídico al
que debía acudir la Administración para garantizar el deber urbanístico de conservación era la
orden de ejecución. En efecto, en esta queja el ciudadano denunciaba las deficientes
condiciones de salubridad en las que se encontraban dos solares de la ciudad de León. Admitida
a trámite, nos dirigimos hasta en dos ocasiones al Ayuntamiento de León. A la vista de los
informes obtenidos, se podía concluir que en ninguno de los dos solares se estaban observando
todas las condiciones de conservación de los mismos exigibles, puesto que en uno de ellos, si
bien se habían retirado los escombros y rastrojos existentes, no se había procedido a su
cerramiento; mientras que en el segundo existía abundante maleza y había restos de
escombros, careciendo igualmente del cerramiento debido.
Pues bien, en aplicación de los arts. 106.1 b) de la LUCyL y 319 b) del RUCyL), así
como de los correspondientes del PGOU y de la Ordenanza municipal reguladora de la limpieza
y de residuos urbanos, se consideró que el Ayuntamiento debía, previa tramitación del
procedimiento contemplado en el art. 321 del RUCyL, dictar las correspondientes órdenes de
ejecución cuyo objeto fuera, en el caso de uno de los solares el cerramiento del mismo, y en el
supuesto del otro solar, la retirada de la maleza y restos de escombros existentes en su interior,
así como también la ejecución de su vallado. En este sentido, no faltaban supuestos en los que
el Tribunal Supremo había amparado la facultad de la Administración de dictar órdenes de
ejecución dirigidas a imponer la obligación de vallar solares (entre otras, STS de 15 de abril de
1992 y de 23 de noviembre de 2009). En el supuesto de que las órdenes de ejecución
señaladas no fueran cumplidas, se debía proceder a su ejecución forzosa mediante el acuerdo
de su ejecución subsidiaria a costa de los obligados o a través de la imposición a estos de
multas coercitivas, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 106.4 de la LUCyL y 322 del
RUCyL. Asimismo, la falta de limpieza de los solares en cuestión y el incumplimiento de la
obligación de proceder a su cerramiento constituía además una infracción administrativa,
cuando menos, leve, tipificada en el artículo 36.1 de la Ordenanza citada. La compatibilidad
entre ambas medidas (órdenes de ejecución e imposición de sanciones administrativas) se
fundamentó en la naturaleza no sancionadora de las primeras (STS de 6 de mayo y de 6 de
junio de 1998).
Con base en la fundamentación jurídica expuesta de forma resumida, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento de León con el siguiente tenor literal:
“Primero.- En relación con el solar ubicado en (...), iniciar el procedimiento dirigido a
dictar una orden de ejecución cuyo objeto sea imponer a la mercantil (...) la
realización del cerramiento del mismo, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 106.1
de la LUCyL y 319 del RUCyL, 140.4 del PGOU y 15 de la Ordenanza Municipal
Reguladora de la Limpieza y de Residuos Urbanos de León.
Segundo.- Respecto al solar ubicado en (...), del mismo término municipal, iniciar
igualmente el procedimiento dirigido a dictar una orden de ejecución con el fin de
imponer a (...) la retirada de la maleza y restos de escombros existentes en su interior
y su cerramiento, al amparo también de los preceptos antes citados.
Tercero.- En ambos casos y para el supuesto de que no sean cumplidas las órdenes
de ejecución señaladas, proceder, al amparo de lo previsto en los arts. 106.4 de la
LUCYL y 322 del RUCyL, a su ejecución forzosa mediante la ejecución subsidiaria de
las obras y tareas impuestas o a través de la imposición de multas coercitivas.
Cuarto.- Incoar los procedimientos punitivos dirigidos a sancionar, en su caso, el
incumplimiento por parte de las entidades titulares de los solares identificados de las
obligaciones impuestas en el artículo 15 de la Ordenanza Municipal Reguladora de la
Limpieza y de Residuos Urbanos de León”.
Esta resolución fue aceptada expresamente por el Ayuntamiento destinatario de la
misma. Comunicada la respuesta municipal al autor de la queja, tuvo lugar el archivo del
expediente.
Sobre un aspecto formal concreto del procedimiento dirigido a dictar una orden de
ejecución nos pronunciamos en la queja 20101041, donde el ciudadano puso de manifiesto la
existencia de irregularidades en la tramitación de una denuncia de las deficientes condiciones
de habitabilidad, seguridad y ornato público en las que se encontraba un inmueble localizado en
la ciudad de Salamanca. En concreto, se expresaba su oposición a la identificación del
denunciante, a través de su nombre y dos apellidos, en el requerimiento que había sido dirigido
a la comunidad de propietarios titular del inmueble como consecuencia de aquella denuncia.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos al Ayuntamiento de Salamanca en solicitud de
información relacionada con la problemática planteada. La información obtenida confirmó que la
identificación que había dado lugar a la queja se había producido.
Sin embargo, comunicar a la comunidad de propietarios datos personales del
solicitante de la actuación municipal, además de ser innecesario, resultaba contrario a la
normativa reguladora de la protección de datos personales (en concreto, al art. 11.1 de la LO
15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal). Lo relevante no
era que el obligado a mantener el inmueble en condiciones de conservación adecuadas
conociera la identidad de la persona que había acudido al Ayuntamiento a plantear el deficiente
estado de aquel, sino la constatación por los servicios técnicos municipales de este estado, el
deber que le incumbía a aquel de subsanar las deficiencias observadas y las consecuencias
jurídicas de su posible incumplimiento. Aun cuando se hubiera solicitado expresamente que se
revelara la identidad de aquella persona, se debía tener en cuenta que en la STS de 9 de
octubre de 2000 (para el ámbito sancionador tributario), se había señalado que la necesidad de
que la persona denunciante se identifique ante la Administración, no presupone que
forzosamente deba comunicarse su identidad al denunciado cuando este último lo pida.
Igualmente, la Agencia Española de Protección de Datos en su informe jurídico número
197/2006 (“Comunicación de datos incorporados a un expediente administrativo”), había
señalado, precisamente en relación con el derecho de una persona denunciada por la presunta
comisión de una infracción urbanística a conocer la identidad de quien le había denunciado ante
la Administración, que este derecho cedía en todos aquellos supuestos en los que el
denunciante manifestase expresamente su deseo de confidencialidad o cuando a juicio de la
Administración se considerase la necesidad de garantizar esta confidencialidad.
En consecuencia, se procedió a formular una resolución al Ayuntamiento de
Salamanca en los siguientes términos:
“En aquellos supuestos en los que se reciban en ese Ayuntamiento solicitudes
susceptibles de dar lugar al inicio de procedimientos dirigidos a dictar órdenes de
ejecución, como la referida en la presente queja, no comunicar, en principio, a los
propietarios afectados la identidad de los autores de aquellas, por resultar esta
actuación contraria a lo dispuesto en el art. 11.1 de la LO 15/1999, de 13 de
diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal”.
Como contestación a esta resolución, el Ayuntamiento de Salamanca puso de
manifiesto su aceptación, añadiendo que era práctica común en el mismo no facilitar la
identidad de los denunciantes en expedientes relativos a infracciones urbanísticas y a órdenes
de ejecución. Comunicada al ciudadano la respuesta municipal, se procedió al archivo de la
queja.
Por otra parte, en las resoluciones adoptadas en los expedientes 20100808,
20101662, 20110440 y 20111625 (esta última emitida con posterioridad a la fecha de
cierre del presente Informe), nos pronunciamos, a instancia de los ciudadanos, acerca de la
declaración de ruina, segundo de los mecanismos previstos para garantizar el cumplimiento del
deber urbanístico de conservación. A modo de ejemplo del contenido de nuestra actuación en
estos casos, desarrollaremos la llevada cabo en la queja 20110440, donde el ciudadano
denunciaba el deficiente estado de conservación en el que se encontraba un inmueble
localizado en el término municipal de Torreiglesias (Segovia). Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos al Ayuntamiento correspondiente en solicitud de información relacionada con la
problemática planteada. A la vista del informe obtenido, pudimos concluir, de un lado, que ya
se había constatado en 2008, a través del correspondiente informe técnico, que el inmueble en
cuestión se encontraba en una situación de deterioro determinante de su estado de ruina; y, de
otro, que el procedimiento incoado para proceder a la declaración de tal estado no había sido
resuelto expresamente habiendo transcurrido más de dos años y medio desde su inicio.
Considerando lo anterior, parecía evidente que la situación del inmueble revelaba ya
en el año 2008 un incumplimiento por los titulares de su deber urbanístico de conservación.
Resultaba lógico que, no constando que se hubiera llevado a cabo ningún tipo de obra en el
citado inmueble, su estado no hubiera hecho otra cosa que continuar deteriorándose desde
entonces. Con carácter general, la concurrencia de las circunstancias determinantes de la ruina
de un inmueble exige que se proceda, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 107 de la
LUCyL y 323 y siguientes del RUCyL, al inicio del correspondiente procedimiento de declaración
de ruina. Así ocurrió en el supuesto planteado en queja, si bien el procedimiento iniciado no
llegó a resolverse, sin que se adoptaran tampoco las actuaciones necesarias para que se
rehabilitase o se demoliese el inmueble en cuestión. Pues bien, de conformidad con lo dispuesto
en el art. 326.5 del RUCyL, transcurridos seis meses desde la fecha de la solicitud de inicio de
un procedimiento de declaración de ruina sin que el mismo haya sido resuelto expresamente,
esta debe entenderse, en principio, estimada presuntamente. En la STSJCyL de 20 de febrero
de 2007, se había señalado que “... no puede obtenerse la declaración de ruina por silencio
positivo en contra de lo dispuesto en la Ley”, lo cual interpretado en un sentido contrario nos
condujo a concluir que, en aquellos supuestos en los que sí concurren los elementos
determinantes de la ruina, una vez iniciado el procedimiento a instancia de parte y transcurrido
el plazo de seis meses sin que el mismo haya sido resuelto expresamente, la solicitud formulada
debe entenderse estimada. Así había ocurrido en el supuesto planteado en la queja, donde se
había constatado el estado de ruina del inmueble en cuestión a través de la emisión del
correspondiente informe técnico en 2008. También aquí se apuntó al Ayuntamiento afectado la
posibilidad de solicitar asistencia y cooperación a la Diputación provincial de Segovia.
En consecuencia, se procedió a formular al Ayuntamiento correspondiente una
resolución en los siguientes términos:
“Primero.- Dictar una Resolución de declaración de ruina del edificio situado en (...),
confirmatoria de la estimación presunta de la solicitud presentada con fecha 16 de
julio de 2008 por (...), con el contenido previsto en el art.326.3 b) del RUCyL.
Segundo.- En el supuesto de que los propietarios del inmueble señalado no cumplan
las medidas previstas en aquella Resolución en los plazos concedidos para ello,
proceder a la ejecución subsidiaria de las mismas a su costa, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 327 del citado RUCyL (...)”.
La Entidad local destinataria de esta resolución nos comunicó la aceptación de la
misma, señalando que se iba a solicitar colaboración económica a la Diputación provincial de
Segovia, con el fin de poder cumplir con lo dispuesto en el art. 327 del RUCyL. Puesta de
manifiesto la respuesta municipal al ciudadano, se archivó el expediente.
Las dos resoluciones restantes, antes citadas, emitidas en 2011 en relación con los
procedimientos de declaración de ruina también fueron aceptadas por las entidades locales a
las que fueron dirigidas. Igualmente fue aceptada en 2011 la resolución formulada acerca de
una declaración de ruina en el expediente 20092438, a la que se hizo referencia en el Informe
del año 2010. No obstante, con posterioridad, el autor de la queja nos comunicó que no se
habían llevado a cabo las actuaciones que había anunciado el Ayuntamiento en su contestación,
circunstancia que dio lugar a la apertura de un nuevo expediente (20111987), en el marco del
cual nos hemos vuelto a dirigir en solicitud de información a la Entidad local correspondiente.
En este ámbito concreto de la actividad urbanística, no es infrecuente la reapertura de
expedientes por ausencia de cumplimiento de resoluciones previamente formuladas, a pesar de
haber sido aceptadas, si bien en muchos casos esta circunstancia se encuentra motivada por la
escasez de recursos personales y materiales de los ayuntamientos a las que van dirigidas
aquellas. Resulta aquí fundamental, por tanto, la asistencia y cooperación de las diputaciones
provinciales, a la que siempre hacemos referencia en nuestras resoluciones cuando los
ayuntamientos destinatarios de las mismas tienen un tamaño reducido.
Todavía en relación con los procedimientos de declaración de ruina, cabe señalar que
en los expedientes 20100620 y 20110891, a diferencia de lo ocurrido en los supuestos
anteriores, tras la intervención de esta institución, se pudo alcanzar una solución a la
problemática planteada, bien porque se iba a proceder a la ejecución subsidiaria de la
resolución administrativa que había sido adoptada (primer caso); bien porque ya se había
materializado la misma a través de la demolición de los inmuebles declarados en estado de
ruina (como ocurrió en el segundo expediente citado).
Pero no en todos los casos en los que un ciudadano denuncia las deficientes
condiciones de conservación de un bien inmueble, se ha constatado una pasividad municipal o
una actuación irregular de la Entidad local afectada. Así, en la queja 20110892 (continuación
de otros dos expedientes anteriores), admitida la misma a trámite y obtenida la información
correspondiente, no se constató un incumplimiento por parte del propietario de unas parcelas
localizadas en el término municipal de Fresno de la Vega (León) de su deber urbanístico de
conservación que hubiera de motivar una intervención municipal dirigida a garantizar la
observancia del mismo. Comunicada al ciudadano la información obtenida y la argumentación
jurídica de la postura adoptada, se procedió al archivo del expediente.
Para finalizar este apartado dedicado al fomento de la conservación y rehabilitación,
procede citar aquí la actuación de oficio iniciada en 2011 con la finalidad de verificar el grado de
control del cumplimiento de la obligación prevista en el art. 110 de la LUCyL (precepto que
cierra el capítulo de este texto legal dedicado a aquella actividad), en orden a la realización de
la “inspección técnica de construcciones” (2011276). Nos remitimos a la parte de este Informe
dedicada a las actuaciones de oficio en cuanto al contenido concreto de este expediente y al
estado de su tramitación. También en relación con la “inspección técnica de construcciones”,
conviene señalar que en 2011 ha sido aceptada la resolución que se había dirigido a la,
entonces, Consejería de Fomento, en relación con la difusión entre todos los colectivos de
profesionales con competencia para intervenir en aquella, de los programas y actividades
desarrolladas por aquel centro directivo respecto a este instrumento (a esta resolución,
adoptada en el expediente 20092243, se hizo referencia en el Informe de 2010). En efecto,
como manifestación de esta aceptación, aquella Consejería nos puso de manifiesto que todas
las novedades relativas a la inspección técnica y rehabilitación de construcciones ya podían ser
consultadas en una página web dedicada a estos contenidos. Comunicada al autor de la queja
la respuesta de la Administración, se procedió al archivo del expediente.
1.3.3. Protección de la legalidad urbanística
El ordenamiento jurídico atribuye a las administraciones públicas competentes la
función de garantizar el adecuado cumplimiento de la normativa urbanística mediante la
actividad de protección de la legalidad, comprensiva de las siguientes actuaciones:
a) inspección urbanística;
b) adopción de medidas de protección y restauración de la legalidad; y, en fin,
c) imposición de sanciones por infracciones urbanísticas.
Como sucedía en años anteriores, ha sido el ejercicio de las funciones indicadas, o la
ausencia del mismo, el aspecto de la actividad urbanística que ha motivado que los ciudadanos
plantearan sus quejas en un número mayor de ocasiones (cincuenta y cinco han sido las quejas
presentadas en esta materia, una menos que en 2010). Para exponer las intervenciones más
relevantes llevadas a cabo en relación con las cuestiones que aludían a la protección de la
legalidad urbanística, a continuación nos referiremos a los principales pronunciamientos
adoptados a instancia de los ciudadanos.
Una de las resoluciones dirigidas de forma más frecuente a la Administración
municipal respecto a la protección de la legalidad urbanística, ha sido aquella cuya formulación
se encontraba motivada por la ausencia total de la tramitación debida de las denuncias
presentadas por los ciudadanos o por la concurrencia de irregularidades en la misma. Así
ocurrió en los expedientes 20100463, 20100476 20101954, 20110166 y 20111259 (esta
última formulada con posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe). Siendo el
contenido de la postura adoptada en estos supuestos, en términos generales, análogo, nos
referiremos de una forma más amplia a la tramitación y resolución de la segunda de las quejas
señaladas.
Así, en el expediente 20101954 el ciudadano ponía de manifiesto la ausencia de
contestación por parte del Ayuntamiento de Medina de Pomar (Burgos) a varias reclamaciones
presentadas por un vecino, a través de las cuales se había denunciado la presunta irregularidad
de una obra de cerramiento ejecutada en el término municipal. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos a aquella Entidad local en solicitud de información relacionada con la cuestión
planteada. A la vista del informe obtenido, se pudo concluir que, más de cinco años después
de la presentación de una denuncia urbanística por un ciudadano, el citado Ayuntamiento no
había llevado a cabo actuación alguna en relación con la misma, ni había proporcionado a aquel
una respuesta escrita a su petición.
La titularidad municipal de las competencias de protección de la legalidad urbanística
(arts. 111 de la LUCyL y 336 del RUCyL), exige que, cuando sea presentada ante un
Ayuntamiento una denuncia relacionada con la ejecución de una obra, este deba proceder,
cuando menos, a contestar expresamente a la misma, previa inspección de la obra denunciada
si ello fuera necesario. Este derecho del ciudadano a recibir una respuesta a su escrito, además
de ser una consecuencia de la obligación general de resolver que vincula a todas las
administraciones públicas, se deriva también de la propia posición del denunciante en el marco
del procedimiento sancionador, aunque este únicamente dé comienzo formalmente cuando se
adopta, en su caso, el correspondiente acuerdo de incoación. En efecto, el Decreto 189/1994,
de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Regulador del Procedimiento
Sancionador de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, al cual se remite el art.
358 del RUCyL, reconoce al denunciante su derecho a recibir la comunicación de la iniciación
del procedimiento punitivo (art. 7.2 del Decreto 189/1994, de 25 de agosto) o, en su caso, a
ser informado de los motivos por los cuales no procede tal iniciación (art. 6.4 de la misma
norma). Obviamente, el hecho de que la denuncia que haya sido presentada no cumpla los
requisitos mínimos exigidos no exime del cumplimiento de la obligación de la Administración de
contestar a la misma, puesto que en este supuesto lo que procedería es requerir al ciudadano
la subsanación de las deficiencias de su escrito, al amparo de lo previsto en el art. 71 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre. Era evidente que en el supuesto planteado en la queja no se
había procedido de la forma indicada, motivo por el cual procedía recomendar al Ayuntamiento
que adoptase las medidas necesarias para garantizar que, en el plazo de tiempo más breve
posible, se realizase una inspección de la obra denunciada, comunicando al ciudadano lo que
correspondiera a la vista del resultado de la misma. Considerando el tiempo transcurrido desde
que había sido ejecutada esta obra y puesto que la misma limitaba con un camino público,
convenía recordar que la acción administrativa para la protección y restauración de la legalidad
sobre terrenos de dominio público podía llevarse a cabo sin sujeción a ningún plazo temporal
(arts. 121.2 de la LUCyL y 346.3 del RUCyL).
En atención a los argumentos jurídicos apuntados, se procedió a formular una
resolución al Ayuntamiento señalado en los siguientes términos:
“En relación con la denuncia presentada por (...) respecto a la ejecución de una obra
de cerramiento de la parcela (...), garantizar la adopción de las siguientes medidas en
el plazo de tiempo más breve posible:
Primero.- Llevar a cabo la inspección anunciada de la citada obra.
Segunda.- A la vista del resultado de la citada inspección, comunicar por escrito al
ciudadano denunciante lo que corresponda, considerando, si fuera aplicable al caso,
que la acción administrativa para la protección y restauración de la legalidad sobre
terrenos de dominio público no esta sujeta a prescripción”.
En la fecha de cierre del presente Informe se encontraba pendiente de recepción la
respuesta municipal a esta resolución. Sin embargo, de las cuatro resoluciones restantes con un
contenido análogo al transcrito, tres de ellas habían sido aceptadas en su totalidad
(20100463, 20100476 y 20110166) y una parcialmente (20111259).
A diferencia de lo ocurrido en los supuestos anteriores, en los expedientes
20092100, 20100059, 20101241, 20101646, 20110147 y 20110188, admitidas las
quejas a trámite y obtenida la información correspondiente de los ayuntamientos competentes
en cada caso, se constató que estos, tras nuestra intervención, habían procedido a ejercitar
correctamente sus competencias en materia de protección de la legalidad urbanística, dando
inicio a los procedimientos sancionadores y de restauración de la legalidad pertinentes (en el
caso concreto del expediente 20100059, se había formulado al Ayuntamiento de Burgos una
resolución en 2010, a la que se hizo referencia en el Informe de aquel año). En consecuencia,
en todos estos casos, una vez comunicado al autor de cada una de aquellas quejas el inicio de
los procedimientos correspondientes, se procedió al archivo de los expedientes.
Con todo, no es infrecuente que, a pesar de que se inicien los procedimientos de
protección de la legalidad debidos, estos no se resuelvan en el plazo previsto para ello, dando
lugar a su caducidad. En 2011, esta circunstancia ha motivado, exclusivamente o
conjuntamente con otras irregularidades, la formulación de tres resoluciones dirigidas a otros
tantos ayuntamientos (20101384, 20110556 y 20111130).
Desarrollando la última de ellas de forma ejemplificativa de las posturas adoptadas en
relación con esta irregularidad concreta, en la queja 20111130 el ciudadano planteaba su
disconformidad con un procedimiento sancionador incoado por el Ayuntamiento de San
Emiliano (León) por la ejecución de obras en una finca urbana, así como con la sanción
pecuniaria finalmente impuesta. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a aquella Entidad
local en solicitud de información relacionada con la problemática planteada. A la vista del
informe obtenido, se constató que, desde un punto de vista formal y sin perjuicio de otras
posibles irregularidades en las que se hubiera podido incurrir, la resolución del procedimiento
sancionador en cuestión había sido adoptada habiendo transcurrido más de seis meses desde
su incoación.
En consecuencia, procedía plantearse cuáles eran los efectos del carácter
extemporáneo de la resolución sancionadora señalada. De acuerdo con lo dispuesto en la letra
d) del art. 358 del RUCyL, transcurrido el plazo máximo establecido para resolver un
procedimiento sancionador, este debe entenderse caducado, sin perjuicio del posible inicio de
un nuevo procedimiento si la infracción urbanística correspondiente no hubiera prescrito. Este
precepto se hace eco para el ámbito urbanístico de la doctrina contenida, entre otras, en la STS
de 28 de junio de 2004, de acuerdo con la cual el art. 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y los reglamentos sobre procedimiento sancionador “... establecen de forma
inequívoca que los plazos concedidos para su resolución son plazos esenciales cuya finalización
da paso a un plazo de caducidad”. Por tanto, la resolución sancionadora controvertida había
incurrido en una ilegalidad, puesto que la misma debía haber tenido como contenido la
declaración de caducidad del procedimiento. Una vez declarada la caducidad del procedimiento
punitivo, debía iniciarse uno nuevo, considerando que la STS de 12 de junio de 2003, había
fijado como doctrinal legal que “... la declaración de caducidad y archivo de actuaciones
establecida para procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, no
extingue la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas”. Sin embargo, el
inicio de un nuevo procedimiento sancionador tenía como límite, obviamente, la prescripción de
la infracción administrativa cometida. Era, precisamente, este límite el que impedía en el
supuesto analizado en la queja la incoación de un nuevo procedimiento punitivo dirigido a
reprimir la conducta infractora cometida.
Con base en los fundamentos jurídicos enunciados, se procedió a dirigir al
Ayuntamiento de San Emiliano una resolución en los siguientes términos:
“Primero.- En relación con el procedimiento sancionador incoado por ese
Ayuntamiento a (...) por la ejecución de obras en una finca urbana ubicada en (...),
adoptar, de forma conjunta, las siguientes medidas:
(...)
30/1992, de 26 de noviembre, la revocación de las dos resoluciones administrativas
citadas en el punto anterior.
de noviembre, y 358 del RUCyL, la caducidad del procedimiento sancionador
señalado.
Segundo.- Con carácter general y en el ejercicio de las competencias atribuidas por el
Ordenamiento jurídico a esa Entidad local, garantizar el cumplimiento de las
siguientes obligaciones:
(...)
protección de la legalidad urbanística recogidas en la LUCyL y en su Reglamento de
desarrollo, la prescripción de las infracciones urbanísticas”.
Esta resolución fue aceptada por el Ayuntamiento de San Emiliano, quien nos indicó
que el expediente sancionador que había tramitado por la ejecución de las obras en cuestión
adolecía de los defectos formales que se citaban en la resolución, así como que se consideraba
legalizada la obra, al haber sido concedida la licencia para la misma. Comunicada la respuesta
municipal al ciudadano, se procedió al archivo de la queja.
Por su parte, las resoluciones adoptadas en los expedientes 20101384 y 20110556,
antes citados, obtuvieron respuestas opuestas de las entidades locales destinatarias de cada
una de ellas, puesto que, mientras la primera fue rechazada, la segunda fue aceptada por el
Ayuntamiento correspondiente.
Hasta aquí han sido objeto de exposición los pronunciamientos relativos a los
aspectos formales de los procedimientos de protección de la legalidad urbanística. Ahora bien,
en otros muchos casos, las posturas adoptadas han analizado la vertiente material de estos
procedimientos, bien determinando la obligación de la Administración municipal de adoptar las
medidas pertinentes ante la presencia de ilícitos urbanísticos; bien avalando la actuación de las
entidades locales por considerar correcta la misma también desde un punto de vista material.
En primer lugar, se han adoptado hasta diez resoluciones en 2011 dirigidas a las
administraciones públicas en las cuales se ha recomendado a las mismas que iniciaran y
resolvieran los procedimientos pertinentes ante la ejecución de obras sin la previa obtención de
la preceptiva licencia urbanística (2091596, 20100860 y 20101072), sin ajustarse a lo
autorizado en la misma (20092510, 20100195, 20101444, 20101687 y 20111548), o,
en fin, con ocupación o invasión de un bien de dominio público o de espacios configurados
como dotaciones urbanísticas (20101720 y 20111125).
A la ejecución de una obra sin licencia se refería la queja 20101072, donde el
ciudadano manifestaba su disconformidad con la ubicación de un cartel publicitario de grandes
dimensiones en una parcela de titularidad municipal fuera del casco urbano de la localidad de
Malpartida de Corneja (Ávila). Admitida la queja a trámite nos dirigimos al Ayuntamiento
correspondiente en solicitud de información acerca de la cuestión controvertida planteada. Del
informe obtenido se desprendía que la instalación del citado cartel era un acto meramente
tolerado, sin que tuviera formalización jurídica alguna, ni desde el punto de vista del patrimonio
municipal, ni desde una perspectiva urbanística. En este último sentido, de conformidad con lo
dispuesto en los arts. 97.1 m) de la LUCyL, y 288 a) 8.º del RUCyL, la colocación de carteles
publicitarios visibles desde las vías públicas es un acto constructivo sujeto a licencia.
Pues bien, existía una incompatibilidad entre la ubicación del cartel publicitario
precitado y las normas urbanísticas que resultaban aplicables. Entre estas últimas, ante la
ausencia de planeamiento general propio del término municipal, se encontraban las normas
subsidiarias de planeamiento con ámbito provincial, en este caso de Ávila, cuya aplicabilidad se
preveía en la disposición transitoria sexta de la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, por la que se
modificó la LUCyL, y en la disposición transitoria segunda del Decreto 45/1999, de 9 de julio,
por el que se modificó el RUCyL. En efecto, el art. 3.2 j) de aquellas normas disponía que en el
suelo no urbanizable quedaba prohibida la disposición de elementos o carteles publicitarios
independientes de la edificación. En consecuencia, el Ayuntamiento debía dirigirse a la persona
física o jurídica responsable de la instalación del cartel publicitario controvertido requiriéndole la
retirada del mismo y concediéndole un plazo a tal efecto. En el supuesto de que en el plazo
concedido no se retirara el cartel, procedería el ejercicio de la acción correspondiente ante los
Tribunales ordinarios para lograr aquella retirada, de conformidad con lo dispuesto en los arts.
55.3 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, y 70 del RD 1372/1986, de 13 de
junio. Para llevar a cabo esta actuación el Ayuntamiento podía, si lo estimaba necesario,
solicitar la asistencia jurídica de la Diputación provincial de Ávila.
Con base en la fundamentación jurídica señalada, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento señalado en los siguientes términos:
“Primero.- Requerir a la persona física o jurídica responsable de la instalación del
cartel publicitario ubicado en una parcela de titularidad municipal, próxima a la
carretera Piedrahita-Salamanca, la retirada de aquel.
Segundo.- En el supuesto de que la actuación indicada no se lleve a cabo de forma
voluntaria, ejercer la acción que corresponda ante los tribunales ordinarios dirigida a
aquel fin”.
La Entidad local destinataria de esta resolución nos manifestó la aceptación de la
misma, comunicándonos que se iba a requerir al titular del cartel para que retirase el mismo, y
en el caso de que no lo hiciera voluntariamente, se iban a solicitar los informes oportunos para
determinar si procedía llevar a cabo el correspondiente expediente de retirada de oficio de
aquel. Comunicada al ciudadano la respuesta municipal, se procedió al archivo del expediente.
Sin embargo, otra de las resoluciones en las que también se instó el ejercicio de las
competencias en materia de protección de la legalidad ante la ejecución de obras sin licencia,
no fue aceptada por el Ayuntamiento destinatario de la misma (20101956); por el contrario, la
resolución restante con este contenido (20100860), sí fue aceptada expresamente por la
Entidad local a la que fue dirigida.
Por su parte, a la ejecución de unas obras sin ajustarse a la licencia previamente
obtenida, se refería la resolución adoptada (con posterioridad a la fecha de cierre del Informe)
en la queja 20111548, donde el ciudadano denunciaba unas obras que habían sido llevadas
a cabo en la planta segunda de un edificio localizado en Arenas de San Pedro (Ávila). Del
informe obtenido tras la admisión a trámite de la queja se desprendía, en primer lugar, que se
había concedido en su día una licencia que no amparaba el uso de vivienda en las dependencias
bajo cubierta del inmueble; en segundo lugar, no se podía afirmar concluyentemente si las
obras denunciadas habían consistido en la reforma de dos viviendas preexistentes o, por el
contrario, se había procedido a la construcción de dos viviendas nuevas donde antes existía
solamente una.
En relación con la primera de las cuestiones indicadas, la mera posibilidad de acceso
desde las viviendas a las dependencias bajo cubierta facilitaba el uso “vividero” de estas
últimas, creando dudas acerca de su utilización exclusiva como desvanes. En consecuencia, se
consideraba conveniente una inspección de las referidas viviendas con el fin de verificar si se
estaba dando a las dependencias bajo cubierta objeto de licencia el uso de vivienda prohibido
por la misma. Si se llegara a constatar esta infracción debía tenerse en cuenta que el uso del
suelo constituye una actividad continuada y que, por tanto, el plazo de prescripción no
comenzaba a correr hasta que tal uso finalizara (STS de 15 de septiembre de 1989, y STSJCyL
de 12 de marzo y 29 de abril de 2003). En cuanto a la posibilidad de que se hubiera procedido
a la construcción de dos viviendas nuevas donde antes existía solamente una, también
resultaba procedente que se comprobara si efectivamente las obras realizadas habían consistido
en transformar una vivienda existente en planta segunda en dos viviendas tipo dúplex
(aprovechando parte del bajo cubierta), o, por el contrario, las mismas se habían limitado a la
reforma de dos viviendas ya existentes.
En atención a los argumentos jurídicos expuestos, se procedió a formular la siguiente
resolución al Ayuntamiento de Arenas de San Pedro:
“1.- Que por parte de esa Corporación se lleve a cabo una inspección de las viviendas
ubicadas (...), 2ª planta con el fin de verificar:
a.- si efectivamente las obras realizadas han consistido en transformar una vivienda
existente en planta segunda en dos viviendas en dúplex (aprovechando parte del bajo
cubierta) o, por el contrario, las mismas se han limitado a la reforma de dos viviendas
ya existentes.
b.- si se está dando a las dependencias bajo cubierta objeto de licencia (...) el uso de
vivienda prohibido por la misma.
2.-Que, en el supuesto de constatarse alguna de las infracciones anteriores, se
proceda a incoar los expedientes de protección de la legalidad urbanística y
sancionadores que correspondan.
3.- Que, de resultar acreditada la segunda infracción, se tenga en cuenta que el uso
del suelo constituye una actividad continuada y que, por tanto, no se inicia el cómputo
del plazo de prescripción hasta que finalice el mismo”.
En cuanto a las otras cuatro resoluciones dirigidas a la Administración municipal en
relación con la protección de la legalidad urbanística ante la ejecución de obras sin ajustarse a
la licencia previamente obtenida (20092510, 20100195, 20101444 y 20101687), todas
ellas fueron aceptadas por las entidades locales a las que fueron dirigidas, si bien la adoptada
en el último de los expedientes citados lo fue con posterioridad a la fecha de cierre del presente
Informe.
En tercer lugar, se han formulado resoluciones en las cuales se instaba a la
Administración municipal la adopción de medidas de restauración de la legalidad que afectaban
al dominio público o a espacios destinados a dotaciones urbanísticas. Así, en la queja
20111125, el ciudadano denunciaba la existencia de un inmueble en el término municipal de
Mozárbez (Salamanca) con una puerta cuya utilización obstaculizaba el tránsito por la vía
pública. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información relacionada con
la problemática planteada al Ayuntamiento correspondiente, quien, en atención a nuestra
petición, reconoció expresamente que la apertura de la puerta controvertida implicaba la
ocupación de una vía pública, si bien se añadía que los perjuicios causados por tal invasión eran
mínimos debido a la escasa utilización de la calle.
Partiendo, por tanto, de la irregularidad del sistema de apertura de aquella puerta,
debíamos plantearnos si la Entidad local se encontraba facultada para exigir la modificación del
mismo, considerando el tiempo transcurrido desde su instalación (aunque se desconocía la
fecha concreta, del informe municipal se desprendía que había transcurrido un plazo muy
superior a cuatro años desde que había tenido lugar). Al respecto, procedía señalar que las
actuaciones de defensa de los bienes de dominio público (como es una calle) no se
encontraban sometidas a plazo temporal alguno, tal y como se desprende de lo dispuesto en los
arts. 82 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, 70.1 del RD 1372/1986, de 13 de junio, 121.2 de la
LUCyL, y 346.3 del RUCyL. En consecuencia, el Ayuntamiento debía, en el ejercicio de sus
competencias, proceder a exigir el cambio necesario en la instalación de la puerta en cuestión,
con el fin de que la apertura de la misma no implicase una invasión de la vía pública. A la
misma conclusión se había llegado, para un caso análogo al planteado en la queja citada, en la
STSJ de la Comunidad Valenciana de 20 de octubre de 2000.
Con base en la fundamentación jurídica que ha sido resumida, se procedió a formular
una resolución al Ayuntamiento con el siguiente tenor literal:
“Previa verificación de que el sistema de apertura de la puerta existente en un
inmueble ubicado en (...) implica la invasión de la vía pública, acordar el inicio de un
procedimiento administrativo en el cual, previa audiencia al titular de aquel, se
resuelva, si fuera necesario, exigir la modificación del citado sistema, de forma tal que
la puerta en cuestión abra hacia el interior del inmueble y no hacia el exterior”.
Con posterioridad a la fecha de cierre de este Informe, el Ayuntamiento contestó a
esta resolución señalando que, si bien no se consideraba oportuno iniciar expediente alguno en
relación con el asunto concreto planteado dado que en el municipio existían muchos inmuebles
antiguos en la misma situación, la voluntad de la Corporación era subsanar los casos existentes
según se fueran solicitando licencias de obras para rehabilitar aquellos. De esta respuesta, que
fue considerada como una aceptación parcial de la resolución, se dio el oportuno traslado al
autor de la queja.
Por el contrario, la otra de las resoluciones citadas en las que se instaba la protección
de la legalidad a través de la defensa, en este caso, de espacios destinados a dotaciones
urbanísticas (20101720), no ha sido contestada, pese a haber sido reiterada en tres
ocasiones, por el Ayuntamiento correspondiente, lo cual motivó la inclusión de este último en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras y el archivo del expediente.
A diferencia de lo ocurrido en todos los supuestos anteriores, en las quejas
20100803 y 20100804 (tramitadas conjuntamente), 20101036, 20110168, 20110310 y
20112125, tras llevar a cabo la investigación correspondiente y analizada la información
obtenida en cada caso, se llegó a la conclusión de que no se podía afirmar que las entidades
locales afectadas hubieran ejercido de forma incorrecta sus competencias en materia de
protección de la legalidad urbanística, bien porque no se constató la existencia del ilícito
urbanístico denunciado por el ciudadano; bien porque aunque era real la infracción
administrativa cometida, la reacción municipal había sido o estaba siendo la adecuada. En todos
estos casos, con carácter previo al archivo de las quejas, se comunicó a los autores de las
mismas la información recibida y la fundamentación jurídica de la postura adoptada.
Por otra parte, en tres casos (20101919, 20110182 y 20111314), admitidas las
quejas a trámite y solicitada la información al Ayuntamiento correspondiente acerca del ejercicio
de su competencia de policía administrativa en este ámbito, debimos, en aplicación del art. 12
de la Ley del Procurador del Común, suspender nuestra intervención al tener conocimiento de
que, por los mismos hechos, se estaba tramitando un procedimiento judicial.
Una problemática general de la que nos hemos ocupado relacionada con la comisión
de infracciones urbanísticas en suelo rústico, pero también con la protección de un monte de
utilidad pública, es la relativa a la situación jurídica en la que se encuentra un monte en el
término municipal de Palacios del Sil (León) y las construcciones incorporadas al mismo. Estas
últimas son cabañas de piedra de titularidad privada desde tiempo inmemorial que se han ido
ampliando y reformando, y que, en la actualidad, se puede afirmar que no se encuentran
vinculadas a un uso ganadero (el único permitido). En relación con esta cuestión y desde un
punto de vista general ya habían sido varias las resoluciones dirigidas por esta institución a las
administraciones competentes: la primera se formuló en 2007 (Q/2243/06) y a ella se hizo
referencia en el Informe correspondiente a ese año; en lo relativo a las competencias atribuidas
por la normativa urbanística, aquella resolución fue reiterada en 2009 (20081790). A pesar de
la aceptación, en términos generales, de las citadas resoluciones, la problemática en cuestión
aún se mantiene. Prueba de ello es que en 2011, se han tramitado y archivado, por distintas
causas, hasta cinco expedientes en los cuales se reiteraban cuestiones controvertidas
relacionadas con el monte en cuestión.
Así, en las quejas 20100917 y 20100918, se planteaba una presunta inactividad
general del Ayuntamiento en el ejercicio de sus competencias urbanísticas para la restauración
de la legalidad en terrenos de especial protección de aquel monte. Admitidas ambas quejas a
trámite, nos dirigimos en solicitud de información tanto al Ayuntamiento como a la
Administración autonómica. Pues bien, esta última puso en nuestro conocimiento que el
Servicio Territorial de Fomento de León había considerado que, de la ejecución de obras en
suelo rústico protegido del monte en cuestión, se desprendían indicios de la comisión del delito
tipificado en el art. 319 del Código Penal, circunstancia que había sido puesta en conocimiento
del Ministerio Fiscal. Como consecuencia de ello, se iniciaron las correspondientes diligencias de
investigación, las cuales fueron archivadas debido a la incoación en el Juzgado de Instrucción
de Villablino de unas diligencias previas sobre los mismos hechos. Por tanto, ante la tramitación
de un procedimiento judicial, se acordó suspender nuestra intervención y proceder al archivo de
las quejas indicadas, poniendo esta circunstancia en conocimiento del ciudadano. Todo ello sin
perjuicio de que, en su momento y una vez que se conozca el resultado de aquel
procedimiento, se pueda proceder a la reapertura de aquellos expedientes en relación con
alguna cuestión que no hubiera sido planteada y resuelta en el mismo.
Por otra parte, en el expediente 20110494, donde se planteaban cuestiones
relacionadas con la protección del monte, nos dirigimos en varias ocasiones a la, entonces,
Consejería de Medio Ambiente, con el fin de que nos informase acerca de las actuaciones que
se estuvieran llevando a cabo como consecuencia de la aceptación de las resolución formulada
en 2007, a la que antes se ha hecho referencia; en concreto, si se había iniciado la
investigación de la situación jurídica del monte o el procedimiento dirigido a su deslinde. Pues
bien, con posterioridad a la fecha de cierre de este Informe, hemos recibido la contestación de
la Administración autonómica, a través de la cual nos ha comunicado la existencia de una
propuesta formal del Servicio Territorial de Medio Ambiente de León de inicio del procedimiento
de investigación relativo a aquel monte, propuesta que iba a ser aceptada y llevada a la
práctica. En consecuencia, consideramos que la problemática se encontraba en vías de solución,
puesto que el inicio y desarrollo del procedimiento de investigación, previsto en el art. 25 de la
Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León, era la vía idónea para tratar de
alcanzar una solución a aquella, como ya se había puesto de manifiesto en la resolución antes
citada. Por tanto, una vez comunicado al autor de la queja lo anterior, se procedió al archivo del
expediente.
Además de los expedientes generales indicados, también se han archivado en 2011
tres quejas más acerca de cuestiones puntuales relacionadas con la ejecución de obras en el
citado monte. En dos de ellos (20100161 y 20100558), se formuló una resolución al
Ayuntamiento, en ambos casos por la falta de ejecución subsidiaria de resoluciones municipales
adoptadas en procedimientos de restauración de la legalidad urbanística. Ninguna de las
resoluciones señaladas, a pesar de haber sido reiteradas, ha sido contestada por la Entidad
local, circunstancia que ha motivado su inclusión en el Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras y el archivo de aquellas quejas. Por último, también se refería a una cuestión
concreta el expediente 20100942, donde un ciudadano planteaba su disconformidad con la
denegación por la Administración autonómica de una autorización excepcional en suelo rústico.
Admitida la queja a trámite y obtenida la información precisa, se llegó a la conclusión de que no
era irregular la negativa al otorgamiento de aquella autorización, lo cual, una vez transmitida al
ciudadano la argumentación jurídica que avalaba la afirmación anterior, dio lugar al archivo del
expediente.
En todo caso, más allá de las cuestiones particulares planteadas, la problemática
relacionada con el monte en cuestión tiene una dimensión general y se encuentra referida a la
situación en la que se hallan todas las construcciones realizadas en el mismo sobre la base de
las antiguas cabañas allí existentes. Esta cuestión general, a su vez, tiene dos perspectivas: la
primera es medioambiental y debe ponerse en relación con la titularidad de las citadas
construcciones (el inicio del procedimiento de investigación anunciado por la Administración
autonómica supone un primer paso en la vía adecuada para solucionar esta primera vertiente
del problema); la segunda es urbanística y alude a las obras llevadas a cabo en las cabañas y a
los usos proporcionados a las edificaciones resultantes (como se ha señalado esta cuestión es
objeto de un procedimiento penal).
Por último, procede hacer referencia a una cuestión que también ha sido objeto de
pronunciamientos anteriores. Se trata de una infracción en materia de patrimonio cultural que
había sido cometida en la localidad de Santiago Millas (León). En concreto, esta infracción ya
había dado lugar a la formulación de dos resoluciones (20081420 y 20100247). En la
segunda de ellas, desarrollada en el Informe del año 2010, se había recomendado a la
Administración autonómica la ejecución subsidiaria de las medidas de restauración de la
legalidad que ya habían sido ordenadas por Delegación Territorial de León en el año 2006. A
pesar de la aceptación de nuestra resolución, en la queja 20111160 el ciudadano nos volvió a
poner de manifiesto el mantenimiento de las obras a través de las cuales se había materializado
aquel ilícito. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos nuevamente en solicitud de información
a aquella Administración autonómica, quien nos informó de que se había procedido a autorizar
el proyecto de demolición de las obras en cuestión, así como de que esta demolición ya había
dado comienzo. En consecuencia, una vez comunicada al ciudadano la solución final a la
problemática planteada, se procedió al archivo del expediente.
1.4. Información urbanística y participación social
Para finalizar la parte de este Informe dedicada a la actividad urbanística, nos
referiremos a la información urbanística y participación social, cuestión genérica a la que se
encuentra dedicado el título VII de la LUCyL. A los efectos de esta Ley, se entiende por
información urbanística toda información disponible por las administraciones públicas bajo
cualquier forma de expresión y en todo tipo de soporte material, relativa a los instrumentos de
planeamiento y gestión urbanísticos y a la situación urbanística de los terrenos, así como a las
actividades y medidas que pueden afectar a la misma (art. 141.3 de la LUCyL). No obstante,
dentro de este apartado, también incluiremos aquellas quejas donde los ciudadanos se han
dirigido a la administración solicitando información, que aun cuando no se pueda calificar como
urbanística en el sentido definido en la LUCyL, tiene por objeto procedimientos administrativos
o documentación relacionada con la actividad urbanística.
En cualquier caso, en 2011 se han dirigido dos resoluciones a otros tantos
ayuntamientos en las cuales se ha recomendado a los mismos que proporcionasen a los
ciudadanos la información urbanística, en sentido escrito, que había sido solicitada por los
mismos. Así ocurrió en la queja 20110434, donde un ciudadano manifestaba que no había
recibido contestación alguna por parte del Ayuntamiento de Valverde de la Virgen (León) a una
petición de información urbanística que había sido formulada en 2006, acerca de tres fincas
urbanas de su titularidad. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a aquel Ayuntamiento en
solicitud de información relativa a la cuestión planteada. El informe obtenido confirmó que la
citada consulta urbanística no había sido contestada por escrito por la Administración municipal.
Pues bien, resultaba evidente que el derecho a la información urbanística, recogido en
el citado título VII de la LUCyL y en el capítulo I del título VII del RUCyL, comprende el de ser
informado por escrito de la clasificación, calificación y régimen urbanístico aplicable a un
terreno concreto (arts. 146 de la LUCyL y 426 del RUCyL). En consecuencia, se puso de
manifiesto la obligación de contestar por escrito a la consulta urbanística referida en la queja en
la forma y con el contenido previstos en el segundo apartado de los arts. 146 de la LUCyL y 426
del RUCyL, antes citados. En concreto, la respuesta debía ser comprensiva, de acuerdo con los
preceptos señalados, de los siguientes aspectos: instrumentos de planeamiento y de gestión
urbanística aplicables; clasificación del suelo; y demás determinaciones urbanísticas
significativas.
En consecuencia, se procedió a formular una resolución al Ayuntamiento indicado en
los siguientes términos:
“De conformidad con lo dispuesto en los arts. 146 de la LUCyL, y 426 del RUCyL,
informar por escrito a (...) de la clasificación, calificación y régimen urbanístico
aplicable a las fincas ubicadas en (...)”.
Esta resolución, pese a haber sido reiterada en tres ocasiones, no ha sido contestada
por la Entidad local destinataria de la misma, lo cual ha motivado que, con posterioridad a la
fecha de cierre del presente Informe, se haya procedido a incluir a aquella en el Registro de
Administraciones y Entidades no colaboradoras, y a archivar el expediente.
En un sentido análogo al de la queja anterior, en el expediente 20100542 un
ciudadano manifestaba su disconformidad con la contestación que había sido proporcionada por
el Ayuntamiento de Solosancho (Ávila) a una solicitud de información urbanística sobre la
naturaleza jurídica de una parcela del término municipal. Admitida la queja a trámite, nos
dirigimos en solicitud de información a la Entidad local indicada. Del informe remitido por esta,
se desprendió que la contestación proporcionada a aquella solicitud había consistido,
exclusivamente, en manifestar que no era posible informar sobre la calificación urbanística del
terreno en cuestión. Por tanto, al igual que había ocurrido en el caso anterior y considerando
que la solicitud presentada podía ser calificada como consulta urbanística en el sentido indicado
en los artículos citados, la misma debía ser contestada en los términos antes señalados. En
concreto, la contestación debía limitarse al régimen urbanístico aplicable al terreno precitado, a
la vista de lo previsto en las NUM de Solosancho, sin que fuera preciso incluir en la citada
respuesta afirmaciones o valoraciones en cuanto a la titularidad del terreno en cuestión.
También aquí se dirigió una resolución a la Administración municipal en los siguientes
términos:
“Contestar a la solicitud de información urbanística formulada por (...) acerca de la
naturaleza jurídica de la parcela (...) poniendo de manifiesto al solicitante el régimen
urbanístico del terreno en cuestión a la vista de lo dispuesto en las NUM de
Solosancho y en los términos previstos en los arts. 146.2 la LUCyL y 426.2 del RUCyL
(...)”.
Tampoco esta resolución, pese a haber sido reiterada en tres ocasiones, fue
contestada por el Ayuntamiento destinatario de la misma, lo cual dio lugar a su inclusión en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras y el archivo del expediente.
A diferencia de lo ocurrido en los supuestos anteriores, en la queja 20100479, donde
se hacía alusión a una posible vulneración del derecho a la información urbanística en relación
con dos parcelas localizadas en el término municipal de Cuadros (León), no fue preciso formular
una resolución a la Administración. En efecto, admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información al Ayuntamiento correspondiente, quien nos remitió una copia de las
certificaciones relativas a las parcelas indicadas que habían sido notificadas al ciudadano con
posterioridad al inicio de nuestra intervención. En consecuencia, una vez emitidas las
certificaciones señaladas, no se podía afirmar que se hubiera vulnerado por el Ayuntamiento de
Cuadros el derecho a la información urbanística del ciudadano, procediendo el archivo de la
queja, previa comunicación a su autor del informe obtenido y de la fundamentación de la
postura adoptada.
No a la información urbanística en sentido estricto, sino a la información
administrativa general relacionada con procedimientos de carácter urbanístico se refería la
queja 20110384. En la misma, el ciudadano denunciaba la desatención por el Ayuntamiento
de Béjar (Salamanca) de una petición de la documentación relativa a un edificio de viviendas
localizado en el término municipal (en concreto, se había solicitado el “libro de edificación” por
quien era propietario de una de las viviendas ubicadas en aquel). Admitida la queja a trámite,
nos dirigimos en solicitud de información a la citada Entidad local, quien nos informó de que,
una vez presentada la petición indicada, el Ayuntamiento se dirigió al redactor del proyecto del
edificio solicitando su autorización para facilitar una copia del mismo al solicitante, sin que se
hubiera recibido contestación alguna. Con posterioridad, únicamente se había procedido a
informar al ciudadano de las actuaciones que se habían llevado a cabo con el fin de poder
atender su solicitud.
Pues bien, para determinar la regularidad de la actuación municipal era preciso
referirse al “libro del edificio” (el interesado había solicitado el “libro de edificación”). De la
regulación del “libro del edificio”, contenida en los arts. 7 de la Ley 38/1999, de 5 de
noviembre, de Ordenación de la Edificación, y en el capítulo II del título II de la Ley 9/2010, de
30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y León, se desprendían dos
conclusiones relevantes a los efectos que nos ocupaban: la primera de ellas era que el “libro del
edificio” correspondiente al inmueble en cuestión, en el caso de que existiera como tal, debía
encontrarse en poder de la comunidad de propietarios del mismo; la segunda era que la gran
mayoría de documentos y datos que integraban aquel documento debían formar parte o
encontrarse recogidos en los procedimientos administrativos que habían sido tramitados por el
Ayuntamiento para el otorgamiento de las correspondientes licencias urbanísticas de obras y de
primera ocupación. En consecuencia, la pretensión ejercida podía obtener satisfacción a través
del acceso por el solicitante a los documentos que formaban parte de los expedientes
tramitados con carácter previo al otorgamiento de ambas licencias (art. 37.1 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre). En el caso concreto del proyecto técnico del edificio, este acceso no debía
someterse a una previa autorización de su autor, como había sido reconocido en varias
sentencias (STSJ de Galicia de 28 de abril de 2005, y STSJ de Madrid de 9 de febrero del mismo
año). En ese sentido, aunque el derecho de propiedad intelectual incluye los proyectos de obras
arquitectónicas y de ingeniería (letra f del art. 10.1 del RDLeg 1/1996, de 12 de abril, por el que
se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual), el art. 31 bis.1 del citado
texto legal, precepto añadido al Texto Refundido por la Ley 23/2006, de 27 de julio, dispone
que no es necesaria autorización del autor cuando una obra se reproduzca, distribuya o
comunique públicamente para el correcto desarrollo de procedimientos administrativos,
judiciales o parlamentarios. Por otra parte, en cuanto al abono de una cantidad económica
como contraprestación a la obtención de una copia de los documentos solicitados por el
ciudadano, la regla que debía aplicarse era aquella que permitía exigir las exacciones que se
hallasen legalmente establecidas (art. 37.8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
Con base en la fundamentación jurídica expuesta someramente, se procedió a dirigir
una resolución al Ayuntamiento de Béjar en los siguientes términos:
“A la vista de la solicitud presentada ante ese Ayuntamiento por (...) en relación con
la documentación (libro de edificación) relativa al edificio localizado en (...), poner de
manifiesto a la antes identificada el derecho que le asiste de acceder a todos los
documentos integrantes de los expedientes administrativos tramitados con carácter
previo al otorgamiento de las licencias de obras y de primera ocupación
correspondientes, sin que sea necesario para que tal acceso tenga lugar respecto al
proyecto técnico la previa autorización de su autor”.
Como contestación a esta resolución, la Administración municipal nos puso de
manifiesto su aceptación, señalando que se permitía el acceso al solicitante a los documentos
integrantes del expediente administrativo tramitado para el otorgamiento de las licencias de
obra y de primera ocupación del edificio de viviendas en cuestión. No obstante, en la respuesta
remitida se añadía que se había indicado a aquel que, en el caso de interesar una copia de tales
documentos, debía proceder al abono de 300 €. A la vista de lo elevado de esta cantidad, se
estimó conveniente poner de manifiesto al citado Ayuntamiento que la contraprestación exigida
para la obtención de una copia de la documentación solicitada no parecía responder a la
aplicación de la Ordenanza municipal aplicable, así como la conveniencia de informar al
ciudadano de las normas en las que se fundamentaba la exigencia de aquella cantidad
concreta. Una vez comunicada al autor de la queja la contestación de la Entidad local a nuestra
resolución y las valoraciones realizadas acerca de la cantidad económica antes referidas, se
procedió al archivo del expediente.
Por último, en las quejas 20111095 y 20111959, los ciudadanos denunciaban que
los Ayuntamientos de Ávila y de Puebla de Lillo (León), respectivamente, no habían atendido
sendas solicitudes de información administrativa relacionada con procedimientos de carácter
urbanístico. En ambos casos, admitidas las quejas a trámite y obtenidos los informes
requeridos, se constató que los Ayuntamientos citados habían procedido a acceder a lo
solicitado. Una vez comunicada la solución alcanzada a los ciudadanos, se procedió al archivo
de los expedientes (en el segundo caso con posterioridad a la fecha de cierre del presente
Informe).
2. OBRAS PÚBLICAS
Para comenzar a analizar esta cuestión debemos partir del hecho de que, como
consecuencia de las exigencias de la Unión Europea, continuamos en un escenario
presupuestario restrictivo en nuestro país. En efecto, según los datos facilitados por la patronal
de grandes constructoras, Seopan, la obra oficial licitada por las administraciones en el año
2011 asciende a un total de 1.836 millones de euros, con un descenso del 9% respecto al año
2010. Sin embargo, la proyección de grandes infraestructuras por parte del Estado (ejecución
de la línea de alta velocidad ferroviaria en las provincias de León y Zamora, y finalización de la
Autovía A-66 en el tramo Benavente-Zamora) ha determinado que el recorte haya sido menor
en nuestra Comunidad, respecto al del conjunto de España (un 47’5% sobre el mismo período
del año anterior).
Desglosado en sectores, la obra civil supone el 82% del conjunto, frente al restante
18% que se ha destinado a vivienda. Además, del total acumulado, el 76% corresponde a la
Administración del Estado, con 1.398 millones de euros, mientras que la de la Administración
autonómica ha supuesto únicamente el 10,5% del total (193 millones de euros) y la de las
entidades locales (ayuntamientos y diputaciones provinciales) ha representado el 13,5%
restante (244 millones de euros). Por lo tanto, estos datos demuestran que las administraciones
autonómica y local han soportado el mayor peso de las restricciones. Además, la Cámara de
Contratistas de Castilla y León ha reforzado en un informe el panorama pesimista anteriormente
descrito, al advertir que la licitación de obra pública no supone automáticamente su
adjudicación (en el último ejercicio, la Administración del Estado sólo ha adjudicado el 36% de
la obra licitada, y la Administración autonómica únicamente un 25%), y que algunas de las
obras ya empezadas han visto retrasado su presupuesto.
En este sentido, esta procuraduría quiere recordar que, si bien la búsqueda de un
equilibrio presupuestario de las finanzas públicas es necesaria, una adecuada gestión de la obra
pública constituye un estímulo, sin duda conveniente, para el crecimiento económico y la
generación de empleo en un sector fuertemente castigado por la crisis.
Como novedad en el campo normativo, debemos mencionar la aprobación por parte
de la Administración autonómica del Decreto 45/2011, de 28 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley de Carreteras, y que regula todas las cuestiones referidas a la
planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las
carreteras con itinerario comprendido íntegramente en el territorio de la Comunidad de Castilla
y León y que no sean de titularidad estatal.
Ahora bien, la ejecución y conservación de estas infraestructuras por las
administraciones no siempre resulta del agrado de los ciudadanos, quienes pueden mostrar su
disconformidad general con la forma de llevar a cabo aquellas o con sus efectos concretos
sobre el patrimonio privado. En concreto, en 2011 han sido veinticinco las ocasiones en las que
los ciudadanos han presentado su queja a esta institución, lo cual supone una disminución de
diez con respecto al ejercicio anterior. En conjunto, representan aproximadamente un 7% del
total del área. En cuanto a la problemática general, cabe indicar que se han reducido
notablemente las quejas referidas al procedimiento expropiatorio (han pasado de 18 a 7),
incrementándose en cambio las quejas derivadas de la defectuosa ejecución o conservación de
obras públicas (14 en total). Por último, tenemos que indicar que el 28% de las reclamaciones
presentadas se referían a cuestiones que eran competencia de los órganos de la Administración
del Estado, remitiéndose todas ellas al Defensor del Pueblo, como comisionado competente.
2.1. Proyección y contratación
En anteriores Informes pusimos de manifiesto las discrepancias que generan en la
ciudadanía los proyectos de obras públicas en cuanto a su ubicación y diseño. Aunque es
evidente que aquí nos encontramos en un campo en el que existe un amplio margen de
discrecionalidad para los poderes públicos, también es cierto que no puede ser absoluto y que
debe ser limitado. Es, precisamente, la observancia de estos límites el objeto fundamental de
las intervenciones que lleva a cabo esta institución en relación con este tipo de quejas.
De esta forma, una de las cuestiones que se demandan es la necesidad de que se
tengan en cuenta las sugerencias formuladas por los ciudadanos ante las diversas alternativas
planteadas para la mejora de las vías de comunicación. Así, sucedió en la queja 20100941, en
la que se solicitaba la construcción de una nueva variante de acceso a la carretera comarcal C-
631 desde la carretera que une las localidades leonesas de Salientes y de Palacios del Sil, que
serviría para aliviar el tráfico existente por el puente romano de esta última localidad, paliando
así su deterioro.
Al respecto de esta queja, la Diputación provincial de León admitió en el informe
remitido que la obra solicitada conllevaría la reforma de la carretera LE-3303, cuya titularidad
corresponde a esa Administración desde 1995. Tras enumerar las mejoras ejecutadas, informó
que en el año 2004 se realizó un estudio previo con el fin de ejecutar la variante demandada.
Se plantearon tres diferentes alternativas al trazado, previéndose en todas ellas la construcción
de un nuevo puente; sin embargo, esta construcción no se llevó a cabo ante las desavenencias
surgidas con el Ayuntamiento de Palacios del Sil por la elección de la opción más idónea.
Finalmente, la Diputación reconoce que, en la actualidad, no prevé ejecutar ninguna variante, ni
reparar las deficiencias existentes en el puente romano.
Sobre la cuestión planteada, esta procuraduría, si bien valoraba las mejoras que se
habían ejecutado desde el año 2005 en el trazado de la carretera LE-3303 “De CL-631 (Palacios
del Sil) a Salientes”, estimaba que las discrepancias surgidas con el Ayuntamiento no podían
impedir a la Administración provincial adoptar las decisiones que le corresponden en exclusiva,
por lo que, si las disponibilidades presupuestarias así lo permiten, debería proseguir el
expediente con el fin de ejecutar la variante solicitada y optar por la alternativa que aconsejen
los servicios técnicos provinciales. De esta forma, se construiría el nuevo puente sobre el río Sil,
permitiendo la peatonalización del puente romano ya existente, que frenaría el deterioro
denunciado.
Por todas estas razones, tras archivar las actuaciones respecto al Ayuntamiento de
Palacios del Sil, se dirigió la siguiente sugerencia a la Diputación de León:
“Que, si las disponibilidades presupuestarias lo permiten, se ejecute, optando por la
Alternativa que los Servicios Técnicos de la Diputación estimen más adecuada, la
variante de acceso a la carretera CL-631 desde la carretera de titularidad provincial
LE-3303 “De CL-631 (Palacios del Sil) a Salientes”, construyendo a tal fin un nuevo
puente sobre el río Sil, que ayudará a salvaguardar en mejores condiciones el puente
romano existente en la actualidad”.
La Administración provincial aceptó esta sugerencia, reconociendo que era consciente
de la conveniencia de iniciar la tramitación para ejecutar dicha variante, a fin de salvaguardar la
integridad del puente romano existente y mejorar de forma efectiva la vialidad del acceso a
Salientes. Por lo tanto, informó que se incluirían en futuros planes dicha obra, siempre y cuando
las necesidades existentes y las disponibilidades presupuestarias lo permitieran.
En otras ocasiones, los ciudadanos acuden a esta institución al considerar que las
administraciones competentes permanecen inactivas ante sus demandas de seguridad vial en el
diseño de mejoras de las vías públicas. Así sucedió en el expediente 20100073, en el cual se
demandaba la construcción de un paso de ganado en el punto kilométrico 2,300 de la carretera
de titularidad provincial ZA-P-2226, al ser la actividad ganadera la principal en el municipio de
Fariza de Sayago. Según el autor de la queja, el Ayuntamiento se había dirigido hasta en ocho
ocasiones a la Diputación de Zamora reclamando su ejecución con la finalidad de mejorar la
seguridad tanto de los vehículos que circulan por la vía, como la de los ganaderos que, de
forma ineludible, deben cruzar la misma constantemente. Al respecto, la Administración
provincial informó que se estaban acometiendo en la actualidad obras de acondicionamiento y
refuerzo en la citada carretera, pero que no era posible construir la infraestructura demandada
en el lugar planteado, por razones técnicas y financieras.
Sin embargo, esta institución consideró que la Diputación, como titular de dicha vía
pública, debía tener presente que el municipio afectado se encontraba en el interior del Parque
Natural de Arribes del Duero (Zamora-Salamanca). Esta circunstancia suponía la aplicación del
plan de ordenación de recursos naturales de dicho espacio protegido, que prevé la ejecución de
una serie de actuaciones con el fin de favorecer las condiciones socio-económicas de sus
habitantes: mejora de las infraestructuras ganaderas y fomento de la ganadería extensiva como
una de las bases principales de desarrollo de la zona (art. 25), respeto de los valores ecológicos
y paisajísticos en la reforma o mejora de carreteras (art. 28) y consolidación de unos niveles de
servicios adecuados para incrementar el nivel de vida de los residentes (art. 31). Asimismo, no
debe olvidarse, tal como se establece en el art. 43 EA, la cohesión y el equilibrio de todos los
territorios de Castilla y León, con especial atención a las zonas periféricas y a las más
despobladas y desfavorecidas, como es el caso del municipio de Fariza de Sayago.
En consecuencia, se formuló la siguiente sugerencia a la Diputación de Zamora:
“Que, de conformidad con lo dispuesto en las directrices y principios establecidos en
el Decreto 164/2001, de 7 de junio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de
Recursos Naturales del Parque Natural “Arribes del Duero” para el fomento de la
actividad ganadera tradicional y la ejecución de infraestructuras, se valore la
construcción de un paso subterráneo de ganado en la carretera de titularidad
provincial ZA-P-2226 a su paso por la localidad de Fariza, siempre que su ejecución
sea técnicamente posible”.
La Administración provincial rechazó esa sugerencia, al seguir estimando que dicha
medida no resultaba asumible desde el punto de vista financiero, ya que, para ello, sería
necesario variar la rasante de la carretera en un tramo de longitud no superior a un kilómetro.
2.2. Expropiación forzosa
La regulación del procedimiento expropiatorio es el ejemplo paradigmático de la
búsqueda del equilibrio entre el ejercicio de potestades públicas y los derechos de los
particulares directamente afectados por estas: las primeras son necesarias para disponer de los
terrenos necesarios para ejecutar una obra pública y los segundos deben ser protegidos y
respetados en los términos previstos en la legislación aplicable (Ley de Expropiación Forzosa de
16 de diciembre de 1954 y su Reglamento de desarrollo, aprobado por Decreto de 26 de abril
de 1957).
Pues bien, de la simple lectura de los Informes presentados anualmente por esta
institución se desprende que aquel equilibrio se rompe tradicionalmente, a favor de la
Administración, en los procedimientos expropiatorios llevados a cabo con la finalidad de
construir o mejorar carreteras de titularidad autonómica. Esta ruptura se produce, con carácter
general, como consecuencia de la generalización del procedimiento de urgencia, que invierte la
regla del previo pago, y del retraso temporal en el que se incurre frecuentemente para
determinar y, sobre todo, para abonar el justiprecio correspondiente.
En lo que respecta al año 2011, debemos resaltar la importante disminución de las
quejas presentadas en este campo -únicamente se han presentado siete- respecto a ejercicios
anteriores. Además, del total de reclamaciones, tres fueron remitidas al Defensor del Pueblo al
corresponder a expropiaciones acordadas por órganos de la Administración del Estado. Estos
datos son un claro exponente de la reducción de las obras públicas ejecutadas por las
corporaciones locales y la Junta de Castilla y León como consecuencia de las restricciones
presupuestarias.
La actuación de esta procuraduría se ha dirigido en mayor medida a reclamar a las
administraciones que procedan, con el fin de finalizar los expedientes expropiatorios, a calcular
con la mayor celeridad posible los intereses de demora generados para proceder a su pago. Así,
se determinó en el expediente 20100798, en el que se ponía de manifiesto el retraso existente
en el procedimiento de retasación de una finca que fue expropiada en el año 1997 como
consecuencia de la ejecución de las obras de la autovía de Cubillos del Sil a Toreno (León). En
efecto, del análisis del expediente, resultaba que la Administración autonómica únicamente
había procedido al cálculo y abono de los intereses de demora generados en el expediente
ordinario de expropiación; sin embargo, es preciso diferenciar –tal como ha manifestado la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo de manera reiterada - los intereses de demora
correspondientes al primer justiprecio, y los generados en el procedimiento de retasación, que
deberán calcularse sobre la nueva valoración, es decir, desde la fecha de la solicitud de ésta.
Por ello, se formuló la siguiente resolución a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente:
“Que se proceda, en el plazo de tiempo más breve posible, a la determinación y pago
de los intereses de demora generados en el expediente de retasación (a partir del 20
de julio de 2003) de la finca (...) llevado a cabo con motivo de las obras de la Autovía
de Cubillos del Sil a Toreno. (...)”.
La Administración autonómica aceptó esa resolución indicando que estaba tramitando
el procedimiento para hacer efectivo los intereses de demora generados en el expediente de
retasación.
Sin embargo, es preciso detenerse, a juicio de esta procuraduría, en el estudio de la
queja 20082300, como ejemplo de los perjuicios que causa a los ciudadanos la defectuosa
tramitación del procedimiento de urgencia. En el citado expediente se analizaron las
actuaciones adoptadas por la Administración autonómica en el procedimiento de expropiación
de unas fincas como consecuencia de la duplicación de la calzada CL-601 de Valladolid a L.C.A.
Madrid por Segovia. Así, el autor de la queja enumeraba las, a su juicio, irregularidades
cometidas:
señalada, puesto que estas habían sido comunicadas, inicialmente, a personas que ya habían
fallecido.
aprovechamiento de aguas inscritos en el Registro de la Confederación Hidrográfica del Duero.
superficie de una de las fincas.
interesados pudieran disponer de información adicional.
Sobre el procedimiento expropiatorio en general, se volvió a constatar el amplio
retraso temporal -más de cuatro años- en el que había incurrido el Servicio Territorial de
Valladolid en la tramitación del expediente de determinación del citado justiprecio. Esta
circunstancia, a nuestro juicio, debería ser tenida en cuenta para la reparación económica de
las personas que se han visto privadas de la titularidad de dichas fincas.
Analizando por separado cada una de las cuestiones planteadas, la Consejería de
Fomento informó que se habían notificado las primeras actuaciones en el año 2006 al domicilio
del titular catastral, tal como lo exige la norma, insertándose posteriormente los pertinentes
anuncios de información pública; sin embargo, en 2009 se subsanó esa deficiencia,
notificándose desde ese momento a sus herederos. Esta circunstancia no supone, a juicio de
esta institución, la conversión del procedimiento de expropiación forzosa en una vía de hecho,
tal y como lo ha considerado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en dos supuestos
similares (STSJM de 6 de febrero y 20 de noviembre de 2004).
En lo que respecta a los aprovechamientos de aguas, esta circunstancia había sido
puesta de manifiesto por los sujetos expropiados, e incluidos, por tanto, en el expediente,
aunque posteriormente, se desistió de la expropiación de dos de los pozos ubicados en una de
las fincas al no verse afectados por la ejecución de las obras. Al respecto, debemos indicar que
el Tribunal Supremo ha reconocido la posibilidad de desistir de una expropiación forzosa,
siempre y cuando la misma no se haya consumado, pero que, en estos casos, los daños
económicos que pueden haber sufrido los ciudadanos afectados deben ser resarcidos por la
Administración expropiante (STS de 28 de marzo de 1995), incoándose a dichos efectos un
expediente de responsabilidad patrimonial. En el caso concreto que nos ocupa, deberá
resolverse expresamente el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la
Administración autonómica causante del desistimiento de la inclusión de los precitados pozos.
Para finalizar, en lo que respecta al número de atención telefónica con prefijo 902,
esta procuraduría consideró que, para cumplir con el derecho a recibir información de la
Administración, en el sentido reconocido en el art. 44.2 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de
Castilla y León y de Gestión Pública, en las comunicaciones dirigidas a los ciudadanos donde se
ponga de manifiesto un 902, debe citarse expresamente el número de telefonía fija al que se
encuentre asociado, puesto que esta alternativa resulta especialmente interesante para todos
aquellos ciudadanos que dispongan de tarifas planas o bonificadas.
Por todas estas razones, se remitió la siguiente resolución a la Consejería de
Fomento:
“Primero.- En relación con el procedimiento de expropiación forzosa de las fincas (...)
adoptar las siguientes medidas:
que fue interpuesto frente a la resolución (...) de la Dirección General de Carreteras e
Infraestructuras de la Junta de Castilla y León, por la que se procedió a modificar la
calificación del terreno afectado y a la desafectación de los bienes distintos del suelo,
de la finca (...).
misma de la expropiación forzosa de los dos pozos incluidos en la finca señalada,
iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial con el objeto de
determinar los daños económicos causados a sus propietarios como consecuencia de
la ausencia de consumación de su expropiación.
Territorial de Valoración de Valladolid, proceder a su abono y a la determinación de
los intereses de demora generados, de conformidad con las reglas generales
(previstas en los arts. 56 y 57 de Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de
1954, y 71 a 73 de su Reglamento de desarrollo, aprobado mediante Decreto de 26
de abril de 1957), y con las específicas aplicables a las expropiaciones urgentes
(previstas en el art. 52, regla octava, de la Ley antes citada), dirigidas a señalar la
fecha inicial y final del cómputo de aquellos.
Segundo.- Con carácter general y para todos aquellos procedimientos de expropiación
forzosa donde el sujeto expropiante sea la Consejería de Fomento, cuando menos
incluir en las comunicaciones dirigidas a los ciudadanos donde se ponga de manifiesto
un número telefónico con prefijo 902, a través del cual se pueda obtener mayor
información relacionada con el procedimiento de que se trate, una referencia expresa
al número de telefonía fija al que se encuentre asociado aquel”.
Esta resolución fue aceptada por la Administración autonómica, indicando
expresamente que el número telefónico con prefijo 902, a través del cual se podía obtener
información relacionada con el procedimiento de expropiación correspondiente se había
eliminado de las comunicaciones enviadas a los ciudadanos, manteniendo el del centro gestor.
Sin embargo, al mostrarse disconformes los reclamantes con la resolución del recurso de
alzada, se acordó por esta procuraduría abrir un nueva queja (20112435).
2.3. Reclamaciones de daños
En el presente apartado, analizaremos las quejas referidas a los daños causados por
la ejecución de las obras públicas y que no sean consecuencia directa del ejercicio de las
potestades expropiatorias. En el año 2011, se han recibido siete reclamaciones al respecto, de
las que dos se referían a actuaciones lesivas ejecutadas por órganos dependientes de la
Administración del Estado, y que fueron remitidas al Defensor del Pueblo.
Como muestra del trabajo realizado, citaremos el expediente 20101635, en el que
se analizaron los supuestos daños causados a unas fincas de unos particulares como
consecuencia de las deficiencias existentes en el puente que da acceso a la ermita de
Valderrey, en la capital zamorana, y que se encuentra en la carretera Zamora-La Hiniesta. En
efecto, dicha infraestructura fue reformada por la Administración autonómica en el año 1995, y,
según el autor de la queja, la actual estructura del pretil del puente provoca que este funcione
como una presa, causando la inundación de las propiedades colindantes.
En relación con lo anterior, la Consejería de Fomento admitió en su informe la
realización de las obras de reforma mencionadas, y que fueron entregadas al Ayuntamiento de
Zamora, titular de la carretera. No obstante, esta Consejería reconoce que se incumplió la
condición fijada por la Confederación Hidrográfica del Duero de dotar a cada uno de los pretiles
de un mínimo de tres ojos de buey de 30 cms. de diámetro, simétricamente distribuidos. Esta
deficiencia fue reconocida también por el Organismo de Cuenca, que aconsejaba, con el fin de
evitar daños a terceros, “sustituir la estructura actual por otra dotada de una capacidad de
desagüe suficiente que admitiera el paso de la avenida de los 100 años que previamente
debería ser autorizada”. Sin embargo, el Ayuntamiento consideró que el mencionado puente se
encontraba “en perfecto estado de conservación y mantenimiento, no requiriéndose ningún tipo
de actuación estructural en el mismo”, aunque informaba que en el verano se procedería “a
realizar una limpieza de la vegetación existente dentro del cauce del Arroyo de Valderrey en las
proximidades del referido puente”.
Analizando la información remitida, se constató que, en la reforma del puente, la
Administración autonómica había incumplido las condiciones fijadas para evitar riesgos de
inundabilidad. Sin embargo, al haber recepcionado esas obras la Administración local, debe ser
esta la encargada de construir un nuevo puente que sustituya el anterior, cumpliendo así las
previsiones establecidas en el art. 9.2 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Además,
es preciso que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente preste, para solventar este
problema, la asistencia técnica y financiera que precise el Ayuntamiento.
Respecto a los posibles daños sufridos por los particulares, esta institución no dispone
de conocimientos específicos para proceder a su valoración, si bien estima conveniente que las
administraciones implicadas tramiten las reclamaciones presentadas en su día, requiriendo la
subsanación de las deficiencias de estas en el caso de que fuese necesario.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución a las administraciones
implicadas:
Ayuntamiento de Zamora:
“1. Que por parte del órgano competente de ese Ayuntamiento se desarrollen las
actuaciones precisas y que resulten procedentes que concluyan con la construcción de
un nuevo puente por encima del cauce del arroyo Valderrey, en el tramo de la
carretera Zamora-La Hiniesta de su titularidad, con el fin de cumplir las condiciones
que se impusieron en octubre de 1994 por la Confederación Hidrográfica del Duero,
dotándole en todo caso de suficiente capacidad de desagüe, evitando de esta forma el
desbordamiento del cauce a su paso por dicho punto en caso de avenidas
extraordinarias.
2.- Que, a tal fin, se soliciten las autorizaciones que sean precisas al organismo de
cuenca, y, en su caso, se requiera a la Administración autonómica la asistencia técnica
y financiera que sea precisa para la subsanación de las deficiencias que han sido
denunciadas en reiteradas ocasiones (...).
3.- Que, se proceda por esa Corporación a dar curso y resolver las reclamaciones
formuladas (...) en orden a la reparación o indemnización de los daños a los que se
alude en las reclamaciones dirigidas a ese Ayuntamiento y cuyo origen se sitúa en
dichas reclamaciones en la defectuosa ejecución del puente de que aquí se trata.
4.- Que en su caso, y de considerarse preciso, se requiera a (...) con carácter previo,
para que subsane su solicitud con arreglo a lo establecido en el art. 71 de la Ley
30/92, de la Ley de RJAPyPAC.
5.- En relación con lo anterior, se recuerda a esa Administración en este y en todos
los supuestos, la obligación de resolución expresa y dentro de plazo que le impone el
art. 42 de la Ley 30/92, ya citada”.
Consejería de Fomento y Medio Ambiente:
“1.-Que se preste al Ayuntamiento de Zamora la asistencia técnica y financiera que
fuese precisa para la construcción de un nuevo puente por encima del cauce del
arroyo Valderrey con el fin de subsanar el incumplimiento por parte de la Consejería
de Fomento de las condiciones que se impusieron en octubre de 1994 por la
Confederación Hidrográfica del Duero para la ejecución de los accesos a la ermita del
Cristo de Valderrey.
2.- Que, se proceda por esa Administración a dar curso y resolver las reclamaciones
formuladas (...) en orden a la reparación o indemnización de los daños a los que se
alude en las reclamaciones formuladas y cuyo origen se sitúa en dichas reclamaciones
en la defectuosa ejecución del puente de que aquí se trata.
3.- Que en su caso, y de considerarse preciso, se requiera a la interesada con carácter
previo, para que subsane su solicitud con arreglo a lo establecido en el art. 71 de la
Ley 30/92 (...)..
4.- En relación con lo anterior, se recuerda a esa Administración en este y en todos
los supuestos, la obligación de resolución expresa y dentro de plazo que le impone el
art. 42 de la Ley 30/92, ya citada”.
A fecha de cierre de este Informe, ninguna de las administraciones implicadas había
contestado a esta resolución.
2.4. Conservación y mantenimiento
El cumplimiento de los objetivos para los cuales se proyectan y construyen las
infraestructuras públicas, exige un adecuado mantenimiento. En el caso concreto de las
carreteras, es necesario seguir incidiendo en la relevancia que tiene para la seguridad de las
personas que las administraciones titulares de aquellas asuman adecuadamente la
responsabilidad de mantenerlas en las mejores condiciones posibles. Se han planteado siete
quejas demandando mejoras en la conservación y mantenimiento de carreteras de titularidad
autonómica y provincial, pero ninguna de ellas fue remitida al Defensor del Pueblo, al no
afectar a tramos de carreteras de titularidad de la Administración del Estado.
Como el año pasado, las dificultades para cumplir con esta obligación se manifiestan
de una forma más intensa en el caso de las vías, cuya titularidad corresponde a las
diputaciones provinciales, que dan servicio a los núcleos de población de tamaño reducido,
agravando ya las difíciles condiciones socioeconómicas del medio rural. Al respecto, podemos
citar la queja 20092433, en el que se analizaron las reclamaciones presentadas sobre el
estado de las carreteras que discurren por las localidades pertenecientes todas ellas al
municipio zamorano de Rabanales, y que motivó la presentación por parte del Ayuntamiento de
numerosos escritos -nueve desde el año 2005- en los que se solicitaba a la Diputación de
Zamora que ejecutase obras de reforma y mejora necesarias para subsanar las numerosas
deficiencias denunciadas.
La Administración provincial, en el informe remitido, enumeró las obras ejecutadas en
todas las carreteras de su titularidad que transcurren por el término municipal de Rabanales,
considerando que la más problemática era la carretera ZA-P-2435, entre Rabanales y Grisuela,
“por la existencia de un paso de agua, que no tiene capacidad de desagüe suficiente, estando
además las fincas colindantes más elevadas que la carretera, y cercadas, con lo que se dificulta
el tránsito de agua a través de las cunetas”. No obstante, señalaba que el futuro contrato de
conservación integral de todas las carreteras de su titularidad, que se sacaría a licitación
próximamente, solventaría los problemas denunciados. No obstante, tras valorar positivamente
las actuaciones ya ejecutadas, se consideró conveniente recordar a la Diputación la necesidad
de agilizar las obras en esa carretera, sin olvidar los pequeños tramos de acceso a las
localidades de Mellanes, Fradellos y Ufones, que no aparecen mencionados en el futuro
proyecto.
En consecuencia, se dirigió la siguiente resolución a la Diputación de Zamora:
«Con la finalidad de garantizar que las carreteras que discurren por el término
municipal de Rabanales se encuentren en un adecuado estado de conservación y en
las mejores condiciones de seguridad posibles, adoptar las siguientes medidas:
Primero.- En relación con la carretera ZA-P-2435 (...), agilizar la ejecución de las
obras incluidas dentro del proyecto de obra denominada “Reparación de varias zonas
de la carretera ZA-P-2435, Rabanales-Grisuela” con el fin de mejorar las deficiencias
reconocidas por la Diputación en su informe, y de esta forma evitar que vuelvan a
reproducirse hechos como los recogidos en un medio de comunicación (...).
Segundo.- Respecto a los accesos a las localidades de Ufones, Fradellos y Mellanes
(...), llevar a cabo las actuaciones, tanto como sea posible y de acuerdo con las
disponibilidades presupuestarias con cargo al Contrato de Conservación Integral, para
la conservación y mejora del estado de los referidos tramos con el fin de garantizar la
seguridad vial de todas aquellas personas que quieran acceder a las referidas
poblaciones».
La Administración provincial aceptó las recomendaciones remitidas, comunicando que
la reparación de la carretera ZA-P-2435, en su tramo entre Rabanales y San Vitero, ya estaba
adjudicada y que comenzarían las obras en el momento en que se reciba la autorización de la
Confederación Hidrográfica; para el resto de tramos, se ejecutarían las actuaciones pertinentes
para garantizar la seguridad vial en función de la disponibilidad presupuestaria y del orden de
prelación de las actuaciones que establecen los ingenieros.
En ocasiones, los conflictos tienen su origen en la indeterminación de la
Administración competente para llevar a cabo las actuaciones de conservación de los elementos
de las vías públicas. Así sucedió en el expediente 20101272, en el que se denunciaba el
deficiente acceso desde la carretera comarcal CL-615 a una urbanización, sita en el municipio
de Husillos (Palencia). En efecto, según nos exponía el autor de la queja, dicha vía fue
ejecutada por la Junta de Castilla y León durante la mejora de la referida carretera hace diez
años, encontrándose en la actualidad muy deteriorada con infinidad de baches, por lo que
habían solicitado en reiteradas ocasiones su asfaltado al Ayuntamiento de Husillos y a los
Servicios Territoriales de Agricultura y Ganadería, y de Fomento de Palencia, sin que ninguna
Administración haya adoptado medidas al entender que no eran de su competencia.
En efecto, en el informe remitido, el Ayuntamiento considera que el mencionado
camino es, en realidad, “una vía de servicio de la carretera CL-615, ejecutada por la Junta de
Castilla y León, previa la correspondiente expropiación de terrenos”. En consecuencia, “la
titularidad de la misma corresponde a dicha Administración autonómica, siendo de su
responsabilidad su mantenimiento y conservación”. Sin embargo, la Consejería de Fomento
indica que “el camino de acceso a la urbanización es un camino de tierra, no tratándose, por
tanto, de una carretera de titularidad autonómica”, si bien reconoce que fue ejecutado por su
parte durante las obras de modernización de la vía pública con el objetivo de mejorar la
seguridad vial en la zona.
Analizando la normativa urbanística aplicable a esa urbanización, se constató que ya
se preveía en el año 1994 la construcción de un vial de servicio. Además, la reordenación de
accesos fue ejecutada de oficio por la Administración autonómica, sin que mediara petición de
los vecinos, por lo que nos encontramos ante el ejercicio de una potestad reconocida en la Ley
autonómica de Carreteras. Por lo tanto, se trata, en realidad, de una vía de servicio -en el
sentido que establece la Orden de 16 de diciembre de 1997, por la que se regulan los accesos a
las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios,
aplicable a este supuesto-, lo que conlleva la obligación de la Administración autonómica de
hacerse cargo del mantenimiento y la conservación de dicho camino, puesto que, en realidad,
es un elemento funcional de la carretera.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución a la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente:
“1. Que el camino de acceso a la Urbanización (...), sita en el municipio de Husillos,
desde la carretera CL-615, tiene la consideración de vía de servicio al estar prevista su
ejecución tanto en el Plan Parcial (...), como en el proyecto de ejecución de obras de
acondicionamiento de dicha vía pública, con el fin de mejorar la seguridad vial.
2. Que, en consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto en la Orden de 16 de
diciembre de 1997, por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las
vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios, corresponde a la Junta
de Castilla y León la conservación y mantenimiento de dicha vía pública, por lo que
deben ejecutarse las labores de arreglo del referido camino, de conformidad con los
criterios técnicos que se establecen para las vías de servicio en las que no se prevea
tráfico predominantemente de carácter no agrícola”.
A fecha de cierre de este Informe, el precitado órgano administrativo no había
contestado a esta resolución.
3. VIVIENDA
Los poderes públicos de Castilla y León tienen la obligación constitucional, estatutaria
y legal de orientar su actuación hacia la satisfacción del derecho de todos los ciudadanos a
acceder a una vivienda digna y adecuada: constitucionalmente, este derecho se configura como
un principio rector de la política social y económica (art. 47 CE); el Estatuto de Autonomía, por
su parte, articula la acción pública dirigida a garantizar este derecho en torno a la generación
de suelo, a la promoción de vivienda de protección pública, y a la especial atención a colectivos
con singulares dificultades; y, en fin, a través de la deseada Ley 9/2010, de 30 de agosto, del
derecho a la vivienda de la Comunidad, se han establecido las bases necesarias en orden a
lograr su efectividad.
La mención aquí a este triple fundamento tiene como único objeto subrayar que la
vivienda no debe ser considerada por las instituciones públicas como un bien al que los
ciudadanos acceden exclusivamente de acuerdo con la oferta y la demanda del mismo en el
marco de un libre mercado. Por el contrario, el ordenamiento jurídico impone a las
administraciones competentes intervenir en aquel mercado con el fin de tratar de garantizar a
todos los ciudadanos su acceso a una vivienda digna y adecuada. En otras palabras, la vivienda
no es únicamente una mercancía patrimonial, sino que ha de entenderse como un bien cuya
obtención constituye una necesidad básica de los ciudadanos, debiendo procurar los poderes
públicos su satisfacción en un “Estado social” como el instituido en el art. 1 de la Constitución.
Sin embargo, esta configuración del derecho a la vivienda no ha presidido siempre las
políticas públicas desarrolladas en este ámbito, como ya puso de manifiesto en el año 2008 el
Relator Especial de la ONU sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho
a un nivel de vida adecuado, quien realizó una misión en España entre el 20 de noviembre y el
1 de diciembre de 2006. En las conclusiones de esta misión se hizo referencia a que “... a pesar
de que en la Constitución se reconoce que la vivienda es un derecho básico, en la práctica es
considerada un simple bien de consumo, que se compra y se vende. En este contexto, debe
recuperarse la función social de la vivienda y aplicarse plenamente el art. 47 de la Constitución”
(Documento ONU A/HRC/7/16/Add.2, de 7 de febrero de 2008, párrafo 86).
En un contexto económico y social como el que ahora existe en España y en Castilla y
León, uno de los desafíos más relevantes a los que se deben enfrentar los poderes públicos es
tratar de garantizar un adecuado nivel de protección y eficacia de los derechos sociales, entre
los que se integra el derecho a acceder a una vivienda, con especial atención a aquellos grupos
de personas que presentan una singular necesidad de protección. En efecto, en la actualidad la
intervención pública dirigida a tratar de procurar a todos los ciudadanos una vivienda digna y
adecuada con un coste económico razonable y asumible, se debe desarrollar en el marco de
una profunda depresión de la actividad económica en general y de la propia del sector
inmobiliario en particular.
Sin ánimo exhaustivo, entre los datos generales que han de ser tenidos en cuenta en
el momento de diseñar las políticas públicas en materia de vivienda se pueden citar los tres
siguientes:
el tercer trimestre de 2011, el precio de la vivienda ha descendido un 7,4 % en España y un 4,8
% en Castilla y León, respecto al mismo trimestre del 2010, de acuerdo con la información
suministrada por la Dirección General de Presupuestos y Estadística de la Consejería de
Hacienda);
(687.523 en España, y 42.724 en Castilla y León, a 31 de diciembre de 2010, según los datos
proporcionados por el Ministerio de Fomento); o, en fin,
de viviendas (en torno al 13 % en España, y cerca del 9 % en Castilla y León, según los datos
del Ministerio de Fomento y del INE, respectivamente).
Como se ha puesto de manifiesto en el apartado del presente Informe dedicado a las
actuaciones de oficio, los dos últimos aspectos de la coyuntura del sector inmobiliario
enunciados han sido analizados en 2011, desde una perspectiva general, por esta procuraduría,
dando lugar a la formulación de dos resoluciones en las que se ha propuesto a la
Administración autonómica la adopción de diversas medidas dirigidas a mejorar los datos
existentes actualmente en relación con aquellos.
A los indicadores anteriores, procede añadir que nuestra Comunidad presenta unas
perspectivas de decrecimiento demográfico que también influyen de forma significativa en el
desarrollo del mercado inmobiliario (según las proyecciones de población a corto plazo 2011-
2021 realizadas por la Dirección General de Presupuestos y Estadística, en ese período de
tiempo la población de Castilla y León decrecerá en un 4,07 %, mientras que la de España lo
hará en un 1,23 %).
En el ámbito estatal, algunas de las medidas más destacables adoptadas en 2011, con
anterioridad al comienzo de la nueva legislatura, han ido dirigidas a fomentar la rehabilitación
de viviendas. Así, se pueden citar las contenidas en el capítulo IV del título III (arts. 107 a 111)
de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y en el capítulo IV (arts. 17 a 22) del
RDL 8/2011, de 1 julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto
público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades
locales, de fomento de actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación
administrativa. Esta última norma también tenía entre sus objetivos el de moderar el impacto
negativo de la crisis económica sobre los ciudadanos afectados por procedimientos de ejecución
hipotecaria de su vivienda habitual.
Sin embargo, en 2011 no ha sido objeto de ninguna modificación el Plan Estatal de
Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado por RD 2066/2008, de 12 de diciembre, norma
nuclear de la política estatal de vivienda. Presumiblemente, este Plan será sustituido por uno
nuevo en el próximo año 2012, donde se deberán diseñar las líneas maestras de la intervención
pública del Estado en este ámbito para el próximo cuatrienio.
Con todo, dos de las medidas llamadas a tener mayor impacto sobre el sector
inmobiliario y, en consecuencia, sobre el derecho a la vivienda, se encuentran contenidas en el
RDL 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y
financiera para la corrección del déficit público, aprobado ya en la nueva legislatura y publicado
el último día del año. Aquellas medidas son de carácter fiscal y consisten en la recuperación de
la amplitud de la deducción por inversión habitual en el IRPF y en el mantenimiento del tipo
impositivo reducido del 4 % en el IVA aplicable a las entregas de viviendas. Los efectos de
estas y de otras actuaciones normativas que, casi con seguridad, se van a llevar a cabo en 2012
con la finalidad de reactivar el mercado inmobiliario y de reducir el “stock” de viviendas
existente, se podrán comenzar a valorar en 2013.
Por su parte, en Castilla y León, después de la aprobación en 2010 de la necesaria Ley
9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda, en 2011 no se ha procedido al desarrollo
reglamentario de ninguno de sus aspectos, incumpliendo en algún caso el mandato temporal
establecido en la propia Ley (por ejemplo, en relación con la regulación de las normas de
diseño y habitabilidad de las viviendas de protección pública, la disposición final cuarta de
aquella establecía que la aprobación de tales normas debía tener lugar en el plazo de un año
desde la fecha de su entrada en vigor). Aquel desarrollo reglamentario, no obstante, se ha
anunciado ante las Cortes autonómicas para 2012 por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento y
Medio Ambiente y por el Ilmo. Sr. Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo.
Tampoco se ha procedido en el pasado año 2011 ni a sustituir, ni a modificar
parcialmente, el Decreto 52/2002, de 27 de marzo, de Desarrollo y Aplicación del Plan Director
de Vivienda y Suelo de Castilla y León 2002-2009. También en este caso se han anunciado para
2012 cambios en el citado Plan, subordinados a su necesaria coordinación con la planificación
estatal, pendiente, como hemos señalado, de un proceso de revisión. A pesar de la necesidad
de adaptar la planificación autonómica en materia de vivienda a la coyuntura actual y a la
novedosa presencia de una Ley de la Comunidad reguladora del derecho a la vivienda, no es
menos cierto que su compatibilidad y coherencia con las medidas estatales se erige en un
presupuesto ineludible de su eficacia. Continuando con las ausencias, también es llamativo, y
así se ha puesto de manifiesto por algún ciudadano ante esta procuraduría, la falta de
convocatoria en 2011 de las ayudas para el alquiler, ayudas que venían siendo convocadas
anualmente por la Administración autonómica.
Es posible que el desarrollo en 2011 de dos procesos electorales haya influido en una
cierta paralización en nuestra Comunidad de la adopción de medidas, especialmente de carácter
normativo, en este ámbito, lo cual resulta evidente si repasamos las normas de rango legal y
reglamentario que, en relación con el derecho a la vivienda y con la intervención de los poderes
públicos autonómicos en orden a procurar su satisfacción, habían sido aprobadas en 2010.
Con todo, al igual que ocurría en el ámbito estatal, lo más destacado producirá sus
efectos en el año 2012 y constituye también una apuesta decidida por la rehabilitación de
viviendas: se trata de los nuevos beneficios fiscales que incorpora el Proyecto de Ley de
Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, que está siendo objeto de discusión en las
Cortes de Castilla y León en el momento de la elaboración del presente Informe. Sin perjuicio
de la redacción final de la norma, son tres los beneficios tributarios incluidos en la misma en
relación con la vivienda (el primero tiene carácter permanente y los dos siguientes naturaleza
temporal): modificación de la deducción por obras de rehabilitación y mejora de vivienda;
establecimiento de una deducción para obras de adecuación a la inspección técnica de
construcciones; y, en fin, creación de una deducción para obras de reparación y mejora de
vivienda habitual.
En definitiva, no son pocas las medidas que en el ámbito de la Administración
autonómica y en relación con el derecho a la vivienda de los ciudadanos, se encuentran
pendientes de adopción, procediendo que en 2012 se aborde su diseño, aprobación e
implementación.
Adentrándonos en el análisis de las quejas presentadas por los ciudadanos en 2011 en
relación con las actuaciones públicas dirigidas a favorecer el acceso de aquellos a una vivienda
digna y adecuada, lo primero que debemos poner de manifiesto es su, más que notable,
incremento. En efecto, el descenso progresivo desde el año 2008 en el número de quejas en
materia de vivienda se ha visto radicalmente interrumpido, puesto que de las cincuenta y ocho
quejas presentadas en 2010, se ha pasado a las ciento cincuenta formuladas en 2011. Las
causas de esta elevación exponencial se hallan, fundamentalmente, en la existencia de tres
grandes grupos de quejas, referidos cada uno de ellos a un mismo asunto: así, hemos recibido
veintinueve quejas en relación con el retraso en la entrega de una promoción de sesenta y seis
viviendas de protección pública en la localidad de Miranda de Ebro (Burgos); en veinticuatro se
puso de manifiesto la oposición a la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada; y, en fin,
se han presentado treinta y tres quejas respecto a la imposibilidad de cincuenta y dos
adquirentes de viviendas protegidas ubicadas en una localidad de la provincia de Salamanca,
de acceder a unas ayudas a la “vivienda joven” previamente reconocidas.
No obstante, ha crecido notablemente también el número de ciudadanos que han
acudido poniendo de manifiesto conflictos relativos al reconocimiento y abono de las ayudas al
alquiler de viviendas (de diecisiete quejas en 2010 se ha pasado a treinta en 2011). En
cualquier caso, no puede pasar inadvertido que, en un gran número de supuestos, los
ciudadanos han solicitado la intervención de esta procuraduría respecto a asuntos relativos,
directa o indirectamente, con la ausencia de disponibilidad presupuestaria para proceder a los
abonos económicos ya reconocidos, o con el retraso temporal en la efectividad de los mismos.
Un año más, se mantiene el protagonismo de la Administración autonómica, ahora a
través de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, en las actuaciones objeto de las quejas
presentadas por los ciudadanos, puesto que de las ciento cincuenta quejas presentadas, en
noventa y nueve de ellas existía una intervención de aquella.
En cuanto a las resoluciones adoptadas en este ámbito, las problemáticas objeto de
las mismas reiteran, en esencia, las de años anteriores, lo cual manifiesta la vinculación
existente entre las irregularidades detectadas y los efectos de la crisis. Así, en 2011 se han
formulado hasta cuatro resoluciones relacionadas con procesos de promoción de viviendas
protegidas y con las consecuencias de las incidencias que tienen lugar en los mismos en los
derechos de los adquirentes finales de aquellas. Igualmente, las cuestiones relativas al impago
del precio de viviendas de promoción pública también han motivado la intervención de esta
Institución, dando lugar a la formulación de una resolución dirigida a la Administración en 2011.
También es destacable la adopción de tres resoluciones acerca de la actuación de las
administraciones públicas en orden a garantizar la adecuada conservación y la reparación de las
deficiencias existentes en viviendas de protección pública. Finalmente, la tramitación y
resolución de las ayudas al alquiler ha dado lugar a tres resoluciones, en las cuales nos hemos
ocupado tanto de aspectos formales como materiales de los procedimientos dirigidos al
otorgamiento o denegación, según proceda, de aquellas.
Respecto al grado de colaboración mantenido con esta institución por las
administraciones, en especial por la autonómica, debemos reiterar nuestro reconocimiento al
incremento de la diligencia con la que la Consejería competente en materia de vivienda viene
atendiendo nuestras peticiones de información. Únicamente en ocho expedientes fue preciso
reiterar la solicitud de información en dos ocasiones para que la misma fuera debidamente
contestada.
En un sentido contrario, destacamos aquí la falta de colaboración del Ayuntamiento de
Chozas de Abajo (León). Así, en primer lugar, en el expediente 20100885, a pesar de no
contestar a nuestros requerimientos de información, se procedió a formular una resolución que
tampoco fue respondida por aquel, circunstancia que motivó su inclusión en el Registro de
Administraciones y Entidades no colaboradoras. Igualmente, en la queja 20110231, tras
realizar reiteradas solicitudes de información al Ayuntamiento citado, este no respondió a
ninguna de ellas, lo cual nos obligó a incluir nuevamente a la citada Entidad local en aquel
Registro. Resulta evidente la forma en la cual este tipo de actitudes entorpecedoras, en las que
reincide el Ayuntamiento señalado, frustra la actuación de esta institución en defensa de los
derechos de los ciudadanos.
3.1. Viviendas de protección pública
Como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, la promoción de vivienda pública y
de vivienda protegida es uno de los instrumentos que, de conformidad con lo dispuesto en el
Estatuto de Autonomía, debe ser utilizado por las administraciones públicas para garantizar el
acceso en condiciones de igualdad de todos los castellanos y leoneses a una vivienda digna. Sin
embargo, la crisis del sector inmobiliario ha generado una ralentización de la promoción de
viviendas de protección pública, como revela el hecho de que, según los datos proporcionados
por el Ministerio de Fomento, de 67.904 viviendas calificadas definitivamente en España en
2009, se descendiera a 58.311 en 2010 (en Castilla y León, se calificaron definitivamente 2.364
y 669 viviendas, respectivamente).
En el Informe correspondiente al año 2010, explicábamos la reducción del número de
quejas relacionadas con las viviendas protegidas en aquel descenso de la actividad promotora,
mediata o inmediata, de la Administración. Sin embargo, en 2011, se han presentado treinta y
cuatro quejas más en este apartado que en el año anterior (un total de cincuenta y una). No
obstante, este ascenso hay que contextualizarlo, considerando que, como hemos señalado con
anterioridad, veintinueve de ellas se refieren a un mismo conflicto relacionado con una
promoción de viviendas protegidas llevada a cabo por una empresa municipal de vivienda. Más
significativa resulta la inexistencia de quejas relacionadas con el proceso de adjudicación de
viviendas protegidas, circunstancia que confirma que la aplicación de la Orden FOM/1982/2008,
de 14 de diciembre, norma que incorporó diversas previsiones que fueron sugeridas por esta
institución a la Administración autonómica a través de diversas resoluciones dirigidas a la
misma, ha reducido notablemente la conflictividad relacionada con estos procedimientos.
Por otra parte, la existencia de deficiencias en viviendas de protección pública ha
hecho que los ciudadanos acudan demandando una actuación diligente de las administraciones
competentes en diez ocasiones, lo cual ha dado lugar a la presentación de seis quejas más por
este motivo que en 2010. También la formulación de resoluciones dirigidas a la Administración
autonómica en relación con esta problemática ha experimentado un crecimiento, puesto que
han sido tres las ocasiones en las que hemos considerado preciso instar a aquella el correcto
ejercicio de sus competencias con el fin de garantizar un adecuado estado de conservación de
las viviendas protegidas.
Finalmente, en 2011 ha sido necesario volver a poner de manifiesto la obligación de la
Administración autonómica de inspeccionar y, en su caso, sancionar, incumplimientos de la
obligación de los adjudicatarios de este tipo de viviendas de destinar las mismas a su domicilio
habitual y permanente.
3.1.1. Promoción de viviendas
Procede comenzar este apartado dedicado a las posturas adoptadas en 2011, a
instancia de los ciudadanos, en relación con los procesos de promoción de viviendas protegidas,
haciendo referencia a un fenómeno general como es el del cooperativismo. A este aspecto
general de la promoción de viviendas se refería la queja 20101974, donde su autor exponía la
problemática que surge cuando la gestión, total o parcial, de una cooperativa de viviendas se
atribuye a una empresa especializada que actúa de mediadora para la contratación de los
diferentes profesionales, y aporta los medios materiales y humanos para la puesta en
funcionamiento de la promoción inmobiliaria de que se trate. En estos supuestos hay un riesgo
de que se pueda desvirtuar el funcionamiento democrático de la cooperativa, por
desconocimiento del socio de las operaciones que se llevan a cabo, o por abuso de los
responsables de la entidad gestora. Una vez admitida esta queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información relacionada con la problemática planteada a las consejerías
competentes en materia de cooperativas y en materia de vivienda.
La información proporcionada por la Administración autonómica confirmó la relevancia
que tiene el cooperativismo en el ámbito de la promoción de viviendas, con especial incidencia
en las viviendas de protección pública. El correcto funcionamiento de las sociedades
cooperativas aporta ventajas innegables en el orden económico y social frente a otras formas
más convencionales de promoción de viviendas. Desde un punto de vista cuantitativo, la
existencia de 280 cooperativas de viviendas inscritas en Castilla y León, de las cuales 103
aparecían registradas como promotoras de viviendas de protección pública, evidenciaba la
importancia del fenómeno cooperativista en el ámbito de la promoción de viviendas en general,
y de viviendas protegidas en particular, en esta Comunidad. De ahí la conveniencia de que el
régimen jurídico aplicable a estas sociedades cooperativas estableciera mecanismos que
previnieran funcionamientos incorrectos de estas y contemplase reacciones adecuadas si estos
llegaran a producirse efectivamente.
Pues bien, el contenido de la citada información revelaba dudas acerca de que las
normas existentes fueran suficientes para garantizar un correcto funcionamiento de las
cooperativas de viviendas en la Comunidad, debido a la ausencia de referencia alguna en
aquellas a la responsabilidad de las entidades a las cuales las cooperativas, en su caso,
encomiendan su gestión como agentes independientes con atribuciones propias. Esta
responsabilidad podía ser exigida en el ámbito civil con base en lo dispuesto en los arts. 1.591
del Código Civil (así se ha reconocido en situaciones calificadas de “promoción encubierta” por
el Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia núm. 762/1996, de 3 de octubre), o 17.4 de
la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Sin embargo, en el
supuesto concreto de la promoción de viviendas de protección pública, la ausencia de una
determinación de la posible responsabilidad de las entidades gestoras de cooperativas de
viviendas frente a la Administración, daba lugar a que los incumplimientos e irregularidades que
pudieran tener lugar en el desarrollo de la promoción de que se tratase repercutiesen
doblemente en los socios cooperativistas, como destinatarios últimos de las viviendas y como
miembros de la sociedad cooperativa que podía ser sancionada por la Administración por
aquellos incumplimientos. En estos casos no existía una vía para exigir responsabilidad a la
entidad gestora quien, aunque debiera ver refrendadas sus actuaciones más relevantes por los
órganos competentes de la cooperativa, tenía un amplio ámbito de actuación y disponía de
mecanismos para imponer sus decisiones a los socios, como ponía de manifiesto el ciudadano
en su escrito de queja.
Por este motivo, entre otros, en la Comunidad Autónoma de Aragón se había
abordado una regulación de esta cuestión a través de la Ley 4/2010, de 22 de junio, por la que
se había modificado la Ley 9/1998, de 22 de diciembre, de Cooperativas. Además de en la
Comunidad citada, la previsión relativa a la posible responsabilidad administrativa de las
entidades gestoras de cooperativas de viviendas por la comisión de infracciones en materia de
viviendas de protección pública, se había contemplado también en el ordenamiento propio de
otras comunidades autónomas (sin ánimo exhaustivo, art. 2.3 de la Ley 9/2003, de 26 de
marzo, reguladora del régimen sancionador de viviendas protegidas de la Comunidad de
Madrid; y art. 66.4 de la Ley 2/2007, de 1 de marzo, de Vivienda de la Comunidad Autónoma
de La Rioja).
En consecuencia, considerando que, a diferencia de lo que ocurría en otras
comunidades autónomas, en Castilla y León no existían previsiones específicas dirigidas a
regular el fenómeno de las entidades gestoras de sociedades cooperativas de viviendas y las
responsabilidades en las que pudieran incurrir las mismas, con posterioridad a la fecha de cierre
INFORME 2011 ÁREA C: FOMENTO
del presente Informe, se formuló a la Administración autonómica una resolución en cuya parte
dispositiva se incluía la siguiente sugerencia:
“Analizar conjuntamente y de forma coordinada por las Consejerías de Economía y
Empleo y de Fomento y Medio Ambiente la conveniencia de elaborar un Anteproyecto
de Ley a través del cual se modifiquen las leyes 4/2002, de 11 de abril, de
Cooperativas de Castilla y León (en especial de la Sección 7.ª del Capítulo I del Título
II), y 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla
y León, en el sentido de introducir una regulación de las entidades gestoras de las
cooperativas de viviendas, donde se prevea el régimen de responsabilidad al que se
encuentren sujetas las mismas como agentes que intervienen en el proceso de
promoción de viviendas en general, y de viviendas de protección pública en
particular”.
Ya hemos hecho referencia al hecho de que en el año 2011 se han planteado
veintinueve quejas relativas al retraso en la entrega de sesenta y seis viviendas de protección
pública promovidas en Miranda de Ebro (Burgos). Procede explicar ahora que la presentación
de estas quejas vino precedida de una primera resolución dirigida al Ayuntamiento de Miranda
de Ebro en el expediente 20100995. En esta queja el ciudadano nos había puesto de
manifiesto un presunto retraso temporal en la entrega de aquellas viviendas, que habían sido
promovidas por Viranda (Empresa Municipal de la Vivienda de Miranda de Ebro, S.A), así como
los perjuicios causados por aquel retraso, entre los que se incluía el derivado de la aplicación de
un tipo impositivo más elevado en el IVA con el que se encontraba gravada la entrega de
aquellas viviendas. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información
relacionada con la problemática señalada al Ayuntamiento de Miranda de Ebro y a la
Administración autonómica.
A la vista de la información obtenida, se pudo concluir que, en el supuesto de la
promoción de viviendas protegidas señalada, se habían superado los plazos previstos para
proceder a la presentación de la solicitud de su calificación definitiva; a la resolución expresa de
esta solicitud; y, en fin, a la elevación a escritura pública de los contratos de compraventa de
aquellas viviendas y a la entrega de las mismas a sus adquirentes. El tiempo empleado en la
construcción y promoción de las viviendas identificadas, unido al cambio legislativo operado en
el tipo impositivo aplicable en el IVA con el que se encontraba gravada la venta de aquellas,
había tenido como principal consecuencia jurídica la aplicación de un tipo del 8 %, mientras
que, de haberse cumplido los plazos establecidos legalmente, se habría repercutido un tipo del 7 %.
INFORME 2011 ÁREA C: FOMENTO
La normativa reguladora de las viviendas de protección pública que se encontraba
vigente cuando se inició la promoción de viviendas en cuestión establecía los siguientes plazos
temporales de edificación y entrega de las mismas a sus compradores: treinta meses, contados
desde la obtención de la calificación provisional, para presentar la solicitud de calificación
definitiva, prorrogables por un máximo de diez meses más mediando causa justificada (art.
17.1 del RD 3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el RDL 3148/1978, de 10
de noviembre); tres meses, computados desde la concesión de la calificación definitiva, para
entregar las viviendas a sus adquirentes o arrendatarios, poniendo a su disposición las llaves de
las mismas (art. 14 del citado Real Decreto); y, en fin, tres meses desde la concesión de la
calificación definitiva o desde la firma del contrato, si esta hubiera tenido lugar con
posterioridad, para elevar a escritura pública los contratos de compraventa (art. 15 del Real
Decreto indicado). A través de estos plazos, se establecía el tiempo máximo que debía
transcurrir desde el inicio de la construcción de la promoción de que se tratara (obtención de la
calificación provisional) hasta la entrega de las viviendas integrantes de aquella a sus
compradores, pasando por el momento en el cual se finalizaba la ejecución de las obras
(solicitud de la calificación definitiva).
En el supuesto planteado en la queja, el retraso en el que había incurrido la empresa
municipal en el proceso de promoción de las sesenta y seis viviendas indicadas había generado
un perjuicio económico concreto a los adquirentes de aquellas viviendas, materializado en el 1
% adicional en concepto de IVA que se había repercutido a los mismos.
Por este motivo, se procedió a formular una resolución al Ayuntamiento de Miranda de
Ebro con el siguiente tenor literal:
“En relación con las sesenta y seis viviendas promovidas por Empresa Municipal de la
Vivienda de Miranda de Ebro, S.A. sobre la parcela (...), instar a esta sociedad pública
la adopción de las siguientes medidas:
Primero.- Elevación a escritura pública de los contratos de compraventa de las
viviendas que, en su caso, se encuentren todavía pendientes de entrega a sus
adquirentes, con el fin de que esta última se produzca.
Segundo.- Devolución a los adquirentes de las citadas viviendas del equivalente
económico a la diferencia entre la repercusión que, en su caso, se haya efectuado del
IVA con el que se encontraba gravada su entrega con aplicación de un tipo impositivo
del 8 % y la que hubiera tenido lugar si aquellas viviendas hubieran sido entregadas
dentro de los plazos previstos en la normativa aplicable, calculada con un tipo del 7 %”.
El Ayuntamiento destinatario de esta resolución, que también fue comunicada a la,
entonces, Consejería de Fomento, contestó a la misma señalando que se aceptaba su punto
primero y que se rechazaba el punto segundo, con base, en este último caso, en una prórroga
que había sido concedida para proceder a solicitar la calificación definitiva de las viviendas. Con
posterioridad a la recepción de la respuesta municipal, se recibieron, como ya se ha señalado,
veintinueve quejas (20111150 y veintiocho más) donde los ciudadanos continuaban poniendo
de manifiesto los perjuicios sufridos como consecuencia del retraso en la entrega de aquellas
viviendas a sus adquirentes. Considerando los nuevos datos aportados en relación con la
problemática planteada, se acordó continuar con la investigación llevada a cabo, volviéndonos a
dirigir al Ayuntamiento y a la Administración autonómica en solicitud de información.
Por otra parte, en el Informe de 2010 hicimos referencia a una resolución relacionada
con una promoción de viviendas llevada a cabo en una de las parcelas afectadas por un plan
parcial de la ciudad de Valladolid que habían sido enajenadas, en su día, por VIVA (Sociedad
Municipal de Vivienda y Suelo de Valladolid, S.L.). En relación con esa misma promoción,
señalábamos allí que se habían planteado dos nuevas quejas (20101723 y 20101790), en las
que los ciudadanos manifestaban que la mercantil promotora, ante el necesario cumplimiento
del precio máximo de venta de las viviendas en cuestión al que se hacía referencia en la
resolución que había sido formulada por esta institución, había procedido a modificar el
proyecto de aquellas, suprimiendo el acceso a la terraza perimetral en planta ático desde las
viviendas y reduciendo la superficie acristalada de las mismas, sin haber obtenido las
autorizaciones pertinentes para ello. Estas nuevas quejas fueron admitidas a trámite,
dirigiéndonos nuevamente a la, entonces, Consejería de Fomento y al Ayuntamiento de
Valladolid en solicitud de información acerca de la cuestión novedosa planteada.
Pues bien, de la información que se obtuvo con motivo de la tramitación de los
citados expedientes se desprendía que se habían obtenido las autorizaciones necesarias para
proceder a la modificación del proyecto controvertida, no pudiendo impedir este cambio las
administraciones competentes, debido a que el mismo no resultaba contrario a la normativa
cuyo cumplimiento debían garantizar aquellas. Distinto era que la modificación indicada pudiera
suponer un incumplimiento de un compromiso contractual, asumido por la mercantil promotora
de las viviendas en los correspondientes contratos de compraventa de las viviendas afectadas,
referido a las características físicas de las mismas. Por el contrario, sí correspondía a la
Administración autonómica supervisar que en la enajenación de las viviendas se respetase el
precio máximo de venta fijado en la normativa aplicable. Respecto a esta cuestión concreta,
esta procuraduría ya había concluido en una resolución formulada en 2009, y de la que se hizo
una amplia referencia en el Informe correspondiente a ese año, cuál debía ser el precio máximo
aplicable a la promoción de viviendas en cuestión. Sin embargo, como resultado de la
tramitación de las dos quejas señaladas, se constató que la calificación definitiva otorgada a la
promoción de viviendas había establecido un precio máximo de venta superior al que
correspondía, de conformidad con el criterio expresado por esta institución en aquella
resolución.
La corrección de la irregularidad señalada exigía la revisión de la resolución
administrativa a través de la cual se había concedido aquella calificación definitiva. La parte de
una calificación definitiva de viviendas de protección pública, en la cual se fija como precio
máximo de venta de las mismas una cantidad superior a la normativamente establecida, se
encuentra afectada por un vicio de anulabilidad, y no de nulidad, por incurrir en una infracción
del ordenamiento jurídico (art. 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Así mismo, en
virtud del principio de conservación de los actos administrativos, el vicio de esta parte de la
calificación definitiva no implica la invalidez de la totalidad del acto administrativo a través del
cual se calificaron como protegidas las viviendas en cuestión (art. 64.2 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre). En este sentido se ha pronunciado también el Consejo Consultivo de Castilla
y León en su dictamen de fecha 25 de junio de 2009.
Por tanto, se consideró que, en el supuesto planteado en la queja, se debía proceder
a iniciar el procedimiento para declarar lesiva para el interés público la parte de la calificación
definitiva de las viviendas en la cual se había fijado un precio máximo de venta superior al
debido, con el fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo. En cuanto a las consecuencias jurídicas de esta posible declaración,
y, en concreto, a los efectos que la misma pudiera tener para los adquirentes de las viviendas,
esta institución ya había mantenido en diversas ocasiones que, jurisprudencialmente, se había
tratado de desvincular la exigencia de la devolución de lo indebidamente percibido del ejercicio
de la potestad sancionadora propiamente dicho (STS de 22 de febrero de 2000 y de 1 de abril
de 2003), afirmando la posibilidad de exigir la devolución del sobreprecio exigido en una
enajenación de una vivienda protegida, aun cuando no fuera posible sancionar
administrativamente la percepción del mismo, como ocurría en el caso planteado en la queja.
Con base en la información obtenida y en los argumentos jurídicos esbozados, se
dirigió una resolución a la Administración autonómica en los siguientes términos:
“En relación con la promoción de ochenta y dos viviendas de protección pública
llevada a cabo por (...), adoptar las siguientes actuaciones:
Primero.- Al amparo de lo dispuesto en los arts. 103 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, y 64 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León, iniciar el procedimiento dirigido a
declarar lesiva para el interés público la parte de su calificación definitiva (...) en la
que se ha fijado su precio máximo de venta, con la finalidad de proceder a su ulterior
impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Segundo.- En el supuesto de que la parte indicada de aquella calificación definitiva
sea efectivamente anulada y se fije como precio máximo de venta de las viviendas en
cuestión el máximo fijado para el año 2007, exigir a la sociedad promotora el
reintegro de lo indebidamente recibido de los adquirentes finales de aquellas
viviendas”.
La Consejería destinataria de la resolución contestó a la misma manifestando que no
resultaba necesario llevar a cabo las actuaciones recomendadas, puesto que la mercantil
promotora de las viviendas se había comprometido a respetar el precio máximo de venta
aplicable que se había señalado en la anterior resolución formulada por esta procuraduría, y no
el que constaba en la calificación definitiva, superior al anterior. Comunicado el contenido de
esta contestación a los autores de las quejas y al Ayuntamiento de Valladolid, se procedió al
archivo de estas.
También, en relación con esta misma promoción de viviendas, se ha presentado una
nueva queja en 2011 (20112434), relacionada en este caso con la presunta existencia de
deficiencias constructivas en aquellas.
Por último, desarrollaremos el contenido de la postura adoptada en el expediente
20100885, donde, como hemos señalado con anterioridad, a pesar de la ausencia de
colaboración del Ayuntamiento de Chozas de Abajo, se estimó oportuno formular una resolución
que, no obstante, tampoco fue contestada por la citada Entidad local. En esta queja, el
ciudadano ponía de manifiesto la existencia de diversas irregularidades en el procedimiento de
cesión gratuita de una finca de una Junta Vecinal con destino a la construcción de quince
viviendas de protección pública, así como en el expediente de contratación correspondiente a la
construcción y promoción de estas viviendas. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información relativa a la problemática planteada, además de al Ayuntamiento
indicado, a la Junta Vecinal afectada, y a las Consejerías de Fomento, y de Interior y Justicia.
Aunque, como se ha reiterado, no fue posible obtener una contestación del
Ayuntamiento, de los informes obtenidos del resto de administraciones implicadas se
desprendía, en primer lugar, que, en la fecha en la que se había acordado la cesión gratuita de
la finca no era jurídica ni materialmente posible que la misma estuviera inscrita en el Registro
de la Propiedad. En consecuencia, debido al evidente incumplimiento de los requisitos previstos
en la normativa aplicable [en especial, arts. 110.1 b) y 113 del RD 1372/1986, de 13 de junio],
se podía calificar como temeraria la actuación municipal posterior. Así lo evidenciaba el hecho
de que la Diputación provincial de León, a través de un informe, hubiera conminado al
Ayuntamiento a paralizar toda actuación referida a la finca en cuestión, advirtiéndole, incluso,
de que en caso contrario se podría incurrir en responsabilidades de diversa naturaleza, incluida
la penal.
En cuanto al procedimiento de contratación de la promoción y construcción de las
quince viviendas de protección pública en cuestión, con entrega de solar, a la vista de la
información proporcionada se observó la concurrencia de tres irregularidades en el desarrollo y
resolución de aquel procedimiento: la primera de ellas se derivaba del hecho de que, en las
fechas de adjudicación del contrato y de formalización del mismo, una de las prestaciones a las
que se obligaba el Ayuntamiento (la entrega del solar) no era posible, puesto que el mismo no
formaba parte aún del patrimonio municipal; la segunda se refería a la propia fórmula
contractual utilizada por el Ayuntamiento para lograr la promoción de las quince viviendas
protegidas, puesto que se habían mezclado dos modalidades contractuales posibles, dando
lugar a una nueva que no parecía tener encaje en la normativa aplicable; y la tercera se
encontraba relacionada con la circunstancia de que la entrega al adjudicatario del solar en
cuestión -hubiera sido incluido el valor de este último dentro del precio o no- no encontraba
amparo en la normativa reguladora de la contratación del sector público.
En consecuencia, debido a que la fórmula contractual utilizada en el supuesto
planteado no tenía cabida el ordenamiento jurídico, en especial en lo relacionado con la entrega
de la parcela al adjudicatario, se consideró que la enajenación de esta última se había llevado a
cabo prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, lo cual constituía una
nueva causa de nulidad del contrato contemplada en el art. 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre. Procedía, por tanto, que se iniciase un proceso de revisión de oficio de la
adjudicación definitiva del contrato en cuestión, si bien una posible declaración de nulidad de la
misma en ningún caso podría afectar a la construcción finalizada de las quince viviendas de
protección pública citadas, puesto que aquí sería aplicable la doctrina del Tribunal Supremo de
conformidad con la cual el interés público debe prevalecer sobre los intereses contractuales
(STS de 23 de mayo de 2000).
Por tanto, a la vista de la información que se pudo obtener y de los argumentos
jurídicos apuntados, se procedió a dirigir una resolución al Ayuntamiento de Chozas de Abajo en
los siguientes términos:
«Primero.- En relación con el contrato celebrado entre el Ayuntamiento de Chozas de
Abajo (León) y la mercantil (...) para la “Promoción y construcción de quince viviendas
de protección oficial, con entrega de solar, mediante concurso y procedimiento
abierto, en (...) Municipio de Chozas de Abajo (León)”, adoptar las siguientes
medidas:
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común y 34 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Público, acordar el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la
adjudicación definitiva del citado contrato acordada por la Junta de Gobierno Local
con fecha 25 de septiembre de 2008.
de conformidad con lo previsto en el art. 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, no
podrán afectar a las quince viviendas de protección pública construidas y promovidas
en ejecución del citado contrato.
Segundo.- Cumplir la obligación de auxiliar al Procurador del Común en sus
investigaciones en los términos exigidos por los arts. 3.1 y 16 de la Ley 2/1994 de 9
de marzo, modificada por la Ley 11/2001, de 22 de noviembre».
La citada resolución fue comunicada, además de al autor de la queja, a las
administraciones a las que nos habíamos dirigido en solicitud de información. La ausencia de
colaboración del Ayuntamiento de Chozas de Abajo, manifestada también en la ausencia de
contestación a la citada resolución pese a haber sido reiterada la misma en tres ocasiones,
motivó, además de la inclusión de aquel en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras, el archivo del expediente sin poder transmitir al ciudadano ningún tipo de
información municipal.
En definitiva, en 2011 se ha mantenido la conflictividad planteada en relación con los
procesos de promoción de viviendas de protección pública, y se ha incrementado el número de
supuestos donde ha sido necesario adoptar una resolución debido a la constatación de
irregularidades en la actividad administrativa dirigida a garantizar la regularidad de aquella
actividad promotora inmobiliaria. Un año más estas conclusiones nos remiten a la evidente
vinculación entre la situación actual de crisis inmobiliaria generalizada y los conflictos surgidos
entre ciudadanos y administraciones públicas en este ámbito.
3.1.2. Adjudicación de viviendas y pago del precio
Se puede afirmar que la ausencia en el año 2011 de quejas relativas a la selección de
los adjudicatarios de viviendas de protección pública se debe, además de a la reducción en la
promoción y, en consecuencia, adjudicación de estas viviendas, a la aplicación a estos
procedimientos de la Orden FOM/1982/2008, de 14 de noviembre, por la que se ha regulado un
nuevo procedimiento para la selección de los adquirentes y arrendatarios de viviendas
protegidas, que sustituyó a la anterior norma aplicable (Orden FOM/1191/2004, de 19 de julio),
introduciendo numerosos y profundos cambios en el sistema de adjudicación. En consecuencia,
la valoración de este nuevo sistema de adjudicación solo puede ser positiva.
En el Informe correspondiente al año 2010, hicimos referencia a una resolución
formulada con el fin de que se mejorara la difusión y publicidad de estos procesos de selección.
Allí anunciábamos que, dado el interés de la cuestión tratada, estaríamos especialmente atentos
a los efectos de la aceptación por parte de la Administración autonómica de aquella resolución.
Pues bien, a través de la Orden FOM/791/2011, de 1 de junio, se ha procedido a modificar la
citada Orden FOM/1982/2008, de 14 de noviembre, con el objetivo, entre otros, de exigir que
determinadas actuaciones sean publicadas, preceptivamente y no potestativamente, en la
página web de la Junta de Castilla y León. En todo caso, no hemos recibido en 2011 ninguna
queja acerca de la ausencia de información relativa a estos procesos de selección.
También en nuestro Informe anterior poníamos de manifiesto que en una situación de
crisis caracterizada por las dificultades económicas que atraviesan muchos ciudadanos,
cobraban protagonismo los conflictos relacionados con el pago del precio de las viviendas de
promoción pública y de las cuotas debidas por los propietarios de las mismas para sufragar los
gastos comunes del edificio de viviendas de que se trate. Aquel protagonismo se ha mantenido
en 2011.
Así, respecto al pago del precio de las viviendas, en el expediente 20091191 un
ciudadano, como presidente de una comunidad de propietarios, nos manifestaba un presunto
incumplimiento por el titular de una vivienda de promoción pública, ubicada en una localidad de
la provincia de Salamanca, de su obligación de destinar la misma a domicilio habitual y
permanente, así como el impago por aquel de la deuda contraída con la comunidad de
propietarios. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en dos ocasiones a la Administración
autonómica en solicitud de información relacionada con la cuestión controvertida planteada.
Los informes proporcionados en atención a nuestros requerimientos revelaron, de
forma inequívoca, que el adjudicatario de la vivienda en cuestión había incumplido de forma
persistente las siguientes obligaciones: pagar las cantidades pactadas en el contrato de
compraventa celebrado en su día con la Consejería de Fomento, así como las exigibles por
servicios y gastos comunes; y destinar la vivienda a su domicilio habitual y permanente.
Considerando lo anterior, se estimó oportuno poner de manifiesto que los
incumplimientos indicados desvirtuaban la finalidad que se persigue con la promoción y
adjudicación por la Administración de viviendas de protección pública, que no es otra que
satisfacer necesidades reales, actuales y permanentes de residencia, con el objetivo último de
garantizar a aquellos que más lo precisen el derecho constitucional a una vivienda digna y
adecuada. Precisamente por este motivo, el ordenamiento jurídico había previsto para
supuestos como el planteado en la queja el reconocimiento de la potestad administrativa de
desahucio. En concreto, el reconocimiento y ejercicio de esta potestad se contemplaba en el
art. 30 del RD 2960/1976, de 12 de noviembre, en relación con el art. 138 del Decreto
2114/1968, de 24 de julio. La legitimidad de la Administración para el ejercicio de esta potestad
había sido reconocida por el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones (por todas, STS de 23
de octubre de 1988 y de 28 de enero de 1993).
En Castilla y León, esta prerrogativa de la Administración se encuentra regulada en los
arts. 77 y 78 de la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda. A los efectos de
determinar la aplicación de estos preceptos a viviendas de protección pública calificadas con
anterioridad a su fecha de entrada en vigor, era preciso considerar que, tal y como había
mantenido reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, STS de 22 de octubre de 1999), no
nos encontramos aquí en presencia de un procedimiento de naturaleza sancionadora, no
teniendo, por tanto, virtualidad en este ámbito concreto principios como el de culpabilidad o
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras.
Atendiendo a los argumentos jurídicos señalados, se procedió a formular una
resolución a la, entonces, Consejería de Fomento, con el siguiente tenor literal:
“En el caso de que persista el incumplimiento por el titular de la vivienda de
promoción pública integrante del Grupo (...) de sus obligaciones de pago de las
cantidades pactadas en el contrato de compraventa, así como de las exigibles por
servicios y gastos comunes, y de destinar la vivienda a domicilio habitual y
permanente, valorar el inicio del procedimiento dirigido a ejercer la potestad de
desahucio administrativo”.
La Administración autonómica destinataria de la resolución contestó a la misma
expresando su aceptación e indicando que se iba a proceder a reiniciar las actuaciones
oportunas previas a la resolución del contrato de compraventa de la vivienda de protección
pública en cuestión. Una vez comunicada esta respuesta al ciudadano, se procedió a archivar su
queja.
Por su parte, en las quejas 20101772 y 20101773, se planteaba la disconformidad
de sus autores con el inicio de actuaciones por parte de la Administración autonómica dirigidas
a resolver dos contratos de compraventa de viviendas de protección pública como consecuencia
del impago por sus adjudicatarios de recibos correspondientes a su precio. Admitidas ambas
quejas a trámite, nos dirigimos en solicitud de información a la, entonces, Consejería de
Fomento.
Examinado el contenido del informe remitido por aquel centro directivo, resultaba
innegable la realidad de la deuda contraída con la Administración así como su cuantía,
reveladora de un prolongado período temporal de impago de las mensualidades establecidas.
Así mismo, a la deuda correspondiente al precio de la vivienda se debía añadir la relativa a las
cuotas comunitarias.
En consecuencia, no se podía calificar como irregular la actuación promovida por la
Administración autonómica en orden a resolver los contratos de compraventa celebrados en su
día, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1.124 y 1.504 del Código Civil, y 52 del RD
3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el RDL 31/1978, de 31 de octubre.
Incluso se podía afirmar que al desarrollo de aquella actuación venía obligada la Administración,
considerando adecuadamente la necesaria salvaguarda de los intereses de la comunidad que
debía perseguir esta en el ejercicio de sus competencias en materia de vivienda, y la previa
desatención de diversos requerimientos de pago realizados por aquella. En concreto, de lo
dispuesto en el último precepto indicado se desprendía que la ausencia de abono de las cuotas
establecidas para el pago de las viviendas de promoción pública en el vencimiento convenido
podía dar lugar a la resolución del contrato de compraventa por parte de la Administración
pública promotora de la vivienda, facultad esta que también se incluía expresamente en una
cláusula de los contratos de compraventa de las viviendas de promoción pública.
Considerando lo expuesto, se procedió al archivo de ambos expedientes, comunicando
a los ciudadanos los motivos por los cuales no se consideraba irregular la actuación
administrativa que había motivado su queja.
Al igual que ocurrió en 2010, no solo los impagos parciales del precio de las viviendas
de promoción pública han dado lugar a la presentación de quejas, sino que también nos hemos
ocupado de la ausencia de pago de los gastos comunitarios. Así ocurrió en el expediente
20101528, donde un ciudadano, en representación de una comunidad de setenta y seis
propietarios de viviendas de protección pública localizadas en Soria, denunciaba la pasividad de
la Administración autonómica ante el impago de cuotas debidas a aquella. Se señalaba en la
citada queja que la cantidad de propietarios deudores y la cuantía de las deudas contraídas
podía motivar que fuera necesaria la supresión de servicios comunitarios. Admitida la queja a
trámite, nos dirigimos en dos ocasiones en petición de información a la, entonces, Consejería
de Fomento.
De la lectura de los informes remitidos, se desprendía con claridad que el Servicio
Territorial de Fomento de Soria había mantenido una actitud activa ante las reclamaciones
dirigidas al mismo en relación con las deudas contraídas por algunos adjudicatarios de las
viviendas con aquella comunidad de propietarios, desarrollando gestiones, más o menos
exitosas, cuyo fin último era que se procediera al abono de tales deudas. No obstante, a los
efectos de adoptar una postura, se debía considerar adecuadamente que los obligados al pago
de las cuotas comunitarias eran los propietarios de las viviendas y no la Administración
autonómica, a pesar de que esta mantuviera la titularidad registral de las mismas. Las viviendas
en cuestión eran viviendas de promoción pública cuya titularidad había sido transmitida a los
adjudicatarios correspondientes a través de los contratos de compraventa celebrados con los
mismos, siendo estos los obligados a contribuir, con arreglo a la cuota de participación fijada, a
los gastos generales para el adecuado sostenimiento del inmueble [art. 9.1 e) de la Ley
49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal, modificada por la Ley 8/1999, de 6 de abril].
En consecuencia, no cabía atribuir a la Administración autonómica una responsabilidad, aun
cuando fuera solidaria, en el pago de las cuotas comunitarias debidas.
Por otra parte, cabía plantearse también si era exigible que la Administración
autonómica procediera ahora a la resolución de los contratos de compraventa de las viviendas
celebrados en su día con las personas que habían contraído las deudas con la comunidad de
propietarios indicada. En este sentido, era cierto que el art. 33.7 del Decreto 2114/1968, de 24
de julio, por el que se aprobó el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre Viviendas de
Protección Oficial, disponía que la falta de pago de las cantidades procedentes a las
comunidades de propietarios de viviendas promovidas por la Administración, podría dar lugar a
que esta promoviera la resolución del contrato. Sin embargo, la aplicabilidad de una norma
prevista en el Decreto 2114/1968, de 24 de julio, para las viviendas incluidas dentro del
régimen excepcional, ya desaparecido como tal, a unas viviendas adjudicadas por la, entonces,
Consejería de Fomento en el año 1999 resultaba, cuando menos, dudosa. Por el contrario, en
relación con las viviendas de protección pública calificadas provisionalmente en Castilla y León
con posterioridad al 8 de septiembre de 2010 ya no cabían dudas acerca de la aplicación de lo
dispuesto en la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de la Comunidad de
Castilla y León. Así mismo, procedía señalar que la resolución de los contratos de compraventa
de viviendas protegidas como consecuencia del impago de las cantidades debidas a la
comunidad de propietarios, se configuraba en el precitado art. 33.7 del Decreto 2114/1968, de
24 de julio, como una facultad de la Administración, sin que constituyera una irregularidad que
tal facultad no se ejercitase. Por el contrario, la vía prioritaria para lograr el abono de las
cantidades debidas a la comunidad de propietarios era el ejercicio de las acciones judiciales
pertinentes ante los órganos judiciales competentes, no siendo exigible que la Administración
autonómica procediera a la resolución de los contratos de compraventa de las viviendas en
cuestión con motivo de la falta de pago de las deudas contraídas con aquella comunidad de
propietarios.
En consecuencia, sin perjuicio de que se pusiera de manifiesto a la Administración
autonómica la conveniencia de que se continuasen desarrollando gestiones dirigidas a tratar de
garantizar el abono de las deudas contraídas por varios de los adjudicatarios de las viviendas de
protección pública en cuestión, se procedió al archivo del expediente, expresando al ciudadano
los argumentos sucintamente expuestos.
En definitiva, el hecho de que muchos propietarios de viviendas de promoción pública
atraviesen dificultades para proceder al pago de las cantidades debidas en concepto de precio
de las viviendas y de gastos correspondientes a los servicios comunitarios, no debe hacer
olvidar a la Administración el hecho de que cuando tales impagos sean flagrantes y reiterados,
la pasividad ante los mismos redunda en perjuicio, en el primer caso, de la finalidad última de
la promoción pública de viviendas, y, en el segundo, del resto de propietarios del edificio de
que se trate.
3.1.3. Deficiencias
En Informes anteriores se hizo constar la existencia de una dinámica descendente en
el número de ocasiones en las que los ciudadanos planteaban conflictos relativos a la existencia
de deficiencias en viviendas de protección pública y con la pasividad de la Administración ante
aquellas. Sin embargo, ya adelantábamos con anterioridad que, al igual que ha ocurrido con el
número total de quejas presentadas en el ámbito del derecho a la vivienda, aquella dinámica ha
sufrido un cambio radical en 2011, de lo cual es prueba el hecho de que hayan sido diez las
quejas formuladas en materia de deficiencias, seis más que en el año anterior. En cuanto a las
posturas adoptadas, las mismas han estado relacionadas tanto con viviendas de promoción
pública como de promoción privada.
A unas viviendas promovidas por la, entonces, Consejería de Fomento, se refería el
expediente 20101705, donde el presidente de una comunidad de propietarios nos manifestó la
existencia de diversas deficiencias en un edificio de viviendas de protección pública promovido,
en su día, por la Administración autonómica en la localidad de Palencia. En concreto, entre las
deficiencias denunciadas se encontraban las siguientes: insuficiente protección contra incendios
del edificio, en especial por la imposibilidad de acceso de los vehículos de extinción de incendios
a las fachadas; inadecuada conservación de la cubierta del edificio; y, en fin, deficiente
mantenimiento de una plaza que servía de acceso a los portales, debido a que al ser de
naturaleza privada de uso común, eran los vecinos quienes debían asumir todos los gastos
relativos a su conservación, limpieza y alumbrado. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en
solicitud de información a la Administración autonómica y al Ayuntamiento de Palencia.
En primer lugar, en cuanto a la protección frente a incendios, a la vista de los
informes obtenidos se pudo concluir que la normativa aplicable en las fechas en las que había
sido llevada a cabo la promoción y edificación de las viviendas en cuestión, amparaba un diseño
donde no era posible el acceso de los vehículos de bomberos a las fachadas de aquellas. No
obstante lo cual y, precisamente, por esta imposibilidad, consideramos necesario que se
determinase, a través de una nueva inspección a llevar a cabo por el parque de bomberos el
estado de los elementos de protección contra incendios del edificio, con el objetivo de
identificar las reparaciones y mejoras que, en su caso, debían realizarse en los mismos.
En segundo lugar, en relación con la cubierta del edificio, no se constató la realidad
de las deficiencias referidas en el escrito de queja, ni la reclamación por escrito de las mismas
ante la Administración autonómica, a pesar de que habían transcurrido más de diez años desde
su calificación definitiva. Por este motivo, procedía exonerar a la Administración autonómica de
responsabilidad respecto a tales deficiencias, sin perjuicio de las subvenciones que los vecinos
pudieran solicitar a aquella en el marco de los planes estatales y autonómicos de vivienda
vigentes, para poder financiar la ejecución de obras de reparación del tejado.
En tercer y último lugar, en relación con la plaza interior del edificio y con sus
elementos, de la información recabada se desprendía que su titularidad correspondía a los
propietarios de las viviendas en cuestión, si bien su uso era público y no privativo, circunstancia
que determinaba que, en principio, eran aquellos propietarios los únicos responsables de los
gastos de conservación correspondientes en la proporción que a cada uno de ellos
correspondiera. Sin embargo, el Tribunal Supremo ya se había referido a la posibilidad general
de que, en atención al uso público de este tipo de espacios, el Ayuntamiento correspondiente
debiera compensar a sus propietarios los gastos de conservación asumidos por estos (STS de
21 de mayo de 2001). Más concluyente al respecto había sido el Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y León, quien había reconocido para otro caso que la cesión del uso público de estos
espacios al Ayuntamiento de que se tratase determina la obligación de este de asumir los
gastos de conservación que conlleve aquel uso (STSJCyL núm. 177/2008, de 30 de abril). Si a
esta doctrina jurisprudencial, se añadía la adecuada consideración en estos supuestos de
principios generales del derecho como son el de buena fe (recogido en los arts. 7.1 y 1258 del
Código Civil, y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) y el de equidad (contemplado en el
art. 3.2 del Código Civil), la conclusión final no podía ser otra que la obligación de los
ayuntamientos de, cuando menos, contribuir al mantenimiento de los espacios privados de uso
público en unas condiciones de conservación adecuadas para servir al citado uso público que
los grava.
En consecuencia, considerando el contenido de los informes obtenidos y los
fundamentos jurídicos esbozados, se procedió a dirigir una resolución al Ayuntamiento de
Palencia en los siguientes términos:
“En relación con el edificio de viviendas de protección pública promovidas por
Administración de la Comunidad ubicado en (...) de esa localidad de Palencia, llevar a
cabo las siguientes actuaciones:
Primero.- Requerir al Parque de Bomberos de ese Ayuntamiento para que se realice
una inspección del citado edificio con el fin de identificar el estado actual de los
elementos de protección contra incendios existentes en el mismo (tales como
escaleras sectorizadas, puertas resistentes al fuego, extintores portátiles o hidrantes)
y de determinar aquellos que sea necesario reparar o reponer.
Segundo.- Asumir la responsabilidad de garantizar que la plaza interior del edificio
pueda servir adecuadamente al uso público, contribuyendo a todos los gastos
económicos necesarios para ello, incluidos los de limpieza y alumbrado público de la
plaza”.
Esta resolución, que fue comunicada al autor de la queja y a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente, fue aceptada expresamente por el Ayuntamiento destinatario de la
misma. Una vez comunicada la respuesta municipal al ciudadano y a aquella Consejería, se
archivó el expediente.
También a unas viviendas promovidas por la Administración autonómica, cuya
titularidad mantenía esta, se refería la queja 20110729. En la misma, un grupo de ciudadanos
denunciaba la existencia de una serie de deficiencias en la cubierta de un edificio de viviendas
ubicado en la localidad de Benavente (Zamora), adjudicadas, en su día, en régimen de alquiler.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en petición de información a la, entonces, Consejería
de Fomento.
La información obtenida revelaba, de un lado, la realidad de las deficiencias
denunciadas; y, de otro, el hecho de que la Administración autonómica no estaba asumiendo la
responsabilidad que le correspondía en orden a garantizar la adecuada conservación de la
cubierta del edificio de viviendas en cuestión, en su doble condición de entidad, cuando menos,
copropietaria del mismo, y arrendadora de siete de las ocho viviendas que lo integraban.
En efecto, en su condición de copropietaria del edificio en cuestión (en todo caso
mayoritaria, debido a que únicamente una de las ocho viviendas protegidas ubicadas en el
mismo había sido adquirida en régimen de propiedad), correspondía a la Administración
autonómica cumplir con los deberes de uso y conservación del inmueble que vinculan a todo
propietario, entre los que se hayan el de mantenerlo en condiciones de salubridad y
habitabilidad adecuadas, realizando los trabajos precisos para conservar o reponer dichas
condiciones [art. 8.1 b) de la LUCyL]. A lo anterior se añadía que la misma obligación se
derivaba de su posición como arrendadora de siete de las ocho viviendas que integraban el
edificio, cuya habitabilidad podía verse afectada por las deficiencias constatadas en su cubierta
y por las filtraciones de humedad que estas estaban generando (arts. 21 de la Ley 29/1994, de
24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, 107 del Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre,
por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Arrendamientos Urbanos, y 1.554 2.º del
Código Civil). Así mismo, la Jurisprudencia había considerado que son obras de reparación
necesarias, entre otras, las que, realizadas en la cubierta, impidan infiltraciones en los edificios
(entre otras muchas, STS de 5 de octubre de 1951, citada en la Sentencia de la Audiencia
Provincial de Madrid núm. 926/2007, de 5 de noviembre).
En consecuencia, considerando el contenido de la información suministrada y las
obligaciones que correspondían a la Administración autonómica, se dirigió una resolución a esta
cuya parte dispositiva transcribimos a continuación:
“Que se desarrollen por esa Administración las actuaciones precisas que conduzcan,
previa su concreta identificación, a la reparación de las deficiencias existentes en la
cubierta del edificio localizado en (...) de Benavente (Zamora), con la finalidad de
garantizar que dicho edificio y las viviendas de protección pública adjudicadas en
régimen de alquiler integrantes del mismo se mantengan en unas condiciones
adecuadas de conservación”.
La Consejería destinataria de esta resolución contestó a la misma señalando que la
comunidad de propietarios había realizado labores de reparación, sin que las humedades se
hubieran vuelto a reproducir desde entonces. Considerando que en nuestra resolución
señalábamos que correspondía a la Administración autonómica, y no a los arrendatarios de las
viviendas, garantizar el adecuado estado de conservación del edificio, no se consideró aceptada
aquella resolución. Una vez comunicada la respuesta de la Administración al autor de la queja
se procedió al archivo del expediente.
A diferencia de lo ocurrido en los dos supuestos anteriores, en el expediente
20100066, tras el desarrollo de la investigación correspondiente, no se observó la
concurrencia de irregularidades en la actuación administrativa denunciada. En aquella queja el
ciudadano manifestaba la existencia de deficiencias constructivas en una vivienda de protección
pública localizada en Ponferrada (León). Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud
de información a la, entonces, Consejería de Fomento. De la información obtenida de este
centro directivo se desprendía que el grupo de viviendas de protección pública del que formaba
parte la que había dado lugar a la queja, había sido objeto de diversas obras de reparación
desde su calificación definitiva, algunas de las cuales se habían encontrado relacionadas con la
existencia de humedades y condensaciones en varias de aquellas. Sin embargo, en el caso
concreto de la vivienda identificada en la queja, no se había constatado la concurrencia de
deficiencias constructivas. Por otra parte, no había sido hasta dieciocho años después de la
calificación definitiva del grupo de viviendas en cuestión, y trece después de la ejecución en el
mismo de obras de reparación de condensaciones, cuando el adjudicatario de la vivienda había
puesto de manifiesto ante la Administración la existencia de deficiencias. En consecuencia, se
había superado ampliamente el plazo temporal de diez años durante el cual, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, podría
ser responsable la Consejería competente, como promotor de las viviendas, de los vicios o
defectos existentes en la construcción de las mismas. Comunicada al autor de la queja la
información obtenida y la fundamentación jurídica de la decisión adoptada, se procedió al
archivo del expediente.
A la actuación de la Administración autonómica ante la presunta existencia de
deficiencias constructivas en viviendas de protección pública, pero de promoción privada, se
refirió el expediente 20092366. En esta queja, su autor planteaba la existencia de deficiencias
en una vivienda protegida ubicada en la localidad de Ávila. Admitida la queja a trámite, se
recabó el correspondiente informe de la Administración autonómica, cuyo contenido reveló que,
a pesar de las reclamaciones presentadas, no se había llevado a cabo por el personal técnico
del Servicio Territorial de Fomento de Ávila una inspección de la vivienda en cuestión.
Las facultades que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración pública
competente en orden a garantizar la reparación de los vicios o defectos de construcción que
pudieran manifestarse en las viviendas de protección pública se concretan, de un lado, en la
posibilidad de imponer al promotor de las mismas la obligación de ejecutar las obras necesarias
de reparación, en el supuesto de que los vicios se manifestasen dentro de los cinco años
siguientes a la calificación definitiva de las viviendas; y, de otro, en la potencial imposición de la
obligación de realizar obras como sanción conjunta a la multa en los casos de comisión de
infracciones, graves o muy graves, al régimen propio de las viviendas de protección pública. Al
régimen jurídico aplicable al ejercicio de tales potestades y a los medios de ejecución forzosa de
las resoluciones adoptadas en materia de viviendas de protección pública ya nos habíamos
referido en numerosas resoluciones dirigidas a Administración autonómica, que han sido
desarrolladas en anteriores Informes. En relación con el ejercicio de tales facultades en el caso
concreto planteado en aquella queja, se debía tener en cuenta que, de conformidad con la
disposición transitoria segunda de la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del derecho a la vivienda de
la Comunidad de Castilla y León, las viviendas de protección pública calificadas
provisionalmente con anterioridad a la entrada en vigor de la misma (supuesto en el que
encajaban las viviendas que habían motivado la queja), se continuaban rigiendo por la
normativa al amparo de la cual se calificaron.
En consecuencia, la pasividad administrativa constatada y el mantenimiento de las
facultades de la Administración en orden a garantizar la reparación de las deficiencias
constructivas de la vivienda que habían dado lugar a la queja, motivó la formulación de una
resolución a la, entonces, Consejería de Fomento en los siguientes términos:
“En relación con las deficiencias de habitabilidad denunciadas en la vivienda de
protección pública localizada en (...) de Ávila, adoptar las siguientes medidas:
Primero.- Si aún no se hubiera hecho, llevar a cabo su inspección con los objetivos de
verificar el alcance actual de las deficiencias denunciadas y si las mismas pueden
tener su causa en vicios o defectos de la construcción o son debidas a otros motivos.
Segundo.- En su caso, imponer, previa tramitación del procedimiento administrativo
correspondiente, a la empresa promotora de las viviendas la obligación de ejecutar las
obras necesarias para reparar las deficiencias que se constaten en la inspección a la
que se hace referencia en el punto anterior” .
La Administración autonómica contestó a nuestra resolución aceptando la misma y
poniendo de manifiesto que se había realizado una visita de inspección de la vivienda, así como
que se habían mantenido conversaciones con los responsables de la empresa promotora,
expresando estos su voluntad de subsanar las deficiencias que se constatasen en aquella. Una
vez comunicado al ciudadano el contenido de la respuesta recibida, se archivó el expediente.
Finalmente, en la queja 20100472 su autor también denunciaba la existencia de
deficiencias constructivas en una vivienda de protección pública de promoción privada, ubicada
en una localidad de la provincia de Zamora. Atendiendo a la queja presentada, nos dirigimos en
solicitud de información a la, entonces, Consejería de Fomento, quien nos proporcionó el
correspondiente informe relativo a la problemática planteada. A la vista del contenido de este,
se llegó a la conclusión de que, presentadas las denuncias correspondientes ante el Servicio
Territorial de Fomento de Zamora, se había procedido a inspeccionar la vivienda en cuestión y a
ejercer correctamente las facultades que el ordenamiento jurídico le reconoce a la
Administración en orden a garantizar la reparación de deficiencias en viviendas de protección
pública, allí donde se había considerado que estas eran reales y que se debían a vicios o
defectos en su construcción. Cuestión distinta era que pudiera existir un incumplimiento del
contrato de compraventa celebrado entre el promotor y el adquirente final de la vivienda, no
siendo posible la intervención de esta institución en relación con esta última cuestión. Por tanto,
una vez puesta de manifiesto al ciudadano la información obtenida y la argumentación jurídica
de la postura adoptada, se procedió al archivo de la queja.
3.1.4. Infracciones y sanciones
El cumplimiento de los fines perseguidos con la promoción y financiación de viviendas
de protección pública se puede ver frustrado por ciertas conductas de los adjudicatarios de
aquellas, siendo la más frecuente de ellas no destinar aquellas viviendas a residencia habitual y
permanente de quienes fueron seleccionados en su día para acceder a las mismas.
Finalizábamos el apartado del Informe del año 2010 dedicado a la actuación preventiva y
sancionadora de estas conductas infractoras expresando nuestro deseo de que la entrada en
vigor de un nuevo régimen sancionador en este ámbito, integrado dentro de la Ley del derecho
a la vivienda de la Comunidad, contribuyera a garantizar el respeto a la normativa aplicable y el
cumplimiento de los objetivos perseguidos con la promoción de viviendas protegidas.
Pues bien, aunque no podemos afirmar con contundencia que el citado deseo se haya
visto cumplido, sí es relevante señalar que únicamente se ha presentado en 2011 una queja en
la cual el ciudadano haya denunciado una conducta infractora en materia de viviendas de
protección pública. No obstante, la conducta denunciada es aquella de la que más
frecuentemente nos venimos ocupando en los últimos años (no destinar las viviendas
protegidas a domicilio habitual y permanente de sus titulares), y en la misma fue preciso
formular una resolución a cada una de las administraciones implicadas en el supuesto concreto
planteado.
En efecto, en el expediente 20110157 su autor denunciaba un presunto
incumplimiento de la obligación de destinar cuatro viviendas de protección pública promovidas
en una localidad de la provincia de Zamora a residencia habitual y permanente de sus
adjudicatarios. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información a la,
entonces, Consejería de Fomento, y al Ayuntamiento del término municipal donde se
encontraban radicadas aquellas viviendas.
De la información obtenida, y en concreto de la suministrada por el Ayuntamiento, se
desprendía que algunos de los adjudicatarios de las viviendas protegidas en cuestión se
desplazaban a otras localidades y, por tanto, no ocupaban las viviendas en determinados días,
motivo por el cual se interrumpía la ocupación de las mismas, si bien se desconocía la
dimensión temporal de estas interrupciones, su periodicidad y sus causas concretas (aunque,
en principio, parecían ser de carácter laboral). Aquel Ayuntamiento manifestaba que, a su
juicio, tales ausencias se encontraban justificadas y que, por tanto, no implicaban que las
viviendas no cumpliesen con su preceptivo destino.
Era evidente que una de las obligaciones que se imponen a los adquirentes de
viviendas de protección pública es la de destinar las mismas a residencia habitual y permanente
(arts. 3 del RD 3148/1978, de 10 de noviembre, y 55 de la Ley 9/2010, de 30 de agosto, del
derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y León). El incumplimiento de la precitada
obligación constituye una infracción administrativa muy grave tipificada en los arts. 56 del RD
3148/1978, de 10 de noviembre, antes citado, y 102 h) de la citada Ley 9/2010, de 30 de
agosto. Aunque ninguno de los preceptos señalados establecía un concepto agotador de lo que
debía entenderse, a estos efectos, por domicilio o residencia habitual y permanente, esta
omisión normativa se había visto completada, cuando menos parcialmente, por el Tribunal
Supremo, quien había señalado que, desde un punto de vista temporal, solo cabe apreciar una
justa causa que autorice la desocupación de la vivienda cuando las ausencias sean transitorias,
intermitentes o provisionales, pero no cuando sean habituales o continuas (STS de 12 de julio
de 1985, 26 de mayo de 1987, 29 de mayo de 1990, y 7 de junio y 13 de noviembre de 1999).
Desde un punto de vista material, el Tribunal Supremo había elaborado una doctrina según la
cual la obligación de destinar la vivienda a domicilio habitual y permanente no es absoluta y
debe adaptarse a ciertas situaciones excepcionales, admitiendo la existencia de causas justas
que eliminan los efectos de la infracción de la obligación de habitar la vivienda (entre otras, STS
de 16 de julio de 1992).
En consecuencia, a la vista de la información obtenida y de la interpretación
jurisprudencial de la obligación de destinar las viviendas de protección pública a residencia
habitual y permanente de sus adjudicatarios, se procedió a formular una resolución a la
Administración autonómica en los siguientes términos:
“En relación con la ocupación de algunas de las viviendas de protección pública
promovidas por esa Administración autonómica en (...), que fueron adjudicadas en su
día por el Ayuntamiento, adoptar la siguiente medida:
Sin perjuicio del absoluto respeto al principio de presunción de inocencia de los
propietarios de las viviendas, acordar, por el órgano administrativo competente, la
apertura formal de un trámite de información previa en el marco del cual se lleve a
cabo una investigación cuya finalidad sea constatar el cumplimiento, pasado y actual,
de la obligación de los titulares de algunas de las viviendas a destinar las mismas a su
domicilio habitual y permanente, verificando la dimensión y la periodicidad de sus
ausencias de la localidad a las que ha hecho referencia el Ayuntamiento de (...), así
como la causa o causas de las mismas”.
Por su parte, con una argumentación jurídica análoga a la contenida en la resolución
dirigida a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, también se formuló una resolución al
Ayuntamiento en cuestión con el siguiente tenor literal:
“En relación con la ocupación de algunas de las viviendas de protección pública
promovidas por la Administración autonómica en (...), que fueron adjudicadas en su
día por ese Ayuntamiento, comunicar al Servicio Territorial de Fomento de Zamora los
adjudicatarios de aquellas que se desplazan con frecuencia a otras localidades, con el
fin de que el órgano competente de la Administración autonómica valore si tales
ausencias pueden implicar un incumplimiento de su obligación de destinar sus
viviendas a su domicilio habitual y permanente”.
Con posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe, ambas administraciones
han aceptado expresamente la resolución dirigida a cada una de ellas, lo cual una vez
comunicado al autor de la queja, motivó el archivo de esta última.
En definitiva, esperamos que en el año 2012 se confirme que la reducción del número
de supuestos en los que se ha recomendado a la Administración reprimir conductas infractoras
en materia de viviendas de protección pública, se encuentra vinculada con la efectividad del
régimen sancionador contemplado en la Ley del derecho a la vivienda de la Comunidad, a pesar
de no haberse incluido en la misma una regulación de la actuación inspectora en este ámbito
como había sugerido en su día esta institución.
3.2. Viviendas no sometidas a regímenes de protección pública
La intervención administrativa más intensa en el ámbito del derecho a la vivienda
tiene lugar a través de la promoción de las viviendas de protección pública y del ejercicio de las
competencias reconocidas por el ordenamiento jurídico en relación con las mismas. Sin perjuicio
de lo anterior, las administraciones públicas también ejercen facultades en relación con
viviendas no sometidas a regímenes de protección pública o viviendas libres que, o bien nunca
han tenido naturaleza protegida, o bien la han perdido por el transcurso del tiempo. El
desarrollo de aquellas funciones ha generado en 2011 dos quejas planteadas por los
ciudadanos, siete menos que en el año anterior.
Al igual que ocurrió en 2010, las posturas adoptadas en 2011 en relación con estas
quejas se han referido al arrendamiento por la Administración, en concreto por una Entidad
local, de estas viviendas y a las deficiencias existentes en las mismas. En este último caso,
debemos lamentar un año más que hayamos debido pronunciarnos por cuarta vez acerca de la
problemática relativa al estado de conservación de un grupo de viviendas ubicadas en la ciudad
de Valladolid que se encuentran cedidas por la Consejería de Fomento y Medio Ambiente a la
Dirección General de la Guardia Civil.
3.2.1. Selección de arrendatarios
En cuanto al arrendamiento de viviendas no sometidas a regímenes de protección
pública, las investigaciones llevadas a cabo en 2011 a instancia de los ciudadanos no han dado
lugar a la formulación de resoluciones dirigidas a la Administración.
Así, en el expediente 20092470, el ciudadano hacía alusión a la adjudicación,
presuntamente irregular, en régimen de arrendamiento de cuatro viviendas de titularidad
municipal ubicadas en una localidad de la provincia de Ávila, las cuales, según se afirmaba por
aquel, se encontraban ocupadas por personas que habían sido elegidas directamente por el
Ayuntamiento sin tramitar previamente ningún procedimiento de selección. En realidad, la
situación jurídica de estas viviendas ya había motivado la formulación en el año 2005 de una
resolución, a la que se hizo referencia en el Informe correspondiente, donde se había
recomendado al citado Ayuntamiento la adopción de las medidas precisas para regularizar
aquella situación y adjudicar nuevos contratos de arrendamiento a través del procedimiento
correspondiente. Esta resolución había sido aceptada expresamente por la Entidad local. Sin
embargo, en 2011 y a la vista de la nueva queja presentada, nos dirigimos al Ayuntamiento
afectado solicitando información relativa a las viviendas en cuestión.
A la vista de los dos informes municipales remitidos en atención a nuestros
requerimientos de información, se constató que, tras la resolución de esta institución antes
citada, se había procedido a regular por el Ayuntamiento un procedimiento para arrendar las
viviendas de titularidad municipal, a través del cual, previa convocatoria pública, se habían
seleccionado las personas con quienes se habían celebrado los correspondientes contratos. No
se observó que en la tramitación y resolución de los procedimientos que habían finalizado con
la selección de los arrendatarios de las viviendas de titularidad municipal, se hubieran cometido
irregularidades. Por estos motivos se procedió al archivo de la queja, tras comunicar a su autor
el contenido de la información obtenida y la fundamentación jurídica de la postura adoptada.
3.2.2. Deficiencias
En el Informe correspondiente al año 2010, se hizo referencia a una resolución
formulada en el expediente 20100200, en la cual se recomendaba a un Ayuntamiento de la
provincia de León que, en su condición de propietario y arrendador de una vivienda,
garantizase que la misma reuniese las condiciones de habitabilidad exigibles. Pues bien, a pesar
de la aceptación de esta resolución, en el año 2011 el ciudadano reprodujo nuevamente su
queja, puesto que este nos puso de manifiesto que persistían en aquella vivienda deficiencias
relativas a la instalación de gas, a la chimenea de la calefacción, así como aquellas causadas
por la existencia de numerosas humedades. Admitida la nueva queja a trámite, nos dirigimos en
dos ocasiones al Ayuntamiento en cuestión en solicitud de información, quien nos comunicó,
finalmente, que se había procedido a subsanar las humedades, reparando las mismas y
pintando convenientemente la vivienda, así como que se habían reparado también las
deficiencias de la calefacción. Esta información municipal fue confirmada por el ciudadano a
través de la remisión de un escrito donde se reconocía la ejecución de las obras de reparación
señaladas por el Ayuntamiento. A la vista de estos datos, se consideró solucionada la
problemática planteada y se procedió al archivo del expediente.
Para finalizar la parte de este Informe dedicada a las viviendas no sometidas a
regímenes de protección pública, procede referirse un año más a la problemática relacionada
con las deficiencias existentes en un edificio de viviendas localizado en la ciudad de Valladolid,
cuya titularidad corresponde a la Administración autonómica y que se encuentra concedido en
usufructo a la Dirección General de la Guardia Civil, siendo utilizadas las viviendas por
miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y por sus familias. En el Informe del año 2010
anunciábamos la presentación de una nueva queja sobre esta cuestión (20101621), queja que
reproducía las que habían dado lugar a la formulación de tres resoluciones (años 2006, 2008 y
2009), a pesar de la aceptación de todas ellas.
Pues bien, en 2011 ha tenido lugar la cuarta resolución sobre esta misma cuestión
controvertida. En efecto, la queja citada había sido admitida a trámite en 2010 y, por tanto, se
había procedido a solicitar información a la, entonces, Consejería de Fomento y a la
Subdelegación del Gobierno en Valladolid. A lo largo de las investigaciones que se habían
desarrollado con motivo de los expedientes citados se había constatado, a través de las
contestaciones a las peticiones de información y a las resoluciones formuladas que, si bien
tanto la Administración autonómica como la propia Comandancia de la Guardia Civil habían
llevado a cabo diversas obras de reparación en el edificio, tales obras habían resultado
insuficientes para que se pudiera afirmar que las viviendas en cuestión reunían unas
condiciones de habitabilidad adecuadas, todo ello en el marco de una futura construcción de un
edificio de nueva planta destinado a Casa Cuartel de la Guardia Civil que haga innecesaria la
utilización de aquellas viviendas.
De lo anterior fue una manifestación el contenido de la información obtenida con
motivo de la tramitación del último expediente indicado, puesto que, en primer lugar, la
Administración autonómica nos puso de manifiesto que las últimas obras de reparación del
inmueble en cuestión no habían comenzado, debido a que no se había recibido ninguna
comunicación oficial al respecto, habiéndose elaborado no obstante un presupuesto de
ejecución de las obras a acometer como resultado de los contactos mantenidos por el Servicio
Territorial de Fomento de Valladolid con la Comandancia de la Guardia Civil. A lo anterior se
añadía nuevamente que continuaban las gestiones para la suscripción de un convenio con el
Ministerio del Interior para la ejecución de las obras de construcción de un edificio de nueva
planta destinado a Casa Cuartel de la Guardia Civil. Por su parte, a través de la Subdelegación
del Gobierno en Valladolid, se obtuvo una copia de un informe que había sido enviado por la
Comandancia de la Guardia Civil a la, entonces, Consejería de Fomento en el año 2006, acerca
de las reparaciones del inmueble en cuestión que habían sido consideradas en aquel momento
urgentes.
Por tanto, a la vista de la información obtenida, se podía mantener la conclusión antes
enunciada, de conformidad con la cual, aunque no se podía negar que las administraciones
autonómica y estatal hubieran ejecutado en los últimos años obras de conservación y
reparación de las viviendas en cuestión, estas no habían incluido las necesarias para garantizar
su adecuada habitabilidad. De ello era prueba el hecho de que, dentro de las obras ejecutadas,
no se encontrasen incluidas todas las referidas a las viviendas que habían sido consideradas
urgentes por la Comandancia de la Guardia Civil en el año 2006.
En consecuencia, por cuarta vez se recordó a la Administración autonómica, como
titular del inmueble, la obligación que le incumbía de garantizar que las viviendas en cuestión
cumplieran con unas condiciones mínimas de habitabilidad, cuando menos mientras las mismas
continuasen estando destinadas a un uso residencial, procediéndose a formular a aquella una
resolución en los siguientes términos:
“Como titular de las viviendas integrantes del grupo (...) de la localidad de Valladolid y
en colaboración con la Comandancia de la Guardia Civil, garantizar la proyección y
ejecución de las obras de conservación y reparación que sean precisas y más urgentes
para lograr que aquellas reúnan unas adecuadas condiciones de habitabilidad,
mientras las mismas continúen estando destinadas a un uso residencial”.
Una vez más como contestación a la resolución formulada, que fue comunicada al
autor de la queja y a la Subdelegación del Gobierno en Valladolid, la Administración autonómica
aceptó aquella, si bien matizando que la realización de las obras que fuera necesario ejecutar
estaban condicionadas a la disponibilidad presupuestaria existente. Siendo la resolución
indicada la cuarta que se había formulado en relación con la problemática indicada y habiendo
sido todas ellas aceptadas sin que, hasta la fecha, se hubiese solucionado la misma, al tiempo
que se comunicó al ciudadano la respuesta de la Administración y el archivo de la queja, le
insistimos para que, en el supuesto de que transcurrido un plazo de tiempo prudencial no se
adoptaran las medidas anunciadas por la Administración, nos hiciera saber dicha circunstancia
con el fin de proceder a reanudar nuestra intervención una vez más si fuera necesario.
Aunque somos conscientes de que la época actual se caracteriza por las dificultades
presupuestarias que sufren las administraciones públicas para abordar actuaciones de todo tipo,
esperamos que esta sea la última ocasión en la que nos veamos obligados a referirnos a esta
problemática concreta, como manifestación de su solución definitiva.
3.3. Ayudas económicas
En un marco de crecimiento general del número de quejas presentadas en 2011 en
materia de vivienda, es destacable el incremento de las relacionadas con las diferentes
subvenciones existentes dirigidas a fomentar su adquisición, arrendamiento o rehabilitación. En
efecto, han sido noventa y cuatro las ocasiones en las que los ciudadanos han acudido
poniendo de manifiesto conflictos con la Administración relacionados con la convocatoria,
tramitación y resolución de estas ayudas. Aquella cifra implica, de un lado, que en 2011 se han
planteado sesenta y nueve quejas más en relación con este tipo de subvenciones que en 2010;
y, de otro, que este tipo de quejas han supuesto un 62 % de la totalidad de las formuladas en
el ámbito del derecho a la vivienda.
No obstante, ya adelantábamos en la introducción general a este apartado del
Informe que el número de quejas presentadas en relación con las ayudas a la adquisición de
viviendas debía ser matizada, considerando que veinticuatro de ellas se refirieron a la supresión
de la ayuda estatal directa a la entrada, y en treinta y tres se había planteado la imposibilidad
de acceder a unas ayudas a la “vivienda joven”, previamente reconocidas, para la adquisición
de unas viviendas ubicadas en una localidad de la provincia de Salamanca. En cuanto a las
subvenciones dirigidas a fomentar el alquiler, han sido treinta las quejas presentadas en 2011,
trece más que en el año anterior, siendo los aspectos relacionados con la tramitación y
resolución de las ayudas convocadas por la Administración autonómica los que han merecido
mayor reproche jurídico a través de la formulación de las correspondientes resoluciones.
3.3.1. Ayudas a la adquisición de viviendas
Dentro de las subvenciones dirigidas a contribuir a la financiación de la adquisición de
viviendas, se encuentran las que se reconocen y abonan en el marco del plan estatal de
vivienda vigente en cada momento. En relación con estas ayudas, es destacable la presentación
en 2011 de veinticuatro quejas acerca de la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada.
En efecto, el RD 1713/2010, de 17 de diciembre, modificó el RD 2066/2008, de 12 de
diciembre, por el que se aprobó el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012. Entre
las modificaciones introducidas por aquella norma en las ayudas a adquirentes de viviendas
usadas, se encontraba la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada (AEDE), así como
diversos cambios que afectaban a los préstamos convenidos y a su subsidiación (puntos
diecinueve, veinte y veintiuno del artículo único de aquel Real Decreto). No obstante, en el
punto 4 de la disposición transitoria primera del citado RD 1713/2010, de 17 de diciembre, se
preveía que a pesar de la supresión señalada, podían obtener aquella ayuda estatal los
adquirentes de viviendas usadas que hubieran notificado al Ministerio de Fomento la obtención
del préstamo convenido con anterioridad al 1 de enero de 2011 (fecha de entrada en vigor de
aquel RD), siempre y cuando no se sobrepasasen los objetivos convenidos del período de 2010.
Esta previsión transitoria condicionó la forma en la cual fueron tramitadas las quejas
planteadas en relación con esta supresión, dependiendo la actuación llevada a cabo por esta
institución de si en el supuesto planteado en cada una de ellas había sido obtenido el
correspondiente préstamo convenido con anterioridad a la fecha indicada o no, así como de si
la Administración autonómica había cumplido los plazos previstos para resolver las solicitudes
de reconocimiento de la citada ayuda que hubieran sido presentadas.
De esta forma, cinco de los veinticuatro expedientes en cuestión (20110134,
20110318, 20110355, 20110483 y 20110677) fueron remitidos al Defensor del Pueblo,
puesto que se consideró que, en estos casos concretos, habían sido las modificaciones
introducidas por aquella norma en las ayudas a adquirentes de viviendas usadas, las que, en
definitiva, habían motivado aquellas quejas, siendo la Administración General del Estado quien
había llevado a cabo tales cambios. De la información que hemos recibido del Comisionado
estatal acerca de la tramitación de aquellas quejas, se desprende que, tras la obtención de los
informes correspondientes, se ha llegado a la conclusión de que la supresión de la AEDE en sí
misma no constituyó una irregularidad, sin perjuicio de las deficiencias que hubieran existido en
la tramitación de las solicitudes de ayuda presentadas por los ciudadanos con anterioridad a la
aprobación del RD 1713/2010, de 17 de diciembre, y en la información proporcionada a los
mismos, así como de la posible generación de una responsabilidad patrimonial derivada de tales
deficiencias.
Por otra parte, dos de las quejas presentadas (20110261 y 20110311), fueron
admitidas a trámite y, en consecuencia, dieron lugar a la correspondiente petición de
información dirigida a la, entonces, Consejería de Fomento. En ambos casos, la problemática
planteada quedó resuelta, puesto que el Ministerio de Fomento había comunicado a la
Administración autonómica que los expedientes de concesión de la ayuda habían sido
aceptados con las condiciones que tenían en su reconocimiento inicial, en aplicación de la
precitada disposición transitoria primera, punto 4, del RD 1713/2010, de 17 de diciembre. Una
vez comunicada la solución alcanzada al autor de cada una de las quejas indicadas, se procedió
a su archivo. A la misma conclusión se llegó en el expediente 20101079, donde se había
realizado una solicitud de ampliación de información sobre esta cuestión concreta en los últimos
días del mes de diciembre de 2010.
Por último, en diecisiete de las quejas formuladas en relación con la supresión de la
citada ayuda estatal (20110499 y dieciséis más), al haber tenido conocimiento de la existencia
de un acuerdo celebrado entre el Ministerio de Fomento y las comunidades autónomas que
podría afectar a aquellos expedientes, requerimos a los ciudadanos para que procedieran a
firmar sus quejas (que habían sido presentadas a través de la página web) y nos comunicaran
si sus solicitudes de ayuda se habían visto afectadas por el citado acuerdo. Dieciséis de las
diecisiete quejas señaladas habían sido presentadas por miembros de un colectivo de
adquirentes de viviendas integrantes de una promoción llevada a cabo en la ciudad de Ávila.
Pues bien, este colectivo nos comunicó, a través de un correo electrónico, el desbloqueo de los
expedientes en el Ministerio de Fomento y, en consecuencia, la solución alcanzada a la
problemática objeto de las quejas.
Junto a la conflictividad generada por la supresión de la AEDE, ya hemos indicado que
se han presentado también treinta y tres quejas (20111998 y treinta y dos más) relativas a
una presunta ausencia de pago de las ayudas económicas reconocidas a los adquirentes de
unas viviendas de protección pública (“vivienda joven de Castilla y León”) que formaban parte
de una promoción ubicada en una localidad de la provincia de Salamanca. Admitidas las quejas
a trámite, nos hemos dirigido a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente. Con posterioridad
a la fecha de cierre del presente Informe, hemos recibido la información requerida a la
Administración autonómica.
También en relación con estas ayudas para la adquisición de viviendas de protección
pública integrantes de la tipología “vivienda joven”, se habían presentado en 2010 dos quejas
(20101519 y 20101520). En las mismas, sus autores manifestaban una presunta ausencia
de pago de la ayuda para sufragar gastos acreditados de carácter no tributario debidamente
justificados, que había sido reconocida en la correspondiente resolución administrativa.
Admitidas ambas quejas a trámite, nos dirigimos en solicitud de información a la Administración
autonómica, quien en 2011 nos ha puesto de manifiesto la solución de la problemática, al
haberse procedido en ambos casos al abono de los gastos de carácter no tributario señalados.
En consecuencia, una vez comunicada esta circunstancia a los ciudadanos, se procedió al
archivo de ambos expedientes.
3.3.2. Ayudas al alquiler
Como se indicaba en la introducción general de este apartado dedicado a la vivienda,
una de las características más relevantes del mercado inmobiliario nacional y autonómico es la
reducida relevancia cuantitativa del alquiler frente al régimen de tenencia en propiedad de
viviendas. Un porcentaje aproximado del 13 % de viviendas en alquiler, contrasta notablemente
con la situación de países como Alemania, donde el 53 % de las viviendas se encuentran
arrendadas, o de Holanda, donde aquel porcentaje alcanza el 45 %. Destacar esta peculiaridad
del sector inmobiliario español es ya un lugar común, pero no por ello deja de ser menos
necesaria la adopción de políticas públicas decididamente dirigidas a elevar el número de
ciudadanos que encuentren en el alquiler la vía idónea para satisfacer su derecho a una
vivienda digna y adecuada.
A esta necesidad respondió el inicio y la resolución de una actuación de oficio
(20101981) cuyo objetivo era verificar el desarrollo de las actuaciones integrantes del
programa de fomento del alquiler, concretadas en la intermediación en el arrendamiento de
viviendas entre su propietario y el futuro arrendatario (bolsa de viviendas en alquiler para
jóvenes); y en la puesta de la vivienda, por parte de su propietario, a disposición directamente
de la Administración autonómica o de entidades vinculadas a la misma (Revival). En la parte de
este Informe dedicada a las actuaciones de oficio, a la que aquí nos remitimos, hemos
desarrollado las sugerencias dirigidas a la Administración autonómica como resultado de la
tramitación de aquella, con el fin de que se amplíe el número de contratos que se celebren en
el marco del citado programa de fomento del alquiler.
En cuanto a las quejas presentadas por los ciudadanos en relación con la
convocatoria, tramitación y resolución de las ayudas económicas que constituyen una parte
importante de las políticas públicas de fomento del alquiler, ya hemos señalado que aquellas
han sido en 2011 treinta, trece más que en el año anterior. De ellas, once se encontraban
relacionadas con la renta básica de emancipación. Es conocido que, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 4 del RD 1472/2007, de 2 de noviembre, por el que se regulaba la renta
básica de emancipación, mientras el reconocimiento de esta ayuda económica correspondía a
las comunidades autónomas, el abono final de la misma es responsabilidad del Ministerio de
Fomento. De acuerdo con esta distribución competencial, nueve de las citadas quejas fueron
remitidas al Defensor del Pueblo, debido a que en las mismas se planteaban cuestiones
relacionadas con el pago de la ayuda en las que no existía intervención alguna de la
Administración autonómica.
Por el contrario, la queja 20110017, aunque hacía alusión a la cesación del pago de
la renta básica de emancipación de los jóvenes reconocida, sí fue admitida a trámite debido a
que esta incidencia parecía estar relacionada con una modificación de la resolución inicial de
reconocimiento de aquella acordada por la Administración autonómica. Obtenida la información
requerida a la, entonces, Consejería de Fomento, se constató que se había reanudado el abono
efectivo de la ayuda, motivo por el cual, una vez comunicada esta circunstancia al autor de la
queja, se procedió a su archivo.
Este será el último Informe en el que hagamos referencia al reconocimiento de la
renta básica de emancipación, puesto que, a través de la disposición derogatoria primera del
RDL 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y
financiera para la corrección del déficit público, se ha procedido a la derogación del RD
1472/2007, de 2 de noviembre, antes citado.
En cuanto a las ayudas al alquiler convocadas por la Administración autonómica, 2011
no ha sido el primer año en el que se ha puesto de manifiesto la existencia de retrasos
temporales relevantes en la tramitación y resolución de las solicitudes presentadas. En
concreto, dos han sido las resoluciones formuladas en este sentido, adoptadas en los
expedientes 20110035 y 20110675, en este último caso con posterioridad a la fecha de
cierre del presente Informe. En ambos casos, se ponía de manifiesto por los ciudadanos, entre
otros extremos, el amplio retraso en el que incurría la Administración autonómica para dar una
respuesta expresa a las peticiones de ayuda presentadas. En los dos supuestos también,
admitidas las quejas a trámite, se constató a través de la información obtenida, que el tiempo
empleado en resolver expresamente las solicitudes de ayuda en cuestión, en un primer
momento, y en resolver posteriormente, de forma expresa también, los recursos interpuestos
frente a las denegaciones iniciales, había superado ampliamente los plazos establecidos en la
normativa aplicable.
Eran evidentes los efectos jurídicos que sobre el patrimonio de los ciudadanos irroga
una demora temporal considerable en el cumplimiento de la obligación de resolver que
vinculaba a la Administración autonómica. Por este motivo, resultaba exigible la búsqueda de
mecanismos dirigidos a tratar de minimizar estos retrasos. Entre ellos, se encontraban los
dirigidos a garantizar que las unidades responsables de la tramitación de estas solicitudes
dispusieran de los recursos humanos y materiales suficientes para poder llevar a cabo su labor
sin que se produzcan demoras temporales como las que habían concurrido en los casos
planteados, recurriendo, cuando sea necesario, a la fórmula de la ampliación de plazos prevista
en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Por otra parte, considerando el contenido económico de las cuestiones aquí
dilucidadas, resultaba conveniente actualizar la cantidad que, finalmente y en su caso, fuera
preceptivo abonar al ciudadano como consecuencia de la resolución del recurso, con arreglo al
indicador que se estimase pertinente, tomando como fecha de referencia aquella en la que,
como máximo y a la vista de los plazos normativamente establecidos, la Administración estaba
obligada a resolver expresamente aquel. Todo ello, sin perjuicio del abono, cuando procediera,
de los intereses por demora en el pago de la subvención finalmente reconocida, de conformidad
con lo dispuesto en el art. 69 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de Hacienda y del Sector Público
de la Comunidad de Castilla y León. En relación con esta última cuestión, esta procuraduría ya
había expresado su opinión en años anteriores acerca de la conveniencia de que las
resoluciones administrativas a través de las cuales se reconociera definitivamente una ayuda
económica en este ámbito, incluyeran la mención del derecho que asiste al beneficiario de la
misma de reclamar por escrito la deuda, a los efectos de que se generasen los correspondientes
intereses de demora a cargo de la Administración, los cuales retrotraerían sus efectos al
instante en el que se había producido el incumplimiento.
Por último, realizar la comunicación prevista en el art. 42.4 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, en todos los recursos interpuestos en materia de ayudas al arrendamiento,
contribuiría a garantizar el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación
de los procedimientos en los que tengan la condición de interesado, al tiempo que pondría de
manifiesto el plazo máximo que la Administración tiene para resolver expresamente los recursos
planteados por aquellos y las consecuencias jurídicas de la superación de dicho plazo. De esta
forma, el ciudadano tendría mayores facilidades para elegir las vías que considere más
oportunas para la defensa de sus derechos.
En atención a los argumentos jurídicos apuntados, en los dos expedientes antes
indicados se formuló una resolución, dirigida a la Administración autonómica, con el siguiente
tenor literal:
“Con el fin de minimizar los retrasos temporales en la resolución expresa de los
recursos administrativos interpuestos frente a las resoluciones adoptadas en el marco
de la tramitación de las ayudas destinadas a subvencionar el alquiler a arrendatarios
de viviendas, adoptar las siguientes medidas:
1.- Garantizar que las unidades responsables de la tramitación de aquellos dispongan
de recursos humanos y materiales suficientes para poder llevar a cabo su labor sin
que se produzcan demoras temporales excesivas.
2.- Valorar la introducción de mecanismos de actualización de las cantidades
económicas que, finalmente y en su caso, sea preceptivo abonar al ciudadano por la
Administración autonómica, tomando como fecha de referencia aquella en la que,
como máximo y a la vista de los plazos normativamente establecidos, la
Administración estaba obligada a resolver expresamente el recurso.
3.- Realizar la comunicación prevista en el art. 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, modificada por la Ley 4/1999, en todos los recursos interpuestos”.
La Consejería destinataria de la resolución adoptada en el expediente 20110035
aceptó las sugerencias contenidas en la misma, excepción hecha de la prevista en el punto 2,
argumentando en este último caso que los intereses de demora pueden reclamarse en el plazo
de tres meses desde la notificación del reconocimiento de la obligación y este únicamente se
produce con la resolución del recurso. Comunicada al ciudadano la contestación obtenida, se
procedió al archivo de la queja. Por su parte, en la fecha de elaboración del presente Informe
nos encontramos a la espera de la respuesta a la resolución adoptada en el expediente
20110675.
También a una cuestión procedimental, aunque relacionada con la exigencia de la
devolución de una subvención previamente abonada, se refería la queja 20110471. En la
misma, el ciudadano manifestaba su disconformidad con una Orden de reintegro de una ayuda
económica destinada a subvencionar el arrendamiento de una vivienda para el año 2009, que
había sido reconocida y pagada en su día por la Administración autonómica. Admitida la queja a
trámite, nos dirigimos a la, entonces, Consejería de Fomento.
Pues bien, a la vista de información obtenida, si bien no se hallaron datos o
documentos acreditativos que nos permitieran cuestionar la efectiva concurrencia de la
inobservancia por el solicitante del requisito que había fundamentado el reintegro acordado, sí
era posible concluir que el procedimiento al que se había recurrido para dejar sin efecto el
reconocimiento de la ayuda en cuestión no había sido el debido.
En efecto, en el expediente administrativo referido en la queja no nos encontrábamos
ante ninguno de los casos en los que procede el reintegro de una subvención (artículo 37.1 de
la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), sino que, por el contrario, nos
hallábamos ante una concesión errónea de la ayuda. La inobservancia de uno de los requisitos
exigidos para poder ser reconocido como beneficiario de aquella debía haber sido constatada
por la Administración en la fase de instrucción del procedimiento, y no facultaba a esta para
acordar con posterioridad el reintegro. En consecuencia, no concurría el presupuesto normativo
que habilitaba a la Administración para, al margen de los procedimientos de revisión generales
de los actos administrativos declarativos de derechos, proceder a dejar sin efecto el
reconocimiento de la subvención. Así se había reconocido para casos análogos, donde se había
pretendido revocar subvenciones indebidamente concedidas, por el Consejo de Estado
(dictamen núm. 55.280, de 18 de octubre de 1990), por el Tribunal Supremo (STS de 7 de
octubre de 1998), o por la Audiencia Nacional (SAN, de 11 de diciembre de 2008).
A la vista de la información obtenida y en atención a la argumentación jurídica
expuesta de forma resumida, se dirigió una resolución a la Administración autonómica en los
siguientes términos:
“Estimar el recurso interpuesto frente a la Orden de 26 de enero de 2011 de la
Consejería de Fomento, sobre reintegro de la ayuda económica destinada a
subvencionar alquileres a arrendatarios de viviendas para el año 2009 concedida a
(...), revocar la misma y proceder, en su caso, a la devolución al recurrente de la
cuantía de aquella subvención (1.626,40 euros), sin perjuicio de la posibilidad de
iniciar el procedimiento previsto en el art. 103 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, para declarar lesiva su concesión, con el fin de proceder a su ulterior
impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.
La Consejería de Fomento y Medio Ambiente aceptó esta resolución, poniéndonos de
manifiesto que se iba a proceder a elaborar una nueva propuesta de resolución del recurso que
había sido interpuesto, en el sentido indicado en nuestra recomendación. Comunicada al
ciudadano la postura de la Administración, se procedió al archivo de la queja.
Además de a aspectos formales relacionados con la concesión o denegación de estas
ayudas, en la resolución formulada en el expediente 20110063 también nos ocupamos de la
vertiente material de la decisión administrativa que había motivado la queja. Aquí, el ciudadano
nos había manifestado su disconformidad con la denegación de una ayuda económica destinada
a subvencionar el alquiler para el año 2009 de una vivienda ubicada en la ciudad de León. Una
vez admitida la queja a trámite, nos dirigimos en solicitud de información a la, entonces,
Consejería de Fomento.
Pues bien, a la vista de la información proporcionada por aquel centro directivo, esta
procuraduría no compartía con la Administración la forma en la cual se había determinado la
superficie útil de la vivienda arrendada, superficie que, según lo expresado por aquella,
superaba el límite máximo previsto en la Orden de convocatoria. En este sentido, frente a los
datos catastrales aportados por la Administración, el ciudadano había presentado
conjuntamente con su recurso, una certificación, emitida por la sociedad titular de la vivienda,
donde constaba una superficie de aquella muy inferior a la máxima permitida en la
convocatoria.
La aportación al procedimiento de esta certificación, expresiva de una posible
discordancia entre los datos catastrales y la realidad, exigía que, con el fin de decidir todas las
cuestiones planteadas en el recurso y de asegurar el acierto de la resolución final, se adoptasen
actuaciones adicionales de comprobación, como podrían ser, por ejemplo, la inspección de la
vivienda o el requerimiento a la sociedad arrendadora de documentación relativa a aquella. En
este sentido, resultaba especialmente relevante el hecho de que la vivienda para cuyo alquiler
se había solicitado la subvención hubiera sido arrendada, en su día, a través de la bolsa de
viviendas en alquiler para jóvenes. Esta circunstancia implicaba que, sin duda, el centro
directivo competente para gestionar esta bolsa dentro de la estructura administrativa de la
Delegación Territorial de León, dispusiera de los datos relativos a la vivienda en cuestión y,
entre ellos, el de su superficie real.
Por tanto, en atención a los fundamentos jurídicos expuestos, se formuló una
resolución a la, entonces, Consejería de Fomento cuya parte dispositiva se transcribe a
continuación:
“Primero.- Llevar a cabo actuaciones adicionales de comprobación de la superficie útil
de la vivienda localizada en (...) que, incluyan, cuando menos, la consulta de los datos
obrantes acerca de la misma en el servicio gestor de la bolsa de alquiler de vivienda
para jóvenes de león, a través de la cual se arrendó, en su día, aquella.
Segundo.- En el caso de que las actuaciones recomendadas en el punto anterior
revelaran que la vivienda identificada tiene una superficie útil inferior a 90 m2,
estimar el recurso potestativo de reposición interpuesto, con fecha 16 de febrero de
2010, por (...) frente a la Orden, de 5 de febrero de 2010, de la Consejería de
Fomento, mediante la cual se denegó la ayuda solicitada para el arrendamiento de la
citada vivienda al amparo de la Orden FOM/486/2009, de 3 de marzo, y proceder al
reconocimiento de la subvención solicitada.
Si el recurso señalado hubiera sido desestimado expresamente y con base en la
constatación anterior, revocar la Resolución desfavorable al amparo de lo dispuesto en
el artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y proceder
igualmente al reconocimiento de la ayuda.
Tercero.- También en el caso de que se constate que la superficie útil de la vivienda
señalada es inferior a 90 m2, proceder al reconocimiento de la ayuda solicitada al
amparo de la Orden FOM/531/2010, de 19 de abril, por la que se realizó la
convocatoria de estas ayudas para el año 2010, correspondiente a los meses
comprendidos entre octubre de 2009 y febrero de 2010 durante los cuales la
solicitante mantuvo el arrendamiento de la vivienda en cuestión”.
La Consejería destinataria de la resolución contestó a la misma poniendo de
manifiesto que se había llevado a cabo una consulta de los datos obrantes en el servicio
encargado de la gestión de la bolsa de viviendas en alquiler para jóvenes de León, con el fin de
determinar la superficie útil de la vivienda en cuestión. Sin embargo, esta consulta parecía
haber consistido exclusivamente en constatar que no se había aportado escritura pública o nota
simple registral de la vivienda, cuando la ausencia de acceso de esta al Registro de la Propiedad
era una circunstancia que ya era conocida. En consecuencia, se consideró no aceptada la
resolución formulada, expresando la oposición frontal de las afirmaciones mantenidas por el
arrendatario y por la entidad arrendadora acerca de la superficie de la vivienda que era objeto
del contrato de alquiler, y el dato que sirvió de base a la denegación de la ayuda solicitada.
A diferencia de lo ocurrido en el supuesto anterior, en el expediente 20100203, tras
admitir la queja a trámite y solicitar, en dos ocasiones, la información correspondiente a la
Administración autonómica, se observó que la denegación de la subvención que había motivado
aquella era correcta, puesto que se constató el efectivo incumplimiento por el solicitante de uno
de los requisitos previstos en la convocatoria (en concreto, no ser titular de otra vivienda). Una
vez puesta de manifiesto al ciudadano el contenido de la información obtenida y la
fundamentación de la postura adoptada, se procedió al archivo del expediente.
Por último, en los expedientes 20101847 y 20110872, una vez admitidas las quejas
a trámite y solicitada información a la Administración autonómica, se llegó a la conclusión de
que, con posterioridad a nuestra intervención, se había alcanzado una solución a los conflictos
planteados en aquellas, debido a que habían sido estimados, total o parcialmente, los recursos
que habían sido interpuestos frente a las denegaciones iniciales de las solicitudes de ayuda.
Comunicada a los ciudadanos la solución lograda, se procedió al archivo de las quejas.
Para finalizar este apartado dedicado a las ayudas dirigidas a fomentar el
arrendamiento de viviendas, cabe mencionar que, si bien no se ha recibido ninguna queja cuyo
objeto exclusivo haya sido la ausencia de convocatoria de ayudas al alquiler en 2011, varios
ciudadanos han hecho una referencia tangencial en sus escritos a esta cuestión. En 2012,
probablemente debamos realizar un análisis de los efectos de esta omisión.
3.3.3 Ayudas a la rehabilitación
Ya hemos hecho referencia aquí al hecho de que las medidas adoptadas por las
administraciones estatal y autonómica en este ámbito, han tenido como uno de sus objetivos
primordiales el fomento de la rehabilitación. Pues bien, en 2011 también nos hemos ocupado
de conflictos surgidos en los procedimientos de tramitación y resolución de las diferentes
ayudas dirigidas a promover actuaciones de rehabilitación de viviendas.
Así, en primer lugar, en el expediente 20111204, su autor hacía alusión a la
ausencia de resolución expresa de una solicitud de calificación definitiva para una actuación de
rehabilitación, consistente en la instalación de un ascensor en un edificio de viviendas ubicado
en Miranda de Ebro (Burgos). Esta actuación, añadía el ciudadano, había sido propuesta por la
Administración autonómica para que fuera financiada a cargo del Fondo Especial del Estado
para el estímulo de la economía y el empleo. Tras dirigirnos en solicitud de información en dos
ocasiones a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, se constató que, con posterioridad a
nuestra intervención, se había procedido a acordar la calificación solicitada y a abonar al
beneficiario la subvención reconocida. En cuanto al tiempo empleado en la resolución de este
tipo de solicitudes, aquella Consejería nos puso de manifiesto que los expedientes afectados por
el Fondo Especial del Estado indicado eran de reciente implantación y su tramitación dependía
de la disponibilidad presupuestaria. En consecuencia, la demora en la que se había incurrido
para hacer efectivo el pago de la ayuda en cuestión tenía su origen, precisamente, en una
ausencia de disponibilidad presupuestaria. Transmitida la información obtenida al ciudadano y
tras constatar el pago efectivo de la ayuda cuya ausencia de abono había motivado la queja, se
procedió al archivo de esta última.
Por su parte, en el expediente 20101952 se planteaba un conflicto relativo a un
procedimiento de concesión de una ayuda para la rehabilitación de una vivienda rural localizada
en la provincia de Segovia. En concreto, el motivo de la queja fue la denegación de la diligencia
final de obras de rehabilitación integral de la vivienda y, en consecuencia, el acuerdo de dejar
sin efectividad el reconocimiento inicial del cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario
de la subvención. Admitida la queja a trámite, nos dirigimos en dos ocasiones en solicitud de
información a la, entonces, Consejería de Fomento.
Considerando el contenido de la información obtenida, se llegó a la conclusión de que
no había existido una actuación irregular de la Administración, puesto que, si bien inicialmente
se había considerado que las obras proyectadas incluían la conservación de elementos valiosos
de la vivienda (presupuesto ineludible para la calificación como protegida de la actuación
llevada a cabo y, por tanto, para la concesión de la ayuda), una vez ejecutadas las obras y
constatada la finalización de estas por el personal técnico del Servicio Territorial de Fomento de
Segovia, se concluyó que no había tenido lugar la conservación señalada. En consecuencia,
existía una falta de adecuación entre las obras efectivamente ejecutadas y el proyecto de las
mismas con base al cual se había acordado el reconocimiento de la ayuda. Por este motivo, se
procedió al archivo de la queja, no sin antes comunicar al ciudadano el contenido de la
información obtenida y la argumentación jurídica de la postura adoptada.
A un aspecto concreto de la rehabilitación de viviendas, como es la sustitución de
ventanas, se dirigen las ayudas convocadas en el marco del “Plan Renove de Viviendas de
Castilla y León”. La tramitación y resolución de las solicitudes de estas ayudas, llevada a cabo
de forma telemática por el Ente Regional de la Energía (Consejería de Economía y Empleo),
motivó la presentación de las quejas 20110151 y 20110253. En ambos expedientes, tras
obtener la información solicitada a la Administración autonómica, se formuló una resolución a la
que se hace referencia en la parte del presente Informe dedicada a la tramitación de
subvenciones en materia de industria, a la cual nos remitimos aquí. En aquellas quejas se
planteaban problemáticas similares a las que habían dado lugar a dos expedientes más
relacionados con la gestión, también telemática y por el Ente Regional de la Energía, de
subvenciones para actuaciones en materia de energía solar térmica y/o fotovoltaica, y para la
adquisición de vehículos que utilicen tecnología más eficiente energéticamente.
Para finalizar, procede realizar una breve mención, por la relación que tiene con la
rehabilitación de viviendas, a la inspección técnica de construcciones. Como hemos indicado en
el apartado de este Informe dedicado a las actuaciones de oficio, una de ellas tiene como
objeto verificar el grado de control desarrollado por las administraciones municipales del
cumplimiento de la obligación prevista en los arts. 110 de la LUCyL y 315 a 318 de su
Reglamento, en orden a la realización de la citada inspección. En cuanto al contenido concreto
de esta actuación y al estado de su tramitación nos remitimos a aquella parte del Informe.
Únicamente cabe añadir aquí que en 2011 la Administración autonómica aprobó las bases
reguladoras para la concesión de ayudas destinadas a la realización de la inspección técnica de
edificios de viviendas (Orden FOM/564/2011, de 28 de abril).
4. TRANSPORTES
Tal como hemos hecho en años anteriores, debemos comenzar nuestra exposición,
indicando que el ejercicio de las competencias que el Estatuto de Autonomía atribuye a la
Comunidad de Castilla y León en materia de transportes viene condicionado por su extensión
geográfica y su dispersión poblacional. Esta situación obliga a la articulación de una red de
servicios de transporte público eficiente que sirva para una mejor vertebración del territorio y
de las personas que viven en él, pero conlleva a su vez un coste económico elevado. Se trata,
en definitiva, de una obligación que debe ser asumida por la Administración pública por exigirlo
así el cumplimiento de objetivos estatutarios, como son la prestación de unos servicios públicos
de calidad a todos los ciudadanos, y la cohesión social y territorial.
Como ya indicamos en anteriores Informes, debemos resaltar el hecho de que todavía
no se ha aprobado la norma general que debe regular el transporte interurbano de viajeros. Esa
laguna jurídica impide que se tengan en cuenta las sugerencias realizadas a la Consejería de
Fomento –y que fueron recogidas en el Informe Anual del año 2008- en relación con los
derechos de los viajeros o el régimen jurídico de las estaciones de transporte de viajeros. No
obstante, este año, queremos volver a elogiar –tal como hicimos en otras ocasiones- la
implantación del servicio de transporte a la demanda, que ha supuesto una mejora sustancial
del transporte interurbano en el medio rural de nuestra Comunidad.
Comenzando con el examen de las quejas presentadas en el año 2011, procede
señalar que han sido diecisiete las presentadas en relación con el funcionamiento de los
servicios de transporte (una más que en el año 2010), manteniéndose el porcentaje de años
anteriores (un 5% del total del área). Por materias, continúa siendo el transporte de viajeros
por carretera el que más quejas genera (12), mientras que sólo se presentaron tres en relación
con el transporte ferroviario, y dos con el aéreo.
4.1. Transporte de viajeros por carretera
En este apartado, debemos desarrollar el expediente 20101631, en el que el
reclamante se mostraba disconforme con la interpretación restrictiva que hacía la
Administración municipal del contenido de la Ordenanza fiscal municipal reguladora del precio
del servicio público de transporte urbano colectivo de viajeros de Salamanca, y que le había
impedido acceder a las bonificaciones fijadas para las familias numerosas.
Sobre la cuestión planteada, debemos partir del hecho de que las corporaciones
locales son las competentes para la prestación del transporte público urbano, siendo además las
titulares de la denominada potestad tarifaria, pudiendo de esta forma fijar tanto las tarifas
correspondientes a los servicios prestados directamente por la Corporación, como ocurre en el
supuesto planteado en la queja, o indirectamente, por concesión otorgada a particular o
empresa mixta, o por consorcio con otros entes públicos. Al respecto, debemos recordar que el
art. 150.1 del Reglamento de Servicios establece que “la tarifa de cada servicio público de la
Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales
circunstancias”, aunque en el punto segundo se permiten establecer “tarifas reducidas en
beneficio de sectores personales económicamente débiles”.
De esta forma, el Ayuntamiento de Salamanca aprobó conceder una serie de
bonificaciones para los colectivos más desfavorecidos, entre los que se encontraban los
desempleados (art. 5.2): “De igual forma, se computarán como dos, a los efectos señalados, los
pensionistas por razón de viudedad o jubilación, perceptores del IMI y los desempleados que
tengan personas dependientes económicamente, no pudiendo computarse por más de dos,
aunque solamente concurra más de una circunstancia”.
En el caso objeto de queja, nos encontraríamos ante una familia con dos hijos, en la
que uno de los cónyuges se encontraba desempleado, por lo que el reclamante consideraba
que deberían computarse, de acuerdo con la regla antes citada, cinco miembros, teniendo
derecho a disfrutar de la bonificación implantada. Sin embargo, ese Ayuntamiento estimó que
únicamente se aplicaría el art. 5.2 “en el caso de tener solo la prestación de desempleo como
único ingreso y tener personas dependientes económicamente”.
Tras el análisis del expediente remitido, esta procuraduría se mostró favorable a las
pretensiones de la familia afectada -siguiendo el criterio que había sido expuesto por la
Defensora del Contribuyente del Organismo Autónomo de Gestión Económica y Recaudación-,
al considerar que la interpretación restrictiva municipal difería de la literalidad del precepto que
permite su aplicación a los desempleados que formen parte de la unidad familiar con
independencia de la situación económica del otro cónyuge.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de
Salamanca:
“Que, de conformidad con la interpretación del art. 5.2 de la Ordenanza Fiscal nº 55
reguladora del precio del servicio público de transporte urbano colectivo de viajeros
de Salamanca recogida en el informe de 23 de junio de 2010 de la Defensora del
Contribuyente del Organismo Autónomo de Gestión Económica y Recaudación, se
proceda por parte del Ayuntamiento de Salamanca a la revisión del expediente
incoado como consecuencia de la solicitud formulada por (...), concediéndole la
tarjeta de bono-bus especial demandada”.
La Administración aceptó la resolución, comunicando además que se había concedido
al usuario la tarjeta de bono-bus especial solicitada.
Igualmente, debemos mencionar que, como en años anteriores, continúa la
presentación de reclamaciones sobre la situación del transporte metropolitano - realidad que se
encuentra a medio camino entre el transporte urbano y el interurbano- , y más concretamente
sobre las condiciones de dicho servicio en dos municipios limítrofes a la capital leonesa: San
Andrés del Rabanedo (20110206) y Villaquilambre (20111629). La primera de las quejas
presentadas se archivó al considerar que se habían llevado a cabo distintas mejoras, tales como
la ampliación de las frecuencias y la renovación de la flota de vehículos, y que se estaba
estudiando la implantación de una tarjeta que pueda conllevar una reducción sustancial o,
incluso, la supresión de comisiones; en cambio, la segunda queja todavía se encuentra en
estudio. No obstante, queremos volver a insistir, como hicimos en el informe anterior, en la
necesidad de que se apruebe un plan coordinado de explotación de ámbito supramunicipal que
sirva para subsanar las deficiencias del transporte de viajeros en el alfoz de León, garantizando
la integración en una única red articulada de los servicios de transporte interurbano y urbano
utilizados por los vecinos de los municipios afectados.
En relación con el transporte interurbano de viajeros, debemos indicar que en la
mayor parte de las reclamaciones presentadas los usuarios demandan una mejor conexión en
las pequeñas localidades del medio rural. Así, cabe citar el expediente 20101082, en el que se
requería una mejor comunicación de la localidad de Santa Cruz del Sil con Ponferrada. En
efecto, según el informe remitido por la Administración autonómica, la parada del autobús de la
línea de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera
atendido por la concesión “Cabrillanes-Ponferrada con hijuelas”, se encuentra situada en el
“Barrio de La Vega” junto a la carretera CL-631 -por la que discurre íntegramente dicho
servicio- pero distante 2 kms. del casco urbano de Santa Cruz del Sil. Este hecho junto con las
condiciones de la carretera, con muchas curvas y gran pendiente, imposibilitan el acceso del
autobús a esa localidad, puesto que generaría una demora, que repercutiría en el resto de
usuarios, y un desequilibrio económico para el concesionario.
Para subsanar ese problema, la Consejería de Fomento nos comunicó que se había
implantado el transporte a la demanda, circunstancia esta que permitiría a los vecinos de esa
localidad desplazarse a la localidad de Toreno, lugar donde se encuentra el centro de salud. Sin
embargo, el reclamante considera que no se da una solución efectiva a las demandas
planteadas por los vecinos, al entender que debería permitirse al autobús proseguir hasta
Ponferrada, donde se encuentra el centro hospitalario de referencia.
Sin embargo, esta procuraduría consideró que debe tenerse en cuenta que el
transporte a la demanda ha creado un sistema en el que el servicio se planifica porque el
usuario ha interactuado con la Administración y el operador, con el fin de hacerle llegar sus
necesidades de transporte, todo ello a través de métodos telefónicos y telemáticos, por lo que
no se establece a no ser que haya una demanda previa del mismo. Este sistema, operaría en
zonas, franjas horarias o tipos de explotación en los que no se justifique económicamente su
existencia, o en los que no sea posible la creación de un servicio de autobús convencional por
razón de sus peculiares características, evitándose así que autocares de 50 plazas recorran
vacíos los pueblos de Castilla y León. Por lo tanto, la implantación de este sistema tiene su
razón de ser para aquellas localidades, como Santa Cruz del Sil (con una población de 148
habitantes según datos del INE 2010), que no disponían de ningún servicio de transporte
colectivo de viajeros por autobús, y que por su población y situación no se encuentra dentro de
las rutas de transporte.
Por todas estas razones, se entendió que lógicamente la implantación de este sistema
ha mejorado el servicio de transporte para los vecinos de esa localidad; además, la
Administración autonómica reconoció que, en una segunda fase se iba a estudiar la posibilidad
de unir las pequeñas localidades del Bierzo con la ciudad de Ponferrada. En consecuencia, se
acordó el archivo de la queja presentada al no existir ninguna obligación para la Consejería de
establecer el servicio de transporte directo demandado.
Otra cuestión que preocupa a los ciudadanos es la situación de las estaciones de
autobuses de nuestra Comunidad, cuestión esta que ya fue objeto de estudio en una actuación
de oficio incoada por esta procuraduría (OF/13/07). Al respecto, mencionaremos la queja
20101673, en el que se denunciaba la existencia de un proyecto para trasladar la estación de
autobuses de Segovia a una parcela situada junto a la nueva estación del AVE, a más de 6 Km.
de la ciudad. Esta pretensión motivó la presentación de diversas reclamaciones por parte de
una Asociación, puesto que consideraba que la mejor alternativa sería ampliar las actuales
instalaciones, al encontrarse en el mismo centro de la ciudad, y con fácil acceso al transporte
municipal.
Como titular de la estación de autobuses, el Ayuntamiento de Segovia, comunicó que
“no se ha iniciado ningún expediente de traslado de la estación de autobuses de Segovia a una
parcela situada junto a la actual estación del AVE de ese municipio”, informando además de la
existencia de un anteproyecto para la mejora de esa estación de autobuses -en el que se incluía
la construcción de un auditorio-, pero que fue desestimado por la Dirección General de
Transportes al considerar ambos equipamientos incompatibles. Además, se relataban por la
Corporación municipal las actuaciones adoptadas para aclarar la titularidad de los terrenos en
los que se ubica esa infraestructura de transporte.
Por lo tanto, esta institución consideró que no había motivos de preocupación
respecto al traslado denunciado por la Asociación. En cambio, resultaba sorprendente que, en el
informe remitido, la Consejería de Fomento reconociese que esa infraestructura, con un número
de usuarios tan elevado (10.300.000, según los datos que aparecen reflejados en la actuación
de oficio mencionada), era un simple apeadero, puesto que no había alcanzado la categoría
formal de estación de autobuses al no cumplir las condiciones fijadas en el art. 184.1 del
Reglamento de la Ley de ordenación de transportes terrestres.
En consecuencia, resultaba preciso que ambas administraciones públicas, a la mayor
brevedad posible y de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias existentes adopten las
medidas oportunas para subsanar las deficiencias reflejadas en su momento en un informe del
Colegio Oficial de Arquitectos Castilla y León-Este, y modernizar las instalaciones con la
finalidad de que puedan alcanzar la categoría de estación de autobuses en los términos fijados
por la normativa de transportes. Además, para ello, el Ayuntamiento debería finalizar, si fuese
necesario, ante la existencia de posibles intrusiones en los terrenos donde se proyecta la
ampliación, el expediente de investigación incoado para investigar la titularidad de los mismos,
dada la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público.
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe, se formularon las siguientes
resoluciones a las administraciones implicadas:
Ayuntamiento de Segovia:
“1. Que, en colaboración con la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta
de Castilla y León, se adopten, a la mayor brevedad posible y en el marco de las
disponibilidades presupuestarias existentes, las medidas procedentes para llevar a
cabo la ampliación y modernización de la instalación municipal de transportes de
viajeros existente en la capital segoviana, con la finalidad de que pueda alcanzar la
categoría de estación de autobuses, garantizándose así el cumplimiento de las
condiciones establecidas en el art. 184.1 del RD 1112/1990, de 28 de septiembre, de
Ordenación de Transportes Terrestres.
2. Que, en el supuesto de que se considerase imprescindible para llevar a cabo la
ampliación y modernización requeridas, se proceda por el órgano competente del
Ayuntamiento de Segovia a la incoación de un expediente de investigación con el fin
de determinar claramente la titularidad de los terrenos en los que se asienta la actual
instalación de transportes, para lo que se deberá tener en cuenta la necesidad de
cumplir el plazo general de tres meses establecido por la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de RJAPyPAC, siguiendo el criterio ya expuesto en la STSJ de Cantabria de
30 de marzo de 2010.
3. Que, tal como se prevé en el art. 55 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las administraciones públicas, se proceda igualmente, si fuera preciso, a
la incoación de un expediente de recuperación de oficio con el fin de eliminar la
intrusión de una superficie aproximada de 830 m2 mencionada en el informe de la
Sección municipal de urbanismo, eliminando el cerramiento y las vallas publicitarias
existentes”.
Consejería de Fomento y Medio Ambiente:
“Que, a la mayor brevedad posible y en el marco de las disponibilidades
presupuestarias existentes, se preste la asistencia técnica y financiera precisa al
Ayuntamiento de Segovia para llevar a cabo la ampliación y modernización de la
instalación municipal de transportes de viajeros existente en la capital segoviana, con
la finalidad de que pueda alcanzar la categoría de estación de autobuses,
garantizándose así el cumplimiento de las condiciones establecidas en el art. 184.1 del
RD 1112/1990 (...)”.
4.2. Transporte ferroviario
En cuanto a las relativas al funcionamiento de los servicios de transporte ferroviario,
se han presentado únicamente tres, habiéndose remitido todas ellas al Defensor del Pueblo,
como comisionado competente.
Sobre el contenido de las mismas, debemos indicar que la temática ha sido variada.
Así, la primera de las quejas (20110894) se refería a la falta de respuesta a una reclamación
presentada a RENFE por un retraso del tren que cubre el servicio regional exprés Ponferrada-
León, circunstancia esta que provocó que el reclamante no pudiera continuar el viaje
programado. El segundo expediente, 20112188, hacía alusión a los daños que estaban
causando en la ciudad de León las obras de integración de la línea de alta velocidad.
Finalmente, en la tercera queja (20112397), se mostraba la disconformidad con el incremento
del precio del abono mensual entre Ávila y Madrid, lo que suponía un grave perjuicio para los
usuarios, trabajadores y estudiantes mayoritariamente, que se desplazan diariamente a la
capital de España.
4.3. Transporte aéreo
En el año 2011 -a diferencia de 2010- se presentaron dos reclamaciones (20110893
y 20111868) en relación con problemas originados por el tráfico aéreo. Ambas fueron
remitidas al Defensor del Pueblo, como comisionado competente, pues se referían a los daños
causados por la huelga de controladores en diciembre de 2010, y a la falta de contestación de
una reclamación presentada al Ente Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) por el
retraso sufrido en un vuelo internacional.
5. COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO 2011
Ya se ha indicado en anteriores ocasiones que la evolución tecnológica ha generado
una modificación fundamental de los hábitos de vida de los ciudadanos tanto en lo que se
refiere a la transmisión de comunicaciones por los diversos medios posibles, en particular los
telefónicos y telemáticos, como en lo concerniente a la recepción de los medios de
comunicación social, fundamentalmente, en los últimos tiempos, el televisivo.
En este sentido, hay que reiterar que cuando la evolución tecnológica no está al
alcance de la totalidad de la ciudadanía, ello supone un importantísimo déficit para los
ciudadanos que no pueden acceder a tal tecnología.
Y va a ser en este déficit de acceso de los ciudadanos a las nuevas tecnologías, algo
que ocurre en particular en el medio rural en los servicios de Televisión Digital Terrestre (TDT)
e Internet de banda ancha (en este segundo caso, la inclusión de Internet de banda ancha
como servicio universal en la Ley de Economía Sostenible supone un avance de suma
importancia), donde la actuación de las administraciones públicas resulta imprescindible para
que los ciudadanos puedan ejercitar su derecho de acceso a tales servicios.
Así pues, teniendo en cuenta que la competencia principal para la búsqueda de
soluciones a los problemas detectados corresponde a la Administración del Estado, debe volver
a indicarse que la Comunidad de Castilla y León, de conformidad con lo dispuesto en el art.
16.21 EA, tiene la obligación de promover y adoptar las medidas necesarias para garantizar la
plena incorporación de la sociedad del conocimiento y la igualdad de oportunidades de todas las
personas en el acceso a la información y al uso de las tecnologías de la información y la
comunicación.
A ello, se reitera nuevamente, habría de añadirse el papel de las diputaciones
provinciales, las cuales, a pesar de carecer de competencias materiales sobre la materia, en
algunos casos y en su calidad de instituciones uno de cuyos fines básicos es el de colaborar en
la tarea de coordinación de la Administración Local con la de la Comunidad y la del Estado (art.
5.3 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León), han realizado, en
algunos casos, actuaciones de carácter mediador con las administraciones competentes y de
apoyo a los municipios afectados.
Las quejas presentadas en el ámbito de las comunicaciones y la sociedad del
conocimiento en el año 2011 han sido 28, lo que supone un descenso de 11 quejas con relación
a las 39 registradas en el año 2010. De ese total de 28, 17 se referían a deficiencias en el
ámbito de la telefonía e Internet, 7 al servicio postal, y 4 a medios de comunicación social (3 a
televisión y la restante a radio). En una comparativa de subsectores con las quejas presentadas
el pasado año se observa un ligero descenso en telefonía e Internet (21 el año 2009), un
aumento considerable en las quejas de correos (2 el año 2010) y un relevante descenso en las
quejas de televisión (15 el pasado año).
Las resoluciones dictadas han venido referidas a las deficiencias existentes en el
servicio de Internet con banda ancha en las localidades integrantes del Ayuntamiento de
Villaturiel (León) (200101857), a la recepción de la señal de TDT en la localidad de Santa
Marina de Torre (León) (20101282) y a la tramitación de un expediente sancionador por la
explotación presuntamente irregular de la frecuencia de una emisora radiofónica otorgada
mediante concesión administrativa (20101710).
En cuanto a las actuaciones de oficio del año 2011, cabe reseñar la actuación
desarrollada sobre las deficiencias en la recepción de la señal de TDT en diversas localidades de
la Comunidad de Castilla y León, dirigida a la Consejería de Fomento y a las nueve diputaciones
provinciales, de cuyo contenido se da cumplida referencia en el apartado de este Informe
destinado a las actuaciones de oficio.
Finalmente, en cuanto al grado de colaboración de la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente, en su calidad de órgano administrativo competente en la materia de
telecomunicaciones en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León, hay que indicar
que, si bien se ha dado respuesta en todos los casos tanto a las peticiones de información como
a nuestras resoluciones, los plazos legalmente establecidos para la remisión de la información
solicitada para la tramitación de los expedientes han sido vulnerados con carácter general.
5.1 Servicio postal
Ya se ha expuesto en anteriores informes que el servicio postal, dotado de naturaleza
de universalidad, constituye un derecho de los ciudadanos que ha de ser interpretado en
términos de complementariedad con las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación.
Es evidente que la evolución de los nuevos sistemas de transmisión de
comunicaciones, sobre todo el correo electrónico, ha generado una reducción muy importante
del volumen de trabajo atribuido al servicio de correos, tal y como tradicionalmente se había
entendido, motivo por el cual el objeto de las quejas no radica tanto en las deficiencias
genéricas o globales del servicio, sino en cuestiones puntuales surgidas en la concreta
prestación del servicio.
En este apartado el número de quejas presentadas en el año 2011 ha sido siete, lo
que supone un claro aumento en comparación con las dos del año 2010. Dichas quejas, todas
ellas remitidas al Defensor del Pueblo, versaron sobre la disconformidad del ciudadano con el
sistema de reparto (20110606, 20110844 y 20110966), la falta de entrega de casilleros
postales en la localidad de Ituero y Lama (Segovia) (20110093), una solicitud de
responsabilidad patrimonial (20110535), la falta de entrega de un acuse de recibo
(20112402) y, finalmente, sobre la actuación de una oficina de correos en la entrega de una
notificación personal (20111308).
5.2 Servicio telefónico e Internet
El número de quejas presentadas en el año 2011 ascendió a 17, en ligero descenso
frente a las 21 del año 2010.
Por lo que se refiere a las quejas más destacables, teniendo en cuenta que las quejas
en materia de telefonía fueron remitidas al Defensor del Pueblo hay que reseñar las referidas a
las dificultades de acceso a Internet de banda ancha (20110497, 20110655, 20111097) en
las localidades de Ponferrada, Carrascal (Zamora) y Pedrún de Torío (León).
En el expediente 20101857, en el cual se denunciaba la imposibilidad de acceso a
Internet de banda ancha en las localidades que forman parte del Ayuntamiento de Villaturiel
(León), se formuló una resolución a la Consejería de Fomento, aceptada expresamente, en la
cual se contenía la argumentación jurídica relativa al objeto de la queja.
En atención a nuestra petición de información se remitió por la Consejería de Fomento
un informe en el cual se hacía constar lo siguiente:
Primero. Que las localidades pertenecientes al Ayuntamiento de Villaturiel pueden
acceder a internet de banda ancha a través de dos tecnologías: ADSL en las localidades de Alija
de la Ribera, Castrillo de la Ribera, Marialba de la Rivera, Marne, Puente Villarente, Santa Olaja
de la Ribera y Toldanos y WIMAX en todas las localidades.
Segundo. En el caso de que algunos vecinos no dispusieran de las coberturas ADSL o
WIMAX (algo que podría ser debido a la particular situación del domicilio del interesado), cabría
la posibilidad de contratación del acceso a Internet de banda ancha a través de tecnología
satélite. Su contratación es ofrecida por la mercantil Informática El Corte Inglés, S.A., empresa
adjudicataria, por procedimiento abierto, de la contratación convocada por la Junta de Castilla y
León para la prestación del servicio de Internet de banda ancha en la Comunidad.
Las características del contrato serían las siguientes:
contratado.
A la vista de lo informado, se dio traslado del contenido del informe al autor de la
queja, quien, en respuesta al mismo, manifestó que la localidad de Mancilleros no figuraba en
el listado de localidades emitido en el informe y que en los teléfonos de atención al cliente de la
mercantil Informática El Corte Inglés, S.A, al contrario de lo expuesto en el informe, nadie había
sabido facilitarle información ni sobre el servicio ofrecido ni sobre qué es la tecnología WIMAX.
Finalmente, el reclamante denunciaba el elevado coste de la contratación del servicio
si se pone en relación con otros Estados (Francia) y con las propuestas de otros proveedores de
España (Vodafone, Orange).
Examinada la documentación obrante en nuestro poder y valoradas las alegaciones
formuladas por el autor de la queja, se destacó, en primer lugar, que el acceso al servicio de
internet de banda ancha en la fecha que se tramitó el expediente no estaba incluido en la Ley
56/2007, de 28 de diciembre, de medidas de Impulso de la Sociedad de la Información en el
Servicio Universal de Telecomunicaciones. Ello suponía que los operadores de
telecomunicaciones actuaban en régimen de libre competencia y que, en principio, únicamente
tenían el deber de proporcionar el servicio en las localidades donde existe la suficiente demanda
para hacerlo rentable.
Así pues, el coste económico de la contratación del servicio así como la calidad de la
conexión de banda ancha serán los determinados por los operadores en los contratos suscritos
con los usuarios, siempre ajustándose a la normativa vigente.
En este sentido, indicamos que la problemática expuesta en la reclamación sería
objeto de solución una vez que el acceso a la banda ancha de Internet fuese incorporado al
servicio universal, concepto éste armonizado a nivel europeo en el Paquete 2002 de Directivas
comunitarias sobre telecomunicaciones. El motivo en virtud del cual el acceso a Internet de
banda ancha no formaba parte en ese momento del servicio universal se concretaba en que la
Comisión europea, al examinar la conveniencia de proceder a la modificación o redefinición de
las obligaciones del citado servicio universal, tuvo en consideración, en ese momento, la escasa
disponibilidad y utilización por parte de los consumidores.
El informe del Defensor del Pueblo correspondiente al año 2009 ha advertido diversas
deficiencias en el servicio de Internet de banda ancha en el territorio español, en particular, su
elevado precio y la lenta penetración del servicio en España con relación a la media de la Unión
Europea. A fin de conseguir el control del precio del servicio de internet ADSL, el Defensor del
Pueblo ha estimado que sería conveniente sujetar el servicio a una actuación administrativa de
vigilancia que en la actualidad no existe y, por este motivo, y a fin de conseguir una sociedad
más igualitaria y participativa, recomendó a la Secretaria de Estado de Telecomunicaciones y
para la Sociedad de la Información la modificación legislativa pertinente para que el servicio de
Internet de banda ancha se incorporase al precitado servicio universal. Dicha recomendación
(06033012) fue aceptada por la Administración del Estado.
Esta recomendación fue concretada con posterioridad por la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economía Sostenible, la cual, en su art. 52, incluye, como parte integrante del
servicio universal, la conexión que permita comunicaciones de banda ancha, provista a través
de cualquier tecnología, a una velocidad en sentido descendente de 1 megabit por segundo.
Bajo la premisa antes citada, hemos venido valorando positivamente las actuaciones
desarrolladas por la Consejería de Fomento a fin de fomentar la implantación de las
infraestructuras de telecomunicaciones en el medio rural de la Comunidad de Castilla y León
mediante planes de ayudas a los operadores de comunicaciones para que faciliten el servicio
(en este caso, Internet) en las localidades rurales que se encuentran fuera de los planes de
negocio.
Vistas las alegaciones del reclamante, se plantearon dos cuestiones relacionadas con
el objeto de la queja: La primera, la posibilidad de acceso al servicio en la localidad de
Mancilleros y la segunda, el deficiente servicio de la mercantil Informática El Corte Inglés, S.A.,
en su calidad de empresa adjudicataria de la contratación para la prestación del servicio de
Internet de banda ancha en el territorio de la Comunidad.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, del expediente se desprendían dos
informaciones absolutamente contradictorias. Por una parte, el reclamante afirmaba que en la
localidad de Mancilleros era imposible el acceso a Internet y por otra parte, la Consejería de
Fomento manifestaba que todas las localidades del municipio de Villaturiel (se presuponía que,
entre ellas, la citada) cuentan con cobertura tecnológica para garantizar a los residentes el
acceso a Internet de banda ancha. Ante dicha contradicción, consideramos que sería
recomendable que por parte del órgano administrativo que corresponda de la Consejería de
Fomento se realizase sobre el terreno una supervisión del acceso a Internet y verificar, en su
caso, la imposibilidad de acceso denunciada.
En cuanto a la segunda cuestión, el reclamante denunciaba la deficiente información
facilitada por la mercantil antes mencionada sobre el acceso al servicio de Internet . En cuanto
a este extremo, el criterio que estamos siguiendo en la tramitación de las quejas es que la
intervención del Procurador del Común requiere la previa interposición de la correspondiente
denuncia o reclamación por el interesado a fin de que la Administración tenga conocimiento de
los hechos, pueda valorar su contenido y se encuentre en disposición de adoptar, en su caso,
las medidas oportunas.
Desde el punto de vista de los ciudadanos, es indudable que las telecomunicaciones
son un elemento imprescindible para el desarrollo de los municipios, no solamente porque
evitan el aislamiento del medio rural, sino, sobre todo, por cuanto que, en la actualidad,
resultan un instrumento básico e imprescindible para la vida económica, cultural y social.
En definitiva, valorando positivamente las actuaciones desarrolladas por la Consejería
de Fomento a fin de garantizar el acceso a Internet de los ciudadanos residentes en el medio
rural, se estimó que sería conveniente, ante los datos contradictorios facilitados por el autor de
la queja y por la Consejería, una supervisión del acceso a Internet de banda ancha en la
localidad de Mancilleros, perteneciente al Ayuntamiento de Villaturiel (León).
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Fomento la siguiente resolución:
“Que se adopten las medidas oportunas a fin de supervisar si la localidad de
Mancilleros, perteneciente al Ayuntamiento de Villaturiel (León), dispone de acceso a
internet de banda ancha. En el caso de que, en el desarrollo de dichas medidas, se
constatasen deficiencias de calidad en el servicio, se requiere que se articulen las
actuaciones que se estimen pertinentes a fin de garantizar el derecho de los
ciudadanos de acceso al servicio, incluidas, si se estimase oportuno, las tendentes a
dotar de conectividad con tecnología ADSL”.
La Consejería de Fomento puso de manifiesto “la aceptación de la Resolución dictada,
reiterando que, de acuerdo con los datos facilitados por los operadores, todas las localidades
del municipio de Villaturiel cuentan con cobertura de alguna tecnología para garantizar el
acceso a internet de banda ancha. Y si alguno de los vecinos de este municipio, por la particular
situación de su domicilio, no dispusiera de cobertura ADSL o WIMAX, puede contratar el acceso
a internet de banda ancha a través de tecnología satélite, ofrecida por IECISA (Informática El
Corte Inglés, S.A.) adjudicataria del concurso convocado por la Junta de Castilla y León para el
desarrollo del Plan de Banda Ancha 2010 – 2013”.
5.3. Televisión y medios de comunicación social
Reiterando la argumentación expuesta en el pasado Informe anual, la implantación de
la TDT continúa ocasionando múltiples problemas en diversas localidades dispersas por la
totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma y así se han seguido presentando quejas
sobre diversos extremos de la TDT, todos ellos poniendo de manifiesto deficiencias en el
acceso, que afectaban a diversas localidades de las provincias de León (20110479 y
20111556) y Palencia (20110555).
Con independencia del estudio realizado acerca de esta problemática en la actuación
de oficio dirigida a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente y a las diputaciones
provinciales, cuya resolución viene desarrollada con exhaustividad en la parte de este Informe
relativa a las actuaciones de oficio, cabe hacer una breve referencia a la resolución adoptada en
el expediente 20121282, cuyo promotor denunciaba el deficiente servicio de la TDT en la
localidad de Santa Marina de Torre (León) con cortes reiterados en la señal de emisión, lo cual,
desde que tuvo lugar el denominado apagón analógico, impedía a los ciudadanos residentes en
dicha localidad la correcta sintonización de los canales que facilita la TDT.
Según manifestaciones del reclamante, las Administraciones públicas no habían
tomado las medidas adecuadas para la subsanación de las incidencias denunciadas, lo que, a su
juicio, vulneraba los derechos fundamentales de los ciudadanos de la localidad.
En atención a nuestro requerimiento de información, la Consejería de Fomento nos
facilitó copia del escrito remitido al denunciante por la oficina de atención y dinamización de la
transición a la TDT, en el cual se informaba al ciudadano que, tras los ajustes realizados en el
centro emisor de TDT de Santa Marina de Torre, se comprobó que la señal de televisión llegaba
adecuadamente y que no se tenía constancia de incidencia de tipo alguno e, igualmente, que el
centro emisor de Torre del Bierzo funcionaba con total normalidad.
A la vista de lo informado, se dio traslado del contenido de dicho informe al autor de
la queja, quien alegó que seguían existiendo distintas deficiencias en el servicio de TDT, siendo
las más determinantes los cortes esporádicos de la señal y la imposibilidad de acceso a los
canales autonómicos. Estas deficiencias habían sido puestas de manifiesto mediante un escrito
del presidente de la Junta Vecinal de Santa Marina de Torre acompañado de un anexo de
firmas que fue remitido a la Delegación Territorial de León.
En primer lugar, debe subrayarse que la competencia sobre el acceso al servicio
público de televisión corresponde al Estado y que las actuaciones desarrolladas por la Junta de
Castilla y León constituyen actuaciones complementarias a fin de garantizar que la totalidad de
la población de la Comunidad Autónoma pueda acceder a la TDT.
Sentado lo anterior, resulta de gran relevancia volver a destacar que la previsión
contemplada en la disposición adicional séptima de la Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas
Urgentes para el impulso de la TDT, añadida por la Ley 7/2009, de 3 de julio, de Medidas
Urgentes en materia de Telecomunicaciones, habilita dos tecnologías para la recepción de la
TDT: La vía terrestre, mediante el uso de los centros de tecnología analógica existentes, y la vía
satélite. Y, por lo tanto, puesto que la normativa permite el empleo de la vía satélite y de la vía
terrestre para garantizar el acceso de los ciudadanos a la TDT, hemos considerado que la
decisión de la Consejería de Fomento de optar por la vía satelital, motivada en criterios de
sostenibilidad técnica y económica, no es susceptible de reproche.
Expuestas las premisas fundamentales que delimitaban el contenido de la queja, el
objeto de nuestra resolución fue el de valorar la procedencia de nuevas actuaciones por parte
de la Administración autonómica que vengan a completar las realizadas hasta la fecha, las
cuales, si bien habían supuesto una mejora palpable de la situación existente en la fecha de
presentación de la queja, aún no habían logrado una solución plenamente satisfactoria para los
ciudadanos residentes en la localidad de Santa Marina de Torre.
Es indudable que uno de los nuevos retos que afronta la sociedad del siglo XXI es la
incorporación de la ciudadanía a los avances tecnológicos y, más concretamente, el impulso de
la sociedad de la información y de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC´s).
En este sentido, es claro que estas nuevas tecnologías, en general, y la TDT, en
particular, deben ser desarrolladas con escrupuloso respeto a los derechos de los ciudadanos,
de tal modo que los avances técnicos deben servir para facilitar el ejercicio de los derechos por
los ciudadanos y, en ningún caso, para menguarlos o limitarlos.
En el ámbito de nuestra Comunidad, consideramos que la Administración de la
Comunidad de Castilla y León disponía de instrumentos adecuados tanto a nivel orgánico
(comisión de evaluación y seguimiento de la TDT) como funcional (actuaciones materiales de
apoyo a través de la oficina de atención y dinamización de la transición a la TDT) que
permitirían seguir realizando actuaciones a fin de garantizar a los ciudadanos la mejor recepción
posible de la señal de televisión.
Reconociendo que por parte de la Administración de la Comunidad de Castilla y León
las actuaciones realizadas hasta la fecha no eran susceptibles de reproche y que la
problemática denunciada había sido debidamente atendida, lo cierto es que, en la fecha de
nuestra resolución y según manifestaba el autor de la queja, aún seguían subsistiendo
problemas de acceso a la señal de TDT en la localidad de Santa Marina de Torre, lo cual exigía
que la Consejería de Fomento, en el ámbito de sus competencias y en coordinación con la
Administración del Estado, siguiera adoptando medidas de supervisión de la correcta recepción
de la señal televisiva en la citada localidad con el último fin de lograr la plena satisfacción del
principio constitucional de igualdad material.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular a la Consejería de
Fomento la siguiente resolución:
“Que en atención a la solicitud formulada el pasado 31 de enero por (...) se sigan
adoptando por la Oficina de Atención y Dinamización de la Televisión Digital Terrestre
las medidas oportunas, en el ámbito de las competencias atribuidas a la Comunidad
de Castilla y León o, en su caso, en coordinación con la Administración del Estado,
para dar solución a las deficiencias de la señal de TDT en la localidad”.
La Consejería de Fomento aceptó la resolución, indicando lo siguiente: “Se acepta el
contenido de la Resolución, indicando que, a instancia de la Administración Regional, la
empresa Abertis Telecom, encargada de la operación y mantenimiento del centro emisor TDT
de Santa Marina de Torre del Bierzo, ha realizado un exhaustivo control de la señal emitida por
este centro no habiendo detectado ninguna posible anomalía en la señal TDT que se
corresponda con las deficiencias indicadas por los vecinos de la mencionada localidad en sus
escritos.
No obstante, teniendo en cuenta la complejidad del problema planteado y la
aleatoriedad de los cortes de señal, se instalará un equipo de registro de señal de TDT de
máxima resolución que registrará la señal con intervalos de tiempo aún más cortos, con el
objetivo de detectar los posibles fallos apuntados”.
Por otra parte, en el expediente 20101710, su promotor denunciaba, en un
principio, la existencia de supuestas irregularidades en la explotación de diversas frecuencias de
emisoras.
Dichas irregularidades se podían resumir fundamentalmente en el incumplimiento del
deber de explotación directa de la concesión, y en la vulneración de las características técnicas
de la concesión (el autor de la queja mencionaba la potencia y la frecuencia asignada).
Según manifestaciones del autor de la queja, el día 7 de abril de 2010 se había
remitido una denuncia al efecto a la Dirección General de Telecomunicaciones de la Consejería
de Fomento solicitando, asimismo, copia de la documentación contenida en el expediente.
Dicha denuncia fue reiterada en fecha 28 de septiembre de 2010, sin que constase en la fecha
de presentación de la queja la oportuna respuesta de la Consejería de Fomento.
Admitida la queja a trámite, nos dirigimos a la Consejería de Fomento en solicitud de
información. Sin embargo, vistas las alegaciones formuladas por el autor de la queja sobre el
contenido del informe facilitado inicialmente por la citada Consejería, se consideró que era
preciso ampliar algunos aspectos de la misma para poder llegar a una decisión en cuanto al
fondo del expediente.
A la vista de lo informado, se indicó que la normativa reguladora de la problemática
objeto de la queja venía constituida fundamentalmente por el Decreto 71/2008, de 9 de
octubre, por el que se regula el régimen jurídico de las emisoras de radiodifusión sonora en
ondas métricas con modulación de frecuencia en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León.
INFORME 2011 ÁREA C: FOMENTO VIII Legislatura
Dicho Decreto, en cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora se refiere, se remite
a lo establecido en el Decreto 189/1994, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento
regulador del procedimiento sancionador de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León.
Desde el punto de vista de la figura jurídica del denunciante, se recordó, que, de
conformidad con lo establecido en este Decreto, si bien la presentación de una denuncia no
vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, éste deberá comunicar
a los autores de las denuncias los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación del
procedimiento (art. 6.4), que la iniciación del expediente sancionador debe ser comunicada al
denunciante (art.7.2) y, finalmente, que las resoluciones se notificarán al órgano o persona que
hubiera cursado la denuncia previa a la iniciación del expediente (art. 13.2).
Se consideró oportuno formular a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente la
siguiente resolución:
“1. En cuanto a las denuncias presentadas sobre la supuesta vulneración del deber de
explotación directa de la emisora cuya gestión constituye el objeto de la concesión
(art. 6, b) del Decreto 71/2008, de 9 de octubre, por el que se regula el régimen
jurídico de las Emisoras de Radiodifusión Sonora en ondas métricas con modulación
de frecuencia en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León), por las emisoras de
(...), se proceda, en cumplimiento de lo establecido en el art. 6.4 del Decreto
189/1994, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Regulador del
Procedimiento Sancionador de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, a
comunicar al autor de la denuncia los motivos con base en los cuales se ha acordado
no iniciar procedimiento sancionador contra los responsables de las citadas emisoras.
2. Por lo que se refiere a los extremos denunciados sobre la presunta carencia de
autorización o concesión administrativa por la emisora de (...) y por la supuesta
explotación y gestión ilegal por la empresa (...) de un canal (...) de Televisión Digital
Terrestre, interfiriendo las legítimas señales en la recepción del resto de emisoras de
radiodifusión sonora, así como la recepción de los demás canales de la TDT de la
zona, se proceda a ejercitar por esa Consejería las facultades de inspección previstas
en el art. 45 del Decreto 71/2008, de 9 de octubre, a fin de constatar la veracidad de
los hechos denunciados e iniciar, si así procediera, los expedientes sancionadores
oportunos, dando traslado de las actuaciones al Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio para que éste, en el ámbito de sus competencias, ejerza las acciones y
medidas recogidas en la legislación vigente”.
INFORME 2011 ÁREA C: FOMENTO
Dicha resolución fue aceptada por la Consejería.
ÁREA D
MEDIO AMBIENTE
Expedientes Área ................................................................ 358
Expedientes admitidos........................................................ 124
Expedientes rechazados ...................................................... 21
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 6
Expedientes acumulados .................................................... 158
Expedientes en otras situaciones ........................................ 49
La protección del medio ambiente, como derecho de los ciudadanos reconocido en el
art. 45 de la Constitución Española, ha constituido siempre un objetivo prioritario para esta
institución, y como se ha hecho en años anteriores, podemos clasificar las quejas presentadas
dentro del Área de Medio Ambiente en dos grandes grupos. Por un lado, aquellas que se
centran en las molestias causadas por el funcionamiento de determinadas actividades
económicas, bien sean agroganaderas, comerciales o industriales, y por otro, en un menor
porcentaje, están las que ponen de relieve la necesidad de proteger los elementos
fundamentales del medio natural que nos rodea: montes, ríos, vías pecuarias, y fauna silvestre,
con especial incidencia en los espacios naturales y especies protegidas.
Hemos de destacar que en el año 2011 se ha incrementado, muy notablemente, el
número de quejas presentadas con respecto al año anterior, tanto en números absolutos (se ha
pasado de 191 quejas presentadas en el año 2010 a las 358 reclamaciones del año 2011),
como relativos, ya que en este año, las reclamaciones presentadas en el Área de Medio
Ambiente suponen el 14’6% del total, frente al 9’6% del año pasado. No obstante, es preciso
señalar que parte de dicho incremento se explica como consecuencia de la interposición de 94
quejas sobre el proyecto de instalación de un centro de tratamiento integral de residuos
industriales no peligrosos en el municipio de Ampudia (Palencia), 43 sobre el procedimiento de
deslinde de una vía pecuaria en la localidad de Cillán (Ávila) y 43 sobre la propuesta de
ubicación de una subestación eléctrica en el municipio de Otero de los Herreros (Segovia).
Estos datos reflejan la importancia que los ciudadanos dan a la preservación del medio
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
ambiente, valor que ha sido calificado en nuestro Estatuto de Autonomía como esencial para la
identidad de Castilla y León.
Desde el punto de vista organizativo, debemos mencionar la desaparición de la
Consejería de Medio Ambiente, y su unificación con la Consejería de Fomento, mediante el
Decreto 2/2011, de 27 de junio, de reestructuración de consejerías, por el que se crea la nueva
Consejería de Fomento y Medio Ambiente, que ha asumido todas las competencias que
corresponden a la Administración autonómica en esta materia. Asimismo, debemos destacar el
alto grado de colaboración del nuevo departamento, motivo por el cual no ha sido incluido en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras.
En lo que respecta a las administraciones municipales, destacamos con carácter
general el grado de colaboración de las entidades locales, si bien cabe mencionar la inclusión en
el referido Registro de las siguientes:
la Valdoncina (20100481), Chozas de Abajo (20101183), San Esteban del Valle
(20101317), Fonfría (20110338), Cabrerizos (20110420), Herradón de Pinares
(20110462) y León (20110478).
(20091713), Medina de Pomar (20092072), Zamora (20092370), Ataquines (20100206),
Tábara (20100327), Ponferrada (20100354) y Chozas de Abajo (20101183).
1. CALIDAD AMBIENTAL
Este apartado sigue constituyendo, como todos los años, el núcleo principal de las
quejas presentadas, suponiendo aproximadamente el 75% del total del área. Como cuestión
preliminar, resaltamos que se han agrupado las reclamaciones presentadas en tres grandes
grupos: el primero hace mención a las quejas relativas a las molestias causadas por las
actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental (contaminación acústica, malos
olores, vibraciones, etc.), el segundo se refiere a los problemas derivados de la defectuosa
ejecución de las infraestructuras ambientales, y, el último hace alusión a las demandas de
intervención en defensa de los cauces y márgenes de los ríos.
1.1. Actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental
La normativa básica sigue siendo la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención
Ambiental de Castilla y León, de 8 de abril, que estableció, en general, un triple sistema: por
una parte, la autorización ambiental integrada cuyo control corresponde esencialmente a la
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Administración autonómica, por otro lado, las actividades que deben obtener para funcionar
una licencia ambiental, las cuales deben ser controladas, en primera instancia, por los
ayuntamientos, y, subsidiariamente, por la Junta de Castilla y León, y, por último, las que
tienen una menor incidencia y que deben estar sujetas al régimen de comunicación ambiental.
Asimismo, debemos recordar que, tras la aprobación del Decreto Ley 3/2009, de 23 de
diciembre, de Medidas de Impulso de las Actividades de Servicios en Castilla y León, no se
precisa la obtención de licencia de apertura.
Como en Informes anteriores, las quejas de este apartado siguen siendo mayoritarias
(aproximadamente, el 40% del total del área). Igualmente, queremos seguir llamando la
atención sobre los problemas derivados del minifundismo municipal, característico de nuestra
Comunidad Autónoma, y que determina que las pequeñas localidades carezcan de medios para
aplicar las potestades y obligaciones que la Ley 11/2003 les confiere. Esta circunstancia debería
a nuestro juicio, obligar a la Administración autonómica a hacer un esfuerzo adicional
ejecutando las competencias subsidiarias que esa norma le atribuye en caso de inactividad
municipal.
1.1.1. Establecimientos de ocio
Las quejas referidas al funcionamiento de las actividades de ocio han supuesto el 10%
del total del Área de Medio Ambiente, volviendo a niveles del año 2009. Esta reducción no
significa que haya dejado de ser una fuente de preocupación para los ciudadanos, ya que los
ruidos generados en horario nocturno suponen, tal como ha declarado reiteradamente la
Jurisprudencia y la doctrina del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, un atentado contra
el derecho al respeto de la vida privada y familiar, privándoles del disfrute de su domicilio, en
los términos establecidos en el art. 8.1 del Convenio de Roma, y, por ende, en el art. 18 de
nuestra Constitución.
Sobre las reclamaciones presentadas, resaltamos la necesidad de que los
ayuntamientos ejerciten las potestades que la normativa les confiere, sin que sean suficientes
las mediciones que puedan presentar los titulares de dichos locales. Así, se constató en el
expediente 20100282, en el que se denunciaban los ruidos generados por un bar sito en la
ciudad de Soria. En este caso, el problema se encontraba en la antigüedad del local -disponía
de licencia otorgada en el año 1970- que provocaba que se escuchase cualquier ruido desde la
vivienda sita en el piso inmediatamente superior. Tras la inspección del establecimiento, se
constató que no se habían realizado reformas estructurales al menos desde hacía veinte años, y
que no disponía de la insonorización exigida por las ordenanzas municipales.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Para resolver el problema descrito, el Ayuntamiento de Soria se remitió a las futuras y
posibles adaptaciones que se preveían como consecuencia de la aplicación de la Leyes del
Ruido, y de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Castilla y León. Sin embargo, a
juicio de esta procuraduría, esta interpretación no es del todo correcta, puesto que el referido
bar debería cumplir las exigencias técnicas establecidas en los arts. 6 y 8.3 de la Ordenanza
municipal, sin que pueda permanecer en idénticas condiciones a las establecidas en el año
1970. Según la Jurisprudencia (STS de 4 de octubre de 1986 y 30 de junio de 1987), las
licencias ambientales crean una relación permanente con la Administración, ya que las
exigencias del interés público demandan un funcionamiento correcto de la actividad y de sus
medidas correctoras, lo cual implica que la actividad desarrollada quede, durante la vigencia de
la licencia municipal, sujeta a inspecciones administrativas para la comprobación del
cumplimiento de las condiciones expresadas en la misma.
Para ello, deberán llevarse a cabo por los servicios técnicos municipales las
mediciones adecuadas desde el interior de la vivienda del afectado con el fin de comprobar si se
cumplen las condiciones mínimas de aislamiento acústico, pudiendo proceder a la suspensión
cautelar de la actividad en el caso de que se acreditasen deficiencias en su funcionamiento. Por
último, se solicitaba a la policía local que vigilase el cumplimiento del horario de cierre fijado, y
se recordaba a esa Corporación la responsabilidad en que podría incurrir si persistiese la
inactividad administrativa denunciada.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Soria:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 6 y 8.3 de la Ordenanza
municipal de ruido admisible en el medio urbano, se lleve a cabo un estudio de
medición de ruidos desde el interior de la vivienda colindante (...) para comprobar
tanto si el establecimiento denominado (...) cumple el nivel de aislamiento acústico
fijado en la referida Ordenanza, como si su actividad supera los límites de los niveles
máximos en el interior del edificio establecidos en el Anexo I.2 de esa norma.
2. Que, de acuerdo con lo previsto en el art. 64 de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de
Prevención Ambiental de Castilla y León, en el supuesto de que se acredite alguna
deficiencia en su funcionamiento, se requiera por ese Ayuntamiento a su titular para
que proceda a su corrección, pudiéndose adoptar también como medida adicional la
suspensión cautelar de la actividad en el caso de que estas sean importantes, y sin
perjuicio del ejercicio de las potestades sancionadoras correspondientes.
3. Que se adopten por parte de los agentes de la autoridad las medidas de vigilancia
precisas para garantizar el cumplimiento de la normativa de horario de cierre (...),
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
conforme a lo previsto en la Orden IYJ/689/2010, de 12 de mayo, por la que se ha
determinado el horario de los espectáculos públicos y actividades recreativas que se
desarrollen en los establecimientos públicos, instalaciones y espacios abiertos de la
Comunidad de Castilla y León, formulando para ello las denuncias que fuesen precisas
para la posterior tramitación de los oportunos expedientes sancionadores por parte de
la Administración autonómica.
4. Que, se tenga en cuenta que en el caso de que se produjese la pasividad de la
Administración Pública en la ejecución de sus competencias, podría incurrirse en un
supuesto de responsabilidad patrimonial de conformidad con lo que establece la
jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS de 18 de noviembre de 2002 y 29 de
mayo de 2003)”.
La Administración municipal comunicó la aceptación de la resolución formal
formulada, indicando que el titular del establecimiento se encontraba “en proceso de
adaptación a la Ley 7/2006, lo que incluye todas las cuestiones acústicas”.
En ocasiones, las molestias no proceden sólo del ruido, sino que a veces tienen su
origen en el incumplimiento sistemático del horario de cierre establecido. Como ejemplo,
citaremos la queja 20100342, en la que se analizó la actividad de un bar musical sito en la
ciudad de León. De la información remitida por el Ayuntamiento, resultaba que la policía local,
en el período comprendido desde abril de 2009 a enero de 2011, había formulado 39 denuncias
que habían sido remitidas a la Delegación Territorial en León para su tramitación. Al respecto,
el órgano autonómico reconocía la existencia de las mismas, informando que se estaban
tramitando los oportunos expedientes sancionadores -que habían culminado en la imposición de
las multas procedentes-, si bien existía un retraso en la resolución de los recursos de alzada
interpuestos, circunstancia esta que dificultaba la consideración del citado local como
reincidente debido a la falta de firmeza de las sanciones impuestas. Además, el cambio
constante de la titularidad del mencionado café-bar impedía aplicar las consecuencias de la
reincidencia a la nueva entidad mercantil propietaria del local.
En primer lugar, se elogió la labor de los agentes de autoridad, cuya tarea es esencial
para la tramitación de los expedientes sancionadores al constituir los hechos acreditados por
ellos una prueba privilegiada como consecuencia de la aplicación de las previsiones establecidas
en el art. 137.3 de la Ley 30/1992. Al mismo tiempo, esta procuraduría reconoció las
dificultades para llevar a cabo la imposición acumulativa de sanciones como consecuencia de su
falta de firmeza y de los cambios de titularidad, si bien consideraba que deberían reforzarse los
medios personales y materiales para la resolución en plazo de los recursos de alzada. Para
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
evitar que las transmisiones de la propiedad se conviertan en un fraude de ley, se aconsejó al
órgano autonómico que solicitase la colaboración del Ayuntamiento de León al amparo de lo
establecido en el art. 42 de la Ley de Prevención Ambiental, con el fin de determinar si
coinciden los socios integrantes de esa persona jurídica y así levantar en su caso el velo de
protección, tal como se ha recogido, entre otras, en la STS de 20 de septiembre de 2006.
En el supuesto de que se sigan formulando denuncias por parte de la policía local,
podría valorarse por la Delegación Territorial de León la imposición como sanción, no de una
multa, sino otra medida alternativa prevista en el art. 39.2 de la Ley, como es la clausura del
establecimiento o suspensión de la actividad por un período máximo de un año, al ser una
medida mucho más efectiva para la garantía de los intereses de los vecinos. Esta posibilidad ha
sido admitida por los Tribunales (STS de 9 de octubre de 1999 y de 2 de julio de 2001).
En consecuencia, se dirigió esta resolución a la Consejería de Interior y Justicia:
“1. Que se adopten las medidas precisas para que la Agencia de Protección Civil y
Consumo resuelva los recursos de alzada en el plazo de tres meses señalado por el
art. 115.3 de la Ley 30/1992, para que así las sanciones puedan adquirir firmeza y
pueda aplicarse el concepto de reincidencia establecido en la Ley 7/2006, de 2 de
octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Castilla y León, en la
tramitación de los expedientes sancionadores.
2. Que, en el caso de que continúen las denuncias por parte de la Policía Local de
León contra el titular del establecimiento (...) por infracción del horario de cierre
establecido, se fije como sanción alternativa a la multa la suspensión de la actividad o
la clausura del establecimiento por un período máximo de un año, de acuerdo con lo
previsto en el art. 39.2 de la Ley 7/2006, para que así la comisión de la infracción no
resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas.
3. Que, de acuerdo con lo establecido en el art. 34 de la Ley 7/2006, se valore por la
Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en León la adopción como medida
cautelar en el marco del expediente sancionador la suspensión o clausura de la
actividad, solicitando a tal fin el auxilio de la Policía Nacional o Local para llevar a cabo
su ejecución”.
La citada Consejería aceptó la resolución comunicando que se tendría en cuenta el
criterio anteriormente expresado “en los casos que sea procedente”.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Sobre las reclamaciones presentadas, debemos indicar que un número importante
(entre otros los expedientes 20100206, 20110364, 20110719, y 20101480) evidenciaban
las molestias que causan las “peñas” en numerosas localidades de nuestra Comunidad
Autónoma. Al respecto desarrollaremos el último de los mencionados por afectar a un
municipio, como Peñafiel (Valladolid), que ya dispone de ordenanza reguladora, y en el que se
denunciaban los ruidos generados por el funcionamiento, hasta altas horas de la madrugada,
de cuatro locales de “peñas” ubicados en el casco urbano de esa localidad, los cuales impedían
durante numerosos fines de semana el normal descanso de los vecinos de la zona, tal como
habían denunciado hasta en once ocasiones desde el año 2008 al Ayuntamiento. Esa
Corporación informaba que tenía conocimiento de los hechos, pero que, solo existe, como tal,
una peña que dispone de la preceptiva autorización, y una asociación cultural. Reconocía
también que la actividad de las peñas se desarrolla durante todo el año, si bien la policía local
consideraba que debería estar reducida esa actividad “al período comprendido de mediados de
julio a finales de agosto”.
Para iniciar el estudio de la queja, resaltamos el hecho de que el municipio de Peñafiel
fue de los primeros que aprobó una Ordenanza reguladora de las peñas de fiestas tras la
intervención de esta procuraduría en un expediente anterior (Q/351/06), por lo que
entendemos que, al menos, dicha Administración ha pretendido solucionar los problemas
causados por el funcionamiento de esos locales. Sin embargo, es necesario que se exijan más
requisitos (insonorización, prohibición de equipos musicales, etc.) para aquellas “peñas” que
realicen sus actividades durante todo el año, y no sólo en el período concreto de las fiestas
patronales, por lo que deberían obtener la preceptiva licencia ambiental, siguiendo el criterio ya
establecido por la Sentencia de 5 de junio de 2007 del Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo nº 1 de Salamanca; incluso cabría proceder a la suspensión de su actividad si las
molestias fuesen graves. Esta interpretación no vulnera el derecho de asociación reconocido en
el art. 22 de nuestra Constitución, debiendo aplicarse no solo a las peñas, sino también a los
merenderos y asociaciones culturales que funcionen durante todo el año.
Por último, la policía local debería, con el fin de erradicar las molestias denunciadas,
vigilar el consumo de alcohol en la vía pública, puesto que se trata de una actividad prohibida
(art. 23 ter de la Ley 3/1994, de 29 de marzo, de Prevención, Asistencia e Integración Social de
Drogodependientes en Castilla y León), aunque cabe su autorización de manera excepcional en
determinados períodos, como las fiestas patronales. Esta prohibición afectaría también a la
colocación de mobiliarios o enseres en la vía pública, y de equipos musicales en el exterior de
esos locales (arts. 4 y 5 de la Ordenanza municipal reguladora de peñas).
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
En consecuencia, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Peñafiel:
“1. Que, en el supuesto de que la actividad se desarrolle durante todo el año, se
requiera, de conformidad con lo dispuesto en el art. 68 a) de la Ley 11/2003, de
Prevención Ambiental de Castilla y León, a los usuarios de los locales, situados en las
calles (...) de su municipio, para que obtengan la preceptiva licencia para su
funcionamiento, con independencia de la denominación de que dispongan (peñas,
merenderos o asociaciones culturales).
2. Que, en el supuesto de que no se lleve a cabo su regularización, se proceda a la
clausura de sus actividades, en el caso de que persistan las molestias a los vecinos,
siendo esta una medida permitida por los Tribunales (SSTS de 03-02-01, 27-12-01 y
12-10-02, y STSJCyL de 10-12-09).
3. Que se garantice en todo momento por parte de la Policía Local el cumplimiento de
lo dispuesto en los arts. 4 y 5 de la Ordenanza municipal reguladora de las peñas que
prohíben tanto la colocación de mobiliario o enseres, como la instalación de equipos
musicales en la vía pública.
4. Que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Prevención, Asistencia e
Integración Social de Drogodependientes en Castilla y León, se adopten las medidas
pertinentes para evitar el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública con el fin
de garantizar el derecho al descanso de los vecinos (...)”.
La Corporación municipal aceptó parcialmente la resolución, puesto que, si bien
informaba que se había dado orden a la policía local para que extremara la vigilancia en la
zona, consideraba que esas peñas no necesitaban obtener licencia ambiental. No obstante,
reconoció que se procedería a su clausura si se incumpliese la Ordenanza municipal reguladora.
Para finalizar, es preciso mencionar que, a veces, las deficiencias existentes en los
establecimientos de ocio pueden provocar un problema de seguridad para sus clientes. Así
aconteció en la queja 20100354, en la que el reclamante solicitaba al Ayuntamiento de
Ponferrada la inspección de una discoteca ubicada en su municipio al considerar que la salida
de emergencia no se encontraba debidamente señalizada.
En la información remitida por esa Administración, se constató que el referido local
había obtenido en el año 1985 la licencia municipal preceptiva para su funcionamiento, pero
limitando su aforo hasta 50 personas por razones de seguridad. Dicho límite fue objeto de
impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual anuló, en primera instancia,
la limitación establecida, elevándola hasta 226 personas, pero la Sentencia de 19 de diciembre
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
de 1998 del Tribunal Supremo zanjó la discrepancia al considerar que, de acuerdo con lo
dispuesto en el art. 3.1 del RD 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, debía mantenerse el
aforo de 50 personas fijado en un primer momento.
A pesar de dicha resolución judicial, el local mantenía a la vista de los clientes el
antiguo cartel que establecía el aforo en 226 personas. Al respecto, el Ayuntamiento comunicó
que había requerido su retirada, pero no había ejecutado todavía dicha orden. En consecuencia,
se consideró que la policía local debería obligar al propietario a instalar el nuevo cartel en el que
se especificase que el aforo máximo permitido es de 50 personas, eliminando el anterior.
Además, los agentes deberían vigilar que se cumple dicho límite, formulando, en caso
contrario, las oportunas denuncias para su posterior tramitación por la Administración
autonómica por infracción de los arts. 36.9 y 37.3 de la normativa de espectáculos públicos.
Para finalizar, esa Corporación debería exigir la suscripción del preceptivo seguro.
Así, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Ponferrada:
“1. Que, en ejercicio de las competencias atribuidas al Ayuntamiento en virtud del art.
25.2 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de BRL, se obligue al titular del
establecimiento (...) a señalizar las luces de la salida de emergencia del local, y a
colocar el cartel de aforo máximo permitido para 50 personas.
2. Que se inspeccione por parte de la Policía Local la mencionada discoteca para
verificar que se cumple el límite de aforo establecido en el Decreto de Alcaldía de 10
de septiembre de 1990, formulando, en caso de incumplimiento, las oportunas
denuncias que deberán ser remitidas a la Delegación Territorial de León para que
incoe el oportuno expediente sancionador por constituir una infracción tipificada en la
Ley 7/2006, de 2 de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de
Castilla y León.
3. Que por parte del órgano competente del Ayuntamiento de Ponferrada se requiera
igualmente al titular de la mencionada discoteca para que cumpla lo dispuesto en los
arts. 6 y 7 de la Ley 7/2006 (disponer de un seguro y de un plan de emergencia),
para así ajustar su actividad a la normativa vigente”.
El Ayuntamiento de Ponferrada no contestó a nuestra resolución, procediéndose en
consecuencia a la inclusión de esa Corporación en el Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
1.1.2. Instalaciones agropecuarias
Las reclamaciones presentadas en relación con las molestias causadas por actividades
del sector primario siguen suponiendo casi el 10% del total del área, lo que denota la fuerte
incidencia del medio rural en Castilla y León. En todos estos casos, esta procuraduría pretende
compatibilizar el desarrollo rural -principio reconocido en nuestro Estatuto de Autonomía- con el
derecho de todos los ciudadanos al disfrute de un medio ambiente adecuado proclamado en
nuestra Constitución.
En el análisis de las quejas planteadas, se ha podido constatar que, en ocasiones, las
actividades ganaderas difícilmente pueden convivir con el uso residencial y dotacional
característico en los cascos urbanos de las localidades de nuestra Comunidad Autónoma. Como
ejemplo, citaremos la queja 20101032 en la que se analizaron las molestias que estaba
causando la permanencia de una explotación de ganado ovino -con una antigüedad de más de
cuarenta años-, y que se encuentra situada en las inmediaciones de un centro educativo, en la
localidad de Tudela de Duero (Valladolid). Estos hechos habían sido denunciados dadas las
afecciones en el desarrollo de la actividad lectiva por su elevada capacidad ganadera (500
ovejas).
Al respecto, el Ayuntamiento reconoció que tenía conocimiento de las molestias
denunciadas, y que el titular de la ganadería había solicitado en su momento regularizar su
actividad al amparo de la Ley 5/2005, de 24 de mayo, de establecimiento de un régimen
excepcional y transitorio para las explotaciones ganaderas en Castilla y León. Sin embargo, por
resolución de 14 de junio de 2007, se acordó denegar su petición “al no ser posible albergar el
uso de ganadería en el uso pormenorizado residencial, conforme a lo establecido en la
documentación gráfica y literal del Plan General”, sin que se adoptase ningún acuerdo ulterior.
En principio, debemos indicar que la citada explotación no podía ser legalizada, puesto
que el art. 3 de la Ley 5/2005 impide la aplicación del régimen excepcional y transitorio
establecido para la concesión de licencia ambiental a los municipios con población igual o
superior a 2.500 habitantes “excepto en aquellos en los que el propio ayuntamiento considere
conveniente su aplicación para todo el término municipal o partes del mismo”. Este régimen
sería el aplicable al municipio de Tudela de Duero, municipio de más de 8.500 habitantes, por lo
que, al no haberse adoptado acuerdo plenario en ese sentido, no era posible regularizar las
actividades ganaderas existentes.
A tenor de todo ello, esa Corporación debería, sin más, clausurar dicha explotación, al
ser una actividad ilegal e ilegalizable, pudiendo solicitar el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad (Policía Local y/o Guardia Civil) para ejecutar esa decisión. Al respecto, debemos
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
recordar que la Jurisprudencia ha señalado en reiteradas ocasiones que las actividades no
pueden legalizarse por el mero transcurso del tiempo (STS de 1 de octubre de 2002, entre
otras), y que la inactividad administrativa en el ejercicio de las potestades que la normativa le
confiere permitiría a los ciudadanos que se sintiesen perjudicados interponer la correspondiente
reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios irrogados.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Tudela
de Duero:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 68 b) de la Ley 11/2003, de 8 de
abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, se ejecute por el órgano
competente del Ayuntamiento de Tudela de Duero la clausura de la explotación de
ganado ovino (...), al ser esta una actividad ilegal e ilegalizable, puesto que, en su
día, se denegó su regularización por resolución de Alcaldía de 14 de junio de 2007.
Que, se tenga en cuenta que, en el caso de que exista pasividad de la Corporación
municipal en la ejecución de sus competencias, esta incurriría en un supuesto de
responsabilidad patrimonial de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo
(SSTS de 18 de noviembre de 2002 y 29 de mayo de 2003)”.
La Administración municipal rechazó esas recomendaciones, al considerar que no era
necesaria su intervención tras el expediente sancionador que estaba tramitando el Servicio
Territorial de Medio Ambiente de Valladolid.
En otras ocasiones, la actividad ganadera es perfectamente compatible con el uso
previsto en el planeamiento urbanístico municipal, sin que su instalación suponga “a priori” un
perjuicio para el ciudadano. Así, se constató en el análisis del expediente 20110336, en el que
el reclamante denunciaba que el proyecto de implantación de unas naves avícolas en una
localidad perteneciente al municipio de Rioseco de Tapia (León) le iba a suponer unos perjuicios
considerables, al ser una actividad claramente insalubre y no respetar la distancia mínima a una
vivienda de su propiedad.
Tras la remisión de la información por parte del Ayuntamiento, se constató que se
habían cumplido las formalidades exigidas en las Leyes de Urbanismo y de Prevención
Ambiental de Castilla y León, ya que se había tramitado el procedimiento administrativo
previsto y se habían solicitado los informes técnicos correspondientes. La explotación se iba a
ubicar en un terreno calificado como Suelo Rústico con Protección Natural de Vegas y Cauces
(SRP-N) y Suelo Rústico de Protección de Viales, siendo un uso autorizable (art. 11.10.6 de las
normas urbanísticas municipales). Es cierto que el art. 4.12.2.1 de dichas normas fija una
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
distancia mínima para las instalaciones ganaderas de la categoría 3ª (explotación productiva
industrial) de 250 metros respecto a núcleos urbanos. Sin embargo, es preciso determinar que
esa distancia debe referirse no a una vivienda aislada, como era la del reclamante, sino al
núcleo urbano, circunstancia esta que se cumple.
Finalmente, se archivó la queja presentada al estimar que no existía ninguna
irregularidad administrativa, si bien se establecía expresamente que debía exigirse para su
puesta en funcionamiento el cumplimiento de las medidas correctoras impuestas por la
Comisión Territorial de Prevención Ambiental de León.
Otras veces, los problemas los sufren los titulares de las actividades ganaderas al
impedir las administraciones su regularización. En la queja 20101467, el ganadero había
instado en numerosas ocasiones sin éxito al Ayuntamiento de Moraleja de Sayago (Zamora) la
legalización de la explotación porcina ubicada en el interior del casco urbano. Para ello, había
presentado diversas solicitudes a lo largo del tiempo -una de ellas al amparo de la Ley 5/2005-,
sin que en ningún momento esa Entidad local hubiera tramitado expediente alguno o hubiese
contestado su petición. Además, como consecuencia de esa inactividad administrativa, el
Servicio Territorial de Medio Ambiente de Zamora le había impuesto varias sanciones al
entender que carecía de las licencias oportunas.
Tras nuestra solicitud de información, únicamente la Consejería de Medio Ambiente
remitió la información demandada, por lo que se incluyó al Ayuntamiento de Moraleja de
Sayago en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras. No obstante, tras
comprobarse que la Administración autonómica no había cometido ninguna irregularidad
procedimental en los expedientes sancionadores incoados, se estimó que la Administración
municipal debía tramitar, sin más dilaciones, las solicitudes presentadas por el titular de la
explotación con el fin de determinar si era posible o no su regularización. En dicho
procedimiento deberían fijarse las condiciones para que el titular de la actividad pueda
ejercerla, o bien podría denegarse motivadamente su petición, posibilitando así que el
interesado pudiera acudir en su caso a los órganos jurisdiccionales a defender sus derechos.
A tal fin, se procedió a formular la siguiente resolución al Ayuntamiento de Moraleja
de Sayago:
“Que por parte del órgano competente del Ayuntamiento de Moraleja de Sayago se
tramite la solicitud de regularización de la explotación de ganado porcino formulada
en reiteradas ocasiones (noviembre de 2003, abril de 2007 y septiembre de 2010) por
su titular (...) con el fin de que este pueda desarrollar su actividad ajustándose a las
condiciones que imponga, en su caso, la normativa aplicable”.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Con posterioridad a la fecha de cierre del informe, se procedió a incluir de nuevo a
esa Entidad local en el precitado Registro al no contestar tampoco a la resolución formulada.
1.1.3. Actividades mineras
En el presente ejercicio, se ha producido un incremento de las quejas, puesto que se
han presentado nueve reclamaciones sobre los daños causados por explotaciones mineras,
suponiendo aproximadamente un 2,5% del total del área.
La preocupación fundamental de los ciudadanos se centra en las afecciones que
puede provocar en el entorno la proliferación de canteras en un término municipal. Al respecto,
podemos citar la queja 20100054, en la que el reclamante denunciaba la inactividad
administrativa en el control de una explotación de caliza en el municipio de Carbonero El Mayor
(Segovia), a pesar de las denuncias formuladas tanto por él, como por la Guardia Civil.
Tras la recepción de la información remitida por las administraciones local y
autonómica, se constató que se habían impuesto sanciones por parte de la Consejería de Medio
Ambiente a la entidad mercantil, titular de la cantera, al haber superado el espacio autorizado
en la declaración de impacto ambiental aprobada en el año 1995 y al no apreciarse la ejecución
de ninguna tarea de restauración. En dichas parcelas, deberían tanto el Ayuntamiento, como el
Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de Segovia ejecutar las medidas de
suspensión de la actividad extractiva hasta que se obtengan las autorizaciones y licencias
preceptivas.
Además, se acreditó que la referida empresa, a pesar de su antigüedad, no disponía
de ninguna licencia de obras para llevar a cabo la extracción de áridos. Por lo tanto, el
Ayuntamiento de Carbonero El Mayor debería suspender la actividad extractiva en la totalidad
de la explotación minera hasta que no obtenga la licencia urbanística preceptiva, sin que pueda
suplirse esa omisión con la tenencia de una declaración de impacto ambiental favorable tal
como ha reconocido la Jurisprudencia (STS de 15 de octubre de 2002).
En consecuencia, se formularon las siguientes resoluciones a las administraciones
implicadas:
Ayuntamiento de Carbonero El Mayor:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 68 a) de la Ley de Prevención
Ambiental de Castilla y León, se requiera por el órgano competente a la entidad
mercantil (...), para que obtenga la licencia ambiental preceptiva para el ejercicio de
la actividad minera en aquellas parcelas que no se encuentren incluidas en el ámbito
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
de aplicación de la resolución de 18 de julio de 1995 de la Consejería de Medio
Ambiente y Administración del Territorio por la que se otorgó una Declaración de
Impacto Ambiental favorable, suspendiendo su actividad mientras se regulariza la
misma, dadas las irregularidades cometidas y que han sido denunciadas en diferentes
ocasiones por los agentes de la Guardia Civil.
2. Que se mantenga la eficacia del Decreto de Alcaldía de 7 de agosto de 2009 por el
que se ordenó la suspensión de la actividad en aquellas parcelas que disponen de una
Declaración de Impacto Ambiental favorable por resolución de 18 de julio de 1995, al
no disponer todavía de la licencia urbanística preceptiva, al ser este un requisito
imprescindible para el ejercicio de la actividad minera (STS de 15 de octubre de 2002
y STSJCyL de 10 de marzo de 2009).
3. Que, en el supuesto de que la entidad mercantil (...) mantenga la actividad, se
acuerde la incoación de los oportunos expedientes sancionadores de conformidad con
lo dispuesto en la normativa ambiental y urbanística”.
Consejerías de Economía y Empleo, y de Medio Ambiente:
“Que, de manera coordinada, los órganos competentes de las Consejerías de
Economía y Empleo, y de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León adopten las
siguientes medidas:
1. Que se finalicen los expedientes sancionadores incoados por cada uno de los
órganos administrativos como consecuencia de las denuncias formuladas por la
patrulla del Seprona de la Guardia Civil en los años 2005 y 2008, resolviendo los
recursos de alzada que, en su caso, se hubieran interpuesto.
2. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 145 del Real Decreto 2857/1978 de
25 de agosto por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la
Minería, se paralice por el órgano competente de la Consejería de Economía y Empleo
la actividad extractiva de la entidad mercantil (...) que se lleve a cabo fuera del
perímetro autorizado por el Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de
Segovia.
3. Que por el órgano competente de la Consejería de Medio Ambiente se adopten las
medidas pertinentes para garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental en
aquellas parcelas que no se encuentren incluidas en el ámbito de aplicación de la
resolución de 18 de julio de 1995 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
del Territorio por la que se otorgó una Declaración de Impacto Ambiental favorable,
de conformidad con las competencias subsidiarias que la Ley 11/2003 le confiere.
4. Que, en el supuesto de que no se hubiera llevado a cabo la restauración de las
parcelas que disponen de evaluación de impacto ambiental favorable, se ejecute la
misma con cargo al importe de la garantía depositada por la empresa (...) de
conformidad con lo dispuesto en el art. 8 del Decreto 329/1991, de 14 de noviembre,
de la Junta de Castilla y León, sobre restauración de espacios naturales afectados por
actividades mineras, sin perjuicio de la incoación del oportuno expediente
sancionador”.
La Administración municipal aceptó la resolución remitida, puesto que informó que,
desde el año 2009, no se habían reanudado las labores de extracción. La Consejería de Medio
Ambiente aceptó las recomendaciones, informando de los expedientes sancionadores que había
tramitado; en cambio, la Consejería de Economía y Empleo rechazó la resolución formulada al
considerar que ya no estaba en funcionamiento y que las pocas labores que se habían
efectuado se encontraban dentro del perímetro autorizado por el Servicio Territorial de Segovia.
1.1.4. Actividades industriales
En este apartado, se incluyen las reclamaciones presentadas por los ciudadanos como
consecuencia del funcionamiento de industrias, suponiendo este año aproximadamente el
14’5% del total del área. Este incremento significativo respecto al año anterior tiene su origen
en la presentación de 43 quejas en las que se mostraba la disconformidad de los reclamantes
con el proyecto de ubicación de una subestación eléctrica en el término municipal de Otero de
los Herreros (Segovia), cuestión esta que se encuentra pendiente de estudio.
A veces, estas molestias derivan de la expansión urbanística que ha existido en
algunos municipios de nuestra Comunidad Autónoma y que ha provocado que, en la actualidad,
se hayan construido viviendas en sus inmediaciones. Así se constató en los expedientes
20092489 y 20100031, en los que se analizaron los perjuicios que estaba causando a los
vecinos más inmediatos la actividad de dos fábricas situadas en el municipio de Arroyo de la
Encomienda (Valladolid), fundamentalmente en horario nocturno.
A la vista de la documentación remitida por el Ayuntamiento, ambas industrias
disponen de las licencias municipales preceptivas -aunque una de ellas fue concedida en el año
1990-, y se habían inspeccionado sus instalaciones con el fin de conocer el impacto acústico de
la actividad desarrollada en el exterior. Sin embargo, no se había llevado a cabo ninguna
medición desde las viviendas más cercanas con el fin de conocer si se cumplía la normativa
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
aplicable, por lo que se recomendó que se solicitase la colaboración de la Diputación provincial,
puesto que dispone de un convenio de colaboración con el Laboratorio de Acústica de la
Universidad de Valladolid, y que el Ayuntamiento -y subsidiariamente, la Administración
autonómica- comprobasen que la actividad se estaba desarrollando de conformidad con las
condiciones impuestas en la licencia otorgada.
En consecuencia, se remitieron las siguientes resoluciones a las administraciones
implicadas:
Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 61 de la Ley 11/2003, de 8 de
abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, se inspeccione la actividad de
fabricación (...) que la empresa (...) está llevando a cabo (...) con el fin de comprobar
si se han adoptado las medidas correctoras impuestas en la licencia ambiental
otorgada por Resolución de Alcaldía de 18 de julio de 2008.
2. Que se inspeccione también la actividad de la empresa (...) para constatar si la
actividad que se realiza en la actualidad se ajusta a la licencia otorgada en agosto de
1990 especialmente en lo que se refiere al lavado de vehículos pesados.
3. Que, en el supuesto de que se constatase alguna deficiencia en las inspecciones
practicadas, se requiera a los titulares de las empresas para su corrección, de
conformidad con lo establecido en el art. 64 de la Ley 11/2003, pudiendo incluso -en
el caso de la empresa (...)- precisar la obtención de una nueva licencia si dichas
modificaciones fueran sustantivas (art. 4.1 g) de la Ley 11/2003).
4. Que se realice el preceptivo estudio de medición de ruidos, previsto igualmente en
la licencia ambiental otorgada a (...), desde las viviendas más cercanas de los
inmuebles (...), para comprobar si la actividad de dichas empresas -especialmente
durante el trabajo que en horario nocturno lleva a cabo la empresa (...)- supera los
límites máximos de ruido fijados en el Decreto 3/1995, de 12 de enero, por el que se
establecen las condiciones que deberán cumplir las actividades clasificadas, por sus
niveles sonoros o de vibraciones, aplicable en estos supuestos.
5. Que esta medición la debe llevar a cabo la Administración municipal al ser esta la
competente, de conformidad con lo previsto en el art. 4.2 de la Ley 5/2009, de 4 de
junio, de Ruido de Castilla y León, pudiendo llevarla a cabo subsidiariamente la
Diputación provincial de Valladolid (art. 4.3 de la citada Ley), si así se solicita por la
Administración municipal.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
6. Que, en el ejercicio de las potestades anteriormente mencionadas, se acuerde la
incoación de los correspondientes expedientes sancionadores en el supuesto de que la
actividad de las mencionadas empresas incurriese en alguna de las infracciones
previstas en las Leyes de Prevención Ambiental y del Ruido de Castilla y León”.
Consejería de Medio Ambiente:
“1. Que se colabore con el Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda en el ejercicio
de las competencias de control e inspección de la actividad que las empresas (...)
están llevando a cabo en dicho municipio, de acuerdo con las competencias
subsidiarias que los arts. 61.2 y 64.2 de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención
Ambiental de Castilla y León, atribuyen a dicha Consejería.
2. Que, en caso de inactividad de la Administración municipal y de conformidad con el
art. 82 de la Ley 11/2003, se acuerde el oportuno expediente sancionador contra las
entidades mercantiles titulares de dichas fábricas en el supuesto de que se hubiese
cometido alguna infracción”.
Ambas administraciones aceptaron la resolución, comunicando además la Entidad
local que estaba elaborando un protocolo de actuación sobre el control e inspecciones de las
mencionadas fábricas, que comprendía tanto el encargo a la Universidad de Valladolid para que
procediese a un estudio de medición de ruidos desde el interior de las viviendas de los vecinos
denunciantes, como la realización de visitas a las instalaciones para comprobar si su actividad
se ajusta a la licencia otorgada.
En otros supuestos, la referida actividad industrial, a pesar de su antigüedad, carece
de las licencias municipales requeridas, por lo que resulta imprescindible la incoación de un
expediente para regularizar su actividad y así erradicar las molestias originadas. A título de
ejemplo, procede citar la queja 20100882, en la que se denunciaban las molestias que
causaba a algunos vecinos la actividad de serrería en una localidad, perteneciente al municipio
de Burón (León), dada su proximidad al casco urbano y a un parque público.
Tras la petición de información, el Ayuntamiento remitió la documentación disponible
de dicha empresa, constando únicamente la existencia de un certificado de inscripción en el
Registro de Industrias Agrarias. Por lo tanto, al no disponer de ninguna licencia, esa
Corporación acordó incoar los expedientes de restauración de la legalidad ambiental y
urbanística al ser, de conformidad con la normativa urbanística vigente, una actividad
legalizable en su ubicación actual. No obstante, esta institución solicitó agilizar la tramitación
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
administrativa con la finalidad de que pudieran así implementarse las medidas correctoras que,
en su caso, impongan los técnicos competentes.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Burón:
“1. Que, al amparo de lo establecido en el art. 68 a) de la Ley 11/2003, de 8 de abril,
de Prevención Ambiental de Castilla y León, se adopten las medidas oportunas por
parte del Ayuntamiento de Burón para agilizar la tramitación del procedimiento
iniciado en febrero de 2010 de regularización de la actividad que la empresa (...) está
llevando a cabo (...).
2. Que, en el ejercicio de las competencias que la normativa le atribuye, se exija por
parte de esa Corporación la adopción de las medidas correctoras precisas en la
actividad de dicha serrería (ruido, seguridad contra incendios y polvo) con el fin de
minimizar las molestias que pudieran sufrir los vecinos más inmediatos.
3. Que, igualmente, en las medidas correctoras que se impongan, se tenga en cuenta
la necesidad de buscar un lugar más idóneo para el acopio de materiales para evitar
posibles riesgos para los vecinos solventando de esta forma las denuncias que se
hubieran formulado por (...)”.
A fecha de cierre del Informe, la Administración municipal no había contestado a
nuestra resolución.
Como en años anteriores, también se han presentado quejas sobre las molestias
causadas por las instalaciones de producción o transformación de energía eléctrica que pueden
perturbar el normal descanso en una vivienda. Así sucedió en la queja 20101931, en la que se
volvía a hacer alusión a las molestias causadas por una subestación eléctrica sita en el
municipio de Saldaña (Palencia), y que ya había sido objeto de estudio en un expediente
anterior (20081584), tal como se recoge en el Informe Anual del año 2009.
El reclamante consideraba que, a pesar de la regularización de la actividad, el
Ayuntamiento no había adoptado ninguna medida adicional para minimizar las molestias
denunciadas, puesto que no habían medido los ruidos denunciados, máxime cuando existía un
proyecto para ampliar y modernizar la infraestructura eléctrica. La Administración comunicó que
no había efectuado el estudio demandado al no disponer de ningún equipo de medición
acústica para llevarlo a cabo.
Al respecto, esta procuraduría se consideró que la carencia de medios no debía
impedir el ejercicio de las potestades que la Ley autonómica del Ruido atribuye a los
municipios, pudiendo en este caso solicitar el auxilio de la Diputación provincial si fuese
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
necesario. Igualmente, esa Entidad debería investigar si, como consecuencia de la
modernización de las instalaciones, era precisa la obtención de una nueva licencia o
comunicación ambiental, en el sentido establecido en el art. 4.1 g) de la Ley de Prevención
Ambiental de Castilla y León, requiriendo a dichos efectos los informes técnicos pertinentes.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de
Saldaña:
“1. Que se investigue por parte del Ayuntamiento de Saldaña si la renovación de la
subestación eléctrica transformadora de 45/20 KV denominada “STR Saldaña”,
autorizada por la Resolución de 28 de junio de 2011 del Servicio Territorial de
Industria, Comercio y Turismo de Palencia va a suponer la obtención de una licencia o
comunicación ambiental en el caso de que nos encontramos ante una nueva actividad
al amparo de lo establecido en el art. 4.1 g) de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de
Prevención Ambiental de Castilla y León.
2. Que, se realice el preceptivo estudio de medición acústica del referido local desde
la vivienda más cercana, (...) con el fin de asegurarse que su funcionamiento no
supera los límites de los niveles de ruido fijados en la normativa vigente.
3. Que esa medición la debe llevar a cabo la Administración municipal al ser esta la
competente, de conformidad con lo previsto en el art. 4.2 de la Ley 5/2009, de 4 de
junio, de Ruido de Castilla y León, pudiendo llevarla a cabo subsidiariamente la
Diputación provincial de Palencia (art. 4.3 de la citada Ley), si así se solicita por la
Administración municipal”.
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe, la Administración local aceptó las
recomendaciones formuladas, comunicando que estaba pendiente de la finalización de las obras
para realizar la medición acústica demandada. Asimismo, informó que no estimaba necesario
que la instalación eléctrica dispusiera de una nueva licencia o comunicación ambiental al no
tratarse de una nueva actividad.
Finalmente, citaremos los expedientes 20101186 y 20101627, en los que se
analizó uno de los aspectos más novedosos de la defensa del medio ambiente, como es el de la
contaminación lumínica derivada de la existencia de varios parques eólicos en nuestra
Comunidad Autónoma. Se trata un fenómeno propio de países desarrollados que consumen una
cantidad importante de energía artificialmente y la emiten hacia un medio oscuro, siendo
especialmente relevante en el medio urbano de nuestras ciudades; además, tiene especial
incidencia en la contaminación atmosférica (favorece el denominado efecto invernadero y, en
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
consecuencia, el cambio climático), en la biodiversidad (desorientación y muerte de aves,
alteración de biorritmos, desaparición de especies nocturnas…), en la salud (intromisión de luz
en la vida privada de las personas en horas de sueño), o en los criterios de sostenibilidad
(derroche energético), entre otros.
Para comprender este fenómeno, desarrollaremos el último de los expedientes
citados, en el que se denunciaba la contaminación que generaban varios parques eólicos
situados en la provincia de Zamora. En efecto, una de las fuentes más perturbadoras son las
balizas luminosas instaladas en las torres de los parques eólicos, cuya señalización es exigida
por la normativa de seguridad aérea con la finalidad de evitar obstáculos para el tráfico de
aviones. Sin embargo, en la documentación enviada, la Consejería de Medio Ambiente
reconoció la especial afección de estas luminarias por su emplazamiento en espacios naturales
de nuestra Comunidad, siendo este además un valor esencial reconocido en nuestro Estatuto de
Autonomía. Como consecuencia de ese reconocimiento, la Dirección General del Medio Natural
elaboró un informe en el que recomendaba la adopción de una serie de medidas para minimizar
su impacto:
• Llevar a cabo el balizamiento luminoso de torres de medición de viento,
telecomunicaciones y/o aerogeneradores, única y exclusivamente cuando la normativa sectorial
así lo exija.
• Instalar el menor número de balizas luminosas que sea posible para dar
cumplimiento a los requerimientos mínimos exigidos por la normativa sectorial vigente.
• Igualmente, la intensidad luminosa de cada baliza debería ser la mínima exigida por
la normativa sectorial vigente.
• Instalar balizas con destello de color blanco (preferiblemente) o rojas,
estroboscópicas, intermitentes, sincronizadas unas con otras y con el mayor lapso de tiempo
posible entre cada destello.
• Eliminar o sustituir aquellas balizas preexistentes que no cumplan los requisitos
mencionados anteriormente.
A la vista de este informe que reconocía las afecciones que está causando la
señalización lumínica de los balizamientos de las torres de los parques eólicos a la fauna
silvestre y, especialmente, a las aves migratorias, esta procuraduría, aún reconociendo las
mejoras introducidas por la Ley 15/2010, de 10 de diciembre, de Prevención de la
Contaminación Lumínica y del Fomento del Ahorro y Eficiencia Energéticos derivados de
instalaciones de iluminación, consideró conveniente recomendar a la Administración autonómica
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
que remitiese ese informe a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, con el fin de que puedan
adoptarse las medidas propuestas en todos los parques eólicos de nuestra Comunidad
Autónoma. De esta forma, se garantizaría compatibilizar el cumplimiento de la normativa de
seguridad aérea con el principio de ahorro y la eficiencia energética.
De esta forma, se dirigió la siguiente resolución a la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente:
«1. Que, de conformidad con lo previsto en la Ley 15/2010, de 10 de diciembre, de
Prevención de la Contaminación Lumínica y del Fomento del Ahorro y Eficiencia
Energéticos derivados de instalaciones de iluminación, se adopten las medidas
procedentes por parte de esa Consejería para fomentar el ahorro y la eficiencia
energética en las señalizaciones lumínicas que se instalen en los parques eólicos que
pretendan ubicarse en nuestra Comunidad autónoma, garantizando el cumplimiento
de la normativa de seguridad aérea.
2. Que se remita a la Agencia Española de Seguridad Aérea el informe del Servicio de
Espacios Naturales de la Dirección General del Medio Natural de 21 de julio de 2010,
para que se valore modificar el balizamiento de los parques eólicos existentes en la
Comunidad de Castilla y León, adoptando a tal fin las medidas procedentes para
cumplir las recomendaciones contenidas en el referido informe.
3. Que el órgano competente de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente se
ponga en contacto con la Agencia Española de Seguridad Aérea con el fin de
minimizar, si fuera posible, la incidencia de las luminarias instaladas en los parques
eólicos “Montamarta”, “Peñarroldana” y “El Hierro”, en el supuesto de que existieran
afecciones ambientales».
La Administración autonómica aceptó la resolución, informando que había remitido el
referido informe al órgano de la Administración estatal, si bien no hizo ninguna mención
específica a la situación concreta de los parques eólicos denunciados.
1.1.5. Actividades comerciales y de servicios
Bajo este epígrafe, se analizan todas las incidencias derivadas del ejercicio de
actividades en el sector terciario, salvo las referidas a los establecimientos de ocio los cuales
disponen de un apartado específico dada su entidad. En el año 2011, únicamente se han
presentado ocho reclamaciones, suponiendo el 2% del total.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
A veces, las molestias proceden del incumplimiento de las condiciones fijadas para su
apertura en la licencia municipal otorgada. Así se constató en el expediente 20110057, en el
que un vecino denunció los malos olores procedentes de una carnicería, sita en una localidad
perteneciente al municipio de Toral de los Vados (León), la cual había obtenido recientemente
la licencia ambiental preceptiva para su funcionamiento. Así, enumeraba los incumplimientos
que, a su juicio, se habían producido:
• Que no había recibido ninguna notificación, como interesado, durante el
procedimiento y tampoco se le había facilitado copia del proyecto presentado.
• Que se trata en realidad de una industria cárnica, y no de un despacho de
carnicería, siendo incompatible esta actividad con el uso residencial.
• Que debió haberse remitido el expediente a la Comisión Territorial de Prevención
Ambiental de León, para que este órgano hubiese implantado medidas correctoras más
eficaces.
• Que los olores procedentes de la manipulación de la carne no sólo inundan su
vivienda, sino también la vía pública a través de las rejillas de ventilación instaladas.
• Que se incumple el horario de apertura, puesto que, a partir de las 7 de la mañana,
ya se desarrolla la actividad en el referido local cuyas máquinas, además, se encuentran en
funcionamiento durante todo el periodo nocturno con las consiguientes incomodidades.
Analizando por separado cada uno de los aspectos denunciados, cabe indicar, en
relación con la copia solicitada que, si bien el Texto Refundido de la Ley de Propiedad
Intelectual reconoce el ejercicio exclusivo de los derechos de explotación por parte de su autor,
el art. 31 bis de dicha norma establece una clara excepción, al disponer expresamente que “no
será necesaria autorización del autor cuando una obra se reproduzca, distribuya o comunique
públicamente con fines de seguridad pública o para el correcto desarrollo de procedimientos
administrativos, judiciales o parlamentarios”, posición que ha sido refrendada por los Tribunales
(STSJ de Galicia de 28 de abril de 2005), al indicar que “quien acepta la redacción de un
proyecto técnico para la obtención de una licencia de obra o de actividad, sabe que ese
proyecto se va a incorporar a un expediente administrativo y que, como parte del mismo,
podrán obtener información los que tengan interés en relación con el otorgamiento de esa
licencia en los términos que establece la legislación de procedimiento administrativo, que
incluyen la obtención de copias”. Por lo tanto, el Ayuntamiento debería haber facilitado la copia
del proyecto solicitado por el reclamante, pudiendo exigirle la firma de un compromiso de no
hacer uso comercial de dicha información.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
En lo que respecta al procedimiento tramitado, el art. 27 de la Ley de Prevención
Ambiental exige que sean notificados personalmente los vecinos inmediatos con el fin de que
puedan formular las alegaciones que estimen conveniente. En este caso, el Ayuntamiento
intentó practicar la notificación correspondiente sin éxito, pero no realizó la notificación edictal
sustitoria en los términos recogidos en el art. 59.5 de la Ley 30/1992. Esto supone que no se
han cumplido efectivamente todos los requisitos que exige la notificación personal, sin que
estas deficiencias puedan subsanarse con el trámite de información pública, tal como ha
declarado la Jurisprudencia (STS de 18 de noviembre de 1987). Todas estas circunstancias han
impedido que el reclamante haya podido formular alegaciones o haya interpuesto en plazo el
recurso administrativo al que hubiera tenido derecho, puesto que comenzó a manifestar su
oposición ocho meses después, cuando la actividad ya estaba en funcionamiento. Por lo tanto,
la omisión de ese trámite debería llevar aparejada la anulabilidad de actuaciones, por haber
causado indefensión (STS de 21 de octubre de 1998), debiendo retrotraerse el procedimiento al
trámite de notificación, con el fin de que pueda formular alegaciones en tiempo y forma.
Sobre la calificación de la actividad, el Ayuntamiento informó que se había acogido al
régimen simplificado de tramitación del procedimiento de licencia ambiental, al estimar que,
como despacho de carnicería, se trataba de una actividad exenta del informe y calificación de la
Comisión Territorial de Prevención Ambiental. En la información remitida por la Administración
autonómica, consta la existencia de una inspección efectuada por el Servicio Territorial de
Medio Ambiente de León en la que se constató que el citado establecimiento no se dedicaba
únicamente a la venta de productos cárnicos -se trata en realidad de una industria cárnica tal
como consta en la autorización sanitaria de funcionamiento-, y que superaba la potencia
mecánica autorizada máxima. La consecuencia jurídica de esta omisión sería también la
anulabilidad de actuaciones (STSJCyL de 26 de diciembre de 2003), retrotrayéndolas para que
pueda emitir el preceptivo dictamen la precitada Comisión.
En lo que respecta a los malos olores, procedería que, mientras se subsanan las
deficiencias procedimentales denunciadas, el Ayuntamiento, en primera instancia y la
Consejería subsidiariamente, suspendieran, en su caso, la actividad de esa carnicería si se
comprobasen esas molestias.
Por todas estas razones, se formularon las siguientes resoluciones:
Ayuntamiento de Toral de los Vados:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la
que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente, se revoque la resolución de
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Alcaldía de 3 de diciembre de 2010, facilitando en consecuencia a (...) la copia del
proyecto presentado por (...) para obtener la licencia ambiental solicitada, al no
vulnerar los derechos de propiedad intelectual según lo dispuesto en el art. 31 bis del
Real Decreto Legislativo 1/1996 del 12 de abril por el que se apruebaTexto Refundido
de la Ley de Propiedad Intelectual.
2. Que, al no haberse cumplido las previsiones establecidas en el art. 59.5 de la Ley
30/1992, y al requerir la actividad industria cárnica-despacho de carnicería solicitada
(...) de la tramitación del procedimiento ordinario establecido en la Ley 11/2003, de 8
de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, se acuerde la retroacción del
expediente de licencia ambiental tramitado por el Ayuntamiento de Toral de los Vados
hasta el trámite previo a la notificación a los vecinos inmediatos, para que puedan
intervenir estos formulando las alegaciones pertinentes, las cuales deberán ser
estudiadas por la Comisión Territorial de Prevención Ambiental de León, con el fin de
emitir el dictamen preceptivo previsto en el art. 27 de la Ley 11/2003, subsanando así
las deficiencias expuestas en el informe del Servicio Territorial de Medio Ambiente de
León de 23 de febrero de 2010.
3. Que, de conformidad con las potestades conferidas por los arts. 61 y 64 de la Ley
11/2003, se valore, previa inspección efectuada por técnico competente, la
suspensión de la actividad de industria cárnica mientras se emite el referido dictamen
por la Comisión Territorial, con el fin de erradicar las molestias denunciadas (...).
4. Que, en el supuesto de que el informe emitido por el órgano autonómico fuese
favorable, se convalide la licencia ambiental otorgada por Decreto de Alcaldía de fecha
12 de febrero de 2010, exigiendo a (...) la adopción de las medidas correctoras
adicionales que pudieren exigirse.
5. Que, en el caso de que el dictamen de la Comisión Territorial de Prevención
Ambiental de León fuese desfavorable, se proceda a incoar el expediente de revisión
de oficio de la licencia otorgada por Decreto de Alcaldía de fecha 12 de febrero de
2010, puesto que podría incurrir en un supuesto de nulidad de pleno derecho
establecido en el art. 62.1 de la Ley 30/1992 procediéndose al mismo tiempo a la
clausura de la actividad.
6. Que, en el ejercicio de las potestades anteriormente mencionadas, se acuerde la
incoación de los correspondientes expedientes sancionadores en el supuesto de que la
actividad de la mencionada empresa incurriese en alguna de las infracciones previstas
en la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
7. Que se lleve a cabo una medición de ruidos desde la vivienda de (...) para
comprobar que la actividad del referido establecimiento se adecua a los límites de los
niveles de ruido establecidos en la Ley 5/2009, pudiendo solicitar el auxilio de la
Diputación provincial de León, si así lo estimase conveniente”.
Consejería de Medio Ambiente:
“1. Que se colabore con el Ayuntamiento de Toral de los Vados en el ejercicio de las
competencias de control e inspección de la actividad de industria cárnica-despacho de
carnicería que se está llevando a cabo en dicho municipio, de acuerdo con las
competencias subsidiarias que los arts. 61.2 y 64.2 de la Ley 11/2003, de 8 de abril,
de Prevención Ambiental de Castilla y León, atribuyen a dicha Consejería.
2. Que, en caso de inactividad de la Administración municipal y de conformidad con el
art. 82 de la Ley 11/2003, se acuerde en su caso el oportuno expediente sancionador
contra el titular de la referida actividad, en el supuesto de que se hubiese cometido
alguna infracción”.
La Entidad local afectada rechazó íntegramente la resolución al considerar que se
había tramitado el expediente administrativo de conformidad con la normativa vigente y que se
había facilitado toda la información demandada al vecino reclamante. En cambio, la
Administración autonómica aceptó las recomendaciones remitidas, manifestando no tener
objeción alguna a prestar colaboración al Ayuntamiento de Toral de los Vados cuando ésta sea
requerida.
En ocasiones, los problemas se agravan ante la excesiva tardanza de los técnicos
municipales para comprobar la veracidad de las denuncias que puedan presentar los vecinos.
Así sucedió en la queja 20092370, en la que se volvieron a analizar los ruidos que generaba la
actividad de un supermercado sito en los bajos de un inmueble de la capital zamorana,
continuación de una queja planteada en el año 2006 (Q/1671/06). Esta fue archivada en el
año 2007, al haberse efectuado por los técnicos municipales la medición demandada; sin
embargo, a pesar de haberse comprobado la vulneración de los límites fijados, el Ayuntamiento
de Zamora no requirió la ejecución de ninguna medida hasta dos años después. Tras la
presentación por la empresa del proyecto de insonorización, los servicios técnicos municipales
consideraron que era necesario que remitiese un certificado emitido por un organismo de
control autorizado donde conste que la actividad cumple con la normativa vigente, documento
este que fue aportado por el titular del supermercado.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
No obstante, se acreditó que, desde diciembre de 2010, el expediente seguía
pendiente de valoración técnica para comprobar la efectividad de la obra ejecutada. Por lo
tanto, esta institución consideró que, a la mayor brevedad posible, se deberían llevar a cabo las
mediciones pertinentes desde la vivienda del reclamante con el fin de acreditar la erradicación
de los ruidos denunciados y la efectividad del aislamiento acústico instalado.
En consecuencia, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Zamora:
“1. Que, tal como se hizo en febrero de 2007, se realice el estudio de medición de
ruidos desde la vivienda de (...) para comprobar si la actividad del establecimiento
(...), supera los límites máximos de ruido fijados en la Ordenanza municipal sobre
Protección del Medio Ambiente contra la Emisión de Ruidos y Vibraciones.
2. Que, en el supuesto de que se vulneren los límites de los niveles de ruido, se
acuerde por el órgano competente del Ayuntamiento la incoación del oportuno
expediente sancionador, y se requiera a la entidad mercantil propietaria (...) para que
adopte las medidas procedentes para aminorar dichas molestias”.
La Corporación municipal contestó en dos ocasiones que seguía pendiente de
valoración técnica, por lo que se estimó que no se había dado respuesta a la resolución
formulada procediendo a incluir al Ayuntamiento de Zamora en el Registro de Administraciones
y Entidades no colaboradoras.
1.1.6. Antenas de telefonía móvil
En el año 2011, las quejas presentadas sobre infraestructuras de telefonía móvil han
seguido disminuyendo respecto a ejercicios anteriores, ya que únicamente se han presentado
dos reclamaciones sobre esta materia (20110122 y 20110155), encontrándose ambas
pendientes de estudio.
No obstante, cabe mencionar -como muestra de la desconfianza que suscitan estas
infraestructuras- la queja 20100196, en el que se denunciaba la instalación de una estación
base de servicios de telecomunicaciones en la azotea de un inmueble situado en el casco
urbano de la ciudad de Ávila, a escasos cuarenta metros de un colegio y una biblioteca pública.
La Entidad local reconoció, en la información remitida, que la mencionada
infraestructura carecía de las licencias preceptivas, por lo que había requerido a la compañía
operadora para que procediese a regularizar esa instalación. Tras la presentación de los
documentos demandados, se acreditó que no era posible su legalización, al incumplir las
disposiciones establecidas en el Plan General de Ordenación Urbana y al no haber sido
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
autorizada por la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural de Ávila. En consecuencia, el
Ayuntamiento denegó la licencia solicitada ordenando además la retirada de la instalación de la
cubierta y fachada del inmueble. Por todos estos motivos, se archivó el expediente al considerar
que se había solucionado el problema planteado.
1.1.7. Varios
En este apartado -que supone aproximadamente el 6% del total del área- se hace
referencia a todas aquellas molestias causadas por actividades no englobadas en ninguno de los
apartados anteriores.
Como en años anteriores, uno de los problemas que se ha puesto en conocimiento de
esta procuraduría es el relativo a los malos olores que genera el defectuoso funcionamiento de
los sistemas de calefacción sitos en viviendas particulares. Así sucedió en el expediente
20110135 en el que se reclamaba la intervención del Ayuntamiento de Peñaranda de Duero
como consecuencia de las molestias ocasionadas por el humo procedente de una chimenea. En
este caso, tras recibir la documentación remitida por la Corporación, se constató que esta se
había construido sin disponer todavía de licencias, y que la misma no podía ser regularizada,
puesto que, en el informe del técnico municipal, se indicaba que “no cumple con las distancias
de la boca a las cumbreras de los tejados, muros y/o otros obstáculos que están a menos de 10
metros, por lo cual no se le puede dar licencia de obra”, previsión esta recogida en el Capítulo 8
del RD 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones
Térmicas en los Edificios.
En este caso, debemos indicar que los Tribunales han determinado claramente la
responsabilidad de los municipios en el control urbanístico de las chimeneas y de los humos que
pudieran estas emitir, pudiendo citar la Sentencia de 27 de marzo de 2009 del TSJ de Castilla y
León, la cual, al enjuiciar la inactividad de una Corporación ante una denuncia de molestias por
humos procedentes de una chimenea francesa, determinó claramente que “el Ayuntamiento ya
desde un principio es responsable de haber permitido y consentido construir esa chimenea en
esas condiciones urbanísticas y sabiendo la altura que tiene la boca exterior de dicha chimenea
y su distancia respecto de al menos la vivienda colindante propiedad de la recurrente”.
Por lo tanto, es preciso que el Ayuntamiento de Peñaranda de Duero acuerde la
incoación de un expediente sancionador y de restauración de la legalidad urbanística, tal como
se dispone en el art. 114.1 de la Ley de Urbanismo, y que debería concluir con la demolición de
la chimenea ejecutada por parte del propietario de la vivienda. En el caso de que no se llevase
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
a cabo, el art. 345.1 a) del Reglamento de Urbanismo permite al Ayuntamiento la ejecución
subsidiaria de dicha obra de demolición repercutiendo posteriormente los gastos ocasionados.
Así, se dirigió la siguiente resolución al Ayuntamiento de Peñaranda de Duero:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 118 de la Ley 5/1999, de 8 de
abril, de Urbanismo de Castilla y León, se acuerde, previa tramitación del oportuno
expediente de restauración de legalidad urbanística, por parte del órgano competente
del Ayuntamiento de Peñaranda de Duero la demolición de la chimenea instalada en la
vivienda (...), al no disponer de la licencia de obra preceptiva, y al incumplir la
distancia fijada en el Capítulo IT.IC.08.1 del RD 1027/2007, de 20 de julio, por el que
se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios.
2. Que, en el supuesto de que el titular de dicha vivienda no ejecute la medida
requerida, se proceda por el Ayuntamiento, previo trámite de audiencia, a la ejecución
subsidiaria de la referida obra repercutiendo posteriormente los gastos a (...), tal
como establece el art. 345.1 a) del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento de Urbanismo.
3. Que, tal como se prevé en el art. 115.1 b) 3 de la Ley de Urbanismo, se acuerde
igualmente la incoación de un expediente sancionador por los hechos referidos.
4. Que, tal como se indica en la Sentencia de 27 de marzo de 2009 de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, se tenga en cuenta por el Ayuntamiento en el ejercicio de las potestades que la
normativa le confiere las competencias de que este dispone en materia de protección
del medio ambiente y de la salubridad pública, con el fin de garantizar el derecho de
(...) a disfrutar de un medio ambiente adecuado en la intimidad de su vivienda”.
La Entidad local aceptó la resolución remitida, comunicando que se iba a acordar la
incoación de los expedientes precitados para eliminar las molestias denunciadas.
Otras veces, los ruidos tienen su origen en el ejercicio de actividades que suponen un
derecho fundamental reconocido en la Constitución Española, por lo que las administraciones
públicas deben ser muy ponderadas en su intervención. Un ejemplo de lo anteriormente
descrito se encuentra en la queja 20091713, en la que unos vecinos denunciaron los ruidos
generados por la celebración de cultos religiosos en un local situado en los bajos de un
inmueble de la capital burgalesa, hasta el extremo de que los vecinos han presentado
denuncias ante la policía local y la Administración municipal. Al respecto, el Ayuntamiento de
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Burgos reconoció los hechos denunciados, informando que se había inspeccionado el lugar de
los hechos, y se había solicitado la disminución del volumen.
Como cuestión previa, es necesario dilucidar si los ayuntamientos disponen de
mecanismos de control para asegurar el cumplimiento de la normativa vigente por parte de los
lugares de culto, pues se trata de un derecho fundamental amparado en el art. 16 de la
Constitución Española. La jurisprudencia, en principio, se muestra contraria a la aplicación de la
normativa de prevención ambiental, puesto que las únicas limitaciones en las manifestaciones
religiosas deben ser las necesarias para el mantenimiento del orden público, sin que pueda
considerarse una actividad que deba requerir, a priori, la obtención de una licencia previa (STS
de 18 de junio de 1992 y STSJ de Madrid de 29 de abril de 1992, 18 de mayo de 1998, y de 18
de marzo y 2 de julio de 2009).
Sin embargo, no puede pretenderse que una entidad religiosa ostente el privilegio de
no estar sometida al ordenamiento jurídico, pues ello sería contrario al art. 9 de la Constitución
Española. Para ello, es posible que las entidades locales controlen dicha actividad a través de la
normativa urbanística. Se trataría, por tanto, como argumentó la STSJ de Madrid de 2 de julio
de 2009, de acreditar la compatibilidad de dicho uso de la edificación con lo previsto en el Plan
General de Ordenación Urbana para la zona o sector donde se encuentre. Con ello, se pretende
conseguir que los locales e instalaciones reúnan las condiciones de tranquilidad, seguridad y
salubridad que protejan no sólo a terceros, sino particularmente a los interesados que se
congregan en un local de culto cual es el caso que nos ocupa.
En consecuencia, el Ayuntamiento de Burgos debe examinar si el local se ajusta a los
usos permitidos por el Plan General de Ordenación Urbana en dicha parcela. En el supuesto de
que se vulnerasen esas normas, se deberían adoptar, sin perjuicio de la incoación del oportuno
expediente sancionador, las medidas de protección urbanística establecidas en el art. 118 de la
Ley de Urbanismo, con el fin de restaurar la legalidad vigente, pudiendo incluso suspender esas
actividades, si se acreditase la incompatibilidad con el planeamiento vigente. Además, sería
preciso garantizar el cumplimiento de otros requisitos exigidos en normativas sectoriales, como
los fijados en la Ordenanza municipal de ruidos y vibraciones de 2 de mayo de 2006, aplicable a
este supuesto de acuerdo con las previsiones establecidas en la disposición transitoria primera
de la Ley de Ruido de Castilla y León.
En conclusión, esta procuraduría pretendía que, tal como se indica en la STSJ de la
Comunidad Valenciana de 2010, esa Corporación adoptara las medidas procedentes sobre la
exclusiva base de consideraciones urbanísticas para que el uso de local se adecue a los
permitidos, cumpliendo así las condiciones fijadas en la Ordenanza municipal de ruidos y
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
vibraciones. No obstante, tal como afirma la Jurisprudencia, dicha actividad de intervención
debe -máxime al tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, como es el de libertad
religiosa- ajustarse cuidadosamente a los principios de igualdad (art. 14 CE), proporcionalidad y
favor libertatis que explicita el art. 84.2 LBRL (STS de 18 de junio de 1992).
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de
Burgos:
“1. Que por parte del Ayuntamiento de Burgos se lleven a cabo las inspecciones que
sean precisas para comprobar si la actividad de culto que se está desarrollando en el
local (...) se ajusta a los usos permitidos en la normativa urbanística vigente, tal como
se prevé en el art. 111.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y
León.
2. Que por parte del órgano competente de dicho Ayuntamiento se adopten las
medidas precisas para comprobar si las actividades culturales que se desarrollan en el
interior del local (...) cumplen los límites de los niveles de ruido fijados en la
Ordenanza municipal de Ruidos y Vibraciones de 2 de mayo de 2006.
3. Que, en el supuesto de que se vulnere la normativa urbanística y/o de lucha contra
la contaminación acústica, se adopten, sin perjuicio de la incoación de los expedientes
sancionadores que procedan, las medidas precisas para garantizar el cumplimiento de
la legalidad vigente en el sentido que ha fijado la Jurisprudencia (SSTS de 24 de junio
de 1988 y de 18 de junio de 1992, y Auto de 22 de julio de 1992), y STSJ de Madrid
de 18 de marzo y 2 de julio de 2009, y de la Comunidad Valenciana de 4 de marzo de
2010”.
La Entidad local no contestó a esta resolución, por lo que se incluyó la misma en el
Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras.
1.2. Infraestructuras ambientales
Se ha producido un incremento significativo del número de quejas presentadas con
respecto al ejercicio anterior -se ha pasado de veintiuna a ciento siete- suponiendo todas ellas
aproximadamente el 30% del total del área. No obstante, debemos indicar que noventa y
cuatro de ellas se referían al mismo tema -la disconformidad con el proyecto de ubicación de un
centro de tratamiento de residuos en la localidad palentina de Ampudia -, y que
desarrollaremos posteriormente.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
A efectos metodológicos, clasificaremos las demandas presentadas por los ciudadanos
en relación con la ejecución de infraestructuras para garantizar el óptimo estado de nuestro
medio ambiente en dos grandes grupos: el primero se refiere a todas aquellas infraestructuras
diseñadas para garantizar la calidad de las aguas en las localidades de Castilla y León, y el
segundo analiza los problemas que causa el funcionamiento del tratamiento de los residuos que
se generan como consecuencia de la actividad humana.
1.2.1. Infraestructuras de abastecimiento de agua
En este apartado, debemos indicar que se ha incrementado el número de
reclamaciones, puesto que este año se han presentado tres frente a sólo una en 2010. En uno
de los expedientes tramitados (20110334), se constató que el ciudadano había sufrido daños
en sus bienes como consecuencia de la ejecución de las obras de abastecimiento desde el río
Tormes, por lo que el Ayuntamiento de Navatejares (Ávila) le abonó, mediante transferencia
bancaria, las cantidades reclamadas en concepto de reparación económica. En consecuencia, se
procedió a su archivo al haberse solucionado el problema planteado.
Igualmente, se archivó el expediente 20100879 -que fue citado en el Informe Anual
de 2010- que hacía referencia a los problemas de abastecimiento de agua potable que sufren
las 54 localidades burgalesas integradas en la Mancomunidad “Campos de Muñó”. En efecto,
tras recibir los informes requeridos, se comprobó la existencia de un borrador de convenio entre
todas las partes implicadas -Ayuntamiento de Burgos, la Confederación Hidrográfica del Duero y
la referida Mancomunidad-, iniciándose el procedimiento para la aprobación del proyecto de
obras y su licitación con el fin de ejecutar la infraestructura necesaria para el abastecimiento
solicitado desde la red de aguas de Burgos.
1.2.2. Infraestructuras para la depuración de aguas residuales
Con carácter general, debemos señalar que se han presentado cuatro quejas en este
campo -dos menos que el año pasado-, sin que ninguna de ellas haya sido remitida al Defensor
del Pueblo.
En uno de los expedientes analizados (20111082), se denunciaba la ubicación de la
Estación de Depuración de Aguas Residuales que daría servicio a las localidades abulenses de
Sotillo de la Adrada, La Adrada, Santa María del Tiétar y Casillas. En efecto, el reclamante
consideraba que se había proyectado esa infraestructura en unos terrenos de alto valor
ecológico, y su puesta en funcionamiento podría suponer un perjuicio para el caudal ecológico
del río Tiétar.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Tras recibir la documentación demandada de la Confederación Hidrográfica del Tajo y
la Consejería de Medio Ambiente, se comprobó que se habían tramitado los permisos
pertinentes conforme a la normativa vigente, puesto que había obtenido la declaración de
impacto ambiental favorable. Al mismo tiempo, la Administración autonómica reconoció que, a
pesar de que los terrenos se encontraban incluidos dentro del ámbito de aplicación del Plan de
Recuperación de la Cigüeña Negra, se trataba de un proyecto totalmente compatible, ya que es
una zona marginal del área crítica, y el nido más cercano se encuentra a 5 kilómetros de
distancia. Por último, la Confederación Hidrográfica del Tajo estimaba que la EDAR,
independientemente de su ubicación, supondría una mejora ambiental importante para la
calidad de las aguas de los cauces afectados por vertidos procedentes de los núcleos urbanos.
En consecuencia, tras comprobar que las alegaciones contrarias a ese proyecto
expuestas por el reclamante habían sido desestimadas de manera motivada, esta procuraduría
procedió al archivo de actuaciones al no constatar ninguna irregularidad invalidante.
1.2.3. Infraestructuras para el tratamiento de residuos
En este apartado, se han presentado cien reclamaciones, si bien noventa y cuatro
mostraban la discrepancia de sus autores con el proyecto de instalación de tratamientos de un
centro de tratamiento integral de residuos industriales no peligrosos en el municipio de
Ampudia (Palencia), agrupándose todas ellas en el expediente 20110395. El problema se
encontraba en que la referida infraestructura dispondría de una incineradora, denominada
“unidad de valorización energética de residuos”, siendo esta la actividad principal del complejo.
Esta pretensión había motivado la formulación de numerosas alegaciones contrarias por parte
de particulares, asociaciones, empresarios y algunos ayuntamientos de la zona, ya que
consideraban extremadamente nociva para el medio ambiente la instalación de una chimenea
de dieciséis metros de altura.
En consecuencia, se solicitó información al Ayuntamiento de Ampudia y a la
Consejería de Medio Ambiente. La Entidad local indicó que se trataba de una instalación que
debía ser autorizada por la Administración autonómica, por lo que debería ser esta la que
aclarase las cuestiones planteadas. Posteriormente, la Consejería explicó la tramitación que se
había llevado a cabo en la que se había respetado escrupulosamente el principio de
participación pública, y que había culminado en la Resolución de 15 de febrero de 2011 (BOCyL
de 9 de marzo de 2011), por la que se otorgó la declaración de impacto ambiental favorable al
referido proyecto, si bien se condicionaba al cumplimiento de una serie de medidas correctoras.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Sin embargo, la queja planteada se archivó al conocer esta procuraduría el contenido
de la STS de 18 de octubre de 2011, por la que se anuló parcialmente el Plan Regional de
Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010, al no establecer una ubicación concreta de
los centros de eliminación de residuos, incumpliendo así el mandato establecido en el art. 7 de
la Directiva 91/156/CEE, del Consejo de 18 de marzo. Esta resolución judicial suponía, a nuestro
juicio, la paralización momentánea de los proyectos de infraestructura de tratamiento de
residuos que se pretendían instalar en nuestra Comunidad Autónoma, entre los que se
encontraba el de Ampudia.
No obstante, las quejas más frecuentes se refieren a la proliferación de vertederos
ante la inexistencia de una infraestructura de tratamiento de residuos. Esta era la demanda que
existía en la queja 20100328, en la que se denunciaba la existencia de una escombrera
situada detrás del cementerio de León. Tras recibir la documentación requerida, se comprobó
que el Ayuntamiento de León había aprobado en el año 1999 el sellado y acondicionamiento
exterior de dicho vertedero, presupuestándose en el ejercicio siguiente una partida económica a
tal fin. Sin embargo, no se acometió la ejecución de dicha obra, produciéndose la acumulación
de escombros en dicho entorno, circunstancia esta que estaba generando numerosas molestias
a los vecinos.
En consecuencia, se requirió a la Administración municipal para que ejecutara la
acción programada once años antes, y llevara a cabo de manera inmediata su sellado,
solicitando a tal fin el auxilio técnico y financiero de la Administración autonómica. Igualmente,
la policía local debería reforzar su presencia en dicho lugar con el fin de denunciar a todas
aquellas personas que viertan sus residuos de forma incontrolada en dicho vertedero
Por todas estas razones, se procedió a formular las siguientes resoluciones a las
administraciones:
Ayuntamiento de León:
“1. Que de manera inmediata se inicien los trámites para llevar a cabo el sellado y
acondicionamiento exterior del vertedero de escombros situado en las inmediaciones
del cementerio de León, en el Barrio de Puente Castro para así ejecutar en sus
propios términos el Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno de 9 de diciembre
de 1999, debiendo cumplir los requisitos técnicos que fije la normativa de residuos.
2. Que, con el fin de evitar que se continúen depositando residuos sólidos urbanos en
el mencionado vertedero, se refuerce la actuación inspectora de la Policía Local en
dicha zona, formulando las oportunas denuncias contra todas aquellas personas que
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
puedan abandonar estos residuos, al constituir una infracción grave prevista en el art.
34.3 b) de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, tramitándose posteriormente
el preceptivo expediente sancionador al ser esta una potestad atribuida a los alcaldes
conforme a lo establecido en el art. 37.2 de esa norma.
3, Que, en el caso de que lo considere conveniente, solicite el auxilio y la colaboración
de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León para ejecutar el
mencionado proyecto de sellado y acondicionamiento exterior del vertedero”.
Consejería de Medio Ambiente:
“Que se colabore con el Ayuntamiento de León, si así lo solicita este, para llevar a
cabo el sellado y acondicionamiento exterior del vertedero de escombros situado en
las inmediaciones del cementerio de León, en el Barrio de Puente Castro cumpliendo
así lo establecido en el Programa de Clausura y Sellado de Vertederos incluido en el
Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Urbanos y Residuos de Envases de
Castilla y León 2004-2010, que fue aprobado por Decreto 18/2005, de 17 de febrero”.
Ambas administraciones rechazaron el contenido de nuestra resolución, al considerar
la Administración autonómica que nos encontramos ante una competencia municipal y el
Ayuntamiento que ya no existe depósito alguno de escombros en dicho lugar, y que la vigilancia
del estado de limpieza de la zona ha sido intensificada por la presencia de la patrulla verde de
la policía local.
Sin embargo, el reclamante envió fotos del referido vertedero, en las que se
acreditaba que continuaba dicho paraje lleno de escombros, por lo que se volvió a incoar un
nuevo expediente (20111567), encontrándose en la actualidad pendiente de estudio.
1.3. Defensa de las márgenes de los ríos
En el año 2011, queremos destacar la Sentencia 33/2011 del Tribunal Constitucional,
de 17 de marzo, por la que se declaró inconstitucional el art. 75.1 del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León, que atribuía a Castilla y León competencias de desarrollo legislativo y ejecución
sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos de las aguas de la cuenca hidrográfica del Duero
con nacimiento en su territorio y que deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra comunidad
autónoma. Los motivos de dicha declaración se encuentran en el hecho de que establece un
criterio fragmentador de la gestión de una cuenca hidrográfica intercomunitaria para asumir
competencias que corresponden al Estado, a lo que se une la inadecuación formal del Estatuto
de Autonomía para la concreción del criterio territorial de delimitación de las competencias
reservadas al Estado por el art. 149.1.22 de la Constitución Española.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
En el presente ejercicio, únicamente se han presentado tres reclamaciones sobre esta
materia, habiéndose remitido dos de ellas al Defensor del Pueblo, por afectar a cuestiones que
son competencia de la Confederación Hidrográfica Miño-Sil. No obstante -como hemos indicado
en anteriores Informes- esta institución sigue insistiendo en la competencia que las
corporaciones locales tienen atribuida en la defensa de las márgenes de los tramos urbanos de
los ríos. Así, se acreditó en el expediente 20100481, en el que un vecino denunciaba la
acumulación de vertidos, tierra y maleza en las márgenes del arroyo de la Oncina a su paso por
la localidad de Quintana de Raneros, perteneciente al municipio de Santovenia de la Valdoncina.
En concreto, solicitaba la intervención del Ayuntamiento para proceder a su limpieza, con el fin
de evitar futuras inundaciones que podrían afectar a su vivienda. Además, se instaba a la
retirada de un puente privado construido en el año 1996, puesto que podría suponer un
obstáculo ante una anormal crecida del arroyo.
En un primer momento, únicamente contestó a nuestra petición de información la
Confederación Hidrográfica del Duero, sin que atendiese la Entidad local nuestras demandas,
por lo que se procedió a incluir a la misma en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras. No obstante, esta institución comprobó que el precitado puente disponía de las
autorizaciones administrativas oportunas, y que, según el criterio técnico emanado por el
Organismo de Cuenca, su configuración no entorpecía el paso de las aguas.
Cuestión distinta era la referida a la necesidad de limpieza del cauce, se trata de un
supuesto en el que concurren las competencias de la Confederación Hidrográfica del Duero y
del Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina, ya que mientras las administraciones
municipales deben asumir las competencias sobre los servicios de limpieza viaria, recogida y
tratamiento de residuos tal como se prevé en la normativa de régimen local, compete, en
cambio, a los organismos de cuenca la autorización de cualquier intervención en el dominio
público hidráulico. Esta concurrencia competencial tiene su plasmación en el art. 28.4 de la Ley
10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional que establece: “Las actuaciones en cauces
públicos situados en zonas urbanas corresponderán a las administraciones competentes en
materia de ordenación del territorio sin perjuicio de las competencias de la Administración
hidráulica sobre el dominio público hidráulico”. Por lo tanto, se consideró que la Corporación
podría valorar ejecutar la limpieza de ese cauce con el fin de evitar posibles inundaciones -como
ya sucedió en el año 1997 según las fotografías remitidas-, pudiendo solicitar a tal fin tanto
ayudas a la Junta de Castilla y León, como asesoramiento técnico al Organismo de Cuenca.
Por todas estas razones, se dirigió la siguiente sugerencia al Ayuntamiento de
Santovenia de la Valdoncina:
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
“Que, previa autorización de la Confederación Hidrográfica del Duero, se valore por
ese Ayuntamiento proceder a la ejecución de obras de limpieza y de adecuación en el
cauce del arroyo de la Oncina a su paso por la localidad de Quintana de Raneros, con
el fin de evitar posibles perjuicios a las viviendas más cercanas a dicho arroyo”.
La Entidad local aceptó la sugerencia remitida, comunicando que había solicitado
colaboración para ejecutar la obra de mejora demandada.
2. MEDIO NATURAL
En este epígrafe, se analizan las actuaciones que las distintas administraciones
públicas han llevado a cabo dentro del apartado de Medio Natural. El objeto de estudio se
centra en todas aquellas vulneraciones relacionadas con elementos o sistemas naturales de
particular valor, interés o singularidad y que por tanto resultan merecedores de una protección
especial, como son los montes, vías pecuarias, espacios naturales y especies animales y
vegetales.
Se ha incrementado el conjunto de las reclamaciones presentadas con respecto al año
anterior, habiéndose tramitado ochenta y siete quejas (más del doble que el año pasado),
representando aproximadamente el 25% del total del área. No obstante, debemos señalar que
43 se refieren al deslinde de una vía pecuaria en la localidad de Cillán (Ávila), que
posteriormente desarrollaremos. Finalmente, como en años anteriores, instamos a la
Administración autonómica al desarrollo legislativo de la normativa estatal básica de vías
pecuarias, y al desarrollo reglamentario de las Leyes de Caza y Pesca de Castilla y León.
2.1. Defensa del medio natural
2.1.1. Montes y terrenos forestales
En el presente apartado, analizaremos todas aquellas cuestiones referidas a la gestión
de los montes y terrenos forestales de Castilla y León, sobre los que tienen competencias tanto
las entidades locales propietarias de los mismos, como la Consejería de Medio Ambiente. Este
año se han presentado quince quejas sobre esta materia -cuatro más que el año pasado-.
En ocasiones, los reclamantes muestran su disconformidad con los usos que se
autorizan en montes de utilidad pública, al considerarlos incompatibles con los fines propios de
los mismos. A título de ejemplo, podemos mencionar el expediente 20100817, en el que un
ciudadano solicitaba el cambio de ubicación de la concentración invernal motorista, denominada
“Pingüinos”, que se desarrolla anualmente a lo largo de un fin de semana del mes de enero en
el MUP nº 79 “Pinar de Antequera”, sito en el término municipal de Valladolid. En efecto, según
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
consta en escritos dirigidos tanto al Ayuntamiento, como al Servicio Territorial de Medio
Ambiente, se denunciaban los daños causados en el pinar (restos de hogueras, corta de ramas
de encinas y pinos, roderas por la circulación de motos por lugares no autorizados, y restos de
residuos sólidos dispersos), considerando además que no se trata de un uso permitido en la
normativa vigente.
Al respecto, la Entidad local remitió copia de las autorizaciones municipales otorgadas
como ocupación especial de dominio público y la Administración autonómica facilitó igualmente
la autorización de uso especial otorgada de conformidad con la Ley de Montes. Igualmente,
ambas administraciones nos relataron las denuncias y expedientes sancionadores tramitados
como consecuencia de los daños que algunos de los participantes habían causado.
En primer lugar, se consideró a la vista de los informes enviados que no existía una
dejación de funciones por parte de las administraciones públicas en el ejercicio de las
potestades de control e inspección, puesto que los distintos agentes de la autoridad -
fundamentalmente, la Policía Local y la Guardia Civil- habían formulado las denuncias
pertinentes, acordándose posteriormente por la Delegación Territorial de Valladolid la incoación
de los oportunos expedientes sancionadores. Asimismo, era de destacar la labor de las brigadas
municipales en la limpieza y recogida de los residuos generados tras la celebración de la
concentración invernal. Finalmente, se constata que, en las autorizaciones municipales, se
cumplen las exigencias fijadas en la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de
Castilla y León (plan de autoprotección, seguros, servicios de vigilancia propios, etc.).
No obstante es preciso delimitar la normativa aplicable a dicho espacio, puesto que no
sólo es un monte de utilidad pública, sino también ha sido declarado como zona natural de
esparcimiento, mediante la Orden MAM/542/2005, de 21 de abril, lo cual conlleva la aplicación
de la normativa reguladora de los espacios naturales. Asimismo, se ha calificado como un área
singular de valor ecológico (ASVE) por las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de
Valladolid y entorno (DOTVAENT) -aprobadas por Decreto 206/2001, de 2 de agosto-, al
tratarse de un espacio de alta calidad ambiental, tanto por sus valores naturales como por su
fragilidad frente a los usos urbanos. Finalmente, el art. 283.2 d) del Plan General de Ordenación
Urbana de Valladolid clasificó dichos terrenos, al ser un parque metropolitano, como suelo
rústico de protección natural, si bien remite su regulación pormenorizada a un Plan Especial
(art. 102 PGOU) que fue aprobado en el año 1997.
En consecuencia, nos encontramos con unos terrenos que gozan de una especial
protección, circunstancia esta que provoca que se hayan aprobado diversas limitaciones
relativas al uso de los mismos. Así, el referido Plan Especial prohíbe expresamente en el art.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
2.1.9 “el tránsito con vehículos de motor (incluidos ciclomotores) fuera de las carreteras y
caminos rodados”, “cualquier uso o actividad que implique riesgo de incendios, tales como
realización de fuegos de campamento, barbacoas, hogueras, etc., salvo cuando se cuente con
una autorización expresa para ello”, “la acampada fuera del lugar señalado como campamento
turístico” y “la instalación y utilización de altavoces o cualquier instalación de sonido ambiental
en instalaciones abiertas”.
Es preciso, por tanto, valorar las autorizaciones otorgadas a la luz de esa normativa.
Es cierto que se trata de una concentración de motoristas, ya que las administraciones no
permiten la circulación de vehículos por el interior del pinar -se han constatado que se han
formulado denuncias por estos hechos-, cumpliéndose así la prohibición establecida en el citado
art. 2.9. Asimismo, el uso de hogueras se encuentra autorizado por la Consejería, si bien se
advierte que deben seguirse las indicaciones de los agentes medioambientales. En
consecuencia, no es posible determinar que nos encontremos ante una actividad ilegal, máxime
teniendo en cuenta la doble naturaleza del Pinar de Antequera como área de singular valor
ecológico y parque metropolitano. En efecto, mientras la primera figura restringe los usos que
pueden existir en dicho entorno, la segunda favorece la existencia de usos recreativos y de
ocio, circunstancia esta que es reforzada con la propia declaración del paraje como zona natural
de esparcimiento que permite la utilización recreativa de ese monte, aunque respetando sus
valores naturales.
Sin embargo, es preciso también analizar si sería deseable una nueva ubicación para
la celebración de dicha concentración invernal “Pingüinos”. Para ello, debemos acudir al informe
de la Sección Territorial de Ordenación y Mejora II del Servicio Territorial de Medio Ambiente de
Valladolid, en el que se recomienda limitar temporalmente su celebración, puesto que considera
que “la continuidad en futuras ediciones no debe sobrepasar los cuatro años solicitados, dado
que los efectos perjudiciales que se van a producir en el medio natural son acumulativos, no
estando asegurada la compatibilidad con la persistencia del monte en caso de perpetuarse la
concentración motorista en el tiempo”.
Por ello, se consideró que, dada la importancia de la concentración invernal
“Pingüinos”, que había sido declarada como “Fiesta de Interés Turístico de Castilla y León”
mediante Orden CYT/756/2010, de 20 de mayo, y con el fin de garantizar la seguridad jurídica,
el Ayuntamiento de Valladolid debía colaborar junto con la entidad organizadora, en la
búsqueda de un lugar más adecuado en su término municipal para que la misma pueda
perpetuarse en el tiempo evitando los problemas medioambientales mencionados en los
informes del Servicio Territorial de Medio Ambiente. Asimismo, la Administración autonómica
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
debería regular el uso público del Pinar de Antequera con el fin de armonizar los usos
recreativos con los valores naturales que deben preservarse.
En consecuencia, se formularon las siguientes resoluciones a las administraciones
competentes:
Ayuntamiento de Valladolid:
“Que, dada la limitación temporal fijada por los órganos de la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente para la ocupación del MUP nº 79 “Pinar de Antequera”, se colabore
con la entidad organizadora de la concentración invernal “PINGÜINOS” en la
búsqueda de un lugar más adecuado dentro de su término municipal para la
celebración de las próximas ediciones a partir del año 2012, con el fin de dotar a esta
Fiesta de Interés Turístico de Castilla y León de una sede permanente que la permita
perpetuarse en el tiempo”.
Consejería de Fomento y Medio Ambiente:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 53.3 de la Ley 8/1991, de 10 de
mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León, se apruebe por
parte del órgano competente de esa Consejería el Programa de Uso Público del MUP
nº 79 “Pinar de Antequera” que permita armonizar los usos recreativos de la Zona
Natural de Esparcimiento con sus valores naturales, superando de esta forma las
contradicciones existentes en la normativa ambiental y urbanística vigentes.
2. Que se colabore con el Ayuntamiento de Valladolid y la entidad organizadora de la
concentración invernal “PINGÜINOS” en la búsqueda de un lugar más adecuado para
la celebración de las próximas ediciones a partir del año 2012, con el fin de evitar los
efectos perjudiciales acumulativos que pudieran darse en la persistencia del MUP
“Pinar de Antequera”, y que han sido puestos de manifiesto en los informes de la
Sección de Ordenación y Mejora II del Servicio Territorial de Medio Ambiente de
Valladolid”.
Con posterioridad a la fecha de cierre de informe, se recibió la respuesta del
Ayuntamiento de Valladolid en la que, si bien consideraba conveniente la tramitación de los
instrumentos de planificación que deben regir los usos del Pinar de Antequera, seguía
estimando que la concentración motorista invernal “Pingüinos”, dados los beneficios que
generaba, debía mantenerse en su actual ubicación por ser el espacio idóneo y el que menos
impacto ambiental provoca.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
En otras ocasiones, se ha solicitado a la Administración autonómica que regule los
aprovechamientos en los montes -aunque no se hayan declarado de utilidad pública- para
dirimir posibles conflictos. Así sucedió en el expediente 20100367, en el que se demandaba la
intervención administrativa en el conflicto surgido en el Puerto de Pinos, paraje situado en el
término municipal de San Emiliano (León), pero que es propiedad del Ayuntamiento de Mieres
(Asturias) desde el año 1926. En efecto, según el reclamante, dicha Corporación estaba
ejerciendo potestades administrativas como si dicho terreno se encontrase ubicado en su
término: así, había aprobado un reglamento con el fin de regular el gobierno, uso y disfrute del
mencionado Puerto de Pinos, disponía de guardas municipales para la custodia del ganado que
pastaba en dicho lugar los meses de verano, llevaba a cabo aprovechamientos hidráulicos, era
titular de un establecimiento público que daba servicio a los ganaderos y visitantes del entorno,
e incluso la policía local de Mieres regulaba el tráfico de vehículos el día de la fiesta patronal.
Todas estas actuaciones implicaban la desatención de las funciones que deberían realizar las
administraciones de nuestra Comunidad Autónoma.
Para analizar este caso, es preciso partir de la peculiar configuración jurídica del
terreno objeto de la presente queja -pues es propiedad de un Ayuntamiento que no pertenece
a la Comunidad de Castilla y León- suponiendo esta circunstancia una fuente de conflicto entre
el Ayuntamiento de Mieres -propietario del Puerto de Pinos- y las juntas vecinales de las
localidades de Pinos, Candemuela, Villargusán y San Emiliano -pertenecientes todas ellas al
Ayuntamiento de San Emiliano- las cuales disponen de derechos históricos sobre el mismo
reconocidos en la escritura pública de compraventa. A toda esta situación se añade en la
actualidad el hecho de que, tras la Constitución Española de 1978 que configura el Estado
autonómico, el conflicto se produce entre administraciones locales pertenecientes a dos
comunidades autónomas distintas: Principado de Asturias y Comunidad de Castilla y León.
De esta forma, debemos partir del hecho claro de que el Ayuntamiento de Mieres es
el propietario del Puerto de Pinos y, como tal, podrá ejercer las facultades que la normativa le
confiere para la administración y defensa de sus bienes. Sin embargo, al encontrarse dicho bien
fuera de su término municipal, el ejercicio de las potestades públicas corresponde a las
administraciones donde está integrado el territorio del Puerto de Pinos (Comunidad de Castilla y
León, Ayuntamiento de San Emiliano y Junta Vecinal de Pinos), puesto que el art. 12 LBRL
establece muy claramente que “el término municipal es el territorio en el que el Ayuntamiento
ejerce sus competencias”. En definitiva, esta nota de extraterritorialidad del Puerto de Pinos
conlleva que la normativa aplicable en todos estos aspectos sea la propia de Castilla y León, y a
esta debe someterse toda actuación que ejecute el Ayuntamiento de Mieres.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Por lo tanto, se estimó que no correspondía al ayuntamiento asturiano la regulación
de los pastos en el Puerto de Pinos, sino a la Comunidad de Castilla y León, de conformidad con
la distribución competencial que establece el Estatuto de Autonomía. En efecto, el art. 70.1
enumera las competencias exclusivas que tiene Castilla y León, entre las que se encuentran las
de “desarrollo rural (apartado 13)”, “agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias, de
acuerdo con la ordenación general de la economía (apartado 14)” y “tratamiento especial de las
zonas de montaña (apartado 16)”, en la línea que contempla el art. 148.1.7 de la Constitución
Española. Al mismo tiempo, debemos tener en cuenta las competencias de desarrollo normativo
y de ejecución que el art. 71.1.8 atribuye a la Comunidad Autónoma en materia de “montes,
aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales
protegidos”, en el marco de las competencias básicas que el art. 149.1.23 de nuestra
Constitución atribuye al Estado.
Así, para solventar ese conflicto, sería precisa una intervención de la Junta de Castilla
y León para regular el aprovechamiento de pastos, respetando el derecho de propiedad del
Ayuntamiento de Mieres, y los derechos consuetudinarios que corresponden a las entidades
locales menores de Pinos, Villargusán, Candemuela y San Emiliano, tal y como se describen en
la escritura de compraventa. Para ello, se considera que existen dos alternativas,
correspondiendo a la Administración autonómica elegir cuál es la más adecuada:
• La primera de ellas sería aplicar la Ley 1/1999, de 4 de febrero, de Ordenación de
Recursos Agropecuarios Locales y de la tasa por aprovechamiento de los pastos, hierbas y
rastrojeras, norma esta que permite la aprobación de ordenanzas municipales de pastos, las
cuales deben ser elaboradas por las juntas agropecuarias locales, y aprobadas por la
Delegación Territorial, previo informe de la Junta Provincial de Fomento Pecuario (art. 20).
• La segunda opción conllevaría la previa calificación del Puerto de Pinos como monte
de utilidad pública, por su semejanza a otros parajes de la Cordillera Cantábrica, destinados a
servir como puertos de verano para el aprovechamiento de los pastos por la ganadería
extensiva. Para ello, sería necesaria la incoación de un expediente por la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente con el fin de estudiar si concurren las causas establecidas en la normativa de
montes para dicha declaración.
Esta institución se muestra más partidaria de utilizar esta segunda opción, máxime
teniendo en cuenta que dicho paraje se encuentra ubicado en el espacio natural protegido
denominado “Babia y Luna”. Así, la declaración del Puerto de Pinos como monte de utilidad
pública conllevaría inmediatamente la regulación del aprovechamiento de pastos por parte de la
Administración autonómica, en el sentido recogido en el art. 54 de la Ley autonómica de
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
montes, permitiendo determinar la carga ganadera máxima que puede permanecer en el Puerto
de Pinos, y distribuyendo temporalmente el período de estancia según los derechos que
tuvieran tanto su propietario, el Ayuntamiento de Mieres, como los vecinos de las localidades de
la provincia de León que disponen de derechos consuetudinarios reconocidos (Villargusán,
Candemuela, Pinos y San Emiliano).
En cuanto a la situación jurídica del establecimiento, propiedad del Ayuntamiento de
Mieres, sería precisa su regularización, para lo cual debería obtenerse la licencia ambiental
preceptiva, procedimiento este que debería tramitarse ante el Ayuntamiento de San Emiliano, y
en el que se deberían establecer las condiciones de su funcionamiento. De idéntica manera,
cabe actuar en relación con las construcciones existentes en la zona, al ser el municipio leonés
el competente para otorgar las licencias de obras
Sobre el saneamiento ganadero de las reses procedentes de Asturias a la vista de los
informes remitidos, se consideró que era correcto cumpliendo los requisitos de la normativa
autonómica de sanidad animal. Asimismo, la Consejería de Fomento y Medio Ambiente nos
comunicó que había iniciado los trámites para la construcción de la nueva carretera de Pinos
que permitiría unir ese paraje con el resto de la provincia leonesa.
Finalmente, en lo que respecta a la existencia de la guardería contratada por el
Ayuntamiento de Mieres, en principio, tampoco se dedujo ninguna irregularidad, siempre y
cuando se dedique únicamente a la guarda y administración del Puerto de Pinos, como
propietario del bien, y no ejerza funciones de agentes de la autoridad, misión esta que
corresponde a la Guardia Civil y a los agentes medioambientales de Castilla y León.
Por todas estas razones, se remitieron las siguientes resoluciones a las
administraciones competentes:
Consejerías de Agricultura y Ganadería, y de Fomento y Medio Ambiente:
«1. Que, en virtud de los títulos competenciales establecidos en los arts. 70.1.13,
70.1.14, 70.1.16 y 71.1.8 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, corresponde a
la Junta de Castilla y León, y no al Ayuntamiento de Mieres, ejercer las potestades
para regular y ordenar los pastos del paraje denominado “Puerto de Pinos”, al estar
ubicado en el término municipal de San Emiliano, en la provincia de León, aplicando a
tal efecto o la normativa reguladora de pastos, hierbas y rastrojeras, o la normativa
de montes.
2. Que, en el supuesto de que se opte por regular los pastos a través de la normativa
de montes, se acuerde por parte del órgano competente de la Consejería de Fomento
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León la incoación del expediente oportuno
para su declaración como monte de utilidad pública, al concurrir la causa establecida
en el art. 24 bis.1 b) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, puesto que
se encuentra dentro del espacio natural protegido denominado “Babia y Luna”,
procediendo posteriormente a aplicar lo dispuesto en el art. 54 de la Ley 3/2009, de 6
de abril, de Montes de Castilla y León.
3. Que, en el caso de que se opte por regular los pastos a través de la normativa de
pastos, hierbas y rastrojeras, se adopten por el órgano competente de la Consejería
de Agricultura y Ganadería, de conformidad con las competencias establecidas en la
Ley 1/1999, de 4 de febrero, de Ordenación de Recursos Agropecuarios locales y de la
tasa por aprovechamiento de los pastos, hierbas y rastrojeras, y el Decreto 307/1999,
de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de esa Ley, las medidas
procedentes para la aprobación de una Ordenanza municipal de pastos que regule los
aprovechamientos pastables del municipio, entre los que se encontrarían los del
Puerto de Pinos, requiriendo a tal fin al Ayuntamiento de San Emiliano la colaboración
que fuese precisa».
Ayuntamiento de San Emiliano:
“1. Que, en el caso de que la actividad del establecimiento (bar-restaurante y
alojamiento) situado en el Puerto de Pinos, propiedad del Ayuntamiento de Mieres,
sea incompatible con la normativa urbanística aplicable a ese municipio, se proceda a
su clausura, previo trámite de audiencia al ser esta una actividad ilegal e ilegalizable
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 68 b) de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de
Prevención Ambiental de Castilla y León.
2. Que, en el caso de que dicha actividad sea regularizable, se requiera, de
conformidad con lo establecido en el art. 68 a) de esa norma, al Ayuntamiento de
Mieres para que legalice esa actividad, debiéndose imponer como condición que el
aprovechamiento de agua y sus vertidos sean autorizados por la Confederación
Hidrográfica del Duero.
3. Que se ejerzan las competencias de inspección urbanísticas establecidas en el art.
112.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, con el fin de
garantizar que las obras que se ejecuten en un futuro en las construcciones del Puerto
de Pinos se adecuan a la normativa urbanística vigente en el municipio de San
Emiliano, acordando, en caso contrario, los expedientes sancionadores y de
restauración de legalidad urbanística que procedan”.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe, la Entidad local comunicó que
aceptaba esa resolución, si bien consideraba imprescindible, dada la escasez de medios
materiales y personales, la intervención de la Junta de Castilla y León.
Por último, debemos mencionar la presentación de diversas quejas en relación con las
tramitación de los expedientes de forestación de tierras agrícolas (20110859, 20111214 y
20112041). El primero de ellos se solucionó tras recibir el reclamante la subvención
comprometida por la Consejería de Medio Ambiente, mientras que el segundo se archivó al
haberse recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa la denegación de la ayuda
solicitada.
2.1.2. Vías pecuarias
En el año 2011 se han presentado cuarenta y seis reclamaciones en esta materia -
frente a sólo una el año pasado-, si bien cuarenta y tres de estas fueron agrupadas en un único
expediente (20110805), al mostrar todas ellas la disconformidad de sus autores con la Orden
MAM/1684/2010, de 26 de octubre, por la que se aprobó el deslinde de la “Cañada Real Soriana
Occidental” a su paso por el término municipal de Cillán (Ávila). Tras iniciar los trámites
oportunos, a fecha de cierre del presente informe, la Consejería de Fomento y Medio Ambiente
no había remitido todavía la ampliación de información solicitada.
Tal y como habíamos indicado en el Informe del año anterior, en 2010 únicamente se
había presentado una queja (20101487), en la que una asociación demandaba tanto
información sobre la situación jurídica de algunas vías pecuarias en la provincia de Salamanca,
como la adopción de medidas para permitir el paso, puesto que se impedía el uso turístico de
alguna de ellas.
La Administración autonómica relató las actuaciones que había llevado a cabo el
Servicio Territorial de Medio Ambiente de Salamanca para garantizar la integridad de las vías
pecuarias en esa provincia, comunicando que se había informado a la asociación denunciante
de dichas actuaciones. No obstante, se ponía de manifiesto la enorme extensión de la red de
vías pecuarias provincial (aproximadamente 1.500 km), y las dificultades de atención
permanente de su estado y características, con la presente carestía presupuestaria y deficiencia
en medios materiales y personales, por lo que era necesario establecer unas prioridades.
Esta institución, tras recordar la actuación de oficio incoada en su momento sobre la
situación general de las vías pecuarias (OF/23/01), alabó las medidas adoptadas por ese
órgano administrativo, por lo que se habían resuelto algunas de las demandas planteadas. Sin
embargo, en otros tramos denunciados, no había sido posible el ejercicio de las potestades
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
administrativas dada la indefinición de los planos existentes en la clasificación de las vías
pecuarias. En consecuencia, se deberían, en la medida que las disponibilidades presupuestarias
lo permitan, iniciar los procedimientos de deslinde y amojonamiento sobre los tramos
denunciados, facilitando así los usos complementarios previstos en el art. 17 de la Ley 3/1995,
de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, tales como “el paseo, la práctica del senderismo, la
cabalgada y otras formas de desplazamiento deportivo sobre vehículos no motorizados siempre
que respeten la prioridad del tránsito ganadero”.
Por último, se instó a la Administración autonómica para que retirase los obstáculos
que impidieran tanto el tránsito de ganado como los demás usos compatibles o
complementarios, pudiendo los agentes medioambientales, como agentes de la autoridad,
denunciar estos hechos para, posteriormente, tramitar los expedientes sancionadores que
correspondan.
En consecuencia, se procedió a formular la siguiente resolución a la Consejería de
Medio Ambiente:
“1. Que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 8 de la Ley 3/1995, de 23 de
marzo de Vías Pecuarias y en la medida que las disponibilidades presupuestarias lo
permitan, se inicien los expedientes administrativos oportunos para proceder al
deslinde y posterior amojonamiento de los tramos de vías pecuarias denunciados (...)
con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, definiendo los límites que en
su día fueron fijados en su clasificación.
2. Que, durante la tramitación de los expedientes de deslinde y amojonamiento, se
formulen por los agentes medioambientales las denuncias que procedan en aquellos
supuestos en que quede debidamente acreditada la instalación de obstáculos que
impidan o dificulten el ejercicio de los usos complementarios, con el fin de incoar el
oportuno expediente sancionador tal como se prevé en el art. 21 de la Ley 3/1995”.
La Administración autonómica aceptó el contenido de esa resolución.
En otras ocasiones, las vías pecuarias se hallan ubicadas en una zona urbana,
circunstancia esta que imposibilita, a juicio de esta procuraduría, que pueda mantenerse la
función para la que fueron creadas. Así se constató en la tramitación del expediente
20110485, en el que el reclamante mostraba su disconformidad ante la denegación de una
licencia de obras solicitada para la construcción de una vivienda unifamiliar, en el barrio
vallisoletano de Puente Duero.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Tras solicitar información al Ayuntamiento de Valladolid y a la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente, se constató que la parcela donde se pretendía edificar ese inmueble se
encuentra clasificada por el planeamiento urbanístico vigente como suelo urbano consolidado;
sin embargo, la misma se ubica también en el interior de la vía pecuaria “Cañada Real de las
Merinas”, por lo que esa Entidad local remitió las actuaciones al Servicio Territorial de Medio
Ambiente para que, como titular de la vía pecuaria, emitiese la oportuna autorización. Dicho
órgano informó desfavorablemente esa petición, puesto que la construcción solicitada no podía
considerarse ni un uso compatible, ni complementario de la cañada. En consecuencia, a la vista
del referido informe, el Ayuntamiento de Valladolid acordó la denegación de esa solicitud.
En efecto, analizando la documentación remitida, la referida vía pecuaria se encuentra
deslindada y amojonada desde el año 1954, por lo que no existe ninguna duda de que se trata
de un bien de dominio público, siendo por tanto inalienable, imprescriptible e inembargable. Esa
declaración -en la misma línea que el art. 132 de nuestra Constitución- determina que no quepa
hablar de una prescripción adquisitiva de los terrenos donde se ubica la parcela en la que se
pretende construir, con independencia de la fecha de inicio del pago del impuesto de bienes
inmuebles (en este caso, el autor de la queja aporta un recibo de la contribución territorial del
año 1950 a nombre de sus familiares). Por lo tanto, el Ayuntamiento de Valladolid ha obrado
correctamente denegando la licencia de obras solicitada, puesto que, tal como ha declarado la
jurisprudencia (STS de 10 de diciembre de 2007 y 8 de junio de 2010), prima la naturaleza de
la vía pecuaria frente a la calificación urbanística de las parcelas. Además, la construcción de
una vivienda no puede encuadrarse dentro de las ocupaciones temporales permitidas por la ley.
Sin embargo, es preciso preguntarse si la mencionada vía pecuaria tiene, en realidad,
el uso ganadero propio de su naturaleza. Para dilucidar dicha cuestión, debemos acudir a los
informes urbanísticos municipales, en los que se reconoce que una parte importante de las
viviendas del Barrio de Puente Duero están construidas sobre las vías pecuarias con una
antigüedad en muchos casos de ochenta a cien años. Por ello, desde el planeamiento se ha
propuesto regular dichas ocupaciones, y propiciar la desafectación de los terrenos ocupados
con la finalidad de poder incoar los procesos de legalización de parcelas y edificios existentes.
Esta institución coincide con el criterio manifestado por el Ayuntamiento de Valladolid,
por lo que, para resolver esta circunstancia, debemos acudir al art. 10 de la Ley de Vías
Pecuarias, que permite a las comunidades autónomas en el ejercicio de las facultades
conferidas por el art. 5 e), desafectar del dominio público los terrenos de vías pecuarias que no
sean adecuados para el tránsito del ganado ni sean susceptibles de los usos compatibles y
complementarios a que se refiere el Título II de esta Ley. Esta opción ha sido utilizada en
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
anteriores ocasiones: cabe citar la Ley 2/2011, de 15 de marzo, de la Cañada Real Galiana, en
la que la Comunidad de Madrid procedió a desafectar un tramo de la referida vía pecuaria a su
paso por los municipios de Madrid, Coslada y Rivas-Vaciamadrid “por no ser adecuada para el
tránsito del ganado ni susceptible de los usos compatibles y complementarios establecidos en la
Ley 8/1998, de Vías Pecuarias de Madrid”. La consecuencia de esta decisión supondría, de
acuerdo con el art. 10 citado, que los terrenos que se desafectasen pasarían a tener la
condición de bienes patrimoniales de la Comunidad Autónoma, pudiendo ser enajenados
conforme a la normativa reguladora, si bien en su destino debe prevalecer “el interés público o
social”; no obstante, debería respetarse la demanialidad de las vías existentes en la actualidad
(carretera, caminos, aceras, etc.), así como de las zonas libres públicas y de los parques.
Por ello, tras considerar que el Ayuntamiento de Valladolid no había cometido ninguna
irregularidad en su actuación, se remitió la siguiente resolución a la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente:
“1. Que se analice por el órgano competente de la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente si el tramo de la vía pecuaria “Cordel de las Merinas”, coincidente con la
Cañada de Valdestillas del Barrio de Puente Duero de Valladolid, sigue siendo
adecuado para el tránsito de ganado, o para el ejercicio de los usos compatibles y
complementarios fijados en la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias.
2. Que, en el supuesto de que se considere que dicho tramo no es adecuado para el
fin previsto en la citada Ley 3/1995, se acuerde la incoación del oportuno expediente
administrativo para proceder a su desafectación tal como se prevé en el art. 10 de la
mencionada norma”.
A fecha de cierre del Informe, la Administración autonómica no había contestado a
esta resolución.
2.2. Protección de los recursos naturales
En el presente apartado, se van a analizar todas aquellas cuestiones derivadas de las
potestades que corresponden a la Administración pública -fundamentalmente a la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente- en la defensa y promoción de los espacios naturales y especies
protegidas al amparo de lo establecido en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad, y en la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de
Castilla y León. En el año 2011, es necesario resaltar que, mediante sendas Órdenes de 19 de
mayo de 2011, se declararon las Zonas Naturales de Esparcimiento “Bosque de Valorio
(Zamora)” y “El Soto (Ávila).
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Se han presentado cinco quejas, dos menos que el año pasado. A título de ejemplo,
queremos mencionar la queja 20100325, en la que el reclamante denunció la reforma de una
tenada sita en una finca rustica de una localidad perteneciente al municipio de Cervera de
Pisuerga (Palencia), al no haber obtenido las autorizaciones medioambientales preceptivas,
puesto que se encontraba situada en el interior del Parque Natural “Fuentes Carrionas y Fuente
Cobre-Montaña Palentina”.
En efecto, en la documentación remitida, consta la existencia de una licencia de obras
otorgada en diciembre de 2005 por la Junta de Gobierno Local, en la que se indicaba que
serviría para guardar perros y como refugio en temporada de caza, prohibiéndose
expresamente tanto los usos residenciales, como la instalación de ventanas. Sin embargo,
cuando comenzó la ejecución de la precitada reforma, un agente medioambiental denunció
esos hechos ya que, a su entender, no disponía de la autorización que debía otorgar la
administración del parque natural, remitiendo todas las actuaciones al Servicio Territorial de
Medio Ambiente de Palencia. Posteriormente, en el año 2008, una asociación denunció que, en
realidad, se había construido una vivienda, circunstancia esta que fue confirmada por el servicio
de vigilancia municipal al constatar la colocación de ventanas en fachada, salidas de humos en
tejado y pared, y conexión del cobertizo a la red de abastecimiento de agua. Por ello, el
Ayuntamiento acordó incoar un expediente de restauración de la legalidad urbanística
solicitando al titular de la construcción que cumpliese las condiciones impuestas en la licencia
de obras otorgada, y que se destinase al uso cinegético para el que se había autorizado.
En principio, el Ayuntamiento obró correctamente al iniciar el mencionado expediente,
puesto que el propietario de la tenada retiró las ventanas en la fachada y las salidas de humos;
no obstante, el informe técnico municipal reconoció que no había sido posible acceder a su
interior, por lo que se desconocía el uso al que estaba destinada realmente. Así, se estimó que,
de conformidad con las facultades correspondientes a la inspección urbanística, debería
comprobarse asimismo el interior de la referida tenada con el fin de acreditar que dicha
construcción no tiene el uso residencial prohibido en las normas subsidiarias, procediéndose a
finalizar el precitado expediente urbanístico. En el supuesto de que nos encontrásemos ante
una perrera -tal como alegó en algún momento el solicitante-, debería regularizar esa actividad
de acuerdo con lo dispuesto en la normativa de prevención ambiental.
En lo que respecta a la Administración autonómica, se consideró que debería haberse
otorgado una autorización previa a la licencia de obras con el fin de acreditar que se cumplían
las obligaciones que impone el Plan de Ordenación de Recursos Naturales. No obstante, al
tratarse de un uso autorizable -ligado con la actividad cinegética de la zona-, podría
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
convalidarse esa actuación emitiendo una autorización a posteriori. Asimismo, se le recordó
que, a pesar de la denuncia formulada por el agente medioambiental, no había acordado la
incoación de ningún expediente sancionador.
En consecuencia, se formuló la siguiente resolución a las administraciones
competentes:
Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga:
“1. Que, en el supuesto de que se autoricen por el órgano medioambiental
competente las obras ejecutadas por (...) en la tenada sita en (...), se convalide la
licencia de obras otorgada en diciembre de 2005, subsanando, de acuerdo con lo
establecido en el art. 37 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de
Castilla y León, el defecto procedimental cometido en su día por ese Ayuntamiento.
2. Que, en el caso de que esas obras no fuesen autorizadas por el órgano
medioambiental competente, se proceda a incoar el expediente de revisión de oficio
de la licencia de obras otorgada en diciembre de 2005, puesto que podría incurrir en
un supuesto de nulidad de pleno derecho establecido en el art. 62.1 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de RJAPyPAC.
3. Que se inspeccione el interior de la tenada (...) para constatar que no se han
ejecutado obras de acondicionamiento interior que permitan el uso residencial, tal
como se exigía en las condiciones de la licencia de obras otorgada, con el fin de
finalizar el expediente de restauración de legalidad urbanística incoado en su
momento, dictando a tal fin el oportuno acto administrativo que resuelva este.
4. Que, en dicha inspección, se proceda también a investigar las condiciones de la
perrera existente en esa construcción, con el fin de proceder posteriormente a su
regularización conforme a lo previsto en la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención
Ambiental de Castilla y León.
5. Que, en futuras infracciones, se acuerde no sólo el expediente de restauración de
legalidad, sino también el oportuno procedimiento sancionador tal como se prevé en
el art. 113.1 b) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León”.
Consejería de Medio Ambiente:
«1. Que se inspeccione por parte de la Consejería de Medio Ambiente la construcción
ejecutada por (...) en la localidad de (...) para comprobar si cumple lo dispuesto en el
Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se aprueba el PORN “Fuentes Carrionas y
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Fuente Cobre-Montaña Palentina”, y así posteriormente emitir el correspondiente
informe, a los efectos establecidos en el art. 37 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de
Espacios Naturales de Castilla y León, que autorice o no la obra ejecutada.
2. Que, en futuras obras que se ejecuten sin la autorización de la Administración del
Espacio Natural, se acuerde la incoación del oportuno expediente sancionador por
parte del órgano competente de la Consejería de Medio Ambiente, puesto que se trata
de una infracción tipificada en el art. 60.12 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de
Espacios Naturales de Castilla y León».
Ambas administraciones aceptaron las recomendaciones formuladas en el ámbito de
sus competencias.
2.3. Caza
Los problemas derivados del ejercicio de la caza han dado lugar a la presentación de
dieciocho quejas -nueve más que en el ejercicio anterior-. Como en años anteriores, la mayor
parte de las reclamaciones se refieren a cuestiones derivadas de la gestión de los cotos de
caza. A título de ejemplo, desarrollaremos el expediente 20101163, en el que un ciudadano
mostraba su disconformidad con la prórroga del aprovechamiento del coto de caza del Barrio de
La Mallona, sito en el municipio de Golmayo (Soria). En efecto, ante la inminente renovación del
acotado, algunos propietarios se dirigieron a esa Corporación, puesto que no percibían ningún
beneficio del aprovechamiento cinegético.
Al respecto, esa Entidad local comunicó que, ante la imposibilidad del Ayuntamiento
de constituir un coto de caza y ante la finalización del contrato de arrendamiento cinegético
(concluía el 31 de marzo de 2010), se acordó prorrogar la renovación de ese acotado;
asimismo, se cedían los derechos de caza sobre las fincas municipales que pudieran existir no
integradas en el monte público, en las mismas condiciones económicas que el contrato anterior,
incrementadas en el porcentaje del índice de precios al consumo. Tras dicha actuación
municipal, la asociación arrendataria solicitó al Servicio Territorial de Medio Ambiente de Soria
la prórroga del coto de caza, presentando documentación acreditativa de disponer del 78’4% de
la superficie total. Tras la tramitación de dicho procedimiento, con el que muchos propietarios
mostraron su disconformidad, el órgano autonómico estimó la petición presentada por la
asociación, acordando la renovación del acotado.
Analizando la intervención de cada una de las administraciones públicas, se consideró
que la Consejería de Medio Ambiente había actuado correctamente, pues se había dado
cumplimiento a los arts. 19 y 24 del Decreto 89/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
Reglamento de la Ley de Caza. Sin embargo, el problema de origen se encuentra en la
adjudicación directa efectuada por el Ayuntamiento de Golmayo -y que suponía prácticamente
el 75% del acotado-, en la que se ha prescindido completamente del procedimiento contractual
legalmente establecido, ya que ni existe justificación, ni documentación preparatoria, ni se ha
acudido a ninguna modalidad contractual para adjudicar el arrendamiento. De esta forma, no
existe una voluntad libre por parte de la Entidad local, sino que la formación de la voluntad del
órgano administrativo debe producirse conforme a la normativa y el procedimiento
administrativo, de acuerdo con la teoría de los “actos separables”, concepto de creación
jurisprudencial y recogido en la Ley de Contratos del Sector Público.
Por lo tanto, tal como se establece en el art. 32 de la Ley de Contratos, en relación
con el art. 62.1 e) de la Ley 30/92, se habría incurrido en un supuesto de nulidad de pleno
derecho, por lo que debería incoarse el correspondiente procedimiento de revisión de oficio, de
acuerdo con lo establecido en el art. 102 de la Ley 30/92 (al que remite el art. 34 de la Ley
30/2007 respecto a los actos preparatorios). Una vez declarada la nulidad, debería formalizarse
un nuevo contrato ostentando la asociación arrendataria los derechos de tanteo y retracto
establecidos en la Ley de Caza. Finalmente, debemos indicar que corresponde en este caso
formalizar el contrato al Ayuntamiento de Golmayo, como titular de los terrenos, sin que tenga
ese derecho reconocido ninguna asociación de vecinos, ni otra entidad, puesto que la localidad
de La Mallona no tiene ninguna personalidad jurídica propia al no ser entidad local menor
reconocida por la normativa de régimen local vigente.
En consecuencia, tras acordar el archivo de actuaciones respecto a la administración
autonómica, se procedió a remitir la siguiente resolución al Ayuntamiento de Golmayo:
“1. Que, de conformidad con lo previsto en la Ley 30/2007, de Contratos del Sector
Público, se acuerde la incoación del procedimiento de revisión de oficio de la
Resolución de Alcaldía (...), por la que se adjudicó a la Asociación (...) el
aprovechamiento de caza del monte (...) y del resto de fincas de propiedad municipal,
sitas en la localidad de La Mallona, al ser el contrato de arrendamiento nulo de pleno
derecho, puesto que se efectuó prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento contractual legalmente establecido (art. 62.1 e) de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de RJAPyPAC).
2. Que, tras la tramitación de dicho procedimiento, se proceda a la adjudicación, en
su caso, de un nuevo contrato de arrendamiento cinegético del monte consorciado y
de dichas parcelas de acuerdo con el procedimiento previsto en la normativa
contractual y cinegética vigente, comunicando todas las actuaciones que se adopten
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
al Servicio Territorial de Medio Ambiente de Soria, con el fin de que este pueda
adoptar las medidas que sean precisas en el ámbito de su competencia para cumplir
las previsiones establecidas en la Ley 4/1996 de 12 de julio de Caza de Castilla y
León”.
A fecha de cierre del Informe, la Entidad local no había contestado a esta resolución.
En otras ocasiones, los conflictos tienen su origen en la diferente interpretación de
una norma jurídica. Así, sucedió en la queja 20110367, en la que un ciudadano, que había
interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de una Junta Vecinal por la
que se arrendaba un acotado del que era titular, solicitó al Servicio Territorial de Medio
Ambiente de León certificación de la anotación preventiva recogida en el Registro de cotos de
caza, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 4.2 de la Orden MAM 63/2006, de 18 de enero.
En el informe remitido por la Administración autonómica, se indicaba que no era
procedente estimar la petición presentada, puesto que el recurso contencioso-administrativo no
se refiere a un acto que hubiese sido dictado por la Consejería de Medio Ambiente. Sin
embargo, de la lectura de la precitada Orden MAM 63/2006, se deduce que el registro ha sido
creado con la finalidad de difundir entre los interesados los datos de los cotos de caza,
suponiendo, en consecuencia, un mecanismo ágil de consulta. Además, no es cierto que
aparezcan en dicho registro datos referidos únicamente a actuaciones de la Administración
autonómica (como serían los determinantes para atribuir la titularidad de los mismos), sino que
también se reflejan otros en los que no interviene la Consejería, como son los de los
arrendatarios que son consecuencia de los contratos que se hubieren suscrito con los titulares
de los acotados, y que, en numerosas ocasiones, son de las propias entidades locales.
Por todas estas razones, se remitió la siguiente resolución a la Consejería de Fomento
y Medio Ambiente:
“1. Que, de conformidad con lo expuesto en el art. 4.2 de la Orden MAM/63/2006, de
18 de enero, se inscriba en el Registro de cotos de caza la anotación preventiva de
interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Junta
Vecinal de (...), por el que se resolvió la adjudicación del arrendamiento del coto de
caza (...).
2. Que, de acuerdo con lo establecido en el art. 8 de la Orden MAM/63/2006
mencionada, se expida por el Servicio Territorial de Medio Ambiente de León la
certificación solicitada (...) sobre los datos del coto de caza anteriormente
mencionado”.
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
La Administración autonómica rechazó esta resolución, comunicando que iba a
promover “la modificación de la literalidad del actual art. 2 de la Orden MAM/63/2006, de 18 de
enero, de manera que quede indubitadamente claro que las anotaciones preventivas asentadas
en este Registro se limitarán a actos de la Consejería competente en materia de caza”.
Asimismo, debemos mencionar que, como consecuencia de la tramitación de la queja
20110102, se volvió a recomendar -tal y como hicimos ya en el Informe Anual del año 2008
(Q/1196/07)- a la Consejería de Medio Ambiente que adoptase las medidas oportunas para
desarrollar reglamentariamente en su totalidad la Ley de Caza de Castilla y León, con la
finalidad de concretar y pormenorizar, entre otros, todos aquellos aspectos relativos a la
vigilancia privada de la actividad cinegética, medida que serviría para una mejor ordenación de
ese sector. La Administración autonómica aceptó la resolución.
Finalmente, debemos mencionar el expediente 20111307 en el que el reclamante
mostraba su disconformidad con la sanción impuesta. Tras analizar el expediente tramitado por
el Servicio Territorial de Medio Ambiente de Burgos, se archivaron las actuaciones por no
constatar ninguna irregularidad invalidante.
2.4. Pesca
Se han presentado dos reclamaciones (20110320 y 20110427) sobre esta materia,
en las que los reclamantes manifestaban su disconformidad con las sanciones impuestas por la
Administración autonómica como consecuencia de la comisión de alguna infracción tipificada en
la Ley 6/1992, de 18 de diciembre, de Protección de los Ecosistemas Acuáticos y de Regulación
de la Pesca en Castilla y León.
Sin embargo, ambas quejas se archivaron tras constatar que se habían tramitado
correctamente los dos expedientes sancionadores incoados, sin que las sanciones impuestas
hubiesen supuesto la infracción de ninguna norma vigente.
3. INFORMACIÓN AMBIENTAL
Se han presentado dos quejas sobre esta materia, dos menos respecto al año pasado.
Sobre esta cuestión, debemos seguir teniendo en cuenta que la normativa básica sigue siendo
la Ley 27/2006, de 18 de julio, de regulación de los derechos de acceso a la información,
participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, sin que la Comunidad
de Castilla y León haya regulado nada sobre esta cuestión.
En ocasiones, las reclamaciones presentadas se han solucionado tras solicitarse
información -así sucedió en el expediente 20110102-, en el que la Administración autonómica
INFORME 2011 ÁREA D: MEDIO AMBIENTE
estimó el recurso de alzada interpuesto por una asociación ecologista, procediendo a facilitar la
información requerida en relación con la gestión del lobo ibérico en las zonas limítrofes de la
provincia de Burgos con la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Sin embargo, otras veces, ha sido precisa nuestra intervención para que los
ciudadanos pudieran ver atendidas sus peticiones. Así sucedió en la queja 20101897, en la
que un ciudadano solicitaba información al Ayuntamiento sobre las obras de ejecución de un
punto limpio en el municipio de Autilla del Pino (Palencia), así como el presupuesto gastado. La
Entidad local denegó dicha petición al considerar que ni razonaba su petición, ni acreditaba un
interés legítimo.
Tras examinar la documentación remitida por la administración, se comprobó que la
solicitud formulada no se circunscribía al orden urbanístico tal como consideraba esa
Corporación, sino que se incluía dentro del genérico derecho de acceso a la información
medioambiental regulado en la Ley 27/2006, de 18 de julio. De esta forma, la petición de datos
sobre un punto limpio se encuadraría, a juicio de esta procuraduría, dentro de los supuestos
contemplados en los apartados c) y e) del art. 2.3 de dicha norma, sin que sea necesaria la
acreditación de un interés legítimo por parte del particular.
Por todas estas razones, se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de Autilla
del Pino:
“Que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que
se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente, se conteste por parte del órgano
competente del Ayuntamiento de Autilla del Pino a la petición formulada por (...), en
la que pretendía conocer la empresa que ha llevado a cabo las obras para la
construcción de un punto limpio (...) en su municipio, y el presupuesto que se ha
dedicado a las mismas, pudiendo hacer todas las precisiones que estime conveniente
para una mejor comprensión del sistema de recogida de residuos implantado en esa
localidad.
La Administración local aceptó esta resolución.
ÁREA E
EDUCACIÓN
Expedientes Área ................................................................. 98
Expedientes admitidos......................................................... 48
Expedientes rechazados ...................................................... 20
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 6
Expedientes acumulados ..................................................... 15
Expedientes en otras situaciones .......................................... 9
Los diferentes aspectos relativos a la enseñanza no universitaria son objeto del mayor
número de quejas que llegan a esta procuraduría en el Área de Educación. Y, aunque la
educación especial merece un tratamiento específico en este Informe, si tenemos en cuenta
que las quejas relativas a la educación especial se sitúan en el ámbito de la enseñanza no
universitaria, debemos concluir que los ciudadanos centran sus quejas en la prestación de esta
enseñanza.
Dentro de la enseñanza no universitaria, los servicios complementarios de comedor y
transporte escolar aglutinan un mayor número de quejas, junto con lo que podríamos
considerar, con carácter general, como conflictos de convivencia en el entorno escolar,
incluyendo en este apartado presuntos casos de acoso escolar, imposición de correcciones y
sanciones a los alumnos, disconformidad con la actuación del profesorado con relación a los
derechos de los alumnos, etc. De forma más puntual, la demanda de centros educativos y las
deficiencias de los mismos, las ayudas para la adquisición de libros de texto, la debida ejecución
del Programa “The British Council”, y la posible responsabilidad patrimonial de la Administración
educativa, han completado el objeto de las quejas formuladas por los ciudadanos en materia de
enseñanza no universitaria.
En cuanto a la enseñanza universitaria, han tenido protagonismo los aspectos de
carácter económico, en particular las becas y ayudas al estudio, y el importe de los precios por
los servicios académicos; así como las pruebas de acceso a la universidad. Junto a ello, hay que
destacar un conjunto de quejas procedentes de distintos ciudadanos, pero dirigidas todas ellas
a la demora producida para la expedición de un concreto título oficial universitario de máster.
Finalmente, por lo que respecta a la educación especial, la elección del centro más
apropiado para la escolarización de los alumnos con necesidades educativas especiales, la
puesta a disposición de los medios personales y materiales que en cada caso son requeridos
por este tipo de alumnos y la posibilidad de utilizar el servicio de transporte escolar, siguen
siendo los principales motivos de las quejas formulados por los ciudadanos ante esta institución.
Respecto al año anterior al de este Informe, ni en cuanto a la cantidad, ni en cuanto
al objeto de las quejas, se han producido cambios significativos. En el año 2011 se presentaron
98 quejas en materia de educación, frente a las 91 que se habían presentado en el año 2010,
sin ser llamativa la comparación de quejas que se han producido en los tres grandes apartados
de enseñanza no universitaria, enseñanza universitaria y educación especial. Al respecto cabe
aclarar que, aunque en enseñanza universitaria se presentaron 32 quejas en el año 2011,
frente a las 18 quejas presentadas en el año 2010, 18 de las 32, aunque de afectados
diferentes, tienen el mismo objeto, cual fue la demora en la expedición de un título oficial
universitario.
A fecha de cierre de este Informe, más de la cuarta parte del total de los expedientes
iniciados con motivo de las quejas presentadas en el año 2011, en el Área de Educación,
acabaron con una resolución, quedando más de una decena de expedientes en tramitación. Con
todo, deben destacarse cinco resoluciones dirigidas a la Consejería de Educación en materia de
los servicios complementarios de comedor y transporte escolar, y otras cuatro sobre los apoyos
de intérpretes de lengua de signos para alumnos con deficiencias auditivas. Las cuestiones
relativas a la convivencia en el entono escolar también han dado lugar a cinco resoluciones, si
bien, dentro de este epígrafe, se han incluido los aspectos a los que más arriba hemos hecho
referencia. Asimismo, se dirigieron otras dos resoluciones a la Consejería de Educación sobre
temas relacionados con la admisión y escolarización de alumnos. Salvo algún caso excepcional
en que el expediente fue remitido a la Defensora del Pueblo en función de las competencias
que tiene el Procurador del Común de Castilla y León, en particular en el apartado de
enseñanza universitaria, el resto de los expedientes concluidos sin resolución fueron cerrados
en su mayoría por ausencia de irregularidad.
La Consejería de Educación, como principal Administración a la que han sido dirigidas
las quejas presentadas en el Área de Educación, ha suministrado los informes solicitados por
esta institución, y nos ha comunicado su postura con relación a las resoluciones que le hemos
dirigido, motivando la misma cuando ha sido discrepante, todo ello en plazos razonables. En el
mismo sentido han actuado los ayuntamientos a los que de forma más excepcional nos hemos
dirigido en materia educativa, debiéndose hacer referencia, sin embargo, a la falta de
colaboración del Ayuntamiento de Aranda de Duero (Burgos), que ha eludido dar respuesta a
una resolución emitida por esta institución sobre las deficiencias existentes en el patio de recreo
de un centro educativo, lo que llevó a la inclusión del mismo en el Registro de Administraciones
y Entidades no colaboradoras.
El grado de aceptación de las resoluciones de esta institución puede no considerarse
todo lo satisfactorio que sería deseable, si tenemos en cuenta que cerca de la mitad han sido
rechazadas, afectando alguno de dichos rechazos a resoluciones sobre la escolarización de
alumnos, el aplazamiento de la construcción de un instituto que había sido proyectado, la
errónea denegación de una ayuda para la adquisición de libros de texto, la denegación del
servicio de transporte escolar para uno de varios hermanos escolarizados en el mismo centro
educativo, la falta de atención de logopedia para un menor de tres años y medio de edad, la
supresión de una adaptación curricular de la que se venía sirviendo un alumno con necesidades
educativas especiales, entre otras.
A los efectos de valorar este apartado de resumen de actuaciones, hay que tener en
cuenta que, a fecha de cierre del Informe, en varios casos, la Administración a la que se ha
dirigido la correspondiente resolución se mantenía dentro del plazo para mostrar su aceptación
o rechazo, permaneciendo el expediente abierto a la espera de dicha contestación. Este es el
motivo por el que, en dichos casos, no se hace ninguna indicación sobre la postura de la
Administración, sin que ello quiera decir que ésta haya omitido dar la correspondiente respuesta
en el plazo establecido o en el que razonablemente se hubiera dejado transcurrir.
1. ENSEÑANZA NO UNIVERSITARIA
1.1. Escolarización y admisión de alumnos
El expediente registrado con el número de referencia 20111100 se inició con una
queja sobre la presunta concentración de alumnado de origen extranjero y perteneciente a la
etnia gitana en varios colegios públicos de educación infantil y primaria, lo que podría estar
influyendo significativamente en el respeto de los principios que rigen el sistema educativo,
tales como el de la calidad de la educación, la equidad que garantice la igualdad de
oportunidades, la inclusión social y la no discriminación.
Dichos centros, aunque pertenecientes a diferentes zonas, se encuentran en un barrio
con una elevada densidad de población de etnia gitana, y, asimismo, de alumnado inmigrante,
por lo que el factor urbano y el entorno socioeconómico explicaba en gran medida cierta
concentración de alumnos pertenecientes a minorías y/o condiciones socioculturales
desfavorecidas, lo que tampoco implicaba que todos los alumnos, por el hecho de pertenecer a
esos grupos, requieran apoyos educativos específicos que condicionaran la actividad educativa
de los centros, todo ello a la vista de los datos que nos proporcionó la Consejería de Educación.
La Consejería de Educación también nos puso de manifiesto que estaba llevando a
cabo un esfuerzo para garantizar una enseñanza de calidad y el éxito educativo de sus
alumnos, a través de diversas medidas que afectaban a la detección de las necesidades
específicas de apoyo educativo, las ratios de alumnos por aula, la dotación de profesorado
especialista, el establecimiento de profesorado de apoyo y refuerzo educativo, la intensificación
de la atención de los equipos de atención educativa, la subvención de actuaciones de
compensación educativa, la prevención del absentismo escolar, y el debido control del respeto
de las normas de convivencia escolar.
En cualquier caso, dichas medidas, que, en efecto, eran adecuadas ante situaciones
de agrupamiento de alumnado perteneciente a minorías y/o situaciones socioculturales
desfavorecidas, debían ir acompañadas de otras que evitaran esas situaciones, aunque dichos
alumnos, por iniciativa propia, tendieran a escolarizarse en las proximidades de sus lugares de
residencia, y en los centros en los que ya estaban escolarizados alumnos con los que se sentían
más identificados por pertenecer a las mismas minorías o estar en las mismas situaciones
socioculturales.
En estos casos, la intervención de la Administración educativa está llamada incluso a
restringir el derecho a la libre elección de centro educativo, para conseguir una distribución más
equitativa del alumnado de origen inmigrante y socio-culturalmente desfavorecido entre los
distintos centros docentes sostenidos con fondos públicos. Al menos procedía, en supuestos
como en el que nos encontrábamos, para evitar el riesgo de que se generasen discriminaciones
en el ámbito educativo y social, hacer hincapié en la información que había de facilitarse al
alumnado inmigrante y al perteneciente a etnias minoritarias sobre su derecho a la elección de
centro y la oferta de centros existente, sobre las dificultades que pudiera presentar una
determinada opción, y las implicaciones que para el futuro tendría una determinada alternativa,
de cara a conseguir una plena integración e igualdad de oportunidades.
Dicha información debía ser facilitada a las familias y al alumnado en el marco de la
aplicación de la normativa relativa a los procesos sobre admisión de alumnos en los centros
docentes de la Comunidad de Castilla y León, y, en particular, de la resolución de 17 de febrero
de 2005, de la Dirección General de Planificación y Ordenación Educativa, y la Orden
EDU/184/2005, de 15 de febrero, de desarrollo.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
«Que, ante situaciones de agrupación de alumnado inmigrante o perteneciente a
minorías y/o condiciones socioculturales desfavorecida, la Administración educativa
intervenga de forma activa para prevenir las consecuencias negativas que influyan en
la plena integración de los alumnos y en los niveles de calidad de la educación, incluso
en detrimento de la plena efectividad del derecho a la libertad de elección de centro,
si es imprescindible para evitar “guetos” educativos».
La Consejería de Educación rechazó la resolución, considerando que la proporción de
alumnado inmigrante escolarizada en los centros a los que se refería la queja era inferior al 30
por ciento, así como que la proporción de alumnado de etnias minoritarias o de condición
sociocultural desfavorecida, que presentaba necesidad específica de apoyo educativo por
desfase curricular, era notablemente inferior al mencionado porcentaje.
Asimismo, la Administración educativa estimó que su intervención en detrimento del
derecho a la libertad de elección de centro podría ocasionar una merma de los derechos
individuales del alumnado y de las familias, así como una disminución injustificable de las
garantías de equidad del modelo educativo de Castilla y León.
El expediente 20111606 se inició con una reclamación dirigida a la Consejería de
Educación en el mes de agosto de 2011, para solicitar que se ajustara el número de alumnos
escolarizado en las unidades de 6º curso de educación primaria de un centro de educación
infantil y primaria a los máximos previstos en la legislación vigente.
Según la información que nos había proporcionado la Consejería de Educación, el
número de alumnos matriculados en 6º curso en dicho centro era de 51, 25 de ellos en el
grupo A, y los 26 restantes en el grupo B. Con relación a esta situación, el Consejo Escolar, en
sesión de 30 de junio de 2011, planteó dirigir a la Dirección Provincial de Educación una
petición de desdoblamiento del 6º curso en tres grupos; si bien, desde dicha Dirección
Provincial, se mantuvo que no figuraba ninguna constancia escrita de dicha solicitud dirigida por
el centro.
En todo caso, la Dirección Provincial de Educación nos informó que, al amparo del art.
4 de la Orden EDU/1045/2007, de 12 de junio, y del art. 87.2 de la Ley Orgánica de Educación,
“es relativamente normal, dentro de la excepcionalidad, que un curso pueda tener 26 alumnos
sin menoscabo de la calidad educativa”.
Con relación a ello, debemos tener en cuenta que el art. 157.1 de la LO 2/2006, de 3
de mayo, de Educación, de carácter básico, establece, “Corresponde a las Administraciones
educativas proveer los recursos necesarios para garantizar, en el proceso de aplicación de la
presente Ley: a) Un número máximo de alumnos por aula que en la enseñanza obligatoria será
de 25 para la educación primaria y de 30 para la educación secundaria obligatoria”.
Por su parte, el segundo punto del art. 87.2 de la Ley Orgánica de Educación
establece, también con carácter básico, y con relación a lo que aquí interesa, que “Asimismo,
podrá autorizar un incremento de alumnos por aula en los centros públicos y privados
concertados de una misma área de escolarización para atender necesidades inmediatas de
escolarización del alumnado de incorporación tardía”.
En el mismo sentido, la Orden EDU/1045/2007, de 12 de junio, por la que se regula la
implantación y el desarrollo de la educación primaria en la Comunidad de Castilla y León, en su
art. 4, establece un máximo de 25 alumnos por aula, que “podrá ser incrementado para
escolarizar nuevos alumnos cuando se produzcan necesidades excepcionales de escolarización
no previstas, únicamente en los supuestos contemplados en la normativa vigente en materia de
admisión del alumnado en los centros sostenidos con fondos públicos de la Comunidad de
Castilla y León”.
De este modo, la superación del máximo de 25 alumnos debe responder,
exclusivamente, a las necesidades inmediatas de escolarización de alumnado de incorporación
tardía, y, sin que pareciera que hubiera ocurrido este supuesto, no podía considerarse una
situación “normal” el que existiera un aula de educación primaria con 26 alumnos.
De hecho, en la documentación que se nos había aportado a instancia del autor de la
queja, existía una comunicación de la Dirección Provincial de Educación, fechada el 26 de
octubre de 2011, y dirigida al presidente de la asociación de padres del centro, en la que se
ponía de manifiesto que había existido una falta de exactitud de las previsiones de alumnos que
repetirían 6º curso de educación primaria, puesto que en el mes de abril de 2011 se preveía la
repetición de un único alumno; y, en el mes de junio de 2011, se determinó la repetición de 6
alumnos en dicho curso.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
«- Que la superación del número máximo de 25 alumnos por aula en Educación
Primaria únicamente está prevista para atender necesidades inmediatas de
escolarización del alumnado de incorporación tardía.
dentro de la “normalidad”, y que para evitar las mismas es necesario llevar a cabo
una debida previsión de las plazas de escolarización, y, en su caso, proceder a llevar a
cabo los desdoblamientos que sean precisos».
La Consejería de Educación, por el contrario, nos indicó que el incremento del número
de alumnos al que hacía referencia la queja, si bien era una situación excepcional, también se
encontraba dentro de los casos previstos en la normativa reguladora. Asimismo, se nos señaló
que la plantilla de personal docente y de apoyo educativo existente permitía atender
adecuadamente las necesidades educativas del alumnado, así como que la modificación del
número de grupos de los centros resulta todavía más difícil en aquellos que están adscritos al
Convenio MEC-British Council, dada la necesidad de un perfil determinado del profesorado,
seleccionado de forma conjunta entre el Ministerio de Educación y The British Council.
1.2. Edificios e instalaciones para centros educativos
El expediente 20110823 estuvo relacionado con la problemática sobre la
construcción de un instituto de educación secundaria en el municipio de La Cistérniga
(Valladolid), que ya había sido objeto de los expedientes tramitados anteriormente con los
números de referencia 20081968 y 20100133, con motivo de sendas quejas que ponían de
manifiesto la extendida demanda de que se construyera el instituto proyectado.
En el primero de los expedientes, iniciado en el año 2008, se había concluido con una
resolución de esta procuraduría, fechada el 20 de abril de 2009, con la que recomendamos al
Ayuntamiento del municipio que se llevaran cabo "de la manera más ágil posible, las
actuaciones pertinentes para poner a disposición de la Consejería de Educación el terreno que
permita la construcción del Instituto de Educación Secundaria en el municipio (...)”. La
resolución fue expresamente aceptada por el Ayuntamiento, y, a la vista de lo que el mismo nos
señaló, se mostraba, como un objetivo prioritario del equipo de gobierno, el dotar al municipio
con un instituto de educación secundaria, aunque existieron dificultades de carácter registral
que habían obligado a realizar gestiones dirigidas a la inscripción de una parcela, para su cesión
en los términos exigidos por el Servicio de Gestión de Centros Públicos de la Consejería de
Educación. Con ello, estimando que ese Ayuntamiento tenía una manifiesta voluntad de
impulsar la construcción del centro educativo demandado por los vecinos, y que estaba llevando
a cabo las gestiones que habrían de permitir la cesión de la correspondiente parcela, se
consideró finalizada la intervención de esta procuraduría y procedimos, en consecuencia, al
archivo del expediente.
Tras la reproducción de la queja, y con motivo del segundo expediente al que se ha
hecho referencia, el Ayuntamiento nos indicó que el Pleno, en sesión extraordinaria celebrada el
día 29 de octubre de 2009, adoptó el acuerdo de cesión a la Comunidad de Castilla y León del
solar formado por la agrupación de dos fincas regístrales. En la publicación de este acuerdo
constaba el carácter de suelo urbanizable delimitado de la parcela, conforme al acuerdo de 31
de marzo de 2009 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, por el que se aprobó
definitivamente la adaptación del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio al
Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
También se nos había indicado por el Ayuntamiento que éste había remitido a la
Consejería de Educación fotocopia compulsada del expediente tramitado para la cesión gratuita
de la parcela destinada a la construcción del instituto de educación secundaria, así como la
documentación referida a las fincas catastrales de la parcela, la nota simple del registro, la
cédula urbanística y otros documentos de interés.
Por su parte, la Consejería de Educación nos había informado en el sentido de que el
Servicio de Construcciones de la Dirección General de Infraestructuras, Equipamiento y
Servicios había remitido informe de idoneidad de la parcela en la que se ha de ubicar el instituto
de educación secundaria. Sin embargo, también se había puesto de manifiesto que el terreno
no tenía la condición de solar, por lo que era necesario un compromiso del Ayuntamiento para
llevar a cabo las actuaciones oportunas que aseguraran la pavimentación de accesos al futuro
centro, la dotación de infraestructuras a pie de parcela y el desvío de la línea eléctrica que
cruza parte de la parcela puesta a disposición.
Y, en efecto, era precisa la transformación del suelo urbanizable delimitado en suelo
urbano, al que le correspondieran las características previstas en el art. 11 de la Ley 5/1999, de
8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, por lo que el Ayuntamiento debía llevar a cabo la
oportuna urbanización, como requisito previo para que la construcción del instituto pudiera
tener lugar.
De este modo, se emitió una nueva resolución por esta procuraduría, fechada el 6 de
abril de 2010, en la que se recomendó al Ayuntamiento que, con la mayor celeridad posible, y
previas las actuaciones de carácter urbanístico que fueran precisas, se procediera a dotar de la
condición de solar a la parcela cedida a la Consejería de Educación, para la construcción del
instituto de educación secundaria demandado; así como que se trasladara a la Consejería de
Educación el compromiso de llevar a cabo la ejecución de la urbanización de la parcela cedida,
en los términos más precisos posibles, para que se conociera el modo y el momento en el que
la parcela estaría en condiciones de permitir la construcción del instituto.
Con relación a esta resolución, el Ayuntamiento nos indicó que ya había comunicado a
la Consejería de Educación su compromiso de dotar de acceso rodado, abastecimiento de agua,
y evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica a los terrenos en los que se encontraba
el solar cedido para la construcción del instituto, así como a eliminar cualquier otro
impedimento que pudiera dificultar el normal desarrollo de las obras. Del mismo modo, se nos
señaló que, en el pleno de 25 de marzo de 2010, se había aprobado una inversión para la obra
correspondiente a la urbanización de las calles, contenida en los Planes Provinciales de
Cooperación 2010, por importe de 314.400,00 euros, que estaban destinados a la urbanización
de los terrenos en los que se iba a ubicar el instituto, y que se incluiría una partida en los
presupuestos correspondientes al ejercicio 2010 pendientes de aprobar, para afrontar el gasto
de urbanización.
Con todo, esperando en su momento que dichas medidas hicieran factible la
existencia del instituto demandado para el municipio en un tiempo lo más razonable posible,
también se archivó nuestro expediente.
Sin embargo, en el mes de mayo de 2011, se recibió una nueva queja, en la que se
indicaba que, a pesar de que la urbanización de los terrenos cedidos por el Ayuntamiento ya
había sido concluida, estaba pendiente la licitación de la obra para la ejecución del instituto con
el presupuesto que la Junta de Castilla y León había previsto a dicho efecto, lo que obligaba a
que 300 alumnos, a los que se sumarían otros 100 para el próximo curso escolar, tuvieran que
desplazarse diariamente a Valladolid para cursar sus estudios.
Con relación a ello, el Ayuntamiento nos remitió un informe, que tuvo entrada en esta
procuraduría el 16 de mayo de 2011, en el que se nos señaló que se había adjudicado
definitivamente la obra de “Urbanización del entorno y calle acceso al Instituto”, con fecha 15
de noviembre de 2010, estándose en esos momentos pendientes de la recepción, de tal forma
que los terrenos ya tenían la calificación de solar, al contar con todos los servicios necesarios y
acceso rodado. Asimismo, el Ayuntamiento nos señaló que la Alcaldía había solicitado una
reunión con los responsables de la Junta de Castilla y León, para conocer las actuaciones
realizadas respecto a la construcción del instituto de educación secundaria, así como la
situación actual del expediente.
No obstante, la Consejería de Educación, mediante el informe que se recibió en esta
procuraduría el 7 de junio de 2011, nos manifestó su intención de aplazar la construcción del
instituto, debido a las limitaciones presupuestarias; a la prioridad de resolver las necesidades de
escolarización de educación infantil y primaria en la localidad; y a que las necesidades de
escolarización de los alumnos de educación secundaria estaban satisfechas con 7 rutas de
transporte escolar que aseguraban la escolarización de los alumnos de la localidad en tres
institutos de secundaria de Valladolid.
Con todo, consideramos que, si la planificación de plazas docentes, en función de las
necesidades educativas existentes, correspondía a la Administración autonómica, para
garantizar el derecho a la educación reconocido en el art. 27 de la Constitución Española; el
principio de lealtad institucional entre administraciones obligaba a tener en cuenta los intereses
públicos implicados, y, en este caso, los intereses cuya gestión ha estado a cargo del
Ayuntamiento. En efecto, el Ayuntamiento de La Cistérniga había llevado a cabo una cesión de
terrenos a la Junta de Castilla y León, y había tenido que proceder a la urbanización de los
mismos con la correspondiente dotación presupuestaria, dando respuesta a las exigencias de la
Consejería de Educación, todo ello para la construcción de un instituto que, según las últimas y
sorpresivas informaciones facilitadas por dicha Consejería, quedaría aplazada, sin concretarse el
momento en el que podría volver a proyectarse el centro demandado por los ciudadanos de La
Cistérniga.
Dada la proximidad de la localidad y la ciudad de Valladolid, los centros de ésta, junto
con la debida planificación de las rutas de transporte escolar, podían dar respuesta a las
necesidades de escolarización de educación secundaria del municipio para el que se solicita el
instituto; pero, en todo caso, la debida coordinación entre las administraciones habría de haber
evitado unas expectativas que se habían visto defraudadas, y que afectaban a un importante
número de alumnos; teniendo en cuenta, además, que la construcción del instituto evitaría el
desplazamiento de dicho alumnado.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
A la Consejería de Educación:
“Que la construcción de centros docentes responda a un compromiso previo y firme
entre las Administraciones implicadas, de modo que las actuaciones llevadas a cabo
por los Municipios para dotar de los solares necesarios a tal fin, no se vean frustradas
de manera imprevisible”.
A la Consejería de Educación y al Ayuntamiento de La Cistérniga:
“Que ambas Administraciones mantengan los contactos oportunos para coordinar, a
partir de la nueva planificación prevista por la Consejería de Educación, las medidas
que han de llevarse a cabo para retomar el proyecto de construcción del Instituto de
Educación Secundaria en La Cistérniga, en el plazo más breve posible, considerando
que ya se han llevado a cabo inversiones dirigidas a contar con los terrenos
destinados a dicha construcción”.
La Consejería nos indicó que recogía las recomendaciones contenidas en esta
resolución, si bien, hizo constar que, hasta el momento, no se había recibido comunicación
formal sobre la finalización de las obras de urbanización del entorno y calle de acceso al
instituto proyectado. También se nos indicó que, en cualquier caso, toda la programación de
inversiones de la Consejería de Educación estaba supeditada a las necesidades de
escolarización prioritarias.
Por su parte, el Ayuntamiento nos señaló que, en distintas ocasiones, incluso con
anterioridad a la fecha de nuestra resolución, hubo intentos de mantener una reunión con los
responsables de la Administración autonómica, para abordar la cuestión relativa a la
construcción de un instituto de educación secundaria en el municipio, sin obtenerse resultados
satisfactorios. Asimismo, se nos indicó que el Ayuntamiento solicitaría una nueva entrevista con
el máximo responsable de la Junta de Castilla y León a los mismos fines.
El expediente 20101527 tuvo por objeto el patio del edificio de educación infantil de
un colegio de Aranda de Duero, puesto que, según los términos de la queja presentada ante
esta procuraduría, el patio estaba rodeado de setos en mal estado, la valla carecía de la
suficiente altura para evitar que los alumnos pudieran saltar sobre la misma, y el suelo estaba
agrietado por las raíces de los árboles. Asimismo, se nos había indicado que los niños disponían
en dicho patio de unos neumáticos de vehículos para jugar, que los columpios se encontraban
deteriorados y no estaban ubicados sobre una superficie blanda, así como que había tubos de
hormigón con aristas pronunciadas que igualmente formaban parte del equipamiento destinado
al juego de los alumnos.
Tras solicitarse la oportuna información, tanto al Ayuntamiento de Aranda de Duero,
como a la Consejería de Educación, se pudo comprobar que, durante el tiempo que duró la
tramitación del expediente, se produjo una reunión del Consejo Escolar, en la que se acordaron
algunas medidas para suplir las deficiencias del patio, y que dieron lugar a que se considerara
en vías de solución el problema denunciado a través de la queja presentada en esta
procuraduría, al menos de forma parcial.
No obstante, el principal motivo de la queja se centraba en el vallado del patio sobre
el que, al parecer, no se iba a llevar a cabo ningún tipo de actuación, a pesar de que la
proximidad de los árboles a la valla, de hecho, permitiría a los alumnos subir a una altura
suficiente como para caerse hacia el otro lado de la misma; si bien, el Consejo Escolar, sobre
este punto, no había adoptado ningún tipo de acuerdo según los términos que nos había
comunicado la Consejería de Educación. Por otro lado, a través de un escrito que nos había
remitido el autor de la queja, se nos indicaba que, en contra de lo señalado en un primer
informe que nos había remitido la Consejería de Educación, sí se habían retirado los tubos de
hormigón del patio, pero no los neumáticos.
Si la posible modificación de las características del vallado, en caso de que fuera
necesario, correspondía a la Administración autonómica, del mismo modo que se había hecho
cargo en anteriores ocasiones, hay que tener en cuenta que la LO 6/2006, del Derecho a la
Educación, ha incorporado la tradicional obligación atribuida a los municipios, referida a la
“conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de
educación infantil, de educación primaria o de educación especial” (disposición adicional
decimoquinta), por lo que el Ayuntamiento de Aranda de Duero habría de hacerse cargo de la
simple retirada de aquellos elementos que habrían de ser eliminados del patio escolar.
En virtud de todo lo expuesto, se emitió la siguiente resolución:
A la Consejería de Educación:
“- Que se concrete si han existido incidentes que evidencien la práctica o la posibilidad
de que los alumnos utilicen los árboles existentes en el patio del recreo del Colegio
Público (...) de Aranda de Duero, para llegar a la parte superior del vallado del
recinto, con el posible riesgo de caída; y, en su caso, que se adopten las medidas
necesarias para eliminar dicho riesgo mediante la modificación del vallado o la
colocación de obstáculos que impidan ese tipo de acciones.
patio y la instalación de juegos homologados que se ha anunciado con cargo a los
presupuestos de este año”.
Al Ayuntamiento de Aranda de Duero:
“- Que, en caso de que no se haya hecho, se proceda a la retirada de los neumáticos
existentes en el patio del Colegio Público (...) de Aranda de Duero, en los términos
acordados por el Consejo Escolar.
efectos de llevar a cabo las obras de conservación, mantenimiento y vigilancia que
está obligado a realizar”.
La Consejería de Educación aceptó nuestra resolución, indicándonos que el personal
de la Unidad Técnica de Construcciones de la Dirección Provincial de Educación analizaría las
posibles medidas a adoptar para evitar el hipotético riesgo que supone la proximidad de los
árboles existentes en el patio del colegio con el vallado del recinto. Asimismo, se nos señaló que
habían sido autorizadas unas obras de remodelación de dicho patio por la Consejería de
Hacienda, y que la instalación de juegos homologados ya había sido adjudicada a una empresa
con cargo a los presupuestos del año 2011.
1.3. Becas y ayudas al estudio
En el expediente 20110508, se hacía alusión a la denegación de la ayuda para la
adquisición de libros de texto solicitada para un alumno de educación secundaria, en virtud de
la convocatoria de la Orden EDU/548/2010, de 27 de abril, modificada por la Orden
EDU/1372/2010, de 1 de octubre, y resuelta por Orden de 6 de octubre de 2010, dado que,
erróneamente, se estimó que el alumno no estaba escolarizado en un centro educativo de
nuestra Comunidad.
Tal como nos confirmó la Consejería de Educación, a través de informe que nos había
remitido atendiendo nuestra petición de información, habiéndose formulado recurso de
reposición, contra la Orden en la que se acordó la denegación de la ayuda, que fue publicada el
15 de octubre de 2010, éste no fue admitido a trámite por interponerse fuera de plazo,
concretamente, por presentarse el día 19 de noviembre de 2010, esto es, cuatro días después
de finalizar el plazo del mes en el que se había de haber formulado el recurso (art. 117 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
De este modo, la Consejería de Educación nos manifestó que la denegación de la
ayuda, en caso de haber existido algún error en la tramitación, se podría haber subsanado de
haber ejercitado el reclamante las actuaciones de revisión que el procedimiento le otorgaba con
este fin, alegando en plazo su disconformidad con dicha tramitación.
Cierto es que el recurso tempestivo contra la Orden que resolvió la convocatoria de
las ayudas podría haber depurado la irregularidad, pero, en este caso, dadas las circunstancias,
las consecuencias de que el ciudadano no hubiera asumido debidamente la carga que le impone
el ordenamiento jurídico de usar los medios de impugnación establecidos al efecto, deberían
eludirse a través de la revocación de actos de gravamen o desfavorables que regula el art. 105
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, por las siguientes razones:
1.- Precisamente la Administración educativa es la que debería tener los datos sobre
la escolarización de los alumnos, resultando además extraño que el modelo de solicitud de la
ayuda presentado recogiera, en primer lugar, los datos del centro escolar, e, incluso, la
dirección del centro tuviera que rellenar ciertos datos en dicha solicitud, y que se denegara la
ayuda bajo el presupuesto de que el alumno no estaba matriculado en un centro de nuestra
Comunidad.
Con ello, parece que en el error no existía ningún tipo de participación del interesado
en la ayuda, que habría confeccionado el modelo de solicitud dispuesto al efecto por la
Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León en los términos exigidos.
2.- Las ayudas económicas para financiar la adquisición de los libros de texto tienden
a garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación en los
términos previstos en el art. 83 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
3.- En el caso que nos ocupa, nos encontramos con que, además, concurría la
condición legal de familia numerosa registrada en la Comunidad de Castilla y León.
La familia numerosa recibe una evidente protección jurídica en nuestro ordenamiento
jurídico, en especial a través de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las
Familias Numerosas, y, en nuestra Comunidad, a través del capítulo I, del título III de la Ley
1/2007, de 7 de marzo, de Medidas de Apoyo a las Familias de la Comunidad de Castilla y León.
Esta Ley prevé exenciones y bonificaciones para familias numerosas en multitud de supuestos,
entre ellos el de los libros de texto. Más concretamente, el número 23 del art. 37, establece la
“gratuidad en la adquisición de libros de texto para todas las familias numerosas de la
Comunidad con hijos que cursen Educación Primaria o Educación Secundaria Obligatoria”. Con
relación a esto, conviene recordar que, desde esta procuraduría, se han dirigido a la Consejería
de Educación varias resoluciones, promoviendo dicha gratuidad para las familias numerosas de
forma efectiva, con el fin de que éstas no tengan que adelantar el importe destinado a la
compra de los libros, y para que, en todo caso, la aportación pública cubra el importe total del
precio de los mismos; aunque la Administración educativa ha considerado que el sistema de
ayudas establecido sigue siendo el medio adecuado para garantizar la igualdad en el derecho a
la educación.
4.- La facultad discrecional de la Administración para revocar la denegación de la
ayuda, no implicaba ninguna dispensa o exención no permitida en la Leyes, ni era contraria al
principio de igualdad, ni al interés público o al ordenamiento jurídico; puesto que, al contrario,
con ello se estaría corrigiendo un error ajeno a la intervención del interesado, en el que,
concurriendo los presupuestos para obtener una ayuda ligada al derecho a la educación, se veía
privado de ella a causa de dicho error.
Tampoco se apreciaba que dicha facultad resultara contraria a la equidad o a la buena
fe, en la medida que, de la presentación extemporánea del recurso contra la Orden que denegó
la ayuda, ningún beneficio podría obtener el interesado; sino que, al contrario, se había visto
privado de una ayuda que seguía siendo objeto de su pretensión.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
a la Consejería de Educación:
“Que la Administración educativa, tras comprobar que el alumno, para el que se
solicitó la ayuda para los libros de texto del curso 2010/2011, está escolarizado en un
centro de nuestra Comunidad Autónoma, y, por lo tanto, que concurren todos los
presupuestos para que se conceda la misma, revoque la resolución por la que se
denegó la ayuda, y se abone su importe al interesado”.
La Administración educativa rechazó esta recomendación, considerando que la
acreditación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la convocatoria de las ayudas
podría haberse realizado mediante el recurso de reposición, en el caso de que no se hubiera
formulado de forma extemporánea; no existiendo motivos que justificaran un trato diferente
respecto al resto de solicitantes, puesto que ninguna prioridad atribuía el disfrute de la ayuda
en cursos anteriores.
1.4. Servicio de transporte escolar
El expediente 20101599 se inició con motivo de la reproducción de una queja
tramitada anteriormente por esta procuraduría (20092464), sobre el horario del servicio de
transporte escolar que recibían los alumnos de Morón de Almazán (Soria), para trasladarse a un
colegio de educación infantil y primaria de Almazán (Soria), después de haberse impuesto en
dicho centro la modalidad de jornada escolar continua en el curso escolar 2009-2010.
En su momento, consideramos que se había producido una pérdida de la calidad del
servicio de transporte escolar con el que contaban los alumnos del colegio, en ningún caso
imputable a los destinatarios del servicio, por lo que, en virtud de todo lo expuesto, habíamos
considerado oportuno dirigir a la Consejería de Educación una resolución fechada el 5 de abril
de 2010, para recomendar que la Consejería de Educación llevara a cabo las gestiones que
tuviera por conveniente, para que se redujeran los tiempos que los alumnos de educación
infantil y primaria del colegio de Almazán permanecían en este centro fuera del horario lectivo y
los que permanecían en el transporte escolar, lo cual podía implicar el establecimiento de una
ruta escolar específica para dichos alumnos, distinta a la que daba servicio a los alumnos del
instituto de educación secundaria, a través de las negociaciones que fueran precisas con la
empresa adjudicataria del servicio.
La Consejería de Educación vino a rechazar nuestras recomendaciones, al menos de
forma parcial, indicándonos que la Dirección Provincial de Educación se había puesto en
contacto con el adjudicatario de la ruta escolar a la que se refería el expediente, para señalarle
con exactitud los horarios que debía cumplir, comprometiéndose éste a respetar esos horarios.
No obstante, la Administración educativa se mostró contraria a crear la ruta específica a la que
se hacía referencia en nuestra resolución.
Reproducida la queja en esta procuraduría, se centraba, de un modo más específico,
en el hecho de que el adjudicatario de la ruta escolar no cumplía con exactitud los horarios
fijados, y que dependía de la voluntad del transportista que los alumnos de Morón de Almazán
fueran recogidos, unos días, a las 8:10 horas; otros, a las 8:20 horas; etc., de la manera que el
transportista informaba cada día de la hora de recogida del día siguiente. Asimismo, se nos
indicaba a través de la queja que las eventualidades del tráfico no justificaban dicha forma de
proceder, dado que la carretera por la que discurre el trayecto, a las horas en las que se
desarrolla la ruta, no tiene volumen de tráfico alguno.
Respecto a este nuevo motivo de queja, la Consejería de Educación se limitó a
ratificar los informes que emitió con relación al expediente 20092464, insistiendo en que el
transporte de los alumnos de la localidad de Morón de Almazán se realizaba dentro de unos
“horarios razonables, establecidos para compatibilizar con una única ruta el transporte escolar
de alumnos de Educación Infantil y Educación Primaria con el de alumnos de Educación
Secundaria”, así como que, de esta manera, la Administración educativa utilizaba de una forma
más eficiente los medios económicos de los que dispone. Con todo, se concluyó que, en la
actual coyuntura económica no resultaba factible plantear el aumento de gasto mediante un
“injustificado” aumento de rutas de transporte escolar.
Frente a la necesidad de racionalizar el gasto nada se podía objetar por esta
procuraduría, y, dado que la Administración educativa ya expresó en su momento la
improcedencia de crear una nueva ruta escolar en los términos en los que lo recomendamos,
nos quedaba apelar al ejercicio de la actuación supervisora y de control del servicio de
transporte escolar que corresponde a las direcciones provinciales de educación, conforme a lo
previsto en el art. 10 de la Orden EDU/926/2004, de 9 de junio, por la que se regula el servicio
de transporte escolar en los centros docentes públicos dependientes de la Consejería de
Educación.
En efecto, en el informe que nos dirigió la Consejería de Educación nada se señalaba
con relación al supuesto cambio de horarios que el transportista o transportistas establecen a
su voluntad, justificándolo o no en las eventualidades del tráfico, y, sin embargo, las denuncias
con relación a dichos hechos se habían mantenido por parte de las familias que podrían estar
afectadas, tanto ante esta procuraduría como ante la Administración educativa. Por lo tanto, se
consideraba necesario aclarar dicho extremo, y, en su caso, la adopción de las medidas
pertinentes para evitar aquellas prácticas que, estando injustificadas, restringían la comodidad
del servicio de transporte escolar a los usuarios del mismo.
Por ello, se formuló la siguiente resolución:
“Que la Dirección Provincial de Educación de Soria verifique los horarios del servicio
de transporte escolar del que son usuarios los alumnos de la localidad de Morón de
Almazán, para trasladarse al Colegio de Educación Infantil y Primara (...) de Almazán,
de tal modo que se garantice la existencia de unos horarios fijos, así como que la
adjudicataria del servicio se ajusta a ellos en los términos fijados con la
Administración educativa”.
La Consejería de Educación aceptó nuestra resolución, poniendo en conocimiento de
la misma a la Dirección Provincial de Educación de Soria, para que extremara el celo en la
vigilancia y exigencia del cumplimiento de los horarios fijados por la Administración educativa
para el servicio de transporte escolar que reciben los alumnos de Morón de Almazán.
El expediente 20111697 se tramitó con relación a la situación de una familia con dos
hijos, de tres y cinco años de edad, escolarizados en un mismo centro escolar, teniendo
únicamente uno de ellos reconocido el derecho al servicio de transporte escolar.
A la vista de la información que nos proporcionó la Consejería de Educación, la
situación descrita se debía a la nueva zonificación de un municipio, como consecuencia del
desmembramiento del colegio rural agrupado, en virtud de la cual a dichos alumnos les
correspondía un determinado centro, distinto a aquel en el que estaba escolarizado el mayor de
los hermanos con anterioridad y con derecho al servicio de transporte escolar, como
consecuencia de las normas transitorias establecidas en la correspondiente resolución de la
Dirección Provincial de Educación, que le beneficiarían hasta el final de su escolarización.
El hermano pequeño, sin embargo, al escolarizarse de nuevo en el centro escolar al
que asistía su hermano mayor con derecho al servicio de transporte escolar, no disponía de
éste, por cuanto nada se establecía al respecto en dicha resolución que determinaba la nueva
zonificación.
De este modo, debíamos instar a la Administración educativa a que esas medidas
transitorias beneficiaran “a los alumnos que han venido siendo transportados al anterior CRA ...
hasta el presente curso escolar 2010/2011 (...) hasta el final de su escolarización” en los
términos establecidos en dicha resolución, pero añadiendo también a los hermanos de éstos de
nueva escolarización.
Con ello, se facilitaría la escolarización conjunta de hermanos, lo que constituye el
primer criterio que ha de tenerse en cuenta en los procesos de escolarización a tenor del art.
84.2 de la Ley Orgánica de Educación; así como la conciliación de la vida familiar y laboral,
criterio éste también de especial trascendencia, por ejemplo, a efectos de los procesos de libre
elección de centro, conforme a lo dispuesto en el resuelvo 11.5 de la resolución de 23 de
diciembre de 2009, de la Dirección General de Planificación, Ordenación e Inspección Educativa,
por la que se concreta la gestión de los procesos de admisión y matriculación del alumnado en
centros docentes sostenidos con fondos públicos que impartan enseñanzas de segundo ciclo de
educación infantil, educación primaria, educación secundaria obligatoria y bachillerato de la
Comunidad de Castilla y León, para el curso 2010/2011; y, con un carácter más general, en el
art. 5.2 de la Lley 1/2007, de Medidas de Apoyo a las Familias en Castilla y León.
En todo caso, no podíamos justificar que el cambio de la planificación educativa en un
determinado momento llevara a situaciones en las que una familia, con dos alumnos
escolarizados en un mismo centro y en niveles educativos que compartían horarios, tuvieran
derecho al servicio de transporte escolar para uno de los alumnos, y para el otro tuvieran que
valerse de medios propios de transporte.
De este modo, consideramos oportuno formular la siguiente resolución :
“Que se revise la situación de los alumnos residentes en la localidad de Villarrodrigo
de las Regueras y de otras afectadas como consecuencia del desmembramiento del
CRA de (...), que han iniciado su escolarización en el Colegio Público de (...), y que
tienen hermanos escolarizados en el mismo Colegio con derecho al servicio de
transporte escolar por haberlo tenido en cursos anteriores, de tal manera que se
extienda el servicio de transporte escolar a los primeros”.
Esta recomendación fue rechazada por la Consejería de Educación, remitiéndose a lo
dispuesto en la resolución definitiva de 25 de enero de 2011 de la Dirección Provincial de
Educación de León.
El expediente 20111797 tuvo por objeto el itinerario de una línea de transporte
escolar en la que, a diferencia de anteriores cursos escolares, en los que se alternaban las dos
localidades en las que se iniciaban los itinerarios de ida y vuelta, se había producido un cambio,
de tal manera que el transportista seguía siempre el mismo orden en el itinerario, por lo que los
alumnos de una localidad permanecían mucho más tiempo en el vehículo de transporte escolar
que los de la otra localidad.
Conforme a la información proporcionada por la Consejería de Educación, ello se
debía al cambio de adjudicatario de la ruta, que realizaba la prestación del servicio según el
orden de localidades de ruta que viene establecido en el anexo A del pliego de prescripciones
técnicas que regía el contrato, sin tener en cuenta la voluntad manifestada por las familias.
Con todo, consideramos que, si el acuerdo adoptado entre las familias y el anterior
transportista daba lugar a una situación satisfactoria para los alumnos y sus familias, el orden
establecido en el pliego de prescripciones técnicas no tenía que suponer un inconveniente
insuperable para mantener una medida como la que se venía produciendo en cursos pasados,
pudiendo la Administración educativa, en su caso, utilizar las prerrogativas de interpretación de
los contratos administrativos, conforme a lo dispuesto en el art. 212 del RDLeg. 3/2011, de 14
de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, para que el transportista realizara los trayectos de la forma que conviene a la
generalidad de los alumnos.
De este modo, se dirigió a la Consejería de Educación la siguiente resolución:
“Que la Administración educativa adopte las medidas oportunas con relación a los
itinerarios de la ruta escolar (...), para posibilitar la alternancia periódica de los
trayectos, de tal modo que los alumnos de las localidades de Santillana de Campos y
de Espinosa de Villagonzalo no se vean perjudicados por la duración del servicio”.
Frente a ello, la Consejería de Educación nos indicó que el itinerario que cumplía el
transportista adjudicatario era el previsto en el pliego de prescripciones técnicas, sin que
existieran dudas que justificaran el ejercicio de las prerrogativas de la Administración para
interpretar el contrato administrativo por el que se prestaba el servicio de transporte escolar.
El expediente 20111888 se inició con una queja contra una resolución dirigida a la
familia de un alumno, por la que se comunicó que éste no podría utilizar el servicio
complementario de transporte escolar, dado que no se le podía garantizar la atención que
requeriría en caso de crisis epiléptica.
La Consejería de Educación, mediante el informe que nos remitió atendiendo a
nuestra petición de información, nos comunicó que, en fecha que había tenido lugar durante la
tramitación de la queja registrada en esta procuraduría, la Dirección Provincial de Educación
comunicó por escrito a la familia que podía optar por la utilización de la ruta escolar o por la
ayuda a los desplazamientos que había sido solicitada.
Con todo ello, sin que se discutiera el derecho al servicio del transporte escolar del
alumno, no podíamos considerar justificada la medida acordada por la Administración educativa
de suprimir el servicio en la modalidad que se venía prestando, basada en una supuesta
atención que requeriría éste ante un eventual caso de crisis epiléptica. La única información
médica aportada al expediente tramitado por esta procuraduría era la que se nos había sido
facilitada con la queja, y, a través de la misma, no se evidenciaba la existencia de
circunstancias que supusieran un peligro para el alumno derivado de la utilización del servicio
de transporte escolar, sin perjuicio de que, además, antes de adoptarse una decisión tan
estricta, debiera haber existido la debida comunicación con la familia en cuanto parece que se
había producido un incidente que sirvió de alerta.
El hecho de que, con posterioridad, la Dirección Provincial de Educación hubiera
comunicado a la familia la posibilidad de optar, ya fuera por el servicio del transporte escolar
contratado en la ruta, ya fuera por la ayuda para financiar los gastos de desplazamiento con la
utilización de medios propios, demostraba que no existía ningún impedimento para restringir el
servicio prestado a través del transporte contratado por la Administración educativa,
habiéndose causando un evidente perjuicio a la familia, y, en particular, para el propio alumno
que, ante un problema que requirió atención medica, se vio desplazado del servicio escolar.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que la familia afectada por la decisión de restringir la utilización del transporte
escolar contratado vea reconocida la ayuda solicitada para financiar los
desplazamientos durante el tiempo en que el alumno no pudo utilizar dicho
transporte, incluso en el supuesto de que hubiera optado por seguir haciendo la
utilización de éste que venía haciendo con anterioridad a dicha restricción.
suponen la restricción del derecho a un servicio escolar complementario, estén
basadas en hechos y datos que justifiquen las mismas, contando, al mismo tiempo,
con la previa audiencia de los interesados”.
1.5. Servicio de comedor escolar
El funcionamiento del comedor escolar de un colegio rural agrupado motivó la
apertura del expediente 20101059, debido, fundamentalmente, a un suceso ocurrido en el
mismo. En concreto, dos hermanos de 11 y 4 años de edad, respectivamente, habían
abandonado el centro por su cuenta, en lugar de dirigirse al comedor escolar. Asimismo, en la
queja se aludía a la existencia de castigos inadecuados que los alumnos estaban recibiendo en
el comedor escolar.
Considerando la información aportada por la Consejería de Educación, tales hechos se
habían producido, en la medida que se nos indicó que se llevaría a cabo un seguimiento del
servicio de comedor escolar del centro para que los mismos no volvieran a repetirse.
En todo caso, especialmente grave había sido el abandono del centro por parte de los
alumnos de corta edad, lo que podría generar un evidente peligro para los mismos y la
correspondiente responsabilidad para la Administración y los responsables del centro, por lo que
debía hacerse especial hincapié en que todas las medidas adoptadas evitaran la reproducción
de hechos como los ocurridos.
A ello también debía contribuir el cumplimiento estricto de la programación anual del
centro, y, en particular, las medidas que hasta ese momento existían en el Reglamento de
régimen interior, que habría de adaptarse al Decreto 20/2008, de 13 de marzo, por el que se
regula el servicio público de comedor escolar en la Comunidad de Castilla y León, y la Orden
EDU/693/2008, de 29 de abril que lo desarrolla.
En dicho Reglamento ya se contemplaba, como un derecho de los usuarios del
comedor escolar, el quedar al cuidado del personal de la empresa, tanto en el tiempo anterior a
la comida, como en el comedor y en el recreo posterior a la misma; así como el derecho de los
alumnos de educación infantil, dada su corta edad, a ser recogidos de la clase por sus
monitores. Asimismo, el Reglamento imponía a los monitores la obligación de recoger a los
alumnos, cuidar de ellos y, acabado el recreo de comedor, entregarlos a los tutores; debiendo
acudir con suficiente antelación para recoger a los alumnos y conseguir que todos se laven
antes de comer.
Por lo expuesto, se consideró oportuno formular la siguiente resolución, para
recomendar:
“Que, sin perjuicio de otras medidas como la del control por parte de la Inspección
Educativa, y la elaboración de los correspondientes Planes anuales de funcionamiento
del servicio de comedor escolar que deben ser aprobados por el Consejo Escolar
conforme a la normativa vigente; el Director del CRA (...), en el ejercicio de sus
competencias, mantenga un seguimiento estricto de cuanto afecta al cumplimiento de
la normativa aplicable, así como de las normas de sanidad, seguridad e higiene en el
servicio de comedor escolar”.
La Consejería nos indicó que nuestra recomendación se ajustaba a las competencias
que el art. 6 del Decreto 20/2008, de 13 de marzo, por el que se regula el servicio público de
comedor escolar en la Comunidad de Castilla y León, atribuye a los directores de los centros,
por lo que debía interpretarse que dicha recomendación era aceptada.
1.6. Convivencia en el entorno educativo
El expediente 20110358 se inició con motivo de una queja relacionada con la
medida correctora impuesta a un alumno de educación secundaria, consistente en la realización
de tareas encomendadas por la dirección del centro que contribuyeran a la mejora y desarrollo
de las actividades del mismo durante los recreos de una semana.
A los efectos de la queja, se señaló que la medida fue impuesta por la dirección del
centro, existiendo motivos para entender que existía una enemistad manifiesta con el alumno
corregido, por lo que aquella fue recusada y se solicitó la suspensión del cumplimiento de la
medida correctora, todo lo cual no había tenido respuesta alguna.
Dichos hechos fueron confirmados con los datos facilitados por la Consejería de
Educación, sin que la dirección del centro, a la que se dio traslado de la queja, hiciera uso de la
facultad de hacer las alegaciones que tuviera por conveniente a esta procuraduría respecto al
objeto de la queja.
La Consejería de Educación nos señaló que, frente a la petición de recusación y
suspensión del cumplimiento de la medida, se impuso el ejercicio de las funciones que
correspondía a la dirección del centro conforme al art. 39 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo,
por el que se regulan los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los
compromisos de las familias en el proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia
y disciplina en los centros educativos de Castilla y León. En definitiva, ni se llevó a cabo ningún
tipo de trámite con relación a la formalización de la reconvención, conforme a lo previsto en el
art. 29 de la Ley 30/1996, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni respecto a la solicitud de suspensión del
cumplimiento de la medida.
El art. 39 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, establece que la competencia para la
aplicación de las medidas correctoras previstas en el artículo precedente corresponde al director
del centro, pero, al margen de que el mismo precepto, en relación con el 22.1, b), prevé la
posibilidad de delegación en el jefe de estudios, en el tutor docente del alumno o en la comisión
de convivencia; el hecho de que la dirección del centro ejerciera una de sus competencias no
excluía la debida respuesta a la recusación de la misma, tras alegarse por el interesado uno de
los motivos de abstención previstos en el art. 28 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; así
como la consideración de la posibilidad de suspender la medida que, sin más, fue cumplida en
los términos en los que se impuso.
Asimismo, hay que tener en cuenta que, conforme al art. 38.2 del Decreto 51/2007,
de 17 de mayo, salvo para la aplicación de la amonestación escrita, para la aplicación del resto
de medidas es preceptiva la audiencia al alumno y a sus padres o tutores legales en el caso de
ser menor de edad; y comunicarse formalmente su adopción.
En virtud de todo lo expuesto, mediante la oportuna resolución, se recordó a la
Consejería de Educación:
“Que la efectividad de las actuaciones encaminadas a conseguir una convivencia
adecuada en los centros educativos, entre las que se encuentra la imposición de
medidas correctoras a los alumnos que adoptan conductas contrarias a las normas de
convivencia de los centros, lleva consigo el respeto de las garantías procedimentales
previstas en la normativa vigente”.
Al respecto, dicha Consejería consideró, ante las circunstancias que ya se pusieron de
manifiesto en el informe que nos fue remitido con anterioridad a nuestra resolución “que el
curso dado por la Directora del centro a la recusación ante ella planteada -que efectivamente
no fue puesta en conocimiento de la correspondiente Dirección Provincial de Educación-,
máxime teniendo en cuenta la realidad de la situación educativa y la debilidad del argumento
que fundamentó dicha recusación, no justifica suficientemente la observancia a esta
Administración educativa de la necesidad de respetar las garantías procedimentales previstas en
la normativa vigente para conseguir una convivencia adecuada en los centros educativos,
motivo por el cual no se acepta la resolución de esa procuraduría”.
La queja que dio lugar al expediente 20110064 tuvo por objeto el Reglamento de
régimen interior aprobado para un colegio público, en el que estaba prevista la privación del
recreo para los alumnos en un aula de estudio, donde habían de permanecer bajo la vigilancia
de un profesor, y que, en la práctica, era aplicada a los alumnos que no realizaban sus tareas
en casa. Más concretamente, el motivo de la queja ponía de manifiesto que, dada la gran
cantidad de tareas encomendadas para realizar fuera del colegio, y que estaba implantada la
jornada escolar continúa en el centro, se conseguía fatigar más de lo debido a los alumnos al
no poder disfrutar del periodo de recreo, lo que repercutía en su rendimiento escolar.
En el informe del que se nos dio traslado por la Consejería de Educación se nos indicó
que la privación a los alumnos de su recreo no constituía una medida correctora ni
sancionadora, sino una actuación inmediata cuyo único objetivo era el cese de la conducta
perturbadora de la convivencia, sin perjuicio de su posterior calificación como conducta
contraria a las normas de convivencia o gravemente perjudicial para la convivencia del centro,
acorde con lo establecido en el art. 36 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el que se
regulan los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de las
familias en el proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en los
centros educativos de Castilla y León.
No obstante, a la vista de los datos aportados sobre el número de alumnos que
pasaron por el aula de estudio y el motivo por el que pasaron en el correspondiente curso
escolar, parecía existir una estrecha relación entre la no realización de tareas por parte de los
alumnos y su paso por el aula de estudio, de modo que, si así fuera, la medida de privación del
recreo no tendría por objeto un cese instantáneo de una conducta perturbadora de la
convivencia que se estuviera produciendo en un momento dado, siendo ésta la característica
principal de las actuaciones inmediatas reguladas en el art. 35 del Decreto 51/2007, de 17 de
mayo. En efecto, únicamente en un sentido muy amplio podría considerarse que la no
realización de tareas comporta una de las conductas contrarias a las normas de convivencia
contempladas en el art. 37 del mismo Decreto, por cuanto éstas implican una alteración de la
actividad escolar mediante acciones de desconsideración hacia los demás, daños, uso de
aparatos electrónicos, y, en definitiva, acciones que en un momento dado se proyectan sobre el
resto del colectivo escolar.
No obstante, también es cierto que el art. 35.2 d) del Decreto 51/2007, de 17 de
mayo, prevé, como una de las posibles acciones inmediatas que puede llevar a cabo el
profesorado, frente a la conducta de un alumno que perturbe la convivencia en el centro, la
“realización de trabajos específicos en periodos de recreo u horario no lectivo, en este caso con
permanencia o no en el centro”, y así se traslada al punto 11 del Reglamento de régimen
interior del colegio en cuestión.
Con todo, aunque, ante la no realización de las tareas que los alumnos deben realizar
en casa, el profesorado pueda considerar oportuno dirigir a los mismos al aula de estudio en el
tiempo de recreo para ejecutar dichas tareas, tampoco parece conveniente que esta actuación
tenga un carácter generalizado, al existir otras medidas como la amonestación, junto con la
posibilidad de informar a la familia por medio del tutor del alumno, tal como se prevé en el art.
36.2 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo.
Ha de advertirse que la privación del recreo, máxime cuando nos encontramos ante
jornadas escolares continuas, en efecto, tal como se apuntaba por el autor de la queja, implica
una mayor fatiga para los alumnos, lo que puede llevar consigo efectos más perjudiciales que
beneficiosos, tanto para el alumno que es privado del recreo, como para el resto de la clase.
Por todo ello, dejando a criterio del profesorado la necesidad de adoptar la medida de la
privación del recreo dispuesta en el Reglamento de régimen interior del centro, que, en efecto,
se ajusta a lo dispuesto en el Decreto 51/2007, de 17 de mayo, para exigir a los alumnos que
cumplan con el deber de “realizar las actividades encomendadas por los profesores en el
ejercicio de sus funciones docentes, así como seguir sus orientaciones y directrices” (art. 11.2
b) del mismo Decreto), lo cierto es que los tutores, que han de tener conocimiento de las
actuaciones inmediatas y mediatas adoptadas por los profesores que imparten docencia en su
grupo de tutoría (art. 24.3), han de velar por la corrección de dichas actuaciones.
Por todo, dirigimos la siguiente resolución a la Consejería de Educación:
“- A través de los mecanismos que estimen oportunos, se haga llegar a los tutores del
Colegio Público (...), la conveniencia de informar a las familias de los alumnos de las
actuaciones inmediatas de privación del recreo, especialmente en los supuestos en
que dichas actuaciones estén motivadas por no cumplir el alumno con su obligación
de realizar las tareas encomendadas para casa por su profesorado.
la utilización del aula de estudio, y de la adecuación de las medidas de privación del
recreo que se están adoptando, con relación a los objetivos perseguidos y los efectos
derivados de las mismas”.
La Consejería de Educación aceptó esta resolución, indicándonos que daba traslado de
la misma a la Dirección Provincial de León, para que adoptara las medidas oportunas.
Diversos escritos de queja en los que se hacía alusión a la actitud de un profesor-tutor
de 1er curso de educación primaria dieron lugar a la tramitación del expediente 20101747. En
concreto, dichas quejas se concretaban en que el profesor, a la hora de impartir las clases,
utilizaba gritos de forma habitual, dirigía insultos y burlas a sus alumnos, les golpeaba sus sillas
a modo de advertencia, les lanzaba objetos para llamar su atención, etc.
Estos hechos se habían puesto en conocimiento del equipo directivo del centro, del
Consejo Escolar, y de la Delegación Provincial de Educación de Salamanca, sin que se hubiera
obtenido ningún resultado positivo, a pesar de que se habían producido distintas reuniones, en
las que habían participado algunos padres de los alumnos, los responsables del centro y la
Inspección de Educación, con el fin de abordar dicha problemática, a lo largo de cinco meses,
tal como se reflejaba en el informe que nos había remitido la Consejería de Educación
atendiendo a nuestra petición de información.
Con todo, se evidenciaba un clima conflictivo que se prolongaba en el tiempo, y que la
Administración educativa estaba llamada a solventar, al margen de que se hubieran llevado a
cabo actuaciones con las que se podía concluir, según la información facilitada por la Consejería
de Educación, que no se había detectado ningún tipo de problema que afectara al alumnado.
En todo caso, el art. 104.1 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, prevé que
“las Administraciones educativas velarán por que el profesorado reciba el trato, la consideración
y el respeto acordes con la importancia social de su tarea”, y, sin perjuicio de las correcciones
que pudiera merecer cualquier Profesor, para mejorar su forma de actuar frente a los alumnos,
de cara a lograr los objetivos educativos, resultaba absolutamente contrario a la consideración
que merece el profesorado el hecho de que se hubieran permitido grabaciones de sus clases sin
su conocimiento.
Por otro lado, la implicación y compromiso de las familias en el proceso educativo de
sus hijos, en los términos previstos en el art. 15 del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el
que se regulan los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de
las familias en el proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en
los centros educativos de Castilla y León, hay que ponerla en relación con el derecho de los
padres y tutores legales a “participar en el proceso de enseñanza y en el aprendizaje de sus
hijos o pupilos y estar informados sobre su progreso e integración socio-educativa, a través de
la información y aclaraciones que puedan solicitar, de las declaraciones que puedan formular,
así como del conocimiento o intervención en las actuaciones de mediación o procesos de
acuerdo reeducativo”.
Y, por lo que respecta a los alumnos, éstos, entre otros derechos, tienen reconocido
el de una “educación emocional que le permita afrontar adecuadamente las relaciones
interpersonales” (art. 5.2 b), por lo que la actitud de su profesorado debe ser de respeto, de
sosiego, y sin que, por ejemplo, la utilización de tonos de voz elevados pueda ser lo habitual,
en lugar de lo excepcional para mantener el orden en la clase.
Con todo, parecía necesaria una actividad mediadora en la que se pusiera de
manifiesto a cada parte los derechos y deberes que a cada una correspondía en el marco de
una participación responsable en el proceso educativo, garantizando, en la medida que fuera
necesario, tanto el respeto y reconocimiento de la labor del tutor, como el derecho de los
alumnos y de sus padres y tutores a ser respetados.
En virtud de todo lo expuesto, dirigimos a la Consejería de Educación la siguiente
resolución:
“- Que, al margen del seguimiento del Área de Inspección Educativa anunciado, se
concrete si la Tutora ha desarrollado su actividad de forma inadecuada, a través de la
oportuna investigación, en el caso de que ésta hubiera sido insuficiente.
irregularidad, se lleven a cabo las oportunas correcciones; o se oriente a la misma
sobre el acomodo de su carácter a la edad de los alumnos.
del Profesorado, informado a los padres de los alumnos en este sentido.
introducir instrumentos de grabación en la clase sin el conocimiento de la Profesora
responsable de la misma, en tanto que este tipo de iniciativas, ni corresponde
tomarlas a los padres de los alumnos de forma unilateral, ni son acordes a derecho”.
La Consejería de Educación aceptó las recomendaciones de nuestra resolución,
indicándonos que se daría traslado de la misma a la Dirección Provincial de Educación de
Salamanca, para que actuara en consecuencia.
La queja registrada con el número de referencia 20110400 estuvo relacionada con
una supuesta situación de acoso padecida por un Profesor interino con destino en un instituto
de educación secundaria, que habría provocado la baja laboral del mismo, ante la falta de
respuesta de la Administración educativa a las denuncias formuladas por dicho profesor sobre
los comportamientos contrarios a la convivencia escolar de algunos alumnos.
A tenor de la información que nos proporcionó la Consejería de Educación, no
podíamos afirmar que el centro hubiera adoptado una actitud pasiva ante los partes
confeccionados por el profesor al que se refería la queja y las reclamaciones efectuadas por el
mismo, puesto que a varios alumnos se les habían impuesto medidas correctoras o sanciones
conforme a lo previsto en el Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el que se regulan los
derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de las familias en el
proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en los centros
educativos de Castilla y León. Sin embargo, no debíamos minusvalorar la existencia de unos
hechos reiterados en el tiempo que habían podido influir de forma significativa en la baja
laboral de un profesor, aunque en el informe de la Consejería de Educación se nos señaló que
no existía una especial incidencia de conflictos de convivencia en el instituto en cuestión.
El art. 104 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, obliga a las
Administraciones educativas a velar para que el profesorado “reciba el trato, la consideración y
el respeto acordes con la importancia social de su tarea”, así como a prestar “una atención
prioritaria a la mejora de las condiciones en que el profesorado realiza su trabajo y al estímulo
de una creciente consideración y reconocimiento social de la función docente”.
En esta línea, algunas comunidades autónomas han estimado oportuno elaborar leyes
específicas sobre la autoridad del profesor, como es el caso de la Comunidad de Madrid (Ley
2/2010, de 15 de junio, de Autoridad del Profesor), la de la Comunidad Valenciana (Ley
15/2010, de 3 de diciembre, de Autoridad del Profesorado), y, más recientemente, la de la
Comunidad Autónoma de La Rioja (Ley 2/2011, de 1 de marzo, de Autoridad del Profesorado y
de la Convivencia en los Centros Educativos), que responden, como se señala en el preámbulo
de la primera de las Leyes, a la “necesidad objetiva de adoptar medidas legales para reforzar la
autoridad de maestros y profesores con el fin de garantizar el derecho individual a la educación,
mejorar la convivencia en los centros educativos y aumentar la calidad de la enseñanza”.
Con todo, dicha normativa lo que hace es establecer un marco de protección jurídica
del profesorado que surge de la condición de autoridad pública atribuida a los directores y
demás miembros de los equipos directivos y a los profesores en el ejercicio de las potestades
de gobierno, docentes y disciplinarias que tengan atribuidas. Con ello, se dota de presunción de
veracidad a los hechos constatados por escrito por parte de los directores y demás miembros
de los órganos de gobierno y de los profesores, en el ejercicio de sus competencias
disciplinarias; se garantiza asistencia y protección jurídica, junto con la cobertura de
responsabilidad civil, respecto a hechos derivados del ejercicio profesional y de las funciones
que realicen dentro o fuera de los recintos escolares; y se impone a padres de alumnos y a sus
representantes legales y a las instituciones públicas competentes el deber de colaboración
necesaria, para la aplicación de las normas que garanticen la convivencia en los centros
educativos.
Además del marco de protección jurídica para el profesorado, dicha normativa
establece un régimen disciplinario. Incluso, en el caso de la Ley de la Comunidad Autónoma de
La Rioja, se especifica un catálogo de infracciones, entre las que se incluye “el acoso físico o
moral, las amenazas y las coacciones a cualquier miembro de la comunidad educativa” (art. 9.
h), así como “la grabación, publicidad o difusión a través de cualquier medio o soporte de
agresiones o conductas inapropiadas, aunque no tengan como sujeto a miembros de la
comunidad educativa del centro” -art. 9. k)-. Y, en la misma Ley, al establecer el catálogo de
sanciones y medidas coercitivas, se prevé la imposición de las más graves para aquellos casos
en los que “por la gravedad de los hechos cometidos, la presencia del alumno infractor en el
centro suponga menoscabo de los derechos y de la dignidad de profesores y alumnos o
implique humillación o riesgo de aparición de patologías para la víctima o demás miembros de
la comunidad educativa...”, incluyéndose también “los casos de agresión física o moral al
profesorado, que requerirán en todo caso la reparación del daño moral causado por parte del
agresor” (art. 10.4).
Con todo, dicha normativa va más allá de la protección que se brinda al profesorado
de nuestra Comunidad, a través del servicio de asistencia telefónica y de la protección jurídica
ofrecida a través de la póliza contratada por la Consejería de Educación, que incluye entre sus
garantías los casos de agresión física o verbal y daños sobre los bienes producidos por parte de
un alumno o sus familiares en el ámbito de las relaciones escolares, y los requerimientos ante
los Tribunales de Justicia como consecuencia de reclamaciones formuladas por actos realizados
en el ejercicio de sus funciones.
Pero, al margen de las medidas legislativas que pueden contribuir a prevenir y reparar
conflictos de convivencia escolar con un carácter general, en cuanto al objeto de la queja que
había sido presentada en esta procuraduría, sin perjuicio de las medidas correctoras y
sancionadoras impuestas a una serie de alumnos, se consideró que podría ser conveniente
acudir a la figura de la mediación y a la adopción de acuerdos reeducativos entre las partes
implicadas en el conflicto, a los que hacía referencia el propio Reglamento de régimen interior
del instituto.
En efecto, la mediación está presente en el ámbito educativo, para la prevención del
conflicto y la resolución pacífica del mismo, en la propia LO 2/2006, de Educación, que
configura la convivencia escolar como un principio y como un fin del sistema educativo, al
recoger, como elementos que lo inspiran, la prevención del conflicto y la resolución pacífica del
mismo. En este marco, la Ley recoge la voluntad de potenciar la resolución pacífica de
conflictos mediante los procesos de mediación.
Asimismo, el capítulo IV del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, está dedicado a la
mediación y los procesos de acuerdo reeducativo, estableciéndose que "dentro de las medidas
dirigidas a solucionar los conflictos provocados por las conductas de los alumnos perturbadoras
de la convivencia en el centro, podrán llevarse a cabo actuaciones de mediación y procesos de
acuerdo reeducativo de conformidad con lo dispuesto en este capítulo". Con todo, la mediación
y los procesos de acuerdo reeducativo están contemplados, como medidas dirigidas a
solucionar los conflictos provocados por las conductas de los alumnos perturbadoras de la
convivencia en el centro, según lo previsto en los arts. 41 y siguientes, salvo en el caso de
conductas gravemente perjudiciales para la convivencia en las que concurran algunas de las
circunstancias agravantes de la responsabilidad que se recogen en el art. 32.2 del Decreto,
entre las que se encuentra la reiteración del comportamiento sancionado.
En resumen, la mediación se concibe como una forma de abordar conflictos surgidos
entre dos o más personas pertenecientes a los colectivos educativos, contando para ello con la
ayuda de una tercera persona denominada mediador, teniendo como finalidad la de analizar las
necesidades de las partes en conflicto, regulando el proceso de comunicación en la búsqueda
de una solución satisfactoria para todas las partes.
Centrándonos en el caso que nos ocupaba, dado que no nos constaba el recurso a la
mediación, se consideró que podría ser oportuno iniciar el proceso oportuno para crear el marco
de acercamiento de las posturas del profesor y de los alumnos y padres directamente
implicados en las conductas contrarias a la convivencia del centro, para que los autores de
éstas reconocieran las consecuencias derivadas de las mismas, presentaran las
correspondientes disculpas y se comprometieran a reparar con acciones positivas el daño
generado y a no reiterar esos comportamientos.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que, en consideración a los hechos que han dado lugar a este expediente de queja,
se ofrezca respecto a los mismos el sometimiento a mediación a los alumnos, padres y
Profesor implicado.
dichos hechos y de la posible relación de los mismos con la baja laboral del Profesor.
refiere este expediente, se promocione la elaboración de una Ley que establezca un
marco de protección jurídica al profesorado en nuestra Comunidad Autónoma”.
La Consejería de Educación nos puso de manifiesto, respecto a la posibilidad de
someter a mediación el conflicto escolar que era objeto de la queja, que, en efecto, era posible
que el centro ofreciera dicha posibilidad a las partes del mismo, así como que éstos lo
solicitaran y se acogieran voluntariamente a dicho procedimiento de resolución.
Por otro lado, se aceptó, sin ningún matiz, la recomendación relativa a la valoración
de los hechos denunciados, así como de la posible relación de los mismos con la baja laboral
del Profesor.
Finalmente, en cuanto a la implantación de un marco de protección jurídica para el
profesorado, se nos indicó que se estaba trabajando en esa línea, tal como se podía comprobar
en el preámbulo del Decreto 51/2007, de 17 de mayo; en el art. 7 de la Orden EDU/1921/2007,
de 27 de noviembre, por la que se establecen medidas y actuaciones para la promoción y
mejora de la convivencia en centros educativos de Castilla y León; y en la implantación del
Servicio de asistencia jurídica para inspectores, profesores y alumnos de centros educativos
sostenidos con fondos públicos de Castilla y León, mediante la Circular de 26 de diciembre de
2006 de la Secretaría General de la Consejería de Educación. En todo caso, se nos señaló que
se seguía trabajando tanto en el diseño como en el perfil normativo de nuevas líneas de
actuación, para contribuir a la mejora de la convivencia en los centros educativos, y, con ello, a
la calidad del servicio educativo en Castilla y León.
Con el número de registro 20110078 se tramitó una queja sobre el transcurso de
una reunión ordinaria del Consejo Escolar de un centro educativo, en cuya acta se dejó
constancia de que: “Al leer un documento realizado por el Claustro de Profesores opinando
sobre la labor que desempeña la Presidente de la AMPA, los padres del Consejo Escolar
abandonan la Sala”.
Según manifestaciones del autor de la queja, dicho documento, que habría sido
firmado por todos los profesores del claustro, expresaba que “la Presidenta de la AMPA era una
mala influencia para los padres de los alumnos del colegio”, relacionándose ese documento con
la votación contraria a la modificación de la jornada escolar en el centro que se había llevado a
cabo el día 15 de enero de 2010.
El acaecimiento de estos hechos se ratificó a través del informe que nos remitió la
Consejería de Educación, en el que se señaló que el documento en cuestión respondía a un
manifiesto del colectivo de profesores, formado por 16 maestros, “en apoyo al Equipo
Directivo”, durante el procedimiento previo a la solicitud de autorización de la modificación de la
jornada escolar del colegio, por lo que se elaboró al margen del claustro de profesores.
Con todo, dado que el claustro de profesores en ningún momento llegó a rectificar sus
desafortunadas valoraciones, los cinco padres y madres, que actuaban en calidad de
representantes de los padres y madres de los alumnos en el Consejo Escolar, renunciaron a
seguir siéndolo.
Con relación a todo ello, debemos tener en cuenta que, como señaló la Dirección
Provincial de Educación, en uno de los escritos dirigidos a la dirección del centro, entre las
competencias que el art. 129 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, atribuye al claustro
de profesores no se contempla la de hacer el tipo de declaraciones que dieron lugar al conflicto
que nos ocupa. Es más, diríamos que, una de esas competencias es, precisamente, la de
“proponer medidas e iniciativas que favorezcan la convivencia en el centro” [apartado j) del art.
129]; del mismo modo que el apartado g) del art. 127 de la Ley Orgánica recoge, como una de
las competencias del Consejo Escolar, la de “proponer medidas e iniciativas que favorezcan la
convivencia en el centro, la igualdad entre hombres y mujeres y la resolución pacífica de
conflictos en todos los ámbitos de la vida personal, familiar y social”.
Aunque el manifiesto no se atribuya al claustro de profesores, que habría de estar
convocado al efecto y ser presidido por la dirección del centro, puesto que parece que el
documento fue firmado únicamente por los 16 maestros que integrarían dicho órgano, aunque
en apoyo del equipo directivo, dentro del cual está la dirección del centro; lo cierto es que la
lectura del mismo tuvo lugar en una reunión ordinaria del Consejo Escolar, por lo que el
documento ha trascendido al ámbito del funcionamiento de los órganos de gobierno del centro,
y, como señala la Consejería de Educación en el informe que nos ha remitido, únicamente ha
servido para dificultar notablemente los canales de comunicación y participación de la AMPA en
el centro.
Con todo, no cabe rectificar el acta de la reunión del Consejo Escolar en la que se dio
lectura al manifiesto, por cuanto en ella no se contiene valoración alguna, limitándose a dejar
constancia de unos hechos objetivos, y, ni siquiera, del contenido del manifiesto que fue leído.
Por otro lado, a pesar de los intentos de la autoridad educativa, de encauzar las relaciones con
la AMPA, no tuvimos constancia de que los verdaderos responsables del manifiesto, esto es, los
16 maestros que lo firmaron, hubieran sido instados a promover la resolución del conflicto; o de
que, por sí mismos, hubieran realizado alguna aportación al respecto. No podemos olvidar que
uno de los principios informadores del Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el que se regulan
los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de las familias en el
proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en los centros
educativos de Castilla y León, es el de “la responsabilidad de todos y cada uno de los miembros
de la comunidad educativa para conseguir un clima escolar adecuado” -art. 2 b)-, lo que ha que
ponerse en relación con el derecho de los padres y tutores, respecto a la educación de sus hijos
o pupilos, a “participar en la organización, funcionamiento y gobierno y evaluación del centro
educativo, en los términos establecidos en las leyes” [art. 4.1 f) de la LO 8/1985, de 3 de julio,
de Educación].
Si la implicación de las familias en el proceso educativo se constituye en el eje
fundamental del sistema educativo, el conflicto generado tiene consecuencias especialmente
graves, en la medida que ha supuesto el abandono de los padres de los alumnos del Consejo
Escolar, además de ser una negativa referencia para los alumnos del centro a quienes va
dirigido el derecho a la educación.
Por ello, al margen de las actuaciones llevadas a cabo por los responsables
educativos, para dar solución al conflicto planteado, y apelando también a la responsabilidad de
los miembros de la AMPA, sí podría ser conveniente la implicación de los maestros que firmaron
el manifiesto, primero, siendo apercibidos expresamente de la improcedencia del contenido de
su manifiesto; y, después, si cabe, adoptando el compromiso de actuar, en el ejercicio de sus
funciones, y como miembros de los órganos de gobierno de los que forman parte, conforme a
las funciones establecidas en la ley.
De este modo, se dirigió a la Consejería de Educación la siguiente resolución:
“- Que se aperciba a los maestros que firmaron el manifiesto leído en la reunión
ordinaria del Consejo Escolar del CRA (...), celebrada el 27 de enero de 2010, de la
improcedencia de su contenido conforme a lo establecido en la ley; y de que no se
pueden reproducir hechos como los acaecidos.
hagan saber que han sido debidamente informados sobre la improcedencia de dicho
manifiesto conforme a lo previsto en la ley, y de que, en lo sucesivo, corresponde
actuar conforme a la misma”.
Esta resolución fue aceptada, salvo en lo que se refiere al apartado primero por el que
se recomienda el apercibimiento a los maestros afectados, ya que, según se justificó, en ningún
caso se podía imponer una sanción sin que se hubiera tramitado el necesario procedimiento al
efecto.
1.7. Programa “The British English”
En el expediente 20101887 volvió a reproducirse la demanda de una mejora en el
desarrollo del currículo integrado impartido en un centro, en el marco del Convenio suscrito
entre el Ministerio de Educación y Ciencia y The British Council, el 1 de febrero de 1996, cuyo
objetivo fundamental es el establecimiento de "un marco de cooperación dentro del cual sea
posible desarrollar proyectos curriculares integrados que conduzcan al final de la educación
obligatoria a la obtención simultánea de los títulos académicos de ambos países”.
El motivo de la queja se centraba en la supuesta insuficiencia del personal que
participaba en el Programa "The British Council”, y en el incumplimiento de los anuncios de
incorporación de los asesores lingüísticos necesarios, produciéndose retrasos para cubrir
vacantes o bajas puntuales.
Con relación al profesorado disponible en el centro, un parámetro para determinar la
calidad de la enseñanza impartida está en el documento técnico de mínimos elaborado por la
comisión de seguimiento del convenio, de 17 de febrero de 2000, tras el traspaso de
competencias educativas del Ministerio de Educación a las comunidades autónomas, en el que
se establecieron unas condiciones relativas a los niveles educativos de infantil y primaria, en
particular por lo que se refiere a los currículos integrados y al número de horas mínimas que
han de impartirse en lengua inglesa, así como al número de profesores y las características del
mismo.
Pues bien, partiendo de ese documento técnico de mínimos del año 2000, se apunta
la necesidad de 4, 9 y 13 profesores especialistas para los centros de educación primaria de
una, dos y tres líneas, respectivamente. También se indica que "de estos conjuntos de
profesores, la Comisión estima que un número adecuado de ellos debería ser profesorado
británico, más concretamente, en los centros de una línea debería haber dos profesores
británicos y 4 en los de dos o tres líneas (uno por cada ciclo). En el supuesto de que las
Administraciones educativas pusiesen en marcha las secciones lingüísticas, que están creadas
en los centros, el número de profesores especialistas en inglés se reduciría considerablemente".
En el informe que nos había remitido la Consejería de Educación se nos señaló que el
personal destinado a impartir el Programa “The British Council” en el colegio al que se refería la
queja, de dos líneas en educación primaria, estaba compuesto de 8 profesores de la
especialidad de filología inglesa y 4 profesores que ocupan la plaza de asesores lingüísticos.
Por lo que respecta a la demora en la contratación de asesores lingüísticos
denunciada en la queja, en el informe remitido por la Consejería de Educación se nos puso de
manifiesto que, aunque el proceso de selección para el curso 2010/2011 había comenzado el 4
de marzo de 2010, se produjeron diversas incidencias que influyeron en la contratación
definitiva de cuatro nuevos asesores, como fue la falta de candidatos con el perfil adecuado, la
baja voluntaria de un asesor, y la declaración de no apto de otro asesor propuesto por la
Dirección Provincial de Educación.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que, en la línea que ya ha indicado esta procuraduría, se haga hincapié en respetar
los mínimos previstos por la Comisión Hispano-Británica de Seguimiento del Convenio
suscrito entre el Ministerio de Educación y el British Council de España, en particular
en el Colegio Público (...), especialmente en cuanto al número de profesores
dedicados a impartir el currículo integrado dirigido a la obtención simultánea de títulos
en los países participantes.
del profesorado vinculado con el currículo integrado, de tal modo que el mismo esté
concluido antes del comienzo de cada curso escolar, y exista una lista de candidatos
aptos para suplir cualquier vacante que se produzca de la forma más rápida posible”.
La Consejería de Educación aceptó las recomendaciones contenidas en la resolución,
matizando que, según el diseño del Programa “The British Council”, el Ministerio de Educación y
The British Council seleccionan el profesorado de apoyo requerido, por su conocimiento y
experiencia del sistema educativo anglosajón, siendo esta la razón por la que se limita a un
número máximo de 4 profesores los previstos para los colegios de infantil y primaria (uno para
cada ciclo), aunque en los centros que cuentan con más de 22 unidades se puede contemplar la
selección de un quinto profesor para el tercer ciclo de educación primaria.
Por lo que respecta a la recomendación relativa a la agilización del proceso de
selección del profesorado vinculado con el currículo integrado, se nos indicó que la misma se
lleva a cabo en los plazos señalados por The British Council y el Instituto de Formación del
Profesorado, Investigación e Innovación Educativa, esto es, desde el mes de marzo hasta
finales del mes de junio. Cuando se producen renuncias, a partir de la finalización de este
proceso, finales del mes de junio, se inicia una segunda fase para cubrir las vacantes
producidas. También se nos señaló que, para evitar incidencias en este proceso de selección, la
Dirección General de Recursos Humanos tenía previsto publicar una resolución con el fin de
obtener una bolsa de profesores con el perfil adecuado para cubrir las vacantes que se vayan
produciendo a lo largo del curso.
De hecho, con posterioridad, el BOCYL de 31 de mayo de 2011 publicó la resolución
de 17 de mayo de 2011, de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de
Educación, por la que se efectuaba convocatoria pública para la constitución de una bolsa de
empleo de personal laboral temporal de asesores lingüísticos de habla inglesa, de carácter
supletorio, derivada del Convenio entre el Ministerio de Educación y The British Council, en la
Comunidad de Castilla y León.
1.8. Responsabilidad patrimonial de la Administración
El expediente 20111540 se inició con una queja relativa al estado de tramitación del
expediente de responsabilidad patrimonial surgido de la amputación de uno de los dedos
pulgares de un alumno, al quedarse enganchado el anillo que llevaba en un tornillo que
sobresalía de las espalderas del pabellón deportivo de un instituto, mientras dicho alumno se
encontraba en clase de educación física, todo ello según el relato expuesto en el escrito de
queja.
La Consejería de Educación había acordado admitir a trámite la reclamación de
responsabilidad patrimonial firmada por el padre del alumno, nombrándose instructor, y
requiriéndose al interesado para que formulara las alegaciones y presentara los documentos y
justificantes que tuviera por conveniente. Después de esto, las actuaciones del expediente se
paralizaron durante varios años, sin obtenerse respuesta alguna por el interesado.
Al margen de las cuestiones procedimentales, en tanto que, conforme al art. 6.2 del
Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el RD 429/1993, de 26 de marzo, debía haberse
impulsado el expediente de oficio en todos sus trámites, la Consejería de Educación nos indicó
que, conocida la cantidad íntegra solicitada como indemnización, se estaba procediendo a
elaborar la propuesta de resolución. Asimismo se nos adelantó que, aunque se había acreditado
el daño, y que éste se produjo con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no
había sido como consecuencia de su funcionamiento, negándose la responsabilidad de la
Administración, por cuanto el efecto dañoso producido no había sido por una falta de vigilancia
por parte de la Administración educativa, sino por la actitud imprudente del menor que se
colocó a sí mismo en situación de tener que soportar las consecuencias de sus actos.
Por el contrario, consideramos que constituía una fuente de peligro la existencia de un
tornillo que sobresalía de una espaldera, probablemente de difícil visibilidad si se encontraba en
la parte más alta de la misma, y, en definitiva, absolutamente imprevisible para los usuarios. Y,
en este caso, la Administración educativa debía responder por el estado en el que se
encontraban los elementos puestos a disposición del servicio educativo, y por los daños
causados como consecuencia del mal estado de los mismos.
Por todo lo expuesto, al margen del retraso que había tenido la tramitación del
expediente de responsabilidad patrimonial iniciado con la solicitud de indemnización formulada,
no podíamos estar de acuerdo con el contenido que eventualmente adoptaría la propuesta de
resolución sobre la base de los razonamientos anteriormente expuestos.
Al contrario, las expresadas circunstancias determinaban la confluencia de los
requisitos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial conforme al art. 139 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, puesto que existió un resultado dañoso consistente en unas
lesiones y secuelas; concurría la antijuridicidad del daño, por no existir obligación legal de la
víctima de soportarlo; y, asimismo, la actividad dañosa era imputable a la Administración por
desenvolverse en el ámbito del recinto escolar y en el desarrollo de una de las actividades que
integran el servicio público educativo.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“Que, con la mayor agilidad posible, se impulse el procedimiento de responsabilidad
patrimonial en los trámites establecidos al efecto hasta su resolución, sin ignorar, en
cuanto al presupuesto de la responsabilidad reclamada, el dato relativo al deficiente
mantenimiento de la espaldera en la que se produjeron los daños del alumno
lesionado”.
La Consejería de Educación únicamente aceptó parcialmente nuestra resolución, en la
medida que reconoció la posible concurrencia de causas en la amputación del dedo del alumno,
por lo que se podría cifrar una responsabilidad de la Administración de un 50 por ciento. No
obstante, también se mantuvo que no estaban acreditados los daños por los que se reclamó, en
particular los daños morales, sin que ni siquiera se hubiera individualizado en el momento
oportuno la cantidad solicitada por la pérdida del dedo.
2. ENSEÑANZA UNIVERSITARIA
2.1. Prueba de acceso a la universidad para estudiantes con dislexia
La procuraduría tramitó una queja registrada con el número de referencia
20111173, sobre las dificultades con las que se encuentran los alumnos con dislexia a la hora
de realizar las pruebas de acceso a la universidad.
Siendo la dislexia un trastorno neurológico que, sin afectar a la inteligencia, dificulta el
aprendizaje de la lectura, de la escritura y del cálculo, los alumnos que lo padecen necesitan
medidas específicas que compensen esa dificultad, aunque el trastorno no constituya una
discapacidad reconocida.
Con relación a las pruebas de acceso a la universidad, el art. 19 del RD 1892/2008, de
14 de noviembre, por el que se regulan las condiciones para el acceso a las enseñanzas
universitarias oficiales de grado y los procedimientos de admisión a las universidades públicas
españolas, remite a las comisiones organizadoras, de acuerdo con la regulación específica de la
prueba de acceso que establezcan las Administraciones educativas en cada comunidad
autónoma, la determinación de las medidas oportunas que garanticen que los “estudiantes que
presentan algún tipo de discapacidad”, puedan hacer la prueba en las debidas condiciones de
igualdad, mediante la adaptación de los tiempos, la elaboración de modelos especiales de
examen y la puesta a disposición de los medios materiales y humanos, de las asistencias y
apoyos y de las ayudas técnicas que se precisen.
Con todo, la cuestión es que, como hemos indicado, la dislexia no constituye una
discapacidad reconocida, por lo que sobre la base de la normativa aludida no puede facilitarse a
los estudiantes con dislexia unas medidas que, basadas en las adaptaciones curriculares que se
hubieran aplicado en el bachillerato, les permitan hacer las pruebas de acceso a la universidad
en condiciones de igualdad, como así está previsto para los estudiantes con algún tipo de
discapacidad.
Es por ello que resulta necesario dar una respuesta a dichos alumnos, y de hecho, la
Consejería de Educación nos informó que estudiaría la opción de plantear a las comisiones
organizadoras de la prueba de acceso a la universidad la posibilidad de adaptar la misma al
alumnado con dislexia, siempre y cuando, dicha medida excepcional demostrara que
garantizaría la posibilidad de que estos alumnos participarían en las pruebas en igualdad de
condiciones que el resto de sus compañeros.
También nos puso de manifiesto la Consejería de Educación que permanecería a la
espera de las conclusiones que pudieran desprenderse del estudio que se estaba realizando
sobre el alumnado disléxico en el sistema educativo español, en el que participan todas las
Administraciones educativas de las comunidades autónomas del Estado Español, y que fue
encargado por la Conferencia Sectorial de Educación al Instituto de Formación del Profesorado,
Investigación e Innovación Educativa (IFIIE), como consecuencia de una moción presentada al
Senado por un grupo parlamentario, aprobada en la sesión del día 25 de marzo de 2009.
Por ello, dirigimos a la Consejería de Educación la siguiente resolución:
“Que, en tanto no exista una respuesta estatal a las necesidades de los estudiantes
con dislexia que realizan las Pruebas de Acceso a la Universidad, y en la línea
apuntada por la propia Consejería de Educación, se traslade a las Comisiones
Organizadoras de dichas Pruebas en Castilla y León la necesidad de llevar a cabo las
adaptaciones oportunas, para garantizar a dichos estudiantes las debidas condiciones
de igualdad”.
Esta resolución fue expresamente aceptada por la Consejería de Educación.
2.2. Coste económico de los estudios universitarios
El expediente 20110131 surgió de la inexistencia de exenciones y bonificaciones
aplicadas a los precios públicos correspondientes a los servicios académicos en estudios
universitarios y a los servicios complementarios de la Universidad de León, de las que han de
ser beneficiarias las familias numerosas de categorías especial y general, respectivamente,
conforme a lo previsto en el art. 19 del Decreto 27/2010, de 1 de julio, por el que se fijan los
precios públicos por servicios académicos en estudios universitarios conducentes a la obtención
de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, y por servicios
complementarios, en las universidades públicas de Castilla y León para el curso académico
2010-2011.
Más concretamente, la queja se individualizó en el precio fijado para el curso de
adaptación al grado en enfermería, así como para el Centro de Idiomas de la Universidad de
León.
Con relación al curso de adaptación al grado de enfermería, desarrollado en el marco
de la normativa de reconocimiento y transferencia de créditos de la Universidad de León para
estudios de grado y máster, regulados al amparo de lo establecido en el RD 1393/2007, de 29
de octubre, la Universidad de León nos indicó, a través de su informe, que no era aplicable el
art. 19 del Decreto 27/2010, de 1 de julio, por cuanto no nos encontrábamos ante enseñanzas
ordinarias conducentes a la obtención de un título universitario oficial, sino de enseñanzas de
carácter especial que son gestionadas en colaboración con el Consejo de Colegios Profesionales
de Diplomados de Enfermería de Castilla y León y la Fundación de Enfermería de Castilla y León
(Fecyl), en virtud de un Convenio firmado al efecto, percibiendo estas entidades el 75 % del
precio de la matrícula.
Junto con la información facilitada por la Universidad, se nos había aportado la copia
del Convenio al que se ha hecho referencia, fechado el 20 de julio de 2010, en virtud del cual,
la Universidad, la Fecyl y el Consejo de Colegios Profesionales de Diplomados en Enfermería de
Castilla y León desarrollan un curso de forma semipresencial destinado a los diplomados en
enfermería, para el reconocimiento del título de grado en enfermería.
Entre las estipulaciones de dicho Convenio, se contemplaba que “La Universidad de
León tendrá todas las competencias del Curso que la normativa vigente le atribuye en cuanto a
la elaboración del Plan de estudios y el control de los conocimientos de los estudiantes”, así
como que “El Rector de la Universidad de León expedirá, en nombre del Rey, el título Oficial
que obtenga el estudiante” (estipulación 2ª). Asimismo, la estipulación 5ª establece que “Los
estudiantes matriculados en este curso de adaptación tendrán todos los deberes y derechos
que con carácter general se establezcan para el alumnado de la Universidad de León”. La
estipulación 6ª dispone que “Los alumnos matriculados en este curso abonarán los precios de
matrícula establecidos en la normativa general vigente”. Por último, en el anexo I del Convenio,
en el que se establecen los créditos y las asignaturas del curso, se señala que el coste de la
matrícula será el “precio fijado por la Junta de Castilla y León para las universidades públicas de
la comunidad por treinta créditos que tiene el curso”.
Con todo ello, al margen del reparto de ingresos por matrículas que se hubiera
convenido entre la Universidad de León, la Fecyl y el Consejo de Colegios Profesionales de
Diplomados en Enfermería de Castilla y León, consideramos que, tanto por la finalidad del
curso, que era la obtención de un título oficial, como por el régimen económico establecido para
los alumnos, que era el mismo que estaba establecido para los estudios universitarios
conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y
por los servicios complementarios en las universidades públicas de Castilla y León, en virtud de
los dispuesto por el propio Convenio al que se ha hecho referencia, debían aplicarse las
exenciones y bonificaciones previstas en el art. 19 del Decreto 27/2010, de 1 de julio. Esto es,
debía aplicarse la exención del pago para las familias numerosas de categoría especial, y la
bonificación del 50 por ciento para los miembros de familias numerosas de categoría general,
puesto que estas medidas forman parte del régimen económico al que se remite el Convenio.
En cuanto a los cursos del Centro de Idiomas de la Universidad de León, también se
nos indicó que no constituían enseñanzas regladas y oficiales, así como que la Universidad de
León, en virtud de la autonomía universitaria, fijaba, tanto los precios de matrícula, como las
exenciones y bonificaciones que tenía por conveniente.
En este caso, cierto es que no estamos ante enseñanzas a las que le sea aplicable la
normativa por la que la Junta de Castilla y León establece los precios para las universidades
públicas, y que, en virtud del principio de autonomía, la Universidad puede fijar los precios que
considere oportunos. No obstante, la familia numerosa recibe una evidente protección jurídica
en nuestro ordenamiento jurídico, en especial a través de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre,
de Protección a las Familias Numerosas, y, en nuestra Comunidad, a través del capítulo I del
título III de la Ley 1/2007, de 7 de marzo, de Medidas de Apoyo a las Familias de la Comunidad
de Castilla y León. En particular, esta Ley prevé exenciones y bonificaciones para familias
numerosas en multitud de aspectos: derechos de matriculación y examen en todas las
enseñanzas del sistema educativo, incluidas las universitarias y de régimen especial, centros
infantiles, servicios de comedor en centros educativos públicos, residencias y albergues
juveniles, determinados impuestos, transportes públicos colectivos, actividades de ocio y tiempo
libre, visitas de museos y centros culturales, libros de texto, vivienda, etc. Asimismo, la Ley
estatal de Protección a las Familias Numerosas, en su art. 12, prevé que las Administraciones
públicas deben establecer un régimen de exenciones y bonificaciones para los miembros de las
familias numerosas en el ámbito del “acceso a los bienes y servicios sociales, culturales,
deportivos y de ocio” (punto 1, b), y que, en el ámbito de la educación se han de establecer
beneficios: “En todos los regímenes, niveles y ciclos tendrá lugar una exención del 100 por
ciento a los miembros de las familias numerosas clasificadas en la categoría especial y una
bonificación del 50 por ciento para las de categoría general de las tasas o precios públicos que
se apliquen a los derechos de matriculación y examen, por expedición de títulos y diplomas
académicos, docentes y profesionales, y cualesquiera otras tasas o precios públicos establecidos
en el citado ámbito”.
Con todo, aunque no se trate de una enseñanza reglada la impartida a través del
Centro de Idiomas de la Universidad de León, no puede negarse su carácter educativo, así
como que la protección económica prevista para la familia numerosa obliga a considerar dicha
circunstancia, con independencia del reconocimiento del ámbito de la autonomía universitaria,
teniendo en cuenta el art. 39 de la Constitución Española, que obliga a los poderes públicos a
asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia.
A este respecto, también hay que tener en cuenta que, partiendo del régimen
establecido en la Ley de Protección a las Familias Numerosas, los beneficios previstos en ésta
tienen “la naturaleza de mínimos y serán compatibles o acumulables con cualesquiera otros
que, por cualquier causa, disfruten los miembros de éstas” (disposición adicional segunda).
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
a la Universidad de León:
“- Con carácter general, los precios de todos los servicios educativos ofertados por la
Universidad de León tengan en consideración la protección económica dispuesta para
las familias numerosas en la legislación vigente y los principios que ésta contiene.
través del Acuerdo Específico entre la Universidad de León, el Consejo de Colegios
Profesionales de Diplomados en Enfermería de Castilla y León y la Fundación de
Enfermería de Castilla y León, de 20 de julio de 2010, se tenga en consideración las
exenciones y bonificaciones previstas para las familias numerosas en el artículo 19 del
Decreto 27/2010, de 1 de julio, por el que se fijan los precios públicos por servicios
académicos en estudios universitarios conducentes a la obtención de títulos de
carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, y por servicios
complementarios, en las Universidades Públicas de Castilla y León para el curso
académico 2010-2011.
documentación necesaria para acreditar su pertenencia a una familia numerosa, junto
con la matrícula del Curso de Adaptación de Grado en Enfermería, se les haga la
devolución que suponga la correspondiente exención o bonificación de precios
públicos.
la Universidad de León, y teniendo en consideración que, en definitiva, tienen una
naturaleza educativa y universitaria, se establezcan para los próximos cursos
académicos las exenciones y bonificaciones a las familias numerosas que se tengan
por conveniente”.
La Universidad de León aceptó parcialmente la recomendación relativa a las
exenciones o bonificaciones de los precios públicos por lo que respecta al curso de adaptación
al grado de enfermería para aquellos alumnos que pertenecen a familias numerosas.
Sin embargo, por lo que concierne a los cursos de idiomas impartidos en el Centro de
Idiomas de la Universidad de León, para los que, desde esta procuraduría, se había instado la
extensión de las exenciones o bonificaciones impuestas en la Ley de Medidas de Apoyo a las
Familias de la Comunidad de Castilla y León, teniendo en cuenta el carácter educativo de dichos
cursos, la Universidad de León rechazó nuestra recomendación. En este sentido, se incidió en el
carácter de enseñanzas no regladas y no oficiales de los cursos; que no se trata de enseñanzas
universitarias; y que el principio de autonomía universitaria permitía a la Universidad de León
fijar los precios, reducciones y exenciones que estimaba pertinentes para este tipo de cursos.
El expediente 20101648, al que se acumularon los registrados con los números
20101812 y 20101825, se iniciaron con relación a la Orden EDU/1471/2010, de 29 de
octubre, por la que se convocan ayudas económicas para alumnos que cursen estudios
universitarios durante el curso académico 2010/2010. En concreto, el motivo de la queja
consistía en que esta Orden, a diferencia de lo que hacían las anteriores, no incluía como
beneficiarios a quienes, siendo castellanos y leoneses, estuvieran matriculados, durante dicho
curso escolar, en alguna universidad pública española que no sea de nuestra Comunidad, o en
centros de la UNED que no se encuentren en Castilla y León, y ello, aunque el título cursado no
se impartiera en las universidades públicas de Castilla o León o en los centros que la UNED
tiene en Castilla y León.
Con relación a ello, la Consejería de Educación, a través del informe que nos remitió,
atendiendo a nuestra petición de información, puso de manifiesto, en particular, los límites
presupuestarios existentes, y la necesidad de promover las universidades de Castilla y León.
El art. 13 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León incluye, entre los derechos
sociales, el derecho a la educación, obligando a los poderes públicos de la Comunidad a
establecer un sistema de becas y ayudas al estudio, para garantizar el acceso a los niveles
educativos no obligatorios de todas las personas en función de sus recursos y aptitudes. Y,
teniendo el Procurador del Común encomendada la protección y defensa de los derechos
constitucionales de los ciudadanos y de los derechos y principios del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León, conforme al art. 18.1, al mismo le corresponde, sin perjuicio de las facultades
discrecionales con las que cuenta la Administración, el promover, en su caso, la adopción de
medidas que contribuyan, en mayor medida, a facilitar el ejercicio de derechos tan esenciales
como el de la educación; máxime cuando se haya producido una merma en aquellas que
estuvieron vigentes hasta un momento dado.
Con ocasión de las XXV Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo,
celebradas en La Rioja, durante los días 27 a 29 de septiembre de 2010, se elaboró un
documento final de conclusiones, entre las cuales se incluyeron las siguientes: “2. La crisis
económica no puede traducirse en una merma en los derechos del Estado Social. Los poderes
públicos deben garantizar el impulso de la sanidad, la educación, protección al desempleo y los
servicios sociales, especialmente a favor de las personas que padecen mayor riesgo de olvido o
de exclusión social. Las dotaciones de partidas presupuestarias deben ser suficientes para los
distintos programas sociales vinculados con los derechos, es fundamental priorizar las
prestaciones esenciales de las accesorias”. “3. La educación como instrumento excepcional para
la igualdad de oportunidades y la equidad, requiere una atención específica de nuestros
gobernantes y una supervisión muy activa de las Defensorías para evitar la pérdida y/o
devaluación de las prestaciones educativas”.
La merma de derechos sociales bajo el pretexto de la crisis económica fue una de las
principales constataciones y preocupaciones de las Jornadas de Defensores aludidas, sobre “El
impacto de la crisis económica en el ejercicio de los derechos de las personas”, y, en efecto, el
ejercicio de algunos derechos especialmente importantes, como el de la educación, incluida la
educación universitaria, en el caso de muchas personas está condicionado por la existencia de
unas prestaciones económicas de carácter público.
Pero al margen de la cuestión económica, lo que realmente se planteaba es que, con
un determinado presupuesto, fuera el que fuera, la Orden a la que se refiere esta resolución
excluía de las ayudas a aquellos alumnos castellanos y leoneses que tuvieran que acudir a una
universidad distinta a las de Castilla y León, para cursar un título de las que éstas no disponen.
Con relación a este punto, la Consejería de Educación argumentó que, en nuestra Comunidad
existe un amplio número de títulos; pero, si esto es así, deberíamos considerar que el número
de alumnos que tienen que ir fuera de nuestra Comunidad para cursar el título por el que opten
ha de ser pequeño, y, por tanto, no sería determinante a la hora de establecer el presupuesto
que corresponda. Y, en todo caso, son los requisitos económicos de las convocatorias los que
dan prioridad a aquellos estudiantes que más puedan estar necesitados de recibir las ayudas,
puesto que, para la concesión de ayudas por el importe presupuestario que se fije, las
solicitudes son ordenadas de menor a mayor renta per cápita, estableciéndose como criterio de
desempate el de las mejores calificaciones académicas obtenidas (resuelvo noveno de la Orden
de convocatoria).
Por otro lado, es razonable fomentar las universidades de Castilla y León, y, en
particular, las financiadas con fondos de la Junta de Castilla y León, pero, en tanto que existan
lagunas en la oferta de titulaciones que se pueden obtener a través de dichas universidades, los
castellanos y leoneses que opten por un título que tenga que obtenerse fuera de nuestra
Comunidad, han de disponer, al menos, y en función de sus posibilidades económicas, de las
mismas ayudas que quienes pueden realizar sus estudios dentro de nuestra Comunidad.
Con todo, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“Que, en futuras convocatorias de ayudas económicas, para alumnos que cursen
estudios universitarios, se incluyan como beneficiarios a aquellos castellanos y
leoneses que se vean obligados a ir fuera de nuestra Comunidad Autónoma, para
cursar titulaciones que no estén disponibles en ésta, en tanto que, ni las razones
presupuestarias, ni el fomento de las universidades públicas de Castilla y León, deben
obstaculizar el ejercicio más amplio del derecho al acceso a los estudios universitarios
en el marco del Estado Social, ni justificar una regresión en las medidas con las que la
Administración educativa fomenta el ejercicio de dicho derecho”.
La Consejería discrepó sobre la existencia de una regresión en las medidas con las
que la Administración fomenta el derecho al acceso a los estudios universitarios en el marco del
Estado Social, por el hecho de que, en la última convocatoria, se hubiera restringido el acceso a
las ayudas económicas a aquellos estudiantes que cursen titulaciones que se imparten en
Castilla en León en universidades situadas fuera de nuestro territorio. No obstante, en nuestra
resolución, lo que era objeto de crítica era que se privara del acceso a las ayudas a los
estudiantes castellanos y leoneses que realizaran estudios en universidades de otras
Comunidades Autónomas, pero respecto a titulaciones inexistentes en las universidades de
nuestra propia Comunidad.
En todo caso, la Consejería de Educación insistió en la virtualidad de potenciar las
universidades públicas y privadas de nuestra Comunidad Autónoma, con el fin de fijar la
población de Castilla y León y rentabilizar la inversión pública destinada a dichas universidades.
3. ATENCIÓN DE LAS NECESIDADES EDUCATIVAS ESPECIALES
3.1. Apoyo de intérpretes de lengua de signos
Al margen del expediente de oficio 20110470 que tramitó la procuraduría, relativo a
la valoración de la dotación de intérpretes de lengua de signos en los centros docentes
financiados con fondos públicos de la Comunidad de Castilla y León; con relación a los recursos
con los que cuentan los alumnos sordos en la provincia de Salamanca, y, en particular, a la
insuficiencia del servicio de intérpretes de lengua de signos, se abrió el expediente 20111166.
Con relación a ello, la Consejería de Educación nos confirmó que, en la provincia de
Salamanca había disponibles seis intérpretes de lengua de signos a tiempo completo y un
intérprete que prestaba servicios de media jornada para un total de 25 alumnos.
Otro motivo de la queja formalizada ante esta procuraduría, hacía referencia a la
dificultad de las familias para reunirse con los intérpretes de lengua de signos, dado que éstos
no están disponibles fuera del horario lectivo.
Respecto a esta cuestión, cierto es, como se nos señaló en el informe de la Consejería
de Educación, que el intérprete de lengua de signos es un medio para facilitar el acceso al
contenido oral de los alumnos con discapacidad auditiva signantes a través de la lengua de
signos, pero ello no debe suponer un obstáculo para que las familias puedan ponerse en
contacto con ellos, cuando consideren necesario abordar cuestiones que afecten a la enseñanza
y aprendizaje de los alumnos, al margen de las consultas que puedan realizarse a través de los
tutores y de los equipos directivos de los centros.
Con todo, remitiéndonos a todas las recomendaciones de la resolución emitida en el
expediente de oficio 20110470, con carácter específico, en atención a los motivos de la queja
a la que ahora hacemos referencia, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“- Que se valore si, en la provincia de Salamanca, la ratio de alumnos a los que se les
presta el servicio de intérprete de lengua de signos e intérpretes se ajusta a las
necesidades requeridas por aquellos, y, en su caso, se incremente la dotación de
intérpretes de lengua de signos para que los alumnos cuenten con el servicio de
apoyo las horas de la jornada escolar que sean precisas.
intérpretes de lengua de signos, para abordar cuestiones que, relacionadas con las
funciones de éstos, afecten al proceso de enseñanza y aprendizaje de los alumnos”.
La Consejería de Educación aceptó parcialmente el contenido de la resolución,
señalando que anualmente y siempre que surge una nueva necesidad, se revisa la ratio de los
alumnos a los que se presta el servicio de intérprete de lengua de signos. Este proceso se ha
llevado a cabo al inicio del presente curso escolar 2011-2012, en Salamanca y en el resto de las
provincias de la Comunidad, con la finalidad de adecuar el servicio prestado a las necesidades
del alumnado.
También se nos indicó que, teniendo en cuenta la función atribuida a los intérpretes
de lengua de signos, en caso de que las familias necesiten abordar cuestiones relacionadas con
el proceso de enseñanza y aprendizaje de sus hijos o en temas relacionados con las funciones
del intérprete de lengua de signos, el cauce de comunicación debe ser a través de los tutores
de sus hijos y del equipo directivo del centro.
El expediente 20110365 se inició con una queja sobre los servicios de intérpretes de
lenguas de signos que estaba recibiendo un alumno con una grave discapacidad auditiva,
escolarizado en 3º curso de educación infantil. En concreto, se había reducido el número de
horas lectivas en las que dicho alumno era atendido por el intérprete de lengua de signos; el
carácter bilingüe del centro de escolarización suponía una dificultad más al impartirse algunas
de las asignaturas en lengua inglesa; y, por último, dicho alumno no podía formar parte de
actividades realizadas fuera del horario escolar, como visitas a museos, exposiciones, etc., al no
contar para ello con el apoyo del intérprete de lengua de signos.
Teniendo en cuenta que las administraciones educativas están obligadas a promover
la prestación de servicios de intérpretes en lenguas de signos, de conformidad con la letra a)
del art. 10 de la Ley 27/2007, de 23 de octubre, sobre el Reconocimiento de las Lenguas de
Signos Española y Regulación de los Medios de Apoyo a la Comunicación Oral de las Personas
Sordas, con Discapacidad Auditiva y Sordociega, esta procuraduría trasladó a la Consejería de
Educación de la Junta de Castilla y León una serie de recomendaciones que debían redundar en
un mejor servicio para el alumno al que se refería la queja, a pesar de que, por voluntad de la
familia, el alumno no estaba escolarizado en uno de los centros ordinarios de integración
preferente de alumnos con discapacidad auditiva que en su momento había propuesto la
Administración educativa, según nos había señalado la propia Consejería de Educación.
En concreto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“- Que, con independencia de que se ofrezca a la familia del alumno al que se refiere
este expediente la escolarización en los centros que mejor podrán responder a las
necesidades educativas especiales que presenta, como así ha hecho la Administración
educativa, se mantenga el número de horas lectivas con apoyo de Intérprete de
Lengua de Signos que se había dispuesto para el alumno en el curso pasado.
alumnos que padecen una discapacidad auditiva que optan por el Lenguaje de signos,
se tenga en consideración el apoyo que deben recibir de los correspondientes
Intérpretes, tanto con relación a la implantación de secciones bilingües en los centros
en los que están escolarizados, como con relación a la participación en todo tipo de
actividades extraescolares debidamente programadas”.
Respecto a las horas lectivas con apoyo del intérprete de lengua de signos, se nos
señaló que se había pasado de 18 horas semanales del curso pasado a 17 horas del curso
actual, contando, dentro de éstas, las 4 horas y media que exige la preparación de las clases.
De este modo, pudimos advertir el rechazo de mantener, al menos, el número de horas
efectivas de apoyo que estaban previstas en el curso pasado; señalándosenos que el tiempo de
atención era el máximo disponible, ya que se había optado por extender el servicio de
intérpretes de lengua de signos a centros que no eran los de referencia para escolarizar a
alumnos con discapacidad auditiva.
En cuanto a las asignaturas en lengua extranjera, la Consejería de Educación nos
indicó que era consciente de la problemática existente para las personas con discapacidad
auditiva a la hora de acceder a aquellas áreas o materias impartidas en otras lenguas distintas
al castellano, debido a la dificultad para encontrar profesionales con el debido perfil, lo que
requiere una formación específica.
Y, por lo que respecta a la participación en actividades extraescolares debidamente
programadas, se nos señaló que se valoraría el apoyo de los intérpretes de lengua de signos de
acuerdo con las necesidades y disponibilidad de los mismos.
La queja tramitada con la referencia 20111811, puso de manifiesto la revisión a la
baja del tiempo previsto para el apoyo de intérprete de lengua de signos dispuesto para un
alumno, de 9 años de edad, escolarizado en un CRA de Salamanca, en contra de la duración
que requería dicho apoyo conforme al informe psicopedagógico realizado al efecto.
En definitiva, el apoyo permanente del intérprete de lengua de signos era un recurso
que debía ser puesto a disposición del alumno por la Administración educativa, en tanto no
existiera una revisión de la evaluación psicopedagógica llevada a cabo, por cuanto ésta, a tenor
del art. 10.2 de la Orden EDU/1152/2010, de 3 de agosto, “tiene como objetivo fundamentar y
concretar las decisiones respecto a la respuesta educativa a adoptar para que el alumno pueda
alcanzar el máximo grado de desarrollo personal, social, emocional e intelectual, la adquisición
y el desarrollo de las competencias básicas, y para realizar su orientación educativa y
profesional”.
De este modo, a través de la oportuna resolución, recomendamos a la Consejería de
Educación:
“- Que sean revisados los apoyos que está recibiendo el alumno al que se refiere este
expediente, y, en todo caso, se le asigne aquellos que están previstos en el
correspondiente Informe Psicopedagógico, y, por tanto, el de intérprete de lengua de
signos durante todo el tiempo de permanencia del alumno en el grupo-aula, en tanto
no exista una revisión de dicho Informe.
tanto preferentes como no preferentes para este tipo de alumnado, no sea una
circunstancia que dificulte la dotación del servicio de intérpretes de lengua de signos,
junto con otros recursos específicos como el profesorado especializado en audición y
lenguaje y de apoyo curricular, y los recursos tecnológicos apropiados.
discapacidad auditiva, incluso en el desarrollo de actividades extraescolares
debidamente programadas que tengan un carácter educativo, extendiendo a éstas la
disponibilidad de los intérpretes de lengua de signos, como nexo comunicativo entre
los alumnos que lo precisen y las personas que dirigen o participan en las actividades
extraescolares”.
3.2. Logopedia para alumnos de tres a cuatro años de edad
La falta de atención de logopeda para un menor, de tres años y medio de edad,
escolarizado en segundo ciclo de educación infantil, inició el expediente 20111220.
A estos efectos, no se había aceptado una propuesta de canalización a logopedia
emitida por un facultativo del Sacyl, por resolución de la División de Asistencia Sanitaria e
Inspección, por no tener el alumno la edad de cuatro años; y también había sido denegada la
atención a través del centro base de la correspondiente Gerencia de Servicios Sociales, por
superar el niño los tres años de edad. Con todo, el único apoyo que había recibido el alumno
había sido el de la maestra especialista en audición y lenguaje, de media hora a la semana, en
el centro educativo, cesando dicha atención con el inicio del periodo de las vacaciones
escolares.
A la vista de la información proporcionada por las consejerías implicadas, se
justificaba el rechazo de la atención del alumno en el ámbito sanitario, dado que el tratamiento
de logopedia prestado a través del contrato marco de gestión de servicios públicos existente,
para la realización de procedimientos terapéuticos de rehabilitación, incluía a pacientes mayores
de cuatro años de edad con alteraciones en el lenguaje.
Por lo que respecta al ámbito de los servicios sociales, y en el marco del servicio de
atención temprana regulado por el Decreto 53/2010, de 2 de diciembre, la intervención de los
centros base está prevista para niños y niñas con edades correspondientes al primer ciclo de
educación infantil, en todo caso, y al segundo ciclo de educación infantil cuando no estén
escolarizados. Así, también se venía a excusar la atención del alumno a través de la Gerencia de
Servicios Sociales.
Finalmente, en el ámbito educativo, se nos indicó que el alumno había sido atendido,
desde el segundo trimestre del curso 2010/2011, por la maestra especialista en audición y
lenguaje, y que estaba previsto derivar al alumno al equipo de orientación educativa en el curso
escolar que todavía no había comenzado.
Con todo, a la vista de los datos aportados, pudimos advertir que el alumno, al
finalizar las clases del curso 2010/2011, de segundo ciclo de educación primaria, tenía poco
más de tres años y medio, y que, habiéndose detectado dificultades en el lenguaje, el niño no
había recibido una rehabilitación lo más precoz que sería deseable.
Frente a ello, debemos tener en cuenta que el derecho a la educación, el derecho a la
salud, y el derecho de acceso a los servicios sociales recogidos en el art. 13 del Estatuto de
Autonomía de Castilla y León obligan a llevar a cabo acciones administrativas integrales a través
de la coordinación de los distintos servicios, para dar una respuesta a las necesidades de los
ciudadanos.
En este marco, el Decreto 53/2010, de 2 de diciembre, de coordinación
interadministrativa en la Atención Temprana en Castilla y León, dirigido a la población infantil
de cero a seis años, implica a las Consejerías competentes en materia de sanidad, en materia
de servicios sociales y en materia de educación, para que exista la debida atención de los niños
con discapacidad o riesgo de padecerla.
Asimismo, según lo dispuesto en el art. 9 de dicho Decreto, tanto la Consejería de
Sanidad, como la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, deben derivar, a los
equipos de orientación educativa del sistema educativo, a los niños con edades
correspondientes al segundo ciclo de educación infantil que se encuentren escolarizados, como
era el caso que nos ocupaba. Se trata, en todo caso, de que exista una detección precoz de los
problemas que puedan existir, y una continuidad en la intervención con independencia de que
exista o no escolarización.
Por ello, si antes de la escolarización del alumno no se detectaron dificultades de
lenguaje que pusieran en marcha los servicios del centro base dependiente de la
correspondiente Gerencia de Servicios Sociales; en todo caso, durante el curso 2010-2011, el
equipo de orientación educativa ya debía haber desarrollado las acciones encaminadas para que
el alumno contara con los apoyos que fueran precisos, sin que hubiera de esperar al próximo
curso escolar.
Por otro lado, los tratamientos de rehabilitación pueden ser más eficaces cuanto
menos se demoren y si existe una continuidad de los mismos; de modo que, periodos
vacacionales escolares largos, como los de verano, pueden implicar un riesgo en la evolución de
los niños si la intervención en el ámbito educativo se suspende durante esos periodos, y la
misma no es suplida a través de los servicios de las consejerías competentes en materia de
sanidad y servicios sociales.
Con todo, dirigimos a las Consejerías de Sanidad, de Familia e Igualdad de
Oportunidades y de Educación, la siguiente resolución:
“- Que el servicio de Atención Temprana previsto en nuestra Comunidad involucra al
sistema sanitario, de servicios sociales y educativo, siendo responsabilidad de la
Administración garantizar la coordinación necesaria para ofrecer una atención integral
y con continuidad a aquellos niños que así lo requieran.
Temprana, ya sea a través de cualquiera de las Consejerías competentes en materia
de sanidad, de servicios sociales y de educación, o de todas ellas, debe ser lo más
precoz posible, tanto en cuanto a la detección de la necesidad de intervenir, como en
la intervención misma.
ámbito educativo durante los periodos de vacaciones escolares, en su caso, debería
ser suplida a través de los Centros Base de las Gerencias de Servicios Sociales, o del
sistema sanitario, para garantizar la continuidad y eficacia de los tratamientos.
expediente, el Equipo de Orientación Educativa debe llevar a cabo, en el tiempo más
breve posible, las actuaciones que garanticen al alumno los apoyos que pudiera
precisar desde el momento mismo del inicio del curso escolar 2011-2012”.
Con relación al objeto de la resolución, la Consejería de Sanidad insistió que era la
consejería competente en materia de educación la que habría de actuar respecto a niños
escolarizados en segundo ciclo de educación infantil, como era el caso. La Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades, por su parte, lamentó no aceptar nuestra resolución, por cuanto
la intervención de los centros base no está contemplada para niños que se encuentran
escolarizados. Y, por lo que corresponde a la Consejería de Educación, ésta señaló que no se
había obviado el problema del alumno, habiendo actuado desde el momento en el que se
consideró necesario.
3.3. Trastorno por déficit de atención e hiperactividad (TDAH)
Una queja sobre la ausencia de actuaciones específicas, dirigidas a dar respuesta a las
necesidades específicas que presentan los alumnos con trastorno por déficit de atención e
hiperactividad (TDAH) en la Comunidad de Castilla y León, dio lugar al expediente tramitado
con el número de referencia 20110205.
Dicho trastorno, de origen neurobiológico, se manifiesta a través de una excesiva
actividad física, impulsividad y dificultad para mantener la atención, pudiendo ser estos
síntomas o comportamientos de una mayor o menor intensidad, y, por lo tanto, requerir un
mayor o menor grado de intervención. Asimismo, existe una diferente tipología del trastorno,
que requiere, a su vez, un tratamiento específico e individualizado para cada supuesto.
En cualquier caso, las consecuencias del trastorno en el ámbito educativo, cuando los
niños que lo padecen no son debidamente tratados, incluyen una falta del rendimiento escolar y
problemas de convivencia en el centro que, incluso, pueden contribuir a su aislamiento.
La incidencia de este problema es importante, dado que se han publicado datos que
ponen de manifiesto la existencia de un censo de 1.981 escolares en nuestra Comunidad que
padecen el trastorno. De este modo, efectivamente, se requieren medidas específicas, más allá
de las previsiones genéricas establecidas para atender las necesidades educativas especiales,
que tengan en consideración las peculiaridades del trastorno.
Con relación a ello, aunque más centrado en el punto de vista sanitario, esta
procuraduría emitió una resolución fechada el 7 de noviembre de 2006, dirigida a la Consejería
de Sanidad, con la que se recomendó, entre otras cosas, que dicha Consejería valorara la
posibilidad de crear algún tipo de órgano interdepartamental en el que participaran también las
Consejerías de Educación y de Familia y Bienestar Social, para coordinar las actuaciones
necesarias en materia de salud mental infanto-juvenil, con una especial atención al trastorno
por déficit de atención continuada e hiperactividad, teniendo en cuenta que, según los datos de
los que se disponía, dicho trastorno afectaba al 35 por ciento de los niños en edad escolar.
Esa misma preocupación, por la adopción de medidas destinadas a la atención de los
niños que padecen TDAH, fue trasladada a las Cortes de Castilla y León, cuyo Pleno aprobó una
resolución relativa a la Proposición No de Ley presentada por sus tres Grupos Parlamentarios,
relativa a la adopción de ciertas medidas para atender en los campos de la sanidad, la
educación y la familia a los pacientes que sufren trastorno por déficit de atención (BOCYL de 22
de marzo de 2010).
En dicha resolución se instó a la creación de un grupo de trabajo multidisciplinar entre
Sanidad, Educación y Familia; la elaboración de un plan de atención específico al alumnado con
TDAH; la inclusión de cursos específicos sobre TDAH en el plan de formación del profesorado
de Castilla y León; la elaboración de instrucciones para los centros educativos sobre
comunicación fluida con las familias; así como el establecimiento de protocolos con las
universidades de Castilla y León, para que los alumnos con TDAH cuenten con los apoyos
precisos en el acceso a la universidad y posibilitar la efectiva igualdad de oportunidades.
En el informe que nos dirigió la Consejería de Educación con relación a la
problemática de la queja tramitada atendiendo a nuestra petición, se puso especial hincapié en
la Orden EDU/1152/2010, de 3 de agosto, por la que se regula la respuesta educativa al
alumnado con necesidad específica de apoyo educativo escolarizado en el segundo ciclo de
educación infantil, educación primaria, educación secundaria obligatoria, bachillerato y
enseñanzas de educación especial, en los centros docentes de la Comunidad de Castilla y León;
así como en el plan de atención a la diversidad de cada centro, en el que se han de recoger el
conjunto de actuaciones y medidas educativas y organizativas para adecuar la respuesta a las
necesidades educativas del alumnado, al que hace referencia el art. 9 de la Orden
anteriormente referida.
Pero al margen de ello, que responde a todo tipo de necesidades específicas de apoyo
educativo, y no de forma singular a la problemática del TDAH, mayor interés tiene el Protocolo
de Coordinación del Trastorno por Déficit de Atención e Hiperactividad elaborado entre las
Consejerías de Educación y de Sanidad de la Junta de Castilla y León, que en aquellos
momentos se encontraba en proyecto avanzado.
Con todo, la novedad del Protocolo, en el que no se olvida el asesoramiento y consejo
a las familias de los alumnos afectados, así como una evaluación de la aplicación del mismo,
nos llevó, en ese momento, a incidir en el hecho de que, para obtener resultados positivos era
importante la formación del profesorado, puesto que su participación es fundamental, tanto a la
hora de detectar el trastorno, como a la hora de desarrollar la actividad escolar diaria con el
alumno. Por ello, había de hacerse especial hincapié en las acciones formativas relacionadas
con la detección e intervención con el alumnado con TDAH, que, según la información que nos
había facilitado la Consejería de Educación, habían aumentando desde el curso 2008/2009, en
el que se ejecutaron 7 actividades, con un total de 200 horas y 211 participantes; hasta el curso
2010/2011, para el que se cuenta con una previsión de 31 actividades, 800 horas y 650
participantes.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- El impulso de la actuación multidisciplinar con la que hacer frente a las necesidades
de los alumnos que sufren el Trastorno por Déficit de Atención e Hiperactividad, en
particular a través de la aplicación y evaluación del Protocolo de Coordinación para
abordar dicho trastorno recientemente elaborado por las Consejerías de Educación y
de Sanidad.
de Atención e Hiperactividad, en particular para conocer los síntomas del mismo,
cómo dar instrucciones a los alumnos que padecen el trastorno, cómo explicar los
contenidos académicos y asignar deberes y tareas, qué estrategias existen para
fomentar el comportamiento adecuado de los alumnos, y cómo interactuar con la
familia del alumno para conseguir la mayor eficacia posible en el logro de los objetivos
educativos”.
Con relación a ello, la Consejería incidió en su propósito de coordinar una respuesta
multidisciplinar por medio del Protocolo de Coordinación del Trastorno por Déficit de Atención e
Hiperactividad, y seguir incluyendo la temática de referencia en los planes de formación del
profesorado de Castilla y León.
3.4. Otros
La supresión de una adaptación curricular significativa para un alumno de 12 años de
edad, escolarizado en educación primaria, dio lugar al expediente 20110226.
Dicha supresión se fundaba en la aplicación de la resolución de 17 de agosto de 2009,
de la Dirección General de Planificación, Ordenación e Inspección Educativa, por la que se
regula el diseño, aplicación, seguimiento y evaluación de las adaptaciones curriculares
significativas para el alumnado con necesidades educativas especiales escolarizado en el
segundo ciclo de educación infantil, educación primaria y educación secundaria obligatoria en
los centros docentes de la Comunidad de Castilla y León. En ella se establece, en el art. 2.3 b),
que las adaptaciones curriculares significativas se elaborarán exclusivamente para los alumnos
con necesidades educativas especiales que presenten un desfase curricular de un ciclo en el
segundo y tercer ciclo de educación primaria o de dos cursos en educación secundaria
obligatoria, entre su nivel de competencia curricular y el curso en el que efectivamente se
encuentren escolarizados. De este modo, las adaptaciones curriculares significativas están
excluidas para alumnos que tienen un desfase de un año únicamente, lo que determinaba, a
juicio del autor de la queja, una falta de atención de las necesidades educativas que presentan
estos alumnos.
Según la información que nos había remitido la Consejería de Educación, el alumno,
efectivamente, presentaba necesidad específica de apoyo educativo, conforme a lo establecido
en el art. 73 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y, por ello, a partir del primer ciclo
de educación primaria, había recibido, y seguía recibiendo, apoyo por parte de los maestros
especialistas en pedagogía terapéutica y audición y lenguaje en las áreas de matemáticas y de
lengua castellana y literatura; e, incluso, en horario extraescolar, la especialista en audición y
lenguaje le impartía dos horas semanales de refuerzo educativo.
No obstante, había que tener en cuenta que la Orden EDU/1152/2010, de 3 de
agosto, por la que se regula la respuesta educativa al alumnado con necesidad específica de
apoyo educativo escolarizado en el segundo ciclo de educación infantil, educación primaria,
educación secundaria obligatoria, bachillerato y enseñanzas de educación especial, en los
centros docentes de la Comunidad de Castilla y León, establece la continuidad del desarrollo y
de las medidas adoptadas como un principio para la atención del alumnado con necesidad
específica de apoyo educativo (art. 5.3).
De este modo, si el alumno al que se refería la queja venía contando con una medida
específica de atención educativa, cual era una adaptación curricular significativa por existir
necesidades educativas especiales que afectaban a los elementos preceptivos del currículo y al
grado de consecución de las competencias básicas; a falta de datos que evidenciaran un
cambio de las circunstancias a considerar, no parecía que estuviera justificado el abandono de
una medida prevista para aquellos casos en los que las medidas ordinarias de atención
educativa (acción tutorial y orientadora, refuerzo o apoyo en las áreas o materias de carácter
instrumental, adaptaciones curriculares no significativas, etc.) no habían dado respuesta a las
verdaderas necesidades del alumno, si, al mismo tiempo, ese abandono no se compensaba con
otro tipo de medidas.
En todo caso, sin que esta procuraduría hubiera podido tener en consideración el
contenido de cualquier informe de evaluación psicopedagógica que se hubiera realizado al
alumno por los servicios de orientación educativa, y, en su caso, de las revisiones o
actualizaciones del mismo que se hubieren hecho, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“La revisión y actualización del informe de evaluación psicopedagógica del alumno al
que se refiere la queja, en el caso de que no se haya realizado con ocasión del inicio
del presente curso escolar, para adoptar las medidas ordinarias o específicas de
atención educativa que requiera el alumno, y, en particular, para considerar si
procede una adaptación curricular significativa. Esto último habrá de depender,
exclusivamente, de que las necesidades educativas especiales del alumno afecten a
elementos considerados preceptivos del currículo, entendiendo por éstos los objetivos,
contenidos y criterios de evaluación de las áreas o materias de Educación Primaria, y,
por tanto, al grado de consecución de las competencias básicas, conforme a lo así
dispuesto en el Artículo 7-2, a) de la Orden EDU/1152/2010, de 3 de agosto”.
La Consejería de Educación rechazó que el alumno presentara necesidades educativas
especiales, señalando que, conforme a la Orden EDU/1152/2010, de 3 de agosto, el informe de
evaluación psicopedagógica sería revisado y actualizado en cualquier momento de la
escolarización del alumno en el que se modificara significativamente su situación personal y,
preceptivamente, al final de cada etapa educativa.
Una queja en la que se hacía alusión a una serie de hechos acaecidos en una Escuela
de verano organizada por un Ayuntamiento, en la que fue inscrito un niño de 9 años de edad,
con síndrome de "Cornelia de Lange", motivó la apertura del expediente 20101398. La queja,
en concreto, planteaba que, durante la permanencia del menor en la escuela, éste no recibía la
atención que precisaba, así como que era marginado dentro del grupo formado por los otros
niños.
Con relación a ello, una vez recibido el correspondiente informe del Ayuntamiento,
junto con una serie de documentación, entre la que se incluyó el parte diario que había sido
redactado por el monitor del grupo en el que se incluyó al menor al que se refiere la queja, se
pudo constatar la existencia de sucesivos incidentes ocurridos entre la madre y el hermano del
menor y el monitor, fundamentalmente en cuanto a la negativa de ésta a cambiar los pañales
del menor, después de que en un principio lo hiciera.
La posición del monitor estuvo respaldada en todo momento por los responsables del
Ayuntamiento de quien dependía, y no se pudo constatar una mala actuación de aquel, sino, al
contrario, el intento de integrar al menor en el grupo formado por el resto de alumnos de corta
edad, y tratar de mantener el horario de la escuela de verano con motivo de algunos retrasos y
abandonos producidos.
En todo caso, la necesidad especial presentada por el alumno debió advertirse desde
un principio, y, una vez presentados los incidentes derivados de las pretensiones de la familia
del alumno, debieron adoptarse medidas adecuadas para dar una solución a los mismos.
A estos efectos, hay que tener en cuenta que uno los principios rectores de la Ley
14/2002, de 25 de julio, de promoción, atención y protección de la infancia en Castilla y León,
por el que se han de guiar las actuaciones que tengan por objeto la atención a la infancia,
como el funcionamiento de la escuela de verano puesta en funcionamiento por el
Ayuntamiento, es la eliminación de cualquier discriminación por razón de discapacidad física,
sensorial o psíquica [apartado c) del art. 4]. Dicha Ley también obliga a las Administraciones
Públicas a promover acciones y medidas necesarias para facilitar a los menores con
discapacidad su integración social (art. 19.2), y una forma de fomentar dicha integración es
hacerles partícipes de actividades como las desarrolladas en la escuela de verano, favoreciendo
igualmente la conciliación de la vida familiar y laboral.
Con todo, se dirigió la Ayuntamiento la siguiente resolución:
“Que, en lo sucesivo, a la hora de organizar actividades dirigidas a los menores, como
es el caso de la Escuela de Verano puesta en funcionamiento por el Ayuntamiento de
(...), y con el fin de integrar a todos aquellos menores que requieran medidas
positivas a tal efecto, se prevea de forma específica las necesidades de los mismos,
poniendo a disposición los medios oportunos a tal efecto; así como que se adopten
fórmulas de solución ágiles y efectivas para los conflictos que puedan generarse con
motivo de la atención de dichas necesidades, siempre en consideración al interés
preponderante del menor”.
El expediente 20111288 tuvo por objeto el servicio de transporte escolar previsto
para un alumno escolarizado en régimen combinado, y, en particular, la necesidad de
establecer una nueva parada de la ruta del transporte escolar del colegio público al que acudía
en las proximidades de su vivienda, apartada del núcleo de población más cercano.
Una vez que se recibió el informe de la Consejería de Educación que solicitamos, y sin
perjuicio de los diferentes empadronamientos realizados por la familia, consideramos necesario
que la Administración educativa valorara la posibilidad de ofrecer el servicio de transporte
escolar demandado por la familia afectada, considerando que nos encontrábamos con un
alumno con necesidades educativas especiales, que el colegio público elegido por la familia
podía ser la mejor alternativa para la escolarización combinada acordada, y que el municipio en
el que se encontraba el domicilio del alumno era distinto a los de los centros de escolarización a
los efectos de lo previsto en la Orden EDU/926/2004, de 9 de junio, por la que se regula el
servicio de transporte escolar en los centros docentes públicos dependientes de la Consejería de
Educación.
Además, el art. 82 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación establece “1. Las
Administraciones educativas tendrán en cuenta el carácter particular de la escuela rural a fin de
proporcionar los medios y sistemas organizativos necesarios para atender a sus necesidades
específicas y garantizar la igualdad de oportunidades. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 3 del artículo anterior (relativo a la obligación de las Administraciones educativas de
garantizar a todos los alumnos, en la educación primaria, un puesto escolar gratuito en su
propio municipio o zona de escolarización establecida), en la educación básica, en aquellas
zonas rurales en que se considere aconsejable, se podrá escolarizar a los niños en un municipio
próximo al de su residencia para garantizar la calidad de la enseñanza. En este supuesto las
Administraciones educativas prestarán de forma gratuita los servicios escolares de transporte y,
en su caso, comedor e internado”.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
«Que la Administración educativa valore todas las circunstancias relativas a la
escolarización de la alumna a la que se refiere este expediente, y, en atención a las
mismas, se facilite el servicio de transporte escolar a los Centros a los que
actualmente asiste de forma combinada, de acuerdo con el domicilio actual de la
familia”.
Esta resolución fue aceptada por la Consejería de Educación, que llevó a cabo las
gestiones oportunas para su cumplimiento.
ÁREA F
CULTURA, TURISMO Y DEPORTES
Expedientes Área ................................................................ 103
Expedientes admitidos........................................................ 12
Expedientes rechazados ..................................................... 51
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 4
Expedientes acumulados ..................................................... 1
Expedientes en otras situaciones ........................................ 35
En el Área de Cultura, Turismo y Deportes destaca la preocupación de los ciudadanos
por la protección y conservación del patrimonio cultural de la Comunidad, y, en particular, de
bienes de la envergadura del cementerio de incineración prerromano de la necrópolis de Las
Ruedas, en Pintia; del yacimiento arqueológico de la ciudad antigua de Lancia; y un conjunto de
monumentos que forman parten del entorno histórico de la ciudad de León. Asimismo, la
protección de determinados bienes que, aunque sin el carácter de Bienes de Interés Cultural,
también forman parte del patrimonio cultural de Castilla y León, ha sido objeto de algunas
quejas dirigidas a esta institución, implicadas algunas de ellas con el acceso de los ciudadanos a
la documentación contenida en los expedientes administrativos relacionados con competencias
en materia de cultura. Asimismo, a través de una actuación de oficio, se ha promovido el
desarrollo normativo del denominado “uno por ciento cultural”, como medida de fomento para
la investigación, documentación, conservación, recuperación, restauración y difusión de bienes
integrantes del patrimonio cultural de Castilla y León.
Sin embargo, por lo que se refiere a turismo y deportes, las quejas han sido
anecdóticas, pudiendo destacarse entre las primeras una relativa a los horarios de las visitas
guiadas del Palacio Avellaneda de Peñaranda de Duero (Burgos), y a la cualificación de los
guías turísticos que desarrollan la actividad; en tanto que las de deportes han hecho referencia
a pretensiones de deportistas en particular con relación a actuaciones de las federaciones de
deportes, las cuales se encontraban al margen de supervisión de esta institución.
Todas estas quejas, en particular las referidas al patrimonio cultural, han dado lugar,
en casi la mitad de los casos, a una resolución de esta institución, en la medida que se ha
considerado justificada la necesidad de adoptar medidas para una mejor protección y
conservación de los bienes integrantes de dicho patrimonio. En efecto, de las quince quejas
registradas en el año 2011, tres de ellas estaban en tramitación a la fecha de cierre de este
Informe, y, de las doce restantes, cinco dieron lugar a una resolución, a las que habría que
sumar otras tres resoluciones emitidas en el año al que se refiere este Informe cuya tramitación
se inició en el año 2010. La gran mayoría del resto de las quejas archivadas lo fue por no
advertirse irregularidad en la que hubiera incurrido cualquier tipo de Administración.
Cuantitativamente, el número de quejas en el Área de Cultura, Turismo y Deportes se
ha incrementado extraordinariamente respecto al año 2010, en concreto de 35 a 103 quejas.
No obstante, este incremento tiene su explicación en la presentación de 77 quejas relativas a la
protección, fomento y uso y promoción del leonés, las cuales fueron archivadas por existir ya
un pronunciamiento anterior de la procuraduría. De este modo, obviando dicho número de
quejas sobre la misma cuestión, habría que hablar de una disminución de quejas en el año al
que se refiere este Informe, aunque, por lo que atañe exclusivamente al ámbito de la
protección del patrimonio cultural, de 12 quejas presentadas en el año 2010, se pasó a 15
quejas a las que hemos hecho referencia más arriba.
La colaboración de la Consejería de Cultura y de los ayuntamientos a los que nos
hemos dirigido ha sido adecuada con carácter general, tanto en cuanto a la remisión de la
información que ha sido solicitada, como en cuanto a la respuesta dada a nuestras
resoluciones, existiendo un altísimo grado de aceptación de éstas, en particular por la
Administración autonómica.
A los efectos de valorar este apartado de resumen de actuaciones, hay que tener en
cuenta que, a fecha de cierre del Informe, en varios casos, la Administración a la que se ha
dirigido la correspondiente resolución se mantenía dentro del plazo para mostrar su aceptación
o rechazo, permaneciendo el expediente abierto a la espera de dicha contestación. Este es el
motivo por el que, en dichos casos, no se hace ninguna indicación sobre la postura de la
Administración, sin que ello quiera decir, con carácter general, que ésta haya omitido dar la
correspondiente respuesta en el plazo establecido o en el que razonablemente se hubiera
dejado transcurrir.
1. PROTECCIÓN DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL
El expediente registrado con el número de referencia 20101545 se inició con una
queja sobre el estado y conservación del cementerio de incineración prerromano de entre los
siglos IV a.C. y I d.C., de la necrópolis de Las Ruedas, en Pintia (Padilla de Duero/Peñafiel y
Pesquera de Duero, Valladolid).
La existencia de trabajos de arado, apilamiento de restos y expolios realizados en la
zona, y otras intervenciones contrarias al mantenimiento del valor histórico, paleontológico y
antropológico de la necrópolis, ya habían dado lugar a una resolución emitida por esta
procuraduría, fechada el 28 de abril de 2009, recomendando la adopción de medidas
preventivas para garantizar la conservación del yacimiento, y una colaboración de la
Administración con la Universidad de Valladolid u otras instituciones que promovieran y
participaran en la conservación e investigación de la necrópolis.
Aunque, en su momento, con relación a las recomendaciones formuladas por esta
institución, la Consejería de Cultura y Turismo nos indicó que la conservación del yacimiento
estaba garantizada mediante la declaración de Bien de Interés Cultural con la categoría de zona
arqueológica efectuada en el año 1993, que supone la máxima protección y tutela para este
tipo de bienes culturales, y que comporta la intervención de la Administración a través del
control que supone la autorización de cualquier tipo de intervención previamente a la concesión
de la licencia municipal, así como la autorización previa de las intervenciones arqueológicas que
se realicen en el mismo; lo cierto es que, a tenor de la nueva queja, se transmitía cierta
inquietud ante una posible pasividad de las administraciones a la hora de evitar el deterioro o
destrucción del Bien de Interés Cultural que se estaba llevando a cabo con acciones materiales
difícilmente controlables.
Con todo, la principal pretensión contenida en la queja reiterada era la expropiación
de la parcela de propiedad privada nº 59, del polígono 502, del término municipal de Padilla de
Duero, perteneciente al municipio de Peñafiel, que ocupa parte de la necrópolis de Las Ruedas,
dado que el resto de terreno ocupado por dicha necrópolis esta ubicado sobre una parcela
perteneciente a la Junta de Castilla y León (la nº 72), y otra de titularidad privada, pero
destinada a la investigación (la nº 50).
Esta pretensión era respaldada por instituciones docentes y académicas, colectivos en
defensa del patrimonio, colectivos relacionados con la historia, la arqueología y el patrimonio,
colectivos culturales, agrupaciones ciudadanas y empresas relacionadas con la arqueología y el
patrimonio, y, en efecto, podría ser la forma de garantizar la conservación de los depósitos
funerarios existentes en la necrópolis, y el conjunto de la misma. En este sentido, según se nos
indicó en la queja, había sido infructuoso el intento de adquirir dicha parcela por mutuo acuerdo
con los propietarios, de modo que la expropiación resultaría un mecanismo que,
definitivamente, evitaría los deterioros producidos con motivo de intervenciones de arado de
fincas, búsqueda de restos furtivos, etc.
Con relación a ello, hay que tener en cuenta que, aunque el art. 29.1 de la Ley
12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Cultural de Castilla y León, contempla, como causa de
interés social para la expropiación forzosa por la Administración, de los bienes declarados de
interés cultural o inventariados, el incumplimiento de las obligaciones de protección y
conservación, la Consejería de Cultura y Turismo nos puso de manifiesto que la principal
medida para proteger el patrimonio arqueológico no puede ser la adquisición de terrenos, que
únicamente debe tener lugar con carácter muy excepcional, por razones técnicas, científicas y
de protección muy especial, dado que, existiendo veintitrés mil yacimiento arqueológicos en
nuestra Comunidad, resultaría desproporcionada la superficie de terreno que habría de ser
adquirida por la Administración, en la que, además, quedarían excluidas las labores agrícolas.
Aunque, en efecto, la adquisición de bienes no es la única forma de proteger los
bienes de interés cultural, ni la que debe tener una mayor acogida, sin pretender restringir el
marco de discrecionalidad atribuido a la Administración competente, para adoptar las medidas
adecuadas en el marco de sus competencias, lo cierto es que la relevancia de la necrópolis
vacceo-romana de Pintia ha sido puesta de manifiesto en diversas investigaciones y
publicaciones científicas, y, por otro lado, se ha constatado que, en particular con las labores
agrícolas, durante años, han existido intervenciones que han perjudicado el yacimiento.
Por ello, al menos, sería conveniente someter a esos criterios técnicos y científicos la
conveniencia de la expropiación pretendida para la necrópolis en concreto, y así debía hacerse
en el documento de análisis que, según se nos indicó en el informe que nos remitió la
Consejería de Cultura y Turismo, la Dirección General de Patrimonio Cultural había encargado
para establecer los criterios, diagnósticos y propuestas sobre Pintia, con el fin de mejorar la
gestión integral del yacimiento.
También nos indicó la Consejería de Cultura y Turismo que dicho documento, del que
habían tenido conocimiento los investigadores del yacimiento a los que se invitó a participar, y
que estaba casi finalizado, sería trasladado al Ayuntamiento de Peñafiel y a los investigadores,
para que lo conocieran y pudieran aportar sugerencias, de cara a determinar qué medidas eran
precisas para la mejor gestión y protección del yacimiento.
En este punto, hicimos especial hincapié en esa "Carta de riesgos de la zona
arqueológica de Pintia", que permitiría determinar el estado general del yacimiento y las
medidas más adecuadas para garantizar su conservación, y de cuya elaboración ya se nos
había dado cuenta con motivo de la tramitación del expediente en el que emitimos la resolución
de 28 de abril de 2009; esperando que la definitiva redacción de la misma, y la participación de
los especialistas implicados en el estudio del yacimiento, pudiera dar lugar, sino a la
expropiación de los terrenos en los que se ubica, sí a medidas que garanticen definitivamente, y
de un modo más eficaz, la conservación del mismo.
Con este propósito, también es importante la protección brindada por los
instrumentos previstos en la legislación urbanística o de ordenación del territorio, como podría
ser la elaboración de un plan especial de protección del área en el que se asienta el yacimiento
por parte del Ayuntamiento de Peñafiel, a tenor de lo dispuesto en el art. 43 de la Ley de
Patrimonio Cultural de Castilla y León.
No obstante, dicho plan especial puede ser sustituido por otros planes, como el Plan
General de Peñafiel, cuyo documento de revisión y adaptación se encontraba en fase de
aprobación provisional, en tanto se cumplieran todos los objetivos establecidos en la Ley de
Patrimonio Cultural de Castilla y León. En este sentido, hay que tener en cuenta que el Plan
General de Ordenación de Peñafiel, aunque en fase de aprobación provisional, contemplaba la
zona del yacimiento como de protección con todas las prescripciones impuestas por la Comisión
Territorial de Patrimonio en el Catálogo correspondiente, tal como nos ha señalado el
Ayuntamiento de Peñafiel, aportándonos copia del mismo.
Con todo, al margen del planeamiento urbanístico, conforme al art. 3 de la Ley de
Patrimonio Cultural de Castilla y León, el Ayuntamiento de Peñafiel debía colaborar en la
protección y promoción y la conservación del yacimiento, para lo cual se le atribuían unas
funciones cuyo efectivo cumplimiento, en coordinación con la Consejería de Cultura y Turismo,
habrían de contribuir a lograr una mayor protección del yacimiento de Pintia.
Con todo, consideramos oportuno formular las siguientes resoluciones:
A la Consejería de Cultura y Turismo:
“- Que, dados los antecedentes existentes en cuanto a intervenciones perjudiciales
para la salvaguarda de la necrópolis de Pintia, se apliquen de forma específica los
criterios técnicos y científicos oportunos, para determinar la necesidad de acudir a la
expropiación de los terrenos en los que se asienta dicha necrópolis, dado que la
declaración de Bien de Interés Cultural, por sí misma, no ha teniendo siempre los
efectos esperados.
autonómica acuerde adoptar en el marco de su competencia para proteger el
Patrimonio Cultural de Castilla y León, y, en particular, la necrópolis romano-vaccea,
tenga en consideración la colaboración de los investigadores que se ocupan y se han
ocupado de su estudio, dando una respuesta razonada a las aportaciones y
propuestas formuladas por éstos”.
Al Ayuntamiento de Peñafiel:
“- Que, en consideración a la obligación impuesta a las entidades locales de proteger
y promover la conservación y conocimiento de los bienes integrantes del Patrimonio
Cultural de Castilla y León, y como Administración más cercana al objeto de
protección, ponga especial interés en comunicar a la Consejería de Cultura y Turismo
cualquier hecho o situación que ponga o pueda poner en peligro la integridad del
yacimiento de Pintia; así como en la adopción de cuantas medidas cautelares fueran
precisas para defender y salvaguardar el mismo.
se mantenga el propósito de adquirir los terrenos en los que se ubica la necrópolis, en
tanto dicha medida contribuya a una mejor salvaguarda de su integridad”.
La Consejería de Cultura y Turismo, a grandes rasgos, aceptó la resolución, incidiendo,
no obstante, en que, en los últimos años, no se habían producido mayores deterioros en la
necrópolis vacceo-romana de Pintia, y que la adquisición de bienes con valor cultural, para
garantizar su protección, no parecía una medida razonable, máxime en el contexto económico
actual. También se nos indicó que se seguirían aplicando de forma específica los criterios
técnicos y científicos oportunos para la salvaguarda de la necrópolis de Pintia, y que se
continuaría teniendo en consideración la colaboración de los investigadores del yacimiento. Por
su parte, el Ayuntamiento de Peñafiel aceptó las recomendaciones de nuestra resolución.
Con motivo de una queja por la que se solicitó la mediación de esta procuraduría con
relación a la problemática que ha surgido con la construcción de la autovía A-66 (León-
Valladolid), y el hallazgo en Villasabariego y Mansilla Mayor (León) de restos que
supuestamente forman parte del yacimiento arqueológico de la antigua ciudad de Lancia,
declarado Bien de Interés Cultural por el Decreto 236/1994, de 3 de noviembre, de la Junta de
Castilla y León, se tramitó el expediente 20110492.
Con relación a la actuación de la Junta de Castilla y León, había que tener en cuenta
que la excavación arqueológica que se había desarrollado en Lancia por el Ministerio de
Fomento fue impuesta por la propia Junta de Castilla y León, como medida correctora en el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental de las obras, y con el fin de proteger y
conservar la zona arqueológica de la antigua ciudad de Lancia, previa determinación del grado
de afección de las obras sobre el yacimiento de Lancia, todo ello conforme a las competencias y
procedimientos establecidos en la normativa sobre el patrimonio cultural de Castilla y León.
Sin embargo, en el momento en el que se formuló la queja, teníamos que advertir que
habían transcurrido prácticamente seis meses desde que un informe final requerido al Ministerio
de Fomento había tenido entrada en el Servicio Territorial de Cultura de León, sin que se
hubiera llevado a cabo el análisis definitivo del mismo por la correspondiente ponencia técnica,
con el que se habría de concretar la compatibilidad del trazado de la autovía en construcción
previsto con la debida protección del patrimonio cultural de Castilla y León.
Con todo, tal como nos indicó la Consejería de Cultura y Turismo, el día 13 de abril de
2011 tuvo lugar la sesión ordinaria de la Comisión de Patrimonio Cultural de Castilla y León, en
cuyo seno se adoptó el acuerdo de no recibir de conformidad el informe técnico de excavación
arqueológica preventiva en extensión en el yacimiento de Lancia, no considerándose adecuada
la medida prevista por el Ministerio de Fomento de cubrir de nuevo los restos aparecidos bajo el
terraplén de la futura autovía, exigiéndose la presentación de medidas correctoras que permitan
compatibilizar la conservación y lectura permanente y visible del conjunto de estructuras y
elementos arqueológicos hallados con la efectiva construcción de la autovía que habrá de unir
Valladolid y León.
De este modo, una vez adoptado el acuerdo indicado por la Administración encargada
de proteger el patrimonio cultural de Castilla y León, en atención a criterios técnicos sobre la
singularidad del yacimiento de Lancia y los restos obtenidos en su entorno, el motivo principal
de la queja debería dar lugar al archivo del expediente.
No obstante, otro motivo de la queja hacía referencia a las medidas adoptadas sobre
los restos hallados, estimándose que se requería un cercado adecuado de los mismos, así como
la suficiente protección ante las inclemencias de la meteorología.
Con relación a ello, se solicitó información a la Consejería de Cultura y Turismo sobre
las medidas adoptadas para cercar y proteger los hallazgos en tanto se efectuaba una
valoración final sobre los mismos, de modo que quedara asegurada su integridad, tanto ante
incidencias meteorológicas, como ante personas ajenas a cualquier tipo de intervención
autorizada. Sin embargo, en cuanto a este aspecto, la Consejería omitió cualquier tipo de
información, por lo que podría pensarse que, como se había denunciado, incluso a través de los
medios de comunicación, no se habían adoptado tales medidas, no solo en tanto la Comisión de
Patrimonio Cultural de Castilla y León adoptaba el acuerdo sobre el informe técnico de la
excavación que finalmente se produjo el 13 de abril de 2011, sino también con posterioridad a
esta fecha.
Una valoración de la necesidad de dichas medidas, y, en su caso, la garantía de que
se lleven a cabo aquellas que se estiman necesarias para evitar los daños que redundaran en
perjuicio de los restos hallados, deberían formar parte de la actuación de los órganos llamados
a proteger el Yacimiento.
Por todo ello, mediante la oportuna resolución, recordamos a la Consejería de Cultura
y Turismo:
“- Que la protección del Yacimiento de Lancia en la que han de estar implicados los
poderes públicos lleva consigo la valoración de aquellas medidas que pudieran ser
necesarias para proteger el mismo de las inclemencias del tiempo y de las
intervenciones no autorizadas, y, en su caso, asegurar la ejecución de dichas
medidas.
Cultura y Turismo con fecha de 13 de septiembre de 2010, debe tener una respuesta
expresa, en el sentido que proceda”.
Por lo que respecta a la protección del yacimiento arqueológico de Lancia de las
inclemencias meteorológicas y de las intervenciones no autorizadas, la Consejería mantuvo que
correspondía al Ministerio de Fomento, como titular de la autorización de la excavación
arqueológica, garantizar el mantenimiento y conservación de las estructuras y materiales que se
hallen con ocasión de la excavación arqueológica, en tanto los bienes no fueran depositados en
el museo o centro establecido por la Consejería de Cultura. No obstante, también se nos indicó
que se habían efectuado varias comunicaciones a la Demarcación de Carreteras del Estado en
Castilla y León Occidental, para que se adoptaran las medidas oportunas, y, en particular, una
cubrición provisional y reversible del yacimiento.
Asimismo, se nos hizo saber que se había dado respuesta escrita a los interesados
sobre las actuaciones llevadas a cabo.
En expediente registrado con el número 20110889, al que se acumuló el
20111123, estuvieron relacionados con la afectación de un conjunto escultórico en una serie
de bienes integrantes del patrimonio cultural de Castilla y León sitos en la ciudad de León, en
contra de la protección prevista para dichos bienes y su entorno en la normativa reguladora.
En concreto, se veían afectados la Iglesia de los Descalzos, actualmente perteneciente
al Archivo Histórico de León, con carácter de Bien de Interés Cultural; y el entorno del Castillo
de León y la Muralla romana, también Bienes de Interés Cultural.
A la vista de la documentación obtenida, tanto de la Consejería de Cultura y Turismo,
como del Ayuntamiento de León, las obras de colocación del conjunto escultórico respondían a
un proyecto del Ayuntamiento de León, que formaba parte de una serie de operaciones
urbanísticas que se habían llevado a cabo en el entorno de Puerta Castillo a partir del año 1998.
De este modo, el acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural,
en el ejercicio de una competencia de asesoramiento orientativo prevista en la letra q) del art.
14.1 del Reglamento para la Protección del Patrimonio Cultural de Castilla y León, aprobado por
Decreto 37/2007, de 19 de abril, no eliminaba la necesidad de un acuerdo expreso y motivado,
por el que se autorizara la intervención que implicó la instalación del conjunto escultórico. A
estos efectos, hay que tener en cuenta que el art. 99 del Reglamento establece que “la
realización de cualquier obra o intervención en inmuebles declarados Bien de Interés Cultural
con la categoría de Monumento o Jardín Histórico, o en sus entornos de protección, requerirá
en todo caso autorización de la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural”.
Asimismo, el art. 25.2 del Reglamento establece, con relación a los acuerdos de la
Comisión de Patrimonio Cultural de Castilla y León, que “serán motivados, debiéndose a tal
efecto expresarse los hechos y documentos tomados en consideración, las normas aplicadas y
la adecuación existente entre unos y otras. Se entenderán igualmente motivados con la
aceptación expresa de los informes o dictámenes obrantes en el expediente y su incorporación
al acuerdo”.
Con todo, a la vista de la documentación que se nos había facilitado, la Comisión
Provincial de Patrimonio Cultural, como órgano que debía velar por la protección y conservación
de los bienes que integran el patrimonio cultural de Castilla y León, no había emitido acuerdo
por el que hubiera autorizado expresamente la instalación del conjunto escultórico,
vulnerándose así el art. 99 del Reglamento, en cuanto existían, al menos, varios Bienes de
Interés Cultural con la categoría de monumentos que resultaban directamente afectados por la
instalación del conjunto escultórico.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular las siguientes
resoluciones:
A la Consejería de Cultura y Turismo:
“Que la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural se reúna para que, previo informe
de la Ponencia Técnica, autorice o rechace expresa y motivadamente la instalación del
conjunto escultórico ubicado en el entorno de Puerta Castillo de León, en
consideración a la protección que la Ley establece para los bienes que integran el
Patrimonio Cultural de Castilla y León, y la competencia atribuida a la Administración
autonómica para proteger dicho Patrimonio.
Que, en todo caso, el acuerdo que se adopte debe fundarse en la efectiva protección
de los inmuebles declarados Bienes de Interés Cultural, tanto en cuanto a la
configuración física de los mismos, como al entorno en el que se encuentran situados,
que ha de estar en perfecta armonía”.
Al Ayuntamiento de León:
“Que, en lo sucesivo, se tenga en cuenta que la protección de los inmuebles
declarados Bienes de Interés Cultural incluye, no solo afecta a la configuración física
de los mismos, sino también el entorno en el que se encuentran situados.
Que, asimismo, ha de obtenerse la autorización previa de la Comisión Provincial de
Patrimonio para aquellas intervenciones proyectadas sobre los bienes que integran el
Patrimonio Cultural de Castilla y León, cuando la normativa reguladora así lo exija.
Que, en el caso de que los órganos competentes de la Consejería de Cultura y
Turismo, mediante un acuerdo expreso, rechazaran la posibilidad de mantener la
ubicación actual del conjunto escultórico de Eduardo Arroyo, se acordara con éste una
posible nueva ubicación del mismo”.
La Consejería expresó que compartía lo expuesto en esta resolución, así como que
aceptaba las recomendaciones contenidas en la misma. De este modo, la Dirección General de
Patrimonio Cultural dio traslado de la resolución de esta procuraduría a la Comisión Territorial
de Cultura de León, a los efectos oportunos. El Ayuntamiento de León, sin embargo, no estimó
conveniente seguir las recomendaciones formuladas por cuanto, según su criterio, su actuación
no había sido contraria a la normativa reguladora.
En expediente 20110415 se inició con una queja sobre el estado de conservación de
la Herrería de Compludo y su entorno, y la falta de funcionamiento del sistema de
aprovechamiento hidráulico que utilizaba la Herrería medieval para las labores de forja, por la
necesidad de la conveniente reparación.
Dicha Herrería fue declarada Monumento Histórico Artístico en virtud del Decreto
1455/1968, de 6 de junio (BOE, de 2 de julio de 1968), y la Consejería de Cultura y Turismo
nos confirmó que, aunque se encontraba abierta al público gracias a un guarda vigilante que
dependía de dicha Administración, no era posible mostrar a los visitantes el funcionamiento del
mecanismo, por la falta de agua y por la rotura de una pieza del sistema hidráulico. Asimismo,
la Consejería de Cultura y Turismo nos señaló que la propiedad privada del bien, y los valores
patrimoniales del mismo, dificultaban las propuestas de intervención realizadas desde varias
instancias.
Con todo, era conveniente, que, en la medida de lo posible, el funcionamiento del
mecanismo de la Herrería pudiera ser mostrado a los visitantes, por su alto carácter instructivo,
lo que parecía que requeriría la rehabilitación de algunas de las piezas de las que está
compuesto.
Por otro lado, el cuidado de la edificación de la Herrería, así como la debida limpieza
del entorno, en consideración al valor del monumento, exigía una predisposición de las
administraciones implicadas para que el Monumento conservara el interés que hasta hace unos
años tenía, tal como se había reivindicado desde varias instancias, entre ellas el Ayuntamiento
de Ponferrada.
Con todo, la propiedad privada del monumento no debía ser un obstáculo para la
conservación, custodia y protección del mismo, puesto que, además de que el art. 24 de la Ley
de Patrimonio Cultural de Castilla y León obliga a los propietarios a tal efecto, también faculta a
los poderes público para garantizar, en todo caso, dichos deberes de conservación, custodia y
protección.
Asimismo, precisamente el valor del monumento fundamentaba la cuidada
rehabilitación del mecanismo de la Herrería, en el caso de que la misma fuera necesaria, de
acuerdo con los criterios de intervención en los Bienes de Interés Cultural establecidos en el art.
38 de la Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León, y un adecuado mantenimiento de la
infraestructura.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular las siguientes
resoluciones:
A la Consejería de Cultura y Turismo:
“Que, como Administración especialmente responsable en materia de Patrimonio
Cultural de Castilla y León, lleve a cabo una actuación específica en la Herrería de
Compludo, conforme a las estrategias de actuación contempladas en el Plan PAHIS
2004-2012 del Patrimonio Histórico de Castilla y León, con el fin de poner en
funcionamiento el mecanismo del aprovechamiento hidráulico de la misma mediante
la oportuna rehabilitación, y garantizar la debida custodia, conservación y
mantenimiento de todo el monumento”.
Al Ayuntamiento de Ponferrada:
“- Que, en el marco de sus competencias, mantenga la limpieza de la senda natural
de acceso a la Herrería de Compludo, y, en general, de todo su entorno.
autonómica, para devolver el atractivo e importancia del monumento en beneficio del
interés general, y en el del propio Municipio de Ponferrada en particular”.
El Ayuntamiento de Ponferrada aceptó la resolución, señalándonos que se ocupa
periódicamente del desbroce de la senda de acceso a la Herrería de Compludo, a pesar de que
dicha labor no es de su competencia, pues se trata de un monte de utilidad pública, habiéndose
realizado los últimos trabajos de desbroce en el mes de junio de 2011. Asimismo, se nos puso
de manifiesto que el Ayuntamiento de Ponferrada mantenía actuaciones de comunicación con la
Junta de Castilla y León, instando a dicha Administración a que dispusiera los medios necesarios
para la recuperación de la Herrería de Compludo.
La Consejería de Cultura y Turismo, por su parte, insistió en que “la intervención en
los Bienes de Interés Cultural de la Comunidad es una competencia del Gobierno Regional que
toma como base las directrices de planificación estratégica establecidas en el Plan PAHIS 2004-
2012 del Patrimonio Histórico de Castilla y León, y se lleva a cabo teniendo en cuenta la
programación ordenada de actuaciones -evitando intervenciones a demanda- y las
disponibilidades presupuestarias existentes, circunstancia especialmente importante en los
momentos actuales”.
Asimismo, se nos puso de manifiesto que “dado que la Herrería de Compludo es un
Bien de Interés Cultural de propiedad privada, su correcta conservación corresponde a sus
titulares, de acuerdo con la normativa vigente. No obstante, como Administración competente
en el patrimonio cultural de la Comunidad, se trasladará a los propietarios del bien esta
Resolución y en el marco del Plan PAHIS se apoyarán y tutelarán sus iniciativas”.
2. PROTECCIÓN DE OTROS BIENES INTEGRANTES DEL PATRIMONIO CULTURAL
Con relación al traslado de tres tallas del siglo XVII del Convento de Cristo Crucificado
de Grajal de Campos, tras el abandono de dicho Convento por la Congregación de las
Hermanas Carmelitas que residían en el mismo en el año 2006, se tramitó el expediente
20110023.
En la queja trasladada se ponía de manifiesto que, tanto en el mes de febrero de
2007, por parte del Obispado de León; como en los meses de septiembre de 2008 y de
diciembre de 2009, por parte de la Cofradía Nuestra Señora de la Antigua y de San Antonio de
Padua, se dirigieron, a la Dirección General de Patrimonio Cultural de la Consejería de Cultura y
Turismo, peticiones de información sobre el resultado del expediente 465/2006, relativo a la
solicitud para el traslado de piezas del Convento de Cristo Crucificado de Grajal de Campos, en
el que la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural había acordado enviar la solicitud a la
Dirección General de Patrimonio y Bienes Culturales, así como al Obispado de León, para que
informaran sobre dicha solicitud a tenor del entonces vigente art. 9.1 del Decreto 273/1994, de
1 de diciembre, sobre competencias y procedimientos en materia de Patrimonio Histórico en la
Comunidad de Castilla y León [derogado por la letra a) de la disposición derogatoria del Decreto
37/2007, de 19 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para la Protección del Patrimonio
Cultural de Castilla y León].
La información que nos proporcionó la Consejería de Cultura y Turismo sobre el
asunto nos confirmó los datos esenciales de la queja, señalándonos que, aunque el traslado de
los bienes del Convento del Cristo Crucificado no precisaba autorización previa de dicha
Consejería, al no estar declarados de Interés Cultural, ni estar incluidos en el Inventario de
Bienes del Patrimonio Cultural de Castilla y León, ni encontrarse en un inmueble declarado de
Interés Cultural; a pesar de ello, se realizaron gestiones para confirmar el estado de las piezas y
su ubicación, y en este sentido se mantuvieron conversaciones con el órgano correspondiente
de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
Con todo, procedía distinguir tres cuestiones. La primera, relativa a la titularidad de
los bienes, en la que esta procuraduría no debía entrar, correspondiendo resolver la
controversia que existiera, en su caso, ante los Tribunales. Otra, sobre la conservación de unos
bienes que podrían representar un interés suficiente para formar parte del patrimonio cultural
de Castilla y León, con independencia de la titularidad de los mismos. Y, finalmente, la cuestión
relativa a la falta de respuesta a las peticiones de información remitidas a la Consejería de
Cultura y Turismo sobre el expediente al que se ha hecho referencia más arriba.
En cuanto a la segunda cuestión, la propia Consejería de Cultura y Turismo nos señaló
que se realizaron gestiones para confirmar el estado de las piezas y su ubicación, por lo que,
aunque no se nos había indicado nada sobre el resultado de dichas gestiones, que parecía que
se habrían hecho en el año 2006, las mismas nos llevaron a presumir un interés relevante de
los bienes trasladados, o, al menos de parte de ellos, como lo podrían ser el de tres tallas del
siglo XVII.
Y, en efecto, las gestiones llevadas a cabo se relacionaron con las funciones atribuidas
a las Comisiones Territoriales de Patrimonio Cultural que, en su momento, preveía el art. 9.1 del
Decreto 273/1994, de 1 de diciembre, referidas a la “protección, conservación, investigación y
difusión de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español”, competencia paralela a la
prevista en el actual art. 14.1 p) del Decreto 37/2007, de 19 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento para la protección del Patrimonio Cultural de Castilla y León, relativa al ejercicio de
“la labor de seguimiento y control... de cualquiera de las acciones u omisiones de las que tenga
conocimiento, que puedan afectar al Patrimonio Cultural en el territorio de la provincia”.
De este modo, dado que las gestiones llevadas a cabo por la Consejería de Cultura y
Turismo se retrotraían al año 2006, y que no nos constaba que dichas gestiones hubieran
conseguido la identificación y el valor de los bienes trasladados, ni que las gestiones hubieran
tenido su continuidad, consideramos que dicha investigación debería prolongarse hasta que se
obtuvieran resultados concluyentes.
Por lo que respecta la falta de respuesta a la información solicitada sobre el
expediente 465/2006, relativo a la solicitud para el traslado de piezas del Convento de Cristo
Crucificado de Grajal de Campos, en el que la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural acordó
enviar la solicitud a la Dirección General de Patrimonio y Bienes Culturales, así como al
Obispado de León, la Consejería de Cultura y Turismo nos confirmó que, consultados los
archivos, no existía constancia de contestación escrita a tales peticiones y que, no obstante lo
cual, se procedería a enviar a los interesados la información proporcionada a esta procuraduría.
Como ya se ha señalado con ocasión de otros expedientes tramitados, el derecho de
acceso a los registros y documentos públicos está reconocido en el art. 105 b) de la
Constitución Española, con relación al principio de transparencia administrativa, así como en el
art. 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De igual modo, el principio de participación
de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social está incluido en el art.
9.2 de la Constitución, siendo necesario, para que dicha participación pueda ser efectiva, la
posibilidad de acceso de los ciudadanos a la información de que dispone la Administración.
El art. 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es bastante restrictivo por lo que se
refiere a los requisitos establecidos para acceder a la información disponible por la
Administración, en particular por cuanto tiene que formar parte de algún expediente terminado
a la fecha de la solicitud de la información. No obstante, lo cierto es que, recientemente, el
derecho a la buena administración, contemplado en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León
(art. 12), ha inspirado normativa como la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los
Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de
Gestión Pública, en cuyo art. 5 b) se hace mención al principio de transparencia, concretándose
en que la Administración ha de facilitar la información necesaria a los ciudadanos, tanto
colectiva como individualmente, aunque concreta el objeto de la información, "sobre su
organización y forma de prestar los servicios". De este modo, lo que podría haber sido una vía
para ampliar el acceso de los ciudadanos a cualquier tipo de información disponible por la
Administración respecto a lo previsto en la legislación básica, se limita el amparo de ciertas
pretensiones relacionadas con el principio de trasparencia. De hecho, esta procuraduría,
haciendo alegaciones al Proyecto de la Ley, en el mes de abril de 2009, señaló que "a pesar de
que cabe presuponer que la Administración no va a desconocer los derechos de los interesados,
lo cierto es que una redacción del principio de transparencia de actuación de la Administración
autonómica, que abarque no solamente la organización y la forma de prestación del servicio
público (como se prevé en el Anteproyecto) sino también la actuación administrativa general
(en correspondencia con la regulación que hace la Ley de Gobierno y Administración de la
Comunidad de Castilla y León) iría, en opinión de esta procuraduría, en mayor consonancia con
la finalidad del art. 2 del Anteproyecto de garantizar una actuación de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León orientada a la adecuada atención a los ciudadanos y a la
realización de sus derechos".
En el caso que nos ocupaba, había que tener en cuenta que el art. 5 de la Ley
12/2002, de 11 de junio de Patrimonio Cultural de Castilla y León contempla una acción pública
para que cualquier persona, que observe el peligro de destrucción o deterioro de los bienes
integrantes del Patrimonio Cultural de Castilla y León, pueda exigir a los órganos
administrativos y judiciales que cumplan lo previsto en dicha Ley. De este modo, no cabe negar
un interés legítimo, a los efectos de conocer el contenido de un expediente relacionado con la
investigación del traslado de unos bienes que podrían representar valores propios del
patrimonio cultural de Castilla y León, a personas que precisamente muestran su preocupación
por la protección y conservación de dichos bienes.
En definitiva, el derecho de los ciudadanos a la información y el principio de
transparencia administrativa impiden eludir las peticiones de acceso a documentos y
expedientes de las administraciones públicas de Castilla y León, en los términos que también
establece el art. 12 c) del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, debiendo imponerse una
actitud de apertura, de claridad, de motivación y explicación de actos y procedimientos
administrativos compatible con las obligaciones y prioridades que marca una adecuada gestión
de los intereses generales.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
«- Que se debe mantener la investigación del valor de los bienes que pudieran
haberse encontrado en el Convento de Cristo Crucificado de Grajal de Campos, en
tanto no se haya llegado a resultados concluyentes por parte de la Consejería de
Cultura y Turismo, y, en su caso, adoptarse las medidas previstas en la normativa
reguladora del Patrimonio Cultural de Castilla y León para su protección y
conservación.
solicitud de información por parte de los ciudadanos sobre asuntos de carácter público
debe ser atendida de forma expresa en la medida que lo permita una interpretación
amplia de las disposiciones previstas al efecto, y, en cualquier caso, la denegación de
la misma se ha de hacer de forma razonada, dando a conocer todos los motivos que,
conforme a la legislación vigente, impiden atender la solicitud.
través del informe que nos ha remitido para la tramitación de nuestro Expediente, se
ha de dar respuesta escrita a las solicitudes de acceso al Expediente 465/06 sobre la
“Solicitud de autorización para el traslado de piezas del Convento de Cristo Crucificado
de Grajal de Campos. Interesado: Comunidad de Carmelitas Descalzas”, en el caso de
que dicha respuesta no haya sido dada ya».
Dicha Consejería, aunque aceptó en términos generales nuestra resolución, puso de
manifiesto, en cuanto al punto referente a que se debe mantener la investigación del valor de
los bienes que pudieran haberse encontrado en el Convento de Cristo Crucificado de Grajal de
Campos, en tanto no se haya llegado a resultados concluyentes y, en su caso, adoptarse las
medidas previstas en la normativa reguladora del patrimonio cultural de Castilla y León para su
protección y conservación, que el Convento del Cristo Crucificado no tiene la consideración de
Bien de Interés Cultural o Inventariado, ni tampoco los bienes muebles relacionados con el
mismo, por lo que no es preciso ningún tipo de autorización para el traslado de dichos bienes
muebles.
No obstante, con el fin de dar cumplimiento a nuestra resolución, se habían dirigido
escritos a la Comunidad Carmelita, solicitando informe sobre el estado de conservación y
ubicación actual de los bienes muebles, a la Dirección General competente en materia de
patrimonio cultural de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, para que comunicara si
se había realizado alguna actuación sobre este asunto. Asimismo, se nos adjuntó copia de
dichos escritos fechados en el mes de septiembre de 2011.
En lo que respecta a los apartados segundo y tercero de nuestra resolución, sobre la
respuesta que merece la solicitud de información que dirigen los ciudadanos a las
administraciones sobre asuntos de carácter público, igualmente fueron aceptados por la
Consejería.
También con relación al acceso a documentación relativa a la protección del
patrimonio cultural de Castilla y León se tramitó el expediente 20101921. Este expediente
tuvo lugar tras haberse denegado una solicitud de declaración de Bien de Interés Cultural del
Teatro Cervantes de Béjar, y denegarse, igualmente, a la asociación cultural solicitante el
acceso al informe emitido por el Servicio Territorial de Cultura de Salamanca, cuya copia nos
había sido aportada por la Consejería de Cultura y Turismo. En este informe se venía a señalar
que las intervenciones llevadas a cabo en el Teatro habían respetado el esquema organizativo
formal del inmueble, pero no la solución estructural, por lo que debía calificarse como una obra
nueva que conservaba parte de los antiguos cerramientos, de modo que dicho teatro carecía de
la singularidad y relevancia necesaria para declarar el mismo Bien de Interés Cultural, tal como
así había sido informada la asociación cultural.
Pero, al margen de los criterios técnicos en los que se había basado la denegación de
la solicitud de la declaración de Bien de Interés Cultural, había que considerar que la petición de
la documentación del expediente presentada por dicha asociación cultural nos llevaba a valorar,
como en el caso anterior, el derecho de acceso a los registros y documentos públicos
reconocido en el art. 105 b) de la Constitución Española, con relación al principio de
transparencia administrativa, así como en el art. 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
De igual modo, el principio de participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social está incluido en el art. 9.2 de la Constitución, siendo necesario,
para que dicha participación pueda ser efectiva, la posibilidad de acceso de los ciudadanos a la
información de que dispone la Administración.
En el caso que nos ocupaba, la promoción de la declaración de Bien de Interés
Cultural conforme a lo previsto en el art. 5 de la Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León,
obligaba a la Administración a motivar y notificar la denegación de dicha declaración al
solicitante; al que no se le podía negar un interés legítimo a los efectos de conocer el contenido
documental del expediente tramitado desde el momento en el que su relación con el mismo
había surgido del ejercicio de una facultad prevista en la propia ley.
En definitiva, el derecho de los ciudadanos a la información y el principio de
transparencia administrativa impiden denegar el acceso a documentos de las administraciones
públicas de Castilla y León, en los términos que también establece el art. 12 c) del Estatuto de
Autonomía de Castilla y León, debiendo imponerse una actitud de apertura, de claridad, de
motivación y explicación de actos y procedimientos que hagan de la Administración una
auténtica “casa de cristal” compatible con las obligaciones y prioridades que marca una
adecuada gestión de los intereses generales.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que en atención al principio democrático que impera en nuestra Constitución, la
solicitud de información por parte de los ciudadanos sobre asuntos de carácter público
debe ser atendida en la medida que lo permita una interpretación amplia de las
disposiciones previstas al efecto, y, en cualquier caso, la denegación de la misma se
ha de hacer de forma razonada, dando a conocer todos los motivos que, conforme a
la legislación vigente, impiden atender la solicitud.
documentación incluida en el expediente al que dio lugar la solicitud de declaración de
Bien de Interés Cultural que presentó el 8 de octubre de 2009, se le facilite la misma,
en cuanto no se aprecia motivo legal que impida el acceso solicitado”.
La Consejería de Cultura y Turismo aceptó esta resolución. De hecho, nos comunicó
que se había remitido a la asociación cultural la copia del informe técnico relativo al Teatro
Cervantes de Béjar por el que se interesó.
Cabe destacar que, durante el año al que se refiere este Informe, se registraron en
esta institución unas ochenta quejas sobre la debida protección, uso y promoción del leonés, en
atención a lo dispuesto en el art. 5.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, conforme al
cual, “el leonés será objeto de protección específica por parte de las instituciones por su
particular valor dentro del patrimonio lingüístico de la Comunidad. Su protección, uso y
promoción serán objeto de regulación”.
Dicha cuestión ya había sido abordada en el expediente 20090528, con ocasión del
cual, dirigimos a las Consejerías de Educación y de Cultura y Turismo una resolución, fechada el
28 de marzo de 2009:
“El artículo 5.2 del Estatuto de Autonomía obliga a dictar una regulación específica
para la protección, uso y promoción del leonés, por lo que, en virtud de dicho
mandato, y dado el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la reforma del
Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobada por la Ley Orgánica 14/2007, de
30 de noviembre, corresponde impulsar la correspondiente iniciativa legislativa, a
través del pertinente proyecto”.
En su momento, la Consejería de la Presidencia nos indicó que se aceptaba y
compartía dicha resolución “en los estrictos términos del vigente Estatuto de Autonomía de
Castilla y León”.
De este modo, aunque se ha rechazado la tramitación de las nuevas quejas que se
han formulado, dado que ya ha existido el oportuno pronunciamiento sobre el objeto de las
mismas, se estima oportuno dejar constancia también en este Informe de que el art. 5.2 del
Estatuto de Autonomía permanece sin desarrollo tal como se ha puesto de manifiesto en las
numerosas quejas que se han presentado.
3. OTRAS ACTUACIONES RELACIONADAS CON LA CULTURA
Se tramitó el expediente 20101893, con motivo de una queja en la que se hacía
alusión al visado de los contratos relacionados con los espectáculos taurinos que se exige en la
letra f) del art. 5.2 del Decreto 57/2008, de 21 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento
General Taurino de la Comunidad de Castilla y León.
Según el contenido de la queja, conforme a dicho precepto, la Administración
autonómica de Castilla y León únicamente admite el visado expedido por la comisión de
seguimiento, vigilancia y control constituida a tenor del vigente Convenio Colectivo Nacional
Taurino, registrado y publicado por la resolución de 25 de marzo de 2010, de la Dirección
General de Trabajo; no admitiendo, por el contrario, el visado expedido por la comisión de
seguimiento del convenio colectivo extraestutario taurino nacional, con eficacia limitada a las
partes firmantes del mismo (asociación profesional de organizadores de espectáculos taurinos,
agrupación de profesionales taurinos luchadores, asociación profesional de matadores y
apoderados unidos y asociación profesional de matadores y rejoneadores, subalternos y mozos
de espada), y cuya vigencia se inició el 10 de julio de 2010.
Ello, según los términos de la queja, suponía un perjuicio para los profesionales
taurinos de menor relieve, quienes veían denegados los visados de los contratos de actuación
por la comisión constituida al amparo del convenio estatutario, debido a prácticas como la de
exigir cantidades dinerarias como condición a la expedición de los visados, o la de exigir el
depósito anticipado de los honorarios que tengan que percibir los trabajadores.
Centrándonos en las competencias propias de esta procuraduría, dado el ámbito de
actuación de la misma, la Consejería de Interior y Justicia, cuyas competencias fueron asumidas
posteriormente por la Consejería de Presidencia, en virtud del Decreto 2/2011, de 27 de junio,
del Presidente de la Junta de Castilla y León, de Reestructuración de Consejerías, atendiendo a
nuestra petición de información, nos indicó que el criterio seguido por la Administración
autonómica en cuanto a la procedencia de los visados de los contratos suscritos con los
profesionales actuantes en los espectáculos taurinos o las empresas que les representen, era la
aplicación del art. 5.2 f) del Decreto 57/2008, de 21 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento General Taurino de Castilla y León. Este precepto exige copia de los contratos con
los profesionales actuantes o empresas que los representen visados por la comisión de
seguimiento del convenio nacional taurino legalmente constituida.
Asimismo, se nos indicó por la Consejería de Interior y Justicia que, conforme al
ordenamiento jurídico de la Comunidad de Castilla y León, y, en particular, a tenor del precepto
anteriormente señalado, no cabía la posibilidad de admitir visados procedentes de comisiones
constituidas al amparo de convenios colectivos extraestatutarios que tuvieran atribuidas
funciones de visado de los contratos derivados de los espectáculos taurinos. A este respecto, se
incidía en que, conforme a la doctrina jurisprudencial, los convenios colectivos extraestatutarios
carecen de eficacia normativa, y que tienen una naturaleza puramente contractual; así como
que la obligatoriedad del visado de los contratos de espectáculos taurinos por la comisión de
seguimiento del convenio nacional taurino, órgano de seguimiento superior de ámbito nacional,
asegura la uniformidad necesaria en todos los contratos, y la exigencia de unas condiciones
mínimas laborales en todo el territorio de Castilla y León, cumpliéndose así el principio de
igualdad entre todos los empresarios y trabajadores participantes.
Con respecto a todo ello, hay que tener en cuenta que el art. 5.2 f) del Decreto
57/2008, de 21 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General Taurino de Castilla y
León, en efecto, establece que, junto con la solicitud de autorización de los espectáculos
taurinos, se ha de acompañar una serie de documentación, entre la que se encuentra: “Copia
de los contratos con los profesionales actuantes o empresas que los representen visados por la
Comisión de Seguimiento del Convenio Nacional Taurino legalmente constituida u órgano que
en su caso la sustituya en sus funciones o, si no existieran las anteriores, el órgano competente
en materia de empleo y certificación de la Seguridad Social en la que conste la inscripción de la
empresa organizadora, el alta de los actuantes, así como de encontrarse la referida empresa al
corriente en el pago de las cuotas a la Seguridad Social”.
Frente a la exigencia del párrafo f) del art. 5.2 del Reglamento Taurino de Castilla y
León, en otras comunidades autónomas se opta por fórmulas diferentes. Así, el Reglamento
Taurino de Andalucía [art. 16.2 e) del Decreto 68/2006, de 21 de marzo], hace referencia a
“copia de los contratos con los profesionales actuantes o empresas que los representen, visados
por la respectiva asociación profesional firmante del convenio colectivo correspondiente o
federación que las agrupe, y certificación de la Seguridad Social en la que conste la inscripción
de la empresa organizadora, el alta de los actuantes, así como de encontrarse la referida
empresa al corriente en el pago de las cuotas a la seguridad social”. El Reglamento de
Espectáculos Taurinos del País Vasco [art. 34 b) del Decreto 183/2008, de 11 de noviembre],
señala “Copia de los contratos con los profesionales actuantes o empresas que los representen,
visados por la Comisión de Seguimiento, Vigilancia y Control del Convenio Colectivo Taurino
legalmente constituida u órgano que, en su caso, la sustituya en sus funciones o, si no
existieran los anteriores, el órgano competente en materia de empleo y certificación de la
Seguridad Social en la que conste la inscripción de la empresa organizadora, el alta de los
actuantes, así como de encontrarse la referida empresa al corriente en el pago de las cuotas a
la Seguridad Social”. Asimismo, el Reglamento de Espectáculos Taurinos Tradicionales de La
Rioja (art. 6.8 del Decreto 30/1996, de 31 de mayo), exige “Un ejemplar del contrato de trabajo
suscrito con el profesional taurino actuante, visado por la correspondiente Oficina de Empleo”.
Al margen de las distintas opciones presentes en la normativa de las diferentes
comunidades, por lo que respecta a la exigencia de visado emitido por la comisión de
seguimiento del convenio nacional taurino legalmente constituida, éste fue, en definitiva, el
visado de la comisión constituida en el Convenio Colectivo Nacional Taurino registrado y
publicado por la resolución de 29 de marzo de 2006, de la Dirección General de Trabajo, y,
actualmente, por la comisión de seguimiento constituida en el Convenio Colectivo Nacional
Taurino registrado y publicado a través de la resolución de 25 de marzo de 2010, de la
Dirección General de Trabajo.
El Reglamento General Taurino de Castilla y León entró en vigor el 1 de febrero de
2009 (disposición final 3ª del Decreto 57/2008, de 21 de agosto), y, en la fecha de redacción
del mismo únicamente podía referirse a la Comisión de seguimiento del convenio nacional
taurino de 2006, que tenía prevista su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2008, y la prórroga
automática del mismo por periodos anuales en tanto no fuera denunciado (art. 3). De este
modo, tenemos que, actualmente, la Administración autonómica considera que la comisión de
seguimiento del convenio nacional taurino de 2010 es la que, de manera exclusiva, “sustituye”
a la del convenio de 2006, sin atribuir ninguna eficacia, a los efectos que nos ocupan, a los
visados que pudieran ser expedidos por la comisión paritaria contemplada en el Convenio
Colectivo Extraestaturio Taurino Nacional, con vigencia desde el 10 de julio de 2010 hasta el 31
de diciembre de 2011.
Esta opción, que en efecto se ajusta a la aplicación literal del Reglamento General
Taurino de Castilla y León, no contradice el carácter normativo de las funciones de la comisión
paritaria contemplada en el Convenio Nacional Taurino Estatutario, en particular en cuanto a la
expedición de visados de los contratos, puesto que dicha función va más allá de simples
compromisos de carácter instrumental asumidos por las partes negociadoras para contribuir a la
aplicación de las condiciones pactadas para mantener la paz laboral, evitar situaciones
conflictivas y facilitar la aplicación del convenio, afectando, por el contrario, a las condiciones de
trabajo. En otro caso, la obligación de visar los contratos únicamente afectaría a quienes
estuvieran representados por las partes negociadoras del convenio, por lo que la Administración
no podría exigir la presentación de un visado de la comisión paritaria del convenio a terceros
ajenos a la firma del mismo a pesar de su ámbito funcional y personal y territorial. En este
sentido, como se desprende de la STS, Sala Cuarta, de lo Social, de 11 de diciembre de 2003,
las comisiones paritarias se convierten en un producto normativo cuando constituyen
estructuras estables para la gestión de las acciones previstas en el convenio en el que se
contemplan relacionadas con las condiciones de trabajo, por lo que han de perdurar tras la
denuncia del mismo. En el caso que nos ocupa, el art. 18 del Convenio Colectivo Nacional
Taurino obliga a los organizadores de los espectáculos taurinos al visado de los contratos que
establezcan con los jefes de cuadrilla o sus representantes en la comisión de seguimiento,
vigilancia y control de forma obligatoria, y, en su caso, cuando pertenezcan a una asociación
profesional y empresarial, además, habrán de registrar el mismo en estas.
No obstante, aunque no sea pacífico en la doctrina el deslinde nítido entre el
contenido normativo y el contenido obligacional que pueden tener los convenios colectivos
estatutarios a tenor del art. 82 del RDLeg 1/1995, de 24 de mayo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores; así como que el visado efectuado
por una única instancia contribuye a asegurar la uniformidad de los contratos establecidos para
la celebración de los espectáculos taurinos que han de ser autorizados; también consideramos
que el devenir de la eficacia de los convenios colectivos en los que se constituyen las
eventuales comisiones de seguimiento y control con relación a la vigencia de los mismos, y la
posible concurrencia de convenios estatutarios y extraestutarios como manifestación del
derecho a la negociación colectiva establecido en el art. 37.1 de la Constitución, pueden
aconsejar que el visado de los contratos, para la autorización administrativa de los espectáculos
taurinos, se lleve a cabo por el órgano competente en materia de empleo de la Comunidad de
Castilla y León, de la misma forma que se ha optado en alguna otra Comunidad. De este modo,
igualmente se garantizaría la uniformidad de los contratos, y se evitaría tener que integrar el
contenido del art. 5.2 f) del Reglamento General Taurino con la permanencia o no de la
comisión de seguimiento del convenio nacional taurino que en cada momento pueda estar
vigente.
Por ello, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“Que se considere la posibilidad de que, mediante la oportuna modificación normativa,
y a los únicos efectos de conceder la autorización administrativa para los espectáculos
taurinos, se exija que el visado de los contratos cuya copia ha de ser presentada junto
con la solicitud de dicha autorización proceda del órgano competente en materia de
empleo de la Comunidad de Castilla y León, o, subsidiariamente, se permita, de forma
indistinta, el visado de los contratos por éste órgano y por la comisión de seguimiento
del convenio nacional taurino vigente en cada momento a los efectos señalados”.
La entonces Consejería de Interior y Justicia rechazó la resolución, indicando que la
actual redacción del art. 5 del Decreto 57/2008, de 21 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento General Taurino de la Comunidad de Castilla y León es fruto de la propuesta de los
sectores profesionales afectados, que fue recogida por la Administración de Castilla y León,
entendiendo las razones del visado como una garantía de los derechos de los trabajadores, y no
como una limitación.
Igualmente, se nos señaló que, aunque nuestra propuesta no se puede rechazar de
modo tajante, habría que contar con la consulta de los sectores que propiciaron la actual
situación, y, además, habría que tener en consideración factores que quedan fuera del alcance
normativo de la Comunidad de Castilla y León, como son los que afectan al ámbito y eficacia de
los convenios colectivos, sobre cuya previsible modificación se discute actualmente.
En esta procuraduría se tramitó el expediente 20110827, con motivo de una queja
sobre la falta de cumplimiento del contenido del pliego de prescripciones técnicas que ha de
regir el contrato de “Servicios integrados de limpieza y visitas guiadas de zona noble,
mantenimiento de instalaciones, limpieza y atención de las habitaciones de la zona de
residencia, servicio de recepción y coordinación de los servicios relacionados” en el Palacio de
Avellaneda, sito en el Municipio de Peñaranda de Duero (Burgos), dependiente de los servicios
centrales de la Consejería de Cultura y Turismo. En concreto, el incumplimiento afectaba al
horario de visitas y a la condición de guías turísticos habilitados de quienes debían prestar el
servicio de visitas.
La Consejería de Cultura y Turismo nos informó que no había advertido incidencias
que afecten al normal funcionamiento y la prestación del servicio que se venía realizando.
No obstante, la genérica mención sobre la prestación del servio en óptimas
condiciones, nos llevó a dirigir la siguiente resolución:
“- Que, en el ejercicio de las facultades de supervisión que corresponden a la
Consejería de Cultura y Turismo, para comprobar el cumplimiento del Contrato de
servicios en el Palacio de Avellaneda, se garantice el cumplimiento de los horarios de
visitas, exigiendo a la empresa adjudicataria que justifique dicho cumplimiento por los
medios que proceda y/o llevándose a cabo las inspecciones que resulten oportunas.
empresa adjudicataria los Contratos de los guías turísticos encargados del servicio de
visitas, así como la habilitación de los mismos, a los efectos de comprobar que dicho
servicio se presta por el personal que corresponde”.
Esta resolución fue expresamente aceptada por la Consejería de Cultura y Turismo.
El expediente 20111103 tuvo por objeto la Escuela de Música “Ciudad de
Ponferrada”, y, en particular, por recibir subvenciones anuales, y la cesión de locales y otros
recursos públicos del Ayuntamiento de Ponferrada.
Tras recibirse la información que nos facilitó, tanto la Consejería de Educación como el
Ayuntamiento de Ponferrada, se constató que la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”
lleva a cabo una actividad privada, si bien, el Ayuntamiento de Ponferrada suscribe anualmente
un convenio de colaboración con la misma, para desarrollar un proyecto de fomento, promoción
y difusión de actividades musicales, a través de la realización de una serie de actuaciones
instrumentales y conciertos de los alumnos en la Casa de la Cultura y en el Teatro “Bergidum”
de Ponferrada.
Dicho convenio estaría amparado en la competencia que tienen atribuida todos los
ayuntamientos en materia de cultura, conforme a lo establecido en la letra o) del art. 20.1 de la
Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, para cuyo desarrollo pueden
planificar actuaciones acordes con la difusión de la cultura. Por otro lado, el procedimiento de
concesión de la subvención se ajusta a lo previsto en la normativa reguladora y, en particular,
en los arts. 22.2 y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el
art. 65 del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General
de Subvenciones. En efecto, conforme a esta regulación, cabe la concesión directa de
subvenciones que estén previstas nominativamente en los presupuestos generales de las
entidades locales, en los términos recogidos en los convenios, indicándose el carácter singular
de las mismas y las razones que acrediten el interés público, social, económico o humanitario.
Por lo que respecta al inmueble utilizado por la Escuela de Música de Ponferrada, tal
como nos informó el Ayuntamiento de Ponferrada, el mismo formaba parte de la Escuela Hogar
emplazada en la confluencia de las Calles Avenida Reino de León y Avenida de la Libertad de
Ponferrada. También se nos había indicado, por parte del Ayuntamiento, aportándonos copia de
la correspondiente certificación, que dicho inmueble aparecía en el Catastro a nombre de la
Dirección Provincial de Educación del Ministerio de Educación, ya que, por omisión, no fue
transferido a la Junta de Castilla y León con el traspaso de competencias educativas, no
obstante lo cual, teniendo en cuenta que dicho inmueble también se utilizaba para la
impartición de enseñanza obligatoria, corría con los gastos de mantenimiento y conservación,
como lo hacía con el resto de colegios públicos del municipio.
Con relación a ello, hay que tener en cuenta que el RD 1340/1999, de 31 de julio,
sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de
Castilla y León en materia de enseñanza no universitaria, contiene un anexo que refleja el
contenido del acuerdo adoptado el 22 de julio de 1999 por la Comisión Mixta de Transferencias
prevista en la disposición transitoria tercera del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. Y,
entre otras disposiciones, en dicho acuerdo se establece el traspaso de la función
correspondiente a “la dependencia, la titularidad administrativa y, en su caso, la propiedad y
demás derechos reales que el Estado ostenta sobre los edificios e instalaciones de todos los
centros públicos dependientes del Ministerio de Educación y Cultura que se hallan ubicados en
la Comunidad de Castilla y León, relativos a “Escuelas-hogar”.
De este modo, se evidenciaba, al menos desde el punto de vista catastral, una
irregularidad en cuanto a la titularidad del inmueble compartido por el centro de enseñanza de
educación obligatoria y la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”.
En otro orden de cosas, respecto a la cesión de parte de dicho inmueble a la
asociación de la que depende la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”, el Ayuntamiento de
Ponferrada, a través de su informe, invocó la facultad prevista en el art. 233 del RD 2568/1986,
de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y
régimen jurídico de las entidades locales, en virtud del cual las asociaciones a que se refiere el
art. 232 podrán acceder al uso de medios públicos municipales, especialmente los locales y los
medios de comunicación, con las limitaciones que imponga la coincidencia del uso por parte de
varias de ellas o por el propio Ayuntamiento, y serán responsables del trato dado a las
instalaciones. El uso de medios públicos municipales deberá ser solicitado por escrito al
Ayuntamiento, con la antelación que se establezca en los servicios correspondientes”.
Con relación a ello, el art. 236 del Reglamento de organización, funcionamiento y
régimen jurídico de las entidades locales exige, para que ese tipo de asociaciones tengan
reconocidos, entre otros, el derecho al uso de medios públicos, que estén inscritas en el
Registro Municipal de Asociaciones Vecinales, en el que podrán obtener la inscripción “todas
aquellas cuyo objeto sea la defensa, fomento o mejora de los intereses generales o sectoriales
de los vecinos del municipio y, en particular, las asociaciones de vecinos de un barrio o distrito,
las de padres de alumnos, las entidades culturales, deportivas, recreativas, juveniles, sindicales,
empresariales, profesionales y cualesquiera otras similares”.
El concepto amplio de asociación vecinal que acoge el Reglamento permitiría, en
principio, la cesión del inmueble a la asociación responsable de la Escuela de Música “Ciudad de
Ponferrada”, inscrita en el Registro Municipal de Asociaciones, si ésta así lo hubiera solicitado
por escrito. Asimismo, hay que tener en cuenta que el Ayuntamiento de Ponferrada también
nos había señalado que no constaba que cualquier otra asociación registrada hubiera solicitado
ayuda o presentado programa que coadyuvara con su realización a los intereses generales de
los vecinos del municipio.
En definitiva, llevando a cabo la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada” una
actividad de la que se sirve el Ayuntamiento de Ponferrada para ejecutar las competencias en
materia de cultura que tiene atribuidas, no se constató, en un principio, la existencia de
irregularidad alguna por el hecho de subvencionar a la asociación de la que dependía. Y
tampoco constituiría irregularidad alguna, tras una primera aproximación a los argumentos
defendidos por el Ayuntamiento, por facilitarse a la misma, como asociación inscrita en el
correspondiente Registro, el uso de locales públicos, en cuanto no existiera un agravio
comparativo respecto al tratamiento de las solicitudes que pudiera haber de otras asociaciones
registradas en el Registro Municipal de Asociaciones con los mismos o similares fines, y que
contribuyeran a desarrollar programas culturales para el municipio como el previsto a través del
convenio de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento y la asociación a cargo de la cual está
la Escuela de Música.
No obstante, la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”, además de desarrollar una
actividad de carácter cultural que pudiera redundar en beneficio de la comunidad, y que era
objeto de un convenio de colaboración suscrito con el Ayuntamiento de Ponferrada, también
parecía desarrollar una actividad lucrativa, como Centro que imparte enseñanzas no regladas de
música. Y, si la primera actividad podría justificar la utilización de locales de titularidad pública,
siempre que ello estuviera relacionado con el derecho a la información y participación
ciudadana, no así la segunda.
A estos efectos, como señala la STSJ de Les Illes Balears, Sala de lo Contenciosoadministrativo,
de 7 de junio de 2002 (recurso 268/2000), tras una lectura de la totalidad del
capítulo II del título VII del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales, el mismo «viene referido a la regulación de la información y participación
ciudadana. Es decir, se regula la intervención de los vecinos y demás asociaciones que forman
parte de la llamada “sociedad civil” en la actuación municipal, canalizando de esta forma la
intervención directa de tales vecinos en la vida municipal». Y sigue diciendo la Sentencia que “el
asociacionismo vecinal, así como la participación de entidades culturales, recreativas, etc.,
supone la participación directa de la ciudadanía”.
De este modo, podría decirse que la Escuela de Música “Ciudad de Ponferrada”,
cuando imparte unos estudios a quienes se matriculan en la misma, a cambio del abono del
correspondiente precio de la matrícula, no está precisamente contribuyendo a la defensa,
fomento o mejora de los intereses generales o sectoriales de los vecinos del municipio, ni
estamos hablando del ejercicio del derecho a la información y participación ciudadana.
De hecho, el Reglamento de participación ciudadana del Ayuntamiento de Ponferrada
(BOP de León, de 18 de junio de 1996), que tiene por objeto la regulación de las normas,
medios y procedimientos del ejercicio de los derechos de información y participación ciudadana
en el Ayuntamiento de Ponferrada, define a las “entidades ciudadanas” como “las asociaciones,
federaciones, uniones o cualesquiera otras formas de integración de asociaciones de base
constituidas para la defensa de intereses generales o sectoriales de los vecinos que, hallándose
previamente inscritas en el Registro General de Asociaciones, lo estén también en el Registro
Municipal de Asociaciones Vecinales de Ponferrada” (art. 3.2). Y es a estas entidades
ciudadanas a las que se reconoce, entre otros derechos, el de la participación en locales,
medios de comunicación y subvenciones municipales (arts. 23 y ss).
A la vista de la consulta de asociaciones que se pudo llevar a cabo a través de la
página web del propio Ayuntamiento de Ponferrada, la asociación responsable de la Escuela de
Música, aunque estaba inscrita en el Registro General de Asociaciones, no estaba inscrita en el
Registro de Asociaciones Vecinales de Ponferrada, como cauce para facilitar la participación de
los vecinos en la vida municipal, y, en cualquier caso, al margen de desarrollar una actividad
objeto del convenio de colaboración suscrito con el Ayuntamiento de Ponferrada con una clara
trascendencia pública, y que justifica la concesión de una subvención directa, exclusivamente
con relación a dicha actividad; sin embargo, la actividad lucrativa de la Escuela, como entidad
de naturaleza privada, no parece justificar, por sí misma, la atribución del uso de un inmueble
para que ésta pueda impartir clases de enseñanzas no regladas.
En virtud de todo lo expuesto, se consideró oportuno emitir las siguientes
resoluciones:
A la Consejería de Cultura y al Ayuntamiento de Ponferrada:
“Que, de forma conjunta, lleven a cabo las gestiones oportunas para regularizar todos
los aspectos relativos a la titularidad de la que fuera la “Escuela Hogar” de
Ponferrada, conforme al traspaso de las funciones, servicios y medios adscritos a los
mismos en materia de enseñanza no universitaria de la Administración del Estado a la
Comunidad de Castilla y León”.
Al Ayuntamiento de Ponferrada:
“Que se valore la supresión de la cesión, al menos con carácter gratuito, de dicho
inmueble a favor de la Asociación (...), en tanto que la misma es ajena al derecho de
información y participación ciudadana que podría fundamentarla”.
La Consejería nos aclaró que el inmueble sito en la Avenida Reino de León, Nº 44, de
la localidad de Ponferrada, es propiedad el Ayuntamiento, teniendo en una parte su sede la
Escuela de Música de Ponferrada, y, en otra, la Escuela Hogar “Las Encinas”. También se nos
indicó que los gastos correspondientes al suministro eléctrico, calefacción y teléfono corrían de
cuenta de la Escuela Hogar en concepto de gastos de funcionamiento; así como que la Escuela
de Música de Ponferrada, anualmente, realizaba una carga de gasoil como contraprestación del
uso de las instalaciones. Con todo, la Dirección Provincial de Educación, según se nos informó,
procedería a comunicar al Ayuntamiento de Ponferrada que sus obligaciones como titular del
inmueble incluían las labores de conservación y mantenimiento, entre las que se encontraba el
pago del suministro eléctrico y la calefacción del centro.
ÁREA G
INDUSTRIA, COMERCIO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Expedientes Área ................................................................ 147
Expedientes admitidos......................................................... 45
Expedientes rechazados ...................................................... 33
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 41
Expedientes acumulados ..................................................... 15
Expedientes en otras situaciones ........................................ 13
En el área que engloba los apartados de industria, comercio, empleo y seguridad
social, las quejas más numerosas han estado relacionadas con las instalaciones y servicios de
energía eléctrica, y con las relativas a las prestaciones que constituyen las últimas redes de
protección social, dando lugar todas estos aspectos a algún tipo de resolución.
En concreto, podemos hacer alusión a la construcción de algunas instalaciones,
alguna de ellas de energía eléctrica de alta tensión, a la incidencia de dichas instalaciones en la
propiedad privada, a la repercusión indebida de los costes de las infraestructuras necesarias
para el suministro solicitado para inmuebles sitos en suelo urbano que tienen la consideración
de solar, y a las reclamaciones relativas a la facturación de los suministros, aunque éstas, en la
mayoría de los casos, deben ser archivadas en cuanto las quejas, derivadas de relaciones
contractuales, no han generado la actuación de ninguna Administración, sino de empresas que
están al margen de las facultades de supervisión de la procuraduría. Asimismo, por lo que
respecta a las prestaciones para la protección social, la entrada en vigor de la normativa
reguladora de la renta garantizada de ciudadanía ha dado lugar a múltiples quejas sobre la
demora en la resolución de las solicitudes, sobre las dificultades de aportar la documentación
exigida a los extranjeros con vecindad civil en nuestra Comunidad, y sobre la exigencia estricta
del cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa reguladora al margen de la
finalidad de la misma, todo lo cual ha dado lugar a diversas resoluciones dirigidas a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.
Junto con las quejas relativas a las temáticas referidas, los ciudadanos también se han
expresado en contra de la gestión de algunas líneas de subvenciones como las previstas para
llevar a cabo actuaciones en materia de energía solar térmica y/o fotovoltaica, para la
adquisición de automóviles y otro material móvil que utilice tecnologías más eficientes
energéticamente, así como para la renovación de ventanas en los edificios. El rápido
agotamiento de los fondos destinados a dichas subvenciones, así como algunos inconvenientes
surgidos por la tramitación telemática de las solicitudes, se pusieron de manifiesto mediante
una serie de quejas que dieron lugar a varias resoluciones que se dirigieron a la Consejería de
Economía y Empleo.
Asimismo, las condiciones económicas más restrictivas impuestas en el nuevo marco
regulador de la producción fotovoltaica, para las inversiones que ya se habían realizado con
anterioridad al mismo, también dio lugar a diversas quejas que, no obstante, fueron dirigidas a
la Defensora del Pueblo, por cuanto el objeto de dichas quejas afecta a normativa de naturaleza
estatal.
En lo que se refiere al comercio, el protagonismo lo han tenido las quejas dirigidas
contra la venta ambulante irregular, y sobre los requisitos para el ejercicio de la venta en los
mercados municipales, produciéndose diversos pronunciamientos a través de las
correspondientes resoluciones dirigidas a los ayuntamientos afectados. Asimismo, sobre la
ordenación de la venta ambulante, se llevo a cabo de oficio una actuación que concluyó con
una resolución dirigida a cada una de las diputaciones provinciales de nuestra Comunidad, para
que presten a los ayuntamientos más pequeños la colaboración necesaria que facilite a éstos la
debida ordenación y control de la venta ambulante en sus municipios.
En materia de empleo, las quejas presentadas han sido de diversa naturaleza,
pudiendo destacarse, por haber dado lugar a algún tipo de resolución, aquellas relativas a
acciones de formación para el empleo a través de centros colaboradores, y a las subvenciones
para el autoempleo.
Respecto al año 2010, ha existido un significativo aumento de las quejas en el área de
industria, comercio, empleo y seguridad social, pasándose de las 97 que se produjeron en dicho
año a las 151 del año al que se refiere este Informe, igualándose prácticamente a las 149
quejas del año 2009. Este incremento, a su vez, viene dado por el aumento de las quejas en
materia de industria, y, en particular en lo que respecta a instalaciones y servicios de energía
eléctrica; así como a las 23 quejas registradas sobre cuestiones relativas a la renta garantizada
de ciudadanía, lo que ha contribuido a doblar prácticamente las quejas incluidas en el apartado
de Seguridad Social.
La colaboración de las administraciones para atender nuestras peticiones de
información ha sido aceptable, aunque el grado de aceptación de nuestras resoluciones no es
todo lo favorable que sería deseable. Así, por ejemplo, se han rechazado resoluciones en las
que se ha detectado algún defecto de procedimiento que perjudica a los interesados en
expedientes relativos a una infraestructura de producción de energía eléctrica, y en expedientes
de expropiación forzosa para llevar a cabo instalaciones de energía eléctrica, como también
podríamos considerar rechazadas, con independencia de los términos en los que se ha
respondido a las resoluciones, algunas de éstas relativas a flexibilizar los requisitos exigidos
para el reconocimiento del derecho a la renta garantizada de ciudadanía, en particular para los
extranjeros con vecindad civil en nuestra Comunidad. Por el contrario, se han acogido en parte
ciertas propuestas para mejorar la tramitación de algunas líneas de subvenciones, sobre la
necesidad de regular la venta ambulante en alguno de los municipios en los que no existe
ordenanza alguna, sobre la limitación de la actividad de venta de objetos en museos y a través
de una red “on-line” por la Administración que puede entrar en colisión con los intereses de los
profesionales afectados, y sobre el indebido cómputo de pensiones de alimentos que de hecho
no se perciben, a los efectos de considerar los ingresos máximos para obtener la renta
garantizada de ciudadanía.
A los efectos de valorar este apartado de resumen de actuaciones, hay que considerar
que, a fecha de cierre del Informe, en varios casos, la Administración a la que se ha dirigido la
correspondiente resolución se mantenía dentro del plazo para mostrar su aceptación o rechazo,
permaneciendo el expediente abierto a la espera de dicha contestación. Este es el motivo por el
que, en dichos casos, no se hace ninguna indicación sobre la postura de la Administración, sin
que ello quiera decir que ésta haya omitido dar la correspondiente respuesta en el plazo
establecido o en el que razonablemente se hubiera dejado transcurrir.
1. INDUSTRIA
1.1. Instalaciones de energía eléctrica
El expediente 20101902 tuvo por objeto una instalación de producción de energía
eléctrica mediante paneles fotovoltaicos autorizada en virtud de la resolución del Servicio
Territorial de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 7 de mayo de
2008, con la que se “aclaró” otra resolución de 21 de febrero de 2008, en el sentido de que la
instalación incluía, además de la planta de paneles solares, la correspondiente línea de
evacuación.
Los términos de la queja se concretaron en el hecho de que posibles afectados por la
instalación se vieron obligados a interesarse por la ubicación de los módulos fotovoltaicos en los
que consiste la instalación, así como por el trayecto de la línea de evacuación de la potencia
generada por dichos módulos; y por la relación de interesados que podrían haber realizado, en
su momento, las alegaciones oportunas si hubieran conocido la existencia del proyecto.
La instalación objeto del proyecto estaba sometida al Decreto 127/2003, de 30 de
octubre, por el que se regulan los procedimientos de autorizaciones administrativas de
instalaciones de energía eléctrica en Castilla y León.
A la vista de la información obtenida de la Consejería de Economía y Empleo, de la
Consejería de Medio Ambiente, del Ayuntamiento de Valverde de la Virgen, y de las Juntas
Vecinales de Villadangos del Páramo (término municipal de Villadangos del Páramo) y de San
Miguel del Camino (término municipal de Valverde de la Virgen); así como de la documentación
aportada por el autor de la queja, pudimos advertir:
El acuerdo de los titulares de los terrenos afectados constituyó la servidumbre de paso
que, en otro caso, habría de obtenerse previa solicitud de la declaración en concreto de la
utilidad pública de la instalación, con el correspondiente trámite de información pública.
Tras el oportuno trámite de información pública al que se sometió la solicitud, se
podían hacer las alegaciones que se estimaran oportunas a la vista del concreto proyecto que
se presentó, de modo que, existiendo una modificación sustancial de ese proyecto, no debía ser
autorizado sin que se diera la posibilidad de hacer alegaciones al mismo mediante el oportuno
trámite de información pública.
Con todo, cumplido el trámite de información pública, aunque en los términos
expuestos, debíamos preguntarnos si existía un vicio invalidante a tenor de lo dispuesto en el
art. 63 de la Ley 30/1996, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y a la vista de los datos existentes, lo que
en principio podría ser una irregularidad no invalidante, por la falta de concreción del proyecto
presentado a los efectos del trámite de información pública, se añadían unas carencias
procedimentales que evidenciaban una mala práctica administrativa e indefensión.
Por otro lado, resultó ignorada la aplicación de la Orden FOM/1079/2006, de 9 de
junio, por la que se aprueba la instrucción técnica urbanística relativa a las condiciones
generales de instalaciones y autorización de las infraestructuras de producción de energía
eléctrica de origen fotovoltaico, en cuanto a las exigencias de autorización de uso excepcional
en suelo rústico, y de licencia ambiental y de apertura.
De este modo, se evidenció una simplificación de trámites para la empresa propietaria
de la instalación, la alteración y elusión de plazos en beneficio de la misma, y la eliminación de
las garantías que van implícitas en los procedimientos de intervención administrativa y en los
procedimientos de participación pública.
Además, consideramos que los motivos de utilidad pública tienen un carácter
especialmente relevante en los supuestos como los indicados para permitir la obtención de la
copia del proyecto solicitada, máxime cuando dichas copias, por sí mismas, no supondrían una
limitación de los efectos de la protección intelectual de la que gozaba el proyecto.
Asimismo, el posible ilícito penal invocado por el Servicio Territorial de Industria,
Comercio y Turismo en una de sus resoluciones, en respuesta a la solicitud de la copia del
proyecto por parte de una asociación a la que se atribuyó la condición de interesada en el
expediente, no era un argumento válido, puesto que la sección 1 del capítulo XI, del título XIII,
del Código Penal, bajo la rúbrica “De los delitos relativos a la propiedad intelectual”, tipifica
conductas en las que concurre un ánimo de lucro.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular las siguientes
resoluciones:
A la Consejería de Economía y Empleo:
“- Que el trámite de información pública de los procedimientos de autorización
administrativa de las instalaciones de energía eléctrica es un trámite esencial, que
permite formular alegaciones sobre la base del conocimiento de los proyectos para los
que se solicita autorización. De este modo, el trámite debe versar sobre la concepción
global del Proyecto, y, en particular, sobre la correcta y completa ubicación de la
instalación sometida a autorización. En otro caso, el trámite de información pública no
cumple con la finalidad que le es propia, causando indefensión, por lo que procede
anular la autorización otorgada, en tanto no se subsane la omisión de un trámite de
información pública acorde con las características del Proyecto autorizado.
evacuación de las plantas fotovoltaicas como la que es objeto de este expediente,
como instalaciones de producción de energía eléctrica de origen fotovoltaico, por lo
que resulta exigible la correspondiente licencia urbanística y autorización de uso
excepcional en suelo rústico, y licencia ambiental y de apertura.
titular la construcción o el establecimiento de la misma, por lo que la ejecución de
obras a tal fin, antes de obtenerse dicha aprobación, debería dar lugar a la
paralización de las mismas a través de los instrumentos de control con los que
cuentan las Administraciones implicadas, como las de seguridad industrial.
omisión de trámites, plazos, u otros condicionantes que impliquen un perjuicio para
aquel frente a intereses particulares.
públicas, debiendo interpretarse con carácter excepcional las limitaciones previstas en
la Ley para el acceso de los interesados a la documentación obrante en los
expedientes administrativos, y, en particular, para obtener copias de los Proyectos
acompañados a las solicitudes de autorización administrativa de instalaciones de
energía eléctrica”.
A los Ayuntamientos de Valverde de la Virgen y de Villandangos del Páramo:
objeto de este expediente, tanto a su paso por terreno del municipio de Valverde de
la Virgen como del municipio de Villadangos del Páramo; así como la omisión de la
autorización del uso excepcional en suelo rústico respecto a la línea de evacuación a
su paso por el municipio de Valverde de la Virgen, debe dar lugar a la nulidad de las
licencias urbanísticas en la que se ha amparado la ejecución de la instalación.
titular la construcción o el establecimiento de la misma, por lo que la ejecución de
obras a tal fin, antes de obtenerse dicha aprobación, debería dar lugar a la
paralización de las mismas a través de los instrumentos de control con los que
cuentan las Administraciones implicadas, entre ellas las de carácter urbanístico”.
El Ayuntamiento de Villadangos del Páramo respondió a nuestra resolución incidiendo
en la correcta actuación llevada a cabo por dicha Corporación, en contra de los criterios
mantenidos en la misma.
Por su parte, el Ayuntamiento de Valverde de la Virgen también rechazó la resolución,
considerando que la Orden FOM/1079/2006, de 9 de junio, traslada el cumplimiento de la
licencia urbanística con autorización de uso excepcional en suelo rústico a la Ley 5/1999, de 8
de abril, de Urbanismo de Castilla y León; y según ésta, en suelo rústico común, están
permitidas las obras públicas e infraestructuras en general cuando estén previstas en el
planeamiento urbanístico, como era el caso, por lo que la instalación a la que se refiere la queja
no precisaba autorización de uso excepcional del suelo.
Asimismo, el Ayuntamiento de Valverde de la Virgen también consideró que la
instalación de los paneles fotovoltaicos respondía a un único proyecto, que se dividía en dos al
afectar su ubicación a dos municipios, pero que debía dar lugar a una única licencia ambiental,
que debía ser tramitada por el Ayuntamiento de Villadangos en el que se centra la producción
de energía, y no por el Ayuntamiento de Valverde de la Virgen, que únicamente debía otorgar
licencia urbanística.
La Consejería de Economía y Empleo tampoco aceptó nuestra resolución, por los
siguientes motivos:
Frente a los razonamientos expuestos con relación a la autorización administrativa de
la instalación y la aprobación del proyecto de instalación de producción de energía eléctrica
mediante paneles fotovoltaicos, se nos indicó que, conforme al art. 11 del Decreto 127/2003,
de 30 de octubre, no era necesario el envío de una separata del anteproyecto al Ayuntamiento
de Valverde de la Virgen, ya que este Ayuntamiento y la empresa del proyecto habían suscrito
un contrato de servidumbre de paso en fecha 4 de marzo de 2008; y la finalidad del precepto
indicado, al exigir la remisión de separatas a las administraciones titulares de los bienes
afectados, es que éstas presten su conformidad o den su permiso para la imposición de las
correspondientes servidumbres de paso.
Respecto a las autorizaciones de cambios de proyecto, la Consejería de Economía y
Empelo sostuvo que el proyecto inicial no tuvo modificaciones de carácter sustancial para la
planta fotovoltaica y la línea de evacuación, por lo que no resultó necesario efectuar un nuevo
trámite de información pública.
También se señaló que la complejidad de la obra y la necesidad de introducir
modificaciones en la ejecución de la misma explicaba que la empresa incumpliera el plazo de
ejecución de nueve meses que se estableció en la resolución del Servicio Territorial de
Industria, Comercio y Turismo de 7 de mayo de 2008; y que, en cualquier caso, dado que dicho
Servicio no declaró la caducidad de la autorización, la misma no había perdido vigencia. De este
modo, se trataba de simples irregularidades no invalidantes, tanto el incumplimiento del plazo
de ejecución por la empresa, como el que en la resolución de 16 de diciembre de 2010, de
aprobación de modificación del proyecto, no se especificara ningún plazo para la ejecución.
Finalmente, en cuanto a las autorizaciones de cambios de proyecto, la Consejería
incidió en que no resultaba necesario un trámite de información pública, ni la remisión de las
separatas del proyecto a los ayuntamientos. También se rechazó la afirmación de esta
procuraduría, en el sentido de que la obra se ejecutó sin contar con la resolución de aprobación
del proyecto, de acuerdo con la información facilitada por los autores de la queja, y en
consideración a una denuncia formulada ante el Ayuntamiento de Valverde de la Virgen;
señalándose, en contra, que los certificados finales de la planta y de la línea de evacuación
estaban visados el 21 de enero de 2011, en aplicación del art. 16 del Decreto 127/2003, siendo
por tanto posteriores a la resolución de aprobación del proyecto, por lo que tampoco es cierto
que la obra se hubiera ejecutado sin contar con la pertinente autorización administrativa.
Sobre el principio de transparencia en la actuación administrativa, la Consejería
consideró que el contenido de la propiedad intelectual, conforme a la Ley de Propiedad
Intelectual, impedía a la administración facilitar copias del proyecto de la instalación.
Por último, también en contra del criterio de esta procuraduría, la Consejería de
Economía y Empleo consideró que no existía vicio invalidante, por el hecho de que se omitiera
al Ayuntamiento de Valverde de la Virgen en la publicación referida a la línea de evacuación, si
no que se trataba de un defecto formal que carecía de entidad jurídica suficiente para amparar
una pretensión anulatoria, dado que no existieron carencias procedimentales ni indefensión
para los interesados.
El expediente 20110164 se inició con una queja que hacía alusión a un proyecto de
línea eléctrica aérea que dio lugar a la expropiación de una finca, remitiéndose el expediente de
justiprecio a la Comisión Territorial de Valoración, una vez que el propietario había presentado
su valoración y fue rechazada por la empresa beneficiaria, sin notificar a aquel la valoración que
ésta hubiera realizado.
Con todo, tal como nos confirmó la Consejería de Economía y Empleo atendiendo a
nuestra petición de información, desde la fecha en la que se remitió a la Comisión Territorial de
Valoración el expediente por falta de acuerdo en la valoración de la finca expropiada, hasta que
se notificó al interesado dicha remisión, transcurrieron más de dos meses, y ello a pesar de
varios escritos presentados por el interesado en el tiempo intermedio, para hacer efectivo su
derecho a conocer el estado del procedimiento seguido conforme al apartado a) del art. 35 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como el derecho a que se le notificara un acto
administrativo que afectaba a sus derechos en los términos del art. 58 de la misma Ley.
Pero, además, una vez que el interesado formuló su valoración, en el mismo plazo de
20 días, se le debía haber comunicado la aceptación o rechazo de la misma por estar previsto
en el art. 30.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, incluido en el capítulo III del título II de la
misma, al que se remite el art. 156.2 del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, de actividades de
transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de
instalaciones de energía eléctrica.
Por otro lado, el art. 30.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, para los supuestos en los
que es rechazada la valoración de los propietarios, prevé que debe notificarse a éstos hoja de
aprecio fundada, que, en los diez días siguientes, “podrá aceptar lisa y llanamente o bien
rechazarla, y en este segundo caso tendrá derecho a hacer las alegaciones que estime
pertinentes, empleando los medios valorativos que juzgue más adecuados para justificar su
propia valoración a los efectos del art. 43, y asimismo a aportar las pruebas que considere
oportunas en justificación de dichas alegaciones”. Sin embargo, dado que la empresa
beneficiaria rechazó la valoración del propietario, se ha omitido este trámite previo a la remisión
del expediente del justiprecio a la Comisión Territorial de Valoración.
De este modo, sin que se le hubiera facilitado al propietario de la finca una hoja de
aprecio fundada que pudiera desvirtuar la suya, y, por tanto, sin que hubiera podio hacer
contra la misma las alegaciones que hubiera tenido por conveniente, aportando las pruebas que
al efecto pudiera considerar pertinentes, podríamos estar ante un vicio de nulidad o
anulabilidad de los arts. 62.1 e) y 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
respectivamente.
No obstante, la STSJ de Castilla y León de Burgos, Sala de lo Contenciosoadministrativo,
Sección 1ª, de 21 de octubre de 2005, analiza el criterio jurisprudencial sobre si
el incumplimiento del plazo de 20 días que tiene la administración expropiante, para aceptar o
rechazar la hoja de aprecio del propietario, tiene un carácter esencial, y da lugar a que,
transcurrido el mismo, debe entenderse que ha habido una aceptación de la valoración del
propietario por silencio positivo, o si el incumplimiento del plazo implica algún vicio de nulidad o
anulabilidad; así como las consecuencias que deben derivarse de la falta de notificación al
propietario de la valoración realizada por la Administración, y, por tanto, la remisión del
expediente al Jurado Provincial de Expropiación nada más que el propietario presenta su hoja
de aprecio, sin comunicarse a éste la aceptación o rechazo de la misma.
Y, conforme a esta Jurisprudencia, se estima que dicho plazo no tiene una naturaleza
esencial, y que, en todo caso, la solución de la retroacción de actuaciones no conllevaría otra
cosa que la mayor dilación del procedimiento, además de que la demora en los plazos,
tratándose de la determinación del justiprecio, se compensa con la existencia de intereses de
demora correspondientes a aplicar sobre el justiprecio. En definitiva, en la Sentencia,
remitiéndose a otra de 11 de marzo de 2004 de la misma Sala, se estima que no se vulnera el
procedimiento hasta el extremo de apreciar la concurrencia de una causa de nulidad o de
anulabilidad cuando, tras elaborarse las hojas de aprecio por ambas partes y ser las mismas
totalmente discordantes, el expediente se pasa al Jurado para fijar el justiprecio sin que
previamente se notifique al propietario la hoja de aprecio de la Administración, y sin dar la
posibilidad de formular más alegaciones sobre esa hoja de aprecio.
No obstante, en el caso que nos ocupa, incluso, no constaba que en el expediente
remitido a la Comisión Territorial de Valoración se hubiera incluido una valoración llevada a
cabo por la empresa beneficiaria después de rechazar la del propietario de la finca, por lo que
tampoco podíamos saber si existiría una total discordancia entre las valoraciones de las dos
partes antes de la remisión del expediente a la Comisión Territorial de Valoración.
En cualquier caso, con independencia de que no llegaran a apreciarse vicios de
nulidad o anulabilidad en atención a la tendencia flexibilizadora de la Jurisprudencia, lo cierto es
que la Administración, sometida al ordenamiento jurídico, está llamada a cumplir los plazos y
seguir los procedimientos establecidos al efecto.
A todo ello había que añadir que, de cuanto se desprendía en el escrito de queja y del
informe que nos ha remitido el Servicio Territorial, parecía que en los primeros trámites del
procedimiento expropiatorio no se había tenido por interesado al propietario de la finca, por no
conocerse la referencia catastral de ésta, lo que obligó al propietario a pedir que se le tuviera
por interesado, tras lo cual, se le dio traslado de las actuaciones mediante comunicación
notificada el 8 de septiembre de 2010. Sin embargo, el art. 25 d) del Decreto 127/2003, de 30
de octubre, por el que se regulan los procedimientos de autorizaciones administrativas de
instalaciones de energía eléctrica en Castilla y León, sin perjuicio de remitirse al procedimiento
expropiatorio de la sección 2ª del capítulo V del título VII del RD 1955/2000, de 1 de diciembre,
establece que “en el trámite de información pública, deberá notificarse individualmente a todos
los interesados titulares de bienes y derechos que el solicitante considere de necesaria
expropiación/imposición de servidumbre”.
Si los aspectos procedimentales constituyen una importante garantía para los
ciudadanos frente a las actuaciones de las administraciones públicas, ello cobra más relevancia
en el caso de afectar al derecho a la propiedad reconocido en el art. 33 de la Constitución
Española, en tanto que la expropiación forzosa constituye una forma de privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos.
En virtud de todo lo expuesto, formulamos la siguiente resolución a la Consejería de
Economía y Empleo:
“- Que las Administraciones están obligadas a cumplir los plazos y seguir los trámites
de los procedimientos establecidos en la Ley; así como a responder a los interesados
que, sin corresponderles, tienen que asumir la carga de exigir, precisamente, que se
cumplan dichos plazos y trámites.
piezas de expropiación, tras el rechazo de la valoración que hace el propietario de sus
bienes o derechos, debe notificársele la valoración contraria, en los términos previstos
en el artículo 30-2 de la Ley de Expropiación Forzosa, con carácter previo a la
remisión del expediente a la Comisión Territorial de Valoración”.
La Consejería de Economía y Empleo aceptó parcialmente nuestra resolución, en
particular en lo relativo a la demora en la respuesta a la petición de información que el
interesado realizó sobre la aceptación o rechazo de la hoja de aprecio que presentó en el
expediente de expropiación de su finca, y sobre la demora en la remisión del expediente a la
Comisión Territorial de Valoración.
No obstante, la Consejería consideró que en ningún caso se causó indefensión, ya que
el interesado conocía la valoración de la empresa beneficiara de la expropiación de su finca; así
como que “el rechazo por la empresa beneficiaria de la hoja de aprecio formulada por el
interesado no implica necesariamente, aunque pueda resultar adecuado, que deba ponerse en
conocimiento de la otra parte, quien ya conoce la valoración de la empresa”.
Asimismo, la Consejería incidió en el hecho de que los interesados en cualquier
expediente administrativo pueden conocer el estado de tramitación del procedimiento en todo
momento, obteniendo las copias oportunas, sin que todas las actuaciones de trámite dentro del
procedimiento deban ser puestas en conocimiento del interesado de forma escrita.
El expediente 20110751, también estuvo relacionado con la expropiación de una
finca tras ser declarada en concreto la utilidad pública de una instalación eléctrica.
En este caso, se pudo comprobar que un recurso de alzada contra la resolución en la
que se había hecho dicha declaración, para cuya resolución está previsto el plazo de tres
meses, conforme a lo dispuesto en el art. 15.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
se había resuelto tras haber transcurrido casi dos años y medio. Por otro lado, desde la
ocupación de la finca, hasta que se remitió el expediente de expropiación a la Comisión
Territorial de Valoración, transcurrió prácticamente un año. Y, asimismo, habiendo entrado el
expediente de expropiación forzosa en la Comisión que habría de resolver sobre el justo precio
del objeto expropiado, después de más de un año y medio, el expropiado no había visto
satisfecho su derecho a ser indemnizado por la expropiación de una finca que había sido
ocupada hace unos dos años y medio.
Con todo, a la vista del régimen de indemnización por demora en la fijación del justo
precio previsto en los arts. 71 y ss del Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por
Decreto de 26 de abril de 1957, con relación al art. 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16
de diciembre de 1954, consideramos oportuno formular la siguiente resolución tanto a la
Consejería de Economía y Empleo, como a la Consejería de Hacienda:
“- El deber de la Administración de resolver los recursos que se formulen en el plazo
previsto en la Ley.
justo precio, y, por lo tanto, el deber de indemnizar dichos intereses al interesado en
la expropiación de la finca a la que se refiere este expediente.
particular, la fijación del justo precio tras la entrada de los mismos en la Comisión
Territorial de Valoración, a la vista del retraso que se pone de manifiesto en la
tramitación de los mismos, con evidente perjuicio para los expropiados y para los
administrados en general”.
Con relación a ello, aunque se nos comunicó que se compartía la necesidad de
cumplir los plazos establecidos en la ley para resolver, también se nos indicó que el estudio de
todos los expedientes que tienen entrada en la Comisión Territorial de Valoración de León se
llevaba a cabo por riguroso orden de entrada.
1.2. Reclamaciones contra compañías suministradoras de energía eléctrica
En el expediente 20111784 se puso de manifiesto que el Servicio Territorial de
Industria, Comercio y Turismo de León había denegado una reclamación basada en el hecho de
que una empresa distribuidora de energía eléctrica había condicionado el acceso a su red de
distribución, para el suministro de energía eléctrica solicitado para un inmueble sito en el
municipio de Cubillas de Rueda (León), al abono de la cantidad presupuestada para la línea de
extensión desde el punto de acceso a la red.
Según la resolución de dicho Servicio, la desestimación de la reclamación formulada
contra la empresa distribuidora de electricidad estaba fundada en que, de la certificación
municipal aportada por el reclamante no se deducía, ni se certificaba, que el terreno tuviera la
condición de solar, de acuerdo con los arts. 23 y 24 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por
el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
Sin embargo, a la vista de la documentación aportada junto con el escrito de queja, el
Ayuntamiento de Cubillas de Rueda había emitido un certificado fechado el 14 de julio de 2011,
según el cual, el inmueble en cuestión: “se encuentra ubicado en Suelo Urbano Consolidado.
Edificación Consolidada (SUC/EC), en virtud de las Normas Urbanísticas Municipales de Cubillas
de Rueda, aprobadas definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Castilla y León el 30 de
junio de 2005, siendo publicadas en el BOP nº 247 de 25 de noviembre de 2005, teniendo la
condición de solar, toda vez que cuenta con los servicios correspondientes”.
El art. 45 del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, sobre actividades de transporte,
distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de
energía eléctrica, dispone que las empresas distribuidoras están obligadas a la realización de las
infraestructuras necesarias cuando el suministro se ubica “en suelo urbano que tenga la
condición de solar”, si, tratándose de suministros en baja tensión, la instalación cubre una
potencia máxima de 50 kW.
El Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de
Urbanismo de Castilla y León, en su art. 20, distingue tres clases de suelo: el suelo urbano, el
suelo rústico, y el suelo urbanizable. Y, a su vez, conforme al precepto, el suelo urbano puede
tener dos categorías, la de suelo urbano consolidado, y la de suelo urbano no consolidado.
Por otro lado, la clasificación del suelo puede establecerse, entre otros instrumentos
posibles, mediante las Normas Urbanísticas Municipales, según lo dispuesto en el art. 21 del
Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, como es el caso de las Normas Urbanísticas
Municipales de Cubillas de Rueda.
Asimismo, la condición de solar, según la definición establecida en el art. 24 del
Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, la pueden tener los terrenos incluidos en la
categoría de suelo urbano consolidado, a tenor del art. 25.1 a).
Con todo ello, el art. 45 del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, prevé que las
infraestructuras necesarias del suministro deben llevarse a cabo por las empresas distribuidoras
cuando el mismo se ubique en suelo urbano que tenga la condición de solar; y ambas cosas
constan en la certificación emitida por el Ayuntamiento de Cubillas de Rueda.
En definitiva, en contra del motivo de la denegación de la reclamación formulada
expuesta en la resolución del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo, la
certificación emitida por el Ayuntamiento de Cubillas de Rueda acreditaba los presupuestos
establecidos en el art. 45 del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, por lo que, en definitiva,
debería correr a cargo de la empresa reclamada la realización de las obras necesarias para
atender el suministro solicitado.
En virtud de todo lo expuesto, se formuló la siguiente resolución:
“- Que existe una certificación del Ayuntamiento de Cubillas de Rueda, sobre la
condición de suelo urbano consolidado y la condición de solar del terreno en el que se
ubica el inmueble, para el que se ha solicitado el suministro eléctrico objeto de la
reclamación resuelta en virtud de la Resolución de 10 de noviembre de 2011, del
Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de León.
sido estimada, por lo que habría de procederse a la oportuna revisión de la Resolución
del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de León, y declararse la
obligación de la empresa distribuidora de realizar las obras necesarias para atender el
suministro solicitado”.
1.3. Tramitación de subvenciones
Varios expedientes de queja tuvieron por objeto la gestión telemática de
determinadas subvenciones. Así, el expediente 20110245 se refirió a los problemas de acceso
a la aplicación informática prevista para la tramitación de las solicitudes de subvenciones
cofinanciadas con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional para actuaciones en materia de
energía solar térmica y/o fotovoltaica en Castilla y León, convocadas por la Orden
EYE/1761/2010, de 21 de diciembre, que habían de resolverse por orden de presentación, y
hasta que se agotaran los fondos económicos habilitados al efecto (apartado 2 de la disposición
novena). Por su parte, el expediente 20110259 tuvo por objeto la tramitación de una solicitud
de subvención realizada por un ciudadano, a través de un concesionario de una marca de
automóviles, conforme a la convocatoria de subvenciones cofinanciadas con el Fondo Europeo
de Desarrollo Regional para la adquisición de automóviles, motocicletas, autobuses, camiones y
otro material móvil que utilicen tecnología más eficiente energéticamente (Orden
EYE/1770/2010, de 22 de diciembre). Asimismo, los expediente tramitados de forma acumulada
con los números de referencia 20110151 y 20110253, estuvieron relacionados con la
convocatoria de subvenciones cofinanciables con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional del
Plan Renove de Ventanas de Castilla y León, llevada a cabo a través de la Orden
EYE/1758/2010, de 21 de diciembre, planteándose también la adecuación del sistema de
tramitación telemática.
La tramitación telemática de las subvenciones tiene numerosas ventajas, no obstante
lo cual, en el caso de las subvenciones en materia de energía solar térmica y/o fotovoltaica, la
Consejería de Economía y Empleo nos confirmó que se había producido una interrupción del
sistema temporal que fue oportunamente solucionado.
En cualquier caso, debimos considerar que la simplificación que aporta la tramitación
telemática no puede ignorar el derecho de los beneficiarios a que, con carácter general, puedan
elegir el canal de comunicación con las administraciones, y, en su caso, intervenir por sí mismos
en los procesos telemáticos, a tenor de lo dispuesto en el art. 27 de Ley 11/2007, de 22 de
junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, y el art. 9 de la Ley
2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la
Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública.
En virtud de todo lo expuesto, en el expediente 20110245 consideramos oportuno
formular la siguiente resolución, de cara a sucesivas convocatorias de subvenciones en materia
de energía térmica y/o fotovoltaica:
“- Permitir a los beneficiarios de las subvenciones optar por presentar sus propias
solicitudes.
de sus solicitudes a través de la aplicación electrónica establecida al efecto, o de
forma presencial, desde el mismo instante en el que se inicia el plazo de presentación
de solicitudes.
reducir el bloqueo de la aplicación informática prevista para la tramitación de las
subvenciones, a causa de las masivas solicitudes producidas al inicio del plazo de
presentación de las mismas.
tanto con carácter previo al plazo para presentar las solicitudes de subvención, como
durante el proceso de tramitación de las mismas, dirigida, tanto a los sectores
implicados en el campo de las actuaciones subvencionadas, como a los beneficiarios
de las subvenciones”.
Con relación a esta recomendaciones, en las que se insistió con ocasión de la
resolución emitida en los expedientes 20110151 y 20110253, la Consejería de Economía y
Empleo, haciendo suyo el informe emitido por el Ente Regional de la Energía, consideró que no
se podían aceptar las tres primeras recomendaciones, dadas las ventajas que presenta el
sistema de gestión telemática utilizado, estimando, sin embargo, que sí era necesario llevar a
cabo una mayor divulgación sobre las ayudas.
En el expediente 20110259, en el que, además, se plantearon diversas dificultades
para acceder a las subvenciones a tenor de las bases de convocatoria, se emitió una resolución
en los siguientes términos:
“Que, también con relación a la línea de subvenciones para la adquisición de
automóviles, motocicletas, autobuses, camiones y otro material móvil que utilicen
tecnología más eficiente energéticamente, se mantenga la debida información, tanto
con carácter previo al plazo para presentar las solicitudes de subvención, como
durante el proceso de tramitación de las mismas, dirigida, tanto a los sectores
implicados en el campo de las actuaciones subvencionadas, como a los beneficiarios
de las subvenciones. Esta información debe facilitar la adecuada interpretación de los
mensajes de los sistemas de seguridad de los navegadores de los equipos
informáticos, a la vista de las incidencias cuya repetición se ha constatado, a través de
la experiencia surgida en la tramitación telemática de las subvenciones solicitadas
hasta el momento”.
La Consejería de Economía y Empleo aceptó esta resolución, indicándonos que se
habían adoptado medidas de información permanente a través de la página web, y que, en un
futuro, se realizarían acciones de información dirigidas tanto a los solicitantes como a los
agentes implicados. Asimismo, se nos hizo saber que se estaba preparando un módulo para
habilitar a los propios beneficiarios, para que pudieran acceder a su expediente electrónico y así
consultar y conocer todos los datos, informaciones, requerimientos y resoluciones que se
produjeran, manteniéndoles informados a la misma vez que los instaladores a través de correoe.
Finalmente, respecto a los mensajes de seguridad de los navegadores, se había
reprogramado el sistema de control de registro de firmas, para que no "saltaran" mensajes no
entendibles o que pudieran provocar confusión en cuanto al acceso a las aplicaciones.
2. COMERCIO
2.1. Venta ambulante
El expediente 20101771 fue iniciado con una queja en la que se hacía alusión a
varios escritos presentados por un vecino en el Ayuntamiento de Hontanares de Eresma, por los
que se solicitaba la regulación de la venta ambulante en dicha localidad, sin que los mismos
tuvieran respuesta tras varios meses transcurridos.
Según el informe que nos dirigió el Ayuntamiento de Hontanares de Eresma, el Pleno
del Ayuntamiento, en consideración a dicha solicitud, adoptó el acuerdo de “adaptar la
Ordenanza existente a la situación actual o bien elaborar una nueva Ordenanza reguladora de
Venta Ambulante para el municipio”, dando traslado a la solicitante del acuerdo.
En el acta de la sesión del Pleno se reflejó que, en la deliberación previa al acuerdo
adoptado, se hizo referencia a la existencia de una “Ordenanza creada muy antigua” que habría
que buscar en los archivos municipales, por lo que se deducía que, en el mejor de los casos,
dicha Ordenanza estaba siendo ignorada, aunque, conforme al apartado g) del art. 25.2 de la
Ley de Bases de Régimen Local, el municipio debe ejercer, en todo caso, competencias en
materia de “abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores”.
Por otro lado, debemos tener en cuenta que, si bien cabe regular, y, en definitiva,
permitir la venta ambulante en los términos establecidos en la legislación vigente; por otro lado,
debe perseguirse la práctica de venta ambulante irregular, y, en concreto, la venta de
determinados productos, como el pan y sus derivados, sin que se cumplan las medidas
higiénico-sanitarias, e, incluso, cuando dicha venta pueda estar concurriendo con la existencia
de un despacho de pan abierto al público.
A estos efectos, el art. 21.1 del RD 1137/1984, de 28 de marzo, prohíbe totalmente la
venta ambulante y la venta domiciliaria de pan y panes especiales, así como en instalaciones
callejeras, puestos de mercadillo, tenderetes y cobertizos o directamente del vehículo
transportador de estos productos, permitiendo excepcionalmente la venta de pan desde el
vehículo transportador en aquellos núcleos urbanos donde no exista despacho alguno de venta.
Además, la realización de ventas especiales, entre las que se encuentra la venta
ambulante, incumpliendo las condiciones y limitaciones que para las mismas se establezcan
legal o reglamentariamente, está tipificada como infracción grave en el art. 53 de la Ley de
Comercio de Castilla y León.
Por otro lado, el art. 46 de la Ley 16/2002, de 19 de diciembre, de Comercio de
Castilla y León (redactado por el número 15 del art. 4 del DL 3/2009, de 23 de diciembre, de
Medidas de Impulso de las Actividades de Servicios de Castilla y León), y el art. 18 b) del
Decreto 82/2006, de 16 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley de Comercio
de Castilla y León, atribuyen competencia a los ayuntamientos para “otorgar las autorizaciones
para el ejercicio de la venta ambulante en sus respectivos términos municipales de acuerdo con
sus normas específicas y las contenidas en la legislación vigente, así como establecer los
Reglamentos u Ordenanzas reguladoras de esta actividad comercial”.
Con todo, se recomendó al Ayuntamiento de Hontanares de Eresma, a través de la
correspondiente resolución:
“Que, de acuerdo con la determinación del Ayuntamiento de Hontanares de Eresma,
expresada en el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento celebrado el 14 de
diciembre de 2010, se actúe conforme a la Ordenanza que regule la venta ambulante
para hacer cumplir la misma, de tal modo que en el Municipio no se lleven a cabo
prácticas de venta ambulante irregular”.
El Ayuntamiento nos respondió señalando que obra en todo momento conforme a las
ordenanzas impuestas y aprobadas por él, aunque, si, en algún momento no lo ha hecho, ha
sido por desconocimiento de la existencia de las mismas. En cualquier caso, aunque resulta
llamativo que el Ayuntamiento pueda desconocer la existencia de sus propias ordenanzas,
parecía manifestar una voluntad acorde con el contenido de nuestra resolución.
La ausencia de normativa que regulara la venta ambulante también se puso de
manifiesto en el expediente 20110025, referido en este caso al municipio de San Bartolomé
de Pinares.
El Ayuntamiento de este municipio nos aportó, junto con su informe, una copia de la
Ordenanza reguladora del precio público por puestos, casetas de venta, espectáculos o
atracciones situados en terreno de uso público e industrias callejeras y ambulantes y rodaje
cinematográfico (BOP de Ávila de 11 de diciembre de 1989).
Sin embargo, esta Ordenanza respondía simplemente al establecimiento de precios
públicos por las utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales derivados de la
ocupación de la vía pública o terrenos de uso público, conforme a lo dispuesto en la legislación
sobre haciendas locales; y no a la competencia que se atribuye a los ayuntamientos por el art.
46 de la Ley 16/2002, de 19 de diciembre, de Comercio de Castilla y León, y el art. 18 b) del
Decreto 82/2006, de 16 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la anterior Ley,
para “otorgar las autorizaciones para el ejercicio de la venta ambulante en sus respectivos
términos municipales y establecer los Reglamentos u Ordenanzas reguladoras de esta actividad
comercial, para lo cual deberán tener en cuenta el nivel de equipamiento comercial existente”.
El art. 47.1 de la Ley de Comercio de Castilla y León establece un contenido mínimo
que han de tener estas disposiciones, que ha de incluir los lugares y periodos en los que
puedan desarrollarse las diferentes modalidades de venta ambulante, el número de puestos y
licencias, los productos que podrán ser ofrecidos a la venta, la tasa a pagar por la concesión de
la licencia, el régimen interno del funcionamiento del mercadillo, y la previsión del régimen
sancionador aplicable. Este tipo de ordenanza, de la que carecía el Ayuntamiento de San
Bartolomé de Pinares es la que permitiría definir la venta regular, y actuar contra las prácticas
irregulares que se produzcan en el municipio.
En cualquier caso, al margen de que los ayuntamientos no pueden autorizar ventas de
productos cuya normativa reguladora lo prohíba (art. 47.2 de la Ley de Comercio de Castilla y
León), la realización de ventas especiales, entre las que se encuentra la venta ambulante,
incumpliendo las condiciones y limitaciones que para las mismas se establezcan legal o
reglamentariamente, está tipificada como infracción grave en el art. 53 de la Ley de Comercio
de Castilla y León. Asimismo, el Decreto 82/2006, de 16 de noviembre, también atribuye a los
órganos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León con competencia en materia
de comercio interior el ejercicio de funciones de vigilancia, control e inspección sobre las
actividades comerciales realizadas en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León
por comerciantes o por quienes actúen por cuenta de ellos, así como sobre las instalaciones y
establecimientos comerciales, productos y servicios que se comercialicen (art. 24).
Además, la intervención de los órganos con competencia en materia de sanidad
podría ser requerida para el ejercicio de las facultades de inspección y control de productos
alimenticios, cuya venta puede estar afectada por normativa sectorial, como, por ejemplo, es el
caso del pan y sus derivados, respecto a los cuales, el art. 21.1 del RD 1137/1984, de 28 de
marzo, por el que se aprueba la reglamentación técnico-sanitaria para la fabricación, circulación
y comercio del pan y panes especiales, prohíbe totalmente la venta ambulante y la venta
domiciliaria de pan y panes especiales, así como en instalaciones callejeras, puestos de
mercadillo, tenderetes y cobertizos o directamente del vehículo transportador de estos
productos, permitiendo excepcionalmente la venta de pan desde el vehículo transportador en
aquellos núcleos urbanos donde no exista despacho alguno de venta.
Por ello, se dirigió al Ayuntamiento de San Bartolomé de Pinares la siguiente
resolución:
“- Establecer una regulación de los requisitos y condiciones que deben cumplirse para
el ejercicio de la venta en el término municipal de San Bartolomé de Pinares, por
comerciantes, fuera de un establecimiento permanente, de forma habitual, ocasional,
periódica o continuada, en lugares debidamente autorizados o en instalaciones
comerciales previstas al efecto, y que se haga cumplir dicha regulación a través del
régimen sancionador previsto al efecto.
órganos competentes de la Junta de Castilla y León en materia de Comercio y Sanidad
de los hechos que pudieran constituir algún tipo de venta irregular en el Municipio de
San Bartolomé de Pinares”.
Con relación a ello, el Ayuntamiento no consideró conveniente establecer en la
modificación de la Ordenanza de venta ambulante un régimen sancionador, por tratarse de un
municipio de escasa población, considerando que eran aisladas las ventas ambulantes que se
realizan fuera de los días permitidos, avisándose en su caso, a la Guardia Civil.
No obstante, se nos puso de manifiesto el compromiso de trasladar a los órganos
competentes de la Junta de Castilla y León en materia de comercio y sanidad, los hechos que
pudieran constituir algún tipo de venta irregular en el municipio.
2.2. Mercados
El expediente 20101498 se inició con motivo de una queja en la que se ponía de
manifiesto que el Ayuntamiento de Ávila permitía que determinadas personas llevaran a cabo la
actividad de venta en los mercados al aire libre situados en el término municipal de Ávila, sin
cumplir los requisitos para el ejercicio de dicha actividad, y, en particular, el de estar en
situación de alta en el correspondiente epígrafe fiscal del impuesto de actividades económicas,
y hallarse al corriente de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social.
Según manifestaciones del autor de la queja, esa actuación del Ayuntamiento ponía
en inferioridad de condiciones a quienes cumplían todos los requisitos exigidos para obtener la
correspondiente autorización municipal, estando al corriente del pago de las cuotas de la
Seguridad Social, de la cuota de la Cámara de Comercio, de la póliza de seguro de
responsabilidad civil igualmente exigida a los comerciantes, etc., de modo que los márgenes
generados de la actividad comercial de quienes cumplían con todas las exigencias establecidas
en el Reglamento regulador vigente, se reducían, hasta tal punto, que podrían llegar a tener
que abandonar la actividad que constituía su medio de vida.
Con relación a ello, y según la información que nos había remitido el Ayuntamiento de
Ávila, permanecía en vigor el Reglamento Regulador de la Venta en los Mercados Municipales al
Aire Libre en el término municipal de Ávila, de fecha 12 de septiembre de 2005 (BOP de Ávila
de 15 de septiembre) sin que hubiera sido objeto de modificación alguna. Este Reglamento
establece, en su art. 4.1, las condiciones para el ejercicio de la venta regulada en el mismo, a
algunas de las cuales ya se ha hecho referencia al identificar el objeto de la queja; y, asimismo,
cuenta con un régimen de infracciones y sanciones, obligando a los servicios municipales
competentes en cualquiera de las materias objeto de regulación de la Ordenanza a “vigilar y
garantizar el debido cumplimiento por los titulares de las autorizaciones de lo preceptuado en el
mismo y especialmente, de las exigencias y condiciones higiénico-sanitarias” (art. 12.1),
atribuyéndose al Ayuntamiento de Ávila competencias sancionadoras, sin perjuicio de las que
correspondan a otras Administraciones (art. 12.2).
Con todo, el Reglamento constituye un instrumento válido para garantizar el
mantenimiento de la actividad comercial de aquellos que cumplen con las obligaciones
impuestas por el Ayuntamiento de Ávila para desarrollar dicha actividad, correspondiendo al
mismo Ayuntamiento exigir el cumplimiento de los requisitos impuestos, no solo frente a
quienes realizan la actividad comercial de forma regular, sino, también, frente a los
consumidores.
Llamó la atención, sin embargo, que, con relación al objeto de la queja, aunque el
Ayuntamiento de Ávila nos señaló que la labor de vigilancia y de garantía del debido
cumplimiento de lo preceptuado en el Reglamento regulador se llevaba a cabo por el encargado
del mercado y por los agentes de la policía municipal, igualmente se nos indicó que, en los dos
últimos años, no se había incoado ningún expediente sancionador por infracción del
Reglamento, aunque sí había habido varios apercibimientos.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
al Ayuntamiento de Ávila:
“Que ponga un especial celo en el cumplimiento del Reglamento Regulador de la
Venta en los Mercados Municipales al Aire Libre en el Término Municipal de Ávila, en
particular en cuanto a la vigilancia y control de las exigencias establecidas para
quienes realizan la actividad comercial a través de sus Agentes, y, en definitiva, en la
eliminación de las prácticas irregulares que puedan estar teniendo lugar en contra o al
margen de las correspondientes licencias municipales”.
2.3. Otros
El expediente 20101017 se inició con motivo de la creación de una red de
establecimientos en espacios dependientes de la Diputación de León, como el Museo
Etnográfico Provincial de Mansilla, junto con una red on line, para la venta de diversa clase de
productos, entre ellos, de artesanía de la provincia. La queja que inició el expediente señalaba
que dicha actividad comercializadora suponía una competencia desleal para los negocios cuyo
objeto era la venta de artesanía y productos propios de la provincia de León en
establecimientos que debían de estar al corriente del pago de impuestos y otras cargas a las
que estaba sometida la actividad.
A la vista de la información proporcionada por la Diputación, la actividad era
desarrollada por el Instituto Leonés de Cultura, cuyo Consejo Rector había creado el Museo
Etnográfico Provincial de Mansilla de las Mulas, en el que existe un punto de exhibición y venta
de productos de artesanía y reproducción de piezas propias del Museo.
La actividad de venta se realizaba en régimen de gestión directa por personal
dependiente de la Diputación de León, y los productos que integraban la oferta estaban
recogidos en el Acuerdo del Consejo Rector de fecha 2 de febrero de 2011, en el que además
se aprobaron los precios públicos para su venta (BOP de León, de 25 de marzo de 2011).
Respecto a la procedencia de los productos, el material relacionado con publicaciones
y otro material diverso era de la propia Diputación de León y de otros centros dependientes de
la misma; en tanto que los productos de merchandising y de artesanía eran adquiridos a
distintos proveedores, a través de contratos menores de suministro.
Respecto a los criterios seguidos para la selección de los proveedores a los que se les
había adjudicado los contratos, y para la selección de los productos adquiridos, se nos señaló
que los criterios que se aplicaban en la selección eran estrictamente los etnográficos y
museográficos y, cuando existían artesanos con una misma clase de productos, los promotores
y el artesano llegaban a un acuerdo para que solo se comercializara un producto de cada uno
de ellos.
Asimismo, se nos comunicó que la actividad de merchandising y de venta de
productos en el Museo Etnográfico estaba amparada por las licencias otorgadas por el
Ayuntamiento de Mansilla, en concreto, la licencia de primera ocupación para el Museo de 15
de diciembre de 2010, y el trámite de la comunicación de inicio de actividad de la oficina de
exposición, venta e información turística en el Museo aprobado con fecha de 6 de abril de 2011.
Con todo, la Diputación invocaba las competencias atribuidas en las letras c) y d) del
art. 36 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), al amparo de las
cuales se creó el Instituto Leonés de Cultura, cuyos Estatutos, en su art. 4 i), contemplan como
fines el “velar por la salvaguarda del patrimonio histórico-artístico, arqueológico y natural de la
provincia leonesa, así como conservar el de la Diputación provincial”.
Entendimos, sin embargo, que dicho título competencial, y los fines del Instituto
creado al amparo del mismo, de forma muy indirecta podían justificar la actividad desarrollada
a través de la Diputación de León que, en definitiva, consistía en la comercialización de
productos adquiridos a terceros, tal como lo pudiera hacer cualquier tipo de establecimiento
abierto al público, si bien a través de contratos administrativos de suministro.
En efecto, las competencias de la LRBRL invocadas se concretan en “la prestación de
servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso supracomarcal”, así como en “la
cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio
provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este
ámbito”. Y, por otro lado, la finalidad del Instituto Leonés de Cultura, de salvaguardar el
patrimonio de la provincia leonesa, y de conservar el de la Diputación de León, tampoco parecía
que pudiera lograrse con la venta de una serie de productos de merchandisig y de artesanía
representativos de la provincia, que previamente eran adquiridos a proveedores, aunque fuera
en el marco de una actividad museística relacionada con la cultura leonesa.
Por otro lado, la comercialización de productos realizada por el Instituto Leonés de
Cultura podía interferir en la actividad económica de diversos sectores, en particular el de los
establecimientos particulares dedicados precisamente a la comercialización de productos de
artesanía, alguno de ellos de forma especializada, y en el sector de los propios artesanos.
En momentos en los que la crisis económica agudiza las dificultades por las que pasan
los autónomos o las pequeñas empresas, la existencia de una vía alternativa para la adquisición
de productos muy concretos promovida desde la Administración, sin que con ello se contribuya
verdaderamente a la satisfacción de los intereses generales a los que se debe, puede
considerarse, si no irregular, al menos inadecuada; incluso en cuanto a la forma de articular
dicha actividad, ya que el contrato de suministro está pensado para que las administraciones
adquieran o arrienden productos o bienes muebles cuyo último destinatario es la propia
administración y sus servicios, y no para la reventa de los objetos adquiridos a precio de
mercado.
Con todo, la actividad de venta desarrollada por el Instituto Leonés de Cultura en
museos dependientes de la Diputación de León, y mediante la creación de un portal en internet,
e incluso impulsando el desarrollo de productos de diseño para su venta al público en exclusiva,
no respondía al papel típico de las administraciones provinciales, y, en esa medida, no debía
llevarse a cabo ignorando los intereses de los diversos sectores implicados en el comercio de los
productos suministrados.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente resolución
a la Diputación de León:
“- Que, para mantener la actividad desarrollada a través del Instituto Leonés de
Cultura, relativa a la venta de productos de “merchandising” y sobre todo de artesanía,
se valore, con un estudio realizado al efecto, la incidencia de esa actividad en los
sectores que están presentes en el mercado, previa convocatoria de quienes puedan
representar sus intereses, y, en particular, de las asociaciones de empresarios,
comerciantes, artesanos, etc.
atípico en consideración a las competencias que tienen encomendadas las
Diputaciones Provinciales, su dimensión sea acorde con los puntos de venta que
habitualmente existen en los museos”.
La Diputación provincial de León nos puso de manifiesto la aceptación del contenido
de la resolución, señalándonos que se tendrían en cuenta nuestras recomendaciones en cuanto
a la realización de un estudio de la incidencia de la actividad comercial desarrollada por dicha
Administración en los sectores presentes en el mercado y en la venta de productos, así como
que se intentaría que la dimensión de dicha actividad fuera acorde con las funciones del Museo
Etnográfico Provincial de Mansilla y con las competencias propias de las diputaciones
provinciales.
3. EMPLEO
3.1. Formación para el empleo
El expediente 20101886 se relacionó con la valoración de los cuatro proyectos de
formación presentados por un centro colaborador de Formación Ocupacional de Castilla y León,
conforme a la resolución de 23 de diciembre de 2009, del ECYL, por la que se convocaron
subvenciones para el año 2010, cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, en los programas
autonómicos de formación para el empleo y de orientación, formación e inserción profesional
incluidos en el Plan Regional de Empleo y en el programa operativo FSE de Castilla y León
(BOCYL, de 14 de enero de 2010).
Dicho centro colaborador había mostrado su discrepancia con las valoraciones que
habían obtenido sus proyectos, en especial por algunos de los criterios contenidos en la base 6ª
de la Orden EYE/1171/2009, de 22 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras de
las subvenciones del programa de orientación, formación e inserción profesional (FPO/TA,
Expediente OFI/09/2010/1), y, que, a la vista de la documentación de la que se nos había dado
traslado, dicha discrepancia podría tener ciertos fundamentos.
La información que nos remitió el ECYL, por mediación de la Consejería de Economía
de Empleo, no aclaró suficientemente la adecuación de la valoración de los proyectos a las
bases reguladoras. Así, por ejemplo, uno de los criterios que fue valorado con cero puntos, fue
el correspondiente a la “Presentación de acuerdos con empresas en que se desarrollarán las
prácticas no laborales de las acciones formativas. (De 0 a 4 puntos)” [apartado f) de la base 6ª-
1 de la Orden] y, sin embargo, junto con la documentación acompañada al escrito de queja, se
habían incluido las copias de nueve convenios de colaboración suscritos por el centro
colaborador con distintas empresas de seguridad, en cuyas cláusulas se hacía referencia a la
integración de los alumnos de aquella en éstas empresas.
A pesar de éstas y otras circunstancias, la Consejería de Economía y Empleo no nos
había aportado el informe vinculante que debió emitir la comisión de valoración conforme a las
bases 15ª y 16ª de la Orden EYE/1171/2009, de 22 de mayo, a pesar de que así se solicitó
expresamente en nuestra petición de información; ni tampoco la propuesta de resolución
realizada por el Servicio de Programas Autonómicos de Formación Profesional Ocupacional.
Asimismo, tampoco se habían desvirtuado las circunstancias que habrían justificado una mayor
puntuación de los proyectos presentados por el centro colaborador, a la vista de los datos con
los que contábamos; y todo ello sin cuestionar el margen de discrecionalidad con el que
cuentan los órganos que intervienen en la valoración de las solicitudes de las subvenciones,
que, sin embargo, no alcanza a eludir el cumplimiento de las bases establecidas.
A ello hay que unir que, a nuestra solicitud de información sobre la tramitación dada a
las alegaciones realizadas por el centro colaborador, con relación a los criterios de valoración de
los proyectos que presentó, se nos había respondido que, desde el ECYL, “no se han realizado
con el Centro de Formación (...) otras actuaciones posteriores a la notificación de las
valoraciones otorgadas a sus proyectos por parte de la Comisión de Valoración”. Es decir, se
habían ignorado dichas alegaciones, y se había eludido dar respuesta alguna.
Pues bien, con todo, en el supuesto que contemplamos podía advertirse, al menos,
una incertidumbre sobre la efectividad del derecho de los interesados en el proyecto a un
tratamiento imparcial y objetivo de sus asuntos por parte de la Administración autonómica, en
los términos previstos en el art. 16 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los
Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de
Gestión Pública; y, asimismo, dado el tiempo transcurrido desde que, en representación del
centro colaborador, se habían solicitado las aclaraciones que se habían estimado pertinentes,
también cabría advertir una vulneración del derecho a recibir información sobre un asunto
relacionado con los intereses legítimos, ante la falta de respuesta de la Administración
autonómica a la que obliga el art. 24.2 de la misma Ley, en relación con el art. 12.
A ello hay que unir que, según la información obtenida, fue propuesta la concesión de
subvenciones a aquellas entidades cuyas solicitudes tuvieran una puntuación media sobre todos
los proyectos igual o superior a 37,5 puntos, quedando la puntuación media de los proyectos
presentados por el centro colaborador al que se refiere la queja en 35,5 puntos, por lo que, una
leve modificación de la puntuación a su favor, podría haber supuesto la obtención de las
subvenciones solicitadas. Incluso, los proyectos presentados por dicho centro colaborador
obtuvieron la valoración de 35, 37, 36 y 34 puntos, llamando la atención el contenido de la
propuesta referida, sobre la consideración de la valoración media de todos los proyectos
presentados por las entidades, en lugar de la valoración de cada proyecto, de tal modo que,
dentro de los propuestos por cada entidad solicitante, unos pudieran ser subvencionados y
otros no.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Una revisión de la valoración de los Proyectos presentados por (...) a los efectos de
comprobar la correcta aplicación de las Bases a las que están sometidas las
subvenciones solicitadas por la misma, con las consecuencias que de ello pudieran
derivarse en el caso de que hubiera correspondido subvencionar dichos Proyectos.
relación a la valoración realizada de sus Proyectos, dando explicación de los motivos
concretos por los que las puntuaciones que se ponen en duda serían las correctas a
tenor de las Bases reguladoras”.
Ambas recomendaciones fueron aceptadas por la Consejería de Economía y Empleo, si
bien, el resultado de la revisión no modificó la valoración inicial de los proyectos, fundamentada
en criterios objetivos adoptados por la comisión de valoración en el ejercicio de sus funciones.
Con relación a la concesión de las "Becas Etheria III", gestionadas por el
Ayuntamiento de León, y dirigidas a titulados recientes de formación profesional y de
universidad, para realizar prácticas profesionales en Europa, se tramitó el expediente
20101836. A tenor de la queja, el proceso de selección careció de transparencia alguna, no
existiendo unos criterios previos a los que atenerse para valorar las solicitudes, ni ningún tipo
de publicidad sobre el resultado de las entrevistas llevadas a cabo con los candidatos en
atención a la distinta valoración que pudieran merecer los aspectos considerados para su
selección.
A la vista del informe que nos había remitido el Ayuntamiento de León, dichas becas,
incluidas en el Programa “Leonardo da Vinci” creado por la Unión Europea, habían sido
adjudicadas a una entidad de consultoría externa, y el proceso de selección consta de unas
pruebas escritas de idiomas, realizadas por los candidatos a través de un programa informático
específico, cuyos resultados son obtenidos de forma inmediata, comunicándose los mismos a
los candidatos de forma inmediata; así como de una entrevista personal individualizada.
Asimismo, aunque el Ayuntamiento de León, a través de su informe, invocaba la
doctrina jurisprudencial, en virtud de la cual las puntuaciones de los tribunales de selección
respondían a criterios de discrecionalidad técnica no revisables jurisdiccionalmente, sí procedía
velar por la regularidad del proceso de selección, y por la aplicación de los elementos reglados
llamados a evitar cualquier tipo de arbitrariedad, que en ningún caso estaba acreditado que se
hubiera producido en el supuesto que nos ocupaba, puesto que ningún dato lo constataba.
Dentro de los elementos reglados, además de los considerados en sentido estricto
desde el punto de vista jurídico, cabría añadir aquellos que contribuyen a que el ciudadano
pueda advertir el debido reflejo de los principios de buena fe y de confianza legítima a los que
hace referencia el art. 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en toda actuación llevada
a cabo desde cualquier Administración, destinada a servir a los intereses generales. Por ello, la
pretensión de un candidato que se somete a unas pruebas, de conocer anticipadamente las
reglas a las que se somete, y conocer conforme a dichas reglas la decisión adoptada respecto a
su solicitud, y, en definitiva, a obtener un tratamiento imparcial y objetivo de los asuntos que le
conciernan, forma parte del derecho a la buena administración que esta procuraduría estaba
llamada a garantizar.
Por otro lado, el Ayuntamiento de León nos confirmó que los listados de seleccionados
y suplentes no eran expuestos al público, a pesar de que, un mayor grado de transparencia se
obtendría de unos listados en los que a cada solicitante se atribuyera la puntuación
correspondiente a cada uno de los criterios de selección que habían de ser valorados.
Por todo ello, consideramos oportuno formular la siguiente resolución:
“Que, en todo proceso de selección en régimen de concurrencia competitiva,
respetando la discrecionalidad técnica de quienes han de valorar las circunstancias de
cada candidato, debe haber constancia documental, de conocimiento público, sobre
cuáles de esas circunstancias han sido consideradas en cada candidato, y en qué
medida han influido en el resultado del proceso”.
3.2. Fomento del empleo
El expediente 20111971 se inició con motivo de una queja contra la resolución del
ECYL, por la que no se admitió una solicitud de la subvención presentada al amparo de la
resolución de 21 de marzo de 2011, del ECYL, por la que se convocaron las subvenciones,
cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, destinadas a fomentar el autoempleo en la
Comunidad de Castilla y León para el año 2011 (BOCYL, de 23 de marzo de 2011). El motivo de
la inadmisión de la solicitud de la subvención había sido que, según el criterio del órgano
resolutor, la misma se presentó fuera del plazo establecido en la convocatoria, esto es, fuera de
los dos meses contados desde la fecha de efectos del alta en el régimen especial de
autónomos.
Según los datos extraídos de la documentación que nos había sido aportada junto con
el escrito de queja, y que no resultaban controvertidos a tenor del contenido del informe que
nos fue enviado el ECYL, aunque la solicitud se presentó pasados los dos meses desde la fecha
de efectos del alta en el régimen especial de autónomos, sí fue presentada dentro del plazo de
los dos meses a partir de que fuera solicitado el alta en dicho régimen.
La resolución que inadmitió la solicitud de la subvención se fundamentó en la
aplicación del apartado séptimo, punto 2. b) de la resolución de convocatoria, y de la base 3ª
de la Orden EYE/219/2011, de 3 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras de la
subvención solicitada, en la que se señala que se entenderá por fecha de alta en el Régimen
Especial de Trabajadores Autónomos la que conste como fecha real de alta en el fichero de
afiliación de la TGSS. Con todo, la resolución de inadmisión de la solicitud atribuía al apartado
séptimo, punto 2. b) de la resolución de convocatoria un texto entrecomillado que no se
correspondía con dicho apartado según la publicación de la resolución hecha en el BOCYL del
23 de marzo de 2011 (pag. 20332), sin que constara que hubiera existido una corrección de
posibles errores que hubiera modificado el texto original.
En concreto, el texto del apartado publicado en el BOCYL es del siguiente tenor literal:
“Si el alta del solicitante en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos o en la Mutualidad
del Colegio Profesional correspondiente hubiera tenido lugar en fecha posterior a la producción
de efectos de esta Resolución de convocatoria, el plazo de presentación de las solicitudes de
subvención es de dos meses contados desde del alta en el Régimen Especial de Trabajadores
Autónomos o en la Mutualidad del Colegio Profesional correspondiente”.
Sin embargo, en la resolución que inadmitió la solicitud de subvención se entrecomilla,
como si fuera el texto de la resolución de convocatoria, el siguiente: “El plazo para la
presentación de la solicitud es de dos meses contados desde la fecha de alta en el Régimen
Especial de Trabajadores Autónomos o en la Mutualidad del Colegio Profesional
Correspondiente”.
A nuestro juicio, esa alteración de la regulación establecida en la resolución de
convocatoria tenía su trascendencia, por cuanto, como se había comprobado en el caso que nos
ocupa, la fecha en la que se produjo la inclusión en el Régimen de Trabajadores Autónomos
podía ser una, mientras que la fecha en la que tenía efectos dicha inclusión se retrotraía al día
primero del mes natural en el que concurrían en la persona de que se trate las condiciones
determinantes de su inclusión en el campo de aplicación del Régimen de Trabajadores
Autónomos, tras la correspondiente solicitud, tal como establece el art. 46 del RD 84/1996, de
26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y
afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores de la Seguridad Social. En
definitiva, cabe distinguir la fecha en la que se solicita la inclusión en el Régimen de la
Seguridad Social, y la fecha, normalmente anterior, en la que tiene efectos la inclusión.
La resolución de convocatoria ciertamente podía inducir a interpretar que se había
producido un error de redacción, y que podría haber existido la intención de expresar, en lugar
de “desde del alta”, “desde la fecha del alta”, “desde el alta”, “desde la fecha de solicitud de
alta”, “desde la fecha de efectos del alta”. Al respecto, según el informe que nos ha remitido el
ECYL, existía un mero “error tipográfico en su redacción”, y no cabía interpretar la redacción
errónea «más allá de la sustitución del término “del” por “el”, pues si fuera otra la intención del
legislador, a estas alturas ya habría sido objeto de la modificación o corrección pertinente».
Sin embargo, no podíamos compartir que no existiera un verdadero problema de
interpretación a partir de la redacción del precepto aplicado, y que la duda se resolvía a través
del sentido propio de las palabras utilizadas, puesto que, incluso aunque consideremos que el
texto debería decir “desde el alta”, permanecería la duda de estimar si ello hace referencia a la
fecha de la solicitud del alta o a la fecha de efectos del alta en el Régimen Especial de
Trabajadores Autónomos. De hecho, aunque ello no tiene importancia, la resolución que no
admite a trámite la solicitud de subvención presentada por el interesado integra el texto de la
convocatoria, no sustituyendo “desde del alta” por “desde el alta”, sino que sustituye el texto
original por “desde la fecha de alta”. Con todo, el criterio hermenéutico literal del art. 3.1 del
Código Civil, por sí solo, no descarta que pudiera interpretarse que el plazo establecido se
podría computar desde la fecha de la solicitud del alta en el Régimen Especial de Trabajadores
Autónomos.
Por otro lado, el hecho de que el legislador no hubiera corregido el error tipográfico
tampoco ayudaba a interpretar en un sentido u otro la resolución de convocatoria, ni servía de
apoyo a la interpretación llevada a cabo por el órgano resolutor, dado que, entre otras cosas, el
legislador podía no haber advertido la problemática generada a partir de la redacción dada a
dicha resolución.
En cualquier caso, consideramos que las dudas interpretativas a las que daba lugar la
redacción de la resolución de convocatoria no deberían redundar en perjuicio de los solicitantes
de las subvenciones, ni la resolución que inadmitió la solicitud de subvención debería fundarse
en un texto entrecomillado que no se correspondía con la literalidad de la resolución de
convocatoria. Esto resulta especialmente significativo cuando, además, en las convocatorias
para los años 2009 y 2010, el criterio claramente establecido en las correspondientes
resoluciones era el de iniciar el cómputo del plazo de dos meses para solicitar la subvención
“...desde la solicitud de alta en el Régimen de la Seguridad Social...”. De este modo,
considerando los antecedentes normativos, a los efectos de llevar a cabo la labor interpretativa
de la convocatoria que nos interesaba, se podría considerar que el error estuvo en la omisión
del término “la solicitud”, entre las palabras “desde” y “del”.
Por otro lado, también hay que tener en cuenta que la base 3ª de la Orden
EYE/219/2011, de 3 de marzo, cuando define la fecha de alta en el Régimen Especial de
Trabajadores Autónomos, no lo hace a los efectos de fijar el plazo para solicitar las
subvenciones, pues éste debe expresarse en la convocatoria, tal como establece el art. 33.2 de
la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, de Medidas Financieras. De hecho, en la resolución que no
se admite la solicitud de la subvención se omiten los párrafos primero y tercero del apartado a)
del número 1 de la base 3ª, acogiéndose únicamente el párrafo segundo. Sin embargo, los
párrafos omitidos son los que explican a qué efectos debe tenerse como fecha de alta en el
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos la que conste como fecha real de alta en el
fichero de afiliación de la Tesorería General de la Seguridad Social. En efecto, el párrafo primero
establece un requisito de los beneficiarios de las subvenciones, cual es la existencia de una
coincidencia temporal entre la situación de desempleo e inscripción como demandante de
empleo y el alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos. Y, por lo que respecta al
párrafo tercero, es del siguiente tener literal “No obstante, si debido a la retroacción de los
efectos del alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos al primer día de cada mes,
el interesado no pudiera acceder a la subvención por no cumplir el requisito exigido en este
apartado, se entenderá por fecha de alta la que figure como fecha de registro de la solicitud de
alta en dicho régimen”.
En el informe que nos fue remitido, también se justificaba la interpretación dada por
el órgano resolutor en el hecho de que había existido una modificación respecto a convocatorias
anteriores, por razones de seguridad jurídica. En concreto, se señalaba que los solicitantes
encontraban muchas dificultades para aportar el documento que acreditara la fecha de
presentación de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (modelo TA/521),
puesto que en la mayoría de los casos la solicitud se hacía de forma telemática y los duplicados
de dicho documento únicamente hacían referencia al dato de la fecha en que se solicita el
mismo; o bien, si se formaliza la solicitud en ventanilla, algunas delegaciones de la TGSS no
facilitan dicho documento, a pesar de ser el mismo un modelo oficial. También se nos indicó
que la modificación se había debido a que existe la posibilidad para los diferentes órganos
gestores de acceder por medios telemáticos al fichero de afiliación de la TGSS de solicitantes de
las subvenciones. Sin embargo, aunque es legítimo el cambio indicado, y más por las razones
expresadas, el ciudadano que solicita la subvención no tiene por qué conocer dichos extremos
y, en todo caso, en tanto que la normativa aplicable no acoja dicha modificación en los
términos que resulten oportunos, también por razones de seguridad jurídica.
Uno de los principios de actuación de la Administración autonómica recogidos en el
art. 5 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con
la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública, es el “principio de
comprensión”, en virtud del cual “las normas y los procedimientos administrativos han de ser
claros y comprensibles para los ciudadanos”; y también el “principio de responsabilidad”, por el
que la Administración de la Comunidad, en su forma de gestionar, ha de asumir de forma
expresa sus obligaciones ante los ciudadanos. Asimismo, el art. 42 de la misma Ley, referido a
la “calidad normativa y evaluación del impacto normativo”, en su apartado 2, establece el
“principio de accesibilidad”, que implica que “la norma sea clara, comprensible y conocida por
los destinatarios”.
Como conclusión, debemos considerar que había existido un error de trascripción en
la resolución de convocatoria, pero que ese error planteaba un verdadero problema de
interpretación de la norma, optando el órgano resolutor por la interpretación más perjudicial a
los interesados, incluso en contra de la interpretación que podría derivarse de los antecedentes
normativos de las convocatorias inmediatas.
En virtud de todo lo expuesto, dirigimos a la Consejería de Economía y Empleo la
siguiente resolución:
“- Una redacción clara y comprensible de las normas por las que se rigen las
convocatorias de las subvenciones a las que se refiere este expediente de queja.
en cuanto al plazo para presentar las solicitudes, acorde con los antecedentes
normativos de anteriores convocatorias, a los efectos de revisar las inadmisiones de
solicitudes presentadas dentro del plazo de dos meses desde la solicitud de alta en el
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos.
que ha formulado contra la Resolución de 12 de agosto de 2011 de la Gerencia
Provincial del Servicio Público de Empleo de Valladolid, conforme a lo expuesto en los
apartados anteriores”.
3.3. Otros
La ofertan de cursos de carretilleros hechos por algunas academias, haciendo
referencia en su publicidad a un supuesto “carnet oficial de carretillero” que se obtendría con la
realización de dichos cursos, relacionando dicho carné con las exigencias del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, fue objeto del expediente 20111577.
Frente a ello, debemos considerar que no existe el carné oficial de carretillero
expedido por la Administración laboral como tal, sino que el anexo II del RD 1215/1997, de 18
de julio, en el punto 2 relativo a las “Condiciones de utilización de equipos móviles,
automotores o no”, señala que “la conducción de equipos de trabajo automotores estará
reservada a los trabajadores que hayan recibido una formación específica para la conducción
segura de esos equipos de trabajo”.
En todo caso, la protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo es un
derecho de los trabajadores, y los empresarios deben garantizar que los trabajadores reciban
una formación e información adecuada sobre los riesgos derivados de la utilización de equipos
de trabajo, así como sobre las medidas de prevención y protección que hayan de adoptarse,
todo ello conforme a lo dispuesto en los arts. 4.2 d) y 19.1 del ET, en relación con los arts. 14,
15 y 16 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y los arts. 3 y 5 del RD 115/1997
anteriormente aludido.
Así, la formación específica que sí exige la normativa laboral para los trabajadores que
utilicen equipos de trabajo automotores, y que puede lograrse a través de cursos impartidos
por distintos centros o academias, debe proporcionarla el empresario, y dicha formación debe
ser adecuada a cada tipo de máquina, sin que exista un carné que habilite con carácter
genérico para la utilización de carretillas.
Con todo, en tanto que la normativa en materia de defensa de los consumidores y
usuarios estima que no se consideran como tales quienes utilicen o disfruten bienes o servicios
dentro del ámbito de una actividad empresarial o profesional (art. 2 de la Ley 11/1998, de 5 de
diciembre, para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de Castilla y León), nos centramos
en la publicidad dirigida a los propios trabajadores, que pueden contratar la realización de un
curso de carretillero, con la expectativa errónea de que van a obtener un “carné oficial” que les
facilitará la obtención de un empleo, con motivo de una publicidad que podría considerarse
engañosa.
Con relación a este último punto discrepaba la Consejería de Economía y Empleo,
conforme al informe que nos remitió, entendiendo que “los posibles problemas de publicidad en
los cursos para los trabajadores no es materia de consumo, puesto que no son consumidores
finales y por lo tanto no entran dentro del concepto de consumidor establecido en la Ley
11/1998”, cuyo art. 2 dispone: “A los efectos de esta Ley, se entiende por consumidor o usuario
toda persona física o jurídica a la que se ofertan bienes y servicios, o los adquiere, utiliza o
disfruta, como destinatario final, para uso o consumo personal, familiar o colectivo, siempre que
quien los ofrezca o ponga a su disposición ostente la condición de empresario o profesional, con
independencia de su naturaleza pública o privada. No tendrán la consideración de consumidores
y usuarios quienes adquieran, utilicen o disfruten de bienes o servicios dentro del ámbito de
una actividad empresarial o profesional”.
Sin embargo, consideramos que la exclusión del concepto de consumidores y usuarios
que hace la Ley no afecta a personas particulares que realizan un curso desligado de su actual
o efectiva actividad profesional. Una persona desempleada que realiza un curso, con el fin de
aumentar sus posibilidades de obtener un eventual trabajo, o de obtener un trabajo distinto al
que realiza, al fin y al cabo, tiene una posición final en la relación contractual surgida con la
academia o centro que le imparte el curso, puesto que ese curso no está relacionado con
ninguna actividad empresarial o profesional concreta de quien hace el curso. Desde otro punto
de vista, podría decirse que, para la persona desempleada o que quiere obtener otro trabajo
distinto al que realiza, el curso está destinado a satisfacer una necesidad personal, la de
conseguir unas habilidades y credenciales que aumenten las posibilidades de una anhelada
contratación laboral.
Cierto es que el concepto de consumidor y usuario no ha sido pacífico a tenor de la
redacción tanto, de los textos estatales, como autonómicos que regulan la defensa de los
mismos; no obstante, se ha tendido a acoger un criterio amplio de consumidor tanto por la
doctrina como por la jurisprudencia, para dotar de un mayor efecto protector a la normativa
que regula la materia.
En este sentido, podemos hacer referencia al supuesto de la SAP de Castellón,
Sección 3ª, de 9 de marzo de 2007, que, con relación a la aplicación de la Ley 7/1995, de 23 de
marzo, de Crédito al Consumo, conforme a la cual la ineficacia del contrato cuyo objeto sea la
satisfacción de una necesidad de consumo lleva consigo la ineficacia del contrato destinado a su
financiación, contempla el supuesto del error sufrido por una persona al contratar un curso con
un centro de enseñanza a distancia, para la preparación de la oposición de policía nacional en
virtud de la información inexacta ofrecida por el comercial de dicho centro, sin que, en este
caso, se pusiera en cuestión el carácter de consumidor del contratante, así como la ineficacia de
la contratación por dicho motivo.
Asimismo, la SAP de A Coruña, Sección 6ª, de 26 de mayo de 2006, también con
relación a la aplicación de la Ley de Crédito al Consumo, atribuyó expresamente la condición de
consumidores a los padres de los alumnos de una academia que ofrecía cursos de idiomas,
incluso siendo estos alumnos mayores de edad, rechazando el argumento de la contraposición
de las “necesidades personales” y las “necesidades empresariales o profesionales”, concluyendo
que “un padre obtiene una satisfacción de un interés personal propio al permitir a un hijo que
complete su formación mediante el dominio de un idioma extranjero, que le puede servir para
abrir sus posibilidades laborales (al amparo del art. 154.1 del Código Civil, que impone a los
padres la obligación de procurar a los hijos una formación integral)”.
Ese propósito de los padres de los alumnos, de abrir las posibilidades laborales de sus
hijos, se puede asimilar perfectamente al propósito de las personas desempleadas, de obtener
un trabajo mediante la preparación de unas materias o la obtención de unas habilidades que
podrían ser consideradas por un eventual empleador. En esta medida, estas personas, a la hora
de contratar los cursos destinados a tal fin, deben estar protegidos frente a los engaños que
puedan hacerse sobre las características y eficacia que van a tener los mismos, debiendo la
administración dispensar la protección preventiva oportuna.
En definitiva, las autoridades en materia de consumo en nuestra Comunidad no
deberían sustraerse a la supervisión de la publicidad engañosa a la que se refería la queja,
argumentando que el organismo competente en la materia se encontraba dentro del ámbito
laboral. De hecho, estábamos hablando de consumidores desempleados, y ajenos a cualquier
tipo de relación laboral que hubiera de ser tutelada por la autoridad laboral.
El derecho a la información en materia de consumo en los términos establecidos en
los arts. 10 y ss de la Ley de Defensa de los Consumidores y Usuarios de Castilla y León, obliga
a que la información y publicidad dirigida a los consumidores y usuarios no contenga elementos
falsos o engañosos -art. 11 a)-, constituyendo una infracción perseguible por la Administración
la “oferta, promoción, publicidad o información falsa de bienes y servicios” (art. 24.5).
Con todo, la Consejería de Economía y Empleo, a través de la Dirección General de
Comercio y Consumo, nos indicó, a través de su informe, que a lo largo del año 2010 se habían
inspeccionado más de treinta academias, comprobando que la oferta, promoción, y publicidad
realizada por los centros se ajustaba a los principios de veracidad, objetividad y suficiencia,
cumpliéndose el protocolo de inspección de centros privados que imparten enseñanzas sin
validez académica. Igualmente, se nos anunció que se reforzarían las actuaciones en relación
con el contenido de la queja.
Debíamos acoger positivamente este anuncio, a pesar de la postura mantenida sobre
la falta de la condición de consumidores de los contratantes de dichos cursos al margen de su
actividad laboral, puesto que, como hemos argumentado, la protección en materia de defensa
de los consumidores y usuarios sí debía incluir a dichos contratantes; y, por otro lado, debía
perseguirse con especial interés la utilización de publicidad engañosa para promover la
contratación de servicios aprovechando la situación especialmente desfavorecida de personas
que necesitan encontrar un puesto de trabajo.
En virtud de todo lo expuesto, mediante la oportuna resolución, recomendamos a la
Consejería de Economía y Empleo:
«Que las autoridades de consumo de la Administración autonómica inicien una
investigación de la publicidad engañosa sobre los “carnet oficiales de carretillero”a la
que se refiere esta queja, y de otras de similares características, adoptándose las
medidas oportunas para eliminar dicho tipo de publicidad, y ejercer las atribuciones
sancionadoras que en su caso correspondan».
La Consejería, una vez analizada la publicidad de los cursos ofertados por las
academias para obtener el “carnet de carretillero”, consideró que dichos cursos están dirigidos a
trabajadores y profesionales en activo, y no a personas particulares desligadas de su actividad
profesional o a desempleados, ni a usuarios de academias de enseñanza. De este modo, a
juicio de la Consejería, no se podía integrar a dichos destinatarios en el concepto de
consumidores a los efectos de aplicar la Ley de Protección al Consumidor de Castilla y León
ante una publicidad engañosa, descartando igualmente la Consejería cualquier tipo de
competencia para intervenir sobre esa publicidad engañosa.
4. INCLUSIÓN SOCIAL
4.1. Renta garantizada de ciudadanía
La necesaria celeridad en la resolución de las solicitudes de renta garantizada de
ciudadanía (RGC), tras la entrada en vigor del Decreto 61/2010, de 16 de diciembre, por el que
se aprueba el Reglamento de desarrollo y aplicación de la Ley 7/2010, de 30 de agosto, por la
que se regula la renta garantizada de ciudadanía de Castilla y León, motivó la tramitación de
varios expedientes (20110218 y 20111413).
En el caso de ambos expedientes, así como en el de otros con quejas similares, había
que tener en cuenta que se excedía en exceso el plazo de tres meses previsto en el art. 23.2 de
la Ley reguladora para la resolución de las solicitudes de RGC.
De este modo, tras obtener la oportuna información de la Consejería de Familia e
Igualdad e Oportunidades sobre el estado de tramitación de cada caso en particular, en el
primero de los expedientes de queja citados se dirigió la siguiente resolución:
“- Dado que la renta garantizada de ciudadanía tienen por objeto cubrir necesidades
básicas de los ciudadanos, resulta imprescindible la mayor agilidad posible en la
resolución de los expedientes, y, en particular, la resolución del expediente iniciado
con la solicitud de (...).
correcta sobre sus derechos”.
Con relación a ello, se nos indicó que el expediente de solicitud de RGC presentado
por el interesado se encontraba en fase de valoración social, a la que seguirá la oportuna
propuesta de resolución, así como que la Gerencia de Servicios Sociales tenía, entre sus
prioridades, la de ofrecer información suficiente, comprensible y correcta sobre los derechos de
sus ciudadanos.
El contenido de la resolución anterior se reprodujo en el expediente tramitado con el
número 20111413, con relación al caso particular objeto de la correspondiente queja,
respondiendo en este caso la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades que el
objetivo de la Administración era “cumplir escrupulosamente los plazos de resolución de los
expedientes de tal manera que la presentación llegue a tiempo a las unidades familiares que se
encuentren en una situación de carencia de medios para dar cobertura a las necesidades
básicas”.
El expediente 20110919 estuvo referido a una resolución de la Gerencia Territorial
de Servicios Sociales por la que se denegó la RGC al interesado, por no haber mantenido una
situación continuada como demandante de empleo.
Entre los requisitos exigidos en el art. 11.1 de la Ley reguladora de la prestación, para
ser destinatarios de la RGC como miembros de la unidad familiar o de convivencia, cuando se
trate de personas que se encuentren en edad de trabajar, éstos deben de estar “inscritos como
demandantes de empleo o mejora de empleo en la provincia de residencia en la fecha de
presentación de la solicitud”. No obstante, el mismo precepto establece que este requisito no se
exigirá, “para aquellos miembros de la unidad familiar o unidad de convivencia que estén
cursando una actividad formativa reglada o que sean cuidadores familiares de las personas
dependientes beneficiarias de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar
prevista en el sistema de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia.
Tampoco se exigirá en el supuesto de que el informe social, en atención a las circunstancias
personales o sociales, determine la imposibilidad o improcedencia de dicha inscripción”.
Por lo que respecta al caso que nos ocupa, según la información que nos había
aportado el autor de la queja, y así se constataba con la copia del informe de los periodos de
inscripción en el ECYL, el interesado estuvo inscrito desde el día 15 de septiembre de 2010,
hasta el 2 de febrero de 2011, en el que se causó baja por no renovación de la demanda.
Seguidamente, el 3 de febrero de 2011 se produjo una nueva inscripción.
En los escritos presentados por el autor de la queja se mantiene que la no renovación
de la demanda que debía haber realizado el 2 de febrero de 2011 se debió a un descuido,
inscribiéndose al día siguiente. Con todo, desde el día 16 de noviembre de 2010 en que se
presentó la solicitud de RGC, hasta el día 15 de junio de 2011 en que se resolvió la misma, el
interesado únicamente no había estado inscrito como demandante de empleo un día. De este
modo, había resultado especialmente gravoso para el interesado el descuido señalado, por lo
que respecta a la renovación de su demanda de empleo, que estaba vigente en el momento de
la solicitud de la RGA en los términos exigidos por el art. 11.1 c) de la Ley.
Incluso, cabía hace notar que, una vez valorada la documentación y recabadas las
consultas de las bases de datos oportunas, la propuesta que hicieron los órganos gestores el 25
de mayo de 2011 con carácter previo a la resolución, incluso después de que se produjera la
baja y la inmediata alta de demanda de empleo en el ECYL, era favorable a conceder la RGC.
Con todo, se consideró, en la misma línea que la propuesta previa a la resolución por
la que se había denegado al interesado la RGC, que ésta debía haber sido concedida, y que, por
contra, se había realizado una interpretación estricta de las causas de denegación de la
prestación injustificada y al margen del espíritu y finalidad que debía prevalecer.
Con carácter general, debemos tener en cuenta que, precisamente en estos
momentos de crisis económica, es necesario poner especial hincapié en la defensa del estado
social y lo que ello conlleva en orden a impulsar políticas sanitarias, educativas, sociales,
fiscales que garanticen una serie de prestaciones mínimas, en particular para aquellos que se
encuentran en mayor riesgo de exclusión social.
Y en el marco de esas políticas, se ha apostado por las denominadas rentas
garantizadas de ciudadanía, que responden a los mandatos del art. 14 de la Constitución, que
prohíbe cualquier tipo de discriminación, y del art. 9.2, que obliga a los poderes públicos a
promover las condiciones para que la libertad e igualdad de individuos y grupos sean reales y
efectivas, e impone el deber de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud,
facilitando la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social.
En este marco, las reformas de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas, que se han llevado a cabo a partir del año 2006, han sido aprovechadas para
reconocer a los ciudadanos el derecho a algún tipo de renta, como ha sido el caso del Estatuto
de Autonomía de Castilla y León, con relación a los “ciudadanos de Castilla y León que se
encuentren en situación de exclusión social” (art. 9), dando lugar a la Ley y el Reglamento que
regulan la RGC en Castilla y León.
En definitiva, estos instrumentos normativos están en la línea de las peticiones
dirigidas a los Estados por distintos foros internacionales, como la Comisión y el Parlamento
Europeo, y el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas, desde hace varias
décadas, para que se “elaboren sistemas de protección social de tipo universal y establezcan
prestaciones de base mínimas que permitan a los ciudadanos más desfavorecidos y a sus
familias no solamente sobrevivir, sino vivir dignamente”, tal como se señalaba en el proyecto de
Recomendación del Consejo de Europa sobre unos ingresos mínimos garantizados, del mes de
julio de 1989, cuando ya se percibía que los sistemas de cobertura social serían insuficientes
para una buena parte de los ciudadanos.
Con ello, nos encontramos también ante un nuevo derecho de prestación, cuyo
contenido se concreta en las necesidades básicas de los ciudadanos para su subsistencia en
condiciones dignas, que implican la correspondiente exigencia a los poderes públicos. Desde
otro punto de vista, estamos ante una prestación social que debe responder a situaciones de
exclusión social interpretadas en sentido amplio, para dar cabida a condiciones objetivas como
la simple carencia de recursos para desarrollar un proyecto de vida normalizado y acorde con la
dignidad de la persona.
Con todo, la existencia de necesidades básicas no cubiertas para un ciudadano no
dependen de que, durante los sietes meses que en el caso concreto había durado la tramitación
de la solicitud de la Renta Garantiza de Ciudadanía, el ciudadano, por un descuido, hubiera
dejado de estar un único día no inscrito como demandante de empleo, cuando los órganos
gestores habían conocido, tanto el dato de la baja como demandante de empleo por no
renovación, como el dato del alta al día siguiente y hasta la fecha de la resolución denegatoria
de la RGC.
En definitiva, comprobamos que se estaba haciendo una interpretación amplia y muy
estricta de las posibles causas de incumplimiento de las condiciones establecidas para los
titulares del derecho y para el resto de beneficiarios, contraria a la efectividad de un derecho al
que se le ha dado un carácter subjetivo, ligado a una atención individualizada.
Incluso, si nos atenemos al texto literal de la Ley, lo que se exige a los destinatarios
de la RGC en edad de trabajar es que estén inscritos como demandantes de empleo o mejora
de empleo “en la fecha de la presentación de la solicitud”; aunque es lógico que dicho requisito
se siga cumpliendo con posterioridad a la fecha de presentación de la solicitud. Por otro lado, el
art. 10.1 del Reglamento hace referencia al proyecto individualizado de inserción, en el que,
entre otros compromisos que debe asumir el interesado, está el de "renovar, en los casos que
proceda, la demanda de empleo en la forma y fechas establecidas” (apartado d). Con ello, ni la
Ley, ni el Reglamento, exigen de forma expresa que durante la tramitación de la solicitud de la
RGC los destinatarios hayan de figurar como demandantes de empleo, y, aunque dicha
obligación se puede deducir de la naturaleza de la solicitud, lo que no amparaba la
interpretación literal de la normativa aplicada eran las consecuencias que había supuesto en el
caso concreto el no figurar el interesado como demandante de empleo por un día, pudiendo, si
se hubiera estimado oportuno por parte de los órganos gestores, recabar la documentación o
alegaciones que hubiera estimado convenientes antes de resolver, para comprobar que dicho
dato no podía tener las consecuencias que había producido.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que, con carácter general, y en consideración al espíritu y finalidad de la renta
garantizada de ciudadanía, no se haga una interpretación amplia de las causas para
su denegación o extinción, sino que la situación objetiva de necesidad sea la tenida en
cuenta a tal efecto.
se ha formulado recurso contra la Resolución por la que se denegó la renta
garantizada de ciudadanía al solicitante, se proceda a revocar la misma, para
reconocer al interesado la prestación con efectos desde el día 17 de febrero de 2011”.
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, con relación a dichas
indicaciones, nos puso de manifiesto que el requisito de permanecer como demandante de
empleo o de mejora de empleo debía cumplirse durante la instrucción del expediente de
solicitud de la prestación. De este modo, el hecho de que se permanezca un único día sin
cumplirse dicho requisito, no justificaba saltarse el principio de objetividad y de igualdad de
trato en la tramitación de los expedientes.
El expediente 20111144 tuvo por objeto la documentación exigida a los extranjeros
con vecindad administrativa en nuestra Comunidad que presentan las solicitudes de RGC. En
concreto, en dicho expediente, como también en los expedientes 20111434, 20111327 y
20111893, entre otros, se puso de manifiesto que a dichas personas se les exige acreditar
documentalmente, de una forma absolutamente rigurosa, los requisitos exigidos en la
normativa reguladora, en particular el estado civil, la existencia de propiedades y/o rentas en el
país de origen, etc. Sin embargo, la presentación de dicha documentación tras la presentación
de la solicitud, en el plazo de 10 días previsto en el art. 14 del Decreto 61/2010, de 16 de
diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y aplicación de la Ley 7/2010, de
30 de agosto, por la que se regula la renta garantizada de ciudadanía de Castilla y León, puede
ser un obstáculo insalvable para los interesados, dado que en algunos países no existen las
estructuras administrativas y registros equivalentes a los nuestros; es preciso obtener la
legalización y traducción de los documentos extranjeros, lo que también supone un importante
desembolso económico y unos espacios de tiempo prolongados; en algunos casos los
interesados no disponen de personas de contacto en el extranjero para llevar a cabo las
gestiones; y, todo ello, a pesar de que, en ocasiones, la documentación exigida ya está a
disposición de otras instancias de la Administración del Estado. Con todo, la cuestión es que,
por medio de la correspondiente resolución, la administración declaraba desistidos en la
solicitud de la RGC a aquellos que no podían presentar en el plazo de 10 días la documentación
requerida al efecto.
Con relación a todo ello, hay que partir de que el art. 21 de la Ley que regula la renta
garantizada de ciudadanía establece que el procedimiento se inicia a solicitud del interesado,
acompañándose la documentación que reglamentariamente se determine. No obstante, dicho
precepto también dispone que “cuando las administraciones públicas con competencia en
materia de servicios sociales tuvieran conocimiento de una situación de exclusión social que
pudiera generar el derecho de acceso a la RGC, deberán proporcionar la información,
orientación y asesoramiento necesarios a quien se encuentre en dicha situación”.
Si acudimos a las disposiciones reglamentarias a las que la Ley se remite, el art. 13.1
del Decreto concreta la documentación, original o compulsada, que, con carácter general, debe
ser acompañada a la solicitud de RGC. Asimismo, el art. 7.1 del Decreto 61/2010, de 16 de
diciembre, establece que “para la determinación tanto de los ingresos como del patrimonio de
la unidad familiar o de convivencia, se tendrán en cuenta los datos contenidos en la solicitud y
los obtenidos por el órgano gestor a través de la consulta a las distintas bases de datos públicas
o cualquier otro medio disponible que proporcione información sobre la situación económica y
el patrimonio del solicitante y de los miembros de la unidad familiar o de convivencia”. Por
último, el art. 14 del Decreto establece el plazo de subsanación de 10 días, para acompañar a la
solicitud los documentos preceptivos, en cuyo caso se indicará al interesado que, si no se
presentaran dichos documentos, se le tendrá por desistido de la petición previa resolución
dictada al efecto.
Partiendo de esta regulación, la mayor dificultad para los extranjeros que hayan
presentado la solicitud de RGC puede estar en aportar la documentación relativa a su estado
civil y la relacionada con los ingresos o patrimonio que pudieran tener en el extranjero, para lo
cual, se requerirá cursar petición a órganos administrativos extranjeros, con las
correspondientes legalizaciones y traducciones. Y, aunque, según el informe del que nos dio
traslado la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, no se exigía legalización de los
documentos aportados por los extranjeros, y el solicitante extranjero podía obtener dicha
información a través de las representaciones diplomáticas o consulares de su país de origen en
España, lo cierto es que la realidad mostraba las dificultades existentes para obtener, en el
corto plazo de diez días, la oportuna documentación.
También se nos señaló en el informe que nos había remitido la Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades que los solicitantes podrían aportar el justificante de haber
solicitado ante los órganos administrativos que corresponda la solicitud de la documentación
exigida, con lo cual evitarían que fueran tenidos por desistidos en su solicitud, suspendiéndose
el plazo para resolver. No obstante, también la realidad demostraba que la información ofrecida
a los interesados, fundamentalmente a través de los Centros de Acción Social (CEAS), pudiera
no ser la adecuada para orientar a los solicitantes sobre la forma de asegurar sus intereses.
Con todo, es obvio que a los interesados les corresponde aportar la documentación
que acredita las circunstancias relativas a los presupuestos del derecho a la RGC conforme a lo
previsto en la normativa reguladora, y así debe ser exigido por la Administración competente.
No obstante, dicha normativa ha de interpretarse y aplicarse conforme a la realidad social
existente, y ésta exige tener en cuanta las dificultades con la que cuentan algunas personas
extranjeras para aportar una documentación en un corto espacio de tiempo, cuando, en
algunos casos, es fácilmente comprobable por parte de las administraciones la situación de
exclusión social que da derecho a una RGC, según el art. 13.9 del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León.
A estos efectos, cabe invocar el principio de igualdad, como principio informador del
régimen jurídico de la RGC -art. 3 a) de la Ley-, para evitar cualquier discriminación en el
acceso a la prestación. Asimismo, la inserción de la prestación en el sistema de servicios
sociales bajo el principio de responsabilidad pública -art. 3 h) de la Ley- obliga a las
administraciones públicas a implicarse de forma activa en la calificación de las personas que se
encuentran en una situación de verdadera exclusión social, y en la eventual garantía de su
derecho a la RGC en los términos establecidos en la legislación vigente. De hecho, como ya
hemos señalado, el art. 21 de la Ley que regula la prestación, establece que “cuando las
administraciones públicas con competencia en materia de servicios sociales tuvieran
conocimiento de una situación de exclusión social que pudiera generar el derecho de acceso a
la RGC, deberán proporcionar la información, orientación y asesoramiento necesarios a quien se
encuentre en dicha situación”.
Esto nos pone en relación con la actividad desarrollada por los CEAS, y que tienen un
especial papel en el caso de los supuestos de situaciones de exclusión social estructural, por
cuanto les corresponde elaborar un informe social específico (art. 16 del Reglamento), y diseñar
un proyecto individualizado de inserción también específico (art. 10.2 del Reglamento); pero
que, con carácter general, y en consideración a las circunstancias de cada caso, ha de colaborar
activamente en la garantía de la prestación para quienes tiene derecho a la misma, en virtud de
su situación de exclusión social, sea ésta estructural o coyuntural.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Un análisis de las dificultades que se presentan a los extranjeros con vecindad
administrativa en nuestra Comunidad, y con un eventual derecho a la renta
garantizada de ciudadanía, a la hora de aportar documentación de origen extranjero
en los términos prescritos, flexibilizando aquellas exigencias que no son
imprescindibles para determinar la situación de exclusión social del interesado, cuando
existen una serie de antecedentes que evidencian dicha situación.
para contar con la información precisa destinada a determinar las situaciones de
exclusión social, de cara a la percepción de la renta garantizada de ciudadanía.
atención de personas con riegos de exclusión social, la información suficiente para
orientar a los extranjeros que soliciten la renta garantizada de ciudadanía sobre los
pasos a seguir para obtener la documentación requerida, y sobre el modo de evitar
que se les tenga por desistidos en su solicitud mediante la presentación de los
justificantes de la petición de la misma en el plazo concedido para subsanar la falta.
del interesado en su solicitud de renta garantizada de ciudadanía, se siga el
procedimiento para el reconocimiento o denegación de la misma si se ha aportado la
documentación requerida al efecto, aunque sea presentada con posterioridad al plazo
de diez días que sirve para advertir de las consecuencias que puede implicar la no
subsanación de la falta de documentación”.
La Consejería de Familia de Igualdad de Oportunidades estimó que las
recomendaciones contenidas en la resolución ya se encontraban integradas en el procedimiento
previsto en la norma que regula la prestación de RGC, por lo que debimos entender que no se
estimaba necesario establecer medidas como las propuestas en nuestra resolución.
Como particularidad del expediente 20111327, en el mismo se puso de manifiesto
que no se había contestado expresamente a la solicitud del interesado para que se le
concediera un nuevo plazo para atender el requerimiento de documentación.
A este respecto, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades nos señaló
que, de acuerdo con el art. 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la concesión de la
“ampliación de plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las
circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros” era una facultad
de la Administración, y que el acuerdo adoptado por la misma no es recurrible. Sin embargo, el
informe omitía que el apartado 2 del art. 49 referido establece que “la ampliación de los plazos
por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por
las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el
interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan
interesados residentes fuera de España”.
El expediente 20110972, también relacionado con una solicitud de RGC, ponía de
manifiesto el dato, contrastado con el informe que nos fue remitido por la Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades, de que se habían atribuido a la unidad familiar del interesado
unos ingresos procedentes de unas pensiones alimenticias que deberían ser abonadas a los
hijos del solicitante por su ex cónyuge conforme a un convenio regulador de los efectos del
divorcio. Sin embargo, se había acreditado que, desde el año 2006, no se estaba recibiendo el
importe que dichos hijos deberían obtener en concepto de pensión de alimentos, aportándose
al efecto la copia de varias denuncias al respecto ante los Juzgados, así como un Auto judicial,
en virtud del cual, ignorándose el paradero del ex cónyuge del solicitante, se le declaraba a éste
en rebeldía.
La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, en el informe que nos remitió,
señaló que, efectivamente, habían sido computados como ingresos de la unidad familiar la
cantidad correspondiente a las pensiones de alimentos que debía estar percibiendo el solicitante
de su ex cónyuge; si bien, igualmente se nos señaló que, “a la vista de las denuncias por
impago de pensión de alimentos que ... presentó contra ... ante el Juzgado de Instrucción
Número Dos de Benavente (Zamora), dichas pensiones no deberían haberse computado como
ingresos de la unidad familiar”.
No obstante, también se nos indicó que el solicitante era titular de una prestación de
la Administración pública, y, en efecto, conforme a la letra d) del art. 10 de la Ley 7/2010, de
30 de agosto, uno de los requisitos exigidos al titular de la RGC es el de no estar percibiendo
prestaciones contributivas o no contributivas a cargo de cualquiera de las administraciones
públicas.
Con todo, se dirigió a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
siguiente resolución:
“- Que, en el plazo más breve posible se resuelva de forma expresa el recurso de
reposición formulado contra la Resolución de la Gerencia de Servicios Sociales, de 29
de abril de 2011.
unidad familiar pensiones alimenticias acordadas judicialmente, cuando está
perfectamente acreditado documentalmente que dichas pensiones no son percibidas
de hecho, y que es factible que la situación de impago se mantenga en el tiempo.
derechos que son tenidos en cuenta para considerar si se cumplen o no los requisitos
establecidos para tener acceso a la prestación”.
Con relación a dichas recomendaciones, la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades nos señaló que, en la línea de las mismas, y con ocasión del recurso que la
solicitante había interpuesto contra la resolución denegatoria de la prestación, se había
elaborado la propuesta de resolución del mismo por parte de la Gerencia de Servicios Sociales.
Asimismo, se nos indicó, con carácter general, que el órgano gestor había fijado el criterio de
no computar los ingresos de pensiones alimenticias o compensatorias en los casos de
separación, divorcio, o cuando se hayan establecido medidas paterno-filiales, siempre y cuando
esté debidamente acreditado que se produce el impago de las mismas.
Finalmente, también se nos señaló que, desde el órgano gestor se habían dado
instrucciones de detallar en las resoluciones relativas a las solicitudes de la RGC los bienes o
derechos y los ingresos, especificando su origen cuando estos hechos supusieran causa de
denegación.
4.2. Renta activa de inserción
El expediente 20110201 tuvo su origen en una queja sobre las actuaciones exigidas
a un beneficiario de la renta activa de inserción (RAI), por parte del ECYL, para considerar
vigente el compromiso de actividad del trabajador, y, por tanto, para poder seguir estando
incluido en el programa de inserción, conforme a lo dispuesto en el RD 1369/2006, de 24 de
noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados
con especiales necesidades económicas y dificultades para encontrar empleo. El motivo
específico de la queja se refería a la obligación impuesta al trabajador de acudir a empresas
para demandar trabajo, aportando una ficha que debe ser sellada y firmada por los
representantes de esas empresas.
Teniendo en consideración la información que nos proporcionó el ECYL, no concurría
circunstancia que pueda suponer la suspensión o extinción de la prestación por la que se
consideraba amenazado el trabajador, aunque éste había sido emplazado a visitar empresas de
la zona para obtener empleo, lo que ya había hecho en quince ocasiones.
Según lo dispuesto en el art. 3 del RD 1369/2006, de 24 de noviembre, para ser
beneficiarios del programa de RAI, los trabajadores han de suscribir el compromiso de actividad
al que se refiere el art. 231.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social,
aprobado por el RDLeg 1/1994, de 20 de junio, conforme al cual, “se entenderá por
compromiso de actividad el que adquiera el solicitante o beneficiario de las prestaciones de
buscar activamente empleo, aceptar una colocación adecuada y participar en acciones
específicas de motivación, información, orientación, formación, reconversión o inserción
profesional para incrementar su ocupabilidad”.
Con todo, el plan personal de inserción personal, que debe elaborarse de acuerdo con
las características personales, profesionales y formativas del trabajador, debe contener
instrucciones coherentes con las circunstancias concurrentes, y debe tener también en cuenta
que el ECYL, como órgano que gestiona las políticas activas de empleo, tiene entre sus fines, de
acuerdo con lo previsto en el art. 2 de la Ley 10/2003, de 8 de abril, de creación de dicho
servicio, poner en conexión la oferta y la demanda de trabajo, y, en general, realizar todas
aquellas gestiones orientadas a posibilitar la colocación de las personas que demandan un
puesto de trabajo digno.
De este modo, la visita de empresas elegidas por el trabajador, para demandar
empleo de forma indiscriminada, al margen de la gestión de las ofertas y demandas de empleo
por parte del ECYL, puede ser una actuación que integre el plan personal de inserción laboral
de los trabajadores; no obstante, en algunos casos, dada la precariedad de la situación laboral
que vivimos, dicha medida podría resultar poco efectiva y contener un importante componente
desmoralizador para el trabajador.
Con ello, se debía incidir en la inclusión del trabajador en los procesos de selección
para cubrir las ofertas de colocación que se hagan en firme, y en la incorporación a planes de
empleo y formación; sin condicionar el mantenimiento de la RAI a que se lleve a cabo un
constante deambular del trabajador por empresas que no están demandando empleados.
En virtud de todo lo expuesto, consideramos oportuno formular la siguiente
resolución:
“- Que, con carácter general, los planes personales de inserción laboral deben
ajustarse a las características del preceptor de la RAI y a las circunstancias
concurrentes en el mercado de trabajo.
medidas como el contacto del trabajador con empresas, sin la existencia de oferta
previa de puesto de trabajo, se flexibilice el nivel de exigencia de dicha medida, en
función de la disposición demostrada por el trabajador, las circunstancias personales,
sociales, profesionales y formativas del trabajador, y las posibilidades reales de
encontrar trabajo por esa vía en atención a la actual situación del mercado de
trabajo”.
La Consejería de Economía y Empleo aceptó dichas recomendaciones, indicando que
la RAI es un programa en el que el trabajador debe participar buscando activamente empleo,
así como que los itinerarios de inserción laboral pueden incluir el contacto con empresas en la
labor de búsqueda de empleo por parte del trabajador. No obstante, también se nos señaló, en
la línea que se recomendó por esta procuraduría, que las acciones a desarrollar en dicho
itinerario han de tener en cuenta todas las circunstancias que rodean al trabajador, tanto
personales, profesionales y formativas, como económicas y sociales.
ÁREA H
AGRICULTURA Y GANADERÍA
Expedientes Área ................................................................. 62
Expedientes admitidos......................................................... 34
Expedientes rechazados ...................................................... 13
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 4
Expedientes acumulados ...................................................... 7
Expedientes en otras situaciones ......................................... 4
Durante el año 2011, se ha tramitado en el Área de Agricultura y Ganadería un total
de 62 reclamaciones, 40 menos que en el ejercicio anterior, representando un 3% del total de
quejas registradas en la institución.
Dentro del apartado de desarrollo rural, nuevamente las actuaciones de la
Administración autonómica dirigidas a la agrupación y reorganización de la propiedad rústica
por medio de los procedimientos de concentración parcelaria han dado lugar, durante este
ejercicio 2011, a la presentación del mayor número de quejas en esta materia, un total de 32.
En este ámbito, las cuestiones estrictamente procedimentales, como las dilaciones o
paralizaciones de los procesos concentradores han predominado entre los expedientes
tramitados, además de los conflictos relacionados con las obras vinculadas a este tipo de
procedimientos.
Asimismo, sigue siendo una constante las quejas concernientes a las
disconformidades con las fincas de reemplazo atribuidas en el marco del procedimiento de
concentración parcelaria, así como las motivadas por la falta de resolución expresa de los
recursos de alzada interpuestos por los particulares, a pesar de que esta Procuraduría es
consciente de los esfuerzos de la Consejería de Agricultura y Ganadería para garantizar la
tramitación adecuada y en tiempo de los expedientes, especialmente los de concentración
parcelaria.
Tenemos presente que se trata de prolijos y complejos procedimientos en los que
existe un gran número de afectados, así como la limitación de los medios con los que cuenta al
efecto la Administración autonómica, pero lo cierto es que el ciudadano se sigue sintiendo
desamparado y marginado cuando, tras la interposición de recursos o la presentación de
escritos, no recibe respuesta alguna.
Cabe destacar que durante el año 2011, el procedimiento de concentración parcelaria
de la Demarcación nº 8 de la Zona regable del Páramo Bajo (León-Zamora) estuvo en el origen
de un gran número de quejas en las que se planteaban diversas cuestiones formales como las
referidas, y en las que se puso de manifiesto el grave problema que para los agricultores de la
zona estaba suponiendo la falta de ejecución de las obras tanto de interés general como
complementarias. Todo ello desembocó en frecuentes enfrentamientos entre los vecinos y
propietarios de la zona y en un serio deterioro social, de forma que por parte de esta institución
se procedió a la apertura de una actuación de oficio concerniente al proceso concentrador de la
referida zona.
Igualmente, en materia de desarrollo rural, 6 han sido las quejas presentadas en
relación con obras y regadíos, sobre aspectos relacionados con la conservación de los cauces o
arroyos de riego, con la instalación y ubicación de sistemas de riego, y con distintas cuestiones
pertenecientes al ámbito de las comunidades de regantes que, como consecuencia del ámbito
de competencia que la Administración del Estado ejerce sobre el dominio público hidráulico, han
sido necesariamente remitidas al Defensor del Pueblo, como comisionado parlamentario
competente para la fiscalización de su actuación.
Por su parte, en cuanto a las políticas de desarrollo rural, tanto la mejora y
modernización de las estructuras de producción de las explotaciones agrarias, como las ayudas
con cargo a la Iniciativa Comunitaria Leader, o las denominadas de Línea B, así como la
actuación de los grupos de acción local, han dado lugar a la tramitación de 5 quejas que no han
motivado resolución alguna frente a la Administración autonómica.
Por lo que respecta a la producción agropecuaria, 4 han sido las quejas presentadas,
relacionadas con el fomento de las explotaciones de ganado en régimen intensivo, la cuota
láctea o la declaración oficial de un presunto brote de scrapie.
En otro orden de cosas, la adecuada protección de los derechos de los agricultores y
ganaderos de la Comunidad en el marco de la Política Agraria Común y de los procedimientos
administrativos tramitados para la concesión de las ayudas económicas que son convocadas
anualmente por la Consejería de Agricultura y Ganadería, mayoritariamente con origen en
normas y fondos de origen europeo, ha dado lugar a la presentación de 8 quejas, en las que se
reiteran las reclamaciones frente a las denegaciones de las ayudas de pago único de la Política
Agrícola Común, o de las solicitudes de cesión de derechos, así como cuestiones relativas a las
modificaciones del Sigpac.
Por último, en lo que respecta a los ámbitos de actuación en el Área de Agricultura y
Ganadería, el número de quejas presentadas en relación con la protección de los animales de
compañía, con carácter general, ha sido 3, tratándose especialmente cuestiones relacionadas
con tenencia de perros peligrosos, así como con el tránsito de perros sueltos en la ciudad, en
especial, en determinadas zonas.
En cuanto a la colaboración de las administraciones haremos, como en casos
anteriores, la adecuada distinción entre la remisión de información y las respuestas dadas a las
resoluciones remitidas. Cierto es que, a diferencia de lo que ocurre en otras partes de este
Informe, la mayoría de las quejas tienen como destinataria la Consejería de Agricultura y
Ganadería por la propia naturaleza de la materia. En estos casos, la Administración autonómica
responde adecuadamente y en tiempo, tanto a las peticiones de información, como a las
resoluciones remitidas.
Por lo que respecta a los ayuntamientos, ha de valorarse el verdadero esfuerzo que
éstos hacen para colaborar con esta institución. Aunque existan casos de dilación, entendemos
que por causas imputables más bien a la limitación de medios personales y económicos, en
cualquier caso, es cierto que no podemos hablar, en cuanto a remisión de información, de
ayuntamiento alguno que haya sido reticente a la hora de enviarla. Respecto a la respuesta a
las resoluciones, la mayoría de los ayuntamientos remiten cumplida contestación admitiendo o
rechazando la resolución.
1. DESARROLLO RURAL
1.1. Concentración parcelaria
Como se ha indicado, las actuaciones que la Administración autonómica ha
desarrollado dentro del ámbito de los procesos de concentración parcelaria, dirigidas a la
reordenación de la propiedad rústica, a la creación de infraestructuras viarias de servicio y a la
realización de obras de mejoras, han dado lugar, durante el ejercicio anual del 2011, a un total
de 32 quejas.
1.1.1. Procedimiento
Las cuestiones estrictamente procedimentales centradas en los retrasos o
paralizaciones en la tramitación de los procedimientos de concentración parcelaria, han dado
lugar a dos pronunciamientos en el ejercicio 2011.
En el expediente 20100268, el motivo de la queja era la excesiva dilación con la que
se estaba llevando a cabo el proceso de concentración parcelaria en la zona de Torrecaballeros,
en la provincia de Segovia.
En este caso, la solicitud de concentración parcelaria de Torrecaballeros fue
presentada por el Ayuntamiento con fecha 14 de noviembre de 2000, siendo a finales del año
2004 cuando se inició la redacción del estudio técnico previo, que fue finalizado en 2005 y, en
cuya tramitación, se dedujo la necesidad de someter a evaluación de impacto ambiental el
proceso de concentración.
Una vez redactado el estudio de impacto ambiental, con fecha 14 de noviembre de
2005 se remitió a la Delegación Territorial de Segovia para la tramitación del procedimiento de
evaluación de impacto ambiental, conforme establece la legislación vigente.
Con fecha 27 de enero de 2006, el estudio se sometió a información pública, por
encontrarse incluido en el apartado 9.° de la letra c) del Grupo 9, del Anexo I del RDLeg
1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, modificado por la Ley 6/2001,
de 8 de mayo (Concentraciones Parcelarias cuando se desarrollen en zonas especialmente
sensibles, designadas en aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE o en humedales
incluidos en la lista del Convenio de Ramsar).Durante dicho período de información pública se
produjeron numerosas alegaciones relativas al propio proceso de concentración parcelaria de
esta zona y a sus implicaciones ambientales.
Posteriormente, los informes remitidos permitieron apreciar que el Servicio Territorial
de Agricultura y Ganadería de Segovia había comunicado al Servicio Territorial de Medio
Ambiente, con fecha 7 de junio de 2006, que estimaba procedente aplazar los trámites para
iniciar la concentración parcelaria en Torrecaballeros hasta que finalizaran los proyectos
relacionados con la elaboración del plan de ordenación de los recursos naturales, (de la Sierra
de Guadarrama), las obras del tren de alta velocidad y la transformación en autovía de la actual
carretera nacional N-110. Esta decisión supuso la paralización indefinida del proceso
concentrador.
Quedando al margen de las competencias de esta procuraduría valorar el contenido
técnico de la decisión adoptada, sin embargo, resultaba necesario pronunciarse sobre la
adecuada tramitación del proceso concentrador iniciado a instancia de los interesados que,
como procedimiento administrativo que es, se encuentra sometido a las reglas y principios
generales establecidos en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin olvidar que la
Constitución Española, en su art. 103.1, somete la actuación de la Administración pública a los
principios constitucionales de eficacia, celeridad, objetividad y transparencia que, entre otras
consideraciones, implican la obligación de resolver como instrumento jurídico consustancial con
un correcto funcionamiento.
Como reiteradamente se ha puesto de manifiesto, la propia naturaleza del
procedimiento de concentración parcelaria conduce a una inevitable flexibilidad en la
interpretación de los plazos en los que debe desarrollarse el mismo. En este sentido, el
procedimiento de concentración parcelaria se integra dentro del ámbito de los procedimientos
administrativos complejos.
Así mismo, y ante la imposibilidad de cumplir los plazos establecidos por la normativa
aplicable en la materia, puede recurrirse por la Administración, cuando ello sea posible, a la
figura de la ampliación de plazos prevista en el art. 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
No obstante lo anterior, el procedimiento de concentración parcelaria no puede
extenderse indefinidamente en el tiempo, y ello, fundamentalmente, porque como
procedimiento administrativo que es, su inicio genera en la Administración competente la
obligación de finalizarlo mediante su resolución expresa, en virtud de lo dispuesto en el art.
42.1 de la Ley 30/1992, y debe hacerlo en un plazo adecuado para el cumplimiento de las
finalidades que originaron el inicio del proceso concentrador, evitando un incremento excesivo
de los costes a asumir.
La extensión durante un período de tiempo prolongado del procedimiento de
concentración parcelaria puede llegar a frustrar, y en todo caso demora, la consecución de las
finalidades que justifican su existencia, además de incrementar los costes de la intervención. En
este sentido, si el instrumento jurídico aquí examinado tiene por objeto esencial la
racionalización y ordenación de la propiedad rústica, de acuerdo con principios constitucionales
como el de la función social de la propiedad o la modernización del sector agrícola y ganadero,
aquélla habrá de llevarse a efecto sobre la base de unos presupuestos económicos y
territoriales determinados que, sin duda, podrán modificarse a lo largo de un período temporal
elevado, lo cual afectará necesariamente al resultado final del procedimiento.
Así mismo, tampoco la normativa autonómica en la materia desconoce el
establecimiento de plazos en el ámbito del procedimiento de concentración parcelaria, de lo
cual es prueba lo establecido en el punto séptimo del Decreto 183/1994, de 25 de agosto, por
el que se adaptan los procedimientos administrativos desarrollados por la Administración de la
Comunidad a Ley 30/1992, en el que se determinan los plazos de resolución y los efectos
desestimatorios que produce la falta de resolución expresa.
De esta forma, en lo relacionado con el presente caso, transcurridos seis años desde
la comunicación de aplazamiento al Servicio Territorial de Medio Ambiente y casi once años
desde la solicitud de inicio del procedimiento y, sin cuestionar las razones técnicas existentes,
consideramos necesaria la adopción formal de una decisión o resolución en el ámbito de este
proceso concentrador en orden a evitar la indefinición temporal y la inseguridad jurídica que tal
situación puede generar, resolución que en todo caso deberá comunicarse a la Consejería de
Medio Ambiente responsable del procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
En virtud de todo lo expuesto, y al amparo de las facultades conferidas a esta
institución, se consideró oportuno formular la siguiente resolución dirigida a la Consejería de
Agricultura y Ganadería:
“Que, con relación al procedimiento de concentración parcelaria iniciado en la Zona de
Torrecaballeros (Segovia), y atendiendo a las consideraciones expuestas, se proceda a
la adopción de la resolución expresa que se estime oportuna y que, en todo caso,
deberá notificarse a los intervinientes en el procedimiento, así como a la Consejería de
Medio Ambiente”.
Le resolución fue aceptada por la Administración autonómica.
En el mismo sentido, la queja 20101714 hacía referencia la excesiva dilación con la
que se estaba llevando a cabo el proceso de concentración parcelaria en la Zona de Cilloruelo,
en el término municipal de Tenebrón, provincia de Salamanca.
En este supuesto, el inicio del proceso de concentración parcelaria de la zona de
Cilleruelo-Tenebrón (Salamanca) fue solicitado por los agricultores de la zona con fecha 11 de
octubre de 2005.
En octubre de 2006 se inició la realización del estudio técnico previo de la zona y se
procedió a la selección y constitución de las juntas de trabajo.
En 2008 se redactó el estudio técnico previo; ese mismo año se inició el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental, que concluyó mediante la resolución de 30
de julio de 2009, de la Dirección General de Prevención Ambiental y Ordenación del Territorio
de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se hacía pública la declaración de impacto
ambiental sobre el estudio técnico previo de la zona de concentración parcelaria de Cilloruelo-
Tenebrón, en el término municipal de Tenebrón (Salamanca).
Con fecha 24 de septiembre de 2009, se obtuvo el informe jurídico preceptivo para la
tramitación del acuerdo de la Junta de Castilla y León que declarara la utilidad pública de la
concentración parcelaria, sin embargo y, como indicó el informe remitido por la Administración
autonómica, en el proceso de concentración parcelaria de la zona de Cilleruelo-Tenebrón
(Salamanca), aún no había sido adoptado el acuerdo de declaración de utilidad pública de la
concentración parcelaria, en los términos previstos en los arts. 19 y ss de la Ley 14/1990, de 28
de noviembre, de Concentración Parcelaria de Castilla y León.
La concentración parcelaria de Cilloruelo-Tenebrón afecta a una extensión de 375
hectáreas, de las cuales 247 hectáreas constituyen terreno de labor secano (cereales forrajeros
principalmente), y el resto son de eriales a pastos con arbolado en parte. Incluye 41
propietarios, de los cuales únicamente 3 son agricultores; existen en la zona 142 cabezas de
vacuno, 393 de ovino y 40 de porcino, según los datos del estudio técnico previo.
Por otra parte, la Administración hizo constar que en el proceso de concentración
parcelaria de esa zona existían unas circunstancias relevantes para la tramitación del mismo
como el hecho de que la escasa dimensión de la zona por concentrar no permitía estimar que
dicho proceso fuera a generar un número aceptable de explotaciones viables.
Asimismo la Consejería de Agricultura y Ganadería puso de manifiesto que la actual
coyuntura económica, cuyas causas y consecuencias son ampliamente conocidas, obligaba a la
Administración regional a centrarse en el desarrollo de aquellas actuaciones de concentración
que resultaban absolutamente prioritarias, entre ellas, aquellas en las que se están ejecutando
infraestructuras cuya paralización supondría un grave perjuicio a inversiones públicas, así como
otras en las que la concentración debe realizarse de forma inminente porque llevan aparejadas
modernizaciones o desarrollos de regadío ya previamente declarados de interés general y
urgente ejecución.
Finalmente, la realización de los trabajos de concentración en la forma solicitada por
los agricultores de la zona de Cilloruelo – Tenebrón, tendría como consecuencia la necesidad de
acometer la ejecución de las correspondientes infraestructuras viarias de acceso a las parcelas
resultantes, cuya fecha de inicio no era posible comprometer en esos momentos. En ese caso,
en tanto no se realizaran las nuevas infraestructuras de comunicación y acceso en la zona, la
disposición de las parcelas resultantes no se correspondería con el trazado viario preexistente,
lo que supondría un grave perjuicio para los propietarios.
De esta forma, transcurridos casi seis años desde la solicitud de inicio del
procedimiento y, sin cuestionar las razones técnicas existentes, se consideró adecuado instar a
la Administración autonómica con la finalidad de que procediera a la adopción formal de una
decisión o resolución en el ámbito del proceso concentrador de la zona de Cilloruelo-Tenebrón,
(Salamanca), en orden a evitar la indefinición temporal y la inseguridad jurídica que tal
situación puede generar.
Por su parte, la Consejería de Agricultura y Ganadería mostró la aceptación de la
resolución formulada.
Como se ha expuesto en la introducción, aunque en menor grado, siguen siendo
constantes las reclamaciones referidas a la falta de resolución de los recursos de alzada
interpuestos por los propietarios partícipes de los procedimientos concentradores frente a los
acuerdos de concentración correspondientes.
A este respecto resulta especialmente ilustrativo el expediente 20100677. El motivo
de la queja era, nuevamente, la falta de respuesta al recurso de alzada interpuesto por un
propietario partícipe, frente al acuerdo de concentración parcelaria de la zona de El Cabaco
(Salamanca), con fecha de registro de entrada de 9 de noviembre de 2007, cuestión que ya
había sido objeto de pronunciamiento en la tramitación del expediente 20080265, que por sus
características también fue destacado en el Informe anual del año 2010.
Con fecha 27 de abril de 2009, en el ámbito del referido expediente se formuló una
resolución a la Consejería de Agricultura y Ganadería instándola a resolver expresamente en el
plazo de tiempo más breve posible, el referido recurso de alzada, frente al acuerdo de
concentración parcelaria adoptado en el procedimiento de concentración parcelaria de la zona
de El Cabaco (Salamanca), llevando a cabo las actuaciones necesarias, por los medios
legalmente establecidos, para proceder a resolver los recursos, reclamaciones y demás
actuaciones administrativas, en tiempo y forma, respetando las previsiones legales y
adecuándolas a los principios de eficacia y eficiencia.
En la tramitación de la queja la Administración autonómica remitió informe en el cual
se hacía constar que, con fecha 10 de agosto de 2010 se había instado del Servicio Territorial
de Agricultura y Ganadería de Salamanca la redacción inmediata de los informes de los recursos
interpuestos contra el acuerdo de concentración parcelaria de la zona de El Cabaco
(Salamanca), y su remisión junto con los expedientes administrativos, en el plazo de 30 días,
para que la Dirección General de Infraestructuras y Desarrollo Rural continuara su tramitación
hasta la definitiva resolución. A la vista de lo informado, y considerando el tiempo transcurrido
desde la interposición del recurso frente al acuerdo, así como desde la aceptación de nuestra
resolución, (4 de agosto de 2009), sólo restaba reiterar los argumentos ya expuestos en la
misma.
Aunque esta procuraduría es consciente de los esfuerzos de la Consejería de
Agricultura y Ganadería para garantizar la tramitación adecuada y en tiempo de los
expedientes, más concretamente los de concentración parcelaria, lo cierto es que la falta de
resolución expresa de los recursos de alzada interpuestos por los particulares sigue
planteándose. No olvidamos que se trata de procedimientos prolijos y complicados en los que
existe un gran número de afectados, ni el gran número de recursos que se presentan, ni la
limitación de los medios con los que cuenta al efecto la Administración autonómica, pero lo
cierto es que el ciudadano se sigue sintiendo desamparado y marginado cuando, tras la
interposición de recursos no recibe respuesta alguna.
En todo caso, esta procuraduría debe promover la remoción de los obstáculos que
impidan a la Administración actuar bajo el principio de eficacia que impone el art. 103.1 de la
Constitución Española, y el art. 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Publicas y del Procedimientos Administrativo Común y, en concreto,
contra la demora en la resolución de los recursos planteados en el ámbito del proceso
concentrador que se aleja en exceso de los parámetros de eficacia aludidos.
Por ello si el modelo al que responde el órgano administrativo responsable de la
resolución de los recursos de alzada planteados no es el adecuado, lo que procede es poner las
bases para que dicho órgano actúe con la eficacia debida teniendo en cuenta la carga
cuantitativa y cualitativa de las materias encomendadas conforme a la normativa vigente.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución a
la Consejería de Agricultura y Ganadería, que no consideró adecuada la aceptación de la
misma:
“Que se proceda a resolver expresamente en el plazo de tiempo más breve posible, el
recurso de alzada interpuesto mediante escrito registrado en el Servicio Territorial de
Agricultura y Ganadería de Salamanca de fecha 9 de noviembre de 2007, (...) frente
al Acuerdo de Concentración Parcelaria adoptado en el procedimiento de
concentración parcelaria de la zona de El Cabaco (Salamanca), llevando a cabo las
actuaciones necesarias, por los medios legalmente establecidos, para proceder a
resolver los recursos, reclamaciones y demás actuaciones administrativas en tiempo y
forma respetando las previsiones legales y adecuándolas a los principios de eficacia y
eficiencia.
Que se valore la adopción de las medidas adecuadas con el objeto de acomodar la
estructura y composición del órgano competente en materia de concentración
parcelaria, a las necesidades de una actuación eficaz y, en particular, a la necesidad
de resolver los asuntos de su competencia en los plazos marcados por la Ley y con la
mayor brevedad posible”.
Por último, en el ejercicio 2011 el procedimiento de concentración parcelaria de la
Demarcación nº 8 de la zona regable del Páramo Bajo (León-Zamora) estuvo en el origen de un
gran número de quejas cuyas reclamaciones inicialmente se centraban en la disconformidad
con las fincas de reemplazo atribuidas en el marco del procedimiento de concentración
parcelaria y la falta de resolución de los recursos de alzada interpuestos frente al acuerdo de
concentración parcelaria por los propietarios que se consideraban afectados.
Más allá de estas cuestiones formales, el referido proceso concentrador generó
numerosos y frecuentes enfrentamientos entre los vecinos y propietarios partícipes, así como
un grave deterioro social en las distintas localidades de la zona.
Esta situación se agudizó debido a las dificultades que, al parecer, el procedimiento de
concentración estaba causando o planteando para el óptimo desarrollo de la actividad
profesional de las distintas explotaciones agrícolas y ganaderas de la zona, con los
consiguientes perjuicios económicos, individuales y estructurales.
Las falta de ejecución de las obras de la concentración parcelaria, tanto de interés
general como complementarias, el mantenimiento de las infraestructuras anteriores a la nueva
reorganización de la propiedad, la inviabilidad de los sistemas de riego y la presunta inclusión
de terrenos forestales en las fincas de reemplazo fueron los detonantes de la situación descrita.
Por todos estos motivos esta institución consideró necesario la apertura de una
actuación de oficio 20110277 concerniente al proceso concentrador de la Demarcación nº 8
de la zona regable del Páramo Bajo (León-Zamora). En el transcurso de la tramitación de la
misma así como de las quejas individuales presentadas, se tuvo conocimiento de que varios
colectivos de propietarios habían decidido someter la cuestión a la jurisdicción contenciosoadministrativa
recurriendo el acuerdo de concentración parcelaria adoptado por la
Administración.
Como consecuencia y con arreglo a lo preceptuado en el art. 12.2 de la Ley 2/1994,
reguladora de la institución, se acordó suspender la intervención y proceder al archivo tanto de
las quejas presentadas como de la actuación de oficio iniciada.
1.1.2. Obras
El procedimiento administrativo de concentración parcelaria tiene como concreta
finalidad lograr la rentabilidad de las explotaciones agrarias a través de la reordenación del
terreno y de la redistribución de la propiedad rústica. Estos fines se consiguen no sólo mediante
la concentración de superficies dispersas, sino a través del establecimiento de una red viaria
adecuada y de la debida realización de obras como el encauzamiento de aguas pluviales o el
saneamiento y adecuación de las redes de riego.
A este respecto ninguno de los expedientes tramitados dio lugar a la formulación de
resolución alguna dirigida a la Administración autonómica.
Cabe únicamente mencionar el expediente 20110139, planteado por presuntas
irregularidades y daños originados por las obras de las infraestructuras rurales en la zona de
concentración parcelaria de Trabazos (Zamora) y que resultó archivado al no constatarse
irregularidad alguna en la actuación desarrollada por la Administración.
Las obras de las infraestructuras rurales en la zona de Trabazos tenían proyectada la
realización de una red de caminos pero durante la ejecución de las obras surgieron varios
problemas básicos que supusieron un incremento del coste. Por esta razón y con la intención de
dar a la red viaria el grado de calidad y confort inicialmente pretendido, se realizó un
expediente complementario de infraestructura rural en la zona. Una vez acabadas las obras,
éstas fueron entregadas al Ayuntamiento de Trabazos, momento a partir del cual los caminos
pasan a formar parte de los bienes del municipio, siendo por tanto esa Administración local
quien asume las labores de conservación y mantenimiento de la citada red viaria.
Analizada la documentación obrante en esta procuraduría en relación con la
problemática que constituyó el objeto de la presente queja, así como el contenido de la
normativa aplicable, no quedó acreditada la concurrencia de irregularidad alguna en la
actuación de la Consejería de Agricultura y Ganadería.
En las obras de infraestructuras asociadas a la concentración parcelaria son
frecuentes pequeñas modificaciones en las redes viarias, como las que se realizaron en este
caso, por incremento o decremento en las mediciones de obras, dado que las prospecciones
geotécnicas que se realizan tienen un carácter puntual y tan sólo son representativas de la zona
en la que se hizo el muestreo, la extrapolación estadística que se realiza posteriormente
conlleva ligeras fluctuaciones entre las necesidades reales y las proyectadas.
Por otro lado, la red de caminos tiene como finalidad dotar de accesos a las fincas
resultantes del proceso de concentración, que como consecuencia de una reordenación de la
propiedad sometida a un proceso legalmente establecido, a veces requiere de modificaciones
en las mismas, en la medida que se van asignando o modificando lotes de los propietarios como
consecuencia de alegaciones o recursos estimados, lo que provoca la necesidad de adecuar la
red viaria a las fincas realmente asignadas.
1.2. Obras y regadíos
El regadío es un elemento trascendente y esencial en la economía agraria española,
contribuyendo al logro de los principales objetivos del desarrollo rural, como la creación de
empleo y la fijación de la población del medio rural, desempeñando un notable papel en la
ordenación del territorio rural, cumpliendo una función social como factor de equilibrio territorial
y como elemento de recuperación demográfica, lo que en zonas rurales en declive es un
objetivo básico para evitar el abandono y la consiguiente degradación del espacio, paisaje,
recursos naturales y medio ambiente.
De este modo, puede considerarse que el regadío multifuncional, caracterizado por
fijar población, ordenar el territorio y mantener el espacio rural, constituye una pieza básica del
nuevo modelo de agricultura europea, siendo definido en el Plan Nacional de Regadíos como
regadío social.
La planificación de regadíos debe responder a una serie de principios y directrices
generales que incorporen los cambios institucionales, económicos y sociales, así como las
nuevas tendencias, enfoques conceptuales y criterios recogidos en el Tratado de la Unión y en
los Reglamentos y Directivas que afectan de forma directa o indirecta al desarrollo del regadío.
La actividad fiscalizadora de esta procuraduría en esta materia está muy delimitada
toda vez que en la mayoría de los supuestos la gestión del agua en general, y del riego en
particular, corresponde a las confederaciones hidrográficas y a las comunidades de regantes
que tienen naturaleza jurídica de corporaciones de derecho público dependientes del Ministerio
de Medio Ambiente y cuya actividad debe ser investigada, en consecuencia, por el Defensor del
Pueblo.
El número de quejas presentadas a este respecto durante el año 2011 ha
experimentado un leve descenso siendo 6 los expedientes tramitados. De ellos, tres fueron
remitidos al Defensor del Pueblo al tratar cuestiones concernientes a las actividades
desarrolladas por las comunidades de regantes (20112089, 20111313 y 20111836); en
otros dos casos se procedió al archivo de las quejas al hacer referencia a conflictos con la
compañía de distribución eléctrica Unión Fenosa que no puede ser objeto de supervisión por
esta institución. Por último, el expediente 20110184 que hace referencia a la presunta
existencia de daños en un arroyo, se encuentra en tramitación.
1.3. Iniciativas y programas de desarrollo rural
La política de desarrollo rural de la Unión Europea (eje 4 del Reglamento (CE)
1698/05) estableció un método llamado Leader para que la propia sociedad rural pudiera
decidir su estrategia de desarrollo mediante la acción de los grupos de acción local, siendo
éstos los gestores directos del Leadercal.
Cada grupo gestiona fondos públicos sobre una comarca o zona de actuación,
mediante la subvención a proyectos productivos o no productivos, que se adecuen a la
estrategia del grupo.
A este respecto ninguno de los expedientes tramitados en el año 2011 dio lugar a
pronunciamiento alguno por parte de esta institución.
Como ejemplos representativos de las cuestiones habitualmente planteadas, el
expediente 20111475, que fue archivado, refería un conflicto de carácter particular, con el
Grupo de Acción Local Adeco Bureba, asociación de carácter civil sin ánimo de lucro cuyo
objetivo general es contribuir a la promoción del desarrollo comarcal desde todos los ámbitos
de actuación y que se rige por la LO 1/2002 de 22 de marzo, reguladora del Derecho de
Asociación, así como por cuantas disposiciones legales puedan serle de aplicación, y de forma
especial por lo previsto en sus estatutos, en los que, asimismo, se establecen los derechos y
obligaciones de sus socios.
En el caso de la queja 20111598, entre otras cuestiones formales, una determinada
asociación que no pudo incorporarse, por petición extemporánea, a los instrumentos y órganos
que ejecutan y llevan a cabo el proceso de elaboración del Plan de Zona Rural de Ávila Centro,
manifestó su disconformidad con el modelo de participación creado desde la Junta, al figurar
entre la documentación actas de reuniones con interlocutores sociales con carácter previo al
periodo de apertura de información pública.
A este respecto se indicó que el modelo de participación se había ajustado a lo
establecido por el RD 752/2010, de 4 de junio, por el que se aprueba el primer Programa de
Desarrollo Rural Sostenible, y por tanto conforme a él, independientemente de que pudiera
discrepar, siendo, precisamente, las actas a las que hacía referencia, el resultado del proceso
de participación seguido para la elaboración del plan de zona y que se pone a la luz en el propio
plan como lo exige el Real Decreto.
La asociación también alegó que el sistema de reparto debería establecer un importe
inversamente proporcional a la población, fijándose un importe mínimo. A este respecto, el
reparto territorial de fondos se realizó sobre la base de unos criterios objetivos y numéricos
para el conjunto de Castilla y León que responde al mismo criterio de índice de ruralidad
establecido para el reparto de fondos entre comunidades autónomas, siendo un criterio
perfectamente racional y coherente, que no el único, de acuerdo con la ponderación establecida
en el mismo, incluyéndose, por supuesto en dicho criterio, la población de la zona.
En todo caso, se informó que una vez aprobados, el Programa de Desarrollo Rural
Sostenible de Castilla y León 2010-2014 y sus planes de zona se daría publicidad al contenido
de los mismos y a la memoria ambiental. No obstante, se había dado publicidad al documento
"Plan de Zona Rural Ávila Centro-Versión preliminar aprobada por el Comité de seguimiento
(30-6-11)".
Por último, en materia de reforma y mejora de las explotaciones agrarias, en el
expediente 20100946 se planteaba la falta de respuesta a los recursos de alzada interpuestos
por el reclamante frente a una resolución de la Dirección General de Industrialización y
Modernización Agraria que dejaba sin efecto de forma parcial la ayuda concedida en el ámbito
de las ayudas para la mejora y modernización agrarias, así como frente a la resolución, dictada
por la misma Dirección General, declarando indebidamente percibido el importe de la ayuda
concedida y acordando el reintegro de la misma.
En atención a nuestra petición de información se remitió por la Administración
autonómica informe en el cual se hacía constar que la tramitación de los recursos de alzada
interpuestos se encontraba en la fase de elaboración de la propuesta de resolución por parte de
la Dirección General de Industrialización y Modernización Agraria, propuesta que habrá de ser
preceptivamente informada por la Asesoría Jurídica de esta Consejería.
El informe constata que los recursos interpuestos por el interesado no habían sido
resueltos, habiendo transcurrido casi dos años en un caso y más de uno en el otro,
vulnerándose, en consecuencia, los derechos que le asisten, de conformidad con lo dispuesto
en el art. 35 de la Ley 30/1992.
En consecuencia y como viene siendo constante, ante el incumplimiento por parte de
la Administración de la obligación legal de dictar y notificar en plazo la resolución expresa en
todos los procedimientos, se formuló la siguiente resolución a la Consejería de Agricultura y
Ganadería:
“Que se proceda a resolver expresamente en el plazo de tiempo más breve posible,
los recursos interpuestos por (...) frente a la Resoluciones de la Dirección General de
Industrialización y Modernización Agraria, (...), llevando a cabo las actuaciones
necesarias, por los medios legalmente establecidos, para proceder a resolver los
recursos, reclamaciones y demás actuaciones administrativas en tiempo y forma
respetando las previsiones legales y adecuándolas a los principios de eficacia y
eficiencia.
Que se valore la adopción de las medidas adecuadas con el objeto de acomodar la
estructura y composición del órgano competente en materia de concentración
parcelaria, a las necesidades de una actuación eficaz y, en particular, a la necesidad
de resolver los asuntos de su competencia en los plazos marcados por la Ley y con la
mayor brevedad posible”.
2. PRODUCCIÓN AGROPECUARIA
2.1. Sanidad animal
La mejora sanitaria, el desarrollo de la ganadería, la protección de la salud humana y
el control de las condiciones medioambientales y de explotación se encuentran entre los
objetivos de la Ley 6/1994, de 19 de mayo, de Sanidad Animal de Castilla y León.
Sin duda, la sanidad animal ha de tener un planteamiento integral y debe comprender
todo aquello que directamente afecte a la salud de los animales e indirectamente, es decir, a
través de los mismos y de sus productos, repercuta negativamente en la salud humana. La
sanidad animal implica no sólo la ausencia de toda alteración, sino la presencia del máximo
bienestar, como base y fundamento de todos los productos y servicios que los animales pueden
proporcionar al hombre.
En este ámbito tampoco se ha formulado resolución alguna dirigida a la
Administración. En la fecha de cierre del Informe se encontraba en tramitación, a la espera de
la remisión del informe por parte de la Administración, la queja 20112370 en la que se pone
de manifiesto la muerte de numerosas cabezas de ganado ovino por sintomatología compatible
con Scrapie, sin que, según se refiere, por parte de los órganos competentes de la
Administración autonómica se hubiera declarado oficialmente la existencia de la enfermedad, ni
se hubiera cumplido con la estrategia de vigilancia epidemiológica correspondiente.
2.2. Cuota Láctea
En el expediente 20111359, y con motivo de una reclamación referente a la
asignación de la cuota láctea se precisó que la cuestión planteada, la competencia para la
asignación de la cuota láctea sobre la base de las declaraciones de comercialización de leche y
productos lácteos efectuadas al amparo del RD 2466/1986, de 28 de noviembre, por el que se
establece el Procedimiento para determinar las cantidades de referencia previstas en el
Reglamento 804/1968, por el que se establece la Organización Común de Mercados en el sector
de la leche y productos lácteos, y de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación, de 27 de enero de 1987, por la que se instrumenta la presentación de las
declaraciones obligatorias de ganaderos productores y compradores de leche de vaca y otros
productos lácteos, asignación que se efectuó de forma definitiva en el año 1992 (RD
1392/1992), correspondía en exclusiva al entonces Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación.
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, en el caso planteado, la Administración
autonómica efectuó una consulta a la base de datos de cuota láctea, comprobándose que el
reclamante no figuraba como asignatario y se remitió desde la Dirección General de Producción
Agropecuaria al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, el escrito y la
documentación presentados por el interesado, solicitando del Ministerio un informe sobre la
asignación definitiva de cuota láctea.
El citado Ministerio comunicó a la Dirección General que, al ser de su competencia la
asignación de cuota láctea efectuada la contestación al escrito presentado sería realizada desde
aquel centro directivo.
Con posterioridad, a comienzos del año 2009, el reclamante comunicó a la
Administración autonómica la ausencia de contestación por parte del Ministerio, por lo que
desde la Dirección General de Producción Agropecuaria se envió nuevamente un fax
recordatorio. Con fecha 5 de septiembre de 2011, y ante la persistencia del problema, se
remitió un nuevo fax al Ministerio que finalmente contestó al interesado.
Consecuentemente ningún reproche podía hacerse a la actuación de la Administración
autonómica, concretamente a la Dirección General de Producción Agropecuaria, sino más bien
todo lo contrario al intervenir y mediar de forma eficaz en la cuestión planteada.
3. POLÍTICA AGRARIA COMUNITARIA
El proceso de integración comunitaria europea supuso, entre otros muchos aspectos,
la implantación de una política agrícola común (PAC), es decir, de una política económica
común en el ámbito del sector agrícola, cuyos objetivos, en términos generales, eran de orden
económico, social y político.
La política agrícola común (PAC) no sólo responde a criterios de producción agraria,
sino que también plantea objetivos de mantenimiento del medio rural o de gestión ambiental
por parte de la agricultura, y lo hace con su política de ayudas directas y, fundamentalmente
con su política de desarrollo rural.
En el ámbito de esta política común, el fomento de las actividades agrícolas y
ganaderas que desarrolla la Comunidad de Castilla y León se traduce en la regulación,
tramitación y resolución de un amplio abanico de ayudas económicas, convocadas anualmente
por la Consejería de Agricultura y Ganadería, en su mayoría con origen en normas y fondos
europeos.
Sin duda, una adecuada elección de los objetivos perseguidos con tales ayudas y la
garantía de la correcta gestión y aplicación de las mismas, son elementos esenciales de una
actuación eficaz de los poderes públicos en orden a conseguir la modernización y desarrollo del
sector primario, comprensivo de las actividades agrícolas y ganaderas.
La fiscalización de los procedimientos administrativos tramitados para la concesión de
las ayudas económicas que son convocadas anualmente por la Consejería de Agricultura y
Ganadería, así como la protección de los derechos de los agricultores y ganaderos de la
Comunidad en el marco de la política agraria común, han dado lugar a la presentación de 7
quejas durante el año 2011.
En relación con las ayudas agrícolas vinculadas a la política agraria común los motivos
de las quejas presentadas en el ejercicio 2011 han sido de carácter muy diverso, tanto
reclamaciones frente a las desestimaciones de solicitudes de los pagos por superficie del
régimen de pago único, como cuestiones vinculadas al procedimiento de cesión de derechos.
En relación con este último aspecto, en la queja 20110436, se llegó a la conclusión
de que no concurrían las circunstancias que permitieran la intervención de esta institución ya
que no resultaba acreditada la existencia de una actuación por parte de la Administración
autonómica que implicara una infracción del ordenamiento jurídico, ni vulneración de los
derechos cuya titularidad corresponde a todos los ciudadanos en el marco de sus relaciones con
los sujetos públicos.
Considerando el contenido del informe emitido por la Consejería de Agricultura y
Ganadería, resultó que la Dirección General de Política Agraria Comunitaria había procedido a la
resolución del recurso de reposición interpuesto por el reclamante, así como a su notificación,
de forma que a este respecto el objeto de su reclamación podía considerarse resuelto.
En lo que concierne a la alegada falta de notificación de la resolución que fue
precisamente el objeto del recurso de reposición interpuesto y motivo de esta queja, se informó
al afectado que conforme prevé el art. 5.1 de la Orden AYG 1808/2007, de 7 de noviembre, por
la que se establece el procedimiento para la notificación de la cesión de derechos de ayuda en
el régimen de pago único, son los agricultores que participan en calidad de cedentes en alguno
de los supuestos de cesión de derechos contemplados en la referida norma, los que deben
efectuar una comunicación de cesión de los derechos de pago único, razón por la cual la
resolución de la comunicación fue notificada al cedente.
En todo caso, lo cierto es que por parte del reclamante se planteó recurso de
reposición frente a la resolución desestimatoria de la cesión de derechos por lo que no cabía
observar indefensión real y efectiva alguna, ni limitación en la defensa de sus propios derechos
e intereses.
Las modificaciones de datos del Sigpac y la falta de ejecución de las resoluciones
dictadas por la Dirección General de Política Agraria Comunitaria de la Consejería de Agricultura
y Ganadería de la Junta de Castilla y León, en relación con dichas solicitudes de modificación
motivaron la tramitación y resolución formulada en el expediente registrado con el número
20110067.
En función de las resoluciones dictadas por la Dirección General de Política Agraria
Comunitaria se consideró que en los casos en los que la referida Dirección General acordó
remitir la solicitud de modificación morfológica a la Gerencia Regional del Catastro para su
tramitación en dicho órgano, por ser de su competencia no se apreciaba la concurrencia de
irregularidad alguna en la actuación de la Administración autonómica toda vez que,
determinada la competencia a favor de la referida Gerencia Territorial será ese órgano el
encargado de adoptar la resolución que estime pertinente, sin que a este respecto sea posible
la intervención de esta procuraduría que carece de competencia para supervisar la actuación de
la Gerencia Territorial del Catastro, dependiente de la Dirección General del Catastro, vinculada
al Ministerio de Economía y Hacienda y que, en su caso, sería objeto de tratamiento por el
Defensor del Pueblo.
Sin embargo, no pudo llegarse a la misma conclusión en los casos en los que la
modificación solicitada ya estaba resuelta en el catastro, y por tanto ésta debía ser integrada en
el Sigpac.
El RD 2128/2004, de 29 de octubre reguló el Sistema de Información Geográfica de
Parcelas Agrícolas, el Sigpac, como registro público de carácter administrativo que contiene
información de las parcelas susceptibles de beneficiarse de las ayudas comunitarias
relacionadas con la superficie y dispone de soporte gráfico del terreno y de las parcelas y
recintos con usos o aprovechamientos agrarios definidos.
El Sigpac será, a partir de 1 de enero de 2005, el sistema de identificación de parcelas
agrarias previsto en el art. 20 del Reglamento (CE) núm. 1782/2003 del Consejo, de 29 de
septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes
de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados
regímenes de ayuda a los agricultores.
El Sigpac depende del Fondo Español de Garantía Agraria y de las consejerías con
competencias en materia de agricultura de las comunidades autónomas, que serán las
responsables de la explotación y mantenimiento del Sigpac en su territorio. A tal efecto,
establecerán las medidas adecuadas para, entre otras cuestiones: incorporar a la base de datos
las actualizaciones de usos agrícolas y sistema de explotación de los recintos, las modificaciones
por reasignación de recintos de una parcela y las referentes a los olivos y sus características,
(art. 6.1 RD 2128/2004).
En nuestra Comunidad Autónoma el Sigpac diseñado por el RD 2128/2004 se ha
adaptado a las peculiaridades de Castilla y León, mediante la Orden de la Consejería de
Agricultura y Ganadería 1959/2004, de 22 de diciembre que regula el Sistema de Información
Geográfica de Parcelas Agrícolas y establece las normas para su implantación, en la Comunidad
Autónoma de Castilla y León, tal y como indica su parte expositiva, sin perjuicio de la
aplicabilidad directa de los Reglamentos comunitarios y de la normativa nacional de aplicación,
resulta conveniente transcribir total o parcialmente algunos de sus aspectos, así como
desarrollar las normas específicas que se adaptan al territorio de la Comunidad de Castilla y
León.
La referida Orden tiene por objeto, (art. 1), establecer en el ámbito de la Comunidad
Autónoma de Castilla y León las normas de aplicación del régimen de explotación y
mantenimiento del Sigpac, regulando, en lo que a la presente cuestión interesa, las solicitudes
de modificación del Sigpac, (art. 6), la tipificación de dichas solicitudes, (art. 7) y la resolución
de las mismas (art. 8).
Respecto a la resolución de las solicitudes de modificación, el párrafo quinto del art. 8
precisa que las resoluciones que recaigan sobre las solicitudes de modificación del Sigpac
presentadas en un año, tendrán efecto sobre las superficies determinadas en las solicitudes de
ayudas «superficie» presentadas por las personas interesadas ese año.
De esta forma, la competencia atribuida a las comunidades autónomas por el RD
2128/2004 para la explotación y mantenimiento del Sigpac, junto con la regulación autonómica
expuesta concluyen la necesidad de que por parte de la Administración autonómica se lleve a
cabo la integración de las modificaciones ya resueltas por la Dirección General del Catastro.
En este sentido, la Circular de Coordinación nº 3/2007, de 5 de marzo, del entonces
denominado Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, sobre Normas de procedimiento
para la gestión de alegaciones y solicitudes de modificación sobre la base de datos del SIGPAC
respecto a la resolución de las solicitudes de modificación y la introducción de los cambios o
modificaciones en el sistema señala: “6.5. Introducción de los cambios o modificaciones en el
sistema: Las alegaciones y solicitudes de modificación referidas deberán ser integradas en
SIGPAC por los Órganos competentes de las Comunidades Autónomas a través de la aplicación
informática de Edición del SIGPAC o por el procedimiento establecido de envío de información
para actualización masiva en ficheros con formato xml, siendo introducidas en la Base de Datos
SIGPAC por medio de los procedimientos informáticos establecidos a tales efectos. Una vez se
hayan efectuado las modificaciones, quedarán registradas y actualizadas en dicha base”.
Es decir, una vez resueltas las alegaciones, las modificaciones deben ser integradas
en el Sigpac por las comunidades autónomas con competencias en materia de agricultura y
ganadería, como, asimismo confirma el documento de Estrategia de Actualización del Sigpac
que anualmente publica el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
En virtud de todo lo expuesto, se consideró oportuno formular la siguiente resolución
a la Administración autonómica:
“Que por el órgano competente de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la
Junta de Castilla y León y en cumplimiento de las Resoluciones dictadas por la
Dirección General de Política Agraria Común, se proceda con la mayor brevedad
posible, a la integración en el SIGPAC de las modificaciones estimadas, en los
expedientes (...) y (...), todo ello en cumplimiento de lo establecido en el art. 6 del RD
2128/2004 y de la Orden AYG 1959/2004, de 22 de diciembre, considerando la
trascendencia y relevancia de dichas modificaciones sobre las ayudas de la Política
Agraria Comunitaria”.
A la vista de la respuesta que la Administración autonómica remitió a esta institución y
de la información aportada en la misma se resolvió remitir la queja al Defensor del Pueblo,
para que fuera esa institución, en ejercicio de sus facultades supervisoras, quien adoptara la
decisión que estime más oportuna en relación con las cuestiones planteadas que exceden el
ámbito competencial de la Comunidad Autónoma.
4. ANIMALES DE COMPAÑÍA
En la Comunidad Autónoma de Castilla y León, La Ley 5/1997, de 24 de abril, de
protección de los animales de compañía y el Decreto 134/1999, de 24 de junio, por el que se
aprobó su Reglamento de desarrollo, han dotado a la protección de los animales de compañía
de un régimen jurídico específico que ha supuesto la incorporación al ordenamiento jurídico
autonómico de los principios de respeto, defensa y protección de los animales implantados
tanto en las sociedades desarrolladas, como en la normativa europea e internacional.
De esta forma, superando la escasa y parcial atención normativa del Estado en esta
materia, nuestro ordenamiento jurídico autonómico ha establecido una serie de medidas que
garantizan una saludable relación de los animales con el hombre en el aspecto higiénicosanitario
y ha proporcionado eficaces mecanismos de protección de los animales en sí mismos,
evitándoseles los tratos degradantes, crueles o simplemente abusivos por parte del hombre.
Durante este año han sido tres las quejas presentadas por los ciudadanos en relación
con las distintas facetas relacionadas con los animales de compañía, y la actividad fiscalizadora
ha dado lugar a dos resoluciones.
El expediente 20110442 hacía referencia a los problemas de diversa índole que
planteaba la tenencia, en una vivienda de la localidad de Turégano, perteneciente al municipio
de Torrecaballeros, (Segovia) de un gran número de perros de distintas razas, algunas de ellas
consideradas potencialmente peligrosas, sin cumplir las exigencias legales establecidas al efecto
y en condiciones de falta de higiene y de los cuidados y atenciones necesarias. Coincidiendo
con la intervención de esta institución, la finca colindante fue desalojada y se consideró
solucionado el problema tras verificarse asimismo que se estaban tramitando varios expedientes
sancionadores al respecto.
En el expediente con número de registro 20101197 se hacía alusión al hecho de que
en la zona del Polígono X de la ciudad de León, en la que se encuentran ubicadas las áreas de
la bolera y el juego de petanca es constante la presencia de perros sueltos de diversas razas
que, en compañía de sus dueños, se concentran de forma diaria generando molestias para el
resto de los usuarios, entre ellos menores y personas de avanza edad que frecuentan la zona,
además de crear una problema de salubridad debido al abandono de los excrementos de estos
animales.
La información facilitada constató que la referida zona en la que se encuentran las
áreas de la bolera y el juego de petanca se corresponde con la finca 38 de titularidad municipal
procedente de las cesiones gratuitas y obligatorias realizadas por la Junta de Compensación del
Polígono X, también que en dicha finca existe señalización indicando la prohibición de que los
perros transiten sueltos, así como la obligación de recoger los excrementos de estos animales, y
que dicha finca incluye zonas ajardinadas, vías públicas, así como las citadas áreas de juego,
donde es habitual la presencia y concentración de perros sueltos de diversas razas, así como de
sus excrementos.
La situación descrita y constatada ponía de manifiesto la existencia de un problema
que afecta directamente a la tranquilidad, seguridad y salubridad ciudadana debido al reiterado
incumplimiento de la normativa reguladora de la tenencia de perros y animales de compañía.
A este respecto, la Ordenanza Municipal Reguladora de la tenencia de perros y otros
animales domésticos del Ayuntamiento de León tiene como objeto regular los aspectos relativos
a la tenencia de perros y otros animales domésticos que afecten a la tranquilidad, seguridad y
salubridad ciudadanas, protegiendo el derecho de los ciudadanos que no posean animales
domésticos, pero arbitrando soluciones para que los propietarios de animales de compañía
puedan disfrutar, en condiciones normales, de la convivencia con éstos (art. 1).
Con esta finalidad, la Ordenanza establece la obligación de que los perros, en las vías
públicas, vayan conducidos por persona capaz e idónea, sujetos con cadena, correa o cordón
resistente y con el correspondiente collar y, en el caso de aquellos perros cuya peligrosidad sea
razonablemente previsible, dada su naturaleza y características, deberán además circular, en
todo caso, provistos de bozal.
Asimismo, como medida higiénica ineludible, la Ordenanza prevé que las personas
que conduzcan perros procurarán impedir que éstos depositen sus deyecciones en vías
públicas, paseos y en general en cualquier lugar destinado al tránsito de peatones.
El Ayuntamiento, por su parte, pondrá a disposición de estos animales zonas
específicas de esparcimiento donde puedan caminar sueltos en el horario que para ello se
establezca.
En lo relativo a la tenencia de perros y animales domésticos en parques y jardines el
art. 9 de esta Ordenanza nos remite a la ordenanza municipal específica reguladora de los
mismos, es decir, a la Ordenanza Municipal de Parques y Jardines que se constituye como
instrumento jurídico de protección de zonas públicas ajardinadas, así como de concienciación a
los ciudadanos del uso y disfrute de las mismas, de una forma lógica y adecuada, logrando que
se mantenga la estética, tranquilidad y sosiego característicos de estas zonas.
La Ordenanza de Parques y Jardines del Ayuntamiento de León tiene por objeto,
regular en el ámbito de la competencia municipal, la utilización, uso y disfrute de los parques,
jardines, zonas verdes y mobiliario urbano existente en los lugares indicados, para lo cual los
usuarios de las zonas reguladas por la presente Ordenanza, deben cumplir las instrucciones que
al respecto figuren sobre su utilización, y en cualquier caso, deberán cumplir las indicaciones
que formulen los agentes de la policía municipal y del propio personal del servicio de parques y
jardines.
Esta Ordenanza dedica su Capítulo IV a la protección de animales y su tenencia en
parques, disponiendo en su art. 21 que, como medida higiénica ineludible, las personas que
conduzcan perros dentro de parques, jardines y plazas públicas, impedirán que éstos depositen
deyecciones en los mismos y en general en cualquier lugar destinado al tránsito de peatones, y
muy especialmente en juegos infantiles y zonas de niños. Sus conductores cuidarán de que
realicen las deposiciones fuera de los recintos o en lugares apropiados debidamente señalizados
y, en las zonas habilitadas especialmente para juegos infantiles no podrán transitar animales.
En el marco de esta regulación serán los agentes de la patrulla verde y personal del
servicio de parques y jardines los que cuidarán del cumplimiento de lo dispuesto en esta
Ordenanza, formulando las denuncias correspondientes a los infractores de la misma (art. 26).
En el ámbito autonómico, la Ley 5/1997, de 24 de abril de protección de los animales
de compañía de Castilla y León, establece en su art. 10 que los ayuntamientos habilitarán en los
jardines y parques públicos espacios idóneos debidamente señalizados, tanto para el paseo y
esparcimiento de los animales como para la emisión de excretas por los mismos.
Por su parte, el Decreto 134/1999, de 24 de junio por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley 5/1997 de Protección de los animales de compañía prohíbe, en su art. 13,
que los animales accedan libremente a las vías y espacios públicos o propiedades privadas sin
ser conducidos por sus poseedores o propietarios.
Asimismo, este artículo prevé en parques y jardines, la obligación, para los
ayuntamientos de más de 20.000 habitantes de habilitar espacios idóneos, debidamente
señalizados, para el paseo y esparcimiento de los perros.
EL Reglamento también contempla de forma expresa la obligación, para la persona
que conduzca el perro, de recoger los excrementos del mismo en las vías y espacios públicos,
salvo en aquellas zonas autorizadas a tal efecto por el ayuntamiento correspondiente (art. 14).
De la normativa expuesta puede concluirse, de forma sucinta, que: lo perros deben ir
conducidos en las vías y espacios públicos, parques y jardines, por persona capaz e idónea y
deben ir sujetos con cadena, correa o cordón resistente.
Deben en todo caso circular provistos de bozal y conducidos por personas mayores de
edad aquellos perros pertenecientes a las razas consideradas legalmente peligrosas.
La persona que conduzca el perro queda obligada a la recogida de los excrementos
del mismo en las vías y espacios públicos.
Los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes deben habilitar espacios idóneos,
debidamente señalizados, para el paseo y esparcimiento de los perros, así como para la emisión
de deyecciones por los mismos.
En el presente caso, y a la vista de los hechos constatados, en la referida zona del
Polígono X de la ciudad de León, se incumple de forma reiterada la regulación aplicable,
planteándose un conflicto entre la necesidad de preservar la seguridad, tranquilidad y
salubridad de las personas, (incluso de otros animales), en las vías públicas, jardines y parques,
y el derecho de los ciudadanos a convivir con los animales de compañía.
Asimismo se puso de manifiesto la insuficiencia e ineficacia de las medidas de control
y vigilancia que ese Ayuntamiento dice haber llevado a cabo, habiéndose de hecho generado
una situación de permisividad que redunda en una violación de los derechos de aquellos
ciudadanos que no son propietarios de animales de compañía.
Con el objetivo de evitar la generalización de estas conductas incívicas e infractoras
de la normativa vigente, se consideró necesario que la Administración municipal adoptara y
arbitrara las medidas necesarias en orden a dar solución al presente conflicto, tales como: el
desarrollo de campañas de información y concienciación para los propietarios de los animales
de compañía; el cumplimiento de la obligación, legalmente impuesta, de creación de zonas
específicas de esparcimiento debidamente acondicionadas para los perros y la adopción de
medidas eficaces y efectivas de inspección y control por medio de agentes de la policía
municipal, de la patrulla verde y personal del servicio de parques y jardines.
Por otra parte, en cuanto a la competencia sancionadora en este ámbito material, la
Ley 5/1997 de protección de los animales de compañía de Castilla y León, atribuye a los
órganos de la Administración autonómica, la competencia para incoar los expedientes
sancionadores que se instruyan como consecuencia de las acciones u omisiones tipificadas
como infracciones administrativas de esta Ley, así como la competencia de adoptar, en su caso,
la resolución sancionadora que corresponda (arts. 32 y 33).
En este sentido, se instó a esa Administración municipal a que, a través de su policía
local (en concreto, de la patrulla verde) desarrolle una labor inspectora en relación con el
respeto de las obligaciones impuestas a los propietarios de perros por la normativa de
protección de animales de compañía y de tenencia y circulación de animales potencialmente
peligrosos, remitiendo el resultado de dicha labor, acreditado, en su caso, a través de las
correspondientes denuncias, a la Administración de la Comunidad Autónoma competente para
sancionar las conductas infractoras en esta materia.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución al
Ayuntamiento de León:
“Que, en consideración a la normativa expuesta, por parte del Ayuntamiento de León
se adopten medidas eficaces y efectivas de inspección y control en cuanto a la
circulación y permanencia de perros en las zonas de la Bolera y el Juego de Petanca
del Polígono X, remitiendo, en su caso, el resultado de tales actuaciones al órgano
competente de la Administración Autonómica en orden a la posible incoación del
correspondiente expediente sancionador.
Que conforme establece la Ley 5/1997, de 24 de abril de Protección de los Animales
de Compañía de Castilla y León así como en su Reglamento de desarrollo, por parte
del Ayuntamiento de León se lleve a cabo la creación de zonas específicas de
esparcimiento, debidamente acondicionadas para los perros.
Que ambas medidas se complementen con el desarrollo de información y
concienciación destinadas a los propietarios de los animales de compañía”.
El Ayuntamiento de León decidió aceptar parte de las recomendaciones incluidas en la
resolución formulada, concretamente aquellas contenidas en los párrafos segundo y tercero
5. UTILIZACIÓN DEL TÉRMINO “CHACOLÍ”
Aunque esta cuestión no dio lugar a la formulación de resolución alguna, en atención
a la repercusión que alcanzó en su momento se ha considerado de interés reseñar el archivo
acordado en el expediente 20110203.
Según la normativa comunitaria vigente en la actualidad, el Reglamento (CE) n°
607/2009 de la Comisión, de 14 de julio, por el que se establecen disposiciones de aplicación
del Reglamento (CE) n° 479/2008 del Consejo en lo que atañe a las denominaciones de origen
e indicaciones geográficas protegidas, a los términos tradicionales, al etiquetado y a la
presentación de determinados productos vitivinícolas, en el momento actual el término "chacolí"
y sus menciones derivadas sólo pueden ser utilizados como indicación facultativa en el
etiquetado por las bodegas inscritas en los registros de las tres DOP del País Vasco y para vinos
protegidos por las mismas, con excepción de marcas comerciales que pudieran haber adquirido
este derecho con anterioridad y que lo tengan reconocido legalmente.
Este es el caso de la sociedad Guipuzkoado Txacolina, S.L. con sede en La Vid de
Bureba (Burgos), que posee una marca registrada con el nombre de Garin Txacolina. De
acuerdo con el art. 41.2 del Reglamento (CE) n° 607/2009, esta empresa puede utilizar su
marca por estar registrada con anterioridad al 4 de mayo de 2002.
Debía quedar claro, por tanto, que por el momento el grupo de pequeños productores
de vino de la provincia de Burgos no podía utilizar, el término "chacolí" para sus vinos.
En todo caso la Administración autonómica ha valorado la posibilidad de tramitar una
denominación de origen para el chacolí de Burgos, habiéndose llegado a las siguientes
conclusiones:
Desde el punto de vista histórico está suficientemente documentado que el "chacolí"
no es un vino exclusivo del País Vasco, sino que de forma tradicional se ha elaborado en otras
zonas, entre las que se encuentra el norte de la provincia de Burgos. De esto último pueden
encontrarse numerosas referencias documentales acreditadas.
Desde el punto de vista agronómico, las condiciones de producción de la uva, en
particular las condiciones climáticas que se dan en el norte de la provincia de Burgos, permiten
la elaboración tradicional del chacolí de calidad.
La limitación legal al uso del término chacolí no es definitiva, ya que también de
acuerdo con la normativa comunitaria, el Anexo XII no está cerrado. Si se reconociera otra
Denominación de Origen Protegida (DOP) que estuviera ligada a un término tradicional como
"chacolí", España podría solicitar su incorporación al Anexo XII. Más, teniendo en cuenta que se
trata de un término tradicional relacionado con el método de producción, no con el lugar donde
se produce.
Por todo ello, desde la Consejería de Agricultura y Ganadería se iniciaron actuaciones
encaminadas a conseguir el reconocimiento para el chacolí burgalés, promoviendo iniciativas
parlamentarias para contrarrestar los efectos de la Proposición no de Ley aprobada en el
Congreso de los Diputados, la cual se considera que no se ajusta a la normativa comunitaria.
Iniciando contactos con los pequeños productores de vino de la provincia de Burgos
para informarles sobre cómo debe iniciarse el proceso de reconocimiento de una DOP, dado
que según lo dispuesto en el Reglamento (CE) N° 479/2008, del Consejo, por el que se
establece la organización común del mercado vitivinícola, art. 37, la solicitud de reconocimiento
debe ser presentada por una agrupación de productores, entendiendo por tal aquélla que sea
capaz de acreditar su vinculación profesional, económica y territorial con los vinos para los que
solicita la protección, por su condición de viticultores o de elaboradores que ejerzan su actividad
en el área geográfica afectada.
Concluimos por tanto que no concurría irregularidad alguna en la actuación de la
Administración autonómica que en el presente asunto como indicaba su informe estaba
desarrollando y adoptando una serie de actuaciones y medidas destinadas a dar una solución
satisfactoria a los productores de vino de la provincia de Burgos, valorando la posibilidad de
tramitar una denominación de origen para el chacolí de Burgos e iniciando actuaciones
encaminadas a conseguir el reconocimiento para el chacolí burgalés.
ÁREA I
FAMILIA, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y JUVENTUD
Expedientes Área ................................................................ 176
Expedientes admitidos........................................................ 122
Expedientes rechazados ...................................................... 17
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 10
Expedientes acumulados ...................................................... 1
Expedientes en otras situaciones ........................................ 26
1. FAMILIA
1.1. Personas mayores
El envejecimiento de la población representa un importante reto de las políticas y
sistemas públicos de servicios sociales para aminorar o eliminar los obstáculos que dificultan el
acceso a los recursos dirigidos a la mejora del bienestar de las personas mayores.
La ejecución de las responsabilidades públicas en el desarrollo de un eficaz sistema de
protección social, continúa siendo, por ello, un importante motivo de preocupación ciudadana.
Ahora bien, puede observarse en este ejercicio una ligera disminución del número de
quejas presentadas en defensa de este colectivo. Han sido, concretamente, 38 reclamaciones.
Fueron 46 las registradas en 2010.
Este descenso se ha experimentado, particularmente, en relación con las quejas
formuladas para acceder a las prestaciones derivadas del reconocimiento de las situaciones de
dependencia. Disminución que se ha venido produciendo progresivamente en los últimos
ejercicios. En este último han sido 7, fueron 20 en 2010 y 46 las registradas en 2009.
Pero la realidad actual del Sistema de Autonomía Personal y Atención a la
Dependencia todavía exige la puesta en práctica de nuevas estrategias dirigidas a su
consolidación y continua adaptación. Finalidad para la que se han formulado en este ejercicio 5
resoluciones, con el objeto de seguir avanzando en los parámetros de calidad en el ámbito de
los recursos de dependencia; de asegurar la efectividad de los derechos reconocidos en los
casos de fallecimiento de las personas interesadas; de seguir aumentando la eficacia de la
gestión administrativa en los presupuestos de concesión de los servicios y prestaciones
económicas correspondientes, evitando los retrasos en la tramitación; y de ofrecer la atención
integral que exigen los derechos subjetivos reconocidos durante las distintas situaciones de
hecho vividas a lo largo del proceso.
También siguen siendo objeto de la intervención de esta institución las demandas de
mejora del régimen asistencial de los centros residenciales para personas mayores. Con las
resoluciones formuladas en este ejercicio (8) se ha impulsado la actividad de control y
supervisión sobre los recursos públicos y privados existentes para garantizar la corrección de
posibles irregularidades de funcionamiento y deficiencias en la atención, asegurar la tutela de
los derechos de los internos, la calidad de la asistencia y la prestación sin costes de servicios
adicionales o complementarios.
Por otra parte, en el ámbito de la atención no residencial ha sido el servicio de ayuda
a domicilio la prestación asistencial que ha ocupado la intervención de esta institución. Las
resoluciones dictadas en este ámbito (3) se han dirigido a conseguir que las aportaciones
económicas de los usuarios respondan a los criterios de modificación operados en las normas
reguladoras de las tarifas y a superar las carencias administrativas en la gestión de dicho
servicio para dar cobertura con agilidad a las necesidades de los usuarios.
Sin olvidar, finalmente, la intervención desarrollada en relación con el ocio de las
personas mayores para lograr el establecimiento de unos adecuados criterios de selección de
los participantes en los viajes programados para el envejecimiento activo de la población
mayor.
La postura administrativa manifestada, con carácter general, frente a las resoluciones
formuladas (17) ha sido aceptable en términos generales.
1.1.1. Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia
En el contexto actual de la implantación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia,
después de más de cinco años de aplicación, deben seguir reconociéndose los importantes
avances experimentados en esta Comunidad Autónoma en la protección de los derechos de las
personas en situación de dependencia. Especialmente en la superación de los retrasos en los
plazos de gestión de muchas de las solicitudes presentadas, con el consiguiente aumento
significativo de las peticiones resueltas y de las personas que han accedido a las prestaciones
económicas o servicios reconocidos.
Precisamente, en las pasadas XXVI Jornadas de Coordinación de Defensores del
Pueblo, celebradas en el mes de junio de 2011 en Cartagena sobre “Los Derechos de las
Personas Mayores”, se realizó una valoración de la situación de cada Comunidad Autónoma en
relación con la atención a las personas en situación de dependencia, otorgándose por la
Asociación Estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales una posición destacable a
Castilla y León en la escala de valoración de la implantación y desarrollo de la Ley
experimentada desde el 30 de julio de 2008 al 1 de junio de 2011, reflejándose los bajos
porcentajes de personas con derecho pendientes de recibir una prestación o servicio.
Esta misma posición queda patente en el dictamen de diciembre 2011 elaborado al
respecto por la misma Asociación Estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales, en el
que se destaca (entre otros múltiples aspectos) como Castilla y León es la Comunidad
Autónoma con menor porcentaje (un 7%) de personas que se encuentran en lo que se
denomina limbo de la dependencia, es decir, personas que tienen reconocido un grado y nivel
que les da derecho a recibir las prestaciones y servicios, pero aun no se les ha aprobado el
correspondiente plan individual de atención para recibir de manera efectiva estos servicios o
prestaciones.
Pero quedan todavía cosas por hacer. El mismo dictamen muestra como el ritmo de
crecimiento en cuanto a la incorporación de nuevos beneficiarios al sistema ha crecido sólo
moderadamente en el último semestre en esta Comunidad Autónoma (si bien en muchas de
ellas se ha paralizado). A su vez, la misma entidad (en las jornadas señaladas) dio cuenta de un
aspecto a corregir, como es el del desequilibrio entre prestaciones económicas y servicios, al
situarse Castilla y León entre aquéllas con un porcentaje de más del 60% de prestaciones
económicas concedidas frente a servicios reconocidos. Desequilibrio que también se refleja a
través de los datos del SAAD (Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia) de 1 de
diciembre de 2011.
Además, la realidad de la atención dirigida a las personas en situación de dependencia
ha demostrado durante el ejercicio 2011 la necesidad de seguir aplicando nuevas estrategias o
medidas que garanticen la implantación de dicho Sistema. Aunque debe destacarse que el
número de reclamaciones ciudadanas ha continuado descendiendo respecto de años anteriores.
Como se decía con anterioridad, fueron 46 en 2009, 20 quejas en 2010 y 7 en 2011.
Los ejemplos más destacados de las problemáticas planteadas por este sector de la
población quedan reflejados a través del contenido de los siguientes apartados. (Las quejas
sobre atención a la dependencia pertenecientes a personas con algún tipo de discapacidad no
incluidas en el colectivo de personas mayores, quedan incorporadas en el apartado 2.1 de este
Área I “Personas con discapacidad”).
1.1.1.1. Acreditación de los centros, servicios y entidades del ámbito de la
autonomía personal y de la atención a la dependencia
La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las personas en situación de dependencia, establece que la prestación económica
vinculada irá destinada a la cobertura de los gastos de un servicio previsto en el
correspondiente programa individual de atención, que debe ser prestado por una entidad o
centro acreditado para la atención a la dependencia (art. 14.3).
Así, la implantación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia
impuso como obligatoria la acreditación para los centros privados, sean concertados o no, que
atiendan a personas cuya situación de dependencia hubiera sido reconocida legalmente.
La competencia para acreditar tanto a los centros concertados como a los no
concertados corresponde a las comunidades autónomas en su ámbito competencial. No
obstante, la fijación de los criterios comunes de acreditación es competencia del Consejo
Territorial de Autonomía y Atención a la Dependencia (art. 34.2).
Pero hasta la aprobación de tales criterios, en cada ámbito autonómico podían
articularse las fórmulas de habilitación provisional oportunas de los centros, servicios y
entidades.
Por ello, en esta Comunidad Autónoma fue prevista una acreditación provisional para
dar respuesta a esta situación de transitoriedad, que quedó materializada a través de la Orden
FAM/2004/2007, de 19 de diciembre, por la que se regulan provisionalmente los criterios para
el cálculo de la capacidad económica, coeficiente reductor para prestaciones económicas,
aportación del usuario en el coste de los servicios y régimen de las prestaciones económicas del
Sistema para la Autonomía Personal y la Atención a la Dependencia en la Comunidad de Castilla
y León.
En concreto, la disposición transitoria primera vino a establecer lo siguiente: “Hasta
que se apruebe el reglamento que regule la acreditación de los centros y servicios de acuerdo
con los criterios comunes que fije el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y
Atención a la Dependencia, se entenderán acreditados aquellos centros autorizados y entidades
y servicios inscritos en el Registro de entidades, servicios y centros de carácter social de Castilla
y León, de acuerdo con el Decreto 109/1993, de 20 de mayo, y con el Decreto 14/2001, de 18
de enero, regulador de las condiciones y requisitos para la autorización y el funcionamiento de
los centros de carácter social para personas mayores”.
De esta forma, este régimen de acreditación transitorio o provisional exigía la
obligatoria autorización e inscripción de los recursos como centros de carácter social.
Pero la aplicación de la citada disposición transitoria quedó indudablemente desfasada
por la circunstancia de que, en respuesta al mandato establecido en el mencionado art. 34 de la
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
personas en situación de dependencia, el Consejo Territorial aprobó, en su reunión del día 27
de noviembre de 2008, el acuerdo sobre criterios comunes de acreditación para garantizar la
calidad de los centros y servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia,
publicado mediante resolución de 2 de diciembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Política
Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad.
Esta aprobación implicaba la necesidad de que la Administración de esta Comunidad
Autónoma dictara las nuevas normas sobre acreditación adaptadas a dichos criterios mínimos,
que en todo caso debían estar en vigor antes del transcurso de doce meses desde la aprobación
del citado acuerdo (punto cuarto).
Pero se había superado el plazo establecido para proceder a la adaptación exigida, de
forma que en Castilla y León no se estaban aplicando los criterios establecidos por el Consejo
Territorial para la acreditación de los centros y servicios. Al contrario de lo que sucedía en otros
ámbitos autonómicos (como Asturias o Cantabria), en los que ya se habían aprobado las
regulaciones correspondientes.
Esta conclusión derivó de la tramitación del expediente 20100109, de forma que se
estimó oportuno formular la siguiente resolución a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades:
“Que a la mayor brevedad posible se desarrollen los trámites oportunos para la
aprobación de la norma que regule en esta Comunidad Autónoma la acreditación de
centros, servicios y entidades adaptada a los criterios comunes establecidos por el
Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para
garantizar la calidad de los recursos de este sistema. Procediendo, igualmente, a la
actualización del Registro de centros y servicios que sean acreditados al amparo de
dicha regulación”.
Dicha Administración comunicó que se estaba a la espera de que el Ministerio de
Sanidad, Política Social e Igualdad presentara, para su aprobación por el Consejo Territorial del
Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, los indicadores de calidad oportunos,
para poder aprobar en esta Comunidad Autónoma la citada norma.
1.1.1.2. Fallecimiento de la persona para la que se solicita la valoración de
dependencia
La interpretación que en esta Comunidad Autónoma se ha dado a la cuestión relativa
a los efectos que provoca el fallecimiento de la persona interesada cuando el mismo sucede a lo
largo del procedimiento dirigido al reconocimiento de su situación de dependencia y a la
elaboración y aprobación del programa individualizado de atención para la determinación de los
recursos derivados de la condición de persona dependiente, ha derivado en un concreto
procedimiento seguido con carácter general según la situación del expediente y las
circunstancias del interesado a la fecha del fallecimiento.
Concretamente, el criterio seguido en caso de que dicho fallecimiento se produzca
antes de la valoración necesaria para determinar la situación de dependencia, es el de la
terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas.
Es cierto que aunque las condiciones para la aplicación de este criterio pudieran
haberse dado en el caso examinado en el expediente 20101223, la decisión adoptada por la
Administración autonómica resolviendo la terminación del proceso no pudo ser compartida.
En este caso, al haber transcurrido el plazo máximo de resolución del procedimiento
(seis meses desde la solicitud) sin haber sido emitida ni notificada, se había producido la
estimación de la solicitud por silencio administrativo, por lo que, a tenor del art. 43.4 a) de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, la Gerencia de Servicios Sociales había dictado resolución
confirmatoria del silencio positivo producido. Y con ello, además, se había reconocido al
solicitante la situación de dependencia, pero en su grado y nivel mínimos por imposibilidad de
aplicación del baremo de valoración de la dependencia.
Pero este reconocimiento no repercutió en la concesión de prestación alguna al
interesado, teniendo en cuenta los efectos de la graduación otorgada por su situación de
dependencia y la terminación del procedimiento declarada. Resultado que hubiera podido ser
distinto en caso de haberse llevado a cabo la valoración del solicitante antes del deceso (10
meses después de la solicitud).
Esta inactividad administrativa injustificada y la consiguiente demora en la tramitación
del procedimiento examinado comportaba, sin duda, una irregularidad grave (por causas no
imputables al solicitante), cuyos efectos negativos no podían ser derivados hacia el mismo.
Por ello, esta institución se mostró partidaria en este caso de la necesidad de valorar
la exigencia de responsabilidad patrimonial, considerando que la inactividad y demora
administrativa producida (al no llevarse a cabo, siendo imperativo, la valoración y consiguiente
resolución del proceso dentro del plazo exigido) había provocado la conclusión del
procedimiento (a pesar del reconocimiento de la situación de dependencia por silencio
administrativo), sin la concesión de las prestaciones correspondientes y en detrimento de la
efectividad de los potenciales derechos retroactivos que hubiese devengado el interesado.
Existiendo, pues, elementos suficientes para declarar irregular la intervención
desarrollada en el expediente de dependencia examinado, se consideró preciso formular la
siguiente resolución a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades:
“Que se valore la procedencia de iniciar de oficio el oportuno expediente de
responsabilidad patrimonial por la inactividad y demora administrativa injustificada
producida en el procedimiento de dependencia correspondiente a (...), en el que no se
llevó a cabo la valoración y resolución del procedimiento dentro del plazo legalmente
exigido, originándose un claro perjuicio para el interesado como consecuencia de la
conclusión del procedimiento sin el reconocimiento de un grado de dependencia
ajustado a la realidad, sin la aprobación del PIA y sin reconocimiento de las
prestaciones correspondientes antes de su fallecimiento, y con la pérdida de los
derechos retroactivos que se hubiesen devengado”.
La citada Administración, tras la valoración efectuada en atención a lo solicitado, no
consideró procedente iniciar de oficio el oportuno expediente de responsabilidad patrimonial.
Ello, no obstante, sin perjuicio de que se procediera a la tramitación del oportuno
procedimiento si dicha responsabilidad fuera solicitada por la persona interesada.
1.1.1.3. Retrasos en los procedimientos de reconocimiento de la situación de
dependencia y de las prestaciones correspondientes
A lo largo de los diferentes ejercicios la situación relativa a los retrasos en los
procedimientos de dependencia ha mejorado de forma importante con el esfuerzo realizado por
la Administración en la puesta en marcha de este complejo sistema asistencial, produciéndose
un aumento significativo de las solicitudes resueltas y de las personas que han accedido a las
prestaciones económicas o servicios reconocidos.
Los datos estadísticos disponibles (Información Estadística del Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia a 1 de diciembre de 2011) indican que el porcentaje de
resoluciones a esa fecha (o dictámenes, según la terminología estatal) respecto a las solicitudes
presentadas era del 95,27%.
No obstante, el incumplimiento de los plazos previstos y, con ello, la demora en el
acceso a los servicios y prestaciones, continúa siendo objeto de alguna denuncia ante esta
institución, aunque en menor medida que en ejercicios anteriores.
Éste ha sido el caso del expediente 20101414, en el que la falta de resolución del
procedimiento se justificaba por la Administración autonómica en la ausencia de publicación de
la norma reguladora de las cuantías máximas de las prestaciones económicas para el año 2011
de los grados III y II de dependencia.
En efecto, en cumplimiento de los mandatos establecidos en la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia, fue aprobado el RD 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las
intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la
citada Ley, en cuyo art. 13 se establece que la cuantía de las prestaciones económicas se
establecerá anualmente por el Gobierno mediante Real Decreto, previo acuerdo del Consejo
Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
En atención a estas previsiones legales, precisamente, mediante RD 73/2009, de 30
de enero, se fijaron las cuantías máximas de las prestaciones económicas por situación de
dependencia en grado III, gran dependencia, niveles 1 y 2, y grado II, dependencia severa,
niveles 1 y 2, para el año 2009. E, igualmente, por RD 374/2010, de 26 de marzo, se
establecieron las cuantías máximas de las prestaciones económicas para los mismos grados y
niveles de dependencia durante el año 2010. Y en relación con el ejercicio 2011, el Consejo
Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia acordó, en su reunión del
22 de diciembre de 2010, las cuantías máximas de las prestaciones económicas para los citados
grados III y II de dependencia. Cuantías coincidentes con las aprobadas para el año 2010.
Es cierto que la ausencia de una regulación expresa de las citadas cuantías máximas
de las prestaciones económicas para el año 2011, correspondientes a los grados III y II de
dependencia, impedía en principio a la Administración de esta Comunidad Autónoma seguir
emitiendo nuevas resoluciones de reconocimiento de tales prestaciones. Pero con ello podía
llegarse a incumplir el plazo máximo previsto para dictar resolución en los procedimientos de
dependencia.
Por ello, con la finalidad de evitar la paralización de los procedimientos iniciados para
el reconocimiento de las prestaciones correspondientes a las personas en situación de
dependencia y, asimismo, una vulneración de esa obligación de dictar resolución dentro del
plazo legalmente previsto o establecido, la Gerencia de Servicios Sociales consideró necesario
aplicar durante el año 2011, con carácter provisional, las cuantías máximas fijadas para 2010
por el citado RD 374/2010. Para ello se aprobó la Resolución de 11 de marzo de 2011, en cuya
virtud desde el 1 de enero de 2011 y hasta la publicación de la norma estatal, se aplicarían las
cuantías de 2010 fijadas como cuantías propias del año 2011. Y las resoluciones dictadas en
ejecución de esta previsión, serían revisadas en el caso de que se aprobaran unas cuantías
diferentes a las aplicadas de forma provisional.
No existía, por tanto, obstáculo alguno para proceder a la resolución del
procedimiento de reconocimiento de la prestación económica de atención a la dependencia
objeto del expediente examinado, aplicando provisionalmente las cuantías fijadas para el año
2010.
Por ello, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
siguiente resolución:
“Que finalizando los trámites que resulten oportunos, se proceda sin más dilación a
dictar la resolución que proceda sobre el reconocimiento de la prestación económica
de cuidados en el entorno familiar solicitada por (...), aplicando para ello de forma
provisional, en cumplimiento de la Resolución de 11 de marzo de 2011 de la Gerencia
de Servicios Sociales, las cuantías máximas fijadas para 2010 de los grados III y II
por el Real Decreto 374/2010, de 26 de marzo, como cuantías propias del año 2011.
Sin perjuicio de que la resolución que se dicte sea revisada en el caso de que sean
aprobadas, por real decreto, cuantías diferentes a las aplicadas provisionalmente y
acordadas por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia para el año 2011”.
Finalmente, la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Palencia resolvió el
expediente, reconociendo la prestación económica de cuidados en el entorno familiar.
En el expediente 20101311 se denunciaba, igualmente, la falta de resolución de un
procedimiento de dependencia, en el que además la Administración autonómica había acordado
su caducidad y el archivo de las actuaciones, al considerar producida su paralización y una vez
transcurridos tres meses sin realizar las actividades necesarias para su reanudación.
Efectivamente, la caducidad regulada en el art. 92 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, puede darse en dos supuestos. Bien cuando el procedimiento se haya
iniciado a solicitud del interesado y su paralización se produzca por causa imputable al mismo;
o bien cuando se haya iniciado de oficio, pueda producir efectos desfavorables o de gravamen y
la paralización no se produzca por causa imputable al interesado.
En el caso examinado se aplicó por la Administración autonómica el primero de los
supuestos señalados, de forma que la paralización del proceso se imputó a la persona
solicitante en la medida en que, según el órgano administrativo, no atendió en plazo un
requerimiento efectuado relacionado con el cuidador principal.
Efectivamente, el fundamento de la caducidad en un procedimiento iniciado a
instancia del interesado en el que se produce la paralización del mismo por su propia voluntad,
no es otro que la constatación definitiva de la falta de interés del solicitante en la resolución
final de su solicitud. De esta manera se establece la presunción de que la falta de subsanación
de un trámite esencial en el procedimiento supone que el interesado no tiene interés en que el
mismo concluya. No obstante, se impone a la Administración la obligación, en primer lugar, de
prevenir al interesado sobre los efectos que esa inactividad puede acarrear y, posteriormente,
de acordar y notificar el resultado de la misma, que es la terminación del procedimiento por
caducidad y el consiguiente archivo de las actuaciones. Por tanto, en la medida en que el
interesado realice cualquier actuación que desvirtúe esta presunción de falta de interés en el
asunto, y esto lo haga antes de que la Administración haya declarado y notificado la caducidad
del procedimiento, debe considerarse improcedente el acuerdo de archivo de actuaciones por
caducidad del procedimiento.
Conclusión a la que se llegó en el caso examinado, teniendo en cuenta que no quedó
acreditada una falta de interés de la persona solicitante en la resolución del procedimiento, sino
que se constató la realización de diversas actuaciones anteriores al acuerdo de caducidad que
excluían una posible inactividad del administrado.
Rechazando, por tanto, el incumplimiento resolutorio del fondo de la cuestión y
considerando improcedente el archivo de las actuaciones por caducidad del procedimiento, por
no ser el interesado causante de inactividad alguna y de la consecuente paralización del
expediente, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente
resolución:
“Que se proceda a resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución
de 4 de febrero de 2011 por la que se declara la caducidad del expediente de
dependencia correspondiente a (...), acordando su revocación y retrotrayendo el
procedimiento de modificación de la prestación económica reconocida a dicha persona
para concluir, a través de la emisión de los informes que fueran necesarios y de los
trámites oportunos, si procede el reconocimiento de la prestación de cuidados en el
entorno familiar y dictar resolución expresa al respecto, con notificación al interesado.
Que en caso de resolverse la no estimación de dicha modificación, se desarrollen los
trámites de información y orientación técnica oportunos con la persona interesada (a
través de su representante legal) para la efectividad del derecho a la prestación
económica inicialmente reconocida y vigente o, de no ser posible su abono, para
lograr su modificación por otra que, conforme al Plan Individual de Atención
establecido, no frustre el derecho subjetivo de acceso a los servicios o prestaciones
que corresponden a (...) por su situación de dependencia”.
La resolución fue aceptada por la Administración.
1.1.1.4. Régimen de incompatibilidad entre los servicios y las prestaciones
económicas
Otro importante problema que se ha venido planteando de forma habitual en el
ámbito de la protección social de las personas en situación de dependencia, es el derivado de
los perjuicios ocasionados por el régimen de incompatibilidades establecido en esta Comunidad
Autónoma entre algunos servicios y prestaciones económicas que forman parte del Sistema
para la Autonomía Personal y la Atención a la Dependencia.
Así se refleja en el expediente 20101896, centrado en un procedimiento de
dependencia en el que se había reconocido al interesado el derecho a recibir el servicio de
ayuda a domicilio hasta 40 horas mensuales. Pero se reclamaba, sin embargo, el
reconocimiento de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar desde la fecha de
la solicitud (16 de diciembre de 2009) hasta la fecha de concesión del servicio de ayuda a
domicilio a la citada persona por la Diputación provincial de León.
Dicha pretensión no era aceptada por la Administración autonómica, argumentando
que los efectos retroactivos sólo podían referirse al servicio o prestación reconocida y que dado
el carácter incompatible de los servicios y prestaciones económicas (a tenor del art. 13 de la
Orden FAM/2044/2007, de 19 de diciembre, por la que se regulan provisionalmente los criterios
para el cálculo de la capacidad económica, coeficiente reductor para prestaciones económicas,
aportación del usuario en el coste de los servicios y régimen de las prestaciones económicas del
Sistema para la Autonomía Personal y la Atención a la Dependencia en la Comunidad de Castilla
y León), no era posible el reconocimiento del servicio de ayuda a domicilio y de la prestación
económica para cuidados en el entorno familiar.
Pero este régimen de incompatibilidad no era obstáculo para poder sostener que la
Administración autonómica podía resolver el procedimiento contemplando las distintas
situaciones de hecho dadas durante el mismo; es decir, en el período de tiempo comprendido
entre la solicitud de reconocimiento del derecho y la resolución correspondiente.
Del tenor literal del art. 29 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la
Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, no se deriva
ninguna prohibición expresa que impida el reconocimiento de varias prestaciones a favor de la
persona dependiente para momentos temporales diferenciados. No se trataba, pues, de
reconocer dos prestaciones o servicios en un mismo intervalo de tiempo (pues serían
incompatibles entre sí).
La conclusión, pues, no pudo ser otra que la necesidad de considerar la situación
realmente vivida por la persona dependiente desde el momento de la solicitud hasta la
aprobación de las prestaciones correspondientes, en atención a las posibles circunstancias
efectivamente acontecidas durante ese intervalo de tiempo.
Aplicando, así, este criterio al caso examinado para ofrecer la atención integral que
exigía el derecho subjetivo reconocido a la persona interesada, se formuló a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“1. Que se proceda, a través de los trámites oportunos, a la revisión del expediente de
dependencia (...) correspondiente a (...), en atención a la necesidad de contemplar
con carácter retroactivo las distintas situaciones de hecho por las que ha pasado dicha
persona dependiente desde el momento de su solicitud, con la finalidad de posibilitar
el reconocimiento (y el consiguiente pago) de la prestación económica para cuidados
en el entorno familiar, con efectos desde la fecha de dicha petición de reconocimiento
de la situación de dependencia (16 de diciembre de 2009) hasta la fecha de concesión
del servicio de ayuda a domicilio, junto con el reconocimiento del derecho a recibir el
servicio de ayuda a domicilio hasta 40 horas mensuales, tal como fue aprobado con
finalidad de futuro, con efectos desde esa fecha de concesión de dicho servicio por
parte de la Administración provincial.
2. Que en su defecto se aborde el reconocimiento del derecho al servicio de ayuda a
domicilio concedido a la citada persona conforme al mismo criterio de retroactividad
aplicado a las prestaciones económicas, procediendo en consecuencia (a través del
procedimiento administrativo que resulte procedente) a la evaluación o cuantificación
económica de dicho servicio durante el periodo de tiempo comprendido entre la fecha
de la solicitud y la de su concesión por parte de la Administración provincial y a la
posterior formalización del pago, previa fiscalización oportuna, de la cantidad
resultante de dicha retroactividad”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración.
En otros casos, por el contrario, el régimen de incompatibilidad entre prestaciones
económicas y servicios ha sido debidamente aplicado por la Administración autonómica. Como
en los expedientes 20101866, 20101867 y 20110018, en los que se pretendía el abono de
la prestación económica de cuidados en el entorno familiar (reconocida a los interesados por su
situación de dependencia) durante el mismo periodo de tiempo en que habían percibido el
servicio de ayuda a domicilio.
1.1.2. Atención residencial
1.1.2.1. Régimen de acceso a los recursos de carácter residencial
El incremento de la población de edad avanzada ha originado un aumento de las
demandas asistenciales dirigidas hacia el logro de una atención integral y continuada
(especialmente para quienes se encuentran en situación de dependencia), capaz de garantizar
el mantenimiento de las personas mayores en su entorno sociofamiliar y, cuando no sea
posible, arbitrar las fórmulas alternativas de alojamiento, teniendo en cuenta la situación y las
necesidades de cada persona.
En este último caso la atención residencial (con independencia de la prioridad por la
permanencia en el medio habitual como criterio preferente de la actuación administrativa en el
ámbito de los servicios sociales) se ha convertido en un recurso asistencial eficaz cuando así lo
exigen las circunstancias familiares, sociales, económicas, geográficas o de salud.
Por ello, las demandas de asistencia pública residencial en centros para personas
mayores han sido habituales a lo largo de los distintos ejercicios, teniendo en cuenta la
insuficiente oferta de servicios públicos o concertados existente en esta Comunidad Autónoma.
En el año 2011, sin embargo, no ha sido preciso reclamar a la Administración
autonómica la cobertura de necesidades residenciales insatisfechas. En primer lugar porque las
reclamaciones tramitadas con esta finalidad (como la registrada con el número 20110410)
quedaron resueltas al incluirse a las personas interesadas en las listas de reserva de las plazas
solicitadas. Y, en segundo lugar, por la posibilidad prevista en el ordenamiento jurídico respecto
al reconocimiento de la prestación económica vinculada a la adquisición del servicio de atención
residencial a las personas en situación de dependencia cuando no se disponga de plaza
adecuada en los centros públicos o privados concertados, debidamente acreditados, en el
ámbito territorial que elija el interesado, aplicada de forma adecuada en expedientes como el
registrado con el número 20110228.
1.1.2.2. Régimen de control de los centros residenciales
La asistencia residencial sigue siendo una alternativa muy utilizada por aquellas
personas mayores que, por diferentes circunstancias, no pueden permanecer en su domicilio.
Son frecuentes, por ello, las reclamaciones ciudadanas instando un adecuado
funcionamiento de los centros residenciales, de naturaleza pública o privada, para garantizar
una asistencia de calidad y el bienestar de los residentes durante su estancia en los mismos.
Es, precisamente, la actividad administrativa de inspección y supervisión de la práctica
residencial una medida de control esencial para la valoración constante del funcionamiento de
los servicios prestados, que permite la detección de deficiencias en la atención, su corrección e,
incluso, la imposición de medidas cautelares y sancionadoras por la comisión de irregularidades
asistenciales o por la producción de perjuicios a los residentes.
La importancia de este tipo de intervención pública quedó reflejada en los expedientes
20110126 y 20110127, en los que se denunciaba el deficiente funcionamiento de una
residencia ubicada en la provincia de León, de titularidad privada, debido a la escasez de
personal cualificado y a los malos tratos físicos y psíquicos infligidos a los residentes.
Efectivamente, según se pudo constatar, como resultado de la visita de inspección
realizada por personal inspector de la Gerencia de Servicios Sociales, se acordó por dicha
Administración el inicio de dos procedimientos sancionadores. Ello con independencia de las
actuaciones que, en su caso, se llevaran a cabo por el Ministerio Fiscal respecto de dicho centro
residencial, a tenor de la comunicación remitida al respecto por esta institución a la Fiscalía de
la Audiencia Provincial de León.
Esta actividad de control, sin embargo, tuvo que ser reclamada en el expediente
20101659, relativo a la presunta existencia de carencias de personal en una residencia situada
en la provincia de Soria, dependiente de la Diputación provincial.
Dicho centro residencial había sido objeto de visitas periódicas de comprobación por
parte de los técnicos de la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Soria, deduciéndose la
falta de personal sanitario específico. Motivo por el que no se adecuaba a lo dispuesto en
Decreto 14/2001, de 18 de enero, regulador de las condiciones y requisitos para la autorización
y el funcionamiento de los centros de carácter social para personas mayores, en relación con el
personal técnico mínimo exigido. Tipificándose esta circunstancia como infracción grave en el
art. 61 e) de la Ley 5/2003, de 3 de abril, de Atención y Protección a las Personas Mayores de
Castilla y León.
No constaba, sin embargo, la realización de actuación administrativa alguna para
depurar posibles responsabilidades o establecer un juicio previo sobre la necesidad o
conveniencia de incoar un procedimiento sancionador.
Esta inactividad administrativa determinó que se estimara oportuno formular a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“Que previos los trámites que resulten oportunos, se decida sobre la necesidad de
depurar las responsabilidades a que hubiere lugar contra los presuntos responsables
por una posible infracción administrativa en materia de atención y protección a las
personas mayores en la Residencia para personas mayores (...), ubicada en la
localidad de (...) (Soria), y adoptar, en caso necesario, las medidas que resulten
pertinentes para el cumplimiento de las exigencias establecidas en la normativa
vigente en relación con el personal técnico”.
Así mismo, se recordó a la Diputación provincial de Soria (titular del recurso) la
importancia que los recursos humanos presentan en el sistema de atención a las personas
mayores y la exigencia de que en los centros dirigidos a este fin exista la plantilla mínima
establecida para responder a las necesidades de los usuarios, de forma que éstos puedan
recibir la asistencia y atención adecuada que garantice su bienestar.
Para ello se formuló a la citada Administración provincial la siguiente resolución:
“Que, de persistir la falta de personal verificada por la Gerencia Territorial de Servicios
Sociales de Soria, se proceda en la Residencia para personas mayores (...) (Soria) al
cumplimiento de los requisitos relativos a la plantilla o ratio de personal mínimo
exigidos en el Decreto 14/2001, de 18 de enero, regulador de las condiciones y
requisitos para la autorización y el funcionamiento de los centros de carácter social
para personas mayores”.
Si bien la Consejería aceptó la resolución, la Diputación provincial manifestó que en
ese momento no se encontraba profesional que estuviera dispuesto a prestar servicios de
fisioterapia por el periodo de tiempo correspondiente.
Esta misma intervención administrativa fue instada en el expediente 20110433, en el
que se denunciaba la supuesta vulneración de los derechos de un residente usuario de un
centro de la provincia de León, de titularidad privada, al haberse procedido a incrementar de
forma indebida el precio mensual abonado por el mismo.
A pesar de haberse dado trasladado de tales hechos por esta institución a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades para la determinación de la existencia o no
de presuntas infracciones en la materia, no se había llevado actuación de comprobación o
inspección alguna por el órgano competente para esclarecer los hechos o establecer un juicio
previo sobre la necesidad o no de depurar posibles responsabilidades y, en definitiva, velar por
el respeto de los derechos de dicho usuario, cuya defensa se había promovido a través del
Procurador del Común, de conformidad con lo establecido en el art. 13.4 c) de la Ley 5/2003,
de 3 de abril, de Atención y Protección a las Personas Mayores de Castilla y León.
Resultando, así, preciso evitar posibles prácticas residenciales contrarias al ámbito de
protección del sistema de servicios sociales, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades la siguiente resolución:
“Que se proceda al desarrollo de la actividad de inspección o comprobación necesaria
sobre el funcionamiento de la Residencia para personas mayores de (...) (León) para
el esclarecimiento o averiguación de los hechos objeto de la queja o para establecer
un juicio previo sobre la posible existencia o no de la irregularidad denunciada y, en
caso de considerarse procedente conforme al resultado de dicha intervención, instar
su corrección e incoar el procedimiento sancionador necesario para depurar posibles
responsabilidades por la presunta infracción administrativa que se hubiera cometido”.
La resolución fue aceptada por la Administración.
Otro supuesto en el que también se impulsó la supervisión o fiscalización pública
sobre este tipo de recursos residenciales para personas mayores, quedó reflejado en el
expediente 20100947, en el que se hacía alusión a la restricción del derecho de un residente a
ser visitado por un hijo en el centro residencial en el que se encontraba alojado. Restricción
acordada por la entidad tutelar privada que ejercía la tutela sobre dicha persona y cumplida por
el personal de la citada residencia, también de la misma titularidad.
El art. 160 del Código Civil establece el derecho a relacionarse con los hijos. Si bien su
significado difiere de la tutela de un progenitor incapacitado, ambas figuras (patria potestad y
tutela) -según la jurisprudencia menor- tienen una finalidad de protección común que afecta a
los sometidos a ella, enervando la incapacidad civil de los mismos.
Así, si el derecho a relacionarse con los hijos por parte de quien no tiene su custodia
se establece en beneficio de éstos y supone la continuación de la relación paterno-filial, existe
identidad de razón cuando se trata de un progenitor incapacitado y el derecho de su hijo, que
no ejerce la tutela, a relacionarse con el mismo. En ambos casos se trata de una relación entre
padres e hijos, en la que uno de los polos no está en el pleno ejercicio de sus derechos civiles,
y se enmarcan en el seno de instituciones protectoras (la patria potestad y la tutela) en
beneficio de los sometidos a ellas.
No podía admitirse, pues, por esta institución un ejercicio arbitrario ni del cargo
tutelar ni de la guarda hacia el residente señalado, estableciendo prohibiciones o restricciones a
los derechos fundamentales y libertad de tal incapacitado, teniendo en cuenta que podían no
haber sido establecidas en la propia sentencia de incapacidad y, en cuyo caso, su autorización
solamente correspondía al órgano judicial competente conforme a la protección de la salud,
patrimonio, integridad física o psíquica del tutelado.
Resultando, así, preciso evitar prácticas residenciales contrarias al derecho de dicho
usuario, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente
resolución:
“1. Que se lleven a cabo las actuaciones oportunas para determinar si la práctica
residencial desarrollada en la Residencia para personas mayores (...) (León) respecto
al seguimiento o cumplimiento de las restricciones impuestas por la entidad tutelar
(...) (prohibiendo la entrada y las consecuentes visitas de [...]), vulneró los derechos
de que es titular la residente (...).
(Considerando, para ello, si tales restricciones o prohibiciones forman parte del propio
contenido de la sentencia que resolvió la incapacitación judicial de aquella o han sido
autorizadas judicialmente; esto es, si se ajustan a la legalidad y, por tanto, no
resultan excusa de enfrentamientos o conflictos).
2. Que de constatarse tal vulneración, se adopten las medidas oportunas para decidir
sobre la necesidad de depurar posibles responsabilidades y, además, impartir a la
Dirección de la citada residencia los requerimientos o advertencias pertinentes para
salvaguardar en un futuro los derechos que corresponden a los residentes en favor de
su dignidad.
Todo ello con independencia de que, asimismo, se hubiera remitido en su momento la
oportuna comunicación al Ministerio Fiscal a los efectos oportunos”.
Aceptando la resolución, la citada Administración llevó a cabo las actuaciones
oportunas en relación con los hechos objeto de la queja, de las que no se dedujo la vulneración
de los derechos del residente.
1.1.2.3. Régimen de autorización residencial
A través del Decreto 109/1993, de 20 de mayo, de la Consejería de Sanidad y
Bienestar Social, por el que se regula la autorización, acreditación y el Registro de entidades,
servicios y centros de carácter social, vino a establecerse en su momento la necesidad de
obtener autorización de la Administración autonómica para permitir el comienzo de las
actividades; autorización cuyo otorgamiento se condicionaba al cumplimiento de los requisitos
mínimos y específicos regulados en la Orden de 21 de junio de 1993.
Ahora bien, la disposición transitoria segunda de dicho Decreto establecía la
posibilidad de otorgar una autorización con carácter provisional hasta el 1 de enero de 1995 a
aquellas entidades que con posterioridad al 1 de julio de 1993 solicitaran la autorización de sus
centros y no cumplieran las condiciones estipuladas, a fin de que durante ese periodo de
tiempo justificaran tales requisitos específicos de autorización.
Dicha disposición transitoria fue modificada posteriormente por Decreto 295/1994, de
22 de diciembre, quedando redactada de la siguiente manera: “Las entidades que tengan
centros dentro del ámbito de aplicación de este Decreto, con apertura posterior al 1 de julio de
1993, se les podrá conceder una autorización con carácter provisional hasta el 31 de diciembre
de 1995, para que durante este tiempo justifiquen, en caso de faltarle, alguno de los requisitos
específicos de la autorización”.
En atención a esta posibilidad, la residencia referida en el expediente 20101572,
ubicada en la provincia de Soria y dependiente de la Diputación provincial, había sido
autorizada provisionalmente para su apertura y funcionamiento en 1998, concediéndose
sucesivas autorizaciones provisionales desde esa fecha al no cumplir los requisitos exigidos y
con la finalidad de que la entidad titular subsanara en los plazos correspondientes las
deficiencias de infraestructura existentes.
Era excesivo, sin duda, el número de años que la Administración autonómica había
permitido el funcionamiento de la residencia, mediante autorizaciones provisionales, sin contar
con los requisitos establecidos y sin exigir su cumplimiento. Ello en perjuicio del propio
bienestar y seguridad de las personas residentes. No constaba, además, causa que justificara la
dilación del cumplimiento de los requisitos exigidos para el funcionamiento del centro durante
más de doce años.
A ello se unía la irregular forma en la que se había llevado a cabo el cierre del centro,
esto es, antes de haberse obtenido la preceptiva autorización administrativa de cese temporal,
tal como exige el art. 5.2 c) del Decreto 14/2001, de 18 de enero, regulador de las condiciones
y requisitos para la autorización y el funcionamiento de los centros de carácter social para
personas mayores.
Su inobservancia, precisamente, quedaba ligada a la imposición de las sanciones
administrativas correspondientes. La Ley 5/2003, de 3 de abril, de Atención y Protección a las
Personas Mayores de Castilla y León, tipifica como infracción grave el cierre o cese definitivo o
temporal de las actividades sin haber obtenido la preceptiva autorización administrativa (art. 61
b). Como también lo hace la actual Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de servicios sociales de
Castilla y León, en su art. 116 b).
Ante las irregularidades detectadas y con la finalidad de proteger los derechos de
aquellos usuarios que, una vez finalizara el cierre temporal de la actividad del centro, fueran
trasladados o ingresaran en el mismo, se consideró oportuno formular a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“1. Que se proceda, previos los trámites oportunos, a decidir sobre la necesidad de
depurar las responsabilidades administrativas a que hubiere lugar por el cierre
temporal de la Residencia (...) (Soria) sin contar con la preceptiva autorización
administrativa de cese temporal de la actividad.
2. Que una vez finalizado el plazo de cierre temporal concedido, se decida sobre el
otorgamiento o denegación de la autorización definitiva de funcionamiento del citado
Centro residencial en atención al cumplimiento de los requisitos exigidos en la
normativa de aplicación y a la corrección de las deficiencias existentes, sin continuar
autorizando provisionalmente dicho funcionamiento en caso de incumplimiento de
tales condiciones”.
La citada Administración no estimó la necesidad de depurar responsabilidades
administrativas en relación con el cierre temporal y comunicó que en el momento en que se
solicitara su reapertura y en función de las circunstancias concretas que se acreditaran, se
decidiría sobre el otorgamiento o denegación de la autorización definitiva de funcionamiento del
centro.
1.1.2.4. Prestación de servicios adicionales en los centros residenciales públicos
Junto a los servicios de atención y apoyo personal propios del proceso asistencial de
cualquier centro residencial, el bienestar de los usuarios exige la prestación de otros servicios
adicionales.
Es cierto que para la prestación de tales servicios por parte de los centros de
naturaleza pública, existe la posibilidad de establecer convenios y acuerdos de colaboración con
entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro en aquellos supuestos en los que razones de
urgencia, la singularidad de la actividad o prestación de que se trate, o su carácter innovador y
experimental aconsejen la no aplicación del régimen de concierto.
El problema radica, sin embargo, en relación con la financiación de tales servicios,
dado que en algunos supuestos se hace recaer en los propios residentes.
Como en el caso del expediente 20111229, en el que el reclamante mostraba su
disconformidad con el criterio establecido para la financiación del servicio de acompañamiento a
consultas médicas especializadas prestado en una residencia pública de Segovia (dependiente
de la Administración autonómica), consistente en el cobro a las personas residentes de la
cantidad de 6 euros/hora por dicho servicio desarrollado por una asociación colaboradora al
amparo del acuerdo de colaboración suscrito con el centro público en cuestión.
Pues bien, esta obligación impuesta en este caso a los usuarios para la prestación del
servicio fue rechazada por esta institución, dado que en el citado acuerdo se observó una falta
de constancia expresa del régimen concreto de aportaciones económicas al que quedaba
sometida la prestación del servicio, lo que impedía conocer no sólo el importe exacto o máximo
de la actividad sino también el sujeto o sujetos obligados al pago, no ofreciéndose, así,
garantías de una correcta distribución o repercusión del gasto. Sin olvidar, además, que no
constaba criterio alguno para determinar la cifra concreta a abonar.
Aun cuando esta omisión era suficiente para no compartir una atribución del gasto no
contemplada en el acuerdo, existía otra causa por la que debía cuestionarse la validez de la
repercusión del coste del servicio en los usuarios. Y es que había motivos suficientes para
atribuir al propio centro residencial la responsabilidad del traslado y acompañamiento en los
casos de citas médicas programadas, puesto que dicha obligación o competencia se imputa por
la propia Administración autonómica a los centros concertados con la misma.
Concretamente, en la resolución de 30 de abril de 2008, de la Gerencia de Servicios
Sociales, por la que se modifica la resolución de 5 de febrero de 1997, por la que se aprueban
los modelos de documentos a cumplimentar en relación con la acción concertada en materia de
reserva y ocupación de plazas en centros de servicios sociales, regulada por Decreto 12/1997,
de 30 de enero, la obligación de traslado y acompañamiento de los residentes a consultas
médicas programadas, cuando no sea posible para los familiares y el usuario carezca de
suficiente autonomía, se impone a los propios centros residenciales concertados con la
Administración autonómica, para cuya finalidad deberán gestionar los medios necesarios.
Era evidente, pues, que si esta exigencia está atribuida a los centros con plazas cuya
reserva y ocupación es concertada por la Administración por no disponer de centros propios
suficientes para cubrir la demanda existente, debía aplicarse también de forma analógica, en
identidad de razón, a los centros públicos dependientes de la Gerencia de Servicios Sociales,
para los que no existe una regulación específica al respecto.
Dicha analogía, además, correspondía igualmente en relación con la prestación de
otros servicios básicos residenciales, como los utensilios de autocuidado, debiendo el centro
(concertado o propio) proporcionar a los residentes los elementos básicos para el aseo, la
higiene y el cuidado de su imagen personal.
Entendiendo, por todo ello, que la búsqueda de la colaboración con los particulares no
libera a la Administración de los límites legales que rigen su actuación y con la finalidad de
proteger los derechos económicos de las personas mayores, se formuló a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“1. Que asumiendo la Residencia (...) de Segovia la responsabilidad de la prestación
del Servicio de acompañamiento a consultas médicas especializadas, dentro de los
servicios básicos de atención y apoyo personal, se gestionen por el citado Centro los
medios necesarios para el desarrollo de dicha actividad (bien financiando
directamente la colaboración de la entidad (...) con constancia expresa de la
correspondiente aportación económica en el Acuerdo suscrito, bien promoviendo la
participación del voluntariado o bien con la dotación de personal propio suficiente
para desarrollar el servicio). Ello sin someter, pues, a los residentes al pago de
cantidad alguna derivada de dicha actividad, cuando no sea posible su desarrollo para
la familia y los usuarios carezcan de autonomía suficiente.
2. Que se asuma, igualmente, por el mismo Centro residencial la prestación a los
residentes de otros servicios complementarios, como son los utensilios de
autocuidado.
3. Que en el desarrollo del Servicio de acompañamiento se haga entrega de la
información y documentación sanitaria de los usuarios al correspondiente centro
sanitario siguiendo la Residencia las garantías de confidencialidad exigibles, con la
finalidad de salvaguardar el derecho de los residentes a mantener la privacidad de sus
datos de salud frente a terceros y el poder de disposición sobre los mismos”.
Aceptando la resolución, la citada Administración comunicó que desde la residencia en
particular y desde la Gerencia de Servicios Sociales en general, se gestionarían los medios
necesarios para el desarrollo del traslado y acompañamiento de los residentes que carezcan de
autonomía suficiente a consultas médicas programadas cuando no sea posible su desarrollo
para la familia, procurando, en la medida de lo posible, el menor coste económico para los
mismos. Que, asimismo, la residencia asumiría la prestación a los residentes de otros servicios
complementarios, como son los utensilios de autocuidado, proporcionando a los residentes los
elementos básicos para el aseo, la higiene y el cuidado de la imagen personal. Y, finalmente,
que en el desarrollo del servicio de acompañamiento se haría entrega de la información y
documentación sanitaria de los usuarios siguiendo las garantías de confidencialidad exigibles,
con la finalidad de salvaguardar el derecho de los residentes a mantener la privacidad de sus
datos de salud frente a terceros y el poder de disposición de los mismos.
También este problema de la financiación del servicio complementario de transporte y
acompañamiento de los usuarios de centros públicos quedó reflejado en el expediente
20110212.
Evidentemente, de acuerdo con la normativa antes señalada, no puede someterse a
los residentes al pago de cantidad alguna derivada de la actividad citada cuando carezcan de
autonomía suficiente. Lo que parecía cumplirse en el caso del centro residencial objeto de dicho
expediente (ubicado en Burgos y de titularidad de la Gerencia de Servicios Sociales), al
facilitarse a tales usuarios no válidos una ambulancia cuando el vehículo del centro no estaba
disponible.
Existía, asimismo, la posibilidad de que los usuarios válidos pudieran utilizar durante
las mañanas dicho vehículo para los traslados a las consultas médicas. Posibilidad con la que,
sin embargo, no contaban los residentes cuyas citas médicas programadas se producían
durante las tardes, quienes debían abonar los gastos derivados del servicio de taxi facilitado por
el centro.
Esta atribución del coste del traslado impuesta a los usuarios que debían acudir a los
centros sanitarios en horario de tarde debía calificarse como una condición discriminatoria
impuesta a estos residentes frente a los que contaban con la gratuidad de la prestación del
servicio cuando el traslado se realizaba durante las mañanas.
Existía, pues, una justificación objetiva y razonable para la adopción de las decisiones
precisas o de los ajustes específicos que fueran proporcionales a la finalidad de alcanzar la
igualdad de todas las personas de edad usuarias del centro residencial en cuestión, aplicando
un criterio que contribuyera a reparar la situación de discriminación que entre el grupo de
residentes válidos había originado la atribución de los gastos de traslado.
Por ello, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
siguiente resolución:
“Que modificando el criterio aplicado en la actualidad sobre la prestación del servicio
de traslado de los residentes válidos o con autonomía suficiente, se adopten las
medidas organizativas oportunas con la finalidad de proporcionar de forma gratuita
(con medios propios o ajenos) el transporte de los residentes que precisen de este
servicio en horario de tarde, en igualdad de condiciones que al resto de los usuarios
válidos que utilizan el mismo servicio durante las mañanas”.
En este caso la Administración comunicó la no aceptación de la resolución con
posterioridad al cierre de este Informe.
1.1.3. Servicios sociales de carácter no residencial
Junto a la asistencia residencial prestada a las personas mayores que no pueden
seguir en sus hogares, existe también una importante red de servicios alternativos a la
institucionalización previstos para facilitar a sus usuarios la posibilidad de continuar en su medio
habitual con una adecuada calidad de vida y bienestar psicosocial.
El peso adquirido por estos servicios de proximidad, es el resultado de las preferencias
de sus potenciales usuarios dirigidas a permanecer en su domicilio y en su entorno habitual,
compartidas por sus familias cuidadoras si cuentan con el apoyo necesario para conciliar su vida
familiar y laboral con responsabilidad.
También esta forma de opción asistencial de la política social dirigida a mantener al
mayor en su entorno afectivo, genera algunas reclamaciones en relación con la financiación y
funcionamiento de este tipo de fuentes de apoyo familiar. Así se refleja en los siguientes
apartados:
1.1.3.1. Aportación económica de los usuarios del servicio de ayuda a domicilio
Durante el año 2010, como ya se expuso en el informe correspondiente a dicho
ejercicio, se experimentaron incrementos en el importe del servicio de ayuda a domicilio
prestado por las distintas entidades locales.
La modificación de esta tarifa estaba relacionada con el proceso de adaptación que la
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la autonomía personal y atención a las
personas en situación de dependencia, supuso para diversos servicios sociales que las
administraciones locales venían prestando, materializado en la modificación de algunos
aspectos como el copago.
Para llevar a cabo dicha adaptación, la Junta de Castilla y León, los ayuntamientos de
más de 20.000 habitantes y las diputaciones provinciales de la Comunidad Autónoma realizaron
un proceso de homologación en la prestación de los servicios de ayuda a domicilio y
teleasistencia, acordando así unificar los criterios de participación del usuario en su financiación
para todo el ámbito territorial de Castilla y León, de forma que las aportaciones económicas de
las personas beneficiarias fueran iguales para todas las corporaciones locales.
Con este objetivo, la Gerencia de Servicios Sociales elaboró una Ordenanza tipo para
la posterior aprobación por cada una de las citadas administraciones, con arreglo al acuerdo del
Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia sobre
determinación de la capacidad económica del beneficiario y sobre los criterios de participación
de éste en las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia,
publicado mediante resolución de 2 de diciembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Política
Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad.
Con esta homologación, pues, se consiguió que todas las corporaciones locales se
ajustaran a los acuerdos del Consejo Territorial de Dependencia, se diera un tratamiento
homogéneo a todos los ciudadanos de Castilla y León y se simplificaran los procedimientos al
automatizarse los datos para todas las administraciones.
Ahora bien, con la finalidad de realizar un seguimiento de la aplicación de las
ordenanzas aprobadas por las distintas administraciones locales y provinciales, se creó un grupo
de trabajo en diciembre de 2009, que concluyó la necesidad de realizar algunas modificaciones
para corregir algunos aspectos de dicha aplicación.
Concretamente, se observó que las nuevas regulaciones habían provocado en algunos
casos notables incrementos en las contraprestaciones de los usuarios, de forma que la
Administración autonómica acordó introducir nuevos criterios para corregir la excesiva exigencia
de copago detectada en algunos casos de rentas medias.
Así, la aplicación de tales criterios mediante la modificación por cada corporación local
de su respectiva ordenanza, motivó en esos supuestos la reducción del precio a abonar por la
prestación del servicio de ayuda a domicilio.
Precisamente esta modificación del precio a abonar por el usuario fue reclamada en el
expediente 20101164, en el que finalmente se llevó a cabo la reducción de su aportación
económica por la prestación del servicio de ayuda a domicilio por parte de la Diputación
provincial de Burgos.
Pero también se ha reclamado ante esta institución el efecto retroactivo de esas
modificaciones introducidas para corregir algunos aspectos de la aplicación de las ordenanzas
reguladoras de las tarifas del servicio de ayuda a domicilio, con la finalidad de hacer efectiva a
los interesados afectados la devolución de las cantidades resultantes de la reducción de la
aportación económica producida tras aplicar dichas modificaciones. Concretamente en los
expedientes 20110980 y 20111425 en relación con la Diputación provincial de Palencia.
Se analizó, así, si con arreglo al ordenamiento jurídico vigente resultaba posible que
las nuevas tarifas resultantes de la modificación señalada podían alcanzar a los servicios
realizados con anterioridad a la entrada en vigor de la corrección.
Ciertamente, la doctrina científica ha venido a señalar que la vigencia del principio de
legalidad que servía de fundamento a las tesis sobre la irretroactividad del reglamento debe
interpretarse, respecto al ámbito de las corporaciones locales, con un talante finalista que
permita el enfoque de la evolución desde la perspectiva de las finalidades constitucionalmente
relevantes que la proclamación de dicho principio trata de hacer presentes. Y concluye así que,
aun de aceptarse el planteamiento de aquellas tesis partidarias de la irretroactividad absoluta
de los reglamentos, las ordenanzas de las corporaciones locales no se encuentran afectadas por
dicha prohibición de retroactividad, debiendo, pues, aceptarse la eficacia de la norma que
establezca con carácter retroactivo un precio público o una tasa.
Un claro ejemplo de ello es la vigente Ordenanza reguladora del precio público por la
prestación del servicio de ayuda a domicilio de la Diputación provincial de León, que promovió
la modificación de la norma publicada en el BOP el 14 de diciembre de 2009, dando lugar a un
nuevo texto publicado en el BOP el 16 de julio de 2010, en función del cual la aportación
mensual del usuario siempre es inferior a la que correspondería aplicando la norma anterior,
por lo que en la redacción vigente de la Ordenanza (disposición transitoria) se establece que
“los criterios establecidos en la presente Ordenanza para la determinación del precio público del
Servicio de Ayuda a Domicilio se aplicarán retroactivamente, con efectos a partir del día 1 de
enero de 2010, siempre que sean más beneficiosos para los usuarios del SAD que tuvieran tal
condición con anterioridad a su entrada en vigor”.
Concluyendo, pues, que un posible carácter retroactivo de la modificación de la
ordenanza cuestionada no vulneraba la normativa de régimen local, que tampoco podía
considerarse restrictiva de derechos individuales (por el carácter voluntario de la prestación
establecida), que su eficacia retroactiva no vulneraba, por ello, la prohibición de retroactividad
consagrada en el art. 9.3 de la Constitución y que este tipo de disposiciones no estaban
afectadas por dicha prohibición, se consideró oportuno formular a la Diputación provincial de
Palencia la siguiente resolución:
“Que, a través de los trámites oportunos, se establezca el efecto retroactivo de la
modificación que se realizó en la Ordenanza reguladora de los servicios de ayuda a
domicilio y teleasistencia domiciliaria de esa Diputación Provincial para corregir la
excesiva exigencia de copago derivada de la aplicación de dicha norma, de forma que
las nuevas tarifas resultantes de la modificación alcancen y sean aplicadas a los
servicios realizados con anterioridad a la entrada en vigor de tal corrección. Y, con
ello, adoptar las medidas necesarias para hacer efectiva a los interesados afectados la
devolución de las cantidades resultantes de la reducción de la aportación económica
mensual producida tras la aplicación de esas nuevas tarifas o precios”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración con posterioridad al
cierre de este Informe, argumentando, entre otros aspectos, que su situación económica
obligaba a reducir gastos en prácticamente todos los servicios y, de hecho, el presupuesto para
2012 había sufrido una notable reducción respecto al del ejercicio anterior, lo que dificultaba
asumir nuevas obligaciones que no vinieran impuestas por imperativo legal.
La misma resolución se formuló al resto de diputaciones provinciales de la Comunidad
y a los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes en el curso de la actuación de oficio
20112094 desarrollada por esta institución con la misma finalidad.
Otro de los problemas planteados en relación con las variaciones de las tarifas a
abonar por las personas beneficiarias de este tipo de servicios, ha estado relacionado con la
falta de comunicación en debida forma a los usuarios de tales modificaciones.
Como quedó reflejado en el expediente 20111426, en el que el procedimiento o
sistema seguido por el Ayuntamiento de Segovia para exigir el pago del importe devengado por
los servicios de ayuda a domicilio y teleasistencia prestados a un usuario en el ejercicio 2011
resultaba inválido, al no haber mediado la preceptiva liquidación singular motivada y notificada
individualmente a la persona interesada, explicativa del incremento contributivo.
Lo cierto es que la cuantía del precio público en cuestión se había duplicado en 2011.
Esta circunstancia exigía, según señala el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en
Sentencia de 19 de junio de 2002, una liquidación motivada explicativa del porqué de ese
incremento y notificada singularmente al sujeto pasivo. Ninguno de estos mandatos se había
cumplido en el caso examinado, al haberse procedido al cobro de la deuda en 2011 como si
nada hubiera cambiado respecto al ejercicio anterior.
Confirmada, pues, la invalidez del procedimiento de liquidación seguido por el citado
Ayuntamiento, se formuló a dicha Administración la siguiente resolución:
“Que se proceda a resolver el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de
10 de agosto de 2011, acordando la revocación de dicha resolución y retrotrayendo el
procedimiento de gestión seguido para exigir el pago de la deuda devengada por la
prestación del servicio de ayuda a domicilio y el servicio de Teleasistencia a (...)
correspondiente al ejercicio 2011.
Ello con la finalidad de efectuar la preceptiva liquidación singular motivada y
notificada a dicha interesada, acorde con la intensidad de los servicios realmente
prestados (ayuda a domicilio y Teleasistencia) y con el nivel de ingresos de la
beneficiaria y explicativa de los hechos y elementos adicionales que la motivan y,
particularmente, del aumento de la cuantía respecto de la liquidada en el ejercicio
anterior.
Para lo que se deberá comprobar previamente, mediante la valoración o baremación
oportuna, si existió una variación en los ingresos económicos de la persona interesada
justificativa del aumento de la aportación económica en el año 2011. Y, de
constatarse algún error al respecto, procederá acordar la devolución de las cantidades
indebidamente cobradas”.
La resolución fue aceptada.
1.1.3.2. Funcionamiento de los servicios de ayuda a domicilio
La eficacia del funcionamiento de los servicios de ayuda a domicilio ha sido
cuestionada a través del expediente 20100304, como consecuencia de la demora producida
en la reanudación de este tipo de prestación a un usuario por parte del Ayuntamiento de
Salamanca.
Esta reanudación del servicio de ayuda a domicilio en situación de suspensión
temporal debe realizarse a partir de la comunicación por parte del interesado del regreso al
domicilio. Pero no se requiere petición por escrito, ni ningún otro trámite administrativo.
Efectivamente, el Decreto 269/1998, de 17 de diciembre, por el que se regula la prestación
social básica de ayuda a domicilio en Castilla y León, no establece la obligación de tramitación
de expediente administrativo alguno para tal reanudación.
Así, en la práctica habitual de las corporaciones locales que gestionan esta prestación
tan sólo se exige el aviso del usuario (sin necesidad de ser por escrito) para cesar en la
situación de suspensión del servicio.
Con ello, en el caso examinado en el expediente citado la solicitud de reanudación se
realizó por comunicación telefónica, de forma que la actuación de los servicios sociales del
Ayuntamiento de Salamanca se había ajustado a la regulación vigente.
No obstante, no se había tenido constancia ni del día ni de la hora en que se realizó
tal petición por parte de la familia. Lo que, quizá, pudo motivar fallos o descuidos de
coordinación y la consiguiente demora en la formalización de la reanudación solicitada.
Por ello, parecía apropiado valorar la conveniencia de modificar la práctica
desarrollada hasta ese momento por los servicios sociales del Ayuntamiento, arbitrando algún
mecanismo que permitiera dejar constancia de la fecha de regreso del usuario para evitar
dilaciones en la restauración del servicio y conseguir que se adaptara con eficacia y eficiencia a
las necesidades de los usuarios.
Se propuso, para ello, articular un sistema de gestión del servicio que permitiera
agilizar el proceso de desarrollo de la actividad y minimizar los errores de coordinación.
La implantación de un específico sistema informático de gestión de esta prestación,
que permitiera acceder a la información referida a los usuarios e introducir o registrar las
incidencias técnicas, sociales y/o evolutivas (ausencias, bajas temporales, regreso al domicilio,
reanudación del servicio...), no sólo podía aportar fiabilidad, exactitud y rigurosidad en el
tratamiento de las circunstancias de cada beneficiario, sino que también permitiría mejorar la
coordinación y la toma de las acciones oportunas de manera inmediata.
Así, con esta finalidad se formuló la siguiente resolución al Ayuntamiento de
Salamanca:
“Que se valore la conveniencia de proceder a la implantación, a través de los
mecanismos adecuados, de un sistema o modelo informático de gestión del SAD que,
permitiendo el registro de las distintas incidencias de los usuarios, contribuya a
garantizar la eficacia del servicio, a evitar los errores en su prestación, a agilizar el
proceso de desarrollo de la actividad, a mejorar la coordinación entre los servicios
sociales y la entidad encargada de proporcionar el servicio y a favorecer la fiabilidad o
exactitud de la información sobre las circunstancias de cada beneficiario”.
Aceptando la resolución, el citado Ayuntamiento comunicó que se había procedido a
implantar un nuevo sistema informático para la gestión integrada de los tres servicios
relacionados con la sección de dependencia (servicio de ayuda a domicilio, teleasistencia
domiciliaria y comida a domicilio), lo que facilitaría el registro y la comunicación de la prestación
efectiva de los servicios, facturación, control de incidencias, de suspensiones temporales, etc. El
proceso de implantación de este nuevo modelo para la gestión integrada se desarrollaría en
sucesivas fases progresivas hasta que estuviese desarrollado y operativo por completo.
1.1.4. Programas de ocio para el envejecimiento activo
La necesidad de potenciar las iniciativas necesarias que favorezcan el envejecimiento
activo en nuestros mayores (y, en particular, que mejoren el conocimiento y gestión del
proceso de selección en las actividades de tiempo libre), ha determinado una apuesta
importante desde la Junta de Castilla y León en la promoción de recursos para hacer posible
que nuestros mayores puedan vivir la vejez de forma activa y plena.
Sin duda, el Club de los 60, se ha convertido en el máximo exponente de los
programas de ocio puestos en marcha en nuestra Comunidad Autónoma. Sin embargo, las
reglas del procedimiento general establecido para la concesión de las plazas ofertadas por dicho
Club en el programa de viajes para personas mayores de 2011 no han estado exentas de
críticas. Así se refleja en el expediente 20110313.
El establecimiento de dichas reglas en los procesos de adjudicación de este tipo de
viajes programados por la Administración, resulta de especial relevancia para garantizar la
seguridad jurídica y amparar los derechos e intereses de los interesados. De forma que se
muestran como un instrumento esencial de este tipo de convocatorias, a través del cual se
objetiva la actividad administrativa y adquieren el suficiente grado de concreción las
obligaciones de las partes, con los consiguientes efectos sobre la seguridad jurídica, y sin otras
concesiones a la discrecionalidad de los órganos de la Administración que las inevitables para
una gestión eficaz.
A pesar de ello, se constató por esta institución que la concreción de las normas
reguladoras del procedimiento de selección en los viajes del citado Club de los 60 se había
llevado a cabo de forma muy reducida y limitada, estableciendo exclusivamente en el programa
correspondiente a 2011 algunos de los criterios aplicados para la concesión de las plazas. Otros,
por el contrario, no figuraban públicamente para conocimiento de los interesados (grupos de
preferencia, sistema seguido para la inclusión de los solicitantes en las listas de reserva,
sistema seguido para la cobertura de las plazas vacantes, sistema aplicado para comunicar a los
solicitantes en reserva su adjudicación, etc.).
Parecía apropiado, por ello, dar a conocer de forma rigurosa todos los criterios que
debían regular la selección de los participantes en estas actividades, por ser la única forma
adecuada para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad en el trato del administrado
durante el procedimiento en su relación con la Administración.
Para ello algunas comunidades autónomas (como Andalucía) han optado por
establecer una regulación específica de los programas de viajes o vacaciones para personas
mayores, con la finalidad de establecer los criterios de admisión y valoración de solicitudes para
la participación en las actividades de tiempo libre organizadas por la Administración
autonómica.
Otras, a su vez, ya cuentan con unas completas instrucciones del programa de viajes
para mayores, a través de las que se regula íntegramente el proceso de selección. Es el caso de
la Comunidad de Madrid. O, incluso, también han establecido un baremo específico a aplicar en
su programa de vacaciones sociales (Comunidad Valenciana). Sin olvidar las reglas que se han
establecido por el Imserso en el programa de vacaciones para mayores 2011-2012.
Estas circunstancias determinaron que se estimara apropiado formular a la Consejería
de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente resolución:
“Que se proceda a establecer de forma exacta y completa el procedimiento de
adjudicación de los viajes organizados por el Club de los 60, bien completando el
Programa actual mediante la inclusión de todos aquellos criterios, reglas o
instrucciones que deben regir el proceso de selección, bien articulando una norma
específica que regule tales actividades de tiempo libre para personas mayores o bien
mediante la fórmula que en mayor medida posibilite a los participantes obtener un
conocimiento previo sobre las condiciones a las que está supeditada la concesión de
las plazas convocadas y garantice la seguridad jurídica necesaria para evitar
situaciones de indefensión en los solicitantes.
A lo que deberá unirse la adopción de las alternativas suficientes que permitan
adaptar la gestión del Programa a las demandas de los interesados y mejorar el
sistema de selección”.
La resolución fue aceptada, comunicándose por la Administración que para el año
2012 está previsto que los participantes puedan expresar su preferencia por distintos destinos y
corregir aquellos aspectos que hayan podido causar pequeños errores de interpretación y
expresión en anteriores campañas. Además, se prevé en esta legislatura elaborar la normativa
reguladora del “Club de los 60” que, entre otros aspectos, podrá dar cabida a la regulación
específica del procedimiento de adjudicación del programa de viajes.
1.2. Menores
La protección de la infancia y la prevención de los problemas que pueden
comprometer el desarrollo de los menores de edad siguen siendo objeto de preocupación
ciudadana por la situación de especial indefensión y vulnerabilidad que caracteriza a esta
población.
Se ha producido, incluso, en este ejercicio, un aumento significativo del número de las
reclamaciones presentadas en relación con el año anterior. Casi un 50%. Fueron 18 en 2010
frente a las 33 quejas registradas en 2011. Muchas de ellas demandan una protección jurídica
eficaz de la infancia de esta Comunidad Autónoma, centrándose, por ello, buena parte de la
actividad supervisora de esta institución en la intervención administrativa dirigida a corregir las
situaciones de desprotección, y comprobándose con carácter general, como en ejercicios
anteriores, la eficacia en el desempeño de la acción protectora desplegada para paliar las
causas que conducen a la marginación y garantizar la primacía del interés del menor.
Han sido, por el contrario, algunos problemas relacionados con la protección
sociocultural y con la protección de los derechos fundamentales en el ámbito educativo los que
han determinado la necesidad de reclamar a la Administración una eficaz defensa de este
colectivo.
Para ello ha sido preciso formular 4 resoluciones, orientadas a garantizar la
participación activa de la infancia en la vida cultural para favorecer el desarrollo de su
personalidad y de su proceso de socialización, así como a asegurar la protección del derecho
fundamental a la intimidad de los alumnos en el ámbito de la intervención de los diferentes
agentes implicados en el proceso de su educación.
La postura de la Administración ha sido favorable a la aceptación de la mayoría de las
propuestas formuladas.
1.2.1. Protección jurídica de la infancia
1.2.1.1. Actuación administrativa ante situaciones de desprotección
La acción administrativa protectora de los menores en situación de riesgo o
desamparo, materializada desde la recepción del caso hasta la resolución sobre la situación de
desprotección y la asunción de la tutela, requiere la inmediata puesta en marcha de las
actuaciones necesarias dirigidas a su reparación en el menor tiempo posible.
Se producen, por ello, algunas reclamaciones que exigen una rápida intervención
individualizada frente a posibles situaciones de grave riesgo social. Tales demandas llevan a
esta institución a provocar la necesaria actuación administrativa, constatando que se ha
realizado la investigación correspondiente para verificar la existencia o no de la realidad
denunciada.
Esta actuación inmediata de la Administración para paliar las causas que conducen a
la marginación infantil pudo constatarse, finalmente, en el expediente 20110856, en el que se
denunciaba el supuesto abandono sufrido por un menor por parte de su madre.
Para impulsar la oportuna acción protectora, se notificó tal situación a la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades conforme a las funciones que dicha Administración
ostenta respecto a la defensa de los derechos de la infancia.
En virtud de ello, la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Valladolid acordó
proceder a la apertura de las correspondientes informaciones previas para determinar la
confirmación o no de una posible situación de desamparo y, en su caso, iniciar expediente de
protección en relación con el citado menor. Como resultado de esta intervención, dicha
Administración concluyó que no existían en ese momento indicadores de una situación de
desprotección. Se mantuvo, no obstante, el seguimiento de la familia por parte de los servicios
sociales correspondientes.
En otros supuestos, por el contrario, la intervención administrativa reparadora de las
situaciones de desprotección ha sido objeto de crítica por el tipo de medida protectora aplicada
por la entidad pública, especialmente cuando ha derivado en rupturas familiares causadas por
la separación del menor de su hogar tras la correspondiente declaración de desamparo y
asunción de la tutela administrativa. Y ello aun cuando su finalidad estuviera orientada hacia la
protección de la integridad y seguridad del menor y a establecer las condiciones propicias para
la posterior reunificación.
Este tipo de discrepancias con la acción administrativa de protección a la infancia es,
precisamente, la causa de buena parte de las reclamaciones presentadas en el ámbito de la
defensa de los menores. Puede destacarse el expediente 20101602 o el 20110208, en los
que se discutía la actuación protectora desarrollada por las Gerencias Territoriales de Servicios
Sociales de León y Palencia respectivamente en relación con varios menores por suponer la
separación familiar.
La gravedad de la situación de desprotección, el grado de colaboración de los padres
para su reparación y el pronóstico sobre la posibilidad de cambio de la unidad familiar, son las
circunstancias que determinan las medidas a adoptar en el marco de la acción protectora (el
mantenimiento de la tutela administrativa o su cese y la reunificación familiar).
Condicionada, pues, la decisión de la entidad pública por este tipo de circunstancias,
en ambos casos se llevaron a cabo las gestiones de información oportunas con la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades para confirmar el acierto o no del desarrollo de dicha
intervención. Constatándose, así, que dicho organismo había ejercido sus facultades y deberes
respecto de los menores conforme a las previsiones legales, a la situación existente y en
beneficio de los mismos, estando precedida la adopción de las correspondientes decisiones de
los estudios e informes técnicos necesarios emitidos por los equipos de protección a la infancia.
Otros supuestos de disconformidad con la actuación administrativa desarrollada para
la defensa de la infancia, han determinado la suspensión de la intervención iniciada para
supervisar la legalidad de la separación de los menores del hogar familiar, al plantearse por los
interesados los correspondientes procedimientos judiciales de oposición de medidas de
protección. Es el caso de los expedientes 20101374 y 20111156.
1.2.1.2. Adopción de menores
La consideración de la adopción, conforme a la Ley 14/2002, de 25 de julio, de
Promoción, Atención y Protección a la Infancia en Castilla y León, como una medida de
significado valor en la búsqueda de una alternativa válida de integración definitiva, segura y
estable, cuando no resulta posible la permanencia del menor en la familia de origen o el retorno
a la misma, implica la necesidad de responder de manera preferente al interés del menor.
La trascendencia de las decisiones en esta materia obliga a procurar las máximas
garantías procedimentales.
Una de los mecanismos previstos con esta finalidad se recoge en el art. 31.1 del
Decreto 37/2005, de 12 de mayo, regulador de los procedimientos administrativos y otras
actuaciones complementarias en relación con la adopción de menores, que establece la
posibilidad de paralizar de oficio temporalmente el procedimiento cuando durante el proceso de
valoración se aprecien circunstancias de carácter coyuntural que, por su previsible evolución o
posibilidad de desaparición, compensación o cambio, aconsejen aplazar la valoración definitiva.
Esta medida de paralización fue adoptada en el caso del procedimiento de adopción
internacional referido en el expediente 20110680, provocando la disconformidad de los
solicitantes.
En atención a la necesidad de evitar valoraciones subjetivas y garantizar un proceso
que, basado en la equidad, no perjudicara ninguno de los intereses legítimos implicados y no
supusiera riesgo alguno para la adopción, se llevaron a cabo las gestiones de información
oportunas con la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades con el objeto de valorar
los criterios argumentados por la Administración autonómica para decidir el aplazamiento de la
valoración definitiva hasta el año 2014.
Como resultado de tales gestiones, por parte de la comisión de adopciones se
procedió finalmente a revisar la situación familiar y, a propuesta de la misma, el órgano
administrativo competente resolvió finalmente conceder a los solicitantes la idoneidad para la
adopción de un menor en Etiopía.
1.2.1.3. Servicios de intervención familiar
El mantenimiento de la relación y los contactos con ambos progenitores y con los
parientes o allegados más próximos constituye un derecho básico de la infancia, siempre que
dicha relación no sea contraria a los intereses de los menores.
Ahora bien, en los casos de sometimiento a la acción protectora de la Administración
pública, en los que no se produce una separación total de la familia de origen, y en los de crisis
matrimonial o de ruptura de la pareja, la tutela del interés superior del menor exige una
especial protección para facilitar el cumplimiento del régimen de visitas establecido por los
órganos judiciales o por parte de los órganos administrativos competentes en los supuestos de
separación temporal de sus padres (acogimiento familiar o residencial).
En la consecución de esta finalidad juegan un papel importante aquellos servicios
especializados (puntos de encuentro familiar) en los que se presta atención profesional para
facilitar que los menores puedan mantener relaciones con sus familiares durante los procesos y
situaciones de separación, divorcio u otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar,
así como para prevenir situaciones de violencia por causa de la atención a los hijos en los casos
de ruptura familiar.
Con la aprobación del Decreto 11/2010, de 4 de marzo, por el que se regulan los
Puntos de Encuentro Familiar en Castilla y León y su autorización y funcionamiento, en
desarrollo de la Ley 1/2007, de 7 de marzo, de Medidas de Apoyo a las Familias de la
Comunidad de Castilla y León, se vino finalmente a someter en esta Comunidad Autónoma a
estos servicios especializados a un régimen de organización, funcionamiento, autorización,
inspección y seguimiento para el adecuado desarrollo de su actividad.
Precisamente, dicha inspección y supervisión fue demandada en los expedientes
20110047 y 20111181 respecto de varios puntos de encuentro familiar ubicados en Castilla y
León, al denunciarse por la persona reclamante el incumplimiento de las normas de
funcionamiento, como el entorpecimiento del régimen de visitas o la inobservancia de las reglas
específicas establecidas en las situaciones de violencia de género.
En ambos casos, se pudo constatar la labor de seguimiento e inspección realizada por
la Administración autonómica a estos servicios para determinar su correcto funcionamiento.
Labor que concluyó en la ausencia de constancia de una vulneración del protocolo de actuación
previsto para los supuestos de violencia de género con orden de protección o de cualquier otra
de las normas de funcionamiento que hubiera implicado la apertura de expediente sancionador.
1.2.1.4. Cuestiones sobre el ejercicio de la patria potestad compartida de padres
separados o divorciados
La patria potestad se ha venido a constituir como una función dual, ya que el art. 156
del Código Civil prevé que la misma se ejercerá sobre los hijos no emancipados conjuntamente
por ambos progenitores o por uno sólo con el consentimiento expreso o tácito del otro.
Así, siendo la minoría de edad un período de desarrollo de la personalidad y dignidad
del individuo necesitado de una especial protección, el derecho fundamental del menor (entre
otros) a la protección de su salud ha de ser ejercido, en interés de éste, por sus padres
conjuntamente.
Ambos progenitores, pues, en los casos establecidos legalmente, protagonizan la
recepción de la información clínica de sus hijos. Destaca a este respecto lo dispuesto en la Ley
41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la Autonomía del Paciente y de Derechos y
Obligaciones en Materia de Información y Documentación Clínica, en la que se concede a los
padres, que no estén privados de la patria potestad, el derecho de acceso a los datos
contenidos en la historia clínica por representación del hijo menor de edad. O, incluso, el
Decreto autonómico 101/2005, de 22 de diciembre, por el que se regula la historia clínica, en el
que se recoge expresamente el derecho de los padres y tutores, para el cumplimiento de las
obligaciones que les corresponden, a ser informados acerca del estado de salud del menor, con
respeto del derecho fundamental de estos últimos a su intimidad en función de su edad, estado
afectivo y desarrollo intelectual (art. 15.3).
Circunstancia que resulta igualmente aplicable en los casos de ruptura familiar o
separación y divorcio (a salvo de los supuestos de privación de la patria potestad). Y es que
aun cuando tales situaciones suponen un cambio en las relaciones de los miembros de la familia
(de forma que no son raros los supuestos de ruptura de pareja en que no existe una buena
comunicación entre los dos progenitores), no existe duda de que ambos, sin distinción, en
cumplimiento de las obligaciones inherentes a la patria potestad compartida, tienen derecho (en
condiciones de igualdad) a recibir información clínica sobre el estado de sus hijos, con
independencia de quien de ellos (progenitor custodio o no custodio) acuda con el menor a los
servicios sanitarios.
En esta Comunidad Autónoma, sin embargo, en los casos en que no existe buena
comunicación entre el progenitor custodio y el no custodio, se han impuesto unas condiciones
excepcionales para este último con la finalidad de que pueda obtener información clínica sobre
sus hijos. Se recogen, concretamente, en el procedimiento que (incluido en el Protocolo de
gestión de la historia clínica en atención primaria de la Consejería de Sanidad) se ha establecido
para la obtención de información clínica de menores sujetos a patria potestad de padres
separados o divorciados, de forma que sólo el progenitor no custodio debe solicitar la
información sanitaria de su hijo mediante escrito dirigido a la Gerencia de Atención Primaria
correspondiente, aportando copia fehaciente de la sentencia judicial de separación, divorcio o
nulidad en la que conste el mantenimiento de la patria potestad compartida.
No pudo considerarse razonable que los padres o madres no custodios ejercieran sus
obligaciones y derechos de forma diferente (con exigencias adicionales) respecto de unos hijos
menores sobre los que ostentan la responsabilidad compartida de la patria potestad junto con
el progenitor custodio.
Por ello, en el curso de la tramitación del expediente 20111215 se estimó necesario
el establecimiento de un sistema distinto al existente para acreditarse debidamente por los
padres (que ostentan la patria potestad) la representación de sus hijos, ofreciendo el mismo
tratamiento a ambos, tengan o no atribuida la custodia. Para ello, se formuló a la Consejería de
Sanidad la siguiente resolución:
“Que, a través de los trámites oportunos, se proceda a la modificación del Protocolo
de Gestión de la Historia Clínica en Atención Primaria, con la finalidad de establecer
un procedimiento para la obtención de la información clínica de menores sujetos a la
patria potestad compartida de padres separados o divorciados que, contemplando un
tratamiento igualitario para ambos progenitores (custodio y no custodio), garantice a
tales titulares de la patria potestad el derecho a recibir en condiciones de igualdad
dicha información sobre el estado de sus hijos y el ejercicio de la facultad de decisión
conjunta (en los casos en que proceda) en materia de salud (adaptada al interés
superior del menor y a su posible autonomía sanitaria) bajo la responsabilidad dual o
compartida de la patria potestad”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración con posterioridad al
cierre de este Informe.
Otra cuestión relacionada con los menores sujetos a la patria potestad compartida de
padres separados o divorciados fue planteada en el expediente 20101196, en el que se
solicitaban las modificaciones legales oportunas con la finalidad de que la custodia compartida
de los hijos fuera considerada como modelo preferente en los procesos de separación o
divorcio. Petición apoyada por diversas asociaciones y administraciones locales de distintos
municipios.
De conformidad con las gestiones desarrolladas al respecto con la Consejería de
Interior y Justicia y con la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, pudo conocerse
que en fecha 21 de julio de 2010 había sido presentada una Proposición No de Ley por el Pleno
del Senado, en la que se instaba al Gobierno a realizar las modificaciones legales necesarias
para que la custodia compartida fuera considerada régimen preferente en los casos de
separación y divorcio.
Correspondiendo, por tanto, al Gobierno del Estado realizar la reforma legislativa
correspondiente en esta materia de derecho civil, se dio traslado de la cuestión al Defensor del
Pueblo estatal a los efectos oportunos.
Sin embargo, esa institución consideró que, en principio y sobre la regulación actual
de la custodia, no se apreciaban discriminaciones entre el padre y la madre en esta cuestión,
sobre todo, teniendo en cuenta que la Ley 15/2005, de 8 de julio, por la que se modificó el
Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separación y divorcio, modificó el art.
92 del Código Civil para establecer en su apartado 5 que: "Se acordará el ejercicio compartido
de la guarda y custodia de los hijos cuando así lo soliciten los padres en la propuesta de
convenio regulador o cuando ambos lleguen a este acuerdo en el transcurso del procedimiento.
El Juez, al acordar la guarda conjunta y tras fundamentar su resolución, adoptará las cautelas
procedentes para el eficaz cumplimiento del régimen de guarda establecido, procurando no
separar a los hermanos". Por otro lado, el apartado 8 del mismo artículo dispone que
"Excepcionalmente, aun cuando no se den los supuestos del apartado cinco de este artículo, el
Juez, a instancia de una de las partes, con informe favorable del Ministerio Fiscal, podrá acordar
la guarda y custodia compartida fundamentándola en que sólo de esta forma se protege
adecuadamente el interés superior del menor".
Se afirmó, además, por la misma Defensoría del Pueblo que la custodia compartida,
ejercida por personas que, por definición, viven en domicilios distintos, tiene partidarios y
detractores, pues si por un lado es una solución jurídicamente equitativa, por otro podría ser
perjudicial para el interés del menor un continuo trasiego entre domicilios.
Dicha defensoría, por ello, no pudo decantarse por una solución que sólo desde el
pluralismo que representan las Cortes Generales podía ser afrontada.
1.2.2. Protección socio-cultural
La participación activa de los menores en la vida cultural se muestra como un
elemento esencial en su desarrollo evolutivo y en su proceso de socialización. Por ello, el acceso
a los bienes, servicios y actividades culturales o artísticas debe ser propiciado por las
administraciones para favorecer el conocimiento de la población menor de edad.
Así se reclamó en el expediente 20101925, en el que se manifestaba la
disconformidad con la prohibición de entrada impuesta a los menores de 8 años a los conciertos
organizados por la Fundación Municipal Salamanca Ciudad de Cultura.
Es cierto que de conformidad con el Decreto 50/2010, de 18 de noviembre, por el que
se aprueba el Reglamento Regulador del Derecho de Admisión en Espectáculos Públicos y
Actividades Recreativas de la Comunidad de Castilla y León, en desarrollo de lo dispuesto en el
art. 21 de la Ley 7/2006, de 2 de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas,
podrán establecerse condiciones particulares de admisión, pero su aplicación deberá contar con
la preceptiva autorización de la Administración de esta Comunidad Autónoma.
Así, en atención a dicha exigencia, se autorizaron las condiciones particulares de
admisión en el Teatro Liceo y en el Centro de Artes Escénicas y de la Música de Salamanca, en
las que se prohibía la entrada a menores de 8 años a las representaciones no destinadas al
público familiar, y en las representaciones destinadas al público familiar se permitía su entrada
acompañados de un adulto.
Teniendo en cuenta, pues, que en un principio los conciertos sinfónicos estaban
calificados como representaciones no destinadas al público familiar, se podía considerar,
conforme a tales condiciones de admisión, que estaba legitimada la prohibición de entrada a los
mismos a los menores de 8 años.
Con posterioridad, sin embargo, la Fundación municipal acordó calificar tales
conciertos de la Joven Orquesta Sinfónica Ciudad de Salamanca como conciertos familiares,
debido a su componente didáctico.
Con dicha calificación, pues, no existía ya limitación de edad para el acceso de los
menores a tales representaciones, en aplicación de las condiciones de admisión autorizadas,
debiendo únicamente ir acompañados de un adulto.
A pesar de ello, se había establecido por la citada Fundación una limitación de edad
para el acceso a este tipo de representaciones destinadas al público familiar, admitiendo
exclusivamente a mayores de 6 años, con vulneración de las propias condiciones de admisión
autorizadas en su día por el órgano competente.
Considerando, por todo ello, que se estaba favoreciendo la exclusión del público
menor de 6 años sin contar con la debida autorización, esto es, por la sola voluntad de la
entidad gestora de estas representaciones familiares, se formuló al Ayuntamiento de Salamanca
la siguiente resolución:
“Que se adopten las medidas oportunas a fin de que la Fundación Municipal
Salamanca Ciudad de Cultura ajuste su actuación a la normativa vigente en materia
de derecho de admisión, para lo que deberá optarse por una de las siguientes
actuaciones:
a) Aplicar debidamente las condiciones de admisión autorizadas por la Delegación
Territorial de la Junta de Castilla y León en Salamanca, de forma que en las
representaciones destinadas al público familiar (entre las que se incluyen los
conciertos) no se excluya la admisión de los menores, cualquiera que sea su edad,
siempre que vayan acompañados de un adulto.
b) O bien solicitar ante dicho órgano de la Administración autonómica la
correspondiente autorización para establecer otras condiciones de admisión distintas a
las autorizadas para ese tipo de representaciones familiares, que permitan la
aplicación de limitaciones de edad concretas, como en el caso de las autorizaciones
para las representaciones no destinadas al público familiar”.
La resolución fue aceptada, comunicándose por dicha Administración que la referida
Fundación aplicaría debidamente en adelante las condiciones de admisión autorizadas por la
Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León, de forma que en las representaciones
destinadas al público familiar (como los conciertos) no se excluiría la admisión de los menores,
cualquiera que fuese su edad, siempre que estuvieran acompañados de un adulto.
Pero el acceso de los menores a los espectáculos públicos no debe permitirse de
forma indiscriminada. Existen, desde luego, numerosas limitaciones legales al respecto
justificadas en la protección física y psíquica de este colectivo. Como ocurre en el caso de la
celebración de las fiestas taurinas populares y tradicionales. Su regulación, concretamente,
prevé la prohibición de la participación activa de los menores de edad para garantizar su
integridad física (Decreto 14/1999, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de
Espectáculos Taurinos Populares de Castilla y León, modificado por Decreto 234/1999, de 26 de
agosto, y más recientemente por Decreto 41/2005, de 26 de mayo, y Ley 14/2002, de 25 de
julio, de Promoción, Atención y Protección a la Infancia en Castilla y León).
Sin embargo, la existencia de este tipo de garantías no ha impedido en este ejercicio
la presentación de reclamaciones contra el desarrollo de espectáculos taurinos tradicionales por
la posible participación activa en los mismos de personas menores de edad. Ejemplo de ello se
refleja en el expediente 20110940, en el que se hacía alusión a la presunta participación de
menores de edad en un espectáculo taurino celebrado en una localidad de la provincia de
Valladolid.
Pues bien, tras realizar las oportunas gestiones de información con la Consejería de
Interior y Justicia, se constató finalmente la incoación de un expediente sancionador contra el
organizador de dicho festejo por una presunta infracción tipificada en el art. 38.2 del Decreto
14/99 señalado.
1.2.3. Protección de los derechos fundamentales en el ámbito educativo
Los derechos de los menores merecen una especial protección, de forma que no
pueden ser sacrificados en ningún caso en el ámbito de la intervención de los diferentes
agentes implicados en el proceso de su educación.
El reconocimiento de estos derechos básicos, a nivel general, parte de la propia LO
1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, así como en esta Comunidad
Autónoma de la Ley 14/2002, de 25 de julio, de promoción, atención y protección a la infancia
en Castilla y León.
En el ámbito educativo el reconocimiento de los derechos de los alumnos se recoge en
la LO 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación. Entre ellos destaca el
respeto a la dignidad personal -art. 6.3 b)-.
De forma más específica, el Decreto 51/2007, de 17 de mayo, por el que se regulan
los derechos y deberes de los alumnos y la participación y los compromisos de las familias en el
proceso educativo, y se establecen las normas de convivencia y disciplina en los Centros
Educativos de Castilla y León, establece también el derecho de todos los alumnos a que se
respete su integridad y dignidad, implicando, entre otras obligaciones, la confidencialidad de
sus circunstancias personales -art. 6.1 e)-.
La especial consideración hacia estos derechos exigida a los miembros de la
comunidad educativa, determina la necesidad de que la Administración autonómica vele por la
protección de su correcto ejercicio, con la finalidad de que existan las garantías necesarias para
que en los centros escolares se actúe con el máximo respeto hacia los alumnos.
No podrá permitirse, en consecuencia, que se incurra en actitudes que, aun sin
intencionalidad, puedan poner en riesgo la dignidad personal e intimidad de los menores.
Pese a ello, en el expediente 20101459 no pudo constatarse la práctica de esta
necesaria protección en un colegio concertado ubicado en la provincia de León, al haberse
expuesto la identificación y supuesta situación personal de un menor en una convocatoria
organizada y difundida por la asociación de padres y madres del citado centro educativo con el
consentimiento de la propia dirección.
Estando reconocidas las asociaciones de padres y madres dentro del proceso
educativo, del que forman parte participando y colaborando en las tareas educativas de los
centros de enseñanza, debe asegurarse que en el desarrollo de su actividad no se vean
agredidos los derechos de los alumnos.
Todo ello obligó a esta institución a promover en el referido centro una actitud
protectora activa de los derechos de los alumnos escolarizados, para lo que se formuló la
siguiente resolución a la Consejería de Educación:
“Que por parte de la Administración educativa se inste al Colegio (...) (León) para
que, a través de la Dirección o del Consejo escolar, se adopten las medidas oportunas
para garantizar la protección de los derechos de los alumnos en el ámbito de la
intervención de la Asociación de Padres y Madres de dicho centro, velando o
controlando que en el futuro desarrollo de su actividad de participación y colaboración
en el proceso educativo se actúe con el máximo respeto y consideración hacia los
menores escolarizados y sin poner en riesgo su dignidad personal, intimidad y
confidencialidad. Actuando, así, en consecuencia en el caso examinado en este
expediente para determinar la posible vulneración del derecho a la intimidad
denunciada y aplicar, en su caso, las medidas que procedan para asegurar la
necesaria defensa de los derechos del menor (...) en dicho centro educativo”.
Aceptando la resolución dicha Administración comunicó que, de conformidad con esta
resolución, y a través de la Dirección Provincial de Educación de León, se instaría a la dirección
o al consejo escolar del colegio en cuestión a que se adoptaran las medidas oportunas para
garantizar su cumplimiento.
1.3. Prestaciones a la familia
Como en años anteriores sigue siendo reducido el número de reclamaciones que se
formulan en demanda de prestaciones destinadas a las familias de esta Comunidad Autónoma.
Concretamente, se han registrado 3 quejas en 2011. Fueron 2 en 2010.
En este ejercicio la intervención desarrollada en este ámbito se ha centrado en torno a
las medidas de apoyo económico establecidas por el nacimiento o adopción de hijos y en
relación con el reconocimiento de la condición de familia numerosa en los supuestos de
separación o divorcio. Pero en ningún caso ha sido preciso formular resolución a la
Administración.
En primer lugar, y tratando de obtener los apoyos precisos para aquellos núcleos
familiares con un elevado número de hijos, se ha planteado, a través del expediente
20100509, la imposibilidad de optar por el reconocimiento de la condición de familia
numerosa de una unidad familiar constituida por un padre divorciado, con un hijo del primer
matrimonio con quien convivía fines de semana alternos y bajo su dependencia económica y
tres hijos del segundo matrimonio con quienes convivía fines de semana alternos y bajo su
dependencia económica, así como por los hijos propios del tercer cónyuge.
A los efectos de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias
numerosas, se entiende por familia numerosa la integrada por uno o dos ascendientes con tres
o más hijos, sean o no comunes. Pero se equiparan a la misma, entre otras unidades familiares,
los supuestos de padres/madres separados o divorciados, con tres o más hijos, sean o no
comunes, aunque estén en distintas unidades familiares, siempre que se encuentren bajo su
dependencia económica, aunque no vivan en el domicilio conyugal -art. 2.2 b)-.
Puede ocurrir, no obstante, que no exista acuerdo entre los padres sobre los hijos que
deban considerarse en la unidad familiar. Supuestos en los que operará el criterio de la
convivencia. Pues bien, en estos casos en que tanto el padre como la madre (separados o
divorciados) quieren optar al título de familia numerosa y no existiese acuerdo entre los
mismos, será el progenitor con el que conviven los hijos el que pueda obtener el
reconocimiento de dicha condición. El otro progenitor, pues, no podrá incluir a esos hijos en
otro título diferente, pero podrá optar al mismo si tuviera más hijos de otro matrimonio o les
tuviera su nuevo cónyuge.
Ello se fundamenta en que, a tenor de lo dispuesto en el art. 3.3 de la misma Ley,
nadie puede ser computado a efectos de dicho reconocimiento en dos unidades familiares al
mismo tiempo, dado que de un mismo hecho causante (un determinado número de hijos) no
pueden derivarse situaciones diferentes (dos títulos).
Aplicado todo ello al caso de la unidad familiar matrimonial señalada, no cabía duda
que los hijos del segundo matrimonio, al figurar ya en un título con su madre, no podían optar
junto al solicitante por el reconocimiento de la condición de una nueva familia numerosa.
Ahora bien, pudo concluirse que el resto de la unidad familiar (el interesado, su tercer
cónyuge y tres hijos no comunes) si podían optar por dicho título y, con ello, gozar de las
ayudas o bonificaciones destinadas a las unidades familiares numerosas por la legislación
vigente, siempre que alguno de los miembros no formara parte de otra y estuvieran incluidos
en los supuestos contemplados en la norma antes señalada para ser considerados como familia
numerosa.
Han sido, por otra parte, objeto de crítica las normas específicas aplicables a las
subvenciones dirigidas a padres y/o madres por nacimiento o adopción de hijos, recogidas en el
Anexo I de la Orden FAM/32/2010, de 12 de enero, por la que se convocan subvenciones
incluidas en el programa de apoyo a las familias de Castilla y León y de fomento de la
conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
Entre la documentación que en las citadas normas se exige presentar junto con la
solicitud de subvención, se recoge el volante de empadronamiento emitido por el ayuntamiento
que acredite la residencia en cualquiera de los municipios de Castilla y León de al menos uno de
los beneficiarios con nueve meses de antelación a la fecha del nacimiento o adopción.
Sin embargo, en el expediente 20110502 vino a denunciarse que en la práctica se
estaba exigiendo a ambos progenitores la presentación del correspondiente certificado de
empadronamiento.
Efectivamente, la documentación cuya presentación se exige en el momento de la
solicitud en relación con tales circunstancias es, en concreto, el volante de empadronamiento
que acredite la residencia en cualquiera de los municipios de Castilla y León de al menos uno de
los beneficiarios con nueve meses de antelación a la fecha del nacimiento o adopción.
Ahora bien, el Decreto 23/2009, de 26 de marzo, de medidas relativas a la
simplificación documental en los procedimientos administrativos, suprime la obligación del
interesado de aportar determinados documentos. Así, queda suprimida la obligación de aportar
el certificado de empadronamiento como documento probatorio del domicilio y residencia. Sólo
se podrá solicitar dicho certificado de empadronamiento acreditativo de la antigüedad de
residencia al propio interesado si su domicilio no consta en el sistema de verificación de datos
de residencia o el que consta es diferente al facilitado por el mismo (art. 8).
Y en relación con la circunstancia del empadronamiento de ambos progenitores, se
comprueba por la Administración, previa autorización de los interesados, de forma telemática a
través del Sistema Sufo. Sólo en el caso de no otorgar dicha autorización o cuando los datos del
Sistema son inexistentes o contradictorios, resultará necesario presentar los volantes
justificativos del empadronamiento de los dos progenitores.
Quedando, pues, justificada la exigencia de la documentación señalada en los
supuestos excepcionales establecidos, no pudo apreciarse la irregularidad denunciada en el
expediente.
1.4. Conciliación de la vida familiar y laboral
Las estrategias de la política social de esta Comunidad Autónoma en materia de
igualdad de oportunidades dirigidas a fomentar la conciliación de la vida familiar y laboral,
siguen siendo objeto de discrepancias ciudadanas ante las dificultades que todavía en la
actualidad impiden lograr plenamente unas condiciones que posibiliten a las familias ejercer sus
derechos de forma armónica y equilibrada.
El número de reclamaciones presentadas en este ejercicio (15) sigue la tendencia del
año anterior (14), centrándose la intervención de esta institución en la necesidad de modificar y
mejorar algunos aspectos normativos y organizativos de algunos recursos y programas de
conciliación de la vida familiar y laboral.
Para ello ha sido preciso formular 3 resoluciones, como en 2008 y 2009. En 2010
fueron 11 las quejas formuladas.
Se ha tratado, concretamente, de modificar la normativa autonómica para ampliar la
exigencia de medios personales de los centros incompletos de primer ciclo de educación infantil
de esta Comunidad Autónoma, así como de regular adecuadamente los supuestos de admisión
de los menores nacidos de parto múltiple o adopción simultánea en las escuelas infantiles de la
misma titularidad. Aspecto este último también reclamado en el ámbito municipal de Burgos.
Y en relación con los programas de conciliación en el ámbito educativo, se ha
pretendido por esta institución introducir un criterio de flexibilidad en el programa de centros
abiertos para permitir variaciones en las semanas de participación de los menores en casos
excepcionales.
El grado de aceptación de las nuevas medidas recomendadas a la Administración
autonómica ha sido nulo en este ejercicio, de forma semejante al del año 2010.
1.4.1. Centros incompletos de primer ciclo de educación infantil
La I Estrategia Regional para facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral,
aprobada mediante Acuerdo 9/2004, de 2 de enero, vino a recoger el establecimiento de
medidas para favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral en el medio rural, como la
puesta en marcha de servicios de atención a niñas y niños de 0 a 3 años en pequeños núcleos
rurales en los que la demanda fuera inferior a quince plazas.
Para su cumplimiento la Junta de Castilla y León y las diputaciones provinciales de la
Comunidad Autónoma firmaron un convenio marco para implantar el Programa “Crecemos” en
municipios de ámbito rural, con el fin de acercar a estos núcleos dichos servicios de
conciliación.
Así, desde 2004 se han ido suscribiendo sucesivamente convenios específicos de
colaboración entre dichas administraciones, comprometiéndose la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades a financiar la formación del personal, las diputaciones provinciales a
financiar parcialmente los costes salariales y el abono del seguro de responsabilidad civil y los
ayuntamientos a asumir las obligaciones de contratación de dicho seguro, aportar el inmueble y
sufragar los gastos de mantenimiento.
Al amparo de esta iniciativa se han ido creando centros de carácter asistencial
dirigidos a niños de hasta tres años, cuya progresiva puesta en funcionamiento ha facilitado la
existencia de unos servicios seguros, fiables y profesionales que permiten compaginar el
empleo de los padres junto con la adecuada atención de los hijos.
Dichos recursos encontraron su acomodo legal en la Ley 1/2007, de 7 de marzo, de
Medidas de Apoyo a las Familias de la Comunidad de Castilla y León, perteneciendo a la
clasificación de centros de atención infantil con la denominación centros “Crecemos” (art. 27).
Con posterioridad, sin embargo, se inició un proceso de transformación de estos
dispositivos para proceder a su creación jurídica como centros incompletos de primer ciclo de
educación infantil, regulados en el Decreto 12/2008, de 14 de febrero, por el que se determinan
los contenidos educativos del primer ciclo de la educación infantil en la Comunidad de Castilla y
León, y se establecen los requisitos que deben reunir los centros que impartan dicho ciclo.
Con esta finalidad la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades desarrolla un
proyecto de adaptación de las instalaciones de los recursos existentes, colaborando en su
financiación para lograr el cumplimiento de los requisitos exigidos en el citado Decreto y, así, su
transformación en centros incompletos de educación infantil (con menos de tres unidades de
atención) para las poblaciones de especiales características sociodemográficas o escolares (no
más de 3.000 habitantes).
Entre esos requisitos exigidos para la constitución de los centros incompletos, ha sido
objeto de crítica (a través del expediente 20101424) el relativo al número de profesionales,
cuestionándose la insuficiente ratio de personal exigida en este tipo de centros educativos para
poder garantizar una atención de calidad a los menores.
Para valorar la conveniencia de ampliar el número de profesionales exigidos, se partió,
en primer lugar, de la comparativa entre el personal dispuesto en su momento con anterioridad
a su transformación en centros incompletos, frente al exigido legalmente tras dicha conversión.
Concretamente, tales recursos venían contando con un sólo profesional cuando
hubiera menos de 7 niños y con 2 profesionales cuando el número de menores fuera mayor,
habiendo incluso casos con 3 profesionales a criterio del ayuntamiento titular del mismo. Ello
frente a un único profesional por unidad de funcionamiento, establecido para su posterior
creación jurídica como centros incompletos de primer ciclo de educación infantil.
Esta reducción del personal exigido no parecía ir en consonancia con la importancia
educativa atribuida a este primer ciclo de la educación infantil, ni adaptarse a las necesidades
de atención derivadas de los diferentes ritmos de maduración, desarrollo, aprendizaje y
afectividad consustanciales a las distintas edades de los niños que pueden agrupar cada unidad.
Se compararon, asimismo, los profesionales exigidos a los centros completos (con un
mínimo de tres unidades) frente a los centros incompletos. Así, en el caso de los centros
completos se exige un número de profesionales igual al de unidades en funcionamiento más
uno. Sin embargo, para los incompletos bastaba con ser igual al del número de unidades en
funcionamiento.
Aunque las especiales circunstancias sociodemográficas o educativas de la población a
la que se dirigen los centros incompletos justificaban, lógicamente, el establecimiento de
diferencias de estructura y organización respecto a los centros completos (como en relación al
número de unidades en funcionamiento, a las instalaciones o a las condiciones materiales), sin
embargo la disparidad cuantitativa que se había establecido en relación con el número total de
profesionales de los centros completos e incompletos no respondía a criterio justificativo alguno
que permitiera fundamentar un tratamiento desigual, en relación con el personal, entre ambos
tipos de centros educativos.
Ello teniendo en cuenta que el número de niños por unidad exigido a los centros
incompletos era el mismo que para los centros completos y que en el caso de unidades con
niños de edades diferentes (supuesto previsto por las características de la población a la que
atienden los centros incompletos), el número de niños no sólo podía ser igual o superior (13) al
establecido para las unidades de niños menores de un año y de uno a dos años, sino que,
además, la complejidad, diversidad o especificidad de la atención que implicaba la existencia de
diferentes niveles de desarrollo y aprendizaje en una misma aula, sugería la conveniencia de
contar con los apoyos profesionales adecuados para garantizar la asistencia y protección de
todos los menores de acuerdo a las necesidades que cada edad impone.
Además, en algunas Comunidades Autónomas ya se exige a estos centros incompletos
de educación infantil un número de profesionales superior al previsto en Castilla y León
(Extremadura, Baleares, La Rioja, Cantabria o Cataluña).
Pese a todo, la exigencia de una ratio de personal en los centros incompletos igual
que la establecida para los recursos completos, podía entrañar especiales dificultades para
aquellos pequeños municipios con medios económicos suficientes, limitando la posibilidad de
creación de nuevos centros en localidades muy pequeñas con reducido número de niños. Casos
en los que es necesaria la colaboración de la Administración autonómica en la financiación de
los gastos de personal, en la medida en que lo permitan las disponibilidades presupuestarias.
Defendiendo, así, la necesidad de que los menores durante su etapa educativa infantil
sean atendidos por profesionales cualificados en número suficiente y con el objetivo de
proporcionar una educación y atención de calidad, se formuló a la Consejería de Educación la
siguiente resolución:
“1. Que se valore la conveniencia de ampliar la dotación de personal exigida para los
centros incompletos de primer ciclo de educación infantil de esta Comunidad
Autónoma, aplicando la misma ratio de profesionales establecida para los centros
completos o incorporando otro personal complementario para labores de apoyo, en
beneficio de un nivel de calidad asistencial y educativo satisfactorio y adaptado a las
necesidades de atención, cuidado, protección, educación y orientación de los menores
atendidos.
2. Que con la finalidad de fomentar la creación de estos centros incompletos en los
pequeños municipios o con capacidad económica insuficiente, se estudie la posibilidad
de apoyar el esfuerzo desarrollado por los ayuntamientos en la puesta en marcha de
este modelo educativo, colaborando, en función de las disponibilidades
presupuestarias y en los casos en que sea preciso, en la financiación de los gastos
que pudiera generar el cumplimiento de la citada dotación de personal”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración, considerando que
los ayuntamientos, como titulares de los centros incompletos, pueden establecer un número de
profesionales superior al mínimo exigido.
1.4.2. Criterios de acceso a las escuelas infantiles de primer ciclo
Tratando de conciliar el derecho de los ciudadanos a desempeñar un puesto de
trabajo con el derecho a atender sus responsabilidades familiares, las administraciones de esta
Comunidad Autónoma vienen mostrado un decidido impulso por ayudar a quienes prefieren
dejar el cuidado de sus hijos en manos de centros especializados, potenciando, precisamente,
este tipo de recursos que facilitan la armonización de responsabilidades laborales y personales,
y de forma especial los dirigidos a la primera infancia.
Pero a pesar de la importancia de este tipo de apoyos para facilitar la armonización de
la vida familiar y profesional, las normas que dichas administraciones han aprobado para
regular el acceso a estos recursos vienen siendo objeto de frecuentes discrepancias. En este
ejercicio, concretamente, se han centrado en los criterios de valoración de los hermanos
nacidos de parto múltiple.
La normativa municipal de acceso a las escuelas infantiles que en este caso fue objeto
de crítica a través del expediente 20101421, fue el Reglamento de las escuelas municipales
infantiles de 0 a 3 años del Ayuntamiento de Burgos, dado que no se asignaba puntuación
alguna a los supuestos de hermanos nacidos de parto múltiple.
La falta de valoración de dicha circunstancia, aun cuando respondiera a la potestad
reglamentaria local legalmente establecida, exigía considerar la necesidad de completar la
reglamentación cuestionada con la finalidad de garantizar la igualdad en el acceso a las plazas,
modificando el baremo vigente, dado que el proceso de admisión no se acomodaba a la
peculiar situación que se plantea en los casos de hermanos del mismo nacimiento (en general,
hermanos que acceden al mismo curso escolar).
Y es que el reconocimiento y constatación de la existencia de desigualdades sociales,
convierte en una necesidad de actuación política legítima el tratamiento diferente a realidades
colectivas distintas. Lo que justifica que tanto en la normativa de Castilla y León (Orden
ADM/740/2010, de 27 de mayo, por la que se regula el procedimiento de admisión para el
primer ciclo de educación infantil en las escuelas infantiles de titularidad de la Comunidad de
Castilla y León) como en la de otras muchas Comunidades Autónomas sobre el procedimiento
de admisión en las escuelas infantiles que imparten el primer ciclo de educación infantil
(Andalucía, Castilla-La Mancha, Madrid, Murcia o Navarra), se haya incluido como circunstancia
a valorar en el baremo de la situación sociofamiliar que el niño para el que se solicita la plaza
haya nacido de parto múltiple.
Incluso muchos de los municipios que cuentan con normas reguladoras de la admisión
a sus escuelas infantiles (Ávila, Aranda de Duero, León, Palencia, Soria o Valladollid) completan
en el mismo sentido el baremo de la situación sociofamiliar, recogiendo el parto múltiple entre
las circunstancias prioritarias del proceso de valoración.
Merecía igualmente ser objeto de desaprobación la ausencia de previsión alguna en la
norma cuestionada para evitar las situaciones injustas y complejas que podían producirse para
estos hermanos que participan o solicitan plaza simultáneamente en el mismo centro y curso,
cuando uno de ellos no fuera admitido, viéndose obligadas las familias afectadas a elegir entre
renunciar al centro elegido en primera instancia o separar a los hermanos al tener que
escolarizarles en centros diferentes.
La circunstancia de que el propio procedimiento de admisión pudiera generar una
consecuencia como la indicada, exigía también realizar una modificación normativa, de forma
que en estos casos de participación conjunta de los hermanos se produjera el mismo resultado
para ellos. Como así se ha previsto en otras Comunidades Autónomas (Aragón, Extremadura o
Cataluña), introduciendo modificaciones en los procedimientos de admisión para recoger un
factor corrector en estos supuestos.
Se consideró, en consecuencia, que la adopción de estas medidas para garantizar la
escolarización estaba claramente justificada en el caso del municipio señalado para ofrecer un
tratamiento diferenciado ante una situación peculiar de desventaja o desigualdad y favorecer el
logro de la armonización de las responsabilidades familiares y laborales de los padres. Por ello,
se formuló al Ayuntamiento de Burgos la siguiente resolución:
“Que se proceda, previos los trámites oportunos, a la modificación del Reglamento de
las Escuelas Municipales Infantiles de 0 a 3 años, aprobado definitivamente por el
Pleno de ese Ayuntamiento el 24 de julio de 2009 y publicado en el BOP de 14 de
agosto de 2010, en relación con los siguientes aspectos del proceso de selección de
solicitudes:
a) Incluir como criterio a valorar y puntuar en el baremo de la situación socio familiar,
la circunstancia del parto múltiple o la condición de hermano/s nacidos del mismo
parto o que soliciten de forma simultánea plaza en el mismo centro y curso.
b) Recoger, mediante la fórmula que se estime más oportuna, la previsión o regla que
posibilite que los hermanos que opten simultáneamente a una plaza en el mismo
centro y curso obtengan el mismo resultado en el procedimiento de acceso,
garantizando, así, la admisión de todos ellos y evitando su separación por la
escolarización en centros diferentes”.
Aceptando la resolución, la citada Administración comunicó que se estaba estudiando
la fórmula de materializar nuestra propuesta e incorporarla al Reglamento de las escuelas
municipales infantiles.
Esta misma problemática fue planteada en relación con la normativa de la
Administración de esta Comunidad Autónoma (Orden ADM/740/2010, de 27 de mayo, por la
que se regula el procedimiento de admisión para el primer ciclo de educación infantil en las
Escuelas Infantiles de titularidad de la Comunidad de Castilla y León), reprochándose también
en los expedientes 20101375 y 20101476 la situación anómala o compleja que podía
generarse para estos hermanos en los casos de empate o en la resolución de las listas de
espera, ya que en la adjudicación de vacantes podía ocurrir que alguno de ellos no llegara a ser
admitido.
Pero en este caso, las gestiones de información desarrolladas con la Consejería de
Familia e Igualdad de Oportunidades permitieron conocer la previsión de recoger en la citada
norma autonómica un factor corrector para aquellos supuestos de hermanos que participan o
solicitan plaza simultáneamente en el mismo centro y curso y alguno de ellos no resulta
admitido.
Así, la norma examinada fue modificada mediante Orden ADM/280/2011, de 14 de
marzo, incluyéndose un nuevo supuesto extraordinario de admisión cuando hubiera quedado en
lista de espera algún menor nacido de parto múltiple o adopción simultánea, cuyo hermano o
hermanos hubieran resultado admitidos en el proceso general de admisión.
Asimismo, la misma modificación ha venido a contemplar un criterio recomendado por
esta institución en el ejercicio pasado mediante resolución formulada a la Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades (de la que se daba cuenta en el Informe anual de 2010,
expediente 20091479), al introducir la posibilidad de que solamente uno de los padres del
niño que pretenda acceder a la escuela infantil, esté empadronado en alguno de los municipios
de la Comunidad de Castilla y León.
1.4.3. Programa de centros abiertos
La II Estrategia de Conciliación de la Vida Personal, Familiar y Laboral (2008-2011),
aprobada por Acuerdo 124/2008, de 20 de noviembre, de la Junta de Castilla y León, vino a
contemplar entre las medidas de actuación dirigidas a crear unas condiciones que posibiliten a
las familias llevar a cabo sus tareas y ejercer sus derechos de forma armónica y equilibrada, la
potenciación del Programa “Centros Abiertos”, consistente en la apertura, los días laborables no
lectivos y los sábados laborables de octubre a junio, así como los días laborables, de lunes a
viernes durante el mes de julio, de los centros docentes públicos, puestos a disposición por la
entidad local correspondiente, en los términos establecidos en el correspondiente convenio de
colaboración suscrito con la Consejería de Educación.
Aunque la importancia de su implantación es incuestionable para el apoyo a la
atención educativa de los menores durante la jornada laboral de los padres, se ha reprochado
en el expediente 20111352 la imposibilidad de que puedan efectuarse cambios en las
semanas de participación en dicho programa cuando se producen causas o circunstancias
especiales que impiden a los padres la conciliación de la vida laboral y familiar durante los
periodos semanales inicialmente elegidos.
Su regulación, en efecto, no contemplaba la posibilidad de cambios en las semanas de
participación, justificando al respecto la Consejería de Educación que, estableciéndose el
número de monitores necesarios en función de las solicitudes presentadas, una posible
modificación de las semanas elegidas por las familias alteraría el número de niños usuarios del
programa en cada una de esas semanas, de forma que no podría garantizarse el adecuado
cumplimiento de la ratio niños/monitor. Añadiendo, además, que siendo la participación
voluntaria y soportando la Administración el 80% del programa, se exigía a las familias un
compromiso de asistencia durante los días solicitados.
Pese a ello, se defendió la necesidad de impulsar todas las iniciativas posibles para
dar una respuesta integral a las necesidades de conciliación de la vida familiar, escolar y
laboral, ofreciendo mayores ventajas o posibilidades para favorecer la oferta educativa y
atender de forma completa las demandas sociales de apoyo a la familia.
Y es que la realidad laboral actual todavía requiere que la política de conciliación
comprometida por la Administración autonómica siga adaptándose a las demandas sociales
existentes. De hecho, muchos trabajadores que realizan su actividad laboral por turnos en los
distintos sectores productivos, pueden estar sometidos a variaciones en sus horarios rotativos y
nocturnos en función de las necesidades de organización de las empresas.
Todo ello motivó que el Procurador del Común formulara a la Consejería de Educación
la siguiente resolución:
“Que en beneficio de la plena conciliación de la vida familiar y laboral de los padres
con hijos pequeños y del interés preferente de estos últimos, se contemple la
posibilidad de flexibilizar el criterio de participación establecido en el Programa
“Centros Abiertos”, posibilitando los cambios o variaciones en las semanas de
asistencia de los niños usuarios cuando concurran causas o circunstancias especiales
fundamentadas en la compatibilidad laboral y familiar de los padres, que debidamente
justificadas o acreditadas hagan necesaria la participación de los menores en periodos
semanales diferentes a los inicialmente elegidos. Adaptando para ello, si fuera preciso,
la normativa básica de funcionamiento vigente en la actualidad para regular
expresamente los requisitos por los que deban regirse estas situaciones
excepcionales”.
La resolución, sin embargo, no fue aceptada por la Administración con posterioridad al
cierre de este Informe.
2. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
2.1. Personas con discapacidad
En relación con los problemas que afectan a las personas con discapacidad, este año
se ha registrado el mismo número de quejas que en el año 2010 (un total de 61
reclamaciones).
En su gran mayoría, como viene siendo habitual, dichas quejas se refieren a la
subsistencia de barreras de todo orden que dificultan el normal desarrollo de la vida de las
personas con discapacidad.
Concretamente, han sido 25 las quejas presentadas en relación con dicha cuestión,
seguidas en número de las 13 reclamaciones formuladas en relación con ayudas. 7 han sido las
quejas formuladas en relación con el empleo de las personas con discapacidad y también han
sido 7 las reclamaciones relacionadas con la valoración y reconocimiento de la situación de
discapacidad. Además, se han presentado 4 reclamaciones relativas a los centros de atención a
personas con discapacidad.
La circunstancia de que durante el año 2011 no se haya incrementado el número de
las quejas registradas no significa, a juicio de esta institución, que la situación de las personas
con discapacidad haya mejorado notablemente. Es más, a tenor de los datos con que cuenta
esta procuraduría y teniendo en cuenta el contenido de las reclamaciones recibidas,
nuevamente debe insistirse en el hecho de que las personas con discapacidad siguen
encontrándose con barreras y obstáculos que dificultan y limitan o entorpecen el normal
desarrollo de su vida diaria y obstaculizan su plena integración en la sociedad, pese a los
esfuerzos realizados desde la entrada en vigor de la Ley 3/1998, de 24 de junio, de
Accesibilidad y Supresión de Barreras de Castilla y León.
Por eso, se debe recordar, una vez más, la obligación que pesa sobre los poderes
públicos de prestar una especial protección a las personas con discapacidad. Asimismo,
incumbe a los poderes públicos, y también a los ciudadanos en general, dar estricto
cumplimiento a la normativa de accesibilidad con la finalidad de asegurar la efectiva igualdad de
las personas con discapacidad en todos los ámbitos.
De hecho, esa especial protección exige en estos momentos una mayor dedicación,
con la finalidad de que la actual coyuntura y crisis económica no tenga una especial incidencia
negativa en la defensa de estas personas.
A lo largo del año 2011, y en relación con las reclamaciones formuladas por los
ciudadanos, se ha dirigido un total de 29 resoluciones. De ellas, 19 se formularon a la
Administración local y 10 a la Administración autonómica.
Además, debe tenerse en cuenta que esta institución también ha intervenido de oficio
en los problemas relacionados con la situación de las personas con discapacidad, tal y como se
expone en la parte de este Informe, relativa a esta clase de actuaciones.
2.1.1. Grado de discapacidad
Han sido 7 las quejas registradas a lo largo del año 2011 relacionadas con esta
cuestión. En su mayoría, en las quejas recibidas los reclamantes ponían de manifiesto su
disconformidad con el grado de discapacidad reconocido por la Administración en cada uno de
los supuestos concretos descritos en sus reclamaciones. Así ocurría en los expedientes
registrados con los números de referencia 20110359; 20110438; 20110816; 20111063.
Estos cuatro expedientes, tras realizar las gestiones consideradas oportunas, fueron
archivados dado que, en ausencia de irregularidades de procedimiento o errores evidentes, las
posibilidades de intervención son muy limitadas, debido al carácter técnico-médico de las
cuestiones planteadas en los mismos. Precisamente por ello, esta procuraduría no puede
realizar nuevas valoraciones que sustituyan a las ya realizadas, dado que para ello son precisos
conocimientos médicos, técnicos y científicos que no entran dentro de su ámbito de actuación y
competencias, salvo en aquellos supuestos en los que se aprecie un burdo y craso error o una
clara omisión en la valoración de alguna dolencia debidamente acreditada, lo que permitiría a
esta institución aconsejar una nueva revisión de la situación.
En el expediente 20111673 el reclamante aludía a retrasos en la obtención de la
tarjeta acreditativa del grado de discapacidad.
Esta reclamación fue admitida a trámite, constatándose que aunque se habían
producido retrasos en la expedición de la citada tarjeta debido, según la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades, a la gran demanda de tarjetas existente en los momentos iniciales,
finalmente se habían solucionado las dificultades de la puesta en marcha del sistema, de forma
que el reclamante iba a recibir en los próximos días la tarjeta solicitada.
Y, en fin, continúa en tramitación y pendiente de recibir la información solicitada, la
queja 20112157 relacionada con la citada tarjeta que, presentada para acreditar el grado de
discapacidad, con ocasión de la participación en un curso de formación, en principio parecía que
no había servido como documento dirigido a acreditar la discapacidad padecida al exigirse al
interesado la presentación de un certificado de discapacidad.
2.1.2. Centros de atención a personas con discapacidad
La Constitución española, en su art. 49, establece que los poderes públicos deben
desarrollar una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de las personas
con discapacidad, a las que deben prestar una atención especializada y a las que también
deben amparar para el disfrute de sus derechos fundamentales.
En ocasiones, la situación de las personas con discapacidad precisa, para la
satisfacción de sus necesidades, el ingreso en centros adecuados a aquella situación. Por ello,
una de las razones que determina la formulación de quejas es la falta de una adecuada
respuesta a las solicitudes de ingreso en centros de atención a personas con discapacidad.
Además, en ocasiones las reclamaciones se formulan en relación con las cantidades que los
usuarios de plazas en centros de este tipo deben satisfacer o con la falta de solución a la
situación de personas que tras su estancia en un centro hospitalario como consecuencia de una
enfermedad que les provoca una seria situación de discapacidad, deben volver a un domicilio
que no reúne las condiciones debidas sin que antes de recibir el alta médica se haya atendido a
esa nueva situación.
En concreto, en el año 2011 han sido 2 los expedientes relacionados con la solicitud
de plaza en centros de atención a personas con discapacidad (20111277 y 20111310).
En el primero de dichos expedientes se aludía a la situación de un menor precisado de
asistencia continua de forma que su cuidado en su domicilio no era posible ni permitiría atender
sus necesidades asistenciales.
Dicha reclamación, tras la oportuna tramitación, fue archivada al constatarse que
tanto la Consejería de Sanidad como la de Familia e Igualdad de Oportunidades estaban
estudiando el dispositivo que mejor se adaptase a la situación del menor. Además, mientras se
encontraba una solución se había acordado prorrogar por tres meses la estancia del interesado
en la plaza que ocupaba en un centro hospitalario.
También se solucionó el problema reflejado en el expediente 20111310, en el que se
aludía a una solicitud de plaza en un CAMP formulada en el año 2000 sin que se hubiera
conseguido la plaza en cuestión, habiendo empeorado entre tanto la situación de la persona
para la que se solicitaba.
En este caso, fue el propio reclamante el que comunicó el ingreso del interesado en
un centro y ello determinó el archivo de la reclamación.
Y, en fin, continúan en tramitación los expedientes 20111886 (relativo a un
problema de liquidación de estancias en un centro de terapia ocupacional) y 20112129
(relacionado con la necesidad de un centro adecuado para una persona que tras el alta médica
recibida debía volver a un domicilio inadecuado a la situación de discapacidad derivada de la
enfermedad que determinó su ingreso en un hospital).
2.1.3. Ayudas
Bajo este epígrafe se engloban 13 reclamaciones relacionadas con solicitudes de
ayudas, exenciones en el impuesto de vehículos de tracción mecánica, tarifas especiales en
medios de transporte, retrasos en el abono de ayudas dirigidas a la rehabilitación de viviendas,
etc.
En concreto, de entre las formuladas parece oportuno hacer referencia a tres
concretos expedientes, a saber: el expediente 20011151 relacionado con una prestación
ortoprotésica, el expediente 20110108 relacionado con la denegación de una exención del
impuesto de vehículos de tracción mecánica y el expediente 20100581 relacionado con las
prestaciones del sistema de atención a la dependencia.
2.1.3.1. Solicitud de ayuda para compra de elementos externos de prótesis
ortoprotésica
En el primer expediente citado (20111151), el reclamante aludía a la situación de un
joven al que en su día le fue colocado un implante coclear y que actualmente rechazaba el uso
del procesador por ser demasiado visible provocando las risas de los chicos de su edad,
pretendiendo la adquisición de uno más pequeño que evitase tales inconvenientes, y cuyo coste
no podía asumir la familia afectada. Por ello, el reclamante consideraba precisa una ayuda para
dicha adquisición, ayuda que no estaba prevista en la convocatoria de ayudas individuales
destinadas a favorecer la autonomía personal de personas con discapacidad en la Comunidad
de Castilla y León para el año 2011.
Una vez recabada la oportuna información de la Administración y tras analizar su
contenido y el objeto de la reclamación formulada, no se apreció la existencia de una
irregularidad que justificara una decisión supervisora y ello determinó el archivo del expediente,
al margen o con independencia de que esta procuraduría valorase adecuadamente y
comprendiera las razones de la reclamación y el problema que en la misma se reflejaba.
En concreto, se hizo saber al reclamante que la convocatoria a la que se refería se
había hecho en el ámbito de los servicios sociales. Por el contrario, la prestación a la que se
aludía en la queja y para la que se interesaba una ayuda es una prestación de carácter
sanitario, de forma que es en este ámbito sanitario y con cargo al sistema público de salud, en
los términos que el mismo está regulado, en el que se adoptan las decisiones relativas tanto a
la procedencia y necesidad de la prótesis de que se trata como la de su oportuna renovación,
así como la de sus elementos externos entre los que se encontraba el procesador al que se
refería el reclamante.
En definitiva, la procedencia de las prestaciones ortorprotésicas, y entre ellas la que
era objeto de la queja en cuestión, al estar incluida entre las prestaciones del Sistema Nacional
de Salud y ser prestada directamente por dicho sistema previa determinación de su procedencia
(y/o renovación) con cargo a dicho sistema y en función de la decisión que al efecto adoptase
el especialista que en cada caso atendiera al paciente no era objeto de la convocatoria de
ayudas a la que se aludía en la reclamación, ni tenía por qué serlo.
2.1.3.2. Exención en el Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica: denegación
En el expediente 20110108 el reclamante mostraba su disconformidad con el cobro
del impuesto de vehículos de tracción mecánica en un determinado ejercicio, dada su condición
de persona con discapacidad, ejercicio en el que, además, se le había cobrado dicho impuesto
con recargo e intereses por demora, pese a la solicitud de exención que al parecer se había
formulado. Además, se señalaba en la reclamación que las notificaciones relacionadas con el
citado impuesto no se habían dirigido al domicilio del reclamante.
Tras la admisión a trámite de la reclamación, y recabada la oportuna información, se
acordó su archivo, con apoyo en los razonamientos que en síntesis se exponen a continuación.
Así, en primer lugar y en relación con las notificaciones a las que se aludía en la
reclamación, resultaba de la información recabada que en la solicitud de exención que se
formuló se había hecho constar un domicilio al que se dirigieron todas las notificaciones y solo
después de esas notificaciones se había solicitado el cambio de domicilio fiscal mediante orden
telefónica, momento en el que se tuvo en cuenta el nuevo domicilio señalado.
En relación con lo anterior, se aclaró al reclamante el contenido del art. 48. 3 de la
Ley General Tributaria. Además, aparte de trasladar al interesado los razonamientos contenidos
en algún pronunciamiento judicial sobre esta cuestión, se le hizo saber que el Tribunal
Supremo, en su sentencia de 9 de octubre de 2001 había sentado como doctrina legal que “El
cambio de domicilio declarado a otros efectos administrativos (sea el padrón de habitantes u
otro registro administrativo) no sustituye la declaración tributaria expresa de cambio de
domicilio fiscal”.
Partiendo de lo expuesto y de los datos con los que se contaba no resultaba, en
relación con el domicilio en el que se practicaron las notificaciones, la existencia de irregularidad
alguna, pues, al margen de las manifestaciones del reclamante, no existía prueba alguna que
acreditase el cumplimiento de la obligación de comunicar el cambio de domicilio antes de la
fecha señalada en su informe por la Administración.
Por otro lado, y en relación con el cobro del impuesto correspondiente al ejercicio
concreto objeto de la reclamación, la Administración señalaba que con carácter general se
reconocía la exención por discapacidad en el impuesto para el devengo posterior a aquel en que
se solicitase, excepto para los vehículos de primera adquisición, teniendo en cuenta para ello
tanto que el devengo del impuesto se produce el primer día del año y el periodo impositivo
coincide con el año natural (salvo en el caso de primera adquisición de vehículos) como el
carácter rogado de la citada exención.
En concreto, en el supuesto examinado en esta reclamación, la solicitud de exención
se había presentado una vez producido el devengo del impuesto en cuestión, y ello había
determinado que el reconocimiento de la exención se produjera para el periodo impositivo
siguiente.
Esta institución no apreció irregularidad en dicha decisión coincidente con la derivada
de la Consulta vinculante V0921-11, de 6 de abril de 2011, de la Subdirección General de
Tributos Locales, cuyos razonamientos también se trasladaron al reclamante al comunicarle el
archivo de su reclamación y de la que resultaba que si la normativa aplicable no establecía la
posibilidad de aplicar la exención en el IVTM a períodos impositivos ya devengados con
anterioridad a la fecha en que se presenta la solicitud, el reconocimiento del beneficio fiscal
solicitado solo tiene efectos desde la fecha en que se dicta el acto de concesión de la exención.
2.1.3.3. Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia
En este ámbito se considera oportuno hacer referencia a la resolución dictada en el
expediente 20100581 que ya se mencionaba en el Informe correspondiente al año 2010 y
cuya tramitación ha concluido durante este año.
En concreto, en la reclamación que lo motivó se aludía a un procedimiento de
reconocimiento de la situación de dependencia y de las prestaciones correspondientes, iniciado
mediante solicitud presentada en julio de 2007.
El reconocimiento de la situación (Grado II, nivel 2 y puntuación en el BVD 67) se
produjo por resolución de 4 de marzo de 2008, estableciéndose, posteriormente, el programa
individual de atención correspondiente al interesado y el reconocimiento del derecho a percibir
la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, mediante resolución de la
Gerencia de Servicios Sociales de 4 de noviembre de 2008.
No obstante, al realizar las oportunas comprobaciones para la tramitación del pago de
la prestación reconocida, la Administración tuvo conocimiento de que el interesado era usuario
de un centro de día ocupacional desde abril de 2004, financiado con fondos públicos.
Esta situación motivó el inicio de un procedimiento de revisión de oficio de la
prestación reconocida, teniendo en cuenta que el carácter incompatible de los servicios y
prestaciones económicas establecido en el art. 13 de la Orden FAM/2044/2007, de 19 de
diciembre, impedía el reconocimiento conjunto del servicio de centro de día y de la prestación
económica para cuidados en el entorno familiar.
Ciertamente, el régimen de incompatibilidad establecido en Castilla y León entre los
servicios incluidos en el catálogo del art. 15 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia
(LAAD), y las prestaciones económicas (salvo los de prevención, promoción de la autonomía
personal y teleasistencia), excluye la posibilidad de compatibilizar el centro de día con la
prestación económica de cuidados en el entorno familiar y, en consecuencia, de reconocer de
forma conjunta el derecho a recibir ambas prestaciones en relación con un mismo periodo de
tiempo.
Además, la resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política
Social y Consumo, por la que se publica el acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia, para la mejora de la calidad de la prestación
económica para cuidados en el entorno familiar del Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia, establece, en relación con la citada prestación, que no se admitirá en el plan
individual de atención que una persona que estuviera atendida en un servicio deje de hacerlo
para poder percibir la prestación económica de cuidados en el entorno familiar. Por ello, en este
caso se dictó, en octubre de 2010, resolución declarando la extinción de la prestación
económica de cuidados en el entorno familiar que previamente se había reconocido.
Esta institución entendía que la posibilidad de revisión de la prestación reconocida
estaba prevista, efectivamente, en la propia Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de
la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
Sin embargo, pese ha haberse podido dar en el caso analizado las condiciones
necesarias para aplicar legítimamente dicha posibilidad, no era aceptable la forma en que ello
se había llevado a cabo.
Precisamente, la Orden FAM/2044/2007, de 19 de diciembre, por la que se regulan
provisionalmente los criterios para el cálculo de la capacidad económica, coeficiente reductor
para prestaciones económicas, aportación del usuario en el coste de los servicios y régimen de
las prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía Personal y la Atención a la
Dependencia en la Comunidad de Castilla y León, establecía en el art. 12 el procedimiento a
seguir en los casos de revisión y extinción de las prestaciones económicas (actualmente
recogido en la Orden FAM/763/2011, de 6 de junio, que deroga la anterior).
Ahora bien, si la revisión daba lugar a la modificación o extinción de la prestación
reconocida (como ocurría en el caso analizado), se establecían en el apartado 3 del citado art.
12 de la Orden FAM/2044/2007, los trámites que debían desarrollarse para acordar su
declaración. Concretamente, se exigía la previa actualización, si procedía, del programa
individual de atención, requiriendo, en todo caso, audiencia de la persona beneficiaria o de su
representante.
Pues bien, en el caso planteado en el expediente citado, era precisa la actualización
del programa individual de atención, teniendo en cuenta que, según la información facilitada
por la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, debía producirse un cambio en la
prestación a reconocer al interesado (previa extinción de la inicialmente reconocida),
correspondiéndole por su situación de dependencia el servicio de centro de día que venía
recibiendo desde abril de 2004.
Pese a lo anterior, no constaba actuación administrativa alguna para llevar a cabo,
con carácter previo al acuerdo de extinción de la prestación reconocida, la actualización del PIA,
ni el correspondiente trámite de audiencia al interesado.
No obstante, en este caso, se estimó, en relación con la omisión de la audiencia al
interesado que no era una irregularidad determinante de la nulidad del acuerdo de extinción de
la prestación, teniendo en cuenta que la Jurisprudencia, aun considerándolo esencial y
fundamental, no afirma que el trámite de audiencia deba exigirse en toda hipótesis, puesto que
no tiene valor en sí, sino por la función que se le tiene asignada, cuyo resultado es el que lo
justifica, de manera que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto
careciera de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados (Sentencia Tribunal Supremo de 28 de marzo de 1985).
No parecía que en el supuesto analizado en este expediente se hubiese causado
indefensión alguna, dado que en ningún momento del expediente de revisión de oficio de la
prestación se efectuó alegación alguna sobre la trascendencia o importancia que hubiera tenido
aquella omisión del trámite, ni se presentó recurso alguno al respecto. Además, de reproducirse
el procedimiento de revisión no variaría su contenido, ya que el resultado final no se modificaría
en ningún caso.
Pese a todo, tampoco podía aceptarse que con el acuerdo por el que se extinguió la
prestación reconocida concluyera el procedimiento de reconocimiento de la situación de
dependencia del interesado, puesto que si ello era así implicaba la falta de reconocimiento a
dicha persona de la prestación que efectivamente le correspondía por su situación de
dependencia y ello suponía un incumplimiento de la finalidad perseguida por la Ley 39/2006 y
del mandato legal establecido en la disposición final primera, punto segundo de la misma.
Además, debía tenerse en cuenta que la norma citada genera un derecho subjetivo a
favor de las personas declaradas en situación de dependencia, con el objetivo de proporcionar
la atención integral e integrada de sus necesidades. Objetivo que, evidentemente, se vería
frustrado si la Administración no reconocía expresamente, a través de la correspondiente
resolución, la prestación que correspondía al interesado como consecuencia de su situación de
dependencia.
Por todo ello, se dirigió una resolución a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades, en los siguientes términos:
“Que a través de los trámites que resulten oportunos, se proceda a dictar resolución
expresa de reconocimiento de la prestación que corresponde a (...) por su situación
de dependencia declarada mediante Resolución de 4 de marzo de 2008 (previa
actualización, si procediera, de su Programa Individual de Atención), y a su
notificación a dicho interesado o a su representante legal”.
La Consejería citada, en respuesta a dicha resolución, remitió un informe del que
resultaba su aceptación, al comunicar que ya se había notificado el reconocimiento del derecho
del interesado a recibir el servicio público de centro de día, el servicio de prevención de las
situaciones de dependencia y se había establecido el correspondiente programa individual de
atención.
2.1.4. Empleo de las personas con discapacidad
Sin duda, una de las cuestiones que más pueden influir en la integración de las
personas con discapacidad es el acceso al empleo, público o privado. Es lógico suponer,
además, que las especiales dificultades que en el acceso al empleo encuentran las personas con
discapacidad pueden verse incrementadas en una coyuntura de crisis como la actual.
Por ello, siguen recibiéndose reclamaciones relacionadas con dicha cuestión, sin
perjuicio, claro está, de las actuaciones que en este ámbito desarrolla de oficio esta
procuraduría.
Además, se incluyen en este epígrafe otras reclamaciones relacionadas con centros
ocupacionales o con convocatorias específicas de acceso al empleo público.
Concretamente, a lo largo del año 2011 han sido 7 las reclamaciones ciudadanas
recibidas que se engloban en este ámbito.
A continuación se expone alguna de dichas reclamaciones, no sin antes insistir en el
hecho de que las medidas de acción positivas dirigidas a favorecer el acceso al empleo de las
personas con discapacidad no solo no deben disminuir en situaciones económicas como la
actual sino que incluso deberían incrementarse con la finalidad de evitar la exclusión de dichas
personas.
En relación con lo señalado, se considera oportuno hacer una referencia detallada al
expediente 20110553 en el que el reclamante aludía al Decreto 9/2011, de 17 de marzo, por
el que se regula la jornada de trabajo no presencial mediante teletrabajo en la Administración
de la Comunidad de Castilla y León, al entender que la redacción del art. 10.4 del citado
Decreto impedía a los trabajadores con sordera acogerse a ese sistema dado que se establece
expresamente en el mismo que para mantener la comunicación precisa en la prestación del
servicio, la Administración y el empleado se facilitarán mutuamente un número de teléfono de
contacto, incumpliéndose así, además, la Ley 51/2003, de igualdad de oportunidades, no
discriminación y accesibilidad de las personas con discapacidad.
La Consejería de Administración Autonómica, entendía que no se producía exclusión
alguna, dado que la redacción del citado art. 10.4, no quería decir que únicamente fuese
posible el teléfono como medio de comunicación. En ese sentido se señalaba que se había
considerado que las funciones que el teléfono aporta no son solo auditivas, sino que también el
mismo se puede utilizar para enviar mensajes, alertas, correos electrónicos, etc. y que si se
solicitase la prestación de la jornada de trabajo no presencial mediante teletrabajo por un
empleado público con deficiencias auditivas, y la misma fuera concedida, la Administración
acordaría con el empleado el establecimiento del sistema de comunicación adecuado a su
discapacidad.
Esta institución, tras la lectura y análisis de la reclamación formulada y del contenido
del informe remitido, consideró que en principio no se apreciaba en los hechos relatados en
aquella la existencia de la irregularidad a la que se aludía en la misma, puesto que, como ponía
de relieve el informe de esa Administración, el art. 10.4 del Decreto 9/2011 no excluía la
posibilidad de acogerse a la modalidad de teletrabajo a personas incluidas en su ámbito de
aplicación que padecieran deficiencias auditivas, dado que el medio de contacto contemplado
no suponía necesariamente la comunicación oral, al permitir, el teléfono, otros sistemas como
los señalados por la Consejería en el informe que remitió e incluso el correo electrónico, de los
que sí podrían hacer uso las personas con deficiencias auditivas.
Ello no obstante, sí se consideró oportuno sugerir a la Administración la conveniencia
de modificar la redacción del art. 10.4 por las siguientes razones:
A juicio de esta institución, la redacción empleada en el citado artículo (se facilitarán)
denotaba una exigencia y no una simple posibilidad entre otras varias (de forma que siempre
habría de facilitarse un número de teléfono). Ello aconsejaba la sustitución de la expresión
recogida en dicho artículo para dejar abiertos en el propio texto del Decreto los medios
utilizables para mantener la necesaria comunicación entre Administración y empleado en la
prestación del servicio y para abarcar, en consecuencia, tanto los actualmente existentes como
los que en el futuro, en función de los avances tecnológicos, pudieran servir a esa misma
finalidad y favorecer la comunicación con las personas con discapacidad en general.
En este sentido, pese a la disposición mostrada por la Consejería, en su actual
redacción el número 4 del art. 10 ya citado solo contemplaba como posible vía de comunicación
el teléfono, aunque a través del mismo se pudiera utilizar tanto la vía de comunicación oral
como otras escritas.
Por todo ello, teniendo en cuenta que la Administración, de conformidad con la Ley
51/2003 y la Convención Internacional de los derechos de las Personas con discapacidad, está
obligada a adoptar los ajustes razonables precisos para favorecer la integración y evitar la
desigualdad de las personas con discapacidad, parecía oportuno modificar el precepto en
cuestión. De esta forma, entendía esta procuraduría que se reforzaba la labor de promoción del
establecimiento de los mecanismos y alternativas técnicas a las que alude el art. 24 de la Ley
3/98, de accesibilidad y supresión de barreras de Castilla y León.
En consecuencia, y con la finalidad también de evitar equivocaciones o
interpretaciones como la que sugería la actual redacción del precepto analizado (de la que
constituía un claro ejemplo o exponente la reclamación presentada), se consideró oportuno
dirigir a la Consejería de Administración Autonómica la siguiente sugerencia:
“Que por ese Centro Directivo se proceda a modificar la redacción del art. 10.4 del
Decreto 9/2011, de 17 de marzo, por el que se regula la jornada de trabajo no
presencial mediante teletrabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y
León, estableciendo una fórmula abierta en los términos indicados en el cuerpo de
esta resolución con la finalidad de dar cabida en el mismo a cuantos medios o modos
de comunicación existan (actualmente o en el futuro) y puedan servir tanto al fin
perseguido por la norma como a las distintas situaciones de discapacidad en las que
pueda encontrarse el empleado público de que se trate”.
La Administración no aceptó la sugerencia formulada al no considerar necesaria la
citada modificación porque la redacción del art. 10.4 ya citado no tenía carácter imperativo.
En el expediente 20111013 el reclamante aludía al incumplimiento por el
Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda del cupo para personas con discapacidad en la
convocatoria de oposiciones a auxiliar administrativo celebradas en abril de 2011.
Tras analizar la información remitida por el citado Ayuntamiento en respuesta a la
solicitud formulada por esta institución, se consideró oportuno trasladarle las siguientes
consideraciones:
reservará un 7 por ciento de las plazas ofertadas para ser cubiertas por personas con
discapacidad, considerando como tales las definidas en el apartado 2 del art. 1 de la Ley
51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad
universal de las personas con discapacidad, siempre que superen los procesos selectivos y
acrediten su discapacidad y la compatibilidad con el desempeño de las funciones, de modo que,
progresivamente, se alcance el 2 por ciento de los efectivos totales en la Administración
General del Estado.
Por lo tanto y, en primer lugar, esta institución debía mostrar su satisfacción por el
hecho de que, como indicaba en su informe el Ayuntamiento, se seguiría incluyendo en todas
las convocatorias una reserva de plazas para personas con discapacidad hasta alcanzar
progresivamente el 2% de sus efectivos totales.
ocupado en ocasiones anteriores de los problemas con los que se enfrentan las personas con
discapacidad para lograr su acceso al mercado de trabajo y había analizado la obligación de
reserva de plazas para las mismas. En este sentido, se recordó al Ayuntamiento la actuación de
oficio iniciada en el año 2008 en el curso de la cual se dirigieron varias resoluciones a distintas
administraciones públicas y, entre ellas, precisamente al Ayuntamiento de Arroyo de la
Encomienda con la finalidad de que, entre otros extremos, se observara o diese cumplimiento a
la señalada obligación de reserva para alcanzar el objetivo perseguido por el legislador;
resolución que, por otro lado, fue aceptada por la citada Corporación local.
remitió un informe de fecha 5 de enero de 2009 en el que indicaba, entre otras cuestiones, que
el número de efectivos de esa Administración con discapacidad era 0, respecto a un total de 63
efectivos (aunque también indicaba en el informe remitido en respuesta a la queja 20111013,
fechado el 22 de septiembre de 2011, que se habían llevado a cabo dos contrataciones de
personas con discapacidad, supusimos que se trataba de contrataciones temporales).
1634/2010, de 29 de noviembre de 2010, se aprobaron la convocatoria y las bases que habían
de regir el proceso selectivo para la provisión en propiedad, con carácter de funcionario de
carrera, de diez plazas de auxiliar administrativo de administración general, subgrupo C2 (siete
en turno libre –dos para personas con discapacidad- y tres por promoción interna) también lo
era que en la misma resolución se señalaba que si las plazas en turno de promoción interna o el
turno de discapacidad quedaban sin cubrir, se incrementaría el turno libre.
A la vista de lo expuesto y, para el caso de que el Ayuntamiento siguiera careciendo
de trabajadores con discapacidad, se entendió que debía valorarse acumular las plazas que, en
su caso, quedasen desiertas en las correspondientes convocatorias al 7% reservado de la oferta
de empleo del año siguiente.
Esta opción (que las plazas no cubiertas por el turno de reserva se incorporen al turno
de reserva en una nueva convocatoria general o específica y no se acumulen al turno libre) era
la contemplada en el ámbito de la Administración del Estado; en concreto, en el art. 5 del RD
264/2011, de 28 de febrero que, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 70 de la Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y en el art. 23 de la Ley
39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, aprobó la oferta de
empleo público para 2011.
Por otro lado, en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, debía tenerse en
cuenta el Decreto 14/2011, de 24 de marzo por el que se aprobó la oferta de empleo público de
la Administración de la Comunidad de Castilla y León para el año 2011, cuyo art. 3 establecía
que las plazas previstas en los Anexos I y II reservadas para el turno de personas con
discapacidad que no sean cubiertas, no podrán acumularse a las plazas convocadas para el
turno libre, sino que se acumularán al cupo que se destine para el turno de personas con
discapacidad en la oferta de empleo del año 2012 con un límite máximo de 15% del total.
Dicha opción también había sido recomendada por otros Defensores del Pueblo (por
ejemplo, el Defensor del Pueblo Andaluz en su informe “Discapacitados y acceso al empleo de
las Administraciones Públicas”).
Por todo ello, esta institución dirigió al Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda la
siguiente sugerencia:
“Que, con la finalidad de alcanzar en el plazo de tiempo más breve posible el 2 por
ciento de los efectivos totales en ese Ayuntamiento y, en relación con las plazas
reservadas para personas con discapacidad que queden desiertas en los procesos de
acceso libre, se valore la posibilidad de no acumularlas al turno general y, en su lugar,
adicionarlas al cupo de la oferta del año siguiente”.
En la fecha de cierre de este Informe no se ha recibido la respuesta del Ayuntamiento
comunicando su postura frente a la indicada resolución.
Durante el año 2011 ha concluido la tramitación del expediente 20100490 en el que
se aludía a un problema relacionado con la oferta de empleo para personas con discapacidad.
Tras la tramitación de la citada reclamación, se consideró oportuno dirigir una
resolución a la Consejería de Economía y Empleo en atención a las siguientes consideraciones:
“- La situación del mercado laboral actual y algunos prejuicios infundados todavía
enraizados en nuestra sociedad, abocan a determinados colectivos a la inactividad y al paro. En
el caso de las personas con discapacidad, concretamente, las posibilidades de encontrar empleo
se ven reducidas, tanto por las propias limitaciones físicas, intelectuales o sensoriales, como por
los estereotipos sociales arraigados en las empresas y en los propios trabajadores, originando
conductas de rechazo e, incluso, comportamientos discriminatorios. A ello se une la
circunstancia de que los centros de trabajo no siempre son accesibles para estas personas y
algunos empleadores desconocen los apoyos existentes para la incorporación al mercado
laboral de este colectivo”.
Así, las tasas de actividad, ocupación y paro son más desfavorables en el sector de las
personas con discapacidad que en la población en general y así lo corroboraban los datos
estadísticos y de hecho y ello exigía una atención prioritaria de este colectivo tanto en lo que se
refiere a su incorporación y mantenimiento en el mercado de trabajo ordinario, como en el
empleo protegido, en el ámbito de los centros especiales de empleo.
Para ello, dada la complejidad y particularidades del mercado de trabajo, es necesario
el establecimiento de mecanismos que, de alguna manera, regulen y garanticen el adecuado
funcionamiento de dicho mercado, ya que su importante dimensión dificulta el flujo de
información entre los oferentes y demandantes.
Uno de estos mecanismos es el que consigue reunir la mayor cantidad posible de
información de la oferta y la demanda de trabajo y que, mediante el conveniente tratamiento
de la misma, pone en contacto a un oferente con el demandante adecuado para el puesto de
trabajo. Ésta es, concretamente, la finalidad de la actividad de colocación o de mediación, que
puede ser llevada a cabo a través de la iniciativa pública.
En Castilla y León el Servicio Público de Empleo fue constituido mediante la Ley
10/2003, de 8 de abril, para la realización, orientada al pleno empleo estable y de calidad, de
aquellas actividades de fomento del empleo, formación para el empleo, orientación y de
intermediación en el mercado de trabajo en el ámbito territorial de esta Comunidad, dirigidas a
facilitar a los trabajadores demandantes de empleo la obtención de un puesto de trabajo
adecuado, y a facilitar a los empleadores la contratación de trabajadores con formación y
experiencia adecuada a sus necesidades de producción de bienes y servicios.
A estos servicios de intermediación laboral hace mención expresa la Ley 13/1982, de
7 de abril, de integración social de los minusválidos. Dicha norma encarga, precisamente, tal
actividad de intermediación laboral a las oficinas de empleo, que deberán confeccionar un
registro de trabajadores con discapacidad demandantes de empleo, incluidos en el censo
general de parados (art. 39.2), registro del que carece el Servicio Público de Empleo de Castilla
y León.
Esta cuestión ya fue especialmente abordada, entre otras, en la actuación de oficio
desarrollada por esta institución en el año 2005 en relación con la “Integración de trabajadores
con discapacidad en las empresas ordinarias” (OF60/05), en la que se solicitó información a la
Consejería de Economía y Empleo sobre la existencia de un registro especial de demandantes
de empleo discapacitados en las oficinas de empleo de Castilla y León.
En ese momento el Servicio de Intermediación y Orientación Laboral del Servicio
Público de Empleo de Castilla y León (ECYL) indicó que en el registro de demandantes de
empleo de esta Comunidad, instrumentado a través de una aplicación informática de gestión de
sistema propio, figuraban un grupo de datos relativos a la información sobre discapacidad
facilitados por los demandantes de empleo, de forma que podía individualizarse, en su caso, el
registro de demandantes con discapacidad inscritos en el Servicio Público de Empleo.
Este mismo sistema parece mantenerse en la actualidad, teniendo en cuenta que,
según la información facilitada por la Consejería de Economía y Empleo en el curso de la
tramitación del presente expediente, el Servicio Público de Empleo de Castilla y León no tiene
un registro especial de demandantes de empleo con discapacidad, existiendo un registro
general en el que además de otros datos de interés para la gestión del empleo, se registran los
datos de discapacidad, que pueden ser considerados cuando se realiza una extracción de
candidatos para una oferta a fin de ejercer una discriminación positiva.
Junto a la potenciación de este registro especial de demandantes de empleo con
discapacidad, también se han propuesto por el Cermi otras medidas de intermediación laboral
para reforzar la información y mejorar la transparencia del mercado de trabajo. Concretamente,
en el documento “Un Plan de Empleo para las Personas con Discapacidad en el Siglo XXI”,
aprobado por el comité ejecutivo el 13 de noviembre de 2000, se hace alusión a la creación de
servicios especializados en las oficinas de empleo públicas dependientes del INEM o de las
comunidades autónomas con competencias transferidas. En ellos, según se indica en dicho
plan, se debe garantizar la prestación de un servicio integral y de calidad por profesionales que
actúen como verdaderos tutores personales de los demandantes de empleo y procurar el
desarrollo de un plan de información y de formación dirigido a los profesionales que atiendan
estos servicios, relativo a las características del sector y a las distintas discapacidades.
Y se añade, asimismo, que se deben tener en cuenta las necesidades de cada tipo de
discapacidad y prestar otros servicios tales como la rehabilitación profesional y el asesoramiento
dirigido a la adaptación de los puestos de trabajo, con la colaboración fundamental de los
servicios sociales.
A estas medidas se une el diseño de otras importantes líneas de actuación previstas
en la Estrategia Global de Acción para el Empleo de Personas con Discapacidad 2008-2012
(Ministerio de Trabajo e Inmigración y Ministerio de Sanidad y Política Social), en relación con
los servicios de intermediación laboral. Como la modernización del acceso no presencial a los
servicios prestados en las oficinas de los servicios públicos de empleo, promoviendo la
utilización de nuevas tecnologías; la promoción de la inscripción de las personas con
discapacidad en dichos servicios; la creación de unidades especializadas de información,
orientación e intermediación; la mejora de la coordinación entre los servicios sociales y tales
servicios públicos de empleo y de éstos últimos con las organizaciones de personas con
discapacidad.
La intermediación laboral es, por tanto, fundamental para las personas con
discapacidad, ya que necesitan de una específica orientación y apoyo en la búsqueda de
empleo.
La conclusión que derivaba de todo ello no podía ser otra que la existencia de una
necesidad imperiosa de establecer y desarrollar nuevas medidas de apoyo a la inserción laboral
de las personas con discapacidad en el ámbito de la intermediación en el mercado de trabajo,
para fomentar el empleo de estos trabajadores, ofrecer un tratamiento especializado y personal
y que sirvan para neutralizar las desventajas sociales y garantizar una mayor igualdad de
oportunidades en el acceso al empleo.
De acuerdo con lo anterior se dirigió a la Consejería de Economía y Empleo la
siguiente resolución:
“Que se intensifiquen o refuercen las políticas activas de empleo para su adaptación a
las necesidades de las personas con discapacidad en el ámbito de la intermediación
laboral, desarrollando nuevas medidas cuya prioridad sea la inserción laboral de este
colectivo mediante el ofrecimiento de apoyos más intensos, especializados y
diferenciados para estimular su empleabilidad. Entre ellas, se propone la adopción de
las siguientes:
1. Crear y/o potenciar el registro de trabajadores con discapacidad demandantes de
empleo en el Servicio Público de Empleo de Castilla y León, como instrumento
informativo y complementario para el adecuado conocimiento de las características
personales y perfil sociolaboral de cada persona y destinado a mejorar la
intermediación de este colectivo en el mercado de trabajo.
2. Fomentar o promover la inscripción de las personas con discapacidad en dicho
Servicio Público de Empleo.
3. Crear, si no existieran, servicios o unidades especializadas de información,
orientación e intermediación en las oficinas del Servicio Público de Empleo, que
faciliten una atención individualizada a los demandantes de empleo con discapacidad,
su clasificación según tipo y grado de discapacidad y el diseño de itinerarios
personalizados, a través de profesionales con una formación y cualificación adecuada
respecto a las aptitudes y características del sector y a las necesidades de los distintos
tipos de discapacidad.
4. Actualizar el acceso no presencial a dichas oficinas de empleo mediante la
utilización de las nuevas tecnologías.
5. Mejorar la coordinación entre el Servicio Público de Empleo y el Sistema de
Servicios Sociales en los procesos de inserción laboral de las personas con
discapacidad, así como con las organizaciones que trabajan a favor de este colectivo”.
2.1.5. Barreras
Año tras año se reiteran las quejas que presentan los ciudadanos en relación con la
existencia de barreras de todo orden que dificultan el desarrollo de la vida diaria de las
personas con discapacidad.
De hecho, suele ser en este ámbito donde se presenta el mayor número de quejas.
Concretamente, este año han sido 25 las reclamaciones formuladas. Ello permite seguir
sosteniendo que pese a las innovaciones introducidas en nuestro ordenamiento desde hace ya
bastante tiempo y al transcurso de los periodos de adaptación previstos en algunas normas
como la Ley 3/1998, de 24 de junio, de Accesibilidad y Supresión de Barreras, siguen
subsistiendo muchos problemas que no han corregido los poderes públicos pese al mandato
contenido en el art. 49 de la Constitución de desarrollar una política de integración de las
personas con discapacidad. Además, no conviene olvidar que en ocasiones son también los
propios ciudadanos los que con su conducta perjudican y obstaculizan el pleno disfrute y
ejercicio de sus derechos por las personas con discapacidad.
Ello obliga a esta institución a insistir en la necesaria supresión de dichas barreras y
también en la conveniencia de desarrollar campañas de sensibilización social para lograr el
respeto de los derechos de este colectivo.
A lo largo del año 2011 ha concluido la tramitación de algunos de los expedientes
iniciados en el año 2011 así como la de otros procedentes de años anteriores y que aún
continuaban abiertos.
A continuación se va a exponer con detalle el contenido de algunos expedientes ya
concluidos, y como en años anteriores, en dicha exposición se va a seguir en la medida de lo
posible la misma clasificación que se establece en la citada Ley 3/1998.
2.1.5.1. Barreras arquitectónicas
Edificios Públicos
Varias han sido las reclamaciones en trámite a lo largo del año 2011 en relación con la
presencia de barreras en edificios públicos. Así ocurría por ejemplo en los expedientes
20110317 (relativo a la presencia de barreras en el aula de atención temprana de la localidad
de Medina del Campo) y 20111973 (relativo, entre otros extremos, a la presencia de barreras
en el acceso al Ayuntamiento de la localidad de Cañizal).
En el primero de dichos expedientes el reclamante aludía a la situación del aula de
atención temprana de la localidad de Medina del Campo, ante la existencia de barreras que
dificultaban el acceso a la misma. Dicha cuestión ya había sido objeto de análisis y estudio en
un expediente anterior (20082134).
Tras la admisión a trámite de la reclamación se solicitó información al Ayuntamiento
de Medina del Campo y a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.
Únicamente respondió a las solicitudes de información la citada Consejería, resultando
de su informe, entre otros extremos, la realidad del problema planteado en la reclamación y la
confirmación de que estaba previsto el traslado del servicio a las nuevas dependencias
municipales, anexas a la escuela infantil que estaba en construcción.
Teniendo en cuenta lo anterior, lo delicado de la situación en atención a la naturaleza
del servicio de que se trataba y la circunstancia de que esa penosa situación se prolongaba y
mantenía desde hacía años, se consideró oportuno dirigir una resolución a ambas
administraciones.
Concretamente, en la dirigida al Ayuntamiento, en primer lugar se consideró oportuno
recordarle la obligación establecida en el art. 3 de la Ley 2/1994, reguladora de esta institución
de auxiliar al Procurador del Común en sus investigaciones, obligación en la que insiste el art.
16 de la misma Ley.
Además, constatada, como se ha indicado, la realidad del problema reflejado en la
reclamación, también se consideró preciso insistir ante el Ayuntamiento en el necesario traslado
del servicio a un inmueble accesible pese a que, según la información facilitada por la
Consejería estaba previsto el traslado del servicio a las nuevas dependencias municipales,
anexas a la escuela infantil y ello teniendo en cuenta que esas dependencias estaban en
construcción y se ignoraba el tiempo de espera que podía suponer la finalización de las
correspondientes obras.
Además, no podía dejar de señalarse que en su momento el Ayuntamiento había
aceptado otra resolución de esta institución en la que también se recomendaba que se
dispusiera lo antes posible el traslado del aula de atención temprana.
Transcurridos más de dos años y pese a la aceptación de dicha resolución no parecía
haberse producido variación alguna en la ubicación del aula de atención temprana, lo que no
dejaba de resultar sorprendente en atención a la naturaleza del servicio de que aquí se trataba,
cuyo objetivo es dar una repuesta pronta o rápida a las necesidades permanentes o transitorias
de los niños con trastornos en su desarrollo o que pueden llegar a padecerlos, constituyendo
una prestación esencial configurada como un derecho subjetivo, obligatorio en su provisión y
públicamente garantizado, de conformidad con lo establecido en la Ley 16/2010, de 20 de
diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León.
En este sentido, se consideraba preciso que el servicio se prestara en un inmueble
accesible en todo caso y que la solución que debía adoptarse era el inmediato traslado del
servicio a otro local, de forma que los menores atendidos o sus padres no tuvieran que superar
obstáculos añadidos a los derivados de su propia situación personal y de los trastornos que
padecían o podían llegar a padecer y que la atención temprana trataba de superar.
Por todo ello, se dirigió una resolución al Ayuntamiento en cuestión cuyo contenido es
del tenor siguiente:
“1.- Que sin más dilaciones –de no haberse hecho ya- se proceda a trasladar el Aula
de Atención Temprana ubicada en la Casa del Peso a un inmueble accesible.
2.- Que ese Ayuntamiento cumpla la obligación de auxiliar a esta Institución en el
curso de sus investigaciones en los términos exigidos por los arts. 3.1 y 16 de la Ley
2/1994 de 9 de marzo, modificada por la Ley 11/2001, de 22 de noviembre,
acordándose en este caso concreto su inclusión en el Registro de Entidades no
Colaboradoras ante la falta de respuesta de esa Corporación a nuestra solicitud de
información”.
Tal y como se ha indicado, en este mismo expediente también se dirigió una
resolución a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades con apoyo en argumentos y
consideraciones similares a las contenidas en la formulada al Ayuntamiento de Medina del
Campo y que de forma resumida se acaban de exponer.
A dichos argumentos se añadieron otras consideraciones, como la circunstancia de
que según la información que obraba en la institución, la Gerencia de Servicios Sociales, a
través del acuerdo marco de cofinanciación de los servicios sociales con las corporaciones
locales, financiaba desde hacía años al Ayuntamiento la prestación de los servicios de atención
temprana. Además, en la información remitida a esta procuraduría se señalaba que el traslado
de las dependencias del aula de atención temprana de Medina del Campo a un edificio accesible
era una necesidad compartida y por ello se habían mantenido contactos con el Ayuntamiento a
través de la Concejalía de Servicios Sociales.
Por otro lado, nos constaba que en respuesta a una queja dirigida a la Consejería en
el año 2009 en relación con esta misma cuestión, y en concreto en una comunicación de 26 de
agosto de 2009 se había indicado por el Servicio de Atención a Personas con Discapacidad, que
era un hecho que desde la comisión de seguimiento del convenio de atención temprana, cuyos
miembros pertenecen a la Gerencia Territorial y al Ayuntamiento, venía preocupando la
existencia de barreras en el edificio en el que se prestaba el servicio, insistiéndose por los
representantes de la Gerencia Territorial en la necesidad de buscar una rápida solución.
Por tanto, la necesidad del traslado era algo asumido por la Consejería y así se
desprendía de los datos ya indicados. Ahora bien, se estimaba que la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades no podía conformarse con la insistencia a la que se aludía en el
escrito de 26 de agosto de 2009 o con los contactos que decía haber mantenido con el
Ayuntamiento de Medina ni podía quedarse en la afirmación de que el traslado era una
necesidad compartida.
Por todo ello, en atención a la financiación que prestaba al Ayuntamiento en relación
con dicho servicio, a las competencias de la Consejería en materia de servicios sociales,
inspección y control de los mismos y a las funciones que en materia de calidad de dichos
servicios sociales incumbían a la Gerencia de Servicios Sociales, se estimaba que no le era ajena
a dicha Consejería la necesidad de garantizar la adecuada calidad en la prestación del servicio
de que aquí se trataba, calidad que sin duda no podía estar asegurada cuando para acceder al
servicio había de superarse una barrera física que dificulta y obstaculiza seriamente el acceso al
local en el que se desarrolla el servicio en cuestión.
En consecuencia, la Consejería debía desarrollar, en el ámbito de sus competencias y
en coordinación en su caso con el Ayuntamiento de Medina del Campo las actuaciones precisas
para proceder sin dilación al anunciado traslado del aula de atención temprana a un inmueble
accesible.
Por otro lado, con ocasión de la tramitación de este expediente, se consideró
oportuno abordar la necesidad de que por la Administración se desarrollara una normativa
específica relacionada con los centros en los que se prestaba el servicio de atención temprana.
En este sentido, aún siendo cierto que Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios
Sociales de Castilla y León, contiene previsiones en relación con el registro, la autorización y la
acreditación en general de las entidades, servicios y centros del sistema de servicios sociales de
Castilla y León, no existía una normativa específica dirigida a determinar los requisitos mínimos
que en concreto deben reunir los centros en los que se presta el servicio en cuestión. Por ello,
tal y como se ha indicado, se consideró conveniente abordar una específica regulación de estos
centros a fin de acomodar los requisitos que deben cumplir a las características del servicio que
en los mismos se presta. Además, parecía oportuno que en dicha regulación se abordase la
situación de los centros existentes hasta la fecha con la finalidad de que en su caso mejorasen
su situación adaptándose a las nuevas condiciones que en dicha regulación específica se
recogieran y, entre ellas, sin duda, la relacionada con la accesibilidad de los inmuebles en los
que se ubican.
En relación con lo anterior, parecía oportuno señalar que en otras comunidades
autónomas se habían aprobado normativas dirigidas a regular las condiciones o requisitos
mínimos de esta clase de centros.
De acuerdo con lo expuesto, el contenido literal de la resolución que se dirigió a la
Consejería de Familia e Igualdad de oportunidades fue el siguiente:
“1.- Que, en el ámbito de sus competencias y en coordinación en su caso con el
Ayuntamiento de Medina del Campo, desarrolle las actuaciones que resulten
procedentes para asegurar -de no haberse hecho ya- el traslado sin dilación de las
dependencias del Aula de Atención Temprana de Medina del Campo a un local
accesible.
2.- Que, previa la oportuna tramitación, se proceda a la elaboración y aprobación de
una normativa específica destinada a regular los requisitos mínimos que deben reunir
los centros y servicios de atención temprana en esta Comunidad Autónoma,
adoptando en dicha normativa respecto de los centros ya existentes las previsiones
que en su caso sean precisas para su adaptación a dichos requisitos”.
En la fecha de cierre del presente Informe no se conoce la postura de la
Administración autonómica en relación con la citada resolución.
Por el contrario, el Ayuntamiento de Medina del Campo contestó a la resolución que
se le formuló indicando que la ubicación adecuada del aula de atención de temprana es una
justa reivindicación desde hace largo tiempo por parte de los usuarios del mismo. Se reconocía,
además, en la comunicación que dirigió dicho Ayuntamiento que la localización actual no
cumplía con los requisitos mínimos exigibles y se añadía que por eso la Corporación desde el
inicio del mandato estaba trabajando con el objetivo de dotar a un servicio tan importante para
un colectivo tan delicado, de un local que reuniera las condiciones mínimas.
También se aclaraba en la citada comunicación que se había considerado que la
ubicación más adecuada, dentro de las posibilidades del Ayuntamiento, eran las instalaciones
de la escuela infantil que el Ayuntamiento estaba construyendo y que se preveía que finalizase
en el mes de junio. Se indicaba, además, que en esa obra, que estaba siendo ejecutada, se
había reservado un espacio que iba a equiparse y adecuarse de manera que sirviera
correctamente al aula de atención temprana.
Y, en fin, se concluía indicando que se preveía que, a más tardar, en el mes de
septiembre se pondría a disposición la nueva ubicación, aclarando que, no obstante, y si fuese
posible, se intentaría que el traslado se produjese antes de la fecha señalada.
En el expediente 20111973 antes citado, se aludía a las condiciones del acceso al
edificio del Ayuntamiento de Cañizal (Zamora). Dicho acceso se encontraba en lamentables
condiciones de seguridad, peligrosas de por sí para una persona que podía valerse por sí misma
y prácticamente imposibles sin ayuda cuando se padece una discapacidad física. En concreto,
en la reclamación se indicaba que no existía una rampa de acceso al inmueble y los diez
escalones existentes se encontraban deteriorados y muy resbaladizos sobre todo en los días de
lluvia.
En respuesta a la solicitud de información, el Ayuntamiento remitió un informe del que
resultaba la realidad de la situación descrita en la queja presentada. Además, en dicho informe
se afirmaba el carácter convertible del inmueble en cuestión.
Junto con la información remitida se envió una memoria descriptiva de las obras a
realizar en el aludido edificio consistorial, deduciéndose de su lectura que dicho edificio no
poseía entrada alguna que facilitase el acceso al mismo y la utilización no discriminatoria,
independiente y segura para las personas con discapacidad y movilidad reducida, así como el
uso adecuado de aseos dedicados a tal fin.
En vista de la información remitida, se consideró oportuno trasladar al Ayuntamiento
las siguientes consideraciones:
1.- De conformidad con la Ley 3/98 y su reglamento, aprobado por el Decreto
217/2001, los edificios de acceso al público de titularidad pública existentes en la fecha de
entrada en vigor de la Ley citada, debían adaptarse a sus previsiones en el plazo de diez años
señalado en la disposición transitoria única de dicha norma, plazo que actualmente había
concluido. Por lo tanto, parecía claro que en este caso el edificio consistorial en cuestión no se
había adaptado dentro del aludido plazo a la normativa citada, dado que presentaba, tanto en
sus accesos como en su interior, barreras arquitectónicas que impedían o limitaban la
autonomía personal.
2.- Ciertamente, esta institución es consciente de que las exigencias de adaptación
señaladas se encuentran matizadas por la exigencia de convertibilidad a la que se refiere el art.
4 del Decreto 217/2001.
Ello no obstante, en este caso el Ayuntamiento afirmaba el carácter convertible del
inmueble y dicha afirmación no fue cuestionada por esta institución.
3.- De acuerdo con lo anterior, nuevamente se tuvo que insistir en la circunstancia de
que la supresión o eliminación de las barreras existentes no depende de la voluntad de los
responsables municipales, sino que constituye una clara obligación derivada de lo establecido
en la Ley 3/98. Además, dicha Ley obliga a los ayuntamientos de la Comunidad a establecer en
sus presupuestos anuales las partidas presupuestarias precisas para el cumplimiento de las
obligaciones contempladas en la misma y obliga, asimismo, a la elaboración y aprobación en el
plazo de dos años de un plan de adaptación y supresión de barreras, cuya aprobación sin duda
contribuye a la supresión de las mismas de forma ordenada, gradual y sistemática.
La falta de adaptación a las previsiones de la Ley, una vez concluido el plazo
transitorio de diez años, está tipificada en la misma como una infracción grave y además
supone la vulneración de preceptos que entroncan directamente con previsiones
constitucionales relacionadas con la igualdad (art. 14 de la Constitución) y la específica
protección que ha de dispensarse a las personas con discapacidad (art. 49).
Como afirma el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en su sentencia de 28
de diciembre de 2001, “la Constitución impone a los poderes públicos la obligación de promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas,
removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2 de la Constitución),
constituyendo, sin duda, la política de integración de las personas con discapacidad física,
sensorial y psíquica (art. 49 CE) mediante la eliminación de los impedimentos discriminatorios,
entre ellos, las barreras arquitectónicas y la adaptación del mobiliario y de la edificación, una
manifestación del principio de igualdad de todos los españoles, cualquiera que sea su condición
o circunstancia personal o social, garantizado en el art. 14 de nuestro texto constitucional”.
El problema de la accesibilidad en el medio físico también ha sido objeto de la
atención de textos internacionales, como la Convención de los Derechos de las Personas con
Discapacidad de 13 de diciembre de 2006.
4.- Por otro lado, no podía perderse de vista el hecho de que en el acceso al inmueble
en cuestión existían escalones que sin duda podían representar un claro peligro para las
personas que acuden al consistorio dado su estado de deterioro y su carácter resbaladizo. Por
lo tanto, a la barrera que la presencia de dichos escalones suponía se añadía lo peligroso de su
utilización por el público en general y no solo por las personas con discapacidad.
Era más que evidente que el deterioro de dichos escalones y su piso resbaladizo podía
provocar caídas a cualquier persona que intentara acceder al inmueble en cuestión y los daños
o perjuicios derivados de dichas caídas podían a su vez conllevar responsabilidad para el
Ayuntamiento, encargado de velar por la seguridad en los lugares públicos -art. 25.2 a) de la
Ley de Bases de Régimen Local-.
En este sentido, debía tenerse en cuenta, en relación con la responsabilidad
patrimonial de las administraciones locales, lo señalado en los arts. 54 de la Ley 7/1985 de
Bases del Régimen Local y 223 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen
jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el RD 2568/86, de 28 de noviembre, de acuerdo
con los cuales las entidades locales responden directamente de los daños y perjuicios causados
a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos
establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa.
En consecuencia, el cuidado y mantenimiento y la necesaria reparación o sustitución
de los escalones aludidos en atención al carácter resbaladizo de su pavimento venían impuestos
por razones que excedían incluso de las propias exigencias de accesibilidad y supresión de
barreras. Todo ello, sin olvidar los requisitos que en relación con las condiciones del pavimento,
que no debe ser deslizante, se recogen en el Decreto 217/2001 que ese Ayuntamiento estaba
obligado a observar.
En relación con este último extremo, parecía oportuno señalar la posibilidad y
conveniencia de tomar en consideración los acuerdos de la Comisión Asesora para la
Accesibilidad y Supresión de Barreras dictados en relación con las condiciones no deslizantes de
los pavimentos y la necesaria observancia de la citada normativa en cuanto a la colocación de
pasamanos o barandillas en los términos exigidos en el Reglamento de la Ley 3/98.
5.- Por otro lado, y en atención a las referencias que el Ayuntamiento hacía a las
dificultades económicas o escasez de medios para abordar las obras precisas, se señaló la
posibilidad de acudir al sistema de ayudas creadas y la obligación del Ayuntamiento de
establecer en sus presupuestos anuales las partidas presupuestarias precisas para el
cumplimiento de las obligaciones contempladas en la Ley 3/98, con arreglo a su respectivo
ámbito de competencias.
De acuerdo con los razonamientos que en síntesis se han expuesto, tal y como se ha
señalado, se dirigió al Ayuntamiento de Cañizal la siguiente recomendación:
“1.- Que, previa observancia de la oportuna tramitación legal y haciendo uso para ello
de los medios y ayudas existentes al efecto, se aborden de manera inmediata las
obras precisas para adaptar el inmueble de que aquí se trata a las exigencias
derivadas de la normativa de accesibilidad en relación con sus accesos y los aseos a
los que se alude en la memoria remitida por ese Ayuntamiento así como respecto de
los restantes elementos que sean necesarios, adoptándose todas las medidas que con
dicha finalidad sean precisas y debiendo tener especial cuidado para que el pavimento
de la rampa que se proyecta y que finalmente se coloque no sea deslizante y se
ajuste a las exigencias que la citada normativa establece en relación con dicho
extremo y la adecuada dotación a dicha rampa de las protecciones laterales,
barandillas o pasamanos que sean precisos.
2.- Que de conformidad con lo establecido en el art. 30.4 de la Ley 3/98 y si hasta
ahora no se hacía, se consignen anualmente en los presupuestos de esa Entidad Local
las partidas presupuestarias precisas para el cumplimiento de las obligaciones
contempladas en dicha Ley.
3.- Que, en tanto se abordan y ejecutan las referidas obras, se adopten las medidas
que sean precisas en orden a aminorar en lo posible el riesgo de caídas derivadas del
actual estado de deterioro de los escalones de acceso al inmueble en cuestión y del
carácter deslizante de su pavimento”.
En la fecha de cierre del presente Informe no se había recibido la respuesta del
Ayuntamiento a la citada resolución.
Edificios de uso privado
Siguen planteándose quejas en relación con la barrera que supone la presencia de
escaleras en inmuebles o edificios de viviendas en régimen de propiedad horizontal cuando
dichos inmuebles no tienen ascensor. En concreto, cabe mencionar en relación con esta
cuestión el expediente 20111734 en el que el reclamante ponía de manifiesto que desde hacía
varios años venía solicitando la instalación de un ascensor en su vivienda, solicitud que no había
prosperado ante la oposición de algunos vecinos. En la práctica, ello se traducía en que el
reclamante prácticamente no salía de casa dado que vivía en un quinto piso y el esfuerzo que le
exigía salvar las escaleras era prácticamente imposible atendido además su estado de salud.
Dicha queja fue rechazada, tras aclarar al reclamante las competencias de esta
institución, sin que en el caso planteado en su reclamación se apreciase la intervención de una
Administración pública sujeta a las facultades de supervisión de esta procuraduría.
Por otro lado, este año ha concluido la tramitación del expediente 20091738 en el
que el reclamante ponía de manifiesto su disconformidad con la licencia concedida para la
instalación de ascensor (en el hueco de la escalera) en un edificio sito en la localidad de San
Andrés del Rabanedo (León); al entender que la ubicación planteada no era la más adecuada,
así como que no se ajustaba a la normativa vigente -Decreto 217/2001, de 30 agosto, por el
que se aprueba el Reglamento de Accesibilidad y Supresión de Barreras-.
Del análisis tanto de la documentación obrante en el expediente en relación con el
concreto objeto del mismo como del contenido de la normativa aplicable no resultaba la
existencia de una irregularidad que justificara una decisión supervisora en relación con la
concesión, en enero de 2011, de la licencia para instalación ascensor.
En primer lugar, debía tenerse en cuenta que se trataba de instalar un ascensor en un
edificio de viviendas construido con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 217/2001, de
30 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento de Accesibilidad y Supresión de Barreras
(incluso antes, también, de la Ley 3/98, de 24 de junio de accesibilidad y supresión de
barreras); cuestión distinta sería si se tratara de una obra de nueva planta o de rehabilitación
integral.
Debía tenerse en cuenta, además, que en la concesión de la licencia en cuestión, el
Ayuntamiento había recurrido, en ese concreto supuesto, a la Instrucción Técnica aprobada en
febrero de 2007 (modificada en diciembre de 2010) respecto de la instalación de ascensores en
edificios existentes.
De acuerdo con lo anterior, parecía lógico suponer que las características del inmueble
no permitían la instalación de un ascensor con las dimensiones concretadas en el art. 8 del
Decreto 217/2001 y esto era precisamente lo que había provocado la reclamación planteada.
En este sentido, convenía precisar que la adaptación de los edificios de viviendas
existentes antes de la entrada en vigor de la Ley 3/98 y su reglamento, sólo es exigible si los
edificios en cuestión son convertibles en los términos que concretan los art. 13 y 4 del Decreto
217/2001.
Por otro lado, en la información facilitada por el Ayuntamiento se señalaba que el
ascensor instalado, según la licencia de obras concedida, no cumplía literalmente los requisitos
establecidos en el citado Decreto, pero mejoraba sustancialmente la accesibilidad a las plantas
del edificio, ajustándose a la señalada instrucción técnica.
En segundo lugar, al margen de lo anterior, precisamente debía partirse de que el
Ayuntamiento, con el fin de dar respuesta a la necesidad de instalar ascensores en viviendas
existentes, había aprobado una normativa específica donde se establecían los requisitos y
condiciones para autorizar la instalación de los mismos. De hecho, la aprobación de una
normativa municipal que defina el marco legal necesario para la instalación de ascensores en
edificios de viviendas existentes había sido recomendada por otros Defensores del Pueblo.
En relación con la indicada normativa municipal específica parecía claro que la misma,
aún realizando una interpretación flexible de las normas aplicables (principio pro accesibilidad),
no podía, como dice el Defensor del Pueblo Andaluz en su Informe Especial “ignorar la
existencia de normas civiles, el Código Técnico de la Edificación y sus Documentos Básicos
DB.”.
A la vista de estos antecedentes y atendida la sensibilidad municipal ante la
problemática reflejada en este expediente, se consideró procedente realizar las siguientes
consideraciones:
Es claro que la problemática aludida se encuentra íntimamente relacionada con el
derecho constitucional contemplado en el art. 47 de la Constitución a una vivienda digna y
adecuada, con el art. 49 CE que implica la supresión de barreras que impidan o dificulten el
acceso a sus derechos por parte del colectivo de personas con discapacidad, así como con el
art. 50 CE que, respecto al colectivo de personas mayores, establece que los poderes públicos
promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus
problemas específicos de vivienda, entre otros.
Pues bien, esta institución tenía conocimiento de que la Federación Extremeña de
Municipios y Provincias (conjuntamente con una asociación de personas con discapacidad)
había elaborado un “modelo de ordenanza municipal reguladora de las condiciones para la
instalación de ascensores en edificios existentes de carácter residencial”; no nos constaba, sin
embargo, la existencia de ningún otro modelo elaborado ni por la Federación Española de
Municipios y Provincias ni por otras Federaciones Territoriales al que pudiera hacerse remisión.
Precisamente en este modelo de ordenanza municipal de la Federación Extremeña de
Municipios y Provincias se contemplaba en el art. 7 (Accesibilidad) que las dimensiones de la
cabina y de los recorridos de acceso deberían cumplir, en lo posible, las fijadas en la normativa
vigente en materia de accesibilidad.
En este sentido, esta procuraduría creía que también podían servir de referencia la
Ordenanza municipal reguladora de las condiciones para la instalación de ascensores en
edificios existentes de carácter residencial del Ayuntamiento de Sevilla y, en Castilla y León, la
Ordenanza municipal reguladora de las condiciones para la instalación de ascensores en
edificios existentes de carácter residencial del Ayuntamiento de Salamanca. Ambas habían sido
tramitadas y publicadas de conformidad con lo dispuesto en los arts. 49 y 70.2 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local lo que, sin duda, redundaba
en los derechos de información y participación tanto de las comunidades de propietarios
interesadas como de la ciudadanía en general (soluciones técnicas posibles, criterios de
prelación de las intervenciones…).
En todas ellas (y en algunas más que analizamos) se recogía tanto la posibilidad de
instalar el ascensor en el interior de los inmuebles (en zonas comunes o en patios) como en el
exterior del mismo (sobre espacio libre privado o, incluso, sobre el dominio público cuando esta
última sea la única opción posible para resolver la accesibilidad en las edificaciones).
En relación con esta última posibilidad debía tenerse en cuenta también la aprobación,
con fecha 2 de octubre de 2008, de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación
Urbana de Madrid de 1997; dicha modificación permitía la instalación de ascensores en las
fachadas de los edificios y la utilización, en consecuencia, de espacios urbanos de uso público
cuando resultase técnicamente imposible su instalación en el interior de los mismos.
Posteriormente se aprobó la Instrucción 4/2008 relativa a los criterios, condiciones y
procedimientos para la instalación de ascensores en fachada de edificios existentes de carácter
residencial (BOAM 02/12/2008).
También y, en relación con el procedimiento de instalación sobre espacios públicos de
ascensores en edificios existentes de carácter residencial, se había aprobado recientemente una
Instrucción en el Ayuntamiento de Valladolid con el objeto de agilizar y coordinar eficazmente
las actuaciones administrativas precisas para la instalación de ascensores que requieran
ocupación de espacios públicos.
En definitiva y, volviendo a poner de manifiesto la posición favorable del
Ayuntamiento a la necesidad de dar una respuesta a esta problemática, se consideró que podía
revisarse la normativa vigente en el municipio en cuestión en relación con la instalación de
ascensores en edificios existentes aprobando una ordenanza (que sustituyera a la Instrucción
de 2007, modificada en 2010) de conformidad, como ya se ha dicho, con lo dispuesto en los
arts. 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; que
debería contemplar, de no estar prevista en la actualidad, la instalación de ascensores que
requiriesen ocupación de espacios públicos.
Por todo ello, se dirigió al Ayuntamiento de San Andrés de Rabanedo la siguiente
sugerencia:
“1.- Que por parte de esa Corporación se proceda a revisar la normativa vigente en
ese municipio en relación con la instalación de ascensores en edificios existentes
aprobando una ordenanza (que sustituya a la Instrucción de 2007, modificada en
2010) de conformidad con lo dispuesto en los arts. 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Dicha ordenanza debería
contemplar, de no estar prevista en la actualidad, la instalación de ascensores que
requieran ocupación de espacios públicos.
(...).”
En respuesta a la resolución dictada, el Ayuntamiento comunicó a esta institución que
se estaba estudiando la sugerencia de revisión de la Instrucción técnica para la instalación de
ascensores en edificios existentes.
2.1.5.2. Barreras urbanísticas
Vías públicas
La presencia de barreras en las vías públicas de nuestras localidades sigue
provocando reclamaciones de las personas con discapacidad. Dichas reclamaciones se refieren
tanto a la presencia de barreras estructurales como puede ser la ausencia de una adecuada
pavimentación de las vías públicas como a aquellas otras barreras derivadas del propio
comportamiento de los ciudadanos que con su actitud dificultan el movimiento de las personas
con discapacidad y el de todos los peatones en general.
Además, a lo largo del año 2011 ha concluido la tramitación de expedientes
relacionados con estas cuestiones y procedentes de años anteriores.
Así, se considera oportuno hacer referencia al expediente 20101274 en el que se
aludía al mal estado en que se encontraba una calle de la localidad de Sorriba del Esla que al
parecer no estaba asfaltada, situación que afectaba a varios vecinos y especialmente a uno de
ellos usuario de silla de ruedas.
Del informe remitido por el Ayuntamiento de Cistierna resultaba la falta de
pavimentación de la calle en cuestión, aunque también se indicaba que se hallaba en fase de
estudio y redacción por los servicios técnicos municipales el proyecto de urbanización del
municipio, en el que se incluía la calle a la que se aludía en la reclamación.
A la vista de lo informado, se consideró oportuno dirigir al Ayuntamiento una
resolución en la que reiterando argumentos expuestos en otras muchas dictadas por esta
institución, se trataba de destacar que la falta de urbanización o pavimentación de la calle a la
que se aludía en la queja suponía una barrera que dificultaba el normal desenvolvimiento de la
vida diaria de las personas con discapacidad y cuya eliminación era una obligación derivada
directamente de la Ley 3/98, de 24 de junio, para alcanzar el objetivo previsto en la misma, es
decir la accesibilidad universal.
En este concreto caso, también se recordó al Ayuntamiento, que la pavimentación de
vías públicas forma parte de aquellos servicios públicos mínimos que, conforme establece el art.
26.1.a) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, los municipios deben ejercer en
todo caso y para lo que tienen competencias, cualquiera que sea el número de habitantes de la
entidad local. En idéntico sentido el art. 20 de la Ley 1/98, de Régimen Local de Castilla y León,
cuyo art. 21 considera de interés general y esencial para la Comunidad Autónoma que todos los
municipios integrados en la misma, solos o asociados, presten a sus vecinos en condiciones de
calidad adecuadas, los servicios mínimos establecidos en la citada Ley de Bases de Régimen
Local.
Además, el art. 18.1 g) de dicha Ley, establece como derecho de los vecinos exigir la
prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público en el supuesto
de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio.
Y, en fin, al igual que en supuestos anteriores, se recordó la existencia de un sistema
de ayudas que podía haber paliado las dificultades económicas con las que se enfrentaba el
Ayuntamiento a la hora de abordar esta y otras obras.
Por todo ello, se dirigió al Ayuntamiento de Cistierna la siguiente resolución:
“- Que por parte de esa Corporación Municipal se agilice la aprobación y ejecución del
proyecto de urbanización del municipio al que se refiere en su informe con la finalidad
de proceder con la mayor brevedad posible al asfaltado o pavimentación, entre otras,
de la vía pública a la que se alude en esta reclamación, adoptando, entre tanto, si es
posible medidas que mejoren la deambulación de los vecinos en general y en especial
de quienes teniendo su domicilio en dicha calle padecen limitaciones o problemas de
movilidad, haciendo uso para ello de los medios y ayudas existentes al efecto.
Entidad local se consignen anualmente en los presupuestos las partidas
presupuestarias precisas para el cumplimiento de las obligaciones contempladas en
dicha Ley”.
De la respuesta remitida por el Ayuntamiento en relación con la resolución dictada se
desprendía su aceptación.
Asimismo, se considera oportuno hacer referencia al expediente 20111186 en el que
se aludía a las dificultades de acceso a una vivienda unifamiliar situada en la localidad de Piñel
de Arriba (Valladolid). Según la reclamación, en julio de 1988 se había realizado una obra en el
acceso a dicha vivienda que además de ser una avenida de la localidad también era una
carretera, cortándose el acceso a la vivienda aludida por la parte llana, obligando a acceder a la
misma por un lugar en el que había diez escalones.
El problema que se planteaba en este caso era determinar si la zona de acceso a la
que se aludía en la reclamación era de titularidad privada o pública. En función de dicha
titularidad sería el reclamante o el Ayuntamiento el que debería actuar en relación con la
accesibilidad de dicha zona.
En concreto, el Ayuntamiento sostenía el carácter privado de la zona en la que se
efectuó la obra y la razón que ofrecía para efectuar tal afirmación era, en síntesis, la de que
todas las fincas de ese margen de la carretera llegaban hasta la cuneta o regadera sobre la que
se asienta la actual acera.
A esta institución no le correspondía atribuir titularidades o decidir sobre cuestiones
de propiedad y de hecho, las consideraciones que pudiera efectuar respecto a dicha cuestión
solo servirían a los efectos de la resolución de la queja formulada. En cualquier caso, no
resultaba del expediente indicio alguno que permitiera sugerir el carácter público o privado de
la plataforma y escaleras en cuestión. De hecho, la información facilitada por el Ayuntamiento
en relación con esta cuestión se basaba en una simple apreciación o parecer de dicho
Ayuntamiento que en ningún momento remitió un informe jurídico o técnico que sirviera de
apoyo a dicha apreciación ni había indicado ningún otro dato que la fundamentase.
Precisamente, por ello, y dada la obligación que pesa sobre los entes locales de actuar
en defensa de sus bienes –art. 68 LBRL-, la situación descrita podía justificar cuando menos el
desarrollo de un estudio previo sobre la procedencia de ejercitar la acción investigadora y en
función de su resultado, el ejercicio o no de esta última potestad, si como consecuencia de
dicho estudio previo se llegase a la conclusión de que existían indicios de que el bien en
cuestión correspondía a esa Entidad local y no constaba su titularidad con certeza.
Si finalmente, tras dicho estudio previo, se ejercitase de oficio la acción investigadora
y se llegase a la conclusión de que la plataforma y escaleras cuestionadas eran de titularidad
pública, el Ayuntamiento debería adoptar, a su vez, las medidas tendentes a dotar de
accesibilidad a dicho espacio público en los términos exigidos en la Ley 3/98, de 24 de junio, de
accesibilidad y supresión de barreras.
Por ello, con apoyo en los razonamientos que en síntesis han sido expuestos, se
dirigió al Ayuntamiento de Piñel de Arriba la siguiente resolución:
“1.- Que por parte de esa Corporación Local se valore la procedencia de elaborar un
estudio previo sobre la pertinencia del ejercicio de la acción investigadora en relación
con la plataforma y escaleras a las que se alude en esta reclamación.
2.- Que se inicie de oficio el correspondiente expediente de investigación si del citado
estudio previo resulta que aún no constando con certeza la titularidad de las citadas
plataforma y escaleras, existen indicios de que puede corresponder a ese
Ayuntamiento.
3.- Que si del resultado del expediente de investigación que en su caso se tramite
resulta la titularidad de esta Entidad Local sobre la citada plataforma y escaleras, se
proceda por ese Ayuntamiento a desarrollar las actuaciones precisas en orden a
garantizar el acceso a la vivienda de que aquí se trata en las condiciones que al efecto
determina la Ley 3/98, de accesibilidad y supresión de barreras.
(...)”.
Dicha resolución no fue aceptada por el Ayuntamiento que seguía insistiendo en el
carácter privado de la zona de acceso en cuestión.
Estacionamientos indebidos, aparcamientos reservados y multas de tráfico
En relación con los estacionamientos indebidos y los aparcamientos reservados han
sido al menos dos las reclamaciones formuladas a lo largo del presente año 2011 relativas a
dichas cuestiones. Se trata concretamente de los expedientes 20110349 y 20111630, este
último, en la fecha de cierre del presente Informe continuaba en tramitación, razón por la que
únicamente se va a hacer referencia al mencionado en primer lugar.
En concreto, en el expediente 20110349 se hacía referencia al indebido y frecuente
aparcamiento de vehículos encima de las aceras en una concreta calle de la ciudad de Palencia.
Se constató la realidad del problema al analizar el informe remitido por el
Ayuntamiento de Palencia que además reconocía que en la zona en cuestión, incluida en el
Polígono Industrial Nuestra Señora de los Ángeles, solo existía estacionamiento habilitado en
una margen de la vía, en forma de “batería”, y solo en una parte de la calle, ya que a medida
que la calle se estrechaba ya no existían estacionamientos en ninguno de los dos lados, siendo
en dicho tramo sin estacionamiento donde se generaba el problema, problema que según el
citado informe existía en todo el polígono industrial. Por ello, no había intervenciones rutinarias
para el control de estacionamientos, aunque durante el año 2010 se habían formulado 1063
denuncias por dejar los vehículos encima de la acera en otras calles de la ciudad.
A juicio de esta institución, esos indebidos estacionamientos suponen un uso en
exclusiva de un espacio público (no habilitado para dicho fin) que, sin duda, dificulta o
entorpece la marcha de las personas en general, generando o pudiendo hacerlo un problema
de seguridad vial y, en ocasiones incluso, una situación de riesgo para los peatones.
Además, la situación de abuso se agrava cuando afecta a personas con movilidad
reducida. En este sentido, son muchas las ocasiones en las que las personas con discapacidad o
sus asociaciones se dirigen a esta procuraduría denunciando la evidente falta de sensibilidad de
las personas con plena movilidad que no respetan las plazas reservadas para aquellas o los
pasos de peatones, en los que, como recoge el art. 39 de la Ley de Seguridad Vial, la parada o
el estacionamiento de vehículos está prohibido, prohibición que se extiende al estacionamiento
en aceras, paseos y demás zonas destinadas al paso de peatones.
Por ello, se consideró oportuno recordar al Ayuntamiento en cuestión sus
competencias en materia de tráfico, seguridad vial y circulación de vehículos a motor, de
conformidad con lo señalado en el art. 7 del RDLeg 339/1990, de 2 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial y el art. 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local.
Además, se consideró oportuno insistir en el hecho de que, desde el punto de vista de
la accesibilidad, estos estacionamientos indebidos suponen la creación de una barrera que
altera las condiciones que en principio deben reunir los espacios peatonales desde el punto de
vista de la accesibilidad.
En este sentido, el legislador autonómico (Ley 3/98 y su reglamento), tratando con
ello de hacer efectivos los principios de accesibilidad universal y de igualdad, ha establecido las
características que deben reunir los itinerarios peatonales (o espacios destinados al tránsito de
peatones o mixto de peatones y vehículos). Asimismo se ha ocupado de determinar las
condiciones básicas de accesibilidad de los itinerarios peatonales el RD 505/2007, de 20 de
abril, por el que se aprueban las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las
personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados y
edificaciones, así como la Orden VIV/561/2010, de 1 de febrero, por la que se desarrolla el
documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y
utilización de los espacios públicos urbanizados.
Por ello, no parece admisible que la normativa citada establezca las características
que deben reunir las aceras para hacerlas accesibles y, que sin embargo, su uso se vea
dificultado o eliminado por la presencia de vehículos estacionados en las mismas,
contraviniendo así una clara prohibición normativa y obstaculizando los derechos de los
viandantes en general y de las personas con discapacidad en particular; sin olvidar, además,
que de todos los que circulan por las vías públicas, los peatones son los más indefensos o
débiles (especialmente, los que sufren algún tipo de discapacidad).
En consecuencia, no es posible justificar la falta de control de los estacionamientos en
la zona aludida en la reclamación con apoyo en las razones contenidas en el informe del
Ayuntamiento.
Por todo ello, y aún siendo consciente esta institución de que los infractores de las
normas reguladoras de las paradas y estacionamientos son los que con su insensibilidad
dificultan el tránsito de los viandantes y obstaculizan la libre movilidad de las personas con
discapacidad, se consideró oportuno dirigir al Ayuntamiento de Palencia la siguiente resolución:
“1.- Que sin perjuicio de perseguir y corregir las infracciones que se cometan, se
intensifiquen las medidas de vigilancia del tráfico en las vías públicas de esa localidad
y desde luego en la calle a la que se refiere este expediente, adoptando las medidas
pertinentes para hacer efectivos los derechos de los peatones en general y los de las
personas con discapacidad o movilidad reducida en particular, garantizando, en todo
caso, su seguridad.
2.- Que, en relación con los estacionamientos indebidos en las aceras de esa capital,
se estudie la posibilidad de colocar en las mismas mobiliario urbano (bolardos u otros
elementos) siempre que su anchura o características lo permitan, con la finalidad de
impedir los citados aparcamientos y con sujeción, en todo caso, a lo establecido en la
normativa en materia de accesibilidad citada en esta resolución.
3.- Que por ese Ayuntamiento se fomente y promueva el desarrollo de campañas
informativas y educativas dirigidas a la población en general con la finalidad de lograr
su colaboración en la implantación de las medidas que favorezcan la accesibilidad y
supresión de barreras en general, y una disminución de las infracciones de que aquí
se trata”.
Dicha resolución fue aceptada por el Ayuntamiento en los mismos términos en los que
fue formulada.
Por otro lado, a lo largo del pasado año 2011 han sido varias las reclamaciones
formuladas por personas que, según sus manifestaciones, habían sido sancionadas por
estacionar en lugares reservados para personas con discapacidad, aparcamiento al que les
autorizaba la tarjeta de estacionamiento de que disponían.
En concreto, se va a hacer referencia al expediente 20110130 en el que se aludía a
una multa impuesta por estacionar un vehículo en una zona reservada para personas con
discapacidad dentro del área habilitada en un hospital en Salamanca. Según el reclamante, el
sancionado sí tenía colocada en el vehículo estacionado la tarjeta de estacionamiento pegada
en la parte alta lateral derecha del parabrisas pero el agente denunciante no la había visto.
El Ayuntamiento, en respuesta a la solicitud de información remitió copia del
expediente tramitado, cuyo examen llevó a esta procuraduría a trasladar a dicha Corporación
las siguientes consideraciones:
Según resultaba de la denuncia y de la resolución sancionadora dictada, la infracción
por la que se impuso la multa en cuestión era estacionar en lugar de la vía señalizado para uso
exclusivo de personas con discapacidad, obligando a estos a utilizar la calzada con riesgo de
atropello, siendo el precepto infringido el art. 94. 2 del Reglamento General de Circulación. No
se especificaba el apartado del número 2 del citado art. 94, pero cabía suponer que la
infracción imputada al sancionado era la contemplada en el apartado d) coincidente con la
infracción grave tipificada en el art. 65.4 d) del RDLeg 339/1990, de 2 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial. Por lo tanto, la infracción se agotaba en el hecho de estacionar en zona
destinada al uso exclusivo de personas con discapacidad.
Sin embargo, el sancionado tenía reconocida la condición de persona con discapacidad
y estaba en posesión de la correspondiente tarjeta de estacionamiento, y así lo acreditó en el
curso del procedimiento sancionador. Además, había sostenido ante la Administración de forma
uniforme, reiterada y constante, que la indicada tarjeta estaba adherida a la luna parabrisas del
vehículo en cuestión.
Por lo tanto, dado que la infracción por la que se impuso la sanción se agotaba, como
ya se ha indicado, en el hecho de estacionar en lugar reservado para uso exclusivo de personas
con discapacidad era más que evidente que el sancionado podía estacionar en el lugar en el
que lo hizo dada su condición de persona con discapacidad y ello al margen o con
independencia de que estuviera o no colocada la tarjeta de estacionamiento en el lugar
indicado por aquél. En este mismo sentido, la propia Ordenanza de Tráfico y Seguridad Vial del
Ayuntamiento de Salamanca en su art. 124.2 c) prohíbe estacionar en zona reservada para uso
exclusivo de vehículos de personas con discapacidad.
Ni esta Ordenanza ni la Ordenanza de aparcamiento para personas con discapacidad
del Ayuntamiento de Salamanca establecían previsiones sancionadoras como consecuencia de
no tener colocada la tarjeta de estacionamiento a la que se aludía en esta resolución
(posibilidad esta última, que sería hartamente discutible como luego se verá).
En relación con todo lo anterior, debía señalarse desde este momento que en materia
administrativa sancionadora se aplican o rigen en general los principios que inspiran el derecho
penal. Entre esos principios se encuentran el de legalidad y el de tipicidad de cuya observancia
deriva el que sólo sean sancionables los hechos que encajan en la descripción contenida en el
tipo o artículo que se afirma haber infringido. Es más, el respeto a dichos principios impone una
interpretación restrictiva que impide añadir a la conducta enjuiciada elementos que no se
contemplan en el precepto de cuya infracción se trate.
Debe recordarse que tal y como establece el art. 129.1 de la Ley 30/1992 sólo
constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas
como tales infracciones por una ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración local en
el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Dicho
precepto recoge el denominado principio de legalidad contemplado en el art. 25.1 de la
Constitución, y desde luego también el principio de tipicidad como una concreta manifestación
del aludido principio de legalidad. Y si bien es cierto que en el ámbito administrativo
sancionador se admite un desarrollo reglamentario de las infracciones legalmente tipificadas
ello no permite su alteración.
En efecto, el art. 129.3 de la Ley 30/92 admite que las disposiciones reglamentarias
de desarrollo introduzcan especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o
sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar
la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación
de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
En relación con lo que aquí se analiza, interesaba señalar que el Tribunal
Constitucional en su sentencia 101/1988, de 8 de junio, afirma que la exigencia de cobertura
legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias,
mas ello siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos
esenciales de la conducta antijurídica -de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u
omisiones subsumibles en la norma con rango de ley- y la naturaleza y límites de las sanciones
a imponer. Lo que en todo caso prohíbe el art. 25.1 de la Constitución es la remisión al
reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la
ley (STC 83/1984, de 24 Julio), lo que supondría degradar la garantía esencial que el principio
de reserva de ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad
que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus
representantes (STC 42/1987, de 7 Abril). Pero, en todo caso, la prohibición no hay que
entenderla de un modo tan absoluto que impida admitir "la colaboración reglamentaria en la
normativa sancionadora" (STC 3/1988, de 21 Enero.).
No obstante, en el presente caso debía insistirse nuevamente tanto en la circunstancia
de que la infracción por la que se impuso la sanción se agotaba en la conducta de estacionar en
lugar o zona reservada para personas con discapacidad como en el hecho de que el denunciado
sí reunía esta condición.
Por otro lado, en el curso del expediente tramitado, de conformidad con lo establecido
en el art. 12.3 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación
de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y ante las alegaciones formuladas por el denunciado, se
solicitó informe al agente denunciante, quien, en respuesta a la citada solicitud de informe,
afirmó literalmente que “fueron comisionados al lugar por los vigilantes del recinto
perteneciente al hospital clínico. Que ni los vigilantes ni el agente que suscribe observaron
tarjeta alguna que habilite el estacionamiento en lugares reservados para minusválido, motivo
por el que se formuló la denuncia. Que el agente que suscribe, buscando el resultado menos
lesivo para el ciudadano y atendiendo a la documentación aportada solicita la anulación de la
correspondiente denuncia; pero recordando al interesado colocar de forma visible la tarjeta de
minusválido para evitar posibles trastornos”.
De la lectura del indicado informe resultaba en primer término que el agente que lo
suscribía no ratificaba en su integridad los hechos recogidos en la denuncia que formuló al no
referirse para nada a la circunstancia de que con su actuación el denunciado obligase a otras
personas con discapacidad a utilizar la calzada con riesgo de atropello.
Además, ese informe o ratificación parcial resultaba cuando menos extraño desde el
momento en que de su parte final se deducía que el denunciado sí tenía tarjeta de
estacionamiento para personas con discapacidad, lo que llevaba al agente denunciante a
sugerir la anulación de la denuncia, insistiendo, eso sí, en la necesidad de indicar al interesado
la conveniencia de colocar la citada tarjeta en lugar visible para evitar posibles trastornos.
Teniendo en cuenta lo anterior, parecía claro que los términos del aludido informe no
suponían una ratificación rotunda de la denuncia formulada.
En consecuencia, a la debilidad de la ratificación expuesta (en ella únicamente se
indicaba que el agente denunciante no observó la existencia de la tarjeta) se contraponían las
alegaciones que de forma uniforme y reiterada había mantenido el denunciado y a ello se
sumaban los reparos que la tipicidad de la conducta sancionada sugerían, según lo indicado
más arriba. Todo ello llevó a esta institución a recomendar al Ayuntamiento la revocación de la
sanción impuesta, al amparo de lo establecido en el art. 105.1 de la Ley 30/92.
De acuerdo con los razonamientos que en síntesis se han expuesto, se dirigió al
Ayuntamiento de Salamanca la siguiente resolución:
“Que por esa Administración, en atención a los razonamientos contenidos en el cuerpo
de esta resolución, se proceda a revocar la resolución sancionadora dictada en el
expediente (...), por la que se impuso al (...) una multa de 150 euros y a devolver el
importe satisfecho por el interesado.”
En respuesta a dicha resolución, el Ayuntamiento comunicó su aceptación, revocando
la sanción impuesta.
2.1.5.3. Barreras en el transporte
Han sido 5 las reclamaciones formuladas durante el año 2011 relacionadas con las
condiciones de accesibilidad de los medios de transporte.
En concreto, se trata de los expedientes 20111222; 2011248, 20111344
20111249 y 20111343.
Las tres primeras reclamaciones hacían referencia a la falta de condiciones de
accesibilidad de distintos medios de transporte público de viajeros por carretera. En concreto, el
primero de los expedientes citados se refería al transporte entre las localidades de Laguna de
Duero y Valladolid. Los otros dos citados se referían al transporte que circula por la provincia de
Zamora.
En los tres casos, las reclamaciones se admitieron a trámite y se solicitó información a
las administraciones consideradas competentes, aclarando, no obstante, a los reclamantes en
los expedientes 20111248 y 20111344 que la intervención de esta institución se centraba
exclusivamente en el análisis de las condiciones de accesibilidad del material móvil del
transporte por carretera dentro de los límites de esta Comunidad Autónoma por obvias razones
de competencia. Ambos expedientes se encuentran en este momento pendientes de resolución.
Con posterioridad al inicio de nuestra investigación, a petición del reclamante, se
remitió el expediente 20111248 a la Defensora del Pueblo y ello en relación con las líneas de
transporte de todas las comunidades autónomas a las que el reclamante extendió su queja
Por otro lado, debe indicarse que en los expedientes 20111249 y 20111343 se
hacía referencia a la existencia de barreras en el transporte ferroviario.
Ello determinó su remisión a la Defensora del Pueblo teniendo en cuenta, además, el
contenido del art. 5 y de la disposición adicional segunda del RD 1544/2007 de 23 de
noviembre, sobre condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y
utilización de los modos de transporte para personas con discapacidad.
La citada Defensoría, tras recabar la oportuna información, acordó el cierre de dichos
expedientes al constatar, según el informe de Renfe Operadora, que en la actualidad los
servicios de media distancia que efectúan parada en la estación de Sarracín de Aliste a la que
se aludía en las reclamaciones, son prestados con material de última generación de la serie
599, que disponen de un coche totalmente adaptado para personas usuarias de sillas de
ruedas. Dicho coche, que cuenta con rampa de acceso, señalización, mobiliario específico y
aseo adaptado, dispone también de una plaza habilitada para personas que necesariamente
han de viajar en su propia silla de ruedas, así como otras dos plazas para personas usuarias de
silla de ruedas que puedan ser transferidas a una plaza convencional, en este caso, las sillas
han de ser plegables. El embarque al tren se realiza a través de una amplia plataforma provista
de una zona de piso bajo, que permite, de manera simultánea, el acceso a las personas con
discapacidad usuarias de silla de ruedas, así como al resto de personas con movilidad reducida.
2.1.6. Actuación sanitaria y rehabilitación
En el año 2011 únicamente se han presentado dos reclamaciones (20111869 y
20111870) que por su contenido pueden ser encuadradas en este epígrafe.
En el primer expediente citado se hacía referencia a la situación de un menor que se
encontraba en tratamiento de audición y lenguaje; tratamiento que no recibía en los periodos
vacacionales, pese a que dicho tratamiento era aconsejado por profesionales. Precisamente por
ello, se había solicitado a la Inspección Médica, mediante un escrito presentado en la Gerencia
de Salud de Área correspondiente, que al citado menor se le facilitase tratamiento foniátrico
especialmente durante dichos periodos vacacionales.
En el segundo expediente se hacía referencia a la denegación, por resolución de la
correspondiente Gerencia de Salud de Área, de una solicitud de reintegro de gastos derivados
de la adquisición de material ortoprotésico. Contra dicha denegación se había interpuesto,
reclamación previa a la vía laboral que al menos en la fecha de presentación de la queja no se
había resuelto.
El autor de la reclamación estimaba que por parte de la Administración no se estaba
cumpliendo lo establecido en el art. 49 de la Constitución en relación con la obligación de los
poderes públicos de realizar una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración
de las personas con discapacidad, física, sensorial o psíquica y de prestarles una especial
protección y amparar en el disfrute de los derechos que la Constitución otorga a todos los
ciudadanos.
Ambos expedientes se encuentran en trámite y pendientes de estudio por lo que la
conclusión a la que se llegue en relación con las citadas reclamaciones podrá incluirse, en su
caso, en próximos Informes anuales.
2.2. Salud mental
La organización del sistema de salud mental existente en esta Comunidad Autónoma
sigue generando insatisfacción entre las personas con enfermedad mental y sus familias,
especialmente por la insuficiente cobertura de las necesidades asistenciales de este sector
vulnerable y marginado de la población.
Las quejas presentadas durante el año 2011 (12), en número semejante a las
registradas en el ejercicio anterior (9 reclamaciones), dejan constancia de algunas de las
deficiencias que todavía en la actualidad ofrece el modelo de asistencia psiquiátrica y de las
carencias en la asunción de responsabilidad pública en la atención integral que precisa este
colectivo.
La lentitud en el ofrecimiento de soluciones asistenciales para paliar el abandono
sociosanitario y las graves condiciones de vida de algunas personas con trastornos psíquicos,
han ocupado una parte destacada de la intervención de esta institución, tratando de lograr la
adopción de las medidas necesarias para garantizar una atención rápida, corregir las situaciones
de marginación y desamparo y facilitar un tratamiento integral y la protección social y sanitaria
de los afectados. Ello unido a la supervisión ejercida en relación con las actuaciones sanitarias
causantes de perjuicios determinantes de responsabilidad.
Se han reclamado, asimismo, nuevos avances en el proceso de adaptación de la red
de salud mental a las necesidades reales de los pacientes, como la mejora de la atención
dispensada por el sistema público a las personas que padecen trastornos de la personalidad y a
los que sufren discapacidad psíquica y enfermedad mental asociada, mediante la creación de
nuevos dispositivos o la derivación a los recursos más adecuados a sus características.
La situación padecida por las personas con trastornos del aspecto autista también ha
hecho preciso instar la prestación de una asistencia integral a este colectivo mediante recursos
específicos de calidad y con la suficiente capacidad económica de gestión para las asociaciones
del sector.
Para todo ello ha sido preciso formular 5 resoluciones a la Administración autonómica,
cuyo grado de aceptación no ha sido tan positivo como sería deseable.
2.2.1. Funcionamiento de los dispositivos de la red de salud mental
Los ciudadanos tienen derecho a la protección de su salud (art. 43.1 de la
Constitución Española), esto es, a que se les garantice la asistencia y las prestaciones precisas
(arts. 1 y 6, apartado 1, punto 4 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad) con
arreglo al estado de los conocimientos de la ciencia y de la técnica en el momento en que
requieren el concurso de los servicios sanitarios.
Por ello, el funcionamiento adecuado de los recursos de naturaleza psiquiátrica
impone a los profesionales sanitarios la necesidad de actuar con la diligencia exigible en la
atención de los pacientes para asegurar la cobertura de sus necesidades y una asistencia de
calidad.
Son, por ello, objeto de denuncia algunos casos en que el incumplimiento de este
deber (por omisión o dejación de funciones) ha determinado la existencia de perjuicios o daños
determinantes de una posible responsabilidad.
Ésta, precisamente, fue reclamada en el caso del expediente 20100831. El paciente
referido en la queja había ingresado por la severidad del cuadro que presentaba en la Unidad
de hospitalización psiquiátrica del Hospital “Dr. Villacián” Valladolid, en el que se decidió su
derivación a la unidad de referencia regional de trastornos de conducta alimentaria de Burgos.
Pero fue, precisamente, el estado en el que ingresó en esta unidad de referencia el
hecho objetivo que podía considerarse relevante para cuestionar la ejecución de una actuación
diligente y rápida en el traslado del paciente al recurso idóneo para su tratamiento.
Constaba, concretamente, en la información clínica emitida el estado físico de
gravedad extrema en el que el paciente había ingresado en la citada unidad de referencia
regional.
Precisamente, este estado hizo pensar en una posible dilación en el traslado tramitado
para el urgente tratamiento físico del paciente. Doce días, en concreto, fue el tiempo que
transcurrió hasta que fue ingresado en la unidad de trastornos de conducta alimentaria.
Periodo de tiempo que podía haber resultado excesivo y, consecuentemente, haber
motivado el estado de extrema gravedad que sufrió el paciente.
La Administración autonómica no ofreció una respuesta clara y objetiva que permitiera
llegar a una conclusión cierta y precisa de lo contrario, señalando únicamente que el tiempo
parecía el necesario para tramitar el traslado.
Se basaba, pues, en simples presunciones o conjeturas, sin que quedara confirmado o
contrastado técnicamente que no se había producido una posible dejación de funciones.
La naturaleza y el alcance, pues, de esta circunstancia requería una constatación
objetiva e imparcial, de forma que pudiera contarse con fundamentación suficiente para poder
determinar el vínculo existente entre el estado del paciente y la disfunción sanitaria denunciada.
Y, por ello, correspondía a la Administración autonómica justificar objetivamente en el caso
examinado que los profesionales de la sanidad habían actuado con la diligencia que les era
exigible, para acreditar que la intervención desarrollada en el traslado del paciente al recurso
hospitalario adecuado para su tratamiento se había manejado de forma idónea o,
concretamente, que no se había llevado a cabo con retraso o dilación.
Esta necesidad de demostrar la existencia o no de un indebido retraso resultaba de
especial relevancia para determinar si, efectivamente, se había privado al paciente de la
oportunidad de recibir con la suficiente anticipación el tratamiento necesario en el centro
hospitalario adecuado para evitar el estado físico de gravedad extrema (y sus consecuencias y
complicaciones) en el que se encontraba cuando se realizó el traslado.
Se trataba, pues, de determinar si el diagnóstico evidente del paciente era indicativo
de una actuación incorrecta en la tramitación de su traslado o con omisión o dejación en las
funciones (esto es, con retraso o dilación). Ello teniendo en cuenta que el funcionamiento tardío
o la demora en el funcionamiento de los servicios sanitarios ha dado lugar en la Jurisprudencia
a pronunciamientos condenatorios de la Administración sanitaria.
Siendo exigible, pues, a los servicios públicos de salud la obligación de ejecutar en
tiempo los tratamientos necesarios en función del conocimiento de la práctica sanitaria, se
formuló la siguiente resolución a la Consejería de Sanidad:
«Que se proceda, a través de los mecanismos oportunos, a analizar si los servicios
sanitarios de la Unidad de hospitalización psiquiátrica del Hospital “Dr. Villacián” de
Valladolid actuaron con la diligencia y rapidez exigible en la tramitación del traslado de
(...) a la Unidad de Referencia Regional de Trastornos de Conducta Alimentaria de
Burgos, para constatar de forma objetiva si se actuó correctamente o, por el
contrario, con retraso o dilación en sus funciones, privando a dicha paciente de la
oportunidad de recibir con la suficiente anticipación el tratamiento necesario para
evitar el estado físico de gravedad extrema en el que se encontraba cuando se realizó
dicho traslado. Y todo ello con la finalidad de depurar las posibles responsabilidades a
que, en su caso, diera lugar esa supuesta dejación de funciones frente a los criterios
de gravedad que aconsejaban la asistencia urgente de la paciente».
La postura de la Administración, sin embargo, fue contraria a aceptar la resolución.
En otros casos, por el contrario al examinado, las discrepancias sobre la efectividad o
adecuación de la atención prestada en los dispositivos psiquiátricos no han derivado en la
constatación de una posible actuación sanitaria irregular determinante de responsabilidad.
Como en los supuestos relatados en los expedientes 20101694 y 20110945.
2.2.2. Tratamiento de los trastornos de la personalidad
Los trastornos de la personalidad constituyen un problema de salud de difícil abordaje
por la propia dificultad en el diagnóstico y por la falta de vinculación al tratamiento que
presentan los pacientes.
No obstante, pese a la existencia de estas dificultades, resulta irrenunciable la
necesidad de ofrecer una adecuada asistencia a este tipo de trastornos, mediante la
implantación en la sanidad pública de programas y recursos para diagnosticar, tratar y
rehabilitar psíquica y socialmente a los afectados.
Este tratamiento integrado de los trastornos de la personalidad incluye, precisamente,
la puesta en marcha de dispositivos específicos de hospitalización de media o larga estancia.
Por esta circunstancia y partiendo del análisis de los recursos que ya existen en otras
comunidades autónomas, esta institución ya recomendó en el año 2004 a la Consejería de
Sanidad, mediante la oportuna resolución formal, la creación de unidades específicas para el
tratamiento multidisciplinar e integral de los trastornos de la personalidad, especialmente de los
trastornos límite. (Esta resolución consta en el Informe anual de 2004, Área I: Familia, Igualdad
de Oportunidades y Juventud, apartado 2.2. Salud Mental)
En ese momento, sin embargo, la Administración autonómica descartó la inclusión de
dicha propuesta dentro los objetivos prioritarios de la entonces vigente Estrategia Regional de
Salud Mental y Asistencia Psiquiátrica de Castilla y León.
Pero la necesidad de contar con una atención integral para estos paciente, ha hecho
que vuelvan a reiterarse las peticiones dirigidas a la puesta en marcha en esta Comunidad
Autónoma de una unidad específica para el tratamiento en régimen de hospitalización de los
trastornos de la personalidad (20100562).
La creación de dicho dispositivo volvió a ser defendida por esta procuraduría,
considerando que la sociedad científica mantiene que los trastornos de la personalidad
requieren un tratamiento dimensional en unidades especializadas (como las que ya están en
marcha en Madrid, Barcelona o Zaragoza), y que las asociaciones de enfermos mentales
reivindican también la implantación de este tipo de unidades en la sanidad pública.
La ausencia de dispositivos asistenciales específicos para abordar esta enfermedad en
su globalidad, hace que en ocasiones sea especialmente dificultoso encauzar el tratamiento
requerido en cada caso. De hecho, los recursos disponibles y utilizados hasta el momento,
aunque necesarios, no resuelven en su totalidad la realidad de la problemática padecida por los
pacientes.
Por ello, y en el convencimiento de que el abordaje de este tipo de trastornos debe
hacerse en dispositivos que de forma multidisciplinar sean capaces de proveer el abanico de
intervenciones que los pacientes afectados requieren, se formuló a la Consejería de Sanidad la
siguiente resolución:
“Que, previas las valoraciones oportunas, se decida o acuerde la creación de una
Unidad específica de referencia regional para el tratamiento en régimen de
hospitalización de los Trastornos de la Personalidad, incluyendo su previsión entre los
objetivos de la II Estrategia Regional de Salud Mental y Asistencia Psiquiátrica de esta
Comunidad Autónoma, con la finalidad de avanzar en el tratamiento multidisciplinar e
integral de las personas afectadas”.
La citada Administración aceptó el contenido de la resolución, condicionado a la
remisión del informe favorable de la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de
Hacienda.
2.2.3. Tratamiento de las personas en situación de abandono sociosanitario
La realidad del sistema de salud mental de esta Comunidad Autónoma, en algunos
supuestos, sigue siendo lenta en el ofrecimiento de respuestas asistenciales para evitar la
marginación de algunas personas con enfermedad mental crónica o prolongada, con un curso y
pronóstico de deterioro importante y en serias condiciones de abandono.
Suele tratarse de personas que viven solas, con escaso o nulo arraigo en su propia
familia, con importantes dificultades para afrontar sus necesidades básicas de subsistencia, sin
conciencia de enfermedad, que presentan grave aislamiento social, sin posibilidad de
integración laboral e incluso, en ocasiones, generan alarma en la sociedad en la que conviven.
Requieren, por ello, una rápida y eficaz cobertura de sus necesidades asistenciales
para evitar el constante empeoramiento y cronicidad de su enfermedad. Ocurre, sin embargo,
que no siempre obtienen una solución ágil y adecuada por parte del sistema sanitario público
para dar satisfacción a sus carencias de carácter residencial.
Son frecuentes, así, los supuestos denunciados en los que se relata la problemática de
personas con una enfermedad mental que, teniendo diagnóstico previo o no, no reciben la
atención sociosanitaria ajustada a sus características.
Entre las situaciones de marginación e indefensión denunciadas destaca la referida en
el expediente 20111333, relativa al abandono sociosanitario padecido por una persona
residente en la provincia de León y por el que venía sufriendo a lo largo de los últimos años un
constante deterioro físico y mental.
Los informes médicos obrantes constataban su numerosa patología médica, entre la
que destacaba un trastorno de la personalidad con desadaptación social, lo que le hacía vivir en
la indigencia y carecer de capacidad de autogobierno para las cuestiones más básicas de la vida
diaria. Destacaba, asimismo, el deterioro de su vivienda, revelador de una conducta de
autonegligencia con abandono de la higiene tanto personal como ambiental.
Esta circunstancia podía originar un verdadero problema de salubridad y seguridad
pública, ya que junto al riesgo evidente para la salud de la citada persona, la situación de falta
de higiene y de acumulación de basuras podía incidir directamente en la salud y seguridad del
vecindario, al poderse producir malos olores, plagas diversas o, incluso, riesgos de incendio,
contribuyendo a generar alarma social.
A ello se unía la situación de aislamiento, con ruptura de las relaciones sociales, y la
negación de la situación patológica que padecía la citada persona, con un rechazo absoluto de
las ayudas sociales o familiares.
Este abandono completo de los cuidados personales y sanitarios generaba la
necesidad de que las administraciones públicas, en el ámbito competencial correspondiente,
intervinieran para su corrección y facilitaran al afectado el oportuno tratamiento integral dirigido
a paliar los efectos de la falta de higiene y atención social y sanitaria. Entre estas intervenciones
administrativas procedía la subsanación de las deficiencias higiénico-sanitarias de la vivienda de
la persona afectada, retirando, de no hacerse de forma voluntaria, las basuras y desperdicios
acumulados y procediendo, si fuera necesario, a la desinfección y desinfectación, con la
finalidad de que la vivienda recuperara las adecuadas condiciones de habitabilidad.
Es, precisamente, en este ámbito de la protección de la salubridad en el que debía
desarrollarse la actuación municipal, sin perjuicio de prestar la debida colaboración al resto de
las administraciones implicadas en la protección social y sanitaria del afectado.
Así, a tenor de las competencias atribuidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local -art. 25.2 párrafos h) y k)-, en la Ley 14/1986, de
25 de abril, General de Sanidad -art. 42.3 c)- y en la Ley 10/2010, de Salud Pública y Seguridad
Alimentaria de Castilla y León (art. 22), el conocimiento, detección o noticia de una posible
situación que afecte a la salubridad o seguridad públicas debía dar lugar a la incoación del
correspondiente expediente administrativo municipal con la finalidad de requerir al ocupante de
la vivienda la limpieza y, en su caso, su desinfección o desinfectación.
Por tanto, con la finalidad de ofrecer a dicha persona las medidas de protección y
atención social y sanitaria adecuada a su estado de aislamiento social, abandono de la higiene,
negación de la situación patológica y rechazo de cualquier tratamiento, se formuló al
Ayuntamiento la siguiente resolución (de la que no se ha recibido contestación al respecto a
fecha de cierre del Informe):
“1. Que se desarrollen los trámites oportunos dirigidos a la subsanación de las
supuestas deficiencias higiénico-sanitarias de la vivienda en la que habita (...),
procediendo subsidiariamente, si no se hiciera de forma voluntaria por el afectado, a
su limpieza, retirada de basuras acumuladas y, si fuera necesario, a la desinfección y
desinfectación, hasta lograr unas adecuadas condiciones de habitabilidad. Para lo que,
si resultara preciso, deberá dotarse a los servicios de limpieza de los medios
personales y materiales suficientes y adecuados.
2. Que de dicha intervención se dé traslado al CEAS de (...) con la finalidad de
coordinar con los servicios sociales la entrada en el domicilio y conseguirse por los
mismos una valoración integral de la situación actual del afectado y la prestación, en
coordinación con los servicios sanitarios y sociales autonómicos, de la atención
sociosanitaria adecuada a su diagnóstico y necesidades.
3. Que, en caso necesario, se recaben del órgano judicial competente las
autorizaciones pertinentes para el acceso al domicilio y limpieza, con auxilio, en caso
preciso, de las fuerzas de seguridad”.
Ello con independencia de que la incapacitación judicial fuera necesaria ante la clara
carencia de capacidad de la persona en cuestión para regirse por sí mismo y velar por sus
intereses. Circunstancia que fue trasladada por esta institución a la Fiscalía Provincial de León a
los efectos oportunos.
Esta completa intervención fue reclamada, igualmente, en el caso del expediente
20110068, dado el abandono sociosanitario de la persona referida en el mismo, determinante
de múltiples alteraciones del comportamiento hacia la vecindad (agresiones físicas, calumnias,
insultos, amenazas verbales de muerte y con arma blanca...), así como de un posible síndrome
de diógenes.
En este caso, la intervención que ya se estaba desarrollando por los organismos
públicos competentes para adoptar decisiones en relación con el posible internamiento y la
incapacitación judicial de dicha persona, constatada a través de las gestiones desarrolladas por
esta institución con la Fiscalía de la Audiencia Provincial de León, la Consejería de Sanidad y la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, hizo posible el archivo del expediente.
2.2.4. Tratamiento de las personas con discapacidad psíquica y enfermedad mental
asociada
El modelo de organización de la salud mental en esta Comunidad cuenta con otra
necesidad específica derivada de las dificultades que han de afrontar aquellas personas con
discapacidad psíquica que padecen alteraciones graves del comportamiento o cuya discapacidad
obedece a una enfermedad mental, a la hora de solicitar a la Administración autonómica su
atención en régimen residencial o de internamiento.
Este colectivo ha venido sufriendo una clara discriminación frente al resto de personas
con discapacidad que, por no padecer trastornos conductuales, pueden acceder a los recursos
asistenciales públicos o concertados existentes.
La tramitación del expediente 20111019 demuestra la persistencia de las dificultades
que padece esta población a la hora de acceder a centros residenciales para la discapacidad. En
este caso el interesado se encontraba en lista de espera, al no alcanzar la puntuación necesaria
para acceder a los centros solicitados.
Precisamente, el hecho de que la puntuación requerida en cada caso no tenga un
carácter fijo (sino que varía en función de la disponibilidad de plazas vacantes en los centros
solicitados), es revelador de una insuficiencia de los recursos destinados por la Administración a
la protección social de las personas con discapacidad, dejando desasistidas algunas situaciones
que manifiestan una importante gravedad para el peticionario y su familia.
Es conocida en este ámbito la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia 11/2003, de
Castilla y León, de 10 de enero, en la que se afirma la obligación que tiene la Administración de
realizar las prestaciones necesarias a las personas con discapacidad residentes en su territorio
para conseguir su rehabilitación y reinserción.
A su tenor, en el caso examinado debían ofrecerse las soluciones oportunas para
garantizar el acceso sin demoras al recurso o plaza residencial solicitado, de forma que si la
Administración autonómica no disponía de los medios propios necesarios para la prestación de
dicha asistencia social específica, debía valorarse la posibilidad de concertar su estancia con la
iniciativa privada para dar cumplimiento a la obligación que le compete.
Por ello, se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
siguiente resolución:
“Que atendiendo a las especiales características y circunstancias de (...), se estudie la
forma de facilitar, previos los trámites oportunos, su acceso a una plaza residencial y
de centro de día en atención a su condición de persona con discapacidad psíquica y
física, valorándose la posibilidad, si para ello fuera necesario, de prestar dicha
asistencia en un centro de carácter privado mediante el concierto de plazas o la vía de
financiación que se estime más oportuna para sufragar la estancia en el mismo”.
Pero teniendo en cuenta que dicha persona tenía reconocida su situación de
dependencia, la Administración manifestó que se solicitara la prestación económica vinculada al
servicio de atención residencial para poder costear los gastos derivados de una plaza de
carácter privado.
2.2.5. Tratamiento de otras discapacidades psíquicas distintas a la enfermedad
mental: las personas con autismo
La situación padecida por las personas con trastornos del espectro autista (TEA) de
nuestra Comunidad Autónoma, al carecer de atención permanente y especializada por la falta
de recursos a su disposición, ya fue objeto de la intervención de esta institución a través de una
actuación de oficio cuya tramitación sirvió para conocer la persistencia de importantes carencias
todavía no cubiertas para lograr la protección especial que precisa este grupo especialmente
vulnerable. Momento en el que se apoyó, a través de una resolución formulada en 2009 a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, a la Consejería de Sanidad y a la Consejería
de Educación, un mayor avance de la política de atención a favor de las personas con autismo
fundamentada en la individualidad y especificidad de dicha discapacidad. (Dicha actuación
consta en el Informe anual de 2009, apartado de “Actuaciones de Oficio”).
Aunque se ha producido una mejora en la colaboración administrativa prestada a este
colectivo, se ha venido a denunciar en este ejercicio en el expediente 20110327 la falta de
centros especializados de atención permanente de titularidad pública, provocando que estas
personas (que por diferentes motivos precisan ese tipo de asistencia) sean derivadas a centros
no especializados o, incluso, a centros psiquiátricos inadecuados para su atención, en los que se
imparten tratamientos generalistas y se restringen (por sus propias dinámicas) las actividades
de inclusión, con un deterioro en la calidad de vida.
Son únicamente las asociaciones de padres de personas con TEA quienes ofrecen
plazas residenciales especializadas. Pero las mismas no son de carácter permanente, ya que
resulta inviable su mantenimiento con la financiación actual. Estas plazas cubren las
necesidades de atención 272 días, siendo las familias las que se ocupan del cuidado y asistencia
el resto de los días del año.
Por ello, el movimiento asociativo del autismo ha defendido una atención que
promueva las habilidades y la autonomía personal frente a una atención meramente
asistencialista, pretendiendo alcanzar el máximo desarrollo sobre la base de la especialización y
de unas condiciones mínimas de calidad.
Se reclaman, así, centros específicos de atención especializada y permanente dotados
de una estructura espacial determinada, en un contexto temporal muy estructurado, una
atención llevada a cabo por profesionales especializados con un perfil eminentemente educativo
fundamentada en programas específicamente dirigidos a este colectivo. De esta atención
especializada y de calidad derivará el pronóstico futuro de las personas con autismo.
Es cierto que la Gerencia de Servicios Sociales ha sugerido en numerosas ocasiones a
las asociaciones del sector la concertación de plazas residenciales de 365 días para cubrir las
necesidades de los usuarios que precisan atención permanente, pero con una financiación muy
por debajo de los costes mínimos reales, que haría totalmente inviable su mantenimiento.
Propuesta que, por ello, ha sido rechazada por el movimiento asociativo, dado que la
financiación por debajo del coste real hace que el aumento de los días de atención y el número
de plazas sea inabordable económicamente para las asociaciones.
Y es que hacer efectiva una atención especializada y de calidad en Castilla y León
para las personas con autismo con la financiación señalada se mostraba inviable,
incrementándose incluso el número de casos documentados por las asociaciones del sector de
personas con autismo con necesidad de atención especializada y permanente y sin recursos
apropiados a su disposición, siendo en algunos casos derivadas a centros no especializados e
incluso a dispositivos de carácter psiquiátrico.
Esta institución, por ello, consideró conveniente la creación de una red específica de
plazas especializadas financiadas de acuerdo al coste real.
Apoyar, así, al movimiento asociativo en la consecución de una atención integral debía
convertirse en uno de los objetivos prioritarios de la Administración autonómica para avanzar en
la política de atención a favor de las personas con autismo, sin discriminación respecto a la
asistencia prestada al resto de personas con discapacidad.
Debía valorarse, pues, la necesidad de establecer un sistema de financiación
suficientemente equilibrado y objetivo que garantizara la prestación de esa asistencia integral
en recursos de calidad y con la suficiente capacidad económica de gestión para las asociaciones
del sector, como prestadoras de los servicios de competencia de la Administración autonómica.
Para ello se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente
resolución:
“Que para avanzar en el proceso de atención de las personas afectadas por trastornos
del espectro autista, se proceda a adoptar las medidas necesarias para analizar la
trascendencia y envergadura del problema del autismo en Castilla y León (reconocido
como una discapacidad diferenciada y con entidad propia) y a la consecución
definitiva de una red específica de centros especializados destinados a dicho colectivo,
con una financiación pública que respondiendo a los costes reales y a las necesidades
existentes permita hacer efectiva y viable para las asociaciones del sector una
asistencia especializada y de calidad en esta Comunidad Autónoma”.
La resolución fue aceptada parcialmente.
Así, en relación con el análisis de la trascendencia y envergadura del problema del
autismo en Castilla y León, la Junta de Castilla y León estaba realizado acciones al respecto.
Así, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, el Ayuntamiento de Zamora y la
Universidad de Salamanca suscribieron en marzo de 2011 un protocolo para fomentar la
colaboración y cooperación en el marco de sus respectivas competencias en materia de apoyo,
investigación, innovación y formación en el campo del autismo y los trastornos del desarrollo.
Su objeto es la implantación de un servicio de apoyo, investigación, innovación y formación en
el campo del autismo y los trastornos del desarrollo, tomando como referencia el trabajo
desarrollado en el marco del Convenio de colaboración suscrito por la Gerencia de Servicios
Sociales y la Universidad de Salamanca desde el año 2003.
Por el contrario, respecto a la creación de una red específica de atención a las
personas con TEA, concluye la Consejería señalada que es posible atender a las personas con
discapacidad en general y con diagnóstico de autismo en particular, sin necesidad de generar
una red paralela de centros exclusivos para personas que padezcan determinados síndromes.
Son, a su juicio, los servicios adaptados a cada persona, en una red de centros
distribuida por el territorio, aprovechando los centros existentes y la experiencia y formación de
los profesionales, la que debe ayudar a conformar la red de atención adecuada y eficiente para
atender a las personas con discapacidad en Castilla y León.
2.3. Minorías étnicas
Sigue siendo muy reducido el número de reclamaciones presentadas en relación con
el tratamiento de los problemas relativos a la integración social de los colectivos pertenecientes
a minorías étnicas. Tan sólo han sido 2 las quejas formuladas en este ejercicio, en consonancia
con las registradas en los últimos años. Fueron también 2 en 2009 y una única reclamación en
2010.
Y al igual que ocurría en el ejercicio pasado, la problemática que ha ocupado la
atención de esta institución en 2011 se ha centrado en las dificultades de convivencia vecinales
que ocasionan algunas familias de etnia gitana, siendo preciso formular una única resolución a
la Administración municipal con la finalidad de promover una intervención integral en el proceso
de realojo para favorecer una adecuada incorporación social.
Es cierto que la posibilidad de acceso a viviendas y entornos normalizados presenta
para la comunidad gitana una especial dificultad en su proceso de integración social, por lo que
el desarrollo de este tipo de políticas públicas compensatorias sobre grupos de población
especialmente vulnerables, constituye un eje fundamental en la lucha contra la exclusión social.
Pero ello puede suponer, asimismo, situaciones de rechazo social, motivados en
muchos casos por el déficit de integración social de los núcleos familiares realojados, con
escasos hábitos de convivencia y adaptación al medio.
Esta circunstancia determina la necesidad de que las medidas de realojo se unan a un
completo proceso de acompañamiento social que favorezca la adaptación de las familias al
nuevo entorno, facilite su inserción y evite conflictos ciudadanos. Y es que el realojamiento de
las minorías étnicas sin o con escaso seguimiento determina la posibilidad de que se vuelvan a
reproducir situaciones de marginalidad.
Como ocurría en el caso del proceso de realojo de las familias de etnia gitana
referidas en el expediente 20101552, que habían accedido, con subvención municipal, en
régimen de propiedad a unas viviendas ubicadas en el municipio de Palencia. A pesar de que
sus circunstancias avalaban la continuidad de la intervención social con dichas familias,
favoreciendo la formación y orientación para el uso y mantenimiento de las viviendas, de los
deberes comunitarios, el fomento de la convivencia y la integración vecinal, no se había llevado
a cabo actuación alguna al respecto.
Procedía instar, por tanto, el desarrollo de un programa de intervención integral en
relación con dicho proceso de realojo, mediante medidas de apoyo social y seguimiento
suficientes para conseguir la adecuada incorporación y mantenimiento de las familias en el
barrio en que habían sido realojadas. Ello considerando, además, su posible situación de
desprotección y las enormes dificultades de acceso a otra vivienda, en caso de que la
comunidad de propietarios ejerciera las acciones legales correspondientes para evitar conductas
antisociales en el edificio y conseguir la pacífica convivencia.
Por estas razones se formuló al Ayuntamiento de Palencia la siguiente resolución:
“Que previas las comprobaciones oportunas que garanticen la necesaria rigurosidad
en el tratamiento del caso planteado y detecten, si la hubiera, cualquier discriminación
étnica, se proceda a reanudar la intervención social con las familias de etnia gitana
que ocupan los pisos (...) en Palencia, desarrollando un completo proceso de
acompañamiento y seguimiento que sirva para conseguir de forma efectiva (mediante
las suficientes medidas de apoyo, de formación y orientación para el uso y
mantenimiento de las viviendas, de los deberes comunitarios y de fomento de la
convivencia) la adaptación de dichos núcleos familiares a ese entorno, su inserción
plena y normalizada y la eliminación de conflictos vecinales. Todo ello sin perjuicio de
la intervención policial que pudiera resultar necesaria para erradicar cualquier
alteración del orden”.
La resolución fue aceptada por la Administración.
2.4. Mujer
Siguiendo la tendencia de años anteriores continúa siendo escaso el número de
reclamaciones ciudadanas en el ámbito de la atención a las mujeres víctimas de maltrato,
registrándose 5 quejas en 2011. Fueron 6 tanto en 2010 como en 2009.
En este ejercicio la intervención supervisora se ha centrado, concretamente, en la red
asistencial destinada a la atención de las necesidades de asistencia, información, formación y
alojamiento temporal de este colectivo de mujeres y de los menores a su cargo.
En concreto, los recursos que en la actualidad constituyen dicha red en Castilla y León
son 19: 4 centros de emergencia (Burgos, Ponferrada, Salamanca y Valladolid), 14 casas de
acogida (distribuidas por las distintas provincias de la Comunidad) y 1 piso tutelado.
La gestión de estos recursos está repartida entre entidades públicas (ninguno de la
Administración autonómica) y entidades privadas sin ánimo de lucro. Ahora bien, el grueso de
la atención prestada a este colectivo de mujeres recae en el ámbito privado. Cuentan con 13
centros (157 plazas) frente a los 6 centros (56 plazas) de las entidades locales.
Resulta indudable, pues, la relevancia en esta Comunidad Autónoma del sector
privado en la atención a las mujeres víctimas de maltrato o abandono familiar, ofreciendo sus
propios recursos integrados en la red asistencial, con la finalidad de dar una respuesta
inmediata a la cobertura de las necesidades de alojamiento temporal de las mujeres afectadas,
así como las de sus hijos menores.
La colaboración, pues, que se ha establecido entre la Administración autonómica y las
entidades privadas sin ánimo de lucro que desarrollan estas funciones asistenciales en nuestra
Comunidad, ha posibilitado la existencia de una alternativa especialmente significativa a la
insuficiencia de recursos públicos, y se han convertido en un referente valioso e imprescindible
para acoger temporalmente y prestar el tratamiento y protección que requiera el proceso de
recuperación de aquellas mujeres que, habiendo sufrido malos tratos o alguna otra
problemática social determinante de su indefensión y vulnerabilidad, carecen de apoyos sociales
y familiares.
Su funcionamiento cuenta con unos cauces de financiación pública que avalan el
desarrollo organizativo y técnico de la gestión de los centros que forman parte de la red de
asistencia.
Sin embargo, en el expediente 20100647 se vino a denunciar que alguna de estas
entidades privadas se encontraba todavía lejos de alcanzar los medios económicos suficientes
para garantizar el adecuado desempeño de sus funciones y, en consecuencia, asegurar una
asistencia integral. A diferencia de lo que, al parecer, podía ocurrir en el caso de los centros de
dependencia pública, con una doble financiación (local y autonómica).
Se afirmaba, concretamente, que el cauce de financiación autonómico,
exclusivamente materializado por vía de subvenciones anuales (sin compromiso de
mantenimiento más allá de un ejercicio y con diferencias notables entre recursos), era
claramente deficitario, estando obligada la entidad gestora privada a cubrir el déficit originado,
sin tener recursos económicos para ello. Instándose, así, el establecimiento de unos criterios
comunes y objetivos que persiguieran un tratamiento igualitario en el mantenimiento de todos
los centros de la red asistencial de la Comunidad Autónoma.
Evidentemente, la colaboración existente entre la Administración autonómica con
otras entidades para dotar a Castilla y León de los dispositivos precisos que garanticen el
derecho a la asistencia integral de este sector, merece el establecimiento de un sistema de
financiación suficientemente equilibrado y objetivo que no sólo garantice la prestación de esa
asistencia integral en recursos de calidad, sino también que no empobrezca o genere
desequilibrios o perjuicios económicos a las entidades colaboradoras, como prestadoras de los
servicios de competencia de la Administración autonómica.
Se defendió, así, la posibilidad de establecer un marco estable de financiación de
estos centros, que garantizara de forma adecuada a la iniciativa social de titularidad privada la
prestación de recursos de responsabilidad pública con la suficiente capacidad económica de
gestión. Se formuló a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la siguiente
resolución:
“Que con la finalidad de proporcionar un marco estable, equitativo y común de
financiación para las entidades gestoras de los recursos integrados en la Red de
Asistencia a la Mujer víctima de maltrato o abandono familiar en Castilla y León, se
valore la posibilidad de establecer un régimen de concertación específico de dichos
centros, estableciendo para ello la regulación que proceda para abordar dicha acción
concertada u otro sistema de colaboración que pudiera resultar más eficaz”.
La citada Administración comunicó la aceptación de la resolución formulada, para lo
cual debía ponderarse, durante el proceso de elaboración normativa que desarrolle la Ley
13/2010, de 9 de diciembre, contra la Violencia de Género en Castilla y León, cualquier sistema
de concertación o colaboración en la financiación de los centros integrantes de la red de
atención a mujeres víctimas de violencia de género.
3. JUVENTUD
Aunque durante el año 2011 no se ha registrado reclamación alguna relativa a la
protección de los derechos de la población joven, conviene hacer mención a la intervención
desarrollada en relación con algunas quejas presentadas en el ejercicio anterior.
Esta supervisión se ha centrado, concretamente, en el ámbito de la política de ocio y
tiempo libre en materia de juventud, supervisando los problemas de la puesta en práctica de
determinadas acciones y servicios destinados a los jóvenes de nuestra Comunidad.
El control y seguimiento de las alternativas de ocio cuestionadas ha concluido en la
necesidad de requerir a las administraciones competentes, a través de 2 resoluciones que
fueron aceptadas, la adopción de medidas de control sobre los establecimientos de turismo
juvenil que favorecen la utilización activa del ocio y la buena práctica administrativa en las
relaciones con los ciudadanos solicitantes de otras alternativas de tiempo libre.
3.1. Instalaciones turísticas de ocio
La oferta de empresas o entidades destinadas al desarrollo de actividades de tiempo
libre, ofrece un amplio abanico de posibilidades a los jóvenes para favorecer el
aprovechamiento activo, creativo y participativo de los tiempos de ocio.
No obstante, el auge experimentado por los distintos servicios destinados a esta
finalidad ha venido también acompañado por un cierto clima de desconfianza por parte de los
usuarios en demanda de un mayor control administrativo. Como se refleja en el expediente
20101189, en el que se manifestaba la disconformidad con el archivo de las actuaciones
administrativas iniciadas en relación con el exceso de ocupación de un albergue juvenil ubicado
en la provincia de Segovia. Archivo fundamentado por la Administración autonómica en la
ausencia de ánimo fraudulento en la presunta comisión de la infracción administrativa por parte
de la entidad gestora y en el hecho de que, al tratarse de una instalación juvenil de titularidad
de la Junta de Castilla y León, la incoación de un expediente sancionador redundaría en una
mala imagen de los servicios prestados.
La decisión de no iniciación de expediente sancionador no pudo aceptarse, dado que
procedía depurar el alcance real de la posible infracción denunciada a través del procedimiento
correspondiente, no solamente porque de la denuncia se derivaban presuntas vulneraciones del
ordenamiento jurídico en materia de juventud (reconocidas por la propia entidad gestora de la
instalación), sino porque además tales hechos habían sido constatados por el Instituto de la
Juventud en la inspección realizada al albergue juvenil y puestos de manifiesto en la
correspondiente acta.
No existiendo duda de la existencia de fundamento suficiente para apoyar la
veracidad de lo denunciado, resultaba obligado, y no discrecional, para la Administración
autonómica tramitar el procedimiento sancionador oportuno para dilucidar la existencia de la
posible infracción administrativa denunciada y obtener una resolución de fondo fundada en
derecho, teniendo en cuenta, asimismo, la tipificación de los hechos constatados (excesiva
ocupación) como infracción grave en el art. 84.5 d) de la Ley 11/2002, de 10 de julio, de
Juventud de Castilla y León.
Estas circunstancias motivaron que se formulara a la Consejería de Familia e Igualdad
de Oportunidades la siguiente resolución:
“Que, previos los trámites oportunos, se proceda a la incoación del procedimiento
sancionador oportuno para determinar la existencia o no de una posible infracción
administrativa tipificada en la Ley 11/2002, de 10 de julio, de Juventud de Castilla y
León, por el exceso de ocupación detectado por la Unidad de Inspección en el
Albergue Juvenil (...) (Segovia), y dictar una resolución de fondo fundada en
derecho”.
Aceptando la resolución, por parte del órgano administrativo competente se acordó la
incoación de procedimiento sancionador por una presunta infracción administrativa tipificada en
la Ley 11/2002, de Juventud de Castilla y León, en relación con el albergue juvenil en cuestión.
3.2. Actividades de ocio y tiempo libre
El tratamiento de la intervención administrativa en materia de juventud se centra,
asimismo, en otras acciones que favorecen la utilización activa del ocio y tiempo libre de los
más jóvenes.
Como la referida en el expediente 20101195, consistente en un campus deportivo de
fútbol convocado por la Diputación provincial de Burgos.
El examen de las normas reguladoras de dicha convocatoria, hizo reflexionar sobre la
necesidad de modificar su contenido, pues sin perjuicio de la supremacía o facultad
administrativa discrecional para establecer sus estipulaciones o condiciones de forma unilateral,
el ámbito de las convocatorias públicas debía estar ligado a consideraciones vinculadas al
interés general.
Concretamente, la modificación que se propuso estaba motivada en la falta de
previsión alguna que posibilitara la devolución de la cuota abonada por los beneficiarios de las
plazas adjudicadas en caso de renuncia a las mismas.
Este criterio no parecía ajustarse a un comportamiento objetivo, ni justo, adecuado y
proporcionado al interés de las partes, ya que implicaba un claro perjuicio de carácter
patrimonial para el adjudicatario, obligado a asumir el coste íntegro en caso de renuncia a
pesar de que se procedía, con carácter general, a la adjudicación de la plaza al siguiente de la
lista de reserva, con el consiguiente abono de la cuota por parte de ese nuevo beneficiario.
No se advertía en esta práctica una razón que justificara ese aumento o
enriquecimiento patrimonial a favor de la Administración convocante, con la resultante
disminución inversamente proporcional del beneficiario, pudiendo resultar incluso abusiva por
carecer de sustento fáctico y jurídico que permitiera considerarla objetiva y ajustada a derecho.
Procedía, pues, llevar a cabo una regulación de la devolución de las cuotas por
renuncia de los participantes. Como ya se ha hecho en este ámbito autonómico en distintas
convocatorias de actividades de ocio alternativo y tiempo libre ofrecidas a los jóvenes con el fin
de enriquecer su formación e incentivar su desarrollo personal (Programa Red Activa, Programa
de Movilidad “Club Joven” o Programa “Tour Activa”).
Siendo partidaria, pues, esta institución de la conveniencia de aplicar un criterio
semejante en el caso de la regulación examinada, se formuló a la Diputación provincial de
Burgos la siguiente resolución:
“Que mediante la modificación de las condiciones generales de la convocatoria
correspondiente a los campamentos y campus deportivos de esa Diputación Provincial
(Instituto Provincial para el Deporte y Juventud), se prevea expresamente en caso de
renuncia fehaciente a la plaza adjudicada la posibilidad de devolución del importe que
corresponda de la cuota abonada por los beneficiarios, condicionada al ejercicio de
dicha facultad de renuncia en un determinado plazo o a la concurrencia de las causas
que se consideren oportunas debidamente justificadas por el participante (como
enfermedad, accidente, trabajo, etc.)”.
La resolución no fue aceptada.
4. LIMITACIÓN DE LA VENTA Y CONSUMO DE TABACO
Las reclamaciones ciudadanas para reforzar las políticas de control sobre el
cumplimiento de las limitaciones y prohibiciones establecidas para la venta y consumo de
tabaco y alcohol, se han reducido a 5 en este ejercicio, ligeramente por encima de las
registradas en 2010 (sólo una queja).
Su objeto ha restringido la intervención de esta institución al ámbito del consumo de
productos del tabaco, reclamando una intervención garantista más eficaz de la administración
frente al incumplimiento de las limitaciones y prohibiciones establecidas en la normativa
vigente.
El resultado de la supervisión desarrollada al respecto ha concluido en la necesidad de
reclamar a la Consejería de Sanidad la realización de actuaciones de control para evitar el
tabaquismo involuntario y garantizar el derecho a respirar un aire libre de humo de tabaco en
zonas no habilitadas para su consumo.
Como ocurrió en el expediente 20110437, en el que se denunciaba el
incumplimiento de la prohibición de fumar en un bar de la provincia de León.
Teniendo en cuenta que en el ámbito de la Administración de Castilla y León
corresponde a la Consejería de Sanidad la realización de las funciones inspectoras encaminadas
al seguimiento y control del cumplimiento de lo dispuesto en la citada norma, se puso dicha
circunstancia en conocimiento del citado organismo para la realización de las inspecciones que
al respecto fueran procedentes.
Efectivamente, el personal técnico competente de la Consejería de Sanidad llevó a
cabo, tras la comunicación remitida por esta institución, una visita de inspección al
establecimiento, confirmándose el incumplimiento de la citada prohibición. Y como
consecuencia de ello el acta de inspección levantada al efecto se había remitido a la Unidad de
Normativa y Procedimiento para el inicio del correspondiente procedimiento sancionador, que
se encontraba en tramitación.
Con posterioridad, sin embargo, volvió a denunciarse el citado incumplimiento en el
establecimiento en cuestión, girándose nueva visita de inspección por los Servicios Oficiales de
Salud Pública, levantándose acta de la que podía deducirse la persistencia del incumplimiento
del art. 7 u) de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo
y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco,
modificada por la Ley 42/2010, de 30 de diciembre, en el que se prohíbe expresamente fumar
en bares, restaurantes y demás establecimientos de restauración cerrados. Prohibición que
implica la imposibilidad de fumar en cualquier lugar dentro del negocio hostelero.
Esta circunstancia, precisamente, exigía la articulación de acciones específicas que
trataran de corregir el incumplimiento de la normativa vigente. En concreto, la repetición de
conductas exigía, junto a la aplicación de medidas sancionadoras, el mantenimiento e, incluso,
el incremento de la actividad de requerimiento y supervisión sobre el establecimiento en
cuestión para garantizar o lograr el total cumplimiento de las prohibiciones establecidas y
modificar los patrones de conducta.
Para su consecución se formuló a la Consejería de Sanidad la siguiente resolución:
“1. Que se proceda, previos los trámites oportunos, a decidir sobre la necesidad de
depurar las responsabilidades administrativas a que hubiere lugar por el supuesto
incumplimiento de las prohibiciones establecidas en materia de consumo de tabaco en
el Bar (...) (León), detectadas en la visita de inspección de fecha 1 de agosto de 2011.
2. Que se sigan desarrollando las actuaciones inspectoras necesarias en dicho
establecimiento de hostelería (incrementando las visitas rutinarias previstas si fuera
preciso) hasta lograr la corrección o erradicación de las conductas ilícitas constatadas
(adoptando las medidas de requerimiento y sancionadoras que procedieran) y evitar,
así, que persista en dicho negocio el incumplimiento de la normativa vigente”.
Aceptando la resolución, la citada Administración dio traslado de la resolución al
Servicio Territorial de Sanidad de León para que realizara las inspecciones oportunas y en
consecuencia se adoptaran las correspondientes medidas sancionadoras.
Este incumplimiento de la normativa reguladora de los productos del tabaco, no fue
constatado, por el contrario, en el caso de los establecimientos referidos en el expediente
20111096, ubicados en la provincia de Ávila.
Así, el personal técnico competente del Servicio Territorial de Sanidad de Ávila, con
motivo de la comunicación de los hechos efectuada por esta institución, llevó a cabo la
oportuna visita de inspección a los referidos establecimientos, no deduciéndose por la misma
incumplimiento normativo alguno que requiriera una actividad sancionadora de la
administración.
ÁREA J
SANIDAD Y CONSUMO
Expedientes Área..................................................................... 118
Expedientes admitidos ............................................................. 64
Expedientes rechazados........................................................... 12
Expedientes remitidos a otros organismos ............................... 3
Expedientes acumulados.......................................................... 29
Expedientes en otras situaciones.............................................. 10
1. SANIDAD
El reconocimiento expreso que el art. 43 de nuestra Constitución hace sobre el
derecho a la protección de la salud y el correlativo deber de los poderes públicos en orden a la
organización y tutela de la salud pública es uno de los pilares más importantes de nuestro
llamado Estado del Bienestar. El sustrato normativo en Castilla y León se complementa con lo
dispuesto en el art. 13.2 del Estatuto de Autonomía configurándolo dentro del ámbito del
derecho a la buena administración teniendo todas las personas derecho a la tutela integral de
su salud.
En el año 2011 se presentaron noventa quejas sobre esta materia, trece más que el
año pasado, siendo muy variada la casuística de las mismas pero participando de las
características esenciales de los años anteriores: déficit de especialistas, sensación ciudadana
de que el principio de igualdad en el acceso a los sistemas sanitarios no se cumple de forma
eficiente tanto dentro como fuera del territorio castellano y leonés y problemas derivados de
una importante crisis económica que ha reducido notablemente el poder adquisitivo de los
castellanos y leoneses teniendo su correlativo reflejo en el acceso a los servicios y prestaciones
sanitarias.
Citaremos, por relevante, la problemática derivada del acceso a la llamada “hormona
del crecimiento” sobre la que se han presentado varias quejas y que ha dado lugar a la
apertura de un expediente de oficio que es objeto de estudio en la parte correspondiente de
este Informe. La cuestión radica en el papel dado por parte de la Administración autonómica a
los llamados “comités asesores” a quienes atribuyen competencia para denegar la prestación
pese a que sus actos no revisten las características ni garantías de un acto administrativo y, por
otra parte, en el hecho de que en múltiples ocasiones han de ser los Tribunales de Justicia
quienes salvaguardan el derecho de los pacientes mediante el reconocimiento del reintegro de
importantes sumas de dinero que las familias de los menores han de adelantar para poder
acceder al fármaco.
En cuanto al grado de colaboración es más o menos el mismo que el de años
anteriores en cuanto a la remisión de información. Por lo que respecta a las resoluciones hemos
apreciado una evolución negativa en el grado de aceptación de las mismas, sobre todo las que
tienen directa o indirectamente un contenido económico como consecuencia, a buen seguro, de
la actual coyuntura económica general.
1.1. Generalidades. Protección de datos
Como ya venimos manifestando en los últimos años la protección de datos es una
materia sensible que preocupa a los castellanos y leoneses lo que ha venido a incrementar el
número de quejas presentadas por esta cuestión. La problemática no se agota con los casos
que habitualmente podemos ver en la prensa en los que las historias clínicas o los expedientes
bancarios aparecen abandonados en lugares públicos o se difunden por medios ilícitos. Una de
las características que han de tener los datos de carácter personal es que deben ser exactos y
puestos al día de forma que respondan con veracidad a la situación actual del interesado.
Tuvimos la ocasión de conocer el caso de un particular que en su momento había sido
parte de una comunidad de bienes que ostentaba la titularidad de un establecimiento de
hostelería en Valladolid (20110703). Transcurrido el tiempo, en el año 2005, el interesado se
dio de baja como comunero y abandonó la actividad y así se lo hizo saber a los órganos
administrativos correspondientes. Posteriormente, en 2010, el citado negocio es objeto de una
denuncia de la que resulta un expediente sancionador y, consultados los datos de la hacienda
autonómica por parte de la Consejería de Sanidad como órgano competente para sancionar,
resulta que aparece como comunero el autor de la queja. Así pues se tramita el correspondiente
expediente sancionador y se llega incluso a intentar realizar notificaciones del mismo en el
BOCYL haciendo constar el nombre del interesado. Así las cosas y ante la acreditación
documental por parte del autor de la queja de que el ciudadano había presentado la baja ante
todos los órganos competentes, solicitamos información a la Consejería de Sanidad quien nos
indicó que los datos los había obtenido en primera instancia de la Consejería de Hacienda y que
en ese momento estaba a la espera de recibir informes de la misma sobre la actualidad de los
mismos. Posteriormente se nos indicó que la Consejería de Hacienda había rechazado la
petición de información porque entendía que se trataba de datos personales que no podía
revelar ni comunicar y que solicitarían información al Registro Civil. Fue entonces cuando
tuvimos ocasión de manifestar a la Administración autonómica la incoherencia de la postura de
un órgano que primero remite datos que no son actuales con evidente vulneración de la Ley
Orgánica de Protección de Datos y posteriormente, amparado en este texto legal, niega
cualquier tipo de información. Asimismo indicamos que el Registro Civil no tiene por objeto la
publicidad de datos del tráfico mercantil aunque pertenezcan a personas físicas. Por ello se
formuló la siguiente resolución que fue aceptada por parte de la Administración autonómica:
“Primera.- Que por parte del órgano competente se adopten las medidas oportunas
para salvaguardar el derecho de (...) en los términos antedichos procediendo a la
actualización de sus datos en la forma indicada en el texto de esta resolución.
Segunda.- Que asimismo por el órgano competente se proceda a impartir las
instrucciones oportunas para evitar situaciones como la descrita realizando el
necesario esfuerzo para que los datos de los particulares y, de los contribuyentes en
particular, se encuentren debidamente actualizados”.
1.2. Control sanitario. Centros y actividades sanitarias
Dentro del apartado de control sanitario y del epígrafe correspondiente a los centros y
actividades sanitarias, concretamente, al ámbito farmacéutico hemos de citar cuatro quejas que
han seguido suerte distinta: en primer lugar nos vimos en la necesidad de remitir al Defensor
del Pueblo la queja relativa a la inexistencia de regulación de las llamadas terapias naturales
dado que se trata de una materia de competencia estatal y así lo ha declarado incluso el propio
Tribunal Supremo ya en el año 2009; están pendientes de estudio, una vez recibida la
información, las dos quejas relativas al desarrollo reglamentario de la Ley de Ordenación
Farmacéutica y, por último, fue archivada por ausencia de irregularidad una queja relativa a
presuntas irregularidades de una oficina de farmacia que ofrecía regalos y descuentos a una
residencia de ancianos para atraer la clientela de la misma en detrimento de otro
establecimiento farmacéutico. Esta institución ratificó el archivo del expediente sancionador
instruido por parte de la Consejería de Sanidad por no haber quedado desvirtuada la presunción
de inocencia.
En cuanto al control sanitario ambiental en lugares públicos, únicamente fue
presentada una queja en el año 2011 sobre presunta insalubridad de un albergue de peregrinos
si bien estamos a la espera de recibir información por parte de la Administración autonómica.
Hemos de reseñar la importancia que para el Procurador del Común tiene el estado de los
citado establecimientos dados los importantes ingresos turísticos que el “Camino de Santiago”
aporta a la economía castellana y leonesa.
1.3. Protección de la salud
Por lo que respecta a la protección de la salud citaremos en primer lugar por su
importancia cuantitativa las 49 quejas presentadas desde el año 2008 (veintiocho de ellas en
2011) relativas a las distintas problemáticas de las personas que padecen o conviven con
pacientes de fibromialgia y síndrome de fatiga crónica. La cuestión será tratada
exhaustivamente en la parte de este Informe relativa a las actuaciones de oficio puesto que
todas ellas fueron acumuladas al expediente 20081886 que fue abierto por iniciativa de la
propia institución.
Asimismo tuvimos este año ocasión de examinar otras catorce cuestiones expuestas
en sendos expedientes que finalizaron en dos casos con resoluciones a la Consejería de
Sanidad. Citaremos en primer lugar la problemática relativa a la gratuidad (o no) de los
parkings sitos en los hospitales públicos de Castilla y León y, más concretamente, la despertada
por la implantación de un sistema de pago en el aparcamiento del Hospital del Río Hortega de
Valladolid. Una vez recibida la información por parte de la Consejería de Sanidad pusimos de
manifiesto una serie de cuestiones tales como que la universalidad de la asistencia sanitaria no
implica en modo alguno la gratuidad de la misma y menos aún implica la de servicios públicos
anejos cual es el acceso libre y sin contraprestación a las plazas de parking ubicadas en las
proximidades de centros hospitalarios. Asimismo indicamos que la problemática suscitada ha
surgido también en otras comunidades autónomas y resaltamos la generalización de la técnica
administrativa de la concesión como fórmula necesaria para la racionalización del dinero público
en momentos difíciles como el actual en el que la riqueza común debe usarse de modo
adecuado y dirigirse a evitar mermas en el propio estado del bienestar.
Sin embargo esto tampoco puede ni debe significar que la Administración autonómica
pueda desligarse de la realidad diaria de los castellanos y leoneses y máxime cuando ostenta no
sólo competencias en materia sanitaria sino de urbanismo y ordenación del territorio.
Por todo ello estimamos procedente sugerir la realización de un esfuerzo por parte de
la Administración autonómica en orden a la potenciación y promoción de aparcamientos en
rotación gratuitos como alternativa para que quienes prestan sus servicios en los centros
hospitalarios y quienes acuden a los mismos, todo ello sin perjuicio de la procedencia de
encontrar sistemas para “bonificar” la estancia a quienes se ven en la necesidad de usar el
servicio de forma continuada por una u otra razón. Asimismo significamos la importancia de la
coordinación con la Administración municipal debiendo valorarse la adopción de medidas que
suavicen, en lo posible, el excesivo gravamen que para el ciudadano que acude a un centro
hospitalario supone el pago de una plaza de aparcamiento.
Así pues el contenido de nuestra resolución era el siguiente:
“Primera.- Que por parte del órgano competente se adopten las pertinentes medidas
de coordinación entre las diversas Consejerías con competencias implicadas en la
cuestión y la Administración municipal, evaluando la posibilidad de desarrollar nuevos
espacios de estacionamiento.
Segunda.- Que se arbitren las soluciones pertinentes para garantizar las necesidades
de accesibilidad al Hospital del Río Hortega mediante un adecuado servicio de
transporte público tanto local como metropolitano evitando así, en la medida de lo
posible, el uso del vehículo particular con los posibles inconvenientes que esto
ocasiona en los términos antedichos”.
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe la Consejería aceptó la resolución.
En este apartado nos referiremos asimismo a una resolución confeccionada en los
primeros días del año 2012 si bien el expediente y la información remitida datan de finales del
año objeto de estudio en este Informe anual. Es el expediente 20111552. En esta queja se
pone en nuestro conocimiento la situación de un paciente de adenocarcinoma prostático a
quien se ofrecen diversas soluciones terapéuticas entre las que se encuentra la cirugía
laparoscópica. El interesado, residente en Zamora, opta por este tratamiento después de
realizar las correspondientes consultas a facultativos de su confianza y, cual es su sorpresa,
cuando recibe como respuesta que tal solución clínica no es posible en su caso puesto que este
tipo de cirugía se presta en Salamanca y no puede acceder a ella porque reside en Zamora. Es
más, el propio Complejo Asistencial de Salamanca, rechazó la asistencia por “no existir
justificación clínica para la propuesta”. Ante la diatriba de elegir entre cirugía abierta,
braquiterapia y radioterapia, el paciente optó por la segunda de las opciones razón por la cual
fue derivado al Hospital Clínico Universitario de Valladolid donde ha sido tratado desde agosto
de 2011. Solicitada información y recibida ésta por nuestra institución, nos vimos en la
necesidad de poner de manifiesto la situación de desconcierto en que se coloca al paciente a
quien se le ofrece una solución terapéutica que luego no se le va a poder realizar porque no
está disponible en su localidad de residencia para acabar recibiendo tratamiento en Valladolid,
es decir, fuera de Zamora. También indicamos la contradicción existente entre lo indicado por
los facultativos zamoranos y lo informado por el Complejo Asistencial de Salamanca al sostener
la inexistencia de justificación clínica para tal tratamiento. Es evidente que para un paciente (y
más aún cuando se encuentra aquejado de una dolencia grave) es cuando menos
incomprensible este tipo de actuaciones médicas y administrativas.
Así pues el contenido de nuestra resolución era el siguiente:
“Primera.- Que por parte del órgano correspondiente se dé oportuna respuesta al
escrito del paciente dando respuesta a los extremos en él solicitados.
Segunda.- Que se adopten las medidas oportunas para evitar situaciones como la
descrita en el escrito de queja ofreciendo a cada paciente sólo las soluciones
terapéuticas posibles y salvaguardando el principio de igualdad dentro de la adecuada
y eficaz autoorganización de medios personales y materiales”.
Nos referiremos ahora a otras resoluciones recaídas en el año 2011 sobre la materia
que tienen su origen en expedientes de años anteriores. Entre ellas la dictada en el expediente
20100531 sobre interrupción en la dispensación de colirio autólogo. En el expediente se
denunciaba la situación de un paciente a quien se le venía suministrando el llamado colirio de
suero autólogo elaborado en el Hospital del Río Hortega de Valladolid. Sin embargo, en un
momento concreto recibe una carta (ni siquiera tenía la forma de escrito o resolución
administrativa) en la que se le indica que se le va a dejar de suministrar poniendo en duda su
eficacia terapéutica. Ante tal situación y presentada la queja en nuestra institución solicitamos
información a la Consejería de Sanidad quien nos ratificó el argumento expuesto al interesado.
Sobre la cuestión tuvimos ocasión de pronunciarnos una vez comprobada no sólo la literatura
científica sino el hecho de que en otras comunidades autónomas los hospitales públicos están
suministrando los colirios de suero autólogo como tratamiento de pacientes con ojo seco. Por
otra parte y en cuanto a la denegación de una prestación que venía siendo proporcionada de
modo habitual, estimamos que tal negativa debía instrumentarse a través de algún sistema que
permitiera ejercitar debidamente su derecho acudiendo a cualquier instancia administrativa o
judicial a tal fin en los términos previstos en el art. 106 de la Constitución Española y en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común. Ante tales circunstancias se formuló una resolución que
fue rechazada por parte de la Administración sanitaria en la que indicábamos la necesidad de
impartir instrucciones para que el colirio autólogo fuera nuevamente suministrado al paciente y
para que por parte del órgano competente de la Consejería de Sanidad se impartiesen las
instrucciones oportunas en garantía de los derechos de los pacientes a fin de que las
resoluciones expresas en las que se interrumpe la prescripción de productos sanitarios sean
dotadas de pie de recurso para evitar la indefensión de los interesados.
1.3.1. Práctica profesional
Nos referiremos ahora a la queja 20110022 en la que se ponía en nuestro
conocimiento una presunta falta de control eficaz tras un parto con complicaciones en el
Hospital Santos Reyes de Aranda de Duero. Una vez recibida información, lo primero que
indicamos fue la circunstancia de que esta procuraduría carece de competencias para solicitar
informes médicos periciales y/o contradictorios razón por la cual la cuestión fue examinada
exclusivamente desde una perspectiva jurídica y no médica. Sin embargo sí pudimos apreciar la
existencia de posibles deficiencias en el seguimiento y cumplimiento del protocolo previsto en la
Estrategia Nacional de Salud Sexual y Reproductiva del Ministerio de Sanidad y Política Social
para el año 2010 dado que la paciente había manifestado la existencia de complicaciones al
facultativo (dispareunia) quien, sin embargo, no le realizó control o examen alguno. Por otra
parte nos vimos en la necesidad de indicar que si bien resulta cierto (como nos indicaba la
Administración sanitaria) que existen patologías más urgentes que la expuesta en la queja, por
ejemplo las oncológicas, eso no puede ser óbice para que quienes se encuentren en situaciones
preferentes que no revisten tanta urgencia, hayan de acudir a la medios ajenos al sistema. A tal
fin, como ya expusimos, si bien entendemos las dificultades por las que atraviesa el sistema
sanitario público derivado tanto de la limitación de medios como de personas, ha de hacerse un
esfuerzo organizativo para cohonestar ambas necesidades y garantizar el derecho de los
castellanos y leoneses a un sistema sanitario público de calidad aún cuando no tengan
dolencias graves como las oncológicas.
La resolución no fue aceptada por parte de la Administración autonómica al estimar
que dado que no se trataba de un proceso de carácter urgente no fue posible responder con
mayor celeridad y puesto que entendía que se habían cumplido adecuadamente todas y cada
uno de las previsiones de los protocolos en la materia.
Otra cuestión que hemos tenido ocasión de observar y que no es única en el año 2011
es la relativa al trato dispensado a los pacientes en los servicios de urgencias (20110732).
Hemos de aclarar que nos referimos al trato humano y personal y no a la calidad de los
tratamientos facultativos dispensados. Como premisa partimos de la fuerte presión asistencial
existente en todos los servicios de urgencias de nuestro país de la que no es una excepción
Castilla y León, así como del estrés que soporta el personal que trabaja en dichos servicios.
Pero entendimos que esto no podía justificar que un paciente con una fuerte hemorragia
estuviera veinte minutos en una sala de espera sin obtener información sobre el grado de
prioridad requerido por su situación. Y es que en muchas situaciones la aparente pasividad del
personal no es sino tiempo que está empleando en movilizar ciertos recursos pero el paciente y
la familia no son informados de tales extremos y esto ocasiona malentendidos y situaciones
complicadas en los servicios de urgencias enfrentando el a veces excesivo mutismo de los
profesionales con los reiterados y ocasionalmente improcedentes requerimientos de información
de los interesados. Por ello se formuló una resolución requiriendo a la Administración sanitaria
para que se proceda a impartir las instrucciones oportunas para que se humanice el trato
dispensado a los pacientes y sus familias en los servicios de urgencias mejorando los tiempos
para ser atendidos en un primer momento y los criterios de clasificación de la urgencia.
La Administración sanitaria no estimó oportuno aceptar nuestra resolución si bien
puso en nuestro conocimiento la implementación del llamado “Informador del Servicio de
Urgencias” cuyas funciones no son estrictamente asistenciales sino de humanización del trato y
solución de cuestiones que en muchas ocasiones vienen generadas por la propia ansiedad de la
situación y por la falta de información que a veces denuncian los pacientes y acompañantes en
estos servicios.
Nos referiremos por último al expediente 20101945. En él se ponía en nuestro
conocimiento la situación de un paciente que acudió diez veces en ocho días a diversos
servicios de urgencias de la provincia de Ávila para al final fallecer en el Hospital Nuestra
Señora de Sonsoles. El autor de la queja ponía en nuestro conocimiento que se desconocía cual
era la causa de la muerte porque no se le realizó la autopsia pese a la solicitud por parte de la
familia. Los interesados habían asimismo interpuesto reclamación al efecto sin haber obtenido
respuesta. Solicitada información a la Consejería de Sanidad, se puso en nuestro conocimiento
que se había iniciado una información reservada sobre la cuestión y que si bien la atención
sanitaria parecía correcta, no se había podido concluir adecuadamente la causa del fallecimiento
porque la familia no había autorizado el estudio necrópsico. A la vista de todos estos datos
entendimos que parte de la queja se podía entender solucionada, la relativa a la falta de
respuesta a la reclamación. Asimismo pusimos en conocimiento de su autor, como hacemos
siempre, que nuestra institución carece de competencia para solicitar informes médicos
periciales y por esta razón no podemos entrar a valorar la posible existencia de la lex artis. Sin
embargo sí concluimos, sobre la base de las diversas contradicciones entre las versiones
expuestas, el indudable derecho de la familia a conocer la causa eficiente del fallecimiento que
parecía contradictorio con la negativa de la misma a la realización de la autopsia. Así nos
parecía adecuado no sólo haber realizado la misma o al menos la exploración y toma de
muestras del art. 3 del RD 2230/1982, de 18 de junio, sobre autopsias clínicas y nos pareció
que debía haberse documentado la negativa de la familia a la realización de tales exámenes
post mortem a fin de salvaguardar la seguridad jurídica. Por ello en nuestra resolución
indicamos la pertinencia de arbitrar las medidas necesarias para plasmar documentalmente
tales extremos y evitar situaciones como la descrita. También nos pronunciamos sobre la
necesidad, si así resultaba de la información reservada, de depurar responsabilidades en caso
de que se hubiera incurrido en ellas.
La resolución fue aceptada parcialmente por parte de la Consejería de Sanidad quien
estimó la pertinencia de adoptar medidas en orden a hacer constar por escrito la renuncia
expresa a la realización de la autopsia.
1.3.2. Financiación de gastos sanitarios
Diez han sido las quejas presentadas en el presente año si bien han recaído
resoluciones de expedientes de años pasados puesto que la información tuvo entrada en
nuestra institución en el año 2011.
Nos referiremos en este punto y en primer lugar a la queja 20101382 que vino a
poner de manifiesto, una vez más, la existencia de importantes e injustificadas diferencias entre
la cartera de servicios de unas comunidades autónomas y otras. En el caso que nos ocupa el
paciente se encuentra aquejado de una dolencia de las llamadas “enfermedades raras”
conocida como mastocitosis sistémica que requiere para su tratamiento la dispensación de una
fórmula magistral conocida como cromoglicato disódico 200 mg. sin excipiente. El afectado
requerirá el uso de la citada fórmula a lo largo de toda su vida y tras adquirirlo adelantando el
precio correspondiente, solicitó el reintegro de gastos farmacéutico que le fue denegado. Tras
solicitar esta institución la información precisa se nos indicó por parte de la Administración
sanitaria que si bien actualmente en nuestra Comunidad Autónoma no existe a día de hoy un
procedimiento establecido por el que se pueda aplicar este tipo de aportación a las fórmulas
magistrales, está previsto efectuar una actualización del anexo B del concierto vigente en la que
se incorporarán ciertos principios activos como financiables, y entre ellos el cromoglicato
disódico. A la vista de tal información pusimos de manifiesto la necesidad de salvaguardar el
principio de igualdad efectiva entre las prestaciones farmacéuticas de todo el territorio nacional
puesto que en otras comunidades autónomas esta fórmula sí es susceptible de reintegro de
gastos. Por otra parte la ínfima incidencia de la enfermedad en toda España y por ende en
Castilla y León así como la trascendencia económica que para el paciente venía suponiendo el
desembolso de la cantidad de forma periódica e ininterrumpida, nos llevó a indicar a la
Administración sanitaria la necesidad de reconocer el derecho al reintegro del paciente (puesto
que en el futuro va a ser reintegrable) de las cantidades ya satisfechas así como la importancia,
pertinencia y urgencia de realizar los esfuerzos necesarios para que los gastos farmacéuticos a
abonar en nuestra Comunidad Autónoma sean los mismos que en otras partes del territorio
nacional salvaguardando así el principio de igualdad efectiva.
Tampoco en este caso la Consejería de Sanidad ha estimado oportuno aceptar el
contenido de nuestra resolución y así se lo hicimos saber al autor de la queja.
Nos referiremos ahora a una queja relativa a la denegación de reintegro de gastos
farmacéuticos en relación con la llamada “hormona del crecimiento”. Sobre esta cuestión hemos
tenido ocasión de pronunciarnos en distintos expedientes y hemos realizado una actuación de
oficio, pero el presente caso (20111700) tiene peculiaridades propias. Se ponía en nuestro
conocimiento la situación de un menor que venía siendo tratado con somatotropina desde el
año 2006 con el importante desembolso económico que esto suponía para su familia puesto
que la Administración sanitaria había denegado el tratamiento. Esto supuso que se vieron en la
necesidad de solicitar el reintegro de gastos médicos por valor de más de veinticinco mil euros
(la mitad del tratamiento) obteniendo sentencia favorable a sus intereses en fecha 25 de marzo
de 2009. Pese a ello el menor seguía requiriendo el tratamiento y los padres continuaban
adelantando cantidades por el mismo pese a que la resolución judicial indicaba expresamente
que el paciente tenía derecho a obtener la somatotropina sin coste alguno para él o su familia.
Así, cuando a finales del año 2010 los padres vuelven a solicitar en vía administrativa el pago
de las cantidades no satisfechas (otros veintidós mil euros), la Intervención Territorial que ha
de informar de modo preceptivo y favorable el pago opone el “reparo” de que la sentencia no
contiene lo que en términos jurídicos se llama “condena de futuro” y por tanto desestima la
pretensión de la familia y les pone en la situación de volver a litigar (con los gastos económicos
y de tiempo que esto supone) para ver resarcido su derecho. Esta cuestión nos pareció
absolutamente improcedente y por ello indicamos el derecho que asistía al paciente a recibir el
precio de la totalidad del tratamiento y la necesidad de revocar la resolución denegatoria
estimando la pretensión de la familia.
Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe la Consejería aceptó la resolución.
Nos referiremos por último a la queja 20110100 en la que se ponía en nuestro
conocimiento la situación de un menor residente en Soria aquejado de una dolencia de las
denominadas “rara” conocida como agenesia del cuerpo calloso. Como consecuencia de esta
patología el menor necesitaba un logopeda y así lo indicaban multitud de informes médicos
procedentes del Servicio Aragonés de Salud que era donde el paciente había sido tratado. Pese
a ello, por parte de la Inspección Médica se denegó tal prestación puesto que se entendía que
bastaba con el servicio de logopedia que estaba a disposición de los alumnos del centro escolar
donde cursaba estudios. Ante la insistencia de la madre, las diversas solicitudes fueron
denegadas porque la patología no se encontraba dentro de los criterios de inclusión del
“Contrato Marco para Procedimientos Terapéuticos de Rehabilitación”. Solicitada información y
remitida ésta por parte de la Administración sanitaria, procedimos a formular una resolución en
la que hacíamos en primer lugar un estudio somero de la patología indicando que una de las
manifestaciones más comunes de la misma es la dificultad en la comunicación proveniente del
mayor grado de desarrollo del lenguaje comprensivo respecto del lenguaje expresivo.
Posteriormente vinimos a expresar nuestra disconformidad con la denegación puesto que
entendíamos que el contrato marco se trata de un negocio jurídico bilateral que vincula a los
intervinientes en el mismo y nunca a un tercero careciendo de fuerza normativa. Asimismo
observamos que la agenesia del cuerpo calloso no se encuentra dentro de las patologías
excluidas con el agravante de la estimación de pretensiones similares en otras comunidades
autónomas existiendo asimismo Jurisprudencia reiterada al efecto.
Por ello estimamos pertinente requerir a la Administración sanitaria para que se
reconociera el derecho del menor en los términos indicados si bien la resolución fue rechazada
por la Consejería de Sanidad.
1.4. Derechos y deberes de los usuarios
1.4.1. Intimidad y confidencialidad. Acceso a la historia clínica
Citaremos en primer lugar la problemática suscitada por las deficiencias en la
insonorización del consultorio médico de Cubillos del Sil (León) lo que provocaba que la
intimidad y confidencialidad que debe regir en la relación médico-paciente se viera
notablemente alterada (20110194). Presentada la queja y solicitada información a la
Administración local como competente en la materia, se nos indicó por ésta la preocupación por
la cuestión lo que hacía que se estuviesen buscando soluciones puesto que el origen del
problema eran presuntos vicios de construcción o deficiencias imputables a la empresa
encargada de la obra. Por ello, constatada la existencia de voluntad por parte de la
Administración municipal en orden a la solución de la cuestión, se requirió a esta para que
adoptase medidas no sólo temporales (retirada de las sillas cercanas a los lugares de consulta o
colocación de paneles especiales) sino definitivas a la mayor brevedad posible. La resolución
fue aceptada por la Administración competente.
Por lo que respecta al acceso a la historia clínica de los pacientes y a sus informes
médicos hemos venido observando un incremento en este tipo de quejas sobre la materia sobre
la base de la concienciación de los ciudadanos respecto a esta problemática. Múltiples son las
ocasiones en las que los Servicios de Atención al Paciente de los centros sanitarios u
hospitalarios ponen límites u obstáculos a dicho acceso lo que hace que el interesado desconfíe
acerca de la pertinencia de los tratamientos dispensados y de la asistencia recibida. Otras veces
el problema surge por el modo de entrega de la documentación clínica puesto que o bien no se
posibilita al paciente la comprobación de que el sobre que se le entrega contiene toda la
documentación o bien se encuentra aquella sin criterio clasificatorio alguno lo que impide un
examen adecuado de la misma. Así por ejemplo, en la queja 20110870 el paciente venía
requiriendo de modo reiterado diversos resultados de pruebas médicas llevadas a cabo en el
Hospital Universitario Río Hortega sin obtener respuesta satisfactoria a sus pretensiones.
Examinada la información remitida por parte de la Administración sanitaria nos vimos en la
necesidad de indicar a la misma la importancia del cumplimiento de lo dispuesto en el art. 18
de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de
derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica así como de lo
previsto en el Decreto 101/2005, de 22 de diciembre, por el que se regula la historia clínica en
nuestra Comunidad Autónoma. La resolución fue aceptada por parte de la Consejería de
Sanidad.
Por último aludiremos a la queja 20101986 relativo al extravío de la historia clínica
de un paciente en el Hospital del Bierzo. Hemos de reseñar que la problemática no es única en
este centro hospitalario ni siquiera en nuestra Comunidad Autónoma pero ello no impide que
debamos realizar nuestra labor salvaguardando el derecho de los castellanos y leoneses. Así, en
el presente caso y tras el reconocimiento por parte de la Administración sanitaria del extravío
de la historia clínica y de la necesaria repetición de algunas de las pruebas diagnósticas, nos
vimos en la necesidad de recordar a la Consejería de Sanidad la responsabilidad “cuasi objetiva”
en la materia sobre la base de la doctrina de la Agencia Española de Protección de Datos
refrendada por los órganos judiciales en virtud de la cual el extravío supone necesariamente
que no se han adoptado las medidas necesarias para la tutela de los datos en materia de salud.
Se dirigió una resolución con el siguiente contenido:
“Primera.- Que por parte de órgano competente se implanten las medidas de orden
interno necesario para impedir nuevas infracciones del artículo 9 tal y como hemos
indicado ut supra.
Segunda.- Que asimismo se vigile el cumplimiento de lo previsto en el Capítulo IV del
Título VIII del Real Decreto 1720/2007 en orden a la implantación de medidas de
seguridad aplicables a ficheros y tratamientos no automatizados.
Tercera.- Que, en el caso de que se considere necesario, se depuren las eventuales
responsabilidades por los hechos descritos a cuyo efecto, en caso de que no se haya
hecho ya, se identifique en cada documento de seguridad no sólo dónde se
encuentran archivadas las historias clínicas sino también se indique quién es el
responsable del archivo de las mismas así como los procedimientos de respaldo y
recuperación de la información relativa a los pacientes”.
La resolución fue rechazada por la Consejería de Sanidad.
1.4.2. Tratamiento y plazos
Nos referiremos ahora a una cuestión que viene siendo puesta de manifiesto con
cierta reiteración ante nuestra institución cual es el tema de la renuncia voluntaria a las listas
de espera. Sobre esta problemática ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos en años
precedentes pero dada la importancia de la cuestión y la reiteración de los supuestos
procedemos a ponerla de relieve en el presente Informe. Aunque aquí nos referiremos a la
queja 20111128 ya tuvimos ocasión de pronunciarnos sobre la cuestión en el expediente
20101022. El problema estriba en la circunstancia de que el art. 9.1 del Decreto 68/2008 que
regula las garantías en materia de listas de espera dispone expresamente que la renuncia ha de
ser expresa y debe constar por escrito. Sin embargo, múltiples son las ocasiones en las que nos
encontramos con pacientes que solicitan información acerca de su situación en las listas de
espera y desde la Administración autonómica se les indica que han renunciado a su derecho en
las mismas. En otros supuestos se informa a esta procuraduría de que el paciente ha
renunciado en una conversación telefónica lo que a nuestro juicio carece no sólo de validez
legal en los términos expresados anteriormente sino de las garantías de prueba suficientes.
Esto fue lo que ocurrió en el caso de la queja 20111128 donde la única constancia escrita era
la plasmada por el propio personal de Sacyl quien presuntamente reflejaba lo indicado
verbalmente en una conversación telefónica sostenida con el interesado. Asimismo se nos
informaba de la dificultad de salvaguardar esta garantía en un plano práctico. Así pues nos
vimos en la necesidad de resolver indicando a la Administración sanitaria la pertinencia de
arbitrar las medidas oportunas para dar cumplimiento a la previsión normativa del Decreto
68/2008 en virtud de la cual las renuncias han de ser expresas y escritas. Esta resolución
trataba no sólo de salvaguardar el derecho del paciente; sino la propia seguridad jurídica. La
resolución fue rechazada por parte de la Consejería de Sanidad por entender que no se
vulneraba en modo alguno el derecho del paciente asimismo se nos indicaba que la cuestión
particular estaba siendo examinada en sede judicial.
Citaremos también en este epígrafe por la trascendencia de la cuestión la
problemática expuesta en el expediente 20101900. El motivo de la queja eran las presuntas
deficiencias en el Servicio de Endocrinología del Complejo Asistencial de León a causa de las
reiteradas bajas de uno de los especialistas que presta sus servicios en el mismo. El autor de la
queja ponía de manifiesto asimismo los efectos negativos que en su relación laboral tenían los
reiterados cambios de cita ocasionados por causas que en modo alguno le eran imputables.
Recibida información por parte de la Administración sanitaria, ésta nos ratificó que el paciente
en cuestión había visto canceladas sus consultas hasta en cinco ocasiones por la enfermedad o
baja médica del facultativo que debía atenderle. Así pues nos vimos en la necesidad de indicar
que no podíamos sino compartir el malestar del paciente que considerábamos más que
justificado como también entendíamos que lo estaba la solicitud de cambio de especialista. Así
nuestra resolución indicaba que debía estimarse la pretensión del paciente sobre cambio de
facultativo y debían arbitrarse las medidas oportunas para una adecuada gestión de los medios
personales en orden a evitar situaciones como la que dio lugar a la presentación de la queja.
Esta resolución fue rechazada por parte de la Consejería de Sanidad y así se lo
hicimos saber al autor de la queja.
2. CONSUMO
Veintiséis han sido este año las quejas en materia de consumo de las que dieciocho
fueron presentadas por el movimiento asociativo.
Como común denominador de todas ellas se encuentra la falta de respuesta o de
tramitación de quejas y/o expedientes de consumo lo que hace que en muchos casos nos
veamos en la necesidad de recordar a la Administración (generalmente la autonómica) la
obligación de formular resolución en tiempo y forma. Otra de las cuestiones que se plantea es
la relativa a la falta de tramitación de expedientes sancionadores en la materia. Así, cuando los
particulares acuden a los organismos competentes no solo quieren solucionar la cuestión a
través del arbitraje de consumo (cuestión a la que se limitan las actuaciones en la mayoría de
los casos) sino que entienden que pueden concurrir infracciones en la materia por parte de las
mercantiles a las que se dirigen y en este sentido requieren la actuación de las diversas
administraciones. Sin embargo en la práctica totalidad de los casos no se lleva a cabo
investigación alguna en la materia limitándose a tratar de acercar posiciones entre las partes sin
sopesar la posible concurrencia de hechos tipificados como infracción administrativa.
En el marco de las quejas presentadas por los particulares nos referiremos al
expediente 20111071 en el que se ponía en nuestro conocimiento el excesivo retraso en la
tramitación de un expediente de consumo que tardó casi un año en obtener resolución.
Solicitada información al órgano competente, en este caso la Consejería de Economía y Empleo,
se puso en nuestro conocimiento que no se trataba de un hecho puntual sino que tal situación
venía siendo habitual por la actual proliferación de expedientes de esta naturaleza llegando a
suponer un incremento del doscientos por cien en los cinco últimos años. Otra de las causas
era, según la Administración autonómica, la adhesión de las grandes operadoras de telefonía e
Internet a este sistema lo que había venido a agravar el problema. Ante esta información nos
vimos en la necesidad de recordar a la Administración autonómica que la finalidad del
procedimiento arbitral es, entre otras, evitar acudir a la vía judicial y agilizar los trámites para la
solución de conflictos lo que no ocurre en este caso. Asimismo invocamos el plazo legal de seis
meses para la tramitación de estos expedientes concluyendo la posible responsabilidad en la
tramitación que incumbe a la Administración competente. El contenido de nuestra resolución
era el siguiente:
“Único.- Que, de manera urgente, se adopten por la Consejería de Economía y Empleo
de la Junta de Castilla y León las medidas precisas para reducir el retraso existente en
la resolución de las reclamaciones que se presentan ante la Junta Arbitral de Consumo
de Castila y León, garantizando de esta forma el cumplimiento del plazo de seis meses
establecido en la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje, en concordancia con
los principios de mejora continua, proactividad y celeridad establecidos en la Ley
2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la
Administración de Castilla y León y de Gestión Pública”.
La resolución fue aceptada por la Administración autonómica.
Por lo que respecta a las quejas del movimiento asociativo hemos de indicar que al
igual que en años anteriores el problema básico es la falta de tramitación de los escritos
presentados en las distintas instancias, autonómica y local. Por esta razón nos vemos de forma
continua en la necesidad de requerir a las administraciones a fin de que den a los escritos el
trámite adecuado y oportuno. Las resoluciones en tal sentido tienen habitualmente buena
acogida en los diversos órganos administrativos quienes aceptan nuestras recomendaciones.
ÁREA K
JUSTICIA
Expedientes Área .................................................................. 56
Expedientes rechazados ....................................................... 22
Expedientes remitidos a otros organismos .......................... 32
Expedientes en otras situaciones ......................................... 2
A lo largo del año 2011 se han recibido seis quejas menos que durante el año 2010.
En concreto, han sido 55 las quejas formuladas en esta área.
Ahora bien, esa variación numérica no supone una alteración significativa y que por su
importancia permita extraer conclusiones concretas y definitivas en relación con las razones que
la han motivado.
Es decir, del descenso apuntado no cabe deducir afirmaciones relacionadas con una
posible variación en la situación de la justicia en esta Comunidad Autónoma. De hecho, cabe
incluso sostener, en atención a las causas que motivan las reclamaciones planteadas, que para
los ciudadanos los problemas de la justicia siguen siendo los mismos que en años anteriores
pues, en efecto, las razones que motivan el recurso a esta institución suelen ser siempre las
mismas.
En concreto, de las 55 quejas presentadas, 11 se referían a retrasos e irregularidades
en los procedimientos, el objeto de otras 18 reclamaciones era mostrar la disconformidad de los
reclamantes con el contenido de distintas resoluciones judiciales y 2 estaban relacionadas con
problemas relativos a la ejecución de sentencias.
Además, en esta área se incluye también una queja formulada en relación con los
criterios de determinación de aranceles notariales, 6 relativas al funcionamiento de órganos
encargados del registro civil, 4 expedientes guardaban relación con el reconocimiento del
derecho a litigar gratuitamente y 1 expediente se refería a la actuación de un colegio de
abogados.
Por otro lado, conviene precisar que en esta área se incluyen también las
reclamaciones relacionadas con la situación de personas privadas de libertad. En concreto,
durante el año 2011 se han presentado en el ámbito del régimen penitenciario 6 quejas.
Asimismo, los ciudadanos siguen dirigiéndose a esta procuraduría planteando
verdaderas solicitudes de asesoramiento en derecho, lo que obliga al rechazo de las mismas
teniendo en cuenta que en tales supuestos no ha intervenido una Administración pública que
permita el análisis de la reclamación y, en su caso, su remisión a la Defensora del Pueblo.
De nuevo ha de señalarse que la falta de competencias en relación con el área de que
aquí se trata determina en muchos casos la remisión de las reclamaciones presentadas a dicha
defensoría. No obstante, en ocasiones el rechazo de las reclamaciones se efectúa directamente,
especialmente en supuestos en los que lo que se pretende es la modificación de resoluciones
judiciales, pretensión que, por razones obvias derivadas de la propia configuración de nuestro
Estado, no puede ser acogida ni por la Defensora del Pueblo ni por esta institución. También,
por razones evidentes, en esta área no se ha dirigido ninguna resolución a la Administración.
De acuerdo con lo anterior, a continuación se exponen algunas de las reclamaciones
recibidas durante el año 2011, siguiendo en la exposición en general el orden mantenido en el
Informe anual correspondiente al año 2010.
En todo caso, conviene precisar, tal y como se ha indicado en otros Informes, que en
algunos supuestos las reclamaciones aluden de forma principal a la materia bajo la que se
engloban pero también plantean cuestiones que permitirían incluirlas en algún otro epígrafe de
los que a continuación se exponen.
1. FUNCIONAMIENTO DE ÓRGANOS JUDICIALES
En total, son 33 las quejas recibidas durante el año 2011 relacionadas con el
funcionamiento de los órganos judiciales.
De ellas, tal y como ya se ha señalado, 11 se referían a irregularidades o retrasos en
la tramitación de asuntos judiciales, 18 a disconformidades con el contenido de concretas
resoluciones judiciales y 2 a problemas en la ejecución de sentencias o resoluciones judiciales.
También se incluye en este epígrafe una reclamación relacionada con la organización
judicial, pretendiendo la ampliación de la planta o creación de nuevos juzgados en determinada
provincia de la Comunidad y otra en la que se aludía al comportamiento de unos particulares y
se solicitaba la paralización de las acciones judiciales entabladas contra el reclamante.
1.1. Irregularidades y retrasos
La mayor parte de las reclamaciones relacionadas con supuestas irregularidades o
retrasos en procedimientos judiciales han sido al remitidas a la Defensora del Pueblo dada la
falta de competencias para la supervisión o control de lo actuado por los Tribunales.
Ello no obstante, también se han archivado directamente algunos expedientes. Así
ocurrió con el expediente 20111225 en el que el reclamante se refería a la suspensión de un
juicio de desahucio al no poder citar a los administradores de la empresa arrendataria que
había entrado en concurso, pretendiendo que el juzgado autorizase el desahucio sin más
preámbulos. Dicha reclamación fue rechazada aclarando al interesado las competencias y
funciones de esta institución.
En relación con supuestos retrasos en la Administración de Justicia, se considera
oportuno mencionar el expediente 20111410 relacionado con un presunto retraso en la
tramitación de un procedimiento judicial penal seguido ante un juzgado de instrucción, y el
expediente 20112138 en el que se aludía a la presentación de una denuncia ante un juzgado
al no pagar un progenitor una pensión de alimentos a su hijo menor sin que, transcurridos
cuatro años, se hubiese resuelto la cuestión.
En ambos casos, se aclaró a los reclamantes el ámbito de actuación de esta
institución, remitiéndose las reclamaciones a la Defensora del Pueblo, dado que los retrasos a
los que apuntaban dichas quejas se atribuían a órganos judiciales que no podían ser objeto de
nuestra supervisión.
1.2. Ejecución de resoluciones judiciales
Han sido 2 las reclamaciones relacionadas con la ejecución de resoluciones judiciales
presentadas durante el año 2011.
Así, en el expediente 20110464 se hacía referencia al retraso de un juzgado de
primera instancia en la ejecución de un auto relacionado con la liquidación de una sociedad de
gananciales. En concreto, según la reclamación transcurridos casi cuatro años dicha resolución
no se había ejecutado.
La queja se remitió a la Defensora del Pueblo, que tras recibir el informe que había
solicitado a la Fiscalía General del Estado e informar al reclamante de su contenido y de las
diferentes actuaciones que se habían producido en la tramitación del procedimiento judicial
origen de la queja, procedió al archivo de la reclamación.
Por otro lado, se considera oportuno hacer referencia al expediente 20112187 que
pese a guardar relación con un problema de ejecución de resoluciones judiciales fue
directamente archivado. No obstante, se dejó abierta la posibilidad de que si el reclamante
entendía que la reclamación debía extenderse a otros aspectos o extremos no analizados por
esta procuraduría, incluidos en su ámbito de competencias, pudiera dirigirse nuevamente a esta
institución que valoraría oportunamente sus argumentos a los efectos de decidir sobre los
mismos.
En concreto, en la reclamación en cuestión, el reclamante consideraba que una
corporación local había desarrollado una serie de maniobras tendentes a retrasar la ejecución
de las sentencias dictadas en el asunto al que se aludía en la queja para consolidar así una obra
ilegal de un particular. En este sentido se aludía a una recalificación, a instancia del empresario
interesado, de una única parcela que se integraba en una zona rústica especialmente protegida,
calificándola como suelo urbano consolidado, lo que permitiría volver a poner en
funcionamiento una instalación en la misma ubicación que los Tribunales habían desestimado.
Ello, a juicio del reclamante, suponía una burla a los ciudadanos y un flagrante incumplimiento
del mandato judicial y se solicitaba el cumplimiento de la ley y las decisiones judiciales por la
citada Administración local.
Esta institución, en atención al objeto de la reclamación estimó que el problema
reflejado en la misma, afectaba e incidía directamente en la ejecución de las sentencias
dictadas en el caso al que se aludía en la queja. Ello obligaba a tomar en consideración el
contenido del art. 117 de nuestra Constitución de acuerdo con el cual la potestad jurisdiccional
comprende tanto la potestad de juzgar como la de ejecutar lo juzgado, previsión que se
reiteraba en la Ley 29/98, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Es cierto que dicha Ley sanciona con la nulidad de pleno derecho a los actos y
disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, si aquellos se han dictado
con la finalidad de eludir su cumplimiento. Pero también lo es que en esa misma norma se
contemplan supuestos legales de imposibilidad de ejecución de las sentencias dictadas.
Valorando ambos aspectos, se hizo saber al reclamante que como declaran nuestros
tribunales no toda modificación del planeamiento origina la imposibilidad legal de ejecución, al
depender ello de si su finalidad se concreta en eludir la ejecución de la sentencia.
Ahora bien, no correspondía a esta procuraduría determinar el contenido de la
ejecución de las sentencias dictadas y las consecuencias que en relación con el cumplimiento de
aquellas pudiera tener la recalificación a la que se aludía en la reclamación y tampoco entraba
dentro de las competencias de esta institución determinar si la recalificación producida se había
efectuado con la exclusiva finalidad de eludir el cumplimiento de las resoluciones judiciales
dictadas.
Por otro lado, no constaba que las cuestiones a las que se aludía en la queja se
hubiesen planteado previamente en vía judicial. De haber sido así, tampoco sería posible la
intervención solicitada de conformidad con lo señalado en el art. 12 de la Ley 2/94 ya citada.
Teniendo en cuenta lo anterior, y el indudable hecho de que el problema planteado en
la reclamación afectaba directamente a una sentencia y su ejecución, se acordó el archivo de la
reclamación, trasladando al reclamante de forma detallada las razones de dicho archivo.
1.3. Disconformidad con resoluciones judiciales
Bajo este epígrafe se agrupan 18 reclamaciones recibidas a lo largo del año 2011 en
las que los reclamante mostraban su disconformidad con el contenido de diversas resoluciones
judiciales y en las que precisamente por ello esta institución carecía de competencias que
permitieran iniciar cualquier tipo de investigación. Entre ellos, pueden citarse los expedientes
20110975 (relacionado con supuestas lesiones a un menor que ya habían sido objeto de
investigación judicial) y 200110066 (relacionado con una denuncia por los daños causados por
la colisión de un camión en la propiedad del reclamante).
En ambos casos se procedió al archivo de las quejas, dado que de conformidad con lo
establecido en el art. 117 de la Constitución Española, el ejercicio de la potestad jurisdiccional
corresponde en exclusiva a jueces y magistrados integrantes del poder judicial, y ello impide la
revisión por esta procuraduría de las resoluciones dictadas como consecuencia de la tramitación
de procedimientos judiciales. De hecho, esa modificación, de proceder, solo puede lograrse a
través de los recursos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico y su resolución incumbe a
los órganos específicamente determinados en dicho ordenamiento en función del tipo de
recurso de que se trate.
2. ABOGADOS, COLEGIOS DE ABOGADOS Y JUSTICIA GRATUITA
Son tres las reclamaciones recibidas durante el años 2011 que guardan relación con el
reconocimiento del derecho a litigar gratuitamente. En concreto, los expedientes 20110839,
20110664 y 20112122.
Todos ellos fueron remitidos a la Defensora del Pueblo, dado que en esta Comunidad
Autónoma no se ha producido una transferencia de competencias en materia de justicia y, en
consecuencia, esta institución no puede desarrollar actuación alguna de supervisión o control de
los órganos encargados de reconocer o denegar dicho derecho al no formar parte estos de la
Administración autonómica o local de Castilla y León.
El primero de dichos expedientes, en la fecha de cierre del presente Informe
continuaba abierto en la citada defensoría.
Sin embargo, los otros dos mencionados fueron archivados al no apreciarse por la
Defensora del Pueblo una actuación irregular de los órganos encargados de resolver sobre el
derecho a litigar gratuitamente que supusiera una infracción del ordenamiento jurídico o una
actuación ilegítima que impidiera o menoscabase el ejercicio de un derecho o legitimase la
intervención de la citada defensoría.
Además, en el expediente 20110664 por lo que se refería al comportamiento del
abogado que atendió la solicitud de información del reclamante a la que también se aludía en la
queja, la defensoría hizo saber a este último que de su actuación profesional podía derivarse
responsabilidad de carácter disciplinario y que dicha responsabilidad se podía exigir ante el
colegio de abogados al cual estaba adscrito el letrado en cuestión. En concreto, en este
supuesto también se aclaró por la Defensora del Pueblo que solo intervendría en el caso de que
planteada en forma la queja ante el colegio correspondiente, el interesado no recibiera
respuesta expresa a la misma en un plazo prudencial.
Por otro lado, en el expediente 20112122 la Defensora del Pueblo también aclaró al
reclamante, de conformidad con lo señalado en el art. 17 de la LO 3/1981, de 6 de abril,
reguladora de la institución del Defensor del Pueblo, la imposibilidad de su intervención al estar
pendiente el asunto de una resolución judicial.
Por último, parece oportuno aludir al expediente 20111681 en el que el reclamante
mostraba su disconformidad con la actuación de un colegio de abogados que al parecer había
archivado la denuncia formulada por aquel contra varios letrados. Dicha reclamación también se
remitió a la Defensora del Pueblo y fue archivada por esta.
3. ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA
En los expedientes registrados con los números de referencia 20110083,
20110627, 20110629, 20111547, 20110628 y 20110850 los reclamantes aludían a
cuestiones relacionadas con la situación de personas privadas de libertad, tales como solicitudes
de puesta en libertad, asistencia sanitaria penitenciaria, disconformidades con actuaciones de
funcionarios penitenciarios, traslados, etc.
La mayoría de las reclamaciones recibidas se han remitido a la Defensora del Pueblo
dada la falta de competencias de esta procuraduría tanto en relación con el contenido de dichas
reclamaciones como en relación con las administraciones implicadas en las mismas.
No fue remitido a dicha defensoría el expediente 20111547 en el que se aludía a las
lesiones sufridas por unos internos en un centro penitenciario situado en esta Comunidad
Autónoma.
En este expediente, en atención a la naturaleza del problema planteado en el mismo,
se decidió dar traslado de los hechos relatados a la Fiscalía correspondiente, que inició unas
diligencias de investigación. Dichas diligencias fueron finalmente archivadas en atención al
contenido del informe elaborado por el centro penitenciario en cuestión del que resultaba la
existencia de un grave altercado y la necesidad de sujeción y empleo de fuerza física
imprescindible, incidente que dio lugar a las oportunas sanciones disciplinarias. Todo ello, sin
perjuicio de que el reclamante pudiera reiterar la denuncia, si así le convenía, ante el juzgado
de instrucción correspondiente.
Tampoco se remitió a la Defensora del Pueblo la cuestión planteada en el expediente
20110850 en el que se aludía a una supuesta agresión a un interno por parte de un
funcionario de un concreto centro penitenciario.
También en este caso se remitió la reclamación a la Fiscalía correspondiente que al
igual que en el caso anterior inició las correspondientes diligencias de investigación.
4. REGISTRO CIVIL Y NOTARÍAS
A lo largo del año 2011 se han recibido 6 reclamaciones relacionadas con el
funcionamiento de los órganos encargados del Registro Civil y 1 queja relacionada con la
actuación de notarios.
Todos los expedientes relacionados con el Registro Civil se remitieron a la Defensora
del Pueblo, en atención a la circunstancia de que los órganos encargados del Registro Civil no
forman parte de la Administración autonómica o local de Castilla y León. En algunas de las
reclamaciones recibidas se planteaban problemas relacionados con inscripciones o con el
retraso en expedir certificados solicitados por los ciudadanos ante aquellos órganos.
No obstante, en el expediente 20111654 lo planteado por el reclamante fue la
indebida atención y trato incorrecto recibido de un funcionario que trabajaba en un registro civil
ubicado en esta Comunidad Autónoma.
Además, en el expediente 20111796 relacionado también con el Registro Civil, en
último término se planteaba por el reclamante la necesidad de que el Ministerio de Justicia
eliminara del servicio de atención al ciudadano el número 902, al existir un número alternativo
para el mismo fin. Además, se solicitaba también que se dotaran los medios físicos y personales
que permitieran una adecuada coordinación (consenso y unidad) entre la información que
emiten y reciben el centro o unidad de atención al ciudadano del Ministerio de Justicia y los
diferentes registros civiles.
Por lo que se refiere a la actuación notarial, en el expediente 20112423 se planteaba
una cuestión relacionada con los criterios a tener en cuenta en la aplicación de los aranceles
notariales. Esta institución, con posterioridad a la fecha de cierre del presente Informe, acordó
la remisión del expediente a la Defensora del Pueblo, por idénticas razones a las que
determinaron la remisión de las reclamaciones relativas al Registro Civil.
5. RECLAMACIONES FRENTE A ACTUACIONES DEL MINISTERIO FISCAL
En el año 2011 se han formulado dos reclamaciones en relación con la actuación del
determinados órganos del Ministerio Fiscal.
Concretamente se trata de los expedientes registrados con los números de referencia
20111396 y 20112096.
En ambos casos, las quejas fueron rechazadas dado que los órganos del Ministerio
Fiscal no se encuentran sujetos a las facultades de supervisión de esta procuraduría.
En relación con lo anterior, en el segundo expediente mencionado se trasladaron al
reclamante, entre otras, las siguientes consideraciones: “ (...) no parece que con carácter
previo a su formulación ante esta Procuraduría se haya dirigido a la autoridad u organismo al
que atribuye la actuación que la motiva, permitiéndole de este modo pronunciarse sobre su
contenido (...). El Ministerio Fiscal es una institución del Estado integrada en el Poder Judicial, o
como señala el artículo 2º del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, un órgano de relevancia
constitucional con personalidad jurídica propia integrado con autonomía funcional en el Poder
Judicial (...). En consecuencia, la Fiscalía no forma parte integrante de la Administración de esta
Comunidad Autónoma o de sus entes locales, razón por la que el contenido de su reclamación
excede del ámbito d competencias de esta Institución”.
6. SOLICITUDES DE ASESORAMIENTO
Por último, se engloban aquí tres expediente (20110815, 20111851 y 20111694)
en los que los reclamantes formulaban auténticas consultas en asuntos de su interés
pretendiendo una labor de asesoramiento ajena a la función que le atribuye su normativa
reguladora.
Precisamente por ello, los tres supuestos mencionados fueron rechazados, tras aclarar
a los reclamantes las funciones y ámbito de competencias de esta procuraduría.
Únicamente parece oportuno señalar, en relación con lo anterior, que en ocasiones los
ciudadanos se dirigen a esta institución solicitando asesoramiento cuando, tras recurrir a la vía
judicial, no han obtenido un pronunciamiento satisfactorio para sus pretensiones. En tales
supuestos lo que pretenden es que se les indique un nuevo camino a seguir y se les asesore
sobre el mismo.
ÁREA L
INTERIOR, EXTRANJERÍA Y EMIGRACIÓN
Expedientes Área....................................................... 120
Expedientes admitidos ............................................... 41
Expedientes rechazados ............................................. 18
Expedientes remitidos a otros organismos ................ 46
Expedientes en otras situaciones ............................... 15
1. INTERIOR
Bajo este epígrafe se agrupan las reclamaciones de los ciudadanos en las que se
abordan cuestiones de diversa índole, bien relacionadas con el tráfico y la seguridad vial, la
seguridad ciudadana, y las actuaciones vinculadas con protección civil, bien con distintos
aspectos y controversias que se suscitan en el ámbito de la regulación del juego y en el
desarrollo de espectáculos públicos de distinta naturaleza.
Durante el año 2011, los diversos temas que configuran este apartado, han
experimentado un notable aumento respecto al ejercicio anterior, dando lugar a la presentación
de un total de 104 quejas, (40 más que en el 2010), de las cuales 77, es decir, un 74% de las
quejas de interior, se referían a asuntos relacionados con el tráfico y la seguridad vial.
El resto de las reclamaciones, se han repartido de forma desigual, siendo 15 las
quejas presentadas concernientes a la seguridad ciudadana, 2 en el ámbito de la protección
civil y 5 sobre juego y espectáculos.
1.1. Tráfico y seguridad vial
En el año 2011 se recibieron un total de 70 quejas, (29 quejas más que el año
anterior) relacionadas con el tráfico, entre las cuales han predominado las controversias
suscitadas en materia de infracciones y procedimientos sancionadores, zonas de
estacionamiento regulado y las cuestiones vinculadas con la ordenación del tráfico y la
señalización vial.
Los problemas en el ámbito de la seguridad vial han dado lugar a la presentación de 7
quejas, con un claro predominio de las cuestiones vinculadas con la necesidad de mejorar o
adoptar medidas adecuadas en este ámbito, tanto en nuestras ciudades como en las carreteras
de la comunidad autónoma.
El grado de colaboración de las administraciones puede considerarse satisfactorio
tanto por la disposición a aceptar las resoluciones formuladas como por la pronta respuesta que
suelen obtener las peticiones de información que se dirigen en relación con estas cuestiones.
1.1.1. Expedientes sancionadores en materia de tráfico
1.1.1.1. Presunción de veracidad de las denuncias formuladas por los agentes de la
autoridad
Los ciudadanos continúan acudiendo a esta institución para enjuiciar la veracidad de
los hechos recogidos en los boletines de denuncia. En estos casos se informa al reclamante que
las denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico
hacen fe, salvo prueba en contrario, respecto de los hechos denunciados, sin perjuicio del deber
de aquellos de aportar todos los elementos probatorios, dotando de una presunción de
veracidad de naturaleza iuris tantum a la declaración de la autoridad en atención al riesgo que
las infracciones de tráfico suelen implicar, tanto para el que las comete, como para otros
usuarios de la vía.
Si los reclamantes no han presentado un escrito de alegaciones durante el
procedimiento o no han aportado las pruebas que desvirtúen los hechos denunciados, no puede
esta institución suplir esa inactividad del administrado. La actuación de esta procuraduría se
dirige a examinar si a lo largo del procedimiento sancionador se han respetado las garantías de
defensa del presunto infractor, pero sin discutir ni modificar los hechos denunciados.
Así ocurrió, entre otras, en la queja 20101112 cuyo objeto era la discrepancia entre
el hecho denunciado por un agente de la policía local de Soria que se encontraba realizando
funciones de vigilancia y control del tráfico y la versión de los mismos hechos del afectado. En
este caso se trataba de una infracción del art. 18.2 del RD 1428/2003, de 21 de noviembre por
el que se aprueba el Reglamento General de Circulación que establece expresamente la
prohibición de utilizar manualmente el teléfono móvil mientras se está conduciendo.
Como se ha dicho en la introducción, en este caso como en los similares, se indicó al
interesado que, en cuanto a la veracidad de los hechos denunciados por los agentes
encargados de la vigilancia del tráfico, el art. 76, (vigente en el momento de los hechos), del
RDL 338/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, disponía que las denuncias
efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico harán fe,
salvo prueba en contrario, respecto de los hechos denunciados, sin perjuicio del deber de
aquéllos de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho
denunciado.
Como ha declarado la Jurisprudencia, la denuncia constituye una comprobación
inmediata y directa de los hechos, que en el campo de las infracciones administrativas destruye
la presunción de inocencia. El riesgo que las infracciones de tráfico suelen implicar, para el que
las comete y para los demás, ha obligado a invertir la carga de la prueba dotando de una
presunción de veracidad a la declaración de la fuerza actuante de naturaleza iuris tantum.
En el curso del procedimiento sancionador el denunciado tiene la posibilidad de
proponer las pruebas que considere oportunas para desvirtuar la presunción de veracidad de la
denuncia en el plazo establecido para ello, es decir, dentro de los quince días siguientes a la
notificación (art. 12.1 RD 320/1994).
En todo caso, y como se ha dicho, la labor de esta institución únicamente puede
dirigirse a constatar si la Administración ha respetado en su actuación la totalidad de las
garantías formales exigidas por el derecho de defensa del presunto infractor, sin que resulte
posible discutir la veracidad de los hechos, de forma que la discrepancia con las decisiones
administrativas adoptadas siguiendo el procedimiento pertinente y dentro del marco de
competencias del órgano correspondiente, no puede considerarse constitutiva de una
irregularidad.
En cuanto al procedimiento sancionador tramitado, en el supuesto sometido a la
supervisión de esta institución, el informe remitido por el Ayuntamiento de Soria reconocía no
haber resuelto de forma expresa el recurso de reposición interpuesto, afirmando que había sido
desestimado mediante silencio negativo. Sin embargo, el silencio administrativo, positivo o
negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos
de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y
con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado.
Por tanto, desde un punto de vista formal, el Ayuntamiento de Soria al no resolver el
recurso de reposición interpuesto frente a la resolución sancionadora incumplió la obligación de
resolver sancionada en el art. 42 de la Ley 3/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
En este sentido, la falta de contestación, por parte de la Administración ha sido una
cuestión reiteradamente abordada por esta institución con ocasión de las diferentes quejas que
se nos plantean, incidiéndose por nuestra parte en la importancia de que los interesados
obtengan una respuesta de la Administración a su concreta solicitud en el sentido que se
considere conveniente, no siendo justificable la falta de contestación o resolución a los escritos
o recursos presentados por los ciudadanos, sea ésta positiva o negativa a sus pretensiones.
En consecuencia, se consideró necesario recordar al Ayuntamiento de Soria la
obligación legal de la Administración de resolver de acuerdo con el principio de eficacia
administrativa que debe inspirar toda actuación de la administración, y en cumplimiento de lo
dispuesto en los arts. 42 y ss de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La resolución fue aceptada por la citada Administración municipal
1.1.1.2. Notificación de las denuncias por infracciones de tráfico en el acto
La queja 20101419 hacía alusión a la disconformidad con dos sanciones en materia
de tráfico impuestas al mismo conductor por el Ayuntamiento de Valladolid, y a la existencia de
presuntas irregularidades en la tramitación de los correspondientes expedientes administrativos.
El informe remitido por la Administración hacía constar que incoado un primer
expediente sancionador como resultado de una denuncia formulada por un agente de la policía
local de Valladolid, por utilización manual durante la conducción de un dispositivo de telefonía
móvil, y notificada dicha denuncia al titular del vehículo denunciado, aquél formuló alegaciones
negando haber estado en la ciudad de Valladolid y adjuntando justificante de encontrarse
asistiendo a un curso en Madrid en la fecha y hora de la denuncia.
Por su parte, el informe del agente de la policía municipal denunciante, en relación
con las anteriores alegaciones, se ratificó en su denuncia.
A la vista de las alegaciones de denunciante y denunciado, la Administración anuló el
procedimiento sancionador inicial por el hecho descrito, procediendo seguidamente a incoar un
nuevo procedimiento por infracción del art. 65.5 j) la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos
a Motor y Seguridad Vial, es decir, por incumplir la obligación legalmente establecida en el art.
9 bis, apartado 1 de la citada Ley, de facilitar el titular de un vehículo, debidamente requerido,
la identidad del conductor del mismo en el momento de ser cometida una infracción.
Notificada esta nueva incoación, en sustitución del anterior procedimiento que quedó
anulado, el titular del vehículo presentó escrito de alegaciones reiterando que ni él, ni su
vehículo se encontraban en Valladolid en el día y a la hora de la denuncia porque tanto él,
como su vehículo se encontraban en Madrid, por lo que solicitaba el archivo del expediente
sancionador. No obstante lo cual, se dictó resolución sancionadora.
A este respecto, la infracción autónoma que establece el art. 9 bis.1 (como hiciera en
la anterior redacción de la Ley el art. 72.3) tiene virtualidad cuando no hubiera sido posible
determinar validamente la identidad del conductor en el acto de la denuncia.
Es decir, la obligación impuesta sólo existe cuando en el acto de cometerse la
infracción no es posible la identificación del conductor. Esta doctrina está directamente
vinculada con lo dispuesto en el art. 76 de la vigente Ley de Tráfico que regula la obligatoriedad
de la notificación personal en el acto de la denuncia, si bien establece la posibilidad de un
notificación posterior siempre y cuando se cumpla alguna de las siguientes circunstancias: a)
Que la denuncia se formule en circunstancias en que la detención del vehículo pueda originar
un riesgo para la circulación. En este caso, el agente deberá indicar los motivos concretos que
la impiden; b) Que la denuncia se formule estando el vehículo estacionado, cuando el conductor
no esté presente.; c) Que la autoridad sancionadora haya tenido conocimiento de los hechos a
través de medios de captación y reproducción de imágenes que permitan la identificación del
vehículo.
En el presente caso, el examen de la denuncia inicial permitió considerar que la
misma no se ajustaba a los requisitos exigidos por la regulación expuesta.
En el boletín de denuncia aparecía marcada, como causa de la no notificación en el
acto, la fórmula preescrita de “Imposibilidad de detener el vehículo” indicando el agente de la
policía municipal en las observaciones: “Encontrarse el vehículo en movimiento sin posibilidad
para detenerlo con seguridad”.
En cuanto a la motivación expuesta se objetó, por un lado que la descripción del
hecho dejaba claro que se trataba de una infracción que presuntamente fue realizada con el
vehículo en movimiento ya que la infracción consiste, precisamente, en la utilización del
dispositivo móvil mientras se conduce.
Y por otro, que hacía referencia, de forma abstracta y genérica, a una cuestión de
seguridad vial como justificación para no poder llevar a cabo la notificación personal en el acto,
sin concretar cuales eran las razones de seguridad referidas que impidieron la detención del
vehículo.
El modo de expresión formal de las razones expuestas y la falta absoluta de detalle
acerca de las circunstancias incluidas en el ámbito de la seguridad vial que, en concreto,
impidieron la comunicación inmediata del boletín de denuncia a la persona que conducía el
vehículo, conllevaron la falta de validez de la denuncia formulada, que carece de los requisitos
exigidos a tenor del art. 76 de la Ley de Tráfico que, como se ha expuesto establece la
obligación, por parte del agente, de indicar los motivos concretos que impiden la notificación en
el acto.
Como tampoco cumplía dicho boletín con lo previsto por el art. 10.2 del RD 320/1994,
de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en
materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuando establece que las
denuncias formuladas por los agentes de la autoridad sin parar a los denunciados no serán
válidas a menos que consten en las mismas y se les notifique las causas concretas y específicas
por las que no fue posible detener el vehículo.
Considerada insuficiente la fórmula utilizada, este incumplimiento legal y
reglamentario tenía como consecuencia la falta de validez de la denuncia, lo que implicaba la
trascendencia anulatoria de la omisión indicada.
En conclusión, el deber de colaboración que entiende el Tribunal Constitucional de
identificar al conductor solamente es exigible cuando no ha podido identificarse al conductor en
el acto. En otras palabras, es preferente el deber de la Administración de notificar e identificar
al conductor, que el subsidiario del particular de colaborar en la identificación del mismo. Si la
Administración incumple con su obligación, como fue el caso, no identificando al conductor al
notificarle la denuncia, y en su caso haciendo constar expresamente las razones que se lo han
impedido, no es de recibo que exija al particular esta labor de colaboración, más aun cuando,
como en el presente supuesto, el titular del vehículo manifestó desde el primer momento que él
era el conductor de su vehículo aquél día y a aquella hora pero, en otra ciudad.
Todas estas consideraciones se tuvieron en cuenta en la formulación de la siguiente
resolución al Ayuntamiento de Valladolid:
“Que por parte del Ayuntamiento de Valladolid se proceda a la revocación del acto de
imposición de sanción del expediente sancionador incoado con el número (...), contra
(...) por disconformidad con el ordenamiento jurídico en los términos expuestos en la
presente resolución”.
La resolución fue aceptada por el Ayuntamiento de Valladolid.
1.1.1.3. Denuncias voluntarias en materia de tráfico
En el marco de la formulación de denuncias en materia de tráfico y como viene siendo
constante, han sido objeto de tratamiento por esta procuraduría las reclamaciones relacionadas
con la naturaleza de las denuncias formuladas por los vigilantes o controladores de las zonas de
estacionamiento limitado. Si bien es cierto que, en general, no tienen la condición de agentes
de la autoridad, ello no significa que sus denuncias carezcan de valor alguno. Efectivamente no
gozan de la presunción de veracidad que reconoce el vigente art. 75 del RDLeg 339/1990 a las
denuncias formuladas por los agentes de la autoridad; sin embargo, sí deben tenerse en
consideración en el contexto de otras pruebas de la infracción, sin que pueda excluirse, como
prueba de cargo, la ratificación de los denunciantes en relación con los hechos de que se trate.
De esta forma, en los expedientes 20110032, 20110229, 20110347 o
20110354, entre otros, las denuncias formuladas por los vigilantes o controladores de las
zonas de estacionamiento limitado fueron ponderadas como un elemento probatorio a
considerar junto con el resto de las circunstancias que pudieran dar o negar verosimilitud a las
mismas. Así, constituyendo estas denuncias un elemento de valoración discrecional por parte
del órgano administrativo al que competía sancionar el hecho y tras considerar que la
Administración había cumplido con la adveración necesaria para destruir la presunción de
veracidad que ampara al presunto infractor, se procedió al archivo de las reclamaciones
presentadas al considerar que no concurría en ellas irregularidad alguna en la actuación
denunciada que pudiera ser objeto de una decisión supervisora.
La tramitación de denuncias voluntarias por infracciones de tráfico formuladas por
particulares fue objeto de tratamiento en el expediente 20111397.
Concretamente, el motivo de la queja hacía alusión a la falta de tramitación de una
denuncia voluntaria presentada por un particular ante el Ayuntamiento de Laguna Dalga,
(León), con fecha 27 de junio de 2011, por hechos, que podrían ser constitutivos de
infracciones en materia de tráfico, consistentes en el estacionamiento reiterado de una serie de
vehículos identificados fotográficamente sobre la acera de una calle de la localidad de Soguillo
del Páramo, a la altura de la vivienda del denunciante.
Solicitada la información correspondiente a la Administración municipal implicada, ésta
puso de manifiesto que no se había tramitado expediente sancionador de tráfico alguno porque
el Ayuntamiento carecía de policía local.
Ateniéndonos a los términos del informe remitido, si bien se afirmaba que no existían
problemas de estacionamiento en la calle objeto del presente expediente, lo cierto es que el
Ayuntamiento tuvo conocimiento, por medio de la denuncia presentada por un particular, de la
existencia de un vehículo que al parecer estacionaba reiteradamente sobre la acera de la
referida calle; vehículo identificado y del que incluso aportó varias fotografías en dicha
situación.
Pese a la constancia de estos hechos, constitutivos de infracción administrativa, la
Administración local no procedió a la adopción de acuerdo alguno en relación con la posible
incoación y posterior tramitación del correspondiente expediente sancionador, justificando su
inactividad en la carencia de policía local.
Sin embargo, éste no es motivo suficiente para hacer posible la renuncia del ejercicio
de las competencias atribuidas a esa Administración pública.
En este sentido, el art. 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Régimen Local, ordena a los municipios ejercer competencia en materia de ordenación
del tráfico de vehículos en vías urbanas en los términos que la legislación del Estado disponga,
en concreto en el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial (LSV), RDLeg 339/1990, de 2 de marzo.
EL art. 7 de la citada Ley de Tráfico, atribuye a los municipios la competencia de
ordenar y controlar el tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por
medio de los agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y
la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.
Este precepto atribuye también a los municipios la regulación de los usos de las vías
públicas mediante disposición de carácter general y, también, la retirada de los vehículos de las
vías urbanas y el posterior depósito de aquellos en los casos y condiciones que
reglamentariamente se determine.
La competencia tiene el carácter de irrenunciable, a tenor del art. 12 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y debe ejercerse por los órganos que la tienen atribuida
como propia.
Por otra parte, en lo concerniente al procedimiento sancionador, y a la denuncia de
las infracciones de tráfico, el art. 73 del RDLeg 339/1990 y el RD 320/1994, de 25 de febrero,
que aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial (RPST), en su art. 4, permiten que cualquier persona
formule denuncias por hechos que puedan constituir infracciones a los preceptos del Texto
Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
La denuncia de las infracciones de tráfico no es función exclusiva de los agentes de la
autoridad, ni constituye por tanto un cometido reservado a los agentes encargados de la
vigilancia del tráfico, siendo por el contrario una facultad reconocida en el Texto Articulado de
la Ley sobre Tráfico a cualquier persona.
Cualquier ciudadano está facultado para comunicar el hecho denunciado a la
autoridad competente y a ésta corresponde disponer la incoación del procedimiento,
correspondiendo al órgano instructor impulsar su tramitación, o bien, proponer su archivo en el
caso de que se declare la inexistencia de la infracción o la improcedencia de imponer sanción
alguna.
Cualquier ciudadano puede denunciar un hecho que atente a la normativa de tráfico,
si bien es cierto que las denuncias formuladas por particulares no gozan de presunción de
veracidad, motivo por el cual la infracción, supuestamente cometida, deberá acreditarse
posteriormente en el periodo probatorio.
Los hechos denunciados podrán ser tenidos por ciertos mediante la justificación de su
realidad por los adecuados medios probatorios, entre los que sin duda cabe reputar
comprendido, aunque sujeto a valoración, el testimonio del propio denunciante.
En aplicación del art. 73 LSV, en relación con los arts. 5 a 8 del RPST, las referidas
denuncias voluntarias deben cumplir unos requisitos para constituir un medio hábil de iniciación
del procedimiento sancionador: identificación del vehículo con el que se comete la supuesta
infracción, la identidad del denunciado y la relación circunstanciada del hecho, con expresión
del lugar, fecha y hora, y nombre, profesión y domicilio del denunciante.
Supuesto que la denuncia se considerara incompleta, procederá requerir al
denunciante para que aporte los datos que se consideraran oportunos, en cumplimiento del art.
71 de la Ley 30/1992, según el cual "si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que
señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se
requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los
documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido
de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo
42”.
En virtud de las consideraciones jurídicas expuestas, esta institución consideró
oportuno formular la siguiente resolución al Ayuntamiento de Laguna Dalga, (León):
“Que en atención a actuaciones futuras se proceda por el Ayuntamiento de Laguna
Dalga al ejercicio de las competencias que ostenta en materia de ordenación del
tráfico de vehículos en vías urbanas, así como a dar curso a las denuncias voluntarias
conforme a los preceptos legales citados”.
EL citado Ayuntamiento puso de manifiesto la aceptación de la resolución dictada.
En términos muy similares se planteó y resolvió la queja 20101908, motivada por un
problema de ordenación del tráfico en una calle de la localidad de Palaciosrubios, provincia de
Salamanca. A la vista de la documentación examinada y del informe de la Administración
municipal, resultaba obvio que en la calle referida no era posible la circulación de dos vehículos
de forma simultánea ni, consecuentemente, la circulación de un vehículo cuando otro
permaneciera estacionado o parado en la vía, por lo que las decisiones adoptadas por ese
Ayuntamiento, tanto la ordenación de la circulación en un único sentido, como la prohibición de
estacionamiento adoptadas, parecían ajustarse de forma adecuada a las circunstancias y
características técnicas de la vía.
Ahora bien, estas decisiones requerían de la adopción de medidas de vigilancia y
control para asegurar su eficacia y dar solución al conflicto existente porque, como el propio
informe reconocía y se ponía de manifiesto en la queja, se producían, con relativa frecuencia,
conductas infractoras en esta vía.
Pese a la constancia de estos hechos, constitutivos de infracción administrativa, ese
Ayuntamiento no había procedido a la adopción de acuerdo alguno en relación con la posible
incoación y posterior tramitación de expediente sancionador alguno, justificando su inactividad
en la carencia de medios personales y materiales y de policía local, por lo que, con la
fundamentación jurídica ya expuesta en el expediente anterior, se instó al Ayuntamiento de
Palaciosrubios, (Salamanca), para que ejerciera las competencias que ostenta en orden a
proceder a la tramitación de las denuncias voluntarias que se formularan ante dicha
Administración.
La resolución fue aceptada.
1.1.1.4. Infracciones y marcas viales
La improcedencia de la imposición de una sanción de tráfico así como de la retirada
de un vehículo de la vía, todo ello motivado por el carácter equívoco de las marcas viales
existentes motivó la tramitación del expediente 20110983.
En este caso, la policía local de León procedió a formular denuncia por
estacionamiento indebido, así como a la retirada del vehículo de la vía por encontrarse
estacionado en las proximidades de una intersección sin embargo, las alegaciones de la persona
afectada ponían de manifiesto la existencia de una señalización, en dicha intersección, que
delimitaba la presencia de una plaza de estacionamiento.
Las marcas viales, como exteriorización de las normas de tráfico, tienen por objeto
regular la circulación y advertir o guiar a los conductores y demás usuarios de las vías por lo
que, toda señal o marca vial debe expresar de forma indubitada el mensaje a que obedece, de
manera que el usuario de la vía pueda conocer la restricción o regla que se le impone o que se
aplica de modo claro y categórico.
Con esta premisa, en el presente caso, las fotografías que obraban en el expediente
ponían de manifiesto que, el día que se produjo el hecho presuntamente infractor, en la
intersección de las calles Campos Góticos y Paseo del Parque, en el lado izquierdo de la calzada
según el sentido de la marcha, existía una línea longitudinal blanca que delimitaba una zona
habilitada para estacionar, a la que se ajustó el conductor del vehículo al aparcar el mismo.
Si bien era cierto que, independientemente de su morfología, se trataba de una
intersección, o proximidad a la misma, no lo era menos que la marca vial existente en ese
momento indicaba la posibilidad de estacionar un vehículo, siempre y cuando se ajustara a la
plaza delimitada y no invadiera la calzada, como ocurrió en el presente caso.
Como precisaba el informe remitido por la Administración municipal, el art. 22 de la
Ordenanza Municipal de Tráfico del Ayuntamiento de León, una vez recogida la prohibición de
parar en lugares peligrosos o que obstaculizan gravemente la circulación, considera como tales
las intersecciones y sus proximidades, salvo las expresamente autorizadas y señalizadas, es
decir, la regulación municipal establece la posibilidad de estacionar en una intersección siempre
y cuando esté autorizado y señalizado expresamente.
La marca vial existente en la intersección referida, en el momento de la presunta
infracción, consistente en una línea longitudinal blanca dibujada delimitando una zona
reservada en la calzada, creaba el convencimiento y tenía la apariencia de la existencia de una
plaza destinada al estacionamiento, cuya señalización expresa tendría cabida en la excepción
prevista en la citada Ordenanza municipal.
De esta forma, el conductor del vehículo se ajustó a lo que la marca vial, como
exteriorización de las normas de tráfico, le indicaba. Si el vehículo se hallaba estacionado dentro
de la plaza delimitada y habilitada para esta finalidad, sin que hubiera otra señalización de
ningún tipo que indicara lo contrario, el estacionamiento realizado, además de estar previsto
por la Ordenanza, no podía suponer un peligro para el resto de los usuarios por lo que la
retirada del vehículo de la vía carecía de justificación alguna al no existir objetivamente el
hecho imponible de la tasa cobrada.
Por otra parte, el informe del Ayuntamiento no aclaró cuál era la concreta señalización
vial existente en aquel momento y que, como sustentaba, venía a reforzar la prohibición, como
tampoco indicó la finalidad o razón de ser de la zona delimitada por la línea longitudinal que
persiste tras la nueva señalización, posterior a estos hechos y consistente en una línea
longitudinal continua de color amarillo dibujada en el borde de la calzada, señalización expresa
de prohibición a la que no se hace referencia ni en la denuncia ni en la hoja de retirada del
vehículo.
A tenor de lo expuesto se consideró adecuado instar al Ayuntamiento de León a que
procediera, según el caso, bien a la estimación del recurso interpuesto, bien a la revocación del
acto de imposición de la sanción, por no haber incurrido la persona afectada en la comisión de
infracción tipificada alguna a la vista de la señalización vial existente en el momento de los
hechos, así como a la devolución de la liquidación del importe de la tasa girada por la retirada
del vehículo de la vía pública por los servicios municipales de la grúa.
En la fecha de cierre de este Informe anual no se había recibido respuesta del
Ayuntamiento de León expresando su postura frente a la resolución.
1.1.2. Estacionamientos indebidos de vehículos en zonas escolares
La queja 20101462, cuya tramitación finalizó en este ejercicio 2011, puso de
manifiesto los problemas de ordenación del tráfico y estacionamiento indebido, que se
originaban en las proximidades de los colegios San Juan Bosco, de Canalejas, Padre Manjón y
San José de Calasanz, de la ciudad de Salamanca, como consecuencia de la entrada y salida de
escolares de los centros educativos.
La copiosa información remitida por el Ayuntamiento de Salamanca no hizo sino
confirmar la existencia de un relevante y obvio problema de seguridad vial en el entorno de los
centros escolares a los que hacía referencia la queja.
Si bien las medidas de vigilancia y control por los agentes de la policía local adoptadas
por parte de ese Ayuntamiento resultaban necesarias e imprescindibles, no es menos cierto que
habían demostrado ser insuficientes y no suponían una solución real y definitiva a los
problemas que se planteaban.
Todas las cuestiones planteadas fueron tratadas y estudiadas desde el ámbito de la
seguridad vial en los entornos escolares, con especial atención a la máxima protección, como
objetivo prioritario, que debe dispensarse a los menores en su camino o acceso a los centros
escolares y para ello resulta necesario asegurar que todos los elementos viarios operan en sus
máximas condiciones de seguridad, minimizando la posibilidad de aparición de situaciones de
riesgo que puedan implicar accidentes.
Como se pudo constatar, a la vista de toda la documentación remitida por la
Administración municipal, en los entornos escolares mencionados en la queja, los problemas
más frecuentes eran las paradas y estacionamientos indebidos y las aglomeraciones y
retenciones. De esta forma, no sólo se producían problemas de seguridad vial sino también
problemas de movilidad durante las horas de entrada y salida de los colegios debido a la gran
afluencia de vehículos privados que llevan a los escolares a sus centros, generando retenciones
y alteraciones en el flujo normal del tráfico.
Ahora bien, siendo el elemento relevante en esta problemática la seguridad en el
entorno escolar, en ningún caso resultaba justificado el comportamiento infractor de los
usuarios de los vehículos privados que, finalmente, redunda en la seguridad del resto de
usuarios de la vía, especialmente de los menores. La sanción de estas conductas infractoras no
tiene una exclusiva finalidad económica, recaudatoria, sino que dichas conductas se sancionan
como constitutivas de hechos y comportamientos que implican graves riesgos para la seguridad
vial y que repercuten directamente en ésta, sin que la permisividad de tales conductas pudiera
suponer una solución a los problemas planteados.
Desde esta institución se consideró que la solución pasaba por elaborar un plan o
estudio sobre la seguridad vial en el entorno de los centros escolares que comprobara las
condiciones de seguridad existentes en cada uno de ellos, permitiendo así la implantación de las
medidas materiales, de carácter educativo, o de colaboración y participación necesarias para
mejorar el entorno escolar.
De esta forma, resultaba adecuado que el Ayuntamiento de Salamanca desarrollara
una política de protección de la seguridad vial en los centros escolares, identificando los
problemas y peligros existentes para establecer en consecuencia un conjunto de
recomendaciones que tengan capacidad de solucionar dichos problemas y todo ello con la
intervención, implicación y colaboración de los distintos servicios municipales, así como de los
centros escolares, (profesores, padres, menores y AMPA).
La búsqueda de soluciones requiere la identificación de los problemas existentes en
los desplazamientos a los colegios de forma individualizada, analizando todas las posibles
situaciones de desplazamiento de los niños y adolescentes, los problemas en los itinerarios y la
gestión de los accesos a los centros, ente otras cuestiones.
En todo caso, la elaboración de proyectos o programas para la mejora de la seguridad
vial en las proximidades de los centros escolares requiere el fomento de los desplazamientos a
pie, (lo que supone una mejora viaria que convierta las calles en ámbitos seguros de relación
entre los escolares) o en modos de transporte sostenible, fomentar la autonomía y la movilidad
sostenible entre los más pequeños y mejorar la seguridad ciudadana en el entorno escolar y la
seguridad vial en todos los medios de transporte que se utilicen en la ruta escolar. El objetivo
es garantizar a los niños una ruta segura, fomentar la actividad física de los escolares y su
independencia, así como las relaciones sociales entre los mismos con un modelo de movilidad
que reduzca el uso del vehículo privado para los desplazamientos al colegio.
Son numerosas las referencias encontradas sobre programas y proyectos piloto cuyo
objetivo fundamental es la mejora de la seguridad vial en los desplazamientos de los niños a
sus centros escolares, como ejemplos podemos mencionar el denominado autobús pedestre o
pedibus implantado en ciudades como Orense o San Sebastián, como alternativa al transporte
en coche de los escolares a los colegios, en el que grupos de niños van y vuelven andando
desde el colegio bajo la supervisión de unos “conductores” que habitualmente son padres
voluntarios; o el más extendido “Camino Escolar”, iniciativa cuyo objetivo es promover y facilitar
que la población infantil vaya a la escuela a pie y/o en bicicleta por una ruta segura y de una
manera autónoma, destacándose a este respecto las iniciativas llevadas a cabo en Madrid, San
Sebastián, Barcelona, Segovia y Albacete, en el marco de la Carta Europea de los Derechos de
los Peatones, establecida por el Parlamento Europeo el 12 de octubre de 1988.
A este respecto, la Comisión Europea elaboró ya en el año 2002, un documento
titulado “La ciudad, los niños y la movilidad” en el que se recogen los proyectos mencionados y
aspectos que merecen ser considerados en orden a la solución de los problemas puestos de
manifiesto en el presente expediente.
Asimismo, la Estrategia de Seguridad Vial para el periodo 2011-2020 del Ministerio del
Interior, en línea con las orientaciones políticas sobre seguridad vial de la Comisión Europea,
señala entre sus prioridades la de proporcionar entornos y trayectos escolares seguros, en el
ámbito de la protección a los usuarios vulnerables.
Finalmente, y en consideración a lo expuesto, se formuló la siguiente resolución al
Ayuntamiento de Salamanca, el cual la aceptó:
“Que por parte del Ayuntamiento de Salamanca se lleve a cabo la elaboración de un
informe o estudio técnico sobre los problemas de seguridad vial y de movilidad
existentes en el entorno de los centros escolares con el objetivo de desarrollar una
política de seguridad vial adecuada adoptándose las medidas técnicamente necesarias
para garantizar los desplazamientos escolares”.
1.1.3. Circulación y estacionamiento de vehículos pesados o de gran tonelaje
Las molestias y daños que origina la circulación de vehículos pesado a su paso por las
ciudades o por pequeñas localidades es un grave problema que de forma reiterada se plantea
ante esta procuraduría. A este respecto, en el expediente 20110181, actualmente en
tramitación se refiere la existencia de graves daños materiales presuntamente provocados por
la circulación diaria de camiones procedentes de una mercantil dedicada a la extracción de
minerales, así como a la falta del adecuado mantenimiento de la vía.
Por su parte, en la queja 20100485, las molestias y perjuicios venían provocados
tanto por la circulación de vehículos pesados a su paso por la localidad de Sahagún, como por
la existencia de un estacionamiento de camiones en la calle Tras la Estación, hechos que
suponían un deterioro de la calidad de vida de los vecinos, además de serios daños en la
pavimentación de las calles.
Iniciada la investigación oportuna, se solicitó información en relación con las
cuestiones planteadas al Ayuntamiento de Sahagún, procediéndose al archivo del expediente y
a la inclusión de esa Administración municipal en el Registro de Administraciones y Entidades
no colaboradoras, por la falta de respuesta a nuestras reiteradas peticiones de información.
No obstante, tras el archivo del expediente, la Administración local remitió el informe
relacionado con las cuestiones planteadas, a la vista del cual se procedió a la reapertura del
expediente y a dejar sin efecto la inclusión de esa Administración en el citado Registro.
Respecto a la ordenación del tráfico de vehículos pesados o de alto tonelaje por la
localidad de Sahagún, si bien esta institución carece de conocimientos técnicos en materia de
señalización de tráfico y circulación de vehículos a motor que nos faculten para hacer una
valoración técnica de la necesidad o no de una ordenación o señalización concreta, resultaba
obvio que el tránsito frecuente de vehículos de éstas características conlleva una serie de
molestias vinculadas a las emisiones sonoras, además de un riesgo para la seguridad vial de
todos los usuarios de la vía y un progresivo deterioro de las vías, más aún si el tránsito no se
ajusta a las normas y limitaciones establecidas.
En ningún caso se cuestionó la competencia que sobre la ordenación del tráfico en las
vías urbanas tienen atribuida los municipios, tanto a tenor de lo establecido por el art. 25.2 de
la Ley 7/1985, de 2 abril, de Bases del Régimen Local, como por el art. 7 a) de la Ley del
Tráfico.
Ahora bien, el art. 16 de la Ley de Tráfico establece la posibilidad de que cuando
razones de seguridad o fluidez de la circulación lo aconsejen, podrá ordenarse por la autoridad
competente otro sentido de circulación, la prohibición total o parcial de acceso a partes de la
vía, bien con carácter general o para determinados vehículos o usuarios, el cierre de
determinadas vías, el seguimiento obligatorio de itinerarios concretos. Incluso, para evitar
entorpecimiento a la circulación y garantizar la fluidez de la misma, se autoriza a interponer
restricciones o limitaciones a determinados vehículos y para vías concretas, que serán
obligatorias para los usuarios afectados.
Además, esta potestad de ordenación del tráfico se confirma cuando el referido texto
legal atribuye al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las
mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en
ella de las adecuadas señales y marcas viales, siendo la autoridad encargada de la regulación
del tráfico responsable de la señalización de carácter circunstancial en razón de las
contingencias del mismo y de la señalización variable necesaria para su control, de acuerdo con
la legislación de carreteras.
A este respecto, las marcas viales son signos externos que se dirigen a todos los
usuarios con el fin de ordenar la circulación y la determinación de cuál deba ser la señalización
más adecuada para regular el tráfico que no puede dejarse a la conveniencia de intereses
particulares de unos u otros vecinos, sino que debe ser evaluada desde un punto de vista
objetivo, siendo éste el criterio que debe inspirar cualquier actuación relativa a la señalización
viaria. La instalación de una señalización de tráfico no debe obedecer a la opinión subjetiva sino
que deberá valorarse su necesidad desde un punto de vista técnico para mantener la vía en las
mejores condiciones posibles de seguridad.
Es indudable, que existe un derecho subjetivo de los ciudadanos a circular con la
necesaria seguridad por las vías públicas cuyo tránsito corresponde regular a la Administración
en cualquiera de sus grados, y que ese derecho goza de prioridad frente a las meras
necesidades de garantizar la fluidez de tráfico.
No obstante ha de distinguirse entre el indudable derecho de los ciudadanos a
obtener seguridad viaria, y el posible derecho a exigir una actividad concreta de la
Administración que se plasme en la adopción de medidas determinadas que garanticen, a juicio
de los ciudadanos, esa misma seguridad.
El ejercicio de la potestad discrecional en la ordenación del tráfico viario ha de
verificarse a través de la adopción de los criterios técnicos más eficaces para conseguir esa
misma finalidad, criterios que dependen de multitud de complejas circunstancias y cuya
elección y acogimiento en el caso concreto han de deferirse al juicio ponderado de la
Administración encargada de velar por su correcta regulación.
Respecto al estacionamiento de camiones ubicado en la calle Tras la Estación, el
informe no aclaraba si el mismo existía o no, si había sido autorizado y regulado por ese
Ayuntamiento, o no. El informe sí reconocía el tránsito de camiones por dicha calle, y que no se
había limitado el acceso a vehículos de gran tonelaje porque en las inmediaciones de la vía hay
una empresa de construcciones y demoliciones.
En todo caso, y como se ha indicado, la regulación del tránsito de camiones, así como
la ubicación de un estacionamiento de camiones debe responder a criterios técnicos y no a
intereses subjetivos.
Por otra parte, considerando la presente cuestión desde la óptica de la salvaguarda de
los intereses humanos y la protección de derechos fundamentales como la salud, no podía
negarse que el constante ruido de los motores de los camiones tanto en su tránsito por la calle
Tras la Estación como cuando ponen en marcha sus motores tras su estacionamiento podía
afectar perniciosamente al derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio por inmisiones
sonoras (art. 18.1 CE) y a los derechos constitucionales a la protección de la salud (art. 43 CE),
a un medio ambiente adecuado (art. 45 CE) y a una vivienda digna (art. 47 CE).
El Tribunal Constitucional ha valorado en reiterados pronunciamientos la afección de
derechos constitucionales a consecuencia de la contaminación acústica, poniendo de relieve la
trascendencia del bien jurídico protegido al estar en juego los derechos de protección de la
salud, a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario, el bienestar y la calidad de
vida de los ciudadanos.
En diversas sentencias ha declarado que la exposición continuada a unos niveles
intensos de ruido que ponga en grave peligro la salud de las personas implica una vulneración
del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE), y que los derechos a la intimidad
personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio reconocidos en el art. 18 vienen referidos a
un aspecto de la vida de las personas directamente relacionado con el libre desarrollo de la
personalidad que tiene en el domicilio su ámbito principal, por ser este el espacio donde los
individuos, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, ejercen su libertad más
íntima, que se ve gravemente alterada por las inmisiones acústicas procedentes del exterior
cuando superan determinados límites.
En el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, con fecha 9 de agosto de 2009, se
produjo la entrada en vigor de la Ley 5/2009, de 4 junio, del Ruido de Castilla y León cuyo
objeto y finalidad es prevenir, reducir y vigilar la contaminación acústica, para evitar y reducir
los daños y molestias que de ésta se pudieran derivar para la salud humana, los bienes o el
medio ambiente, así como establecer los mecanismos para mejorar la calidad ambiental desde
el punto de vista acústico, en la Comunidad de Castilla y León.
Esta Ley establece la distribución competencial en materia de contaminación acústica,
entre la Administración de la Comunidad de Castilla y León y los municipios y provincias
comprendidos dentro de su ámbito territorial. En este sentido, la Ley del Ruido de Castilla y
León, en sintonía con los principios que informan el Pacto Local Autonómico, apuesta por la
descentralización, teniendo en cuenta el papel protagonista que la Administración local juega en
la defensa de los intereses de los vecinos, dada su proximidad, así como los intereses vecinales
implicados, favoreciendo la máxima eficacia y eficiencia en la aplicación de las acciones dirigidas
a prevenir, reducir y vigilar la contaminación acústica desde la Administración local.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en
su art. 2 que para la efectividad de la autonomía local garantizada constitucionalmente, el
Estado y las Comunidades Autónomas, a través de su legislación, deberán asegurar a las
Entidades Locales su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a sus
intereses, mediante la atribución de competencias, de acuerdo con los principios de
descentralización y de máxima proximidad de la actuación administrativa a los ciudadanos.
En esta línea, el art. 83 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla
y León, preceptúa que la Comunidad Autónoma, en el marco de las competencias que tenga
asumidas, y a través de las leyes reguladoras de los distintos sectores de acción pública,
atribuirá a los municipios y provincias las competencias que su derecho a la autonomía
demande, de acuerdo con lo establecido en el art. 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de
Régimen Local.
De esta forma, la Ley del Ruido, en su art. 4.2 otorga competencias a los
ayuntamientos, entre otras, el control del cumplimiento de esta Ley, la exigencia de la adopción
de las medidas correctoras necesarias, el señalamiento de las limitaciones correspondientes en
caso de incumplimiento de las medidas requeridas, así como la imposición de las sanciones
administrativas que se deriven de las infracciones cometidas dentro de su ámbito de actuación,
otorgando la potestad sancionadora, con carácter general, en lo concerniente a esta Ley, a los
ayuntamientos correspondientes (art. 57).
Considerando todo lo expuesto, puede asegurarse que la normativa vigente y
aplicable en esta materia otorga un papel preponderante a las entidades locales, así como
mecanismos legales para, en el ejercicio de sus competencias, adoptar una serie de medidas y
soluciones ante un problema como el descrito en la presente queja.
En situaciones como la planteada, la Administración local debe intervenir en el
ejercicio de las competencias atribuidas por la legislación expuesta, en defensa de derechos
preferentes como el bienestar y la calidad de vida de los vecinos y de protección de la salud, a
la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario, verificando la situación y llevando a
cabo mediciones de los niveles de emisiones sonoras debiendo adoptarse las decisiones o
actuaciones consecuentes con los hechos en consonancia con las competencia que en medio
ambiente y ordenación del tráfico tiene el Ayuntamiento de Sahagún.
No obstante en el desarrollo y cumplimiento de la normativa expuesta y en el ejercicio
de sus competencias se indicó que podría resultar aconsejable la aprobación por parte del
Ayuntamiento de Sahagún de una ordenanza que regulara tanto el tránsito de camiones o
vehículos pesados por la localidad, como su estacionamiento.
Por último, examinadas las Normas Urbanísticas Municipales de Sahagún (BOP de 4
de enero de 2008) se constató que la calle Tras la Estación, (en la que parece ser su zona más
amplia), desde su intersección con la CL-611 (Avenida de la Constitución o Avenida del Conde
Ansúrez), hasta su cruce con la calle Doce de Junio, forma parte del entorno o ámbito de
protección del Bien de interés Cultural del Camino de Santiago de forma que las actuaciones y
usos de esa zona deben respetar y ajustarse a lo previsto tanto en la Ley 12/2002, de 11 de
julio, de Patrimonio Cultural de Castilla y León, como en su reglamento de desarrollo.
En virtud de todo lo expuesto, se consideró oportuno formular la siguiente resolución
al Ayuntamiento de Sahagún, que fue aceptada por el mismo:
“Que por parte de personal técnico perteneciente a ese Ayuntamiento o a la
Diputación Provincial, se proceda a valorar las circunstancias de todo orden que
concurren en la localidad de Sahagún y, en especial en la calle Tras la Estación, con el
fin de decidir sobre la ordenación del tráfico de vehículos pesados y la necesidad de
prohibir o limitar el paso de éstos, e instalar la señalización de tráfico que
corresponda.
Que por parte del Ayuntamiento de Sahagún se proceda a incoar el correspondiente
expediente administrativo al objeto de verificar la realidad del estacionamiento de
camiones o vehículos pesados en la calle Tras la Estación, así como de las molestias
que el mismo provoca y, en atención a la normativa vigente expuesta, acordar las
medidas tendentes a su solución adoptando las oportunas resoluciones.
Que por parte de ese Ayuntamiento se valore la necesidad y conveniencia de iniciar
los trámites correspondientes para la elaboración y aprobación de una Ordenanza que
regule el tránsito o circulación de vehículos pesados así como su estacionamiento en
la localidad de Sahagún”.
1.2. Ordenación del tráfico y seguridad vial
1.2.1. Señalización vial
El deber de mantener en las debidas condiciones de seguridad la vía pública con el fin
de evitar accidentes se desprende de lo establecido en el art. 25.2 b) de la LBRL, de 2 de abril
de 1985 (LBRL) y en el art. 7 a) del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de
Vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por RDLeg de 2 de marzo de 1990.
El primero de dichos preceptos atribuye a los ayuntamientos la facultad de ordenar el
tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, mientras que el segundo les concede
atribuciones para regular el tránsito y circulación de vehículos y peatones por las mismas vías,
así como la posibilidad de disponer la señalización correspondiente de acuerdo con los
principios racionales y técnicos que exige la materia circulatoria, constituyendo una facultad
discrecional de la Administración.
Por tanto el ejercicio de la potestad discrecional en la ordenación del tráfico viario ha
de verificarse a través de la adopción de criterios técnicos cuya ponderación corresponde a la
Administración.
En este ámbito, el origen de la queja 20101143 era la presunta inadecuación de la
ubicación de un panel o cartel informativo, así como de una señal de tráfico, a la altura del
número 28 de la Carretera de Medina, concretamente en la esquina con la calle La Paz, de la
localidad de Paradinas de San Juan.
En cuanto a la ubicación del cartel o panel informativo, el informe de la Administración
municipal puso de manifiesto que éste no se encontraba colocado en la fachada de
determinado inmueble, sino sobre unos postes en la acera, sin que su instalación supusiera una
limitación de la propiedad, ni impidiera las tareas de limpieza y mantenimiento del inmueble y
ningún dato concreto y objetivo se aportaba de contrario que permitiera considerar la existencia
de perjuicio alguno para la persona titular del inmueble.
Distinta consideración mereció la ubicación de la señal vertical de tráfico de limitación
de la velocidad, a 30 kilómetros por hora.
La instalación de la señalización vial debe responder a la necesidad de aumentar la
seguridad vial, así como la eficacia de la circulación ateniéndose a criterios técnicos que
garanticen estos objetivos.
En este caso la limitación específica de velocidad se encontraba en una de las
entradas al casco urbano, si bien en la fotografía aportada con el escrito de queja podía
apreciarse que su estado de conservación (doblada y deteriorada), y su ubicación, justo debajo
del panel informativo, a escasa altura del suelo, podía hacerla ineficaz para los fines a los que
sirve.
Podía resultar ineficaz técnicamente por su ubicación y su estado de conservación sin
que se pudieran hacer mayores apreciaciones sobre sus condiciones técnicas que, además de
no constatarse por la fotografía, excedían del ámbito y competencia de esta institución.
En todo caso, la Administración competente debe velar por la perfecta ubicación y
visibilidad de una señal de tráfico debido a la repercusión directa que la misma puede tener en
la seguridad vial. El deber de instalar la señalización adecuada a las características de las vías, a
los fines de salvaguardar la seguridad de quienes las utilizan corresponde a la Administración
titular de las mismas.
Al Ayuntamiento de Paradinas de San Juan, como titular de las vías de su municipio,
incumbe el deber de instalar la señalización y marcas viales adecuadas a las características de
las vías, con el fin de salvaguardar la seguridad de quienes las utilizan, siendo éste el criterio
que debe inspirar cualquier actuación relativa a la señalización viaria.
Estas consideraciones dieron lugar a la formulación de una resolución al Ayuntamiento
de Paradinas de San Juan, (Salamanca) en la que se instaba a que, previo el informe técnico
que correspondiera, se adoptaran las medidas precisas y se llevaran a cabo las actuaciones
necesarias, en orden a determinar la adecuación de la señalización vertical de limitación de
velocidad a las características de la vía, de forma que se garantizara la seguridad de los
usuarios.
El citado Ayuntamiento no consideró oportuno aceptar la resolución formulada.
En el ámbito de esta problemática, la insuficiencia de la señalización vial existente en
la localidad de Viloria de la Jurisdicción, perteneciente al municipio de Onzonilla (León) y la falta
de cumplimiento de la resolución formulada por esta procuraduría de fecha 27 de noviembre de
2009, motivó la presentación de la queja 20110321.
Con la salvedad de la carencia de conocimientos técnicos en materia de señalización
de tráfico y circulación de vehículos a motor que faculten a esta procuraduría para hacer una
valoración técnica de la necesidad o no de una ordenación o señalización concreta, sobre su
adecuación técnica o sobre su suficiencia, en la resolución de fecha 27 de noviembre de 2009,
aceptada por el Ayuntamiento de Onzonilla, y cuyo alegado incumplimiento dio lugar al inicio
del presente expediente, se instó a la adopción de las medidas y actuaciones necesarias para
instalar la señalización y marcas viales adecuadas a las características de las vías urbanas del
municipio, de forma que se garantizara la seguridad de todos los usuarios de las mismas, y ello
previa elaboración de un informe técnico, al ser éste uno de los criterios prevalentes en
cuestiones de seguridad vial.
Sin embargo, de la información remitida no se pudo concluir que por parte de esa
Administración municipal se hubiera procedido a la elaboración de informe técnico alguno, de
forma que no pudo constatarse que la señalización vial llevada a cabo respondiera a criterios
técnicos y se adecuara a ellos.
Aunque las fotografías remitidas por el Ayuntamiento permitían apreciar que en
algunas vías se había pintado la línea divisoria de los carriles de circulación, así como la
señalización horizontal de un ceda el paso, y dos pasos de cebra, no se pudo constatar que
dicha señalización fuera suficiente, eficaz o adecuada, y que se hubiera llevado a cabo
conforme a las indicaciones de informe técnico alguno.
Como ejemplo, se destacó un paso de cebra del que la Administración aportó una
fotografía, que se encontraba prácticamente en una curva, a la altura de un desvío o
bifurcación, instando al tránsito de peatones en un punto de alto riesgo para su seguridad, más
aún si se observaba que uno de los lados del paso no disponía de acera, ni de espacio alguno
para que los peatones transitaran, además de no cumplir con las exigencias que la Ley 3/1998,
de Accesibilidad y Supresión de Barreras de Castilla y León establece en relación con estos
pasos.
En todo caso, reconociendo y valorando el esfuerzo que para esa Administración
municipal supuso la instalación de la señalización vial realizada, resultó adecuado y prudente
dirigirnos al Ayuntamiento de Onzonilla (León), instándole a que procediera a la elaboración de
los informes técnicos oportunos que valoraran las circunstancias de todo orden que concurrían
en la localidad de Viloria de la Jurisdicción, al objeto de verificar la idoneidad y eficacia de la
señalización y marcas viales realizadas, así como la necesidad de ampliar la misma o adoptar
mecanismos adicionales que velaran por la seguridad de los peatones y conductores.
El Ayuntamiento de Onzonilla se mostró a favor del cumplimiento de nuestra
resolución.
1.2.2. Seguridad vial
Uno de los aspectos de mayor relevancia, trascendencia y gravedad en el ámbito de la
seguridad vial es el de la siniestralidad vial de los peatones y, en especial, los atropellos en
zona urbana.
A este respeto, el expediente registrado con el número de referencia 20110027,
hacía alusión al grave problema de seguridad vial que afecta a la Avenida de Reyes Leoneses
de la ciudad de León, en concreto a la elevada siniestralidad peatonal en dicha vía.
Como constataba el último Informe elaborado y publicado por la Dirección General de
Tráfico (DGT), sobre Accidentes de tráfico en zona urbana en España 2009, los atropellos son la
primera causa de muerte por accidente de tráfico en la ciudad.
Si bien es cierto que la mayoría de las victimas mortales se producen en carretera,
también lo es que un número importante de estos fallecimientos se registra en las zonas
urbanas. Así, de acuerdo al Anuario Estadístico elaborado por la DGT para el año 2009, de un
total de 2.814 muertes producidas en accidentes de tráfico, 684 fueron en zonas urbanas, lo
que supone un 24% del total de muertes. En cuanto a los peatones, de un total de 10.889
víctimas, 9.640 lo fueron en zona urbana y con motivo de estos accidentes se produjeron 470
muertes, de las que 269 tuvieron lugar en zonas urbanas.
Estos datos, unidos al incuestionable drama humano que hay en cada uno de ellos
ponen de manifiesto el carácter especialmente vulnerable de los peatones como usuarios de la
vía, lo que hace necesario que desde todos los ámbitos de la sociedad se desarrolle una
especial defensa, cultura y consideración de los desplazamientos peatonales, con un
tratamiento jurídico específico que dote al peatón, como decimos, de una especial protección.
En el marco jurídico comunitario, el Parlamento Europeo adoptó, con fecha 12 de
Octubre de 1988, una Resolución sobre los derechos de los peatones, en la llamada Carta
Europea de los Derechos del Peatón y, mediante el Reglamento (CE) 78/2009, de 14 de enero,
del Parlamento Europeo y Consejo, se regula la homologación de vehículos en lo que se refiere
a la protección de los peatones y otros usuarios vulnerables de la vía pública.
Dentro del derecho de la circulación estatal, el RDLeg 339/1990, de 2 de marzo por el
que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial dedica su art. 49 a la circulación de los peatones, que encuentra su desarrollo
normativo en los arts. 121 a 125 del RD 1428/2003, de 21 de noviembre por el que se aprueba
el Reglamento General de Circulación, regulando los distintos aspectos de la circulación de los
peatones: por zonas peatonales, por la calzada o el arcén, la circulación nocturna, los pasos
para peatones y el cruce de calzadas y la circulación en autopistas y autovías.
La atención de la normativa de tráfico a la figura del peatón y su forma de conducirse
es un indicio de la magnitud del problema que representan los atropellos de peatones, así como
de la voluntad del legislador de solucionarlo o al menos paliarlo mediante su regulación.
Asimismo, el art. 57.1 de la Ley de Seguridad Vial impone al titular de la vía la
responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de
seguridad para la circulación y de la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales
y marcas viales.
La expresión "mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación"
constituye un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido habrá que integrar teniendo en
cuenta las circunstancias del caso concreto; y el término "posibles" conduce necesariamente a
la fijación de los niveles exigibles de eficiencia para la disminución de riesgos en la gestión del
servicio público de carreteras o de vías públicas; la fijación de ese estándar está en función del
desarrollo de la Administración pública y de la sociedad donde se centra su actividad al servicio
objetivo de los intereses generales.
El deber de cuidado no se agota con la colocación fija o circunstancial de una señal de
tráfico determinada, sino que alcanza a todas las medidas encaminadas a proporcionar
seguridad en la circulación.
Por lo que respecta a la ciudad de León, el último Informe elaborado y publicado por
la Dirección General de Tráfico (DGT) sobre Accidentes de tráfico en zona urbana en España
2009, situó a León como la capital de provincia de España con el mayor número de peatones
víctimas de accidentes de tráfico en el año 2009.
A este respecto, el Plan Integral de Movilidad Sostenible para la ciudad de León
desarrollado por el Ayuntamiento de esta ciudad en septiembre de 2009 ya establecía como
prioritarias en el municipio de León, al objeto de reducir su siniestralidad, las actuaciones sobre
los calificados como principales “puntos negros” de accidentes detectados en el municipio por
su elevada siniestralidad (atropellos y colisiones que se producen en ellos). Entre estos puntos
negros se encuentra la Avenida de Reyes Leoneses.
Asimismo, en el capítulo dedicado al Plan Especial de Seguridad en la Red Viaria de la
Ciudad se reconoce que, aunque la evolución observada es esperanzadora en el sentido de que
se están produciendo descensos importantes en el número total de accidentes, así como en la
lesividad de los mismos con relación a su gravedad, en el análisis detallado por causas, se
observa que aumenta el número de atropellos y salidas de vía, lo que representa un hecho
preocupante. Con estos antecedentes, el citado Plan de Movilidad, en su capítulo dedicado al
Plan Sectorial de Movilidad Peatonal, entre las medidas para la recuperación de la ciudad para
el peatón establece la llamada “Red de itinerarios peatonales” en la que se agrupan los
“caminos” más utilizados y con mejor funcionalidad “por criterios de conectividad, estándares
de diseño y por tener en sus márgenes importantes actividades, tanto a nivel ciudad como de
barrio, que atraen flujos de viandantes y ayudan a potenciar su carácter de eje de ciudad”.
En esta red de itinerarios peatonales se incluyen los llamados “Itinerarios de ciudad”
(recogen la movilidad de media distancia entre barrios, acercamiento al centro y también el
acceso a los equipamientos y servicios del barrio, básicamente por motivos de viaje habituales,
trabajo, estudio, consumo) entre los que se incluye la Avenida de los Reyes Leoneses como
«eje del sector Eras de Renueva donde se localizan importantes servicios y equipamientos de la
ciudad, Musac, Auditorio, Junta de Castilla y León, EREN, y que funcionan como un nuevo
“centro de atracción de viajes”, que pueden hacerse a pie al estar a una distancia razonable del
Centro. Los estándares de urbanización son amplios pero la ordenación de los cruces
peatonales es poco favorable a los viandantes en las intersecciones con el viario local. Una
actuación puntual para dar continuidad a viandantes y la introducción de esquemas de
“calmado del tráfico” facilitarían la movilidad peatonal haciendo posible el aumento de los
recorridos a pie tanto para residentes como para usuarios y visitantes».
De todo lo expuesto se concluyó que, si bien esa Administración municipal había
desarrollado y puesto en practica distintas actuaciones con el objeto de solventar o paliar el
grave problema que suponen los atropellos de peatones, en concreto en la Avenida Reyes
Leoneses, dichas medidas se habían revelado como insuficientes
Es obvio que la fragilidad de los peatones, en especial de niños y mayores, hace
necesario que se adopten medidas que garanticen su especial protección y el ejercicio de su
derecho a la movilidad segura y sostenible. No se tata de resolver los problemas del tráfico,
entendidos básicamente como la circulación de vehículos a motor, sino de garantizar unas
condiciones adecuadas de movilidad, de movimiento, de las personas atendiendo a criterios
ambientales, sociales y económicos.
En ese sentido, el referido Plan de Movilidad propone una serie de actuaciones con
esta finalidad que pueden resumirse en una primera fase consistente en:
municipio.
Conocido lo anterior, se definen las medidas de actuación propuestas encaminadas a
reducir la siniestralidad:
bicicletas, etc.), edad del parque de vehículos y otras características de los mismos.
señalización y de la normativa, estado físico y psíquico, etc.
motocicletas, interacción con el peatón, cruces, pasos de cebra, etc.
sanitaria, servicios de retirada de vehículos, servicios de limpieza y de reposición y puesta a
punto del viario para su puesta en servicio nuevamente tras el siniestro), tiempos de llegada y
actuación, etc.
Como actuaciones transversales a las anteriores, el Plan de Movilidad incluye:
con las actuaciones previstas y la definición de los recursos destinados al mismo (económicos,
materiales y humanos), dando prioridad al logro de una reducción de los accidentes y su
lesividad allí donde son más numerosos: en su localización (puntos negros), en su dimensión
temporal (cuándo se producen: a las salidas de los colegios, en hora punta/valle, etc.), en las
causas más frecuentes y en los colectivos con mayor cuota de participación en la siniestralidad
(como responsables o como víctimas).
colaborar informando al Ayuntamiento de los elementos que han detectado y que incrementan
la peligrosidad en la circulación viaria.
vial.
Como ya se indicara en la resolución anterior de esta institución dirigida al
Ayuntamiento de León, también relacionada con los problemas de seguridad vial que sufrían los
peatones en la Avenida de Reyes Leoneses de la capital, (20081184), y que no recibió
respuesta de la Administración municipal, la única seguridad para todos los intervinientes en la
circulación, tanto peatones como conductores, sólo puede lograse mediante el cumplimiento de
las normas de ordenación del tráfico impuestas, que eviten interferencias entre los distintos
usuarios de la vía.
Tanto los peatones como los conductores de los vehículos deben transitar en la
confianza de que nada va a interferir su normal trayectoria, principio de confianza que rige en
esta materia, aunque también es cierto que dicho principio no tiene un carácter absoluto y que
además en determinados supuestos -personas mayores, niños o discapacitados- dicho principio
cede en favor del principio de conducción defensiva, obligando a los conductores a adoptar un
plus de diligencia ante la posibilidad de conductas extrañas o anómalas.
Tampoco cabe desconocer que la Administración debe perseguir el objetivo de
eliminar los riesgos de producción de accidentes de tráfico, entre los cuales cobran especial
relevancia dentro de la ciudad los atropellos, puesto que el peatón es la parte más débil en caso
de conflicto con un vehículo.
Los problemas de tráfico llevan consigo, en general y en todos los casos, la adopción
de una serie de medidas que tiendan a reducir los accidentes de circulación y que posibiliten la
convivencia de vehículos y peatones en la utilización de las vías públicas, medidas que
comprenden actuaciones educativas y de formación vial, de vigilancia y control, actuaciones
sancionadoras y también de ordenación del tráfico de acuerdo con las peculiares características
de cada vía.
En consecuencia, se consideró oportuno formular la siguiente resolución al
Ayuntamiento de León:
“Que por el Ayuntamiento de León, y previo informe técnico, se valore la procedencia
de adoptar en la Avenida de los Reyes Leoneses, alguna medida de refuerzo de la
señalización o de la infraestructural vial, para garantizar el respeto a las normas de
tráfico, especialmente la observancia de los límites de velocidad y la preferencia de los
peatones en los pasos señalizados.
Que se valore la procedencia de adoptar las actuaciones previstas en el Plan Integral
de Movilidad Sostenible para la ciudad de León desarrollado por el Ayuntamiento de
esta ciudad en septiembre de 2009, o las que técnicamente se consideren adecuadas,
en orden a solventar o paliar el grave problema que suponen los atropellos de
peatones, en concreto en la Avenida Reyes Leoneses de la ciudad.
Que por parte del Ayuntamiento de León se intensifique y refuerce la vigilancia y
control en los pasos de cebra de la ciudad, especialmente en aquellos que presentan
elevados índices de siniestralidad, como es el caso de los ubicados en la Avenida de
los Reyes”.
En la fecha de cierre de este Informe anual no se había recibido respuesta del
Ayuntamiento de León expresando su postura frente a la resolución dictada con fecha 13 de
septiembre de 2011.
También en materia de seguridad vial en el ámbito urbano, el expediente 20100583
cuya tramitación finalizó en el año 2011 ponía de manifiesto como los autobuses urbanos de
Valladolid cuando realizan su incorporación a la calle García Lesmes, desde la calle Panaderos
invaden una de las aceras de dicho cruce, con el consiguiente peligro para los peatones que en
alguna ocasión han visto directamente afectada su seguridad personal.
En respuesta a nuestra solicitud de información, el Ayuntamiento de Valladolid
remitió, en un primer momento, un informe elaborado por la empresa de Autobuses Urbanos de
Valladolid, S.A. que ponía de manifiesto que los autobuses estaban técnicamente habilitados
para circular por cualquier vía y que el lugar cuenta con la suficiente visibilidad y además no
existe la posibilidad de circular por otra vía alternativa, además de un informe únicamente
sobre las características técnicas de la vía.
En este caso el Ayuntamiento de Valladolid obvió en todas sus comunicaciones con
esta institución el hacer un pronunciamiento expreso y concreto sobre los hechos denunciados
y el problema de seguridad vial existente que se deduce de las manifestaciones de la persona
que interpuso la queja, así como del silencio de esa Administración que pudiendo haber
aclarado de forma sencilla la posibilidad o no de que los autobuses realicen el giro en dicha
intersección sin invasión de la acera no lo hizo.
En todo caso, el dato más relevante en esta cuestión se encontraba en la existencia
de un centro escolar a escasos metros de esa intersección lo que, entre otras consideraciones,
permitía suponer la frecuencia con la que dicho cruce, prácticamente contiguo al acceso al
centro, es transitado de forma masiva por los escolares y sus familiares.
Esta circunstancia exige, especialmente en atención a la salvaguarda de los menores,
que se extreme la adopción de medidas que garanticen la seguridad de los niños así como del
resto de peatones, en el denso tránsito que se origina en el acceso al colegio, sin olvidar que el
tránsito diario de peatones debe verse garantizado con la adopción de mecanismos o medidas
que consigan la adecuación del tráfico o circulación del transporte público por dicha
intersección, así como por el resto de la ciudad con carácter general, a las condiciones y
características de la vía en aras de la seguridad vial, así como la obligación de la Administración
de garantizar y poner todos los medios a su alcance para minorar los riesgos que se decían
concurrentes.
En este ámbito, el art. 25.2 b) de Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local atribuye a los Ayuntamientos la facultad de ordenación del tráfico de
vehículos y personas en las vías urbanas, y el apartado a) del mismo artículo les impone,
asimismo, el deber de velar por la seguridad en los lugares públicos.
Es indudable que el ejercicio de esas facultades se desarrolla dentro del ámbito de la
potestad discrecional de la Administración, en cuanto a su concreta aplicación, que deriva de la
necesidad de ponderar los complejos intereses en juego a través de la regulación del tráfico
viario en una ciudad de importantes dimensiones, necesidad que requiere conocimientos
técnicos especializados y que no puede ser sustituida por los criterios particulares y meramente
subjetivos de los ciudadanos.
Sin embargo, y como han reconocido innumerables pronunciamientos judiciales y
hemos puesto de manifiesto en diversas ocasiones, existe un auténtico derecho subjetivo de los
ciudadanos a que se adopten las medidas que, de una manera realmente eficaz, garanticen la
seguridad de la circulación viaria peatonal cuyo tránsito corresponde regular a la Administración
en cualquiera de sus grados y que ese derecho goza de prioridad frente a las meras
necesidades de garantizar la fluidez de tráfico, pudiendo ser exigido su cumplimiento a través
del procedimiento judicial contencioso-administrativo en el caso de que la Administración no lo
asegure de manera eficaz por todos los medios a su alcance. Evidentemente ese control judicial
no puede eludirse bajo el pretexto del ejercicio de la potestad discrecional que pueda
corresponder a los entes públicos en el ordenamiento del tráfico viario. No obstante, se recordó
que el ejercicio de la potestad discrecional en la ordenación del tráfico viario ha de verificarse a
través de la adopción de los criterios técnicos más eficaces.
Estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución al
Ayuntamiento de Valladolid que no consideró adecuado aceptarla.
“Que por parte del Ayuntamiento de Valladolid, previo el informe técnico que
corresponda, se adopten las medidas precisas y se lleven a cabo las actuaciones
necesarias bien en la intersección de las calles Panaderos con García Lesmes, bien
respecto al servicio de transporte público, en orden a garantizar la seguridad de todos
los usuarios, en especial de los menores que acuden al centro escolar próximo”.
Por último, y en lo que respecta a la seguridad vial en las carreteras de la Comunidad
Autónoma, como ejemplo, en el expediente 20110314 se puso en conocimiento de esta
institución la persistencia de los problemas de seguridad vial que afectaban a la carretera que
une las localidades de Cacabelos y Villafranca del Bierzo (León), a su paso por Pieros.
La queja que dio origen a este expediente se centraba en dos cuestiones: la
inexistencia de paso de peatones en la travesía; y el hecho de que los resaltes colocados no
ocupaban toda la calzada, lo que daba lugar a que los conductores invadieran el carril de
circulación contrario con la finalidad de evitar estos dispositivos.
En cuanto al paso de cebra, el informe remitido por la Administración autonómica
constataba la instalación de un paso de cebra en el punto con mayor tránsito de peatones,
existiendo, en ambos sentidos de la marcha, señales de advertencia de “peligro-paso de
peatones”, de mayores dimensiones a las habituales e iluminadas de manera intermitente por
células fotovoltaicas para facilitar su visibilidad por los conductores.
En lo que concierne a los medios de reducción de velocidad, esa Administración
autonómica no precisó en su informe los elementos o sistemas de reducción de velocidad que
se habían implantado en la referida carretera a su paso por Pieros, ni se concretó su ubicación,
aunque sí se deducía de su informe que los mismos no ocupaban toda la calzada.
En las fotografías incorporadas al informe remitido se apreciaba la existencia de una
banda transversal de alerta, así como de reductores de velocidad prefabricados que, en ambos
casos sólo se extendían sobre un carril de la calzada.
La Orden FOM/3053/2008, de 23 de septiembre, que aprobó la Instrucción técnica
para la instalación de reductores de velocidad y bandas trasversales de alerta en carreteras de
la Red de Carreteras del Estado (BOE, de 19 de octubre de 2008), hace alusión de forma
expresa y, en particular al establecer su ámbito de aplicación, a la Red de Carreteras de Estado,
por lo que dicha Orden no puede resultar de obligado cumplimiento para las vías de titularidad
autonómica.
No obstante, en particular por lo que respecta a las bandas trasversales de alerta y a
los reductores de velocidad, destinados al mantenimiento efectivo de la velocidad en valores
reducidos, la citada Orden establece unos criterios de implantación, de diseño y de señalización
e iluminación que podrían suponer, al menos, una referencia para asegurar que dichos
elementos realmente sirven para cumplir la función que le es propia, garantizando la seguridad
vial.
La Orden establece como norma general, la obligación de extender los resaltes y
reductores a todo el ancho de la calzada, premisa que se exceptúa:
evitar circular sobre estos elementos.
Si bien es cierto que en la travesía de Pieros existía una prohibición de adelantamiento
debidamente señalizada, no lo es menos que, a su pesar, eran frecuentes las maniobras
evasivas de los conductores que conllevan la invasión del carril del sentido contrario de la
circulación.
Como señala el informe remitido, la Orden no exige que las medidas de reducción de
la velocidad ocupen o se extiendan en todo el ancho de esta calzada en la que existe una
señalización de prohibido adelantar pero ello no obsta para que sea una medida recomendable,
siempre y cuando técnicamente no implique inconvenientes o riesgos mayores.
Pese a las labores de control y vigilancia de tráfico que puedan implantarse lo cierto
es que existe una generalización de estas conductas evasivas de forma que los conductores
para evitar los medios disuasorios invaden el carril contrario de circulación con el consiguiente
riesgo, creándose nuevas situaciones de peligro sumadas al exceso o velocidad inadecuada de
los vehículos. Es cierto que esta maniobra de riesgo puede minimizarse con una mayor
presencia de la autoridad competente en materia de tráfico pero ello, siempre y cuando no
suponga mayores perjuicios, no puede ser obstáculo para la adopción de una medida de escaso
coste destinada a salvaguardar la seguridad de los usuarios de la travesía.
No obstante, esta institución, dejando al margen su falta de conocimientos técnicos, y
para evitar el peligro y los riesgos que las referidas maniobras evasivas conllevan y que
propician otros problemas, consideró adecuado que la Administración autonómica valorara la
posibilidad de que la instalación de dichos sistemas abarcara toda la anchura de la calzada con
el objeto de minimizar los riesgos y de esta forma contribuir a evitar accidentes con
consecuencias mortales o lesivas para las personas, buscando la mejora de la seguridad vial, la
reducción de la accidentalidad en las carreteras y la mejora de la vida de los ciudadanos de
Castilla y León, objetivos de la Estrategia para la Seguridad Vial en Castilla y León 2009-2012.
Por su parte la Consejería de Fomento y Medio Ambiente aceptó la resolución dictada.
1.3. Seguridad ciudadana
Durante el ejercicio 2011 se han registrado 15 expedientes en materia de seguridad
ciudadana. En este apartado se incluyen las reclamaciones recibidas a lo largo del ejercicio que
cuestionaban alguna actuación de los miembros de las fuerzas de seguridad del estado o de la
policía local, normalmente, al igual que en años anteriores, cuando efectuaban alguna denuncia
que daba lugar a la incoación de un procedimiento sancionador.
Estas actuaciones se perciben con cierta tensión por los denunciados que en alguna
ocasión critican la labor de los agentes, que precisamente cumplen con su obligación.
No es extraño que los ciudadanos se sientan disconformes con la formulación de la
denuncia mostrando su malestar en el mismo momento en que se intenta hacer entrega del
boletín por el agente, negándose a plasmar su firma pese a ser advertidos de que con ella no
expresan conformidad con la denuncia.
Como ejemplo, citaremos el expediente 20110915 en el que un ciudadano
manifestaba su disconformidad con la actuación de un miembro de la policía local del
Ayuntamiento de Ávila, aludiendo a un comportamiento presuntamente inadecuado del agente
en el transcurso de un incidente ocurrido con motivo de la formulación de una denuncia por
una presunta infracción en materia de tráfico.
A este respecto, la Jefatura de la Policía Local de Ávila inició un expediente
informativo sobre la actuación del agente en la intervención, y vistos los informes evacuados y
las alegaciones realizadas, la citada Jefatura concluyó que de la intervención del agente no se
podía deducir mala praxis en la actuación policial.
Asimismo, se informó que las diligencias previas tramitadas en un juzgado de
instrucción de la capital con motivo de la denuncia interpuesta por el ciudadano, finalizaron
mediante auto de sobreseimiento libre y archivo de las mismas, así como que, una vez
archivadas las diligencias penales, la Jefatura de Policía, mediante comunicación, le informó del
archivo del expediente tramitado por la referida Jefatura.
En situaciones como la planteada en este caso, relacionadas con el comportamiento
de un agente denunciante, difícilmente existen elementos probatorios que permitan concluir la
existencia de un trato incorrecto, ya que no resulta posible determinar con certeza los hechos
ocurridos al existir dos versiones de los mismos, la del denunciado y la del agente de la
autoridad. Por otro lado hay que recordar que los agentes encargados de la vigilancia del tráfico
tienen la obligación de cursar las denuncias procedentes cuando tengan conocimiento de la
posible comisión de un hecho que infrinja una norma de tráfico.
De esta forma, la discrepancia con las decisiones administrativas adoptadas siguiendo
el procedimiento pertinente y dentro del marco de competencias del órgano correspondiente,
no puede considerarse constitutiva de una irregularidad.
La labor de esta institución únicamente puede dirigirse a constatar si la Administración
ha respetado en su actuación la totalidad de las garantías formales exigidas por el derecho de
defensa del presunto infractor, sin que resulte posible discutir la veracidad de los hechos.
Por otra parte, la Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de
Castilla y León, establece que el procedimiento de ejercicio de la potestad disciplinaria se regirá
por lo establecido en el RD 33/1986, de 10 de enero, de Reglamento de Régimen Disciplinario
de los Funcionarios de la Administración del Estado que, en su art. 27 establece que en caso de
iniciarse el procedimiento como consecuencia de denuncia, deberá comunicarse dicho acuerdo
al firmante de la misma.
En este caso si el procedimiento disciplinario no llegó a incoarse a tenor de la
información previa practicada, ciertamente no existía ningún acuerdo que debiera notificarse al
denunciante. En todo caso, y como confirmó el interesado a esta institución, le había sido
notificada la comunicación de archivo del expediente informativo incoado a raíz de los hechos
denunciados por su parte.
En consecuencia, se dio por finalizada nuestra intervención, acordando el archivo del
expediente.
No obstante, este año, gran parte de las reclamaciones planteadas, a tenor del ámbito
competencial de esta institución, fueron remitidas al Defensor del Pueblo, toda vez que la
actuación objeto de controversia y para la que se pedía la actividad supervisora de esta
procuraduría hacía referencia a miembros bien de la Guardia Civil o del Cuerpo de la Policía
Nacional.
1.4. Espectáculos
Nuevamente predominan en esta materia, las cuestiones relacionadas con los
espectáculos taurinos populares, que han dado lugar a la presentación de 5 quejas durante el
año 2011, si bien en este ejercicio no se ha verificado la existencia de actuaciones
administrativas que implicasen infracción alguna del ordenamiento jurídico, a excepción del
expediente iniciado el año anterior, y registrado con el número 20100116.
Dicha queja hacía referencia la disconformidad con la resolución dictada en un
expediente sancionador por la Delegación Territorial de Palencia, en relación con el denominado
“Toro enmaromado de Astudillo 2008”, así como con la desestimación, por falta de legitimación
activa, del recurso de alzada interpuesto por una asociación de defensa y protección de los
animales, frente a dicha resolución.
A este respecto se pudo comprobar que el Ayuntamiento de Astudillo fue sancionado
como organizador de un espectáculo taurino no permitido.
La responsabilidad del Ayuntamiento de Astudillo, y así se recogió en la resolución
sancionadora, se le imputó como organizador, no como autor material, ya que lógicamente el
Ayuntamiento o sus componentes no fueron los que enmaromaron al toro. Su responsabilidad
venía determinada porque no sólo no puso ningún medio para que no se celebrara el
espectáculo, sino que sin su colaboración, aunque fuera pasiva, no hubiera sido posible la
celebración del citado festejo taurino que partió de la plaza de toros, instalada por el propio
Ayuntamiento, transcurrió por las calles de la localidad, que lógicamente estaban cerradas al
trafico y previamente despejadas, y finalizó en la plaza de toros donde se dio muerte a la res
por personal del Ayuntamiento.
El Ayuntamiento de Astudillo es una persona jurídica y como tal no pudo ser
sancionada por malos tratos ya que por ello solo pueden ser sancionadas aquellas personas
físicas que los cometen y así se hizo en el año 2004 en que fueron sancionadas 11 personas
que habían sido identificadas como participantes directos, tirando de la soga, en el toro
enmaromado de 2003 en que el Ayuntamiento fue sancionado como organizador.
En cuanto a la resolución de la Agencia de Protección Civil y Consumo por la que se
inadmitió, por falta de legitimación activa, el recurso de alzada interpuesto por una asociación
dedicada a la defensa y protección de los animales, frente a la resolución de la Delegación
Territorial de Palencia se incidió, como se ha hecho anteriormente en relación con esta
cuestión, en que dicha asociación tiene como fines estatutarios fomentar el trato ético, moral y
legal relativos a la protección y el bienestar de los animales en particular y el respeto de la
naturaleza en general, así como coordinar gestiones y representar los intereses de sus
asociados en el ámbito de la protección y el bienestar de los animales como asociación
representativa de intereses colectivos sociales, además de velar por el cumplimiento de la
normativa vigente, por tanto su intervención en el procedimiento constituye un medio
especialmente indicado para el cumplimiento de sus fines asociativos.
Si conectamos esta circunstancia, con el art. 31.2 LRJPAC, (“Las asociaciones y
organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca”), se concluye que, en la medida que
la infracción perseguida en el procedimiento sancionador afectaba a la protección y el bienestar
de los animales, y podía tener un efecto positivo en la misma, la intervención de la referida
asociación como interesada, era uno de los instrumentos con los que cuenta para el
cumplimiento de sus fines, por lo que procedía reconocer su derecho a intervenir en el referido
procedimiento en calidad de interesada. A este respecto, la sentencia del Juzgado de lo
Contencioso-administrativo nº 1 de Ávila dictada en el Procedimiento Ordinario 114/05 se
pronunciaba sobre la necesaria legitimación de una asociación para la interposición de un
recurso, como medio especialmente indicado para el cumplimiento de los fines asociativos,
relacionados directamente con la defensa de los animales por lo que la tramitación de un
expediente sancionador y la eventual resolución sancionadora que pudiese dictarse, eran
susceptibles de provocar un efecto positivo para la asociación recurrente en tanto que
contribuiría al cumplimiento de uno de los fines que justifica su existencia estando, por tanto,
legitimada para la impugnación de la resolución administrativa.
De esta forma se concluyó que no podía alegarse la falta de legitimación de la
asociación recurrente y, por consiguiente, cualquier actuación en orden a la interposición de
recursos debió ser admitida sin perjuicio de la estimación o no de la pretensión y en este
sentido se instó a la Consejería de Interior y Justicia que, por su parte, no estimó oportuno
aceptar la resolución dictada.
Por último destacar que, como viene siendo una constante, durante el año 2011 se
formularon nuevamente varias quejas relacionadas con la celebración del Toro de la Vega que
anualmente tiene lugar en la localidad de Tordesillas (Valladolid), y se recibieron un gran
número de consultas procedentes principalmente del Reino Unido, manifestando su
disconformidad con la celebración del referido festejo y abogando por la desaparición del
mismo.
A este respecto, han sido numerosos los expedientes que esta procuraduría ha
tramitado en relación con distintos aspectos del torneo del Toro de la Vega que ya en el año
2002 dio lugar a una actuación de oficio (OF/69/02, Q/1616/02, Q/2219/02,
Q/1768/06, Q/1400/07, Q/1441/07, 20082285, 20091830 y 20092520).
En todas estas actuaciones el objetivo de la institución ha sido promover la
humanización y dignificación de este espectáculo taurino tradicional, incidiendo en la necesidad
de extremar la adopción de todas las medidas necesarias para el estricto cumplimiento de las
normas a las que debe someterse el torneo, tanto las bases reguladoras del desarrollo del
inmemorial torneo del Toro de la Vega aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento de Tordesillas,
como la normativa autonómica al respecto (Decreto 14/1999, de 8 de febrero, por el que se
aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos Populares de la Comunidad de Castilla y
León).
El torneo del Toro de la Vega fue declarado espectáculo taurino tradicional mediante
Orden de 7 de septiembre de 1999 de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial,
sometiéndose su celebración y desarrollo a las previsiones legales del Reglamento de
Espectáculos Taurinos Populares de la Comunidad de Castilla y León y a las bases reguladoras
aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento de Tordesillas.
Pues bien, aunque las administraciones están obligadas a proporcionar al Procurador
del Común la información que éste les requiera, las indicaciones que formula a las citadas
Administraciones para la mejor salvaguarda de los derechos de los ciudadanos no son de
obligado seguimiento para estas, que pueden entender que concurren factores que, desde su
perspectiva, justifican no aceptar la resolución concreta que se formule en su caso.
En definitiva, a tenor de la regulación expuesta, lo que cabe exigir, en el momento de
la celebración del espectáculo, es la adopción de las medidas necesarias para el estricto
cumplimiento de la normativa expuesta por parte de las administraciones competentes.
2. INMIGRACIÓN
Los cambios de los flujos migratorios vividos en los últimos años, han convertido a
Castilla y León en una tierra de acogida de inmigrantes.
Esta evolución del fenómeno de la inmigración en esta Comunidad Autónoma exige
que los poderes públicos se conviertan en verdaderos impulsores y garantes de la integración
de este colectivo en nuestra sociedad.
Sin embargo, la adaptación de las políticas migratorias a la situación real de este
colectivo no es especialmente reclamada ante esta institución. Así, durante el ejercicio 2011,
siguiendo la tendencia del año anterior, se han registrado 14 reclamaciones.
La mayor parte de ellas se centra en el régimen jurídico de la situación de ciudadanos
de nacionalidad extranjera en España. Casos en que, la competencia de la Administración del
Estado en relación con las cuestiones planteadas, determinó que los expedientes fueran
remitidos al Defensor del Pueblo, como comisionado parlamentario competente para supervisar
la actuación de los órganos de la Administración Periférica del Estado o de la Administración del
Estado en el exterior. Por ejemplo, los relativos a las autorizaciones de residencia en España
(20111538 y 20111571), los que cuestionaban las órdenes de expulsión del territorio
español (20110747), los relacionados con la adquisición de la nacionalidad española
(20111978) o con las reagrupaciones familiares (20110970 y 20111370).
La intervención de esta institución se ha reducido, pues, durante este ejercicio al
ámbito de la integración social de la población inmigrante para la supervisión del desarrollo de
políticas de protección adecuadas que velen por el respeto de los derechos de los grupos
desfavorecidos.
La incorporación de las personas de origen extranjero a la sociedad de Castilla y León
ha de producirse en condiciones de igualdad con los nacionales en derechos, deberes y
oportunidades, de forma que no sean sometidas a ningún tipo de discriminación.
En este aspecto los propios órganos administrativos de acción social de la Comunidad
Autónoma deben convertirse en impulsores y garantes de la integración de los inmigrantes en
nuestra sociedad. Una acción dirigida a garantizar la ausencia de discriminación hacia los
extranjeros en nuestra sociedad, resulta fundamental no solo como exigencia de un necesario
respeto de sus derechos, sino también como presupuesto de cohesión social y de desarrollo
económico equilibrado.
Por ello en el expediente 20111107 se denunciaba la deficiente atención prestada a
una persona inmigrante en un centro de acción social por supuestos motivos de discriminación
racial. Caso en el que, sin embargo, tras las gestiones desarrolladas con el Ayuntamiento de
Ponferrada, no se dedujo la realidad del trato discriminatorio en la atención prestada por los
profesionales del servicio social denunciado, no existiendo causa alguna que pudiera justificar el
cambio de trabajador social para la atención de la persona extranjera en cuestión.
La acción social para con los inmigrantes debe procurar, asimismo, responder
adecuadamente a las necesidades concretas de los afectados, destacando las relacionadas con
la precariedad económica. A esta situación se hacía mención en el expediente 20101924,
relativo a la supuesta situación de necesidad padecida por una familia inmigrante residente en
el municipio de Valladolid y formada por tres adultos y dos menores de edad, al carecer de
recursos económicos suficientes para cubrir sus necesidades básicas de subsistencia y de
alojamiento.
La supervisión desarrollada al respecto con el Ayuntamiento de Valladolid permitió
constatar una adecuada intervención puesta en marcha por los servicios sociales en relación
con la posible situación de necesidad de dicha unidad familiar. No obstante, la posible situación
de desprotección en la que podían encontrarse los citados menores determinó el traslado de la
cuestión a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, como entidad de protección a
la infancia, así como a la Fiscalía de la Audiencia Provincial de Valladolid a los efectos
oportunos.
3. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS A LAS PERSONAS REPRESALIADAS DURANTE
LA GUERRA CIVIL Y LA DICTADURA
En los últimos tres años, las problemáticas que han planteando los ciudadanos en
relación con la aplicación en Castilla y León de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que
se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron
persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, se han referido
fundamentalmente, de un lado, a la identificación y localización de personas desparecidas
violentamente durante la guerra civil o la represión política posterior y cuyo paradero se ignore
(arts. 11 a 14); y, de otro, a la retirada de símbolos de exaltación, personal o colectiva, de la
sublevación militar, de la guerra civil y de la represión de la dictadura (art. 15).
Respecto al primero de los aspectos indicados, en el Informe del año 2009 se expuso
con amplitud el contenido de la intervención con motivo de la tramitación de la queja
20100069, donde su autor manifestaba las dificultades que existían para llevar a cabo las
labores de localización, identificación y, en su caso, traslado de los restos de una persona
desaparecida violentamente durante la guerra civil que, presumiblemente, se encontraban en
un terreno de titularidad privada ubicado en una localidad de la provincia de León.
Considerando que es a la Administración General del Estado a quien corresponde la elaboración
y aprobación del protocolo de actuación científica y multidisciplinar que asegure la colaboración
institucional y una adecuada intervención en las exhumaciones (art. 12.1 de la Ley 52/2007, de
26 de diciembre), estimamos oportuno dirigirnos al Defensor del Pueblo, solicitando a esta
institución que instase al órgano competente de aquella Administración la aprobación de aquel
protocolo.
Durante el año 2011 hemos sido informados por el Defensor del Pueblo de las
gestiones llevadas a cabo a la vista de nuestra comunicación. En concreto, en un primer
momento aquella institución nos puso de manifiesto que se había dirigido al Ministerio de la
Presidencia en solicitud de información sobre la cuestión controvertida. En su última
comunicación del mes de diciembre, el Comisionado estatal nos indicó que se había estimado
oportuno continuar requiriendo información al citado Ministerio acerca de las incidencias que se
produjeran en la aprobación definitiva del protocolo de exhumaciones y, en su caso, del
convenio para su implantación.
En cualquier caso, lo cierto es que mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 23
de septiembre de 2011 se ordenó la publicación en el BOE del Protocolo de actuación en
exhumaciones de víctimas de la guerra civil y la dictadura. Asimismo, procede señalar que
también en el año 2011 se ha iniciado la confección del mapa de los terrenos en los que se han
localizado los restos de víctimas de la guerra civil y de la dictadura, poniéndose el mismo a
disposición de los ciudadanos a través de la página web del Ministerio de Justicia.
Pues bien, en una de las dos quejas presentadas en el año 2011 (20110401) se
ponía de manifiesto, precisamente, esta problemática relativa a las labores de localización,
identificación y, en su caso, traslado de víctimas de la guerra civil española. Al ser planteada la
cuestión por el ciudadano en términos generales, se procedió a informar al mismo de las
actuaciones llevadas a cabo en el expediente antes señalado.
La segunda cuestión contemplada en la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, que motiva
en los últimos años la presentación de quejas por los ciudadanos es la relativa a la retirada de
símbolos de exaltación, personal o colectiva, de la sublevación militar, de la guerra civil y de la
represión de la dictadura (art. 15). En relación con la misma, si en el año 2010 ya informamos
de una resolución dirigida a la Consejería de Educación, en el año 2011 ha sido un
Ayuntamiento de la provincia de Palencia el destinatario de una resolución formulada en el
expediente 20090548.
En esta queja, a la que ya se hizo referencia en el Informe anual anterior, el
ciudadano manifestaba su disconformidad con el mantenimiento del nombre “General Franco”
en una calle de una localidad de Palencia. Admitida a trámite, nos dirigimos en dos ocasiones al
Ayuntamiento afectado en solicitud de información relativa a la cuestión controvertida
planteada.
En atención a nuestras peticiones, la Administración municipal nos puso de manifiesto,
entre otros extremos, que la denominación de la vía pública que había motivado la queja no
generaba repulsa entre los vecinos del municipio, motivo por el cual el cambio de aquella se
abordaría en el marco de la elaboración de los expedientes de numeraciones de edificios y
nomenclatura de las calles, que se encontraban pendientes.
Considerando el contenido de la información obtenida, la adopción de una postura en
relación con la problemática planteada exigía realizar un breve análisis del contenido y ámbito
de aplicación del citado art. 15.1 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre. En su primer apartado,
se establece que las administraciones públicas, en el ejercicio de sus competencias, deben
tomar las medidas oportunas para la retirada de los siguientes elementos: escudos, insignias,
placas y otros objetos o menciones conmemorativas de exaltación, personal o colectiva, de la
sublevación militar, de la guerra civil y de la represión de la dictadura. Entre tales medidas,
puede incluirse la retirada de subvenciones o ayudas públicas. Por su parte, en el apartado
segundo del artículo, se prevén las excepciones al mandato general contenido en su punto
primero, indicándose que no será de aplicación lo previsto en este último en los siguientes
casos: menciones que sean de estricto recuerdo privado, sin exaltación de los enfrentados; y
supuestos donde concurran razones artísticas, arquitectónicas o artístico-religiosas protegidas
por la ley.
Desde un punto de vista subjetivo, el tenor literal del precepto expresa que son todas
las administraciones públicas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, quienes deben
adoptar las medidas dispuestas en la norma. En consecuencia, se incluirían aquí las entidades
integrantes de la Administración local [letra c) del art. 2.1 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre]. Ahora bien, la afirmación anterior merece matizaciones, considerando que la
aplicación de las medidas exigidas por el artículo en cuestión puede afectar directamente a
funciones que corresponden de una forma evidente al ámbito competencial propio de otras
administraciones diferentes de la estatal, como es, por ejemplo, el cambio de la denominación
de vías públicas, competencia esta última que corresponde a los ayuntamientos (art. 75 del RD
1690/1986, de 11 de junio, por el que se aprobó el Reglamento de Población y Demarcación
Territorial de las Entidades Locales).
En este sentido, se podía afirmar que el art. 15 de la Ley establece un mandato
general de actuación positiva dirigido a todas las administraciones públicas, ofreciendo a las
mismas una causa jurídica (en el sentido señalado en la STS de 12 de junio de 1990) de rango
legal, para proceder a la retirada de los objetos y menciones señalados en el precepto, con
exclusión de aquellos que se encuentren afectados por alguna de las circunstancias que se
enuncian en el segundo apartado de aquel. Ahora bien, no se establece, coherentemente con el
respeto al ámbito competencial propio de cada entidad territorial, el procedimiento a través del
cual se debe proceder con carácter general a identificar los objetos y menciones que deben ser
retirados, ni la posible concurrencia en los mismos de las causas de exclusión previstas en el
art. 15.2, ni los órganos administrativos que deben intervenir en la aplicación de las medidas
dirigidas a aplicar este precepto. En definitiva, el art. 15 de la Ley que nos ocupa establece para
todas las administraciones públicas un criterio general de actuación consistente en la retirada
de determinados símbolos y menciones y unas excepciones a la regla general a modo de
exclusión de aquella retirada. Es cada Administración, dentro de su ámbito competencial propio,
quien debe decidir la forma de aplicar las medidas previstas en aquel precepto, aconsejando la
prudencia y el deseo de encuentro y no de enfrentamiento, que la puesta en práctica de
aquellas medidas se lleve a cabo de una forma general, ordenada y con el máximo consenso
posible entre los sectores afectados en cada caso.
Poniendo lo hasta aquí expuesto en relación con el supuesto planteado en la queja,
procedía señalar, en primer lugar, que la denominación de la vía pública que había motivado la
presentación de la queja se incluía dentro del ámbito objetivo de aplicación del reiterado art.
15.1 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre; en concreto, era subsumible dentro de la categoría
de “mención conmemorativa”. Ahora bien, correspondía al Ayuntamiento determinar la forma
en la cual debía dar cumplimiento al mandato contenido en el art. 15.1 de la Ley 52/2007, de
26 de diciembre. En concreto, resultaba adecuado considerar el cambio de la denominación de
la vía pública en cuestión en el momento en el que, en el ejercicio de la competencia
contemplada en el art. 75 del RD 1690/1986, de 11 de junio, se procediera a la elaboración de
los expedientes de nomenclatura de las calles y de numeración de edificios, tal y como se había
anunciado en el informe municipal.
En consecuencia, con base en los argumentos jurídicos apuntados, se dirigió una
resolución al Ayuntamiento en cuestión con el siguiente tenor literal:
«Primero.- Con la finalidad de cumplir con el mandato contenido en el art. 15.1 de Ley
52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se
establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la
guerra civil y la dictadura, dirigido a todas las administraciones públicas, considerar el
cambio de la denominación de la calle “General Franco” de esa localidad en el
momento en el que se aborde la elaboración de los expedientes de nomenclatura de
las vías públicas y numeración de edificios que se encuentran pendientes.
Segundo.- Contestar expresamente al escrito registrado de entrada en ese
Ayuntamiento con fecha 19 de septiembre de 2008, en el cual se solicitaba el cambio
de nombre de la precitada calle, poniendo de manifiesto (...) la voluntad municipal de
proceder en el sentido indicado».
Como contestación a esta resolución, el Ayuntamiento destinatario de la misma nos
puso de manifiesto que se iba a considerar el cambio de nombre de la calle en cuestión cuando
se abordase la elaboración de los expedientes de nomenclatura de las vías publicas y
numeración de edificios que se encontraban pendientes. Una vez comunicada esta circunstancia
al ciudadano, se procedió al archivo del expediente.
La segunda de las quejas presentadas en el año 2011 en relación con la aplicación de
la reiterada Ley 52/2007, de 26 de diciembre, también se refirió a esta cuestión relativa a la
retirada de símbolos de exaltación, personal o colectiva, de la sublevación militar, de la guerra
civil y de la represión de la dictadura; en concreto, en la misma el ciudadano denunciaba la
denominación de una plaza de una localidad de la provincia de Burgos. Sin embargo, esta queja
no dio lugar a ninguna gestión de investigación, al no haber sido ratificada por su autor
mediante su firma.
Para finalizar este apartado concreto, conviene reiterar una idea que ya fue expuesta
en nuestro Informe anterior y que se confirma a la vista de las actuaciones llevadas a cabo en
el año 2011. Indicábamos en el Informe de 2010 y cabe reiterar aquí, que un correcto
desarrollo y aplicación de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, exige recuperar el consenso que
se concretó en la PNL aprobada por unanimidad por la Comisión Constitucional del Congreso de
los Diputados con fecha 20 de noviembre de 2002, donde se apelaba al “... reconocimiento
moral de todos los hombres y mujeres que fueron víctimas de la guerra civil española, así como
de cuantos padecieron más tarde la represión franquista”, con el objetivo de que “... cualquier
iniciativa promovida por las familias de los afectados que se lleve a cabo en tal sentido, sobre
todo en el ámbito local, reciba el apoyo de las instituciones evitando, en todo caso, que sirva
para reavivar viejas heridas o remover el rescoldo de la confrontación civil”.
Aunque en el año 2011 han tenido lugar avances en la aplicación de la Ley, como ha
sido la aprobación del Protocolo de actuación en exhumaciones de víctimas de la guerra civil y
la dictadura, la ausencia del consenso necesario motiva que, por ejemplo, aquel adolezca de
una falta de concreción en muchos de sus puntos que, quizás, genere nuevas quejas de los
ciudadanos sobre las que deba pronunciarse esta institución en un futuro.
ÁREA M
HACIENDA
Expedientes Área ................................................................ 124
Expedientes admitidos......................................................... 51
Expedientes rechazados ...................................................... 23
Expedientes remitidos a otros organismos ......................... 26
Expedientes acumulados ...................................................... 8
Expedientes en otras situaciones ......................................... 16
Durante el año 2011, en el Área de Hacienda han sido presentadas 124 quejas, que
suponen un 5% respecto del total de quejas tramitadas por esta procuraduría.
En materia tributaria, las actuaciones de supervisión abarcan, con carácter general
tres tipos de ámbitos: las quejas relacionadas con los impuestos o gestión tributaria que
corresponde a la Hacienda estatal, aquellas relativas a los tributos gestionados por la
Comunidad Autónoma y, finalmente, las cuestiones vinculadas con los impuestos y tributos de
las haciendas locales.
En el ejercicio 2011, fueron 8 las quejas registradas que, como hemos mencionado,
hacían referencia a cuestiones vinculadas con los tributos estatales, esencialmente a diversos
aspectos del IRPF (retraso en el pago de las devoluciones, procedimientos sancionadores,
recaudación ejecutiva), así como del IVA, (pago intracomunitario del impuesto). De todas ellas
se dio traslado al Defensor del Pueblo para su tramitación, al venir referidas a actuaciones de la
Agencia Tributaria, dependiente orgánicamente del Ministerio de Economía y Hacienda.
Por su parte, 11 fueron las reclamaciones formuladas frente a la actuación del
Catastro que, como viene siendo constante hacen referencia predominantemente a los errores
en la titularidad de los inmuebles, las disconformidades con las revisiones, renovaciones o los
procedimientos de valoración colectiva, cuestiones todas ellas que al estar relacionadas con
actuaciones de la Administración estatal y en atención al ámbito de competencia de esta
institución, fueron asimismo remitidas al Defensor del Pueblo.
Por otra parte, los tributos autonómicos han dado lugar durante el ejercicio 2011 al
registro de 10 quejas, 7 menos que en el ejercicio anterior, en su mayoría relacionadas con el
procedimiento de gestión tributaria de comprobación de valores que la Consejería de Hacienda
realiza tras la presentación, por parte de los obligados tributarios, de las autoliquidaciones tanto
del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, como del
impuesto de sucesiones y donaciones.
La potestad tributaria de las entidades locales continúa siendo el ámbito en el que se
plantea el mayor número de quejas en materia tributaria. Durante el ejercicio 2011 el número
de reclamaciones presentadas ha ascendido a 83, 13 más que el año pasado, constituyendo un
67% de las quejas concernientes a esta materia, tratándose cuestiones en su mayoría
vinculadas con el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto sobre el incremento del valor
de los bienes de naturaleza urbana, o en el ámbito de las tasas, con las exigidas por la
prestación de los servicios de suministro de agua potable y recogida de residuos sólidos
urbanos, por la prestación del servicio de tratamiento de dichos residuos, o por la denominada
tasa por mantenimiento de solares sin vallar, sin olvidar, las constantes controversias que
plantean los expedientes de contribuciones especiales.
En cuanto a las reclamaciones concernientes a las entidades financieras y
aseguradoras, 7 durante este ejercicio, todas ellas fueron archivadas en orden al cariz privado
de las cuestiones planteadas.
En cuanto a la colaboración de las administraciones haremos, como en casos
anteriores, la adecuada distinción entre la remisión de información y las respuestas dadas a las
resoluciones remitidas.
En el primero de los aspectos, somos conscientes de las dificultades con que,
obviamente, se encuentran algunos ayuntamientos a la hora de remitirnos la información
solicitada, que en muchos casos es inversamente proporcional a su personal. En efecto, cuando
se trata de ayuntamientos pequeños que tienen limitados medios personales y patrimoniales
para hacer frente a sus tareas ordinarias, es evidente que nuestras peticiones complican aún
más su quehacer diario. No obstante, muchos ayuntamientos, no tan pequeños, e incluso
algunos de capitales de provincia, dilatan incomprensiblemente la remisión de documentación o
información poniendo a esta institución en serias dificultades para el cumplimiento de su labor y
creando en el administrado desconfianza y recelo. A estas circunstancias han de unirse los
casos en que la información remitida es limitada y parcial, lo que dificulta seriamente nuestra
labor.
En el caso de la Administración autonómica, concretamente de la Consejería de
Hacienda, esta responde adecuadamente y en tiempo tanto a las peticiones de información
como a las resoluciones remitidas.
1. IMPUESTOS AUTONÓMICOS
1.1. Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados
En el año 2011 se presentaron 8 quejas sobre esta materia, 7 menos que en el
ejercicio anterior, predominando las cuestiones relacionadas con la liquidación del impuesto y la
disconformidad del sujeto pasivo con las comprobaciones de valores llevadas a cabo por la
Consejería de Hacienda. A este respecto, en varios de los expedientes tramitados, como fue el
caso de las quejas 20110192, 20110491, 20111339, se acordó la suspensión de la
tramitación de las mismas una vez se tuvo conocimiento de que las controversias planteadas se
encontrabas supeditadas al ámbito del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla y
León; en otros casos, como en la queja 20110029, la discrepancia fue solucionada,
procediéndose por la Administración tributaria a la anulación de la liquidación efectuada origen
del conflicto.
No obstante, en este año se concluyó la tramitación de varios expedientes
relacionados con el siempre controvertido procedimiento de comprobación de valores, y que sí
dieron lugar a pronunciamiento por parte de esta institución, como en el expediente
20100931 cuya resolución sobre la debida motivación de las comprobaciones de valores
realizadas por la Administración tributaria, constante y reiterada por esta institución para estos
supuestos, fue aceptada parcialmente por la Consejería de Hacienda, que indicó su voluntad de
impulsar las medidas oportunas, e impartir las instrucciones adecuadas a los distintos órganos
gestores con el fin de que en los procesos de comprobación de valores se cumplan las
exigencias y requisitos establecidos por la Jurisprudencia.
Por otra parte, la queja 20092400, planteó la existencia de una serie de
irregularidades en las liquidaciones del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos
jurídicos documentados, en su modalidad de actos jurídicos documentados, practicadas por la
Administración a un sujeto pasivo con motivo de la liquidación de los documentos notariales de
división horizontal, disolución de condominio y obra nueva.
La escritura de división horizontal y disolución de condominio suscitó el análisis de dos
cuestiones: la posible existencia de una duplicidad impositiva y el estudio de la base imponible
del tributo.
En cuanto a la posible duplicidad impositiva, examinando la escritura de división
horizontal y disolución del condominio otorgada ante notario se constató que en un solo acto
jurídico, en un mismo documento, se llevó a cabo la división horizontal del inmueble descrito en
la misma y la disolución del condominio con la adjudicación de las fincas resultantes a los
comuneros, por lo que la cuestión a dirimir era si en el caso de la división de un inmueble,
procede tributar por esa operación, (en este caso de división horizontal), además de hacerlo por
el cese del proindiviso.
El tratamiento dado a la cuestión, tanto en el ámbito administrativo, como
jurisdiccional puso de manifiesto la existencia de una regla general con fundamento en el art. 4
del RDLeg 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del
Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, que establece el
gravamen de cada una de las convenciones sujetas al impuesto, aunque concurran varias en un
mismo documento; y una regla especial, aplicable cuando la división registral no constituye
propiamente un acto autónomo e independiente, sino un acto accesorio, preparatorio e
inexcusable del acto principal que es la disolución de la comunidad de bienes.
Con carácter general, la división de la propiedad horizontal y la adjudicación de los
pisos a cada comunero constituyen actos jurídicos diferenciados, que deben originar
liquidaciones independientes por el gravamen de actos jurídicos documentados pero, cuando la
división horizontal va seguida, sin solución de continuidad, de la adjudicación de los diferentes
pisos a los miembros de la comunidad de propietarios, produciéndose en un mismo acto
jurídico, no resulta posible gravar por ambos conceptos, puesto que la división horizontal
constituye un antecedente inexcusable de la división de la cosa común.
En el supuesto planteado, la división de la propiedad horizontal y la adjudicación de
los pisos y locales a los comuneros se realizó, sin solución de continuidad, en un solo acto
jurídico por lo que debió girarse una sola liquidación por el gravamen de actos jurídicos
documentados y la Administración tributaria al gravar tanto la división horizontal, como la
disolución del condominio incurrió en un supuesto de doble imposición.
En cuanto a la base imponible del tributo, conforme establece el art. 61.2 del RD
828/1995, la disolución de comunidades de bienes, (que no hayan realizado actividades
empresariales, siempre que las adjudicaciones guarden la debida proporción con las cuotas de
titularidad), sólo tributará como tal disolución, y sólo tributa, en su caso, por actos jurídicos
documentados y no como transmisiones patrimoniales.
De esta forma, y según prevé el art. 69 del citado Reglamento, la base imponible del
IAJD es, como norma general, la cantidad o cosa valuable, es la comunidad de bienes que se
disuelve, es decir la finca tal y como se describía en la escritura notarial gravada, y no la base
imponible que se consideró por la Administración tributaria en la liquidación que fue el valor
real de los bienes o derechos.
Las liquidaciones practicadas a este respecto incurrieron en un error al considerar la
base imponible, como el valor real comprobado de los bienes o derechos, toda vez que esa es
la base imponible del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y no la base imponible del
IAJD, que es por el que se tributaba en este caso.
Por otra parte, la liquidación de la escritura de obra nueva dio origen a un estudio
sobre la valoración, a efectos del IAJD, de la base imponible cuando el contenido de la escritura
gravada es el de declaración de obra nueva.
El Reglamento del Impuesto al regular las normas especiales en el ámbito de la base
imponible del IAJD establece que ésta, en las escrituras de declaración de obra nueva, estará
constituida por el valor real de coste de la obra nueva que se declare.
A este respecto, se recogió el criterio del Tribunal Supremo, que en estos casos se ha
pronunciado indicando que la expresión "valor real de coste de la obra" no puede significar otra
cosa que lo que debe valorarse es lo que realmente costó la ejecución de la obra, sin que
proceda realizar la valoración del inmueble como resultado final de la obra nueva puesto en el
mercado, pues no es eso lo que se ha de valorar, sino el coste de ejecución del mismo,
conceptos ambos (coste de ejecución frente a valor del inmueble terminado) que no tienen por
qué coincidir, pues por ejemplo en la valoración del inmueble pueden influir factores como la
localización del mismo o su uso que no tienen por qué afectar al coste de ejecución.
Se puso de manifiesto en este expediente que la norma de determinación de la base
imponible en la declaración de obra nueva plantea indudables problemas interpretativos ante la
inexistencia de un precepto legal expreso en el que se diga cómo debe calcularse. Así el art.
70.2 del Reglamento establece que en la constitución de edificios en régimen de propiedad
horizontal la base imponible incluirá tanto el valor real de coste de la obra nueva como el valor
real del terreno, lo que nos permite entender que cuando sobre un terreno se realiza una
construcción que debe incorporarse al Registro de la Propiedad y se requiere la formalización de
una escritura de declaración de obra nueva, lo que se gravará será el valor de coste de la obra
nueva, pues el terreno ya formaba parte del patrimonio del sujeto pasivo, patrimonio al que se
añade la nueva construcción que pasa a ser elemento integrante del inmueble, constituido, a
partir de entonces, por el terreno y la construcción.
Ciertamente que la Ley no especifica qué criterios o parámetros deben tenerse en
cuenta a la hora de fijar el valor real, pero para el coste de ejecución material, y a efectos del
impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, la Ley sí establece los que no deben
integrarse en él.
Así las cosas, se consideró que el valor real del coste de la obra al que se refiere el
Reglamento IAJD no puede ser otro que el de ejecución material de la obra, porque es el más
coherente con la supuesta manifestación de capacidad económica que se pretende gravar en la
declaración de obra nueva, que es la incorporación al mundo jurídico de un elemento
patrimonial anteriormente inexistente.
Lo que se valoraba no era una transmisión patrimonial sino un documento notarial, un
hecho sujeto no a transmisiones patrimoniales sino a actos jurídicos documentados, ya que el
valor del inmueble como tal, con todos sus factores de mercado, será oportunamente valorado
cuando acceda a dicho mercado mediante su transmisión. Si la base imponible en la declaración
de obra nueva absorbiera el beneficio que se espera obtener de la venta de un inmueble en el
mercado y que debe ir incorporado al valor real del inmueble en esa operación concreta se
produciría una doble imposición.
En el caso estudiado, examinada la liquidación provisional y comprobación de valores
realizada en relación con la liquidación del IAJD que gravaba la escritura de obra nueva se
observó que la metodología empleada por la Administración fue el método del art. 57.1 c) de la
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, de precios medios de mercado, utilizando
los valores unitarios contenidos en las tablas vigentes a la fecha de devengo del impuesto, (los
mismos utilizados en las liquidaciones realizadas por los conceptos de división horizontal y
disolución de condominio), de tal forma que lo que realmente se realiza es una valoración del
inmueble como resultado final de la obra puesta en el mercado, y no una valoración de lo que
realmente costó la ejecución de la obra, contraviniendo así el tenor literal del art. 70 del
Reglamento.
En consideración a lo expuesto se consideró oportuno formular una resolución a la
Consejería de Hacienda con el objeto de que se llevaran a cabo las actuaciones necesarias y se
iniciaran los trámites legales pertinentes para proceder a la revocación de las liquidaciones
giradas por las escrituras notariales.
La Consejería de Hacienda aceptó la resolución únicamente en cuanto a la primera
cuestión reconociendo que efectivamente se había procedido a una doble imposición en el caso
de la liquidación de la escritura de división horizontal y disolución del condominio.
1.2. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones
Dos fueron las quejas recibidas y tramitadas a este respecto durante el año 2011
dando lugar a un pronunciamiento en el expediente 20110133.
En este expediente la cuestión, en los términos planteados, se centraba en determinar
si la comprobación de valores llevada a cabo por la Administración tributaria, así como la
liquidación girada como consecuencia de la misma, podían considerarse conformes a derecho.
Examinada la valoración del bien inmueble rústico objeto de la transmisión se apreció
que tras identificarse los datos fiscales de la valoración e indicar la base legal de la misma, se
recogía una certificación de los datos contenidos en los estudios de mercado de bienes
inmuebles rústicos actualizados.
Tras estos antecedentes, en el apartado correspondiente al dictamen del técnico de la
administración, se exponía la metodología de la valoración, donde se indicaba que ésta se
efectuó a partir de los datos del documento presentado, que el técnico consideró que eran
suficientes para la identificación de las características físicas y económicas del bien inmueble,
estimando innecesario realizar otras comprobaciones al estar convenientemente individualizado
e identificado el bien.
Asimismo, se utilizaron los valores unitarios medios obtenidos de los estudios de
mercado efectuados por la Junta de Castilla y León, (a disposición del interesado en las
dependencias de la administración), y cuyos datos en relación con el bien objeto de gravamen
se habían certificado en el apartado anterior. Dichos valores actualizados a la fecha de devengo
se correspondían con los del mercado usuales en la zona geográfica en la que se sitúa la finca,
para una intensidad productiva media del cultivo al que esté o pudiera estar destinada la
misma.
El valor unitario medio así determinado se corrigió mediante la aplicación de un
coeficiente de intensidad productiva que depende del número de clases que para la localidad de
ubicación de la finca y orientación productiva ha establecido el Catastro, y de la clasificación
que éste ha asignado a la finca objeto de comprobación de valor, y ello conforme con las tablas
que figuraban en el dictamen.
Los valores así actualizados fueron ponderados mediante la aplicación de coeficientes
correctores, según el leal saber y entender del técnico de valoración en el ejercicio de sus
atribuciones, basándose en su capacitación, en el conocimiento del mercado local y en las
características agronómicas de la explotación agrícola o en atención a circunstancias especiales
que concurren en el bien una vez individualizado e identificado.
Tras estas operaciones se facilitó la identificación, características y valoración,
identificándose la finca, la superficie, la orientación productiva, la clasificación asignada dentro
de las clases existentes en la localidad, el valor medio y el coeficiente de intensidad aplicado
para obtener el valor comprobado. Sin embargo, no había en las actuaciones administrativas
indicación de las operaciones realizadas por el perito de la Administración para ponderar dichos
valores, ni para aplicar ese determinado coeficiente corrector.
A este respecto son reiterados los pronunciamientos de esta procuraduría en los que
se comparte y pone de relieve la constante y consolidada doctrina del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León en lo concerniente a la debida motivación de las comprobaciones de
valores realizadas por la Administración tributaria, entre las últimas sentencias dictadas a este
respecto, se destacaron las sentencias de 6 de abril, 20 de noviembre y 4 y 28 de diciembre,
todas ellas de 2009.
Se apreció en consecuencia la falta de motivación de la comprobación de valores
realizada, rechazando la validez de la misma procediendo su anulación y debiendo retrotraerse
las actuaciones para que la tasación practicada por la Administración fuera suficientemente
fundamentada y nuevamente notificada, en unión de la referida justificación.
En virtud de todo lo expuesto, se consideró oportuno formular la siguiente resolución
que fue rechazada por la Consejería de Hacienda:
“Primero.- Para el caso objeto de la queja, iniciar de oficio un procedimiento de
revocación en los términos prevenidos en el artículo 219 de la vigente LGT y 10 a 12
del Reglamento General de Revisión en vía administrativa (RD 520/2005), tramitando
el procedimiento con los requisitos legalmente previstos y dictando una resolución
motivada en los términos antedichos.
Segundo.- Para lo sucesivo y a fin de evitar situaciones como la que nos ocupa,
impartir las instrucciones oportunas a los Servicios Territoriales a fin de que se lleven
a cabo las comprobaciones de valores con las prevenciones legales evitando la falta
de motivación de las liquidaciones tributarias por los motivos antedichos”.
2. RECURSOS DE LAS HACIENDAS LOCALES
Como ya se ha indicado, la potestad tributaria de las entidades locales genera el
mayor número de quejas comprendidas en el Área de Hacienda, un total de 83 en el año 2011,
continuando con la tendencia, ya observada desde el año 2009, de un incremento anual de las
reclamaciones presentadas por los ciudadanos frente a la exigencia, gestión o exacción de los
tributos locales.
2.1. Impuestos
En este ámbito, 15 han sido las quejas presentadas, (5 menos que las registradas en
el año anterior), con un claro predominio de las cuestiones relacionadas con el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles (IBI) y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana (IIVTNU).
2.1.1. Impuesto sobre bienes inmuebles
Nuevamente se ha observado que los procesos catastrales de actualización generan
confusión entre los ciudadanos en cuanto a su repercusión en la liquidación del impuesto
municipal sobre los bienes inmuebles. Los afectados suelen atribuir la subida del importe de la
liquidación del impuesto exclusivamente a una cuestión de recaudación municipal. En estos
casos, como ocurrió en el expediente 20111200, se procura aclarar al contribuyente que la
base imponible del impuesto sobre bienes inmuebles está constituida por el valor catastral del
inmueble y que éste se ha de determinar y notificar de acuerdo con lo dispuesto en las normas
reguladoras del catastro, fijándose objetivamente a partir de datos del inmueble tales como la
localización, las características y antigüedad de la construcción, las circunstancias del mercado,
etc., sin que pueda superar el valor de mercado, y correspondiendo su determinación a la
denominada gestión catastral que es objeto de competencia estatal (susceptible de ser
desarrollada por otras administraciones en virtud de convenios de colaboración).
Asimismo, son frecuentes las controversias planteadas con motivo de la determinación
del sujeto pasivo del impuesto. Es el caso de los expedientes 20111880 y 20111962,
actualmente en tramitación, y 20101760, cuya tramitación finalizó en este ejercicio 2011, en
el que el debate se centraba en la titularidad civil y catastral, y sus efectos sobre el IBI girado,
en este caso, por el Ayuntamiento de Benavente (Zamora).
A este respecto, el RDLeg 2/2004, por el que se aprueba el TRLRHL, en su art. 61
define el hecho imponible del impuesto sobre bienes inmuebles, como la titularidad de una serie
de derechos listados (de una concesión administrativa, de un derecho real de superficie, de un
derecho real de usufructo, del derecho de propiedad) sobre los bienes inmuebles, estableciendo
un orden escalonado y excluyente de estos derechos, en el sentido de que la concurrencia del
situado con anterioridad en la lista determina la no sujeción del posterior, por lo que sólo
podrán ser sujetos pasivos los titulares del derecho preferente.
El art. 63 del mismo cuerpo legal establece como sujetos pasivos del impuesto, a
título de contribuyentes, a las personas naturales y jurídicas que ostenten la titularidad del
derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto.
Por su parte, el art. 9 del RDLeg 1/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario califica de titulares catastrales a las
personas naturales y jurídicas dadas de alta en el Catastro Inmobiliario por ostentar, sobre la
totalidad o parte de un bien inmueble, la titularidad de los citados derechos, sin establecer un
orden escalonado e imponiendo la obligación de nombrar un representante en los casos de
concurrencia de varios titulares catastrales.
Según lo expuesto, todos los que ostenten alguno de los derechos anteriores serán
titulares catastrales, pero únicamente serán sujetos pasivos los del derecho de primer orden.
De esta forma, al diferenciar la regulación vigente los sujetos pasivos del IBI de los
titulares catastrales, se deja sin vigencia la interpretación que, al amparo del anterior art. 77 de
la LHL, entendía que para introducir en el padrón municipal un cambio de titularidad era preciso
que previamente se hubiera incorporado la modificación en el padrón catastral.
Así resulta del vigente art. 77.7 del TRLHL, al disponer que en los supuestos en los
que resulte acreditada la no coincidencia del sujeto pasivo con el titular catastral, las
rectificaciones que pueda acordar el ayuntamiento deberán ser inmediatamente comunicadas a
la Dirección General del Catastro en la forma en que por ésta se determine.
Con ello se recoge la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 20
de septiembre de 2001 (reiterada entre otras en la sentencia de 8 de octubre de 2010) en la
que se reconoce la competencia municipal para modificar el sujeto pasivo del IBI sobre la base
de los datos contenidos en escritura pública.
En el presente caso, se constató que como consecuencia de sentencia judicial de la
correspondiente instancia se declaró que el contrato de compraventa del inmueble objeto de la
queja adolecía de nulidad absoluta decretándose igualmente la nulidad de las inscripciones
registrales a que la misma hubiera dado lugar.
Este hecho constaba asimismo acreditado en resolución de la Gerencia Territorial del
Catastro de Zamora que, en sus fundamentos de derecho consideraba probado que se declaró
la nulidad de la escritura de compraventa no siendo titular catastral desde esa fecha el
comprador afectado, considerando propietario al transmitente y por tanto a la herencia yacente.
Por tanto, y a tenor de la prevalencia de la titularidad civil frente a la catastral
establecida por la normativa vigente y corroborada por la doctrina jurisprudencial debieron
estimarse las pretensiones y solicitudes formuladas por el comprador de devolución de los
importes correspondientes a las liquidaciones del IBI de los ejercicios 2007, 2008 y 2009.
En virtud de lo expuesto, se consideró oportuno formular una resolución al
Ayuntamiento de Benavente, con el objeto de que valorara la procedencia de revocar las
liquidaciones practicadas en concepto de IBI, siendo aceptada por la referida Administración
municipal.
En otro orden, en el expediente 20110668 se planteaba la improcedencia de una
liquidación girada por el Ayuntamiento de Miranda de Ebro, (Burgos), para el cobro del
impuesto sobre bienes inmuebles correspondiente a los años 2006 a 2009 de un inmueble que
se había visto afectado por un procedimiento catastral de subsanación de discrepancias.
La cuestión a dirimir era, por tanto, la determinación de la fecha de efectos en el
referido impuesto municipal, tras el acuerdo de modificación de la descripción catastral del
inmueble dictado en el ámbito de un procedimiento catastral de subsanación de discrepancias.
El expediente remitido por la Administración municipal en respuesta a nuestra petición
de información constataba que el acuerdo adoptado por la Gerencia Territorial del Catastro de
Burgos fue dictado en el ámbito de un procedimiento de subsanación de discrepancias y como
resultado del mismo la Gerencia acordó practicar la modificación de la descripción catastral de
dos inmuebles ubicados frente por frente (1º Izda y 1º Dcha), con efectos catastrales desde el
día siguiente a la fecha del acuerdo.
El Ayuntamiento de Miranda de Ebro mediante Decreto de la Concejalía de Hacienda
había resuelto devolver en concepto de IBI al titular de uno de los inmuebles, la cantidad
resultante de aplicar en los ejercicios 2006 a 2009, ambos inclusive, el nuevo valor catastral de
la indicada vivienda y, asimismo, acordó liquidar en concepto de IBI al titular del otro inmueble,
la cantidad resultante de aplicar el nuevo valor catastral de la referida vivienda, en el periodo
del 2006 a 2009, ambos inclusive.
Sin embargo, tal y como establece el RDLeg 1/2004, de 5 de marzo que aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario 2004, en su art. 18 al regular los
procedimientos de subsanación de discrepancias, la resolución que se dicte tendrá efectividad
desde el día siguiente a la fecha en que se acuerde.
De esta forma, la subsanación de discrepancias tiene efectos desde la adopción de su
acuerdo sin que quepan efectos retroactivos. En el caso analizado, la subsanación de
discrepancias de la que fueron objeto los inmuebles debió tener efectos desde el día siguiente a
la fecha de adopción del acuerdo de la Gerencia catastral, siendo esa fecha la determinante de
la fecha de devengo del impuesto sobre bienes inmuebles, tal y como prevé el art. 75 del
RDLeg 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales, que regula el devengo y periodo impositivo de dicho impuesto.
Como consecuencia, la nueva valoración catastral de los inmuebles a los fines del
devengo del IBI debía producir sus efectos en el ejercicio 2010 y no antes, de modo que las
liquidaciones giradas correspondientes a periodos anteriores al 2010 debían ser anuladas toda
vez que los efectos catastrales de los acuerdos de modificación de la descripción catastral
dictados por la Gerencia Territorial del Catastro de Burgos se producen, desde el día siguiente a
la adopción de los mismos, por lo que no cabía aplicar al presente supuesto los efectos
retroactivos de la nueva valoración catastral, conforme a lo establecido en el citado art. 75 del
RDLeg 2/2004, en relación con el art. 18 del RDLeg 1/2004.
En virtud de todo lo expuesto se consideró oportuno formular la siguiente resolución:
“Que por parte del Ayuntamiento de Miranda de Ebro se adopten las medidas
oportunas en orden a iniciar y tramitar un procedimiento de revocación de las
liquidaciones practicadas a (...) como consecuencia del Acuerdo de la Gerencia
Territorial del Catastro de Burgos (...) y del Decreto de la Concejalía de Hacienda (...),
de conformidad con los artículos 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 219 de
la Ley 58/2003, General Tributaria, habida cuenta que las mismas no se ajustan a las
normas reguladoras del Impuesto sobre Bienes Inmueble y del Catastro Inmobiliario
en los términos descritos”.
La presente resolución fue rechazada por el Ayuntamiento de Miranda de Ebro
(Burgos).
2.1.2. Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
En el año 2011, el número de quejas relacionadas con este impuesto municipal ha
aumentado con respecto al ejercicio anterior, siendo 5 los expedientes tramitados al respecto.
El cómputo del periodo impositivo o la determinación de la naturaleza urbana de los
inmuebles objeto de la transmisión motivaron las quejas 20110403 y 20110425 que fueron
archivadas al no apreciarse irregularidad alguna en la actuación de la Administración municipal,
en este caso del Ayuntamiento de León.
En ambos supuestos se planteó la presunta inexistencia del hecho imponible al no
tener los bienes inmuebles transmitidos el carácter de urbanos en la fecha del devengo del
impuesto, sin embargo en dicha fecha las fincas objeto de liquidación estaban clasificadas como
suelo urbanizable delimitado, incluidas en delimitaciones de sectores de suelo urbanizable
delimitado concretos.
Para determinar si esos bienes con esa clasificación podían constituir el hecho
imponible del impuesto liquidado, la normativa fiscal remite a la catastral inmobiliaria estatal a
la hora de definir la sujeción impositiva de los suelos urbanizables, superando con ello las
remisiones a la respectiva ordenación urbanística de cada Comunidad Autónoma.
De esta forma, al considerar el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario,
aprobado por el RDLeg 1/2004, de 5 de marzo, como suelo de naturaleza urbana, los terrenos
que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de
ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo
urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como
los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico
que establezca las determinaciones para su desarrollo, no cabía sustentar la inexistencia del
hecho imponible del tributo local en los casos expuestos.
En el caso del expediente 20111102, la reclamación presentada frente a la
liquidación del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
girada por el Ayuntamiento de Soria, requirió el estudio de la determinación del periodo
impositivo, así como de la consideración de las transmisiones entre cónyuges.
El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana es un
tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos, puesto de
manifiesto como consecuencia de la transmisión de la propiedad por cualquier título (o de la
constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los
referidos terrenos).
Por tanto, el hecho imponible de este tributo exige una transmisión del terreno,
acontecimiento instantáneo que se agota o termina en un momento concreto. Sin embargo el
periodo impositivo es el periodo de generación del incremento del valor (de plus valía) que se
somete a tributación, es decir una porción de tiempo delimitada por dos momentos, el inicial y
el final, que han de computarse para concretar si concurre o no el elemento básico de
incremento del valor.
El momento inicial es el de la transmisión inmediatamente anterior a la que genera el
devengo, y el momento final el de la última transmisión, la que se efectúa en el momento del
devengo.
La controversia que se planteaba en el presente expediente hacía referencia a la
determinación del periodo impositivo y, concretamente, a la discrepancia sobre la fecha inicial
de dicho cómputo.
En fecha determinada las dos propietarias por mitades indivisas de un inmueble
otorgaron escritura autorizada ante notario de compraventa. Para la liquidación, la propietaria
de una de las mitades indivisas tomó como fecha inicial del cómputo del devengo del impuesto,
como fecha de la anterior transmisión, la fecha del fallecimiento de su esposo, al ser éste el
momento en el que adquirió la titularidad de la mitad indivisa del referido inmueble.
Sin embargo el Ayuntamiento de Soria sustentaba como fecha inicial del cómputo las
fechas de fallecimiento de los padres del esposo, ya que consideraba que fue desde ese
momento, desde el que el esposo de la afectada pasó a ser titular de la mitad indivisa del
inmueble, dado que las transmisiones entre cónyuges no producen interrupción del periodo
impositivo, resultando no sujetas al mismo, lo que ha dado lugar a la aplicación del periodo
contemplado en la liquidación.
No obstante, el párrafo tercero del art. 104 del TRLRHL establece que no se producirá
la sujeción al impuesto en los supuestos de aportaciones de bienes y derechos realizadas por
los cónyuges a la sociedad conyugal, adjudicaciones que a su favor y en pago de ellas se
verifiquen y transmisiones que se hagan a los cónyuges en pago de sus haberes comunes.
Este artículo, en atención a la falta de transmisión, prevé tres supuestos de no
sujeción: 1) Aportación de bienes a la sociedad conyugal; 2) Adjudicación de bienes en pago a
esas aportaciones; y 3) Transmisiones entre cónyuges en pago de haberes comunes.
El Ayuntamiento de Soria consideraba que cuado el esposo de la copropietaria
afectada falleció, no se produjo transmisión de la propiedad del inmueble al considerarlo una
transmisión entre cónyuges; ahora bien, para que esto hubiera sido así, la transmisión de la
mitad indivisa debía haberse realizado por alguno de los supuestos contemplados en el citado
art. 104.3, sin embargo, no era ese el caso.
Para comenzar la mitad indivisa de la finca era propiedad con carácter privativo del
esposo que había recibido dicha mitad por herencia de sus padres, tal y como constaba en la
escritura de manifestación de herencia, aceptación de fiducia sucesoria y adjudicación,
autorizada notarialmente.
El fallecido había adquirido esa propiedad por herencia de sus padres,
correspondiendo la titularidad de la otra mitad indivisa del referido inmueble a su hermana.
En la escritura notarial de adjudicación de herencia se otorgó a la esposa tanto el
pleno dominio de una mitad indivisa de todos y cada uno de los bienes inventariados como
consorciales, entre los que no se encontraba el inmueble, por su haber en la sociedad conyugal
disuelta y el pleno dominio de una mitad indivisa de cada uno de los bienes inventariados como
privativos, entre los que sí se encontraba el inmueble transmitido, en pago de su legado.
En todo caso, el porcentaje del inmueble, bien privativo del esposo, objeto de
compraventa y posterior liquidación del impuesto municipal no se transmitió a la esposa en
pago de su haber ganancial, tal y como constaba en la escritura notarial de adjudicación de
herencia. En consecuencia, la transmisión de la mitad indivisa del inmueble que por el
fallecimiento del esposo se hizo a su cónyuge supérstite, no fue un supuesto de transmisión no
sujeta al impuesto, de los previstos en el párrafo tercero del citado art. 104 TRLRHL.
Por contra, la escritura notarial de adjudicación concretaba los bienes que se le
otorgaron a la interesada en pago a los haberes comunes y, asimismo, indicaba con precisión la
adjudicación del inmueble descrito en pago de un legado testamentario y como parte de la
fiducia sucesoria aragonesa prevista (la adjudicación correspondió al pago de los derechos
hereditarios) sin que, en ningún caso, la transmisión de la mitad indivisa de carácter privativo
se hiciera como aportación de bienes a la sociedad conyugal; adjudicación de bienes en pago a
esas aportaciones; ni entre cónyuges en pago de haberes comunes.
De esta forma, para la esposa, la fecha de inicio del computo del periodo impositivo,
en el caso de la venta efectuada de la mitad indivisa del inmueble, la fecha de la transmisión
inmediatamente anterior a la que genera el devengo, era la del fallecimiento de su esposo, tal y
como sustenta la interesada, por lo que se debió estimar el recurso de reposición interpuesto
por la afectada, revocándose la liquidación efectuada por contraria a las normas reguladoras de
dicho impuesto.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución al
Ayuntamiento de Soria:
“Que por parte del Ayuntamiento de Soria se adopten las medidas oportunas en orden
a iniciar y tramitar un procedimiento de revocación, de conformidad con los artículos
105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 219 de la Ley 58/2003, General
Tributaria, de la liquidación girada (...), por el concepto de IMIVTNU por el inmueble
sito en (...) habida cuenta que la misma no se ajusta a las normas reguladoras del
dicho impuesto en los términos descritos”.
Tras la fecha de cierre de este Informe el citado Ayuntamiento puso de manifiesto la
aceptación de esta resolución.
2.2. Tasas
Durante el año 2011, en el ámbito de la potestad tributaria de los entes locales, el
mayor número de quejas se ha registrado en materia de tasas municipales, siendo un total de
59 los expedientes registrados, 18 más que en el ejercicio anterior.
Las controversias y conflictos que estos tributos locales plantean se acrecientan en
estos últimos años, siendo su principal origen la tasa girada por la prestación del servicio de
suministro de agua, aproximadamente un 50% de las reclamaciones. Asimismo, en este año
2011 se han incrementado las quejas relacionadas con la tasa por la prestación del servicio de
recogida de residuos sólidos urbanos, fundamentalmente ante la improcedencia de su exacción
debido al hecho de que el servicio no se presta de forma efectiva.
2.2.1. Tasa por suministro de agua potable
Al igual que en años anteriores, los ciudadanos centraron mayoritariamente sus
discrepancias y reclamaciones en los problemas relacionados con la tasa por la prestación del
servicio de agua potable, y en este ámbito, en las cuestiones relativas a la facturación del
suministro de agua y la lectura de sus contadores.
Como decimos, la mayor parte de las quejas tramitadas son reclamaciones
relacionadas con las tasas por suministro de agua potable, cualquiera que sea la denominación
que se les otorgue, sin embargo, esta institución carece de medios y competencias legales para
elaborar informes técnicos con el objeto de dirimir y valorar cuestiones como los consumos
efectivamente realizados por los usuarios, o los problemas técnicos de los contadores, o de las
redes de abastecimiento, aspectos que son frecuentemente sometidos a su consideración en el
curso de las investigaciones. No obstante, esta procuraduría desarrolla su actividad fiscalizadora
examinando que la regulación de la tasa sea conforme a derecho, así como su debida aplicación
y gestión de cobro.
La facturación irregular de la prestación del servicio estuvo en el origen de la queja
20110117. En este caso se puso de manifiesto la incoherencia en la facturación de toda una
anualidad, la correspondiente al año 2010 cuando no se había registrado consumo alguno
desde el último trimestre de 2009.
Ni en el referido cuarto trimestre de 2009, ni en los dos primeros del 2010 se tomó la
lectura de los contadores, sin que se alegara o acreditara, ni por la Administración ni por la
empresa concesionaria, actuación alguna del titular que tuviera como objetivo obstaculizar o
impedir la lectura de los contadores.
Pues bien, constatada la falta de consumo, inicialmente se realizó una facturación por
estimación del último trimestre de 2009 y de todo el ejercicio 2010. La situación, tras las
alegaciones formuladas por la persona afectada, y a pesar de la identidad de las circunstancias,
sólo se corrigió para los trimestres del 2010, quedando el consumo estimado, que no real, del
2009, “en bolsa de arrastre para cuando se reanude el consumo”, concepto éste que no
encontraba encaje normativo en la Ordenanza municipal.
Es decir, la empresa gestora del servicio concluyó que no había consumo en dicho
contador y a pesar de ello para el 4º trimestre de 2009 mantuvo una facturación por estimación
que suponía un cobro indebido por un suministro o consumo que no se había realizado y que,
como reconoce la empresa gestora, tampoco existió en los meses sucesivos.
Aún considerando que la estimación y facturación se pudiera haber ajustado a lo
previsto en la Ordenanza fiscal reguladora, en cuanto a los supuestos de no lectura de los
contadores, esta aplicación estricta de la normativa municipal provocó que se facturara por un
consumo que no había existido, vulnerando los principios de proporcionalidad y equilibrio de las
prestaciones y contraprestaciones que han de regir el conjunto de las relaciones jurídicas de los
servicios públicos y que vinculan a Administración y ciudadanos.
También se planteaba en el expediente la discrepancia con la fecha de efectos de la
concesión de un cambio de tarifa por cambio de uso solicitado por el titular del inmueble.
Instado el cambio en enero de 2010 éste fue estimado con efectos a partir del año 2011. Sin
embargo, y a la vista de la regulación existente nada obstaba para que dicho cambio de tarifa
tuviera efectos desde el trimestre siguiente a aquél en que se formuló la petición toda vez que
el art. 12 de la Ordenanza reguladora establece que la cuota que el abonado debe satisfacer se
pagará por trimestres vencidos y el art. 39, al regular el proceso de cobro, prevé que dicho
cobro se realizará por el sistema de padrón trimestral, sin que esto suponga una aplicación
retroactiva del cambio de tarifa, como argumenta la empresa gestora.
Asimismo, en relación con la facturación de los consumos de agua en los supuestos
de no lectura de los contadores, se reiteró el contenido de una resolución anterior dirigida
también a ese Ayuntamiento y aceptada por él.
Así, el art. 31 de la Ordenanza reguladora de precio público por suministro de agua
potable y servicios complementarios del Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina, (León),
entendimos que con una desafortunada redacción, establece la obligación para el usuario de
pasar al servicio de aguas la lectura del contador, si por cualquier circunstancia no fuera leído.
Se atribuye esta obligación el usuario con un alto grado de imprecisión y ambigüedad, que debe
ser corregido, más aún cuando su incumplimiento está penalizado con un incremento del 25%,
en la facturación, sobre la tarifa establecida.
La falta de precisión y, en consecuencia, la inseguridad jurídica provocada por este
artículo se acrecienta a la vista del contenido del art. 40.3 de la misma Ordenanza municipal
que establece que en caso de paralización de un contador o fallos graves en su funcionamiento
se liquidará el consumo con arreglo a lo facturado en el año anterior y subsidiariamente por la
media aritmética de los tres trimestres inmediatamente anteriores.
Igualmente se efectuará esta misma liquidación, cuando por distintas causas
(ausencias, dificultad de la lectura, etc.), no haya podido procederse a la lectura del contador.
Considerando la redacción de este último párrafo, cabía interpretar que la Ordenanza
parece distinguir con estos dos artículos, dos supuestos distintos de no lectura del contador:
bien por causas atribuibles al usuario, (art. 31), estableciendo medidas disuasorias a la
obstaculización de las lecturas, o bien por causas no imputables al mismo (art. 40), como
ocurría en el presente caso, en el que en ningún momento se alegó o acreditó, ni por la
Administración ni por la empresa concesionaria, actuación alguna del titular que tuviera como
objetivo obstaculizar o impedir la lectura de los contadores.
Por último, y como ya se hiciera con anterioridad, se reincidió en el carácter de las
tarifas que abonan los usuarios por la prestación del servicio de suministro de agua potable, la
forma y modo en que ese Ayuntamiento ha regulado las “tarifas” del agua.
El Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina (León) regula las “tarifas” del agua
mediante la “Ordenanza Reguladora de Precio Público por Suministro de Agua Potable y
Servicios Complementarios”, (BOP León nº 17, de 24 de enero de 2007) dando a las “tarifas”
del agua la naturaleza jurídica de precio público.
Sin embargo, la sujeción del suministro del agua potable a un precio público no
encaja en las exigencias de la normativa aplicable a la materia.
Sobre la distinción entre tasas y precios públicos se recordó la regulación contenida en
el RDLeg 2/2004, de 5 marzo que aprobó el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, sin olvidar la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales, tal como fue modificada por el art. 66 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de
modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las
Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público. Esta Ley de modificación de la Ley de
Haciendas Locales, tal como se explica en su preámbulo, introdujo importantes modificaciones
legales y, en particular, estableció los criterios determinantes de las tasas y de los precios
públicos, respondiendo a la necesidad de acomodarse a la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional expresada en su sentencia 185/1995, de 14 de diciembre y aplicada en el ámbito
de las Haciendas Locales por sentencia núm. 233/1999, de 16 de diciembre.
En todo caso, el régimen de tasas y precios públicos aplicables a la Ordenanza fiscal
controvertida se basa en el concepto jurídico de tasas, establecido en el art. 20 del TRLRHL, y
en el concepto jurídico de los precios públicos, dispuesto en el art. 41 del mismo cuerpo legal.
La naturaleza o la calificación como tasa o como precio público tiene unas
consecuencias jurídicas indudables, tal como se deduce del régimen específico establecido en la
LHL, por una parte, para las tasas: sujetos pasivos, cuantía y devengo (arts. 20 a 27); y, por
otra, para los precios públicos: obligados al pago, cuantía, obligación de cobro y fijación (arts.
41 a 48).
El Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina al adoptar la Ordenanza reguladora
de precio público por suministro de agua potable no respetó la regulación legal establecida, a
tenor de las características propias del servicio de suministro de agua potable. La sujeción del
suministro de agua potable a una tasa encaja en los supuestos especificados en el apartado 4
del mismo art. 20, cuya letra t) se refiere a las actividades de distribución de agua, gas,
electricidad y otros abastecimientos públicos incluidos los derechos de enganche de líneas y
colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas, cuando tales servicios o
suministros sean prestados por entidades locales.
Esta cuestión fue objeto de estudio y resulta corroborada por el Consejo de Cuentas
de Castilla y León, en su Informe de fiscalización de la gestión de sistemas municipales de
abastecimiento de agua potable en los Ayuntamientos de las capitales de provincia, relativo al
ejercicio 2003.
El punto IV.7 de las Conclusiones del citado Informe ponía de manifiesto que: “Las
tarifas por la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable tiene el carácter de
tasas, por lo que su consideración como precios en los Ayuntamientos de Ávila y Salamanca no
es conforme con lo establecido por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, recomendándose en consecuencia: “Las tarifas por
prestación del servicio de abastecimiento de agua tienen el carácter de tasas, por lo que los
Ayuntamientos de Ávila y Salamanca deben adaptar su regulación en este sentido”.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la siguiente resolución al
Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina, que aceptó la misma:
“Primera.- Que de conformidad con los artículos 105 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común y 219 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria se proceda a la revocación de las liquidaciones practicadas a (...)
correspondientes a la Póliza (...), 4º Trimestre de 2009 y a la Póliza (...), 4º Trimestre
de 2009 y 2º Trimestre de 2010,ajustando las facturas al consumo real, 0 m3.
Que igualmente se revoquen las liquidaciones correspondientes a la Póliza (...), 2º, 3º
y 4º Trimestres, estimando la petición de cambio de uso formulada por la referida
titular en el mes de enero de 2010.
Segunda.-Que por parte de ese Ayuntamiento se proceda a acomodar las tarifas por
la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable dotándolas de la
naturaleza de tasas y dictando al efecto la pertinente Ordenanza Fiscal reguladora de
las mismas con todas las previsiones recogidas en el Texto Refundido de la Ley
reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004,
de 5 de marzo”.
En otro orden de cosas, la modificación de la Ordenanza reguladora de la tasa por la
prestación del servicio de suministro de agua que llevó a cabo la Junta Vecinal de Boisán, y el
excesivo aumento experimentado por la tarifa domiciliaria por consumo de agua dio lugar al
expediente 20110142.
La información remitida por las administraciones locales implicadas (Junta Vecinal de
Boisán y Ayuntamiento de Lucillo) puso de manifiesto la competencia de la referida Junta
Vecinal para la gestión del servicio de abastecimiento de agua potable, así como para el
establecimiento de la pertinente tasa por la prestación del mismo, de conformidad con las
previsiones de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León (art. 50).
Precisamente en el ámbito de esta competencia, la referida Junta Vecinal aprobó la
Ordenanza Fiscal nº 1 reguladora de la Tasa por el suministro de agua domiciliaria, (BOP de
León nº 135, de 17 de julio de 2006), si bien lo hizo obviando la previa elaboración de la
preceptiva memoria económico-financiera.
Atendiendo a la legislación aplicable (art. 20.1 de la Ley 8/1989 de Tasas y Precios
Públicos, en la redacción dada por la Ley 25/1998, de 13 julio 1998, y art. 25 del RDLeg
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales), se indicó que el establecimiento de una tasa exige la elaboración de una
memoria económico-financiera que, en esencia, cumple una doble finalidad: justificar la
necesidad de la imposición de la tasa, (o su modificación), y sirve de garantía para justificar que
la tasa establecida no supera el coste efectivo del servicio o actividad.
Asimismo, la memoria económico-financiera no puede calificarse como mero requisito
formal que debe preceder a la aprobación de una ordenanza Fiscal y que, por tanto, resulta
perfectamente subsanable, sino todo lo contrario, se trata de un instrumento de principal
importancia para la determinación directa de la cuantía de la deuda tributaria, como resultado
de la valoración de la relación entre costes globales e ingresos, referentes a la prestación del
servicio de que se trate.
Así, el informe económico-financiero es la garantía del principio de equivalencia entre
el importe previsible de la tasa y el coste previsible del servicio, y, por ello, su carácter esencial
(ajeno a su virtualidad vinculante o no) es condición del contenido de la Ordenanza litigiosa, sin
perjuicio de que no determine taxativamente los elementos del tributo (porque sólo establece
los límites económicos que ha de respetar la imposición y la definición general de sus diferentes
elementos).
En este caso, la Junta Vecinal de Boisán reconoció que la Ordenanza fiscal había sido
elaborada y aprobada sin la preceptiva memoria económico-financiera por lo que no existía
justificación alguna de la necesidad de las tarifas, ni del importe de las mismas, ni existían
datos que permitieran determinar si los costes del servicio de abastecimiento de agua estaban
cubiertos con las tarifas establecidas, o si las mismas suponían un ingreso que sobrepasara
dichos costes, lo cual a su vez impide buscar la referencia del binomio coste-rendimiento del
servicio a que obedece el establecimiento de la tasa.
En fin, la falta de la memoria económico-financiera determinó la omisión de un
aspecto esencial del procedimiento, cuál es el trámite del informe económico, exigido por los
arts. 24 y 25 del TRLHL, lo que en aplicación de lo dispuesto en el art. 62.1.e) de la Ley
30/1992 conlleva la nulidad absoluta de la Ordenanza fiscal examinada.
En cuanto a la pretendida modificación de la tarifa, en todo caso, ésta debió ajustarse
a los mismos trámites y exigencias legales previstos para la aprobación de la Ordenanza, (arts.
17 y ss TRLRHL), incluyendo la elaboración de una memoria económico-financiera.
Con esta fundamentación jurídica esta institución se dirigió a la Junta Vecinal de
Boisán, (León), instándola a que procediera a declarar la nulidad de la Ordenanza Fiscal nº 1
reguladora de la Tasa por el Suministro de Agua Domiciliaria, lo que fue aceptado por la
Entidad local.
En el expediente 20110642 la discrepancia con la facturación girada por el
Ayuntamiento de El Espinar, (Segovia), tenía su origen en la presunta duplicidad de cobro de
los mínimos de consumo por suministro de agua recaudados en periodos anteriores al no haber
sido descontados en la factura, de forma que se obviaban las estimaciones realizadas, y que
habían servido de base para la facturación anterior, produciéndose un nuevo cobro de
consumos ya pagados.
Sin embargo, y a tenor del contenido del informe remitido por la Administración
municipal, se apreció que tal duplicidad no existía, toda vez que el importe cobrado en concepto
de consumo mínimo durante los meses anteriores no se correspondía con estimaciones de
consumos reales de agua, sino con el mínimo de facturación, con una cuota fija que el usuario
paga por el hecho de disponer del servicio.
El sistema tarifario del Ayuntamiento de El Espinar, (Segovia), parte de un consumo
mínimo que se factura siempre, con independencia del volumen de agua realmente consumida.
Esto genera en los usuarios la idea de que están pagando por una cantidad de agua, la utilicen
o no. En el caso del Ayuntamiento de El Espinar los usuarios perciben que los primeros 60 m3
de agua los pagan siempre, los consuman o no, lo que, además de a un uso inadecuado o
indebido del agua, puede dar lugar a la creencia de que parte del consumo en algunos casos se
paga dos veces como, por ejemplo, cuando el consumo real es inferior o incluso inexistente en
un periodo de tiempo (frecuente en las segundas viviendas), pero sirve de base en el siguiente
periodo.
Aclarado que el denominado consumo mínimo no se correspondía con consumo o uso
alguno del suministro de agua, sino con una cuota fija correspondiente al coste de disposición
del servicio, se consideró aconsejable que, con el objeto de evitar errores o inseguridad en el
usuario, así como consumos inadecuados, por parte del Ayuntamiento de El Espinar se valorara
la conveniencia de adoptar un sistema de tarifación en el que se concretara la existencia de una
cuota fija correspondiente a los costes de establecimiento y disponibilidad permanente del
servicio y que no está vinculada directamente con el consumo realizado, junto con las tarifas
progresivas por tramos de consumo.
Además de por la necesidad de no inducir a error al usuario y la obligación de
informar de forma clara y precisa sobre los conceptos por los que se factura, la modificación del
sistema tarifario vendría sustentada en el contenido de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 que, en su consideración del agua no como
un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar
como tal, establece el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con
el agua.
Por último, y como cuestión formal, el informe de la Administración confirmó que no
se había dado respuesta a la reclamación presentada por el afectado por lo que se recordó a la
Administración municipal su obligación de dar contestación, dentro del plazo establecido al
efecto a las solicitudes que presentan los interesados, conforme prevé el art. 42 de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
en su redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, como consecuencia del principio
constitucional de eficacia al que está sometida en su actuación la Administración, y que significa
la conclusión, mediante resolución expresa, motivada, y en el plazo establecido, de los
procedimientos y solicitudes que puedan realizar los interesados.
A la vista de las consideraciones jurídicas expuestas se consideró oportuno formular la
siguiente resolución al Ayuntamiento de El Espinar, (Segovia):
“Que por parte del Ayuntamiento de El Espinar se valore la posibilidad de adoptar un
sistema de tarifación en el que se concrete la existencia de una cuota fija y tarifas
progresivas sobre el consumo real, establecidas por tramos, como mecanismo para
favorecer el ahorro en el consumo y para mejorar la información que el usuario recibe
sobre los conceptos facturados.
Que por parte del Ayuntamiento de El Espinar se resuelva con la mayor brevedad
posible la reclamación formulada por (...) frente a la factura (...), en concepto de
consumo de agua, por importe de (...).
Llevar a cabo las actuaciones necesarias, por los medios legalmente establecidos, para
proceder a resolver los recursos, reclamaciones y demás actuaciones administrativas
en tiempo y forma respetando las previsiones legales y adecuándolas a los principios
de eficacia y eficiencia”.
El Ayuntamiento de El Espinar aceptó de forma parcial la resolución procediendo
únicamente a resolver, la reclamación formulada por la persona afectada, notificándolo
debidamente.
También relacionada con el sistema de tarifación del suministro de agua, la queja
20111161, hacía referencia a un supuesto de facturación realizado por la sociedad mixta
Aguas de León, calculada sobre los consumos acumulados de un trimestre concreto, en un caso
en el que no se había llevado a cabo la lectura del contador, tratándose, además, de un
contrato nuevo de suministro.
En este caso, cuando los operarios del servicio de suministro de agua acudieron, (en
tres ocasiones desde abril de 2010), al domicilio del afectado, que tenía un nuevo contrato de
suministro, suscrito en marzo de 2010, para proceder a la lectura del contador, no pudieron
acceder a los contadores, sin que los usuarios tomaran las lecturas y las hicieran llegar al
suministrador. No obstante, los operarios tuvieron acceso al contador del interesado a finales
del año 2010, procediendo la sociedad Aguas de León a la facturación del último trimestre de
2010 calculada sobre la acumulación de consumos.
A este respecto, se puso de manifiesto que el art. 69.1 del Reglamento del servicio de
abastecimiento de agua potable del municipio de León establece, como norma general, que la
base de la facturación del servicio será el registro de consumos leídos en los contadores de los
abonados. Ahora bien, en el supuesto de ausencia del abonado en el momento en que se
intenta tomar la lectura, y no disponiendo la entidad suministradora de la tarjeta con el registro
del contador cumplimentada, el citado Reglamento establece el sistema de estimación de
consumos como base de la facturación.
En el caso sometido a supervisión se concluyó que la facturación realizada al
interesado debió llevarse a cabo mediante el sistema de estimación de consumos. La forma en
que esta estimación debía realizarse se encuentra igualmente prevista en el art. 69.2 del
Reglamento. Así, en caso de estimación, la facturación se realiza con arreglo al consumo que se
obtiene de la diferencia entre dos lecturas válidas no consecutivas y con un máximo de dos
años de diferencia. Ahora bien, en el caso de no existir datos suficientes se liquidarán las
facturaciones con arreglo a la media aritmética de los registros acumulados.
Los consumos así estimados tendrán el carácter de firmes, en el supuesto de avería
del contador, y a cuenta, en los otros supuestos, en los que una vez obtenida la lectura real, se
normalizará la situación por exceso o por defecto en las facturaciones de los siguientes periodos
a tenor de la lectura practicada en cada uno de ellos.
También la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por suministro de agua potable y
servicios complementarios, en su art. 12 establece el sistema de estimación de consumos como
criterio subsidiario para la base del cálculo de la facturación y, en ningún caso se menciona la
acumulación de consumos como sistema de tarifación, toda vez que, incluso para el caso de no
existir datos suficientes, consumos anteriores de referencia, el Reglamento prevé la estimación
calculada sobre una media aritmética.
En consecuencia, en el supuesto concreto de la facturación objeto de controversia,
calculada sobre los consumos acumulados, esta no resultaba conforme a la regulación prevista
en el Reglamento del servicio de abastecimiento de agua potable que, como se expuso prevé la
aplicación de un sistema de estimación de consumos, calculado, en ausencia de datos, con
arreglo a la media aritmética de los registros acumulados y normalizándose la situación, por
exceso o por defecto, en las facturaciones de los siguientes periodos, a tenor de la lectura
practicada en cada uno de ellos.
En cuanto al importe de la tasa de alcantarillado girada al afectado, y toda vez que su
cálculo se realiza sobre la base de la tasa de agua, resultaba igualmente inadecuada en
aplicación de la argumentación expuesta.
En el mismo expediente se alegó una presunta duplicidad del cobro de los mínimos de
consumo recaudados en periodos anteriores. A este respecto, y tras aclarar al usuario la
inexistencia de tal duplicidad toda vez que el importe cobrado en concepto de consumo mínimo
durante los meses anteriores no se correspondía con estimaciones de consumos reales de agua,
sino con el mínimo de facturación, con una cuota fija que el usuario paga por el hecho de
disponer del servicio, se formularon las consideraciones ya expuestas en el expediente
20110642 sobre la necesidad de adoptar una sistema de tarifación en el que se concrete la
existencia de una cuota fija y tarifas progresivas sobre el consumo real, al objeto de no inducir
a error al usuario, favorecer el ahorro en el consumo, y cumplir con la obligación de informar de
forma clara y precisa sobre los conceptos por los que se factura.
Considerando lo expuesto se instó al Ayuntamiento de León a que procediera a la
revocación de la liquidación practicada al afectado, correspondiente al consumo de agua
potable y alcantarillado del 4º trimestre del año 2010, al no haberse llevado a cabo con
aplicación del sistema de estimación de consumos, sobre la base de una media aritmética.
Igualmente se consideró adecuado, que por parte de la citada Administración
municipal se valorara la posibilidad de adoptar una sistema de tarifación en el que se
concretara la existencia de una cuota fija.
La resolución fue rechazada por el Ayuntamiento de León.
También el sistema de facturación por estimación objetiva centró el estudio en la
resolución formulada con motivo del expediente 20100123. En este caso el contador del
abonado no había sido leído durante un prolongado periodo de tiempo por causas que en
ningún caso podían atribuirse al Ayuntamiento de Toro (Zamora).
No obstante, determinada la existencia de una deuda atribuida al consumo de agua,
de nuevo las discrepancias surgieron con la liquidación llevada a cabo, e igualmente, la
regulación municipal, el Reglamento de los servicios municipales de abastecimiento y
saneamiento de agua, preveía tres sistemas de facturación del consumo de agua, bien por
diferencia de lecturas, bien por estimación, o por evaluación de consumos, regulando en cada
caso las condiciones y requisitos de su aplicación.
En el presente caso, en el que no se pudo establecer la diferencia de lecturas por no
haber sido posible el acceso al contador, el sistema que debió aplicarse era el de facturación
por estimación, en los términos y condiciones reguladas en el Reglamento, y en este sentido se
instó al Ayuntamiento de Toro a que procediera a la revocación de la liquidación practicada,
girando una nueva factura ajustada al procedimiento por estimación previsto en el Reglamento
de los servicios municipales de abastecimiento y saneamiento de agua, resolución que fue
aceptada por la citada Administración municipal.
2.2.2. Tasa de recogida de residuos sólidos urbanos
Muy diversas han sido las cuestiones tratadas a este respecto: la improcedencia del
establecimiento de diferencias tarifarias por empadronamiento, la reiterada cuestión sobre la
liquidación y cobro de la tasa por un servicio que no se presta de manera efectiva, la falta de
memoria económico-financiera para la modificación de la ordenanza fiscal y la exigencia del
hecho imponible como presupuesto del devengo de la tasa.
En los expedientes 20100964 y 20101550, cuya tramitación finalizó en este
ejercicio 2011, se planteaba como cuestión de fondo la conformidad o no a derecho de la
bonificación establecida en la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por la prestación del
servicio de recogida domiciliaria de basuras o residuos sólidos urbanos, tras su modificación
acordada en el Pleno de 16 de octubre de 2008 por el Ayuntamiento de Arcediano,
(Salamanca), de forma que las viviendas familiares donde al menos una persona estuviera
empadronada en el municipio tendrían una bonificación del 50 % de los importes de las cuotas
señaladas en las tarifas.
Esta bonificación suponía una diferencia en el sistema tarifario de la tasa, entre
empadronados y no empadronados.
A este respecto, el art. 150 del Decreto de 17 de junio 1955 que aprobó el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, establece la igualdad tarifaria de cada
servicio público municipal para todos los que reciben las mismas prestaciones, si bien prevé en
su apartado segundo que, no obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de
sectores personales económicamente débiles.
El Tribunal Supremo, con fecha 12 de julio de 2006, se pronunció en un supuesto
similar al presente (se trataba de la tasa por el suministro de agua potable de agua) poniendo
de manifiesto que la diferencia de trato que provocaba la modificación de la tarifa en función
del empadronamiento no es un criterio jurídicamente asumible, ni conforme a derecho.
También el Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de mayo de 2000, había interpretado el
citado art. 150 en conexión con el art. 14 de la Constitución Española, de forma que la
desigualdad de trato ante una misma situación exige una justificación objetiva y razonable,
(STC 8/1986, de 21 de enero, 19/1987, de 17 de febrero, 150/1990, de 4 de octubre y
54/1993, de 15 de febrero).
Concretamente, el Tribunal Constitucional, (STC 209/88), ha declarado que el derecho
a la igualdad ante la ley impone al legislador, y a quienes aplican la ley, la obligación de
dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con
prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la
finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable.
La igualdad tarifaria de cada servicio público municipal para todos los que reciben las
mismas prestaciones se debe complementar, en este caso, con las normas de carácter general
que sobre beneficios fiscales, bonificaciones y exenciones establecen, tanto la Ley General
Tributaria, como la Ley del régimen jurídico de las tasas y precios públicos.
Así, el art. 9.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria establece
que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los
expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los
tratados internacionales. No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que
las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente
previstos por la ley.
Por su parte, la Ley 8/1989, de 13 de abril, que regula el régimen jurídico de las tasas
y precios públicos en su art. 8 establece el principio de capacidad económica, de forma que en
la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la
capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas, sin perjuicio de lo cual, no se
admitirá, en materia de tasas, beneficio tributario alguno, salvo a favor del Estado y los demás
entes públicos territoriales o institucionales o como consecuencia de lo establecido en los
Tratados o Acuerdos Internacionales, (art. 18).
Para finalizar la exposición de la normativa a considerar en este caso, el RDLeg
2/2004, de 5 de marzo que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales en su art. 57 faculta a los ayuntamientos para establecer y exigir tasas por la prestación
de servicios o la realización de actividades de su competencia, potestad que se concreta en el
caso de la recogida de residuos sólidos urbanos, en el art. 20.4 s) de dicha norma.
Ahora bien el art. 24, del mismo cuerpo legal, al regular la cuota tributaria establece
que, en general, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de
una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o
actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Para la
determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos,
inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios
para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya
prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u
organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de
que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano
competente.
Por último, el párrafo cuarto de dicho artículo prevé que para la determinación de la
cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de
los sujetos obligados a satisfacerlas.
Considerando la legislación expuesta que establece el principio de igualdad tarifaria de
cada servicio público municipal para todos los que reciben las mismas prestaciones modulado
por el principio de capacidad económica, en su caso, y sometido, en el ámbito de los beneficios
fiscales, bonificaciones y exenciones a lo expresamente previsto en las normas con rango de
ley, no cabía sino concluir que en los casos planteados la aprobación de la bonificación por
parte del Ayuntamiento no se ajustaba a las previsiones legales, lesionando el contenido
esencial de un derecho susceptible de amparo constitucional, el de igualdad ante la ley, previsto
en el art. 14 de la Constitución Española, no siendo el empadronamiento en el municipio, por si
solo, una circunstancia con relevancia jurídica suficiente para establecer normativamente un
trato diferenciador, lo que conllevaba la nulidad absoluta de la modificación llevada a cabo.
Más aún, el informe económico financiero elaborado con carácter previo a la
modificación de la Ordenanza fiscal justificaba esta bonificación en lo que podríamos denominar
una cuestión de política de población, o demográfica, alejada de cualquier consideración
objetiva sobre la prestación del servicio municipal de recogida de basuras y del contenido
económico o valoración económica de la tasa, sin embargo, el establecimiento de la bonificación
repercute directamente en la recaudación del tributo y en consecuencia debía formar parte del
estudio económico-financiero, pero como dato económico y no como estrategia política, como
ocurría en estos casos.
El criterio pues, no tenía relación alguna con el coste del servicio o la capacidad
económica de los usuarios, de los sujetos pasivos. El estudio económico-financiero no recogía
una previsión o cálculo económico, por ejemplo, del número de sujetos pasivos que podrían
acogerse a dicha bonificación dato relevante en atención a la repercusión directa que tiene
sobre la recaudación de la tasa, sobre el importe recaudado, importante si se tiene en cuenta la
naturaleza de contraprestación de la tasa, que no persigue la redistribución de la riqueza sino el
resarcimiento a la Administración de un gasto generado por el servicio que presta.
Así el establecer esa bonificación sin la justificación de un cálculo financiero previo
podía suponer que la tasa resultara deficitaria, que no resultara suficiente, para cubrir el coste
del servicio.
En todo caso, más bien parecía que se quisiera primar el empadronamiento en la
localidad sin más, (sin relación alguna con la residencia real o efectiva), dato que ninguna
relación guarda con la capacidad económica de los usuarios y que, desde luego, nada tenía que
ver con el coste real del servicio prestado por la Administración municipal, más aún cuando
para la bonificación ni siquiera se exigía el empadronamiento del sujeto pasivo de la tasa.
En virtud de todo lo expuesto, en ambos expedientes, se consideró adecuado formular
la siguiente resolución al Ayuntamiento de Arcediano:
“Que de conformidad con lo expuesto, por parte del Ayuntamiento de Arcediano se
inicien los trámites para la revisión de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por
la prestación del servicio de recogida domiciliaria de residuos sólidos urbanos, en
concreto de su artículo 4.2, de manera que no se establezca diferencia de trato entre
los usuarios del servicio que implique una discriminación no justificada, vulnerando los
artículos 14, 31.1 y 139 de la Constitución Española”.
Transcurrido un plazo de nueve meses y pese a haber reiterado en varias ocasiones al
Ayuntamiento de Arcediano la necesidad de conocer su postura, esta institución no recibió
respuesta alguna a la referida resolución procediéndose al archivo de los expedientes y a la
inclusión del Ayuntamiento de Arcediano en el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras.
Por otra parte, en el expediente 20101126, de nuevo la modificación de una
ordenanza fiscal y el aumento experimentado por la tasa establecida, en este caso, para los
establecimientos de hostelería, cafeterías, hoteles, restaurantes o discotecas dio lugar a la
formulación de una resolución reiterando la consideración de que la modificación de las
ordenanzas fiscales reguladoras de una tasa exige la elaboración de una memoria económicofinanciera
que justifique la necesidad de la modificación, y sirva de garantía para justificar que
la tasa establecida no supera el coste efectivo del servicio o actividad, cumpliendo el principio
de equivalencia,
En este expediente, se comprobó que la memoria económico-financiera elaborada por
el Ayuntamiento de Revillarruz (Burgos) se limitaba a una somera exposición de la normativa
aplicable y a genéricas referencias. El único dato de carácter o contenido económico que
figuraba en la referida memoria era el del importe del total del gasto previsible, sin que se
facilitara o constara el origen o justificación de dicho importe, o un cálculo más o menos
pormenorizado de los costes, o de los ingresos previstos o del número de usuarios.
Tampoco recogía o exponía motivación o justificación alguna de la necesidad de las
tarifas, ni de las cuotas tributarias establecidas, en especial la fijada para los establecimientos
de hostelería, cafeterías, hoteles, restaurantes o discotecas, como tampoco reunía los datos
necesarios para determinar si los costes del servicio de basuras estaban cubiertos con las tarifas
establecidas, o si las mismas suponían un ingreso que sobrepase dichos costes, lo cual a su vez
impedía buscar la referencia del binomio coste-rendimiento del servicio a que obedece el
establecimiento de la tasa.
En cuanto a la tarifa, (y su constatado aumento, de 36 a 500 euros), establecida para
los establecimientos de hostelería, cafeterías, hoteles, restaurantes o discotecas, ninguna
referencia o motivación constaba en la memoria económico-financiera respecto a su importe o a
la fundamentación del relevante incremento experimentado, extremo que tampoco se
mencionaba en el informe remitido, no obstante haberse solicitado expresamente.
Por último, destacaba la sorprendente e inexplicable redacción dada al art. 4 de la
Ordenanza, dedicado a la regulación de la base imponible y la cuota del tributo, cuando
identifica de forma expresa, con sus nombres comerciales, dos locales existentes en la
actualidad en esa localidad, supusimos que como ejemplo de la categoría descrita, extremo que
en ningún caso tiene encaje legal en el concepto de base imponible, ni de determinación de la
cuota tributaria, (art. 24 TRLHL) y que, en todo caso podría ser objeto del padrón del tributo.
Como hemos dicho, todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación de la
resolución dirigida al Ayuntamiento de Revillarruz (Burgos) instándole a que declarara la nulidad
de la Ordenanza reguladora de la tasa por recogida de basura y se procediera la revocación de
la liquidación girada a un establecimiento comercial determinado.
También en este caso, transcurrido un plazo de diez meses y pese a haber reiterado
en varias ocasiones al Ayuntamiento de Revillaruz la necesidad de conocer su postura, esta
institución no recibió respuesta alguna a la referida resolución procediéndose al archivo de los
expedientes y a la inclusión del citado Ayuntamiento en el Registro de Administraciones y
Entidades no colaboradoras.
La reiterada cuestión sobre la liquidación y cobro de una tasa por un servicio que no
se presta de manera efectiva estaba en el origen del expediente 20101397. La queja hacía
alusión a la improcedencia de la exacción de la tasa por la prestación del servicio de recogida
de residuos sólidos urbanos en la Urbanización Estanque de Tera, concretamente en una de sus
calles, en la localidad de Tera, perteneciente al municipio de Almarza (Soria).
En el presente caso, se cuestionaba la prestación efectiva del servicio de recogida de
basuras en la Urbanización Estanque de Tera, y por tanto la procedencia del devengo de la
tasa, alegando la inexistencia de contenedores de recogida de residuos sólidos urbanos, sin
embargo, el informe remitido por el Ayuntamiento de Almarza puso de manifiesto que desde
septiembre de 2010 existen dos contenedores ubicados en la entrada de la urbanización, que
distan como máximo 150 metros de la vivienda más alejada.
No era objeto de controversia el hecho de que hasta ese momento a los sujetos
pasivos que residen en la referida urbanización, la Administración municipal no les había girado
la tasa por la recogida de basuras, lo que suponía un reconocimiento de que el servicio no se
llevaba a cabo de forma efectiva.
A la vista de lo informado, y en cuanto a la ubicación de los contenedores, resultó
adecuado indicar que no constituye función del Procurador del Común suplantar las actuaciones
realizadas por las entidades locales en el ámbito de las potestades de autoorganización que les
vienen reconocidas legalmente. En todo caso, se reconoció el gran esfuerzo que asumen las
entidades locales en general para extender fuera del casco urbano la prestación de distintos
servicios municipales, entre ellos el de recogida de residuos sólidos urbanos.
Ello no obstante, y toda vez que la ubicación de contenedores para residuos puede
afectar a las condiciones de salubridad en que realizan los ciudadanos la vida diaria, la
colocación de estos dispositivos debe ser objeto de un especial seguimiento y control por parte
de las autoridades municipales, para garantizar el correcto uso de los contenedores por los
ciudadanos.
En el presente caso, si bien la colocación de los contenedores en la entrada de la
urbanización podía suponer la prestación efectiva del servicio de recogida de basuras y, en
consecuencia el nacimiento de la obligación de contribuir, esta situación se produjo a partir del
mes de septiembre de 2010 por lo que resultaba improcedente la inclusión de los inmuebles de
la referida urbanización en los padrones fiscales de la tasa de los dos primeros trimestres del
año 2010.
Si el devengo de la tasa se produjo con el inicio de la prestación efectiva del servicio
en septiembre de 2010, la inclusión anterior en los padrones fiscales, y el cobro de la tasa
desde el uno de enero de ese año supondría una indebida aplicación retroactiva de la
Ordenanza fiscal.
Asimismo se reseñó que la redacción del art. 4.1 de la Ordenanza fiscal reguladora de
la tasa del referido Ayuntamiento al establecer como hecho imponible “la prestación, potencial o
efectiva, del servicio de recogida...”, podía incurrir en una vulneración de la regulación vigente
toda vez que la única prestación que genera la imposición y exacción de la tasa es la prestación
real y efectiva del servicio.
Hechas estas consideraciones se consideró oportuno formular la siguiente resolución
al Ayuntamiento de Almarza, (Soria):
“Que por parte del Ayuntamiento de Almarza se adopten las medidas y acuerdos
necesarios al objeto de proceder a dar de baja de los padrones fiscales de los dos
primeros trimestres de 2010 a todos los inmuebles sitos en la Urbanización Estanque
de Tera, habida cuenta que el servicio de recogida de residuos sólidos urbanos no se
ha prestado de forma efectiva hasta septiembre de 2010, resultando adecuado, en
consecuencia, la revisión de las liquidaciones giradas por tal concepto, que deberán
ajustarse al periodo de implantación efectiva del servicio y devengo de la tasa.
Que por parte del Ayuntamiento de Almarza se valore la posibilidad de proceder a
modificar la redacción del artículo 4 de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por
la prestación del servicio de recogida de basura de ese Ayuntamiento con la finalidad
de precisar y corregir la definición del hecho imponible de esta tasa”.
El Ayuntamiento de Almarza no consideró adecuado aceptar esta resolución.
Directamente relacionado con la exigencia del necesario cumplimiento del hecho
imponible como presupuesto del devengo de la tasa, en el expediente 20092397, la
controversia se planteaba ante el giro de la tasa por la prestación del servicio de recogida de
residuos sólidos urbanos sobre un inmueble, sito en la localidad de Herguijuela del Campo,
(Salamanca), deshabitado, desocupado y sin suministro de energía eléctrica, ni de agua
potable.
Con carácter general, la tasa tiene su necesario presupuesto en el hecho de que se
haya producido o deba producirse la prestación de un servicio público que concierna
personalmente al sujeto pasivo, diferenciándose así del impuesto, que pretende simplemente
dar cumplimiento al mandato constitucional de contribuir al sostenimiento de las cargas
públicas en función de la capacidad económica.
Pues bien, en el presente caso, el inmueble sobre el que se giraba la controvertida
tasa, estaba deshabitado, desocupado, y carecía de suministro de agua y de energía eléctrica.
Lo cierto es que para que pueda devengarse la tasa se hace preciso que se produzca
el hecho imponible previsto en la Ordenanza, en relación con lo establecido por la Ley General
Tributaria y el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que exigen no
que la infraestructura del servicio esté creada sino que el servicio se preste, afectando o
beneficiando de modo particular al sujeto pasivo, circunstancia que en el presente caso no se
podía dar si el particular no podía utilizarlo.
Para la obligación del pago de la tasa no basta con la existencia de un servicio
municipal sino que es preciso que sea efectivamente utilizado por el llamado a su pago y frente
a esto no puede prevalecer disposición en contra de la Ordenanza, ya que ésta, por el principio
de jerarquía normativa, no puede contrariar lo establecido en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. En
este sentido se ha pronunciado nuestro Tribunal Supremo entre otras, en su Sentencia de 27 de
junio de 1990.
Lo relevante es que el servicio realmente se preste, con independencia de que los
potenciales usuarios del mismo hagan uso, o no, del mismo, siempre que, eso sí, estén en
condiciones efectivas de poderlo hacer, de forma que cuando no es así no se puede obligar al
pago de una tasa.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de 28 de enero de 1998,
declaró que era improcedente la exigencia de la tasa por recogida de basuras respecto a un
edificio no terminado de construir, aun cuando el mismo se encontraba en una calle situada
dentro del perímetro de prestación del servicio de recogida de basuras, ya que la ocupación del
citado edificio era requisito previo e imprescindible para la generación de residuos. Similar
doctrina mantiene la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 15 de
febrero de 2002.
La Mancomunidad de Linares de Riofrío y su entorno exigía la tasa de basuras a todos
los inmuebles recogidos en el padrón, independientemente de su utilización o no pero, a tenor
de los expuesto, constatada en el presente caso la imposibilidad del sujeto pasivo de utilización
del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, no podía ser obligado a pagar la tasa por
dicho servicio, no pudiendo gravarse la sola tenencia de un inmueble independientemente de
que el servicio afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. La Ordenanza reguladora,
en este caso, consideraba sujeto pasivo de la tasa a la persona que ocupe o utilice la vivienda y
local y el concepto de ocupación como generador de residuos no puede aplicarse en este caso a
un inmueble con las características y en la situación descritas.
En consecuencia, se instó a la Mancomunidad de Linares de Riofrío y su entorno a que
procediera a declarar la nulidad de las liquidaciones de tasa de recogida de residuos sólidos
urbanos giradas sobre el inmueble sito en la localidad de Herguijuela del Campo, por gravar un
hecho imponible inexistente, así como a adoptar las medidas oportunas al objeto de proceder a
la baja del padrón fiscal de la referida tasa.
La resolución fue rechazada por la referida Mancomunidad.
2.2.3. Tasa de tratamiento de residuos sólidos urbanos
A este respecto, en el año 2009 se inició la tramitación de dos expedientes registrados
con los números 20091982 y 20092282, que, finalmente, dieron lugar en el año 2011, a la
formulación de una resolución dirigida a la Diputación provincial de Léon, y que planteaban dos
cuestiones directamente relacionadas con la tasa por tratamiento de residuos de León: por una
parte, la disconformidad de numerosos ciudadanos con el aumento experimentado por dicha
tasa en los años 2008 y 2009, y por otra, los problemas detectados en su gestión y
recaudación.
En lo concerniente al aumento experimentado por la cuantía de la tasa, analizada la
documentación obrante en esta procuraduría no se constató la concurrencia de irregularidad
alguna en la actuación de la Administración competente respecto a la tramitación de dicho
incremento en el importe de la tarifa.
En cuanto a los problemas detectados en la gestión y recaudación de la tasa, la
información remitida puso de manifiesto que, tanto la gestión tributaria como la recaudación,
de la tasa de gestión de los residuos sólidos urbanos correspondían, en aquel momento, a la
Diputación provincial de León.
Así, inicialmente, a efectos de confeccionar el padrón fiscal de la tasa y buscando que
el mismo incluyera a todos los potenciales contribuyentes, se usaron los padrones de basuras,
los del IBI y los del IAE de los ayuntamientos implicados, lo que dio lugar a supuestos de cruce
de datos, y generó duplicidades y errores.
A estas circunstancias se unieron la lógica complejidad y el volumen de datos que
conlleva la elaboración de un padrón fiscal de estas características, además del hecho de que
algunos Ayuntamientos que formaban parte del Consorcio provincial, entre ellos los de León,
Villaquilambre, San Andrés del Rabanedo, Ponferrada, etc., no tenían convenio de delegación
de cobro con la Diputación provincial, por lo que la emisión de las deudas y sus numerosas
reclamaciones supusieron un freno en el normal desarrollo de la emisión de padrones y de la
puesta en marcha de sucesivos cobros.
En todo caso, se consideró que asumida la gestión del tributo, la Diputación provincial
de León debía poner todos los medios y mecanismos a su alcance para un desarrollo adecuado
de dicha gestión cuyas deficiencias no pueden redundar en ningún caso en perjuicio del
contribuyente.
Los problemas puestos de manifiesto en el presente expediente (duplicidad de
recibos, errores en la superficie de los bienes inmuebles, acumulación de recibos, etc.) parecían
traer causa de una falta de coordinación y colaboración administrativa, siendo la ausencia de
otorgamiento de la prioridad necesaria a la comunicación interadministrativa, como presupuesto
válido e indispensable para alcanzar la eficacia en la gestión de la tasa, la que había derivado
en los problemas y errores en la elaboración del padrón fiscal y en la emisión de débitos.
No cabe duda que la eficacia de la actividad administrativa en las relaciones entre
administraciones públicas resulta imposible si aquélla no se desarrolla plenamente coordinada
para la consecución de un objetivo común, y que la articulación de un procedimiento de
cooperación resulta necesaria cuando las actividades o servicios trascienden el interés propio de
las correspondientes entidades, inciden o condicionan relativamente los de dichas
administraciones o son concurrentes o complementarios de los de éstas.
De igual forma, resulta jurídicamente posible establecer convenios o conciertos de
cooperación interadministrativa de carácter económico, técnico o administrativo entre entidades
locales, incluso en términos amplios, sin otros límites que los derivados del interés público, el
ordenamiento jurídico y los principios de la buena administración.
En consecuencia, se consideró necesaria y adecuada la adopción de mecanismos, de
medidas o de acuerdos destinados a alcanzar la debida coordinación y colaboración entre las
distintas administraciones implicadas en beneficio de la gestión tributaria y de la recaudación
eficaz y eficiente de la tasa, así como de los sujetos pasivos de la misma.
La Diputación provincial de León no estimo oportuno aceptar dicha resolución.
2.2.4. Tasa en concepto de mantenimiento de solares sin vallar
El expediente 20100835 se originó con motivo de una queja en la que se alegaba la
improcedencia de la tasa establecida por el Ayuntamiento de Vegacervera, (León) en concepto
de mantenimiento de solares sin vallar.
La Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por mantenimiento de solares sin vallar del
Ayuntamiento de Vegacervera establecía como hecho imponible de la tasa, la prestación del
servicio de mantenimiento y limpieza de los solares, de titularidad ajena a la municipal,
enclavados dentro del casco urbano que carezcan de vallado.
Sin embargo, en respuesta a nuestra petición de información y, en concreto a la
cuestión relativa a los medios y actuaciones que se llevaban a cabo por parte de ese
Ayuntamiento para la prestación del servicio de mantenimiento de solares sin vallar, la
contestación fue que consistían en la comprobación de que los titulares de los solares sin vallar
no los conserven en las debidas condiciones de higiene y salubridad pública, hasta que no se
vallen.
Es decir, la actividad por la que esa Administración local gira la tasa es por comprobar
que los solares sin vallar no se conservan en las condiciones debidas, y no por la prestación de
un servicio de limpieza y mantenimiento como establece la Ordenanza fiscal como hecho
imponible.
La cuestión de fondo estaba realmente relacionada con las obligaciones urbanísticas
de los propietarios de los terrenos y no era una cuestión tributaria.
El art. 8 de la Ley 5/1999, de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León, establece
que sin perjuicio de los deberes urbanísticos establecidos para cada clase de suelo, los
propietarios de terrenos y demás bienes inmuebles deberán, entre otras obligaciones,
mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad según su
destino, realizando los trabajos precisos para conservar o reponer dichas condiciones.
Además prevé que el coste de las obras que se deriven de las obligaciones
establecidas en este artículo corresponderá a los propietarios, salvo cuando la normativa
sectorial aplicable disponga que sea sufragado por la Administración pública o por las empresas
concesionarias de servicios públicos, con la precisión de que la obligación antes descrita,
corresponderá a los propietarios sólo hasta el límite del deber legal de conservación, entendido
como la mitad del coste de reposición del bien, excluido el valor del suelo.
En el presente caso, el Ayuntamiento de Vegacervera al objeto de hacer cumplir esta
obligación urbanística ha optado, consideramos que de forma indebida, por el establecimiento
de una tasa fiscal de carácter periódico anual.
Ahora bien, si realmente el objetivo era hacer cumplir la obligación legal de
mantenimiento de los solares en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y
habitabilidad, el Ayuntamiento de Vegacervera, de conformidad con lo establecido en el art.
106.1 y 2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, pudo, de oficio o a instancia de cualquier
interesado, dictar órdenes de ejecución que obligaran a los propietarios de bienes inmuebles a
realizar las obras necesarias para conservar o reponer en los bienes inmuebles las condiciones
derivadas de los deberes de uso y conservación establecidos en el art. 8.
Las órdenes de ejecución deberán detallar con precisión las obras a ejecutar y el plazo
para realizarlas; durante dicho plazo, los propietarios podrán proponer alternativas técnicas,
instar razonadamente una prórroga, así como solicitar las ayudas económicas a las que tengan
derecho.
En el mismo sentido, el art. 319 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, establece que el ayuntamiento, de
oficio o a instancia de cualquier interesado, puede dictar las órdenes de ejecución precisas para
obligar a los propietarios de bienes inmuebles a cumplir los deberes urbanísticos señalados por
la norma, pudiendo exigirles la realización de las obras y trabajos necesarios para adaptar los
bienes inmuebles a las condiciones establecidas en la normativa urbanística y en las demás
normas aplicables, tales como, la conservación, limpieza y reforma de fachadas o espacios
visibles desde la vía pública, así como la limpieza y vallado de solares.
Asimismo, la falta de cumplimiento voluntario por parte de los propietarios de los
solares de la referida obligación de mantenimiento, permite a la Administración local la
utilización de la facultad de ejecución forzosa de sus actos a través de la ejecución subsidiaria,
(art. 98 Ley 30/1992), siempre de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Así, no
tratándose de actos personalísimos, como puede ser la limpieza de un solar, el Ayuntamiento
pudo ejecutar la limpieza por sus propios medios o encargárselo a un tercero, siendo los gastos
a costa del obligado, procediendo en caso de impago por la vía de apremio, todo ello como
decimos en el ámbito de la facultad de ejecución subsidiaria de la Administración y no en el
marco de una regulación tributaria.
También en el ámbito de la facultad de ejecución forzosa, el Ayuntamiento de
Vegacervera podría adoptar, en orden a conseguir el cumplimiento de la obligación legal de
mantenimiento de los solares, la decisión de establecer multas coercitivas que, en ningún caso,
deben confundirse o considerarse como medidas sancionadoras.
Cabría igualmente la posibilidad de que esa Administración local desarrollara y
estableciera una ordenanza, no de carácter fiscal, para regular el vallado y limpieza de los
solares, o lo hiciera a través del planeamiento aplicable.
En todo caso, el establecimiento de una tasa para hacer cumplir la obligación legal
establecida en la Ley de Urbanismo, en los términos que lo había hecho ese Ayuntamiento no
resultaba conforme a derecho.
Como es sabido, la exacción de cualquier tasa está condicionada a la prestación real y
efectiva del servicio al sujeto pasivo. Esto es, para cobrar no basta con que en el municipio
exista y se preste ese servicio, sino que es preciso, además, que se preste al concreto sujeto
pasivo a quien se reclama su pago, en unas condiciones que le afecten o beneficien de manera
particular.
La Ordenanza reguladora de la tasa que nos ocupa define su hecho imponible como la
prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los solares, de titularidad ajena a la
municipal, enclavados dentro del casco urbano que carezcan de vallado. Sin embargo, y como
reconoce el informe remitido, el Ayuntamiento de Vegacervera no presta ese servicio como tal,
no desarrolla actividad alguna de mantenimiento y limpieza de los referidos solares,
individualizada del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, servicio por el que
suponemos se girará la correspondiente tasa.
En este sentido, reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo pone de manifiesto
que resulta improcedente el cobro de la tasa cuando el municipio no presta el servicio de forma
efectiva al ciudadano concreto a quien se lo reclama. La existencia de la actividad o del servicio
legitima, pues, la exigencia de la tasa y, en este caso, como se ha expuesto, tal servicio no se
presta.
La actividad que realmente desarrolla ese Ayuntamiento consiste en comprobar qué
solares no cumplen la obligación legal prevista en el art. 8 de la LUCyL e imponerles lo que
denomina una tasa por dicho incumplimiento lo que, sin necesidad de más consideraciones, en
ningún caso resulta elemento constitutivo de una tasa, tal y como la define el art. 2.2 a) de la
Ley 58/2003, de 17 de diciembre General Tributaria.
Por último, se indicó que tampoco se cumplía el principio de equivalencia en materia
de tasas establecido en el art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas locales cuando
establece que el importe de las tasas por la prestación de un servicio no podrá exceder, en su
conjunto, del coste real o previsible del servicio de que se trate o, en su defecto, del valor de la
prestación recibida.
En este caso el importe de la tasa se ha fijado tomando como base un presupuesto
elaborado por un arquitecto que determina el valor del metro lineal de cerramiento de forma
que la cuota tributaria coincide con la cantidad presupuestada del coste del cerramiento por
metro lineal, todo ello, por ejemplo, sin que se regule en forma alguna el tipo de cerramiento
que resulta exigible o se considera necesario, y obviando la previsión del art. 8 de la LUCyL
cuando establece que el coste de las obras que se deriven de la obligación establecida
corresponderá a los propietarios sólo hasta el límite del deber legal de conservación, entendido
como la mitad del coste de reposición del bien, excluido el valor del suelo.
En virtud de todo lo expuesto se consideró oportuno formular una resolución al
Ayuntamiento de Vegacervera, (León) al objeto de que arbitrara los mecanismos jurídicos
oportunos para proceder a declarar la nulidad de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por
mantenimiento de solares sin vallar (BOP de León de 10 de julio de 2007, nº 132). Esta
resolución fue rechazada por la citada Administración municipal.
2.3. Contribuciones especiales
La generación de la contribución especial se asienta en la actividad administrativa
consistente en la realización de una obra o servicio público, emprendidos en interés general,
pero que proporcionan beneficios especiales a ciertos individuos propietarios de bienes
inmuebles.
La LGT que configura las contribuciones especiales como un tributo con identidad
propia, las define en el art. 2 b) como aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la
obtención por el sujeto pasivo de un beneficio especial o de un aumento de valor de sus bienes
como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de
servicios públicos.
A este respecto, 9 han sido las quejas presentadas, una menos que en el año 2010,
incidiendo esencialmente en cuestiones de carácter estrictamente procedimental.
En esta línea, la queja 20101800 planteaba una serie de discrepancias con el
expediente de contribuciones especiales tramitado por el Ayuntamiento de Castromocho,
(Palencia), como consecuencia de la realización de la obra de urbanización de la calle
Circunvalación.
Al definirse las contribuciones especiales en razón del aspecto material del elemento
objetivo del hecho imponible, se consigue, tanto su propia identificación, como la diferencia con
las otras categorías tributarias definidas por la legislación: impuestos y tasas. De una parte, se
distingue del impuesto, porque en éste no concurre una actividad de la Administración como
presupuesto legitimador para su exacción; y de otra, de la tasa, porque en ésta no se requiere
que la actividad administrativa que la motiva haya de beneficiar al sujeto pasivo, siendo
suficiente con que le afecte.
Las peculiares características de orden material que concurren en las contribuciones
especiales, como tal categoría tributaria, tiene su reflejo más importante en las fases y actos
administrativos que, cronológicamente, según los arts. 28 a 37, en relación con el 15 al 19 del
TRLRHL, deben seguir y adoptar los ayuntamientos para la exacción de contribuciones
especiales: primero la adopción por el ayuntamiento en pleno del acuerdo de imposición
(provisional); en segundo lugar, la adopción, igualmente por el pleno del ayuntamiento, del
acuerdo de ordenación (provisional) y en tercer lugar, la adopción de los acuerdos de
imposición y de ordenación definitivos.
Una vez adoptado el acuerdo concreto de ordenación de contribuciones especiales, y
determinadas las cuotas a satisfacer, éstas serán notificadas individualmente a cada sujeto
pasivo.
En todo caso el acuerdo relativo a la realización de la obra o al establecimiento o
ampliación de un servicio que deba costearse mediante contribuciones especiales no podrá
ejecutarse hasta que se haya aprobado la ordenación concreta de éstas, por consiguiente, el
inicio de las obras no puede ser anterior a la tramitación del expediente y, en concreto, las
obras no pueden iniciarse con anterioridad a la adopción definitiva del acuerdo de imposición y
ordenación de las contribuciones especiales, con la consiguiente publicación del mismo y tras
llevar a cabo las notificaciones individuales de las cuotas a satisfacer a cada sujeto pasivo,
mecanismo este de control que se convertiría en ficticio si dichas obras estuvieran ya
ejecutándose cuando, por ejemplo, se practicara la notificación.
Por otro lado, las contribuciones especiales se devengan en el momento en que las
obras se hayan ejecutado, salvo que fuesen fraccionables, en cuyo caso el devengo se
producirá desde que se hubiesen ejecutado las correspondientes a cada tramo o fracción, de
modo que la liquidación, compensando, en su caso, los pagos anticipados efectuados, no se
girará hasta que finalice la obra total o parcialmente.
En el presente caso, y a la vista de las consideraciones expuestas y del informe
remitido por la Administración, se consideró que el expediente de contribuciones especiales
tramitado con ocasión de las obras de urbanización de la calle circunvalación, incurrió en causa
de nulidad al haberse comenzado las obras a financiar por las contribuciones especiales, (13 de
abril de 2009 según consta en el certificado de obra remitido) con anterioridad a la adopción,
por el Pleno del Ayuntamiento, de los acuerdos provisionales de imposición y ordenación de las
mismas, (11 de mayo de 2009).
Realizando una breve exposición cronológica de los hechos, a la vista de la
información remitida por el propio Ayuntamiento de Castromocho, se apreciaron toda una serie
de circunstancias que no hacían sino corroborar la nulidad del expediente de contribuciones
espaciales.
Para comenzar, el primer certificado de obra es de 13 de abril de 2009 y en el mismo
se hacía constar el importe de la obra ejecutada en el expresado mes por el contratista. Dicha
certificación fue aprobada por el Ayuntamiento de Castromocho, (Palencia), por Decreto de 11
de mayo de 2009, siendo esa misma fecha, como se constata de la información remitida, en la
que el Pleno del referido Ayuntamiento, aprobó por unanimidad el acuerdo provisional de
imposición de contribuciones especiales para hacer frente a las obras del proyecto de
urbanización de la calle Circunvalación, remitiéndose, simultáneamente, a la Ordenanza fiscal
sobre contribuciones especiales aprobada con fecha 20 de julio de 1989 en relación con la
ordenación de las mismas, constando el importe total de la obra, el coste soportado por el
Ayuntamiento; el módulo de reparto elegido (metros lineales de fachada) y la relación de
sujetos pasivos y las cuotas asignadas a cada contribuyente.
Pocos días después, con fecha 15 de mayo, se emite la segunda certificación de obra,
que la Administración municipal aprobó mediante Decreto de fecha 25 de mayo, en la que se
comprueba que sólo quedaba pendiente de certificar una mínima parte de la obra.
Sin embargo, todavía no se habían publicado los acuerdos provisionales en el Boletín
Oficial de la Provincia de Palencia, lo que se hizo con fecha 17 de junio de 2009, (BOP de
Palencia nº 72). Más aún, de la información y documentación facilitada a esta institución no se
pudo constatar que los acuerdos provisionales de imposición y de ordenación fueran expuestos
en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, al objeto de que los
interesados pudieran examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimaran
oportunas, tal y como prevé el art. 17.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales; como tampoco nos consta que los acuerdos definitivos fueran publicados en
el Boletín Oficial de la Provincia como exige el art. 17.4 de dicho cuerpo legal.
La última certificación de obra es de fecha 6 de julio de 2009, aprobada por el
Ayuntamiento con fecha 21 de julio, tras lo cual, acabadas las obras se remitió a los afectados
la notificación individual de la cuota provisional a satisfacer, de fecha 14 de agosto de 2009,
contraviniendo así lo previsto en el art. 34.2 TRLRHL, incurriendo, tal y como se ha expuesto,
en nueva causa de nulidad por las razones anteriormente expuestas.
Aunque la nulidad del expediente por el motivo referido hacía innecesario el examen
de cualquier otra cuestión o motivo, no obstante se consideró adecuado hacer una breve
referencia al hecho imponible de estas contribuciones especiales, concretamente al denominado
acondicionamiento del parque que formaba parte de las obras a financiar mediante
contribuciones especiales.
De acuerdo con el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, a los efectos de la normativa urbanística, se
entiende por dotaciones urbanísticas el conjunto de los sistemas y elementos que se
caracterizan por estar destinados al servicio de la población, que comprenden vías públicas,
servicios urbanos, espacios libres públicos, equipamientos y espacios protegidos. En relación
con este concepto, se entiende por espacios libres públicos: sistema de espacios e instalaciones
asociadas, destinados a parques, jardines, áreas de ocio, expansión y recreo de la población,
áreas reservadas para juego infantil, zonas deportivas abiertas de uso no privativo y otras áreas
de libre acceso no vinculadas al transporte ni complementarias de las vías públicas o de los
equipamientos. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de los deberes de cesión
y urbanización tienen siempre carácter de dotaciones urbanísticas públicas.
Pues bien, el contenido de la propia obra, acondicionamiento de parque infantil,
sugería que la misma suponía, en todo caso, un beneficio general, sin que resultara claro o se
pudiera apreciar el beneficio especial que los sujetos pasivos de, por ejemplo la calle
Circunvalación, obtienen de dicha obra, lo que excluía la existencia del hecho imponible que
prevé y regula el art. 28 TRLRHL. La idea del beneficio especial se halla relacionada con la
ejecución de obras que afectan de modo concreto, directo y especial a determinadas personas,
como ocurriría con las obras de pavimentación de la calle Circunvalación.
Todas estas consideraciones dieron lugar a la formulación una resolución al
Ayuntamiento de Castromocho, (Palencia) instándole a la revocación de las liquidaciones
giradas en concepto de contribuciones especiales acordadas para la urbanización de la calle
Circunvalación. La resolución fue aceptada.
También de carácter procedimental era la reclamación que motivó la queja registrada
con el número 20101823. En éste, la falta de respuesta o resolución de los recursos de
reposición interpuestos frente a las liquidaciones provisionales de las cuotas correspondientes a
distintos expedientes de contribuciones especiales, giradas por el Ayuntamiento de
Valdepiélago, (León), centraban el objeto de debate.
Conforme establece el actual régimen jurídico de las contribuciones especiales (arts.
28 y ss. del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales), en la fase de gestión del referido tributo, una vez
adoptado el acuerdo concreto de ordenación de contribuciones especiales, y determinadas las
cuotas a satisfacer, estas serán notificadas individualmente a cada sujeto pasivo de forma que
los interesados podrán formular recurso de reposición ante el ayuntamiento, que podrá versar
sobre la procedencia de las contribuciones especiales, el porcentaje del coste que deban
satisfacer las personas especialmente beneficiadas o las cuotas asignadas.
En este caso, el informe remitido por el Ayuntamiento del Valdepiélago reconoció que,
frente a las notificaciones individualizadas de las cuotas que correspondía pagar a un sujeto
pasivo concreto, éste interpuso los correspondientes recursos de reposición que no fueron
resueltos de forma expresa.
Por lo tanto, desde un punto de vista formal, la Administración municipal incumplió la
obligación de resolver sancionada en el art. 42 de la Ley 3/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
En consecuencia, se formuló una resolución al Ayuntamiento de Valdepiélago
recordándole la obligación de la Administración de resolver, e instándole a que dictara y
notificara las resoluciones expresas que correspondieran en lo concerniente a los recursos de
reposición interpuestos contra las notificaciones individualizadas de las cuotas de las
contribuciones especiales giradas por el Ayuntamiento de Valdepiélago.
En este caso, en la fecha de cierre del Informe no se había recibido respuesta del citado
Ayuntamiento.
Por último, mencionar que, en lo concerniente a los expedientes de contribuciones
especiales, en este ejercicio 2011 han sido frecuentes los casos en los que los ciudadanos han
acudido nuevamente a esta institución tras haber obtenido una resolución favorable a sus
pretensiones, que además fue aceptada por parte de la Administración local, y que no han visto
plasmadas sus expectativas ante la falta de cumplimiento de la resolución.
Este fue el caso de los expedientes 20110319 y 20101449, tramitados frente a los
Ayuntamientos de Valleruela de Pedraza, (Segovia) y Santa Colomba de Somoza, (León),
respectivamente, en los que la información remitida permitió concluir que, aunque en su
momento aceptaron la indicación de proceder a la revocación de las liquidaciones giradas en los
respectivos expedientes de contribuciones especiales, estos Ayuntamientos no tenían previsto el
cumplimiento del contenido de las mismas, por lo que se formularon nuevas resoluciones
instando nuevamente a la revocación indicada. En la fecha de cierre de este Informe, ninguno
de los dos Ayuntamientos había dado respuesta a nuestra resolución.
COLABORACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS CON EL PROCURADOR DEL COMÚN
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
COLABORACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
CON EL PROCURADOR DEL COMÚN
En el ejercicio de las funciones de protección y defensa de los derechos constitucionales
de los ciudadanos, el Procurador del Común precisa de la colaboración de todos los poderes
públicos, entes y organismos de la Comunidad Autónoma que están obligados a prestar auxilio a
la institución, con carácter preferente y urgente, en sus investigaciones y a responder por
escrito a sus advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias
que les sean formuladas.
Es de destacar la colaboración que en la mayor parte de los casos obtenemos de las
distintas administraciones. No obstante, en la tramitación de numerosos expedientes, esa
colaboración con el Procurador del Común en la investigación de los hechos, o no tiene lugar, o
no tiene lugar con la diligencia que nos gustaría, siendo necesario en muchas ocasiones la
remisión de varios recordatorios de las solicitudes de información antes de obtener la respuesta
deseada, con lo que ello conlleva de retraso a la hora de dar respuesta a los ciudadanos que nos
confían sus quejas; o lo que es peor, ocasionando el archivo del expediente sin haber podido
cumplir nuestras funciones.
Como señalamos en el Informe correspondiente al año 2010, durante el pasado año, de
conformidad con el artículo 18 de la Ley reguladora de la institución, que prevé la posibilidad de
hacer público el nombre de las autoridades, de los funcionarios o de los organismos públicos
que obstaculicen sus funciones, y con el fin de prestar un servicio de mayor calidad a los
ciudadanos, se puso en funcionamiento el Registro de Administraciones y Entidades no
colaboradoras con la institución, creado por Resolución del Procurador del Común de fecha 5 de
marzo de 2010, al que se incorporan las administraciones y entidades no colaboradoras en la
remisión de la información solicitada en las investigaciones e inspecciones llevadas a cabo por la
institución y aquellas no colaboradoras por no dar contestación a las advertencias,
recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias formuladas, cuya información
se hace pública en la página web de la institución.
Incluimos a continuación a la relación de entidades que no respondieron a nuestras
solicitudes de información durante 2011, motivando el archivo de los expedientes afectados sin
haber podido resolverlos, o sin haber obtenido respuesta a la resolución del Procurador del
Común. No se incluyen aquellos que facilitaron la información con posterioridad a la suspensión
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
de actuaciones, ya que la información facilitada, aunque con retraso, hizo posible reanudar las
investigaciones o dar respuesta a los interesados.
1.-. ENTIDADES QUE NO CONTESTARON A LAS PETICIONES DE INFORMACIÓN EN LA
FASE DE INVESTIGACIÓN DE LAS QUEJAS Y NÚMERO DE EXPEDIENTES
AFECTADOS
ADMINISTRACIÓN LOCAL
ÁVILA
Ayuntamiento de Herradón de Pinares ................................. 3 expedientes
Ayuntamiento de Navalperal de Pinares ................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Navatejares .............................................. 1 expediente
Ayuntamiento de San Esteban del Valle ................................ 1 expediente
BURGOS
Ayuntamiento de Barbadillo del Mercado .............................. 1 expediente
Ayuntamiento de Berberana ................................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Cabezón de la Sierra ................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Cardeñajimeno ......................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Junta de Villalba de Losa ............................ 1 expediente
Ayuntamiento de Miranda de Ebro ....................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Quintanar de la Sierra ............................... 1 expediente
Ayuntamiento de Quintanilla Vivar ........................................ 1 expediente
LEÓN
Ayuntamiento de Chozas de Abajo ....................................... 3 expedientes
Ayuntamiento de León ........................................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Pajares de los Oteros ................................ 3 expedientes
Ayuntamiento de Ponferrada ............................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Prioro ...................................................... 1 expediente
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
Ayuntamiento de Sabero ..................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Santovenia de la Valdoncina ....................... 1 expediente
Ayuntamiento de Villarejo de Órbigo .................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Villaturiel .................................................. 1 expediente
Diputación Provincial de León............................................... 1 expediente
Junta Vecinal de Sueros de Cepeda....................................... 1 expediente
Junta Vecinal de Valdevimbre............................................... 1 expediente
Mancomunidad de Montes de Palacios del Sil ......................... 1 expediente
PALENCIA
Ayuntamiento de Alar del Rey ............................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Barruelo de Santullán ................................ 1 expediente
SALAMANCA
Ayuntamiento de Cabrerizos ................................................ 2 expedientes
Ayuntamiento de La Vellés .................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Los Santos ............................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Martiago .................................................. 1 expediente
SEGOVIA
Ayuntamiento de Basardilla ................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Calabazas de Fuentidueña ......................... 1 expediente
Ayuntamiento de Fuentesoto ............................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Nava de la Asunción .................................. 4 expedientes
Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma ................................ 1 expediente
SORIA
Ayuntamiento de Borobia .................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Santa María de las Hoyas .......................... 1 expediente
Ayuntamiento de Soria ........................................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Vinuesa .................................................... 2 expedientes
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
VALLADOLID
Ayuntamiento de Medina de Rioseco .................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Medina del Campo .................................... 3 expedientes
Ayuntamiento de Sardón de Duero ...................................... 1 expediente
ZAMORA
Ayuntamiento de Fonfría ..................................................... 10 expedientes
Ayuntamiento de Peque ...................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Villaralbo .................................................. 1 expediente
2.- ENTIDADES QUE NO CONTESTARON A LAS RECOMENDACIONES,
RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES O SUGERENCIAS DEL PROCURADOR
DEL COMÚN Y NÚMERO DE EXPEDIENTES AFECTADOS
ADMINISTRACIÓN LOCAL
ÁVILA
Ayuntamiento de Navaluenga .............................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Solosancho ............................................... 2 expedientes
BURGOS
Ayuntamiento de Aranda de Duero ...................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Burgos ..................................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Cerezo de Río Tirón .................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Medina de Pomar....................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Merindad de Montija .................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Miranda de Ebro ....................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Valle de Zamanzas..................................... 1 expediente
Junta Vecinal de Ayuelas ..................................................... 1 expediente
Junta Vecinal de San Martín de Losa .................................... 1 expediente
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
Ayuntamiento de Barjas ...................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Chozas de Abajo ....................................... 4 expedientes
Ayuntamiento de Cuadros ................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Garrafe de Torío ....................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Gradefes .................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de León ........................................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Oencia ..................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Palacios del Sil .......................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Ponferrada ............................................... 1 expediente
Ayuntamiento de San Emiliano ............................................ 1 expediente
Ayuntamiento de Vegas del Condado ................................... 2 expedientes
Ayuntamiento de Villamanín ................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Villaornate y Castro.................................... 1 expediente
Diputación Provincial de León............................................... 1 expediente
Junta Vecinal de Villamejil .................................................... 1 expediente
PALENCIA
Ayuntamiento de Autilla del Pino ......................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Torquemada ............................................. 1 expediente
SALAMANCA
Ayuntamiento de La Fuente de San Esteban ......................... 1 expediente
SEGOVIA
Ayuntamiento de Castroserracín .......................................... 2 expedientes
SORIA
Ayuntamiento de Cidones ................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Covaleda .................................................. 1 expediente
INFORME 2011 COLABORACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
Ayuntamiento de Golmayo .................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Las Aldehuelas ......................................... 1 expediente
VALLADOLID
Ayuntamiento de Ataquines ................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Medina del Campo .................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Tudela de Duero ....................................... 1 expediente
ZAMORA
Ayuntamiento de Arrabalde ................................................. 1 expediente
Ayuntamiento de Fonfría ..................................................... 1 expediente
Ayuntamiento de la Villa de Tábara ...................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Villanueva de las Peras .............................. 3 expedientes
Ayuntamiento de Villaveza del Agua ..................................... 1 expediente
Ayuntamiento de Zamora .................................................... 1 expediente
CONSIDERACIONES GENERALES
CONSIDERACIONES GENERALES
ÁREA A
FUNCIÓN PÚBLICA
A lo largo del año 2011, si bien los procesos de selección de personal en la
Administración de la Comunidad de Castilla y León y en las administraciones locales ubicadas en
el territorio autonómico siguen constituyendo, desde el punto de vista cuantitativo, el ámbito de
la función pública en el que los ciudadanos presentan mayor número de quejas, ha sido muy
importante el número de quejas tramitado acerca del incumplimiento por la Consejería
competente en materia de función pública del deber de convocar, con periodicidad anual,
concursos de méritos para el personal funcionario al servicio de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León.
Las irregularidades detectadas en lo referente a la selección de empleados públicos en
el ámbito de la función pública general, a diferencia de la labor supervisora desarrollada en el
año 2010, se concretan fundamentalmente en la falta de transparencia de los órganos de
selección de personal, hecho que se ha podido constatar en las convocatorias citadas por los
autores de las quejas que fueron llevadas a cabo por la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades y por los Ayuntamientos de Bembibre y Ponferrada (León) y La Cistérniga
(Valladolid).
Sin embargo, el área de actividad que ha experimentado un mayor incremento de
quejas de los ciudadanos se corresponde con la provisión de puestos de trabajo de personal
funcionario, lo que nos lleva a reiterar la argumentación expuesta en el Informe del año 2010.
En efecto, se pudo constatar a lo largo del año 2010 que la Consejería de
Administración Autonómica ya estaba incumpliendo con carácter general, el deber de
periodicidad anual de las convocatorias de concursos para personal funcionario de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León contemplado en el art. 48.2 de la Ley
7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castila y León.
Como se advertía en nuestro Informe, teniendo en cuenta que, una vez que se habían
resuelto los concursos excepcionales convocados por la Consejería de Administración
Autonómica, al amparo del régimen especial de provisión establecido en la disposición adicional
cuarta del Decreto 67/1999, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de
ingreso del personal y de provisión de puestos de trabajo de los funcionarios al servicio de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León (que teóricamente era la circunstancia que
justificaba el incumplimiento del deber legal), se consideró que no existía motivo alguno que
impidiera a las distintas consejerías formular la propuesta de convocatoria del concurso y a la
entonces Consejería de Administración Autonómica aprobar la convocatoria efectiva.
Esta procuraduría ha señalado en reiteradísimas ocasiones que es indudable que las
convocatorias anuales de concursos generales generan efectos favorables inmediatos para los
funcionarios afectados (quienes pueden dar satisfacción a su derecho a la progresión en la
carrera profesional) e implican, en gran medida, una garantía del cumplimiento de la legalidad,
por un lado, en cuanto a los plazos máximos establecidos para las comisiones de servicios y,
por otro lado, a fin de evitar que los nombramientos de personal funcionario interino se
prolonguen indefinidamente en el tiempo.
Al igual que el pasado año, un importante número de ciudadanos sigue denunciando
que el incumplimiento por la Administración autonómica de la periodicidad anual de las
convocatorias de concursos de personal funcionario genera situaciones personales insostenibles
con la conciliación de la vida familiar y laboral a los funcionarios que han sido nombrados en
destino provisional en diversos cuerpos (entre otros, asistentes sociales, ingenieros de montes e
ingenieros técnicos forestales).
A tenor de lo expuesto, esta institución ha remitido, tanto a las consejerías de la Junta
de Castilla y León (que son las que han de realizar las propuestas de convocatoria de los
concursos) como a la Consejería competente en materia de función pública (que es la que ha
de acordar la convocatoria) diversas resoluciones, referidas a la totalidad de los cuerpos
generales, al cuerpo de ingenieros técnicos de obras públicas, al cuerpo de trabajadores
sociales y al cuerpo de ingenieros técnicos forestales, en las que se recordaba la necesidad de
dar cumplimiento al deber legal y se instaba la realización urgente de los trámites previos
necesarios a la convocatoria del concurso.
En este sentido, siendo evidente que la eventual convocatoria de concursos
específicos en absoluto puede concebirse como una alternativa al deber legal de convocar
concursos generales, debe significarse la gran importancia que se deriva de los concursos en su
calidad de instrumento jurídico que, al menos en gran medida, daría solución a la problemática
del destino provisional en que se encuentra un considerable número de funcionarios desde que
fue realizado su nombramiento.
Asimismo, debe reiterarse, dado que la Consejería competente en materia de función
pública, emplea el argumento de las modificaciones de las RPT para evadir el cumplimiento del
deber de convocar anualmente concursos de personal funcionario, que agilice las actuaciones
destinadas a dar cumplimiento al mandato de la disposición final segunda de la Ley de la
Función Pública de Castilla y León (Regulación del procedimiento para la aprobación de las RPT)
que fija un plazo de seis meses desde la entrada en vigor del texto legal para que la Junta de
Castilla y León apruebe el reglamento regulador del procedimiento para la elaboración y
aprobación de las RPT de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Con relación a este extremo, la reestructuración organizativa acometida por la Junta
de Castilla y León en el mes de julio, de la que se deriva la necesidad de revisar y adaptar las
relaciones de puestos de trabajo, pone de manifiesto la pasividad en años anteriores, lo que
afecta, entre muchos casos, a los servicios periféricos de las consejerías y (así se indicó en el
Informe de 2010) a los puestos de trabajo de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León que, estando dentro de la estructura de servicios centrales de las consejerías y, en su
caso, de sus organismos autónomos, desarrollan sus funciones fuera de la localidad de
Valladolid, los cuales deberían ser incluidos como beneficiarios de la subida de niveles mínimos
reconocida en el Decreto 83/2009, de 19 de noviembre, para el personal funcionario de los
servicios periféricos.
Finalmente, por lo que se refiere a la función pública general, las quejas presentadas
en el año 2010 han abarcado la práctica totalidad de cuestiones relacionadas con el desempeño
de la relación de servicios, habiéndose dictado resoluciones, entre otros casos, en materia de
sistema seguido por el Ecyl de llamamientos de desempleados para la participación en procesos
selectivos convocados por las administraciones públicas, alcance y contenido del derecho de los
funcionarios al cargo, modificación de la categoría laboral asignada al desempeño de puestos
de trabajo del Club de los 60, legalidad de los criterios organizativos adoptados respecto a la
distribución de tareas del personal funcionario y a la asignación de cometidos al personal
laboral y retribuciones.
En la función pública educativa, han seguido presentándose quejas sobre la ausencia
de motivación de las resoluciones de los órganos de selección de personal, cuando tal
motivación es solicitada expresamente por los aspirantes.
En cuanto a esta controversia, nos hemos reiterado en los argumentos jurídicos ya
expuestos en el Informe de 2010 y está pendiente del pronunciamiento judicial que sobre esta
problemática se dictará en lo concerniente al desarrollo del proceso selectivo de maestros que
tuvo lugar el mes de julio de 2009 y que solventará la diferencia de criterio existente entre esta
institución y la Consejería de Educación.
Por otra parte, las quejas presentadas siguen poniendo de manifiesto las dificultades
existentes en la tramitación por la Administración educativa de los procesos de provisión de
puestos de trabajo, dándose la circunstancia en distintos cuerpos y especialidades docentes de
que los aspirantes que han superado los procesos selectivos, se encuentran, en muchos casos y
por elevados periodos de tiempo, en situación de expectativa de destino, esto es, sin poder
acceder a destinos definitivos, con la problemática familiar y laboral que ello conlleva.
Asimismo, ha de destacarse que en el año 2011 se ha estudiado la presunta
discriminación que sufren los asesores lingüísticos contratados por la Consejería de Educación al
amparo del Convenio MEC-British Council, con relación al personal funcionario docente del
mismo nivel educativo, y ello, en tanto que las tareas desempeñadas por los asesores son las
mismas que las atribuidas al profesorado que imparte enseñanza de lengua inglesa, y, en este
sentido, los horarios individuales de los asesores son idénticos a los horarios del resto de
profesores, de tal modo que tienen las mismas funciones y la misma carga lectiva.
Comprobada la realidad de dicha discriminación, se ha remitido la oportuna resolución
a la Consejería de Educación proponiendo que, en aplicación de lo establecido en el art. 75 d)
de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León y de la doctrina
jurisprudencial y constitucional, se realicen las actuaciones oportunas a fin de retribuir a los
asesores lingüísticos contratados al amparo del Convenio MEC-British Council en condiciones de
igualdad con el profesorado interino del nivel educativo correspondiente y que con el fin de
reconocer al colectivo de asesores citado en el punto anterior como personal laboral docente,
se impulse la propuesta de inclusión de la categoría laboral de asesor lingüístico, con el mismo
tratamiento que el colectivo de profesores de religión, en el próximo Convenio Colectivo de
Personal Laboral de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y Organismos
Autónomos dependientes de ésta.
También desde el punto de vista de la discriminación retributiva se ha requerido a la
Consejería de Educación que proceda a realizar la modificación normativa oportuna a fin de
incluir al personal de administración y servicios de las universidades públicas en el ámbito de
beneficiarios del complemento de reconocimiento por los cargos académicos desempeñados en
la gestión universitaria del art. 4 c) del Decreto 132/2002, de 19 de diciembre, por el que se
aprueban los complementos retributivos autonómicos para el personal docente e investigador
funcionario de las universidades públicas de la Comunidad de Castilla y León, en aquellos casos
que los estatutos habiliten los nombramientos.
Otras actuaciones realizadas dentro de la función pública docente se corresponden
con diversos ámbitos de la actuación administrativa, entre ellos, con la necesidad de mejorar la
gestión de los expedientes en materia de responsabilidad patrimonial y dar cumplimiento a los
plazos legalmente establecidos, la conveniencia de mejorar la transparencia en los procesos de
selección del profesorado que acude en calidad de alumno a los cursos de verano de la
Universidad Internacional Menéndez Pelayo y la modificación del criterio seguido respecto a lo
que debe ser considerado como “deber inexcusable” desde el punto de vista de los permisos de
los funcionarios docentes.
En el ámbito sanitario, el mayor número de quejas se ha referido igualmente a
procesos de selección de personal, no habiéndose apreciado irregularidades en ninguno de los
procesos supervisados.
Por el contrario, al igual que en el año 2010, lo que sí se ha constatado es un retraso
en la tramitación de los recursos y reclamaciones administrativas presentadas en materia de
selección de personal, incumpliéndose los plazos máximos de resolución establecidos en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
Esta situación nos ha llevado a recomendar nuevamente a la Consejería de Sanidad
que, de conformidad con lo establecido en el art. 19.1 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de
Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de
Castilla y León y de Gestión Pública, acometa las medidas organizativas pertinentes a fin de
garantizar el derecho de los ciudadanos (en particular, de los aspirantes que interponen
recursos administrativos en procesos de selección de personal de Sacyl) a que la Administración
sanitaria, ante sus peticiones, solicitudes o reclamaciones, dicte resolución expresa y motivada,
de conformidad con lo establecido en la legislación estatal sobre procedimiento administrativo
común.
Algunas deficiencias en la gestión de personal desarrollada por la Consejería de
Sanidad han sido puestas de manifiesto en la tramitación de las quejas presentadas.
Así, se ha podido constatar el excesivo retraso que tuvo lugar en la constitución de las
bolsas de empleo, todas ellas derivadas de procesos selectivos finalizados en el año 2009,
correspondientes a las categorías de ingeniero superior, ingeniero técnico, trabajador social,
titulado superior en administración sanitaria (antes técnico de función administrativa), gestión
administrativa, administrativo, auxiliar administrativo y logopeda.
También resulta destacable la deficiente gestión por la Gerencia Regional de Salud del
proceso de integración del personal laboral incluido en el Anexo del Decreto 70/2005, de 13 de
octubre, por el que se traspasan las funciones y servicios de la Diputación provincial de Burgos
a la Comunidad de Castilla y León en materia de asistencia sanitaria gestionados por el
Consorcio Hospitalario de Burgos y por el II Distrito de Salud Mental de Burgos, afectando a
133 trabajadores con contrato laboral de los hospitales “Divino Valles” y “Fuente Bermeja, como
personal laboral de dicho Organismo, tal y como fueron transferidos, homologando las
condiciones laborales con el resto de personal laboral de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León de igual categoría.
Este asunto, en el cual se ha recibido una pluralidad de sentencias judiciales
condenatorias contra la Gerencia Regional de Salud, se encuentra actualmente suspendido en
cumplimiento de lo establecido en el DL 1/2010, de 3 de junio, de la Junta de Castilla y León,
por el que se establecen medidas urgentes de adaptación al RDL 8/2010, de 20 de mayo, por el
que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.
También desde el punto de vista de la gestión de personal se ha constatado la
existencia de descoordinación en la organización administrativa de la Gerencia Regional de
Salud, lo que nos ha llevado a recomendar a la Consejería de Sanidad que, a fin de garantizar el
cumplimiento del principio constitucional de igualdad, se articulen las actuaciones pertinentes a
fin de fijar un criterio común a las comisiones de evaluación provinciales respecto a la
baremación de los servicios prestados por los interesados en calidad de personal funcionario de
carrera, cuando los nombramientos han sido anulados con posterioridad en virtud de sentencia
judicial y que, con el objeto de evitar la aplicación de criterios distintos en las correspondientes
áreas de salud, se valore la posibilidad de modificar la Orden de 7 de julio de 1988, por la que
se establece el procedimiento de nombramiento de personal interino en puestos adscritos a
funcionarios sanitarios, a fin de reconocer, dentro de los méritos valorables, los servicios
prestados por los interesados en calidad de funcionarios de carrera, cuando los nombramientos
han sido anulados a posteriori en cumplimiento de un fallo judicial.
En otro orden de cosas, con el fin de dar una mejor satisfacción a los principios
constitucionales reguladores del acceso al empleo público y de la normativa reguladora de la
provisión de puestos de trabajo del personal estatutario al servicio de la Administración de
Castilla y León, se ha recordado a la Consejería de Sanidad el deber de dar cumplimiento a lo
establecido, respecto a la inclusión de plazas vacantes en las convocatorias de concursos de
traslados de personal estatutario al servicio de la Gerencia Regional de Salud, en los arts. 37 y
46.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio
de Salud de Castilla y León y se ha sugerido a fin de garantizar una mejor satisfacción del
derecho del personal estatutario fijo a la movilidad voluntaria [art. 8.1 e) de la Ley 2/2007, de 7
de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y
León], que se valore la posibilidad de ofertar las plazas correspondientes al personal estatutario
fijo de nuevo ingreso con posterioridad a la previa resolución del concurso de traslados
correspondiente a la categoría de que se trate.
Finalmente, en lo concerniente a la gestión puramente burocrática, se ha solicitado a
la Consejería de Sanidad que en atención a lo establecido en el Decreto 23/2009, de 26 de
marzo, de medidas relativas a la simplificación documental en los procedimientos
administrativos, en la Orden ADM/941/2009, de 2 de mayo, por la que se desarrolla el citado
Decreto 23/2009 y en la Orden ADM/61/2011, de 20 de enero, por la que se amplía el Catálogo
de Simplificación Documental y se modifica el Anexo de la Orden ADM/941/2009, se adopten
las medidas oportunas, a fin de suprimir la obligación de los interesados de aportar fotocopia u
original del documento nacional de identidad y certificación acreditativa de la titularidad de una
cuenta bancaria en los procedimientos tramitados por Sacyl.
En última instancia, por lo que afecta a la función pública policial, cabe destacar dos
resoluciones.
En primer lugar, ante las incidencias surgidas en un curso de ascenso a inspector,
subinspector y oficial de policía local se requirió a la entonces Consejería de Interior y Justicia
que en cumplimiento del art. 85.2 del Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el que se
aprueban las Normas Marco a las que han de ajustarse los reglamentos de las policías locales
en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León se dé satisfacción al deber de establecer, por
Orden de la Consejería competente en materia de policías locales, el régimen de
funcionamiento académico de la Escuela Regional de Policía Local.
Y en segundo lugar, se ha solicitado a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente
que atendiendo a los más recientes pronunciamientos judiciales sobre la legalidad de los límites
de edad establecidos para el ingreso en los cuerpos policiales y ante la necesidad de motivar
adecuadamente tales límites, se proceda a valorar en el ámbito de la Comisión Regional de
Coordinación de Policías Locales la supresión o, subsidiariamente, la modificación del límite
máximo de edad de 33 años establecido en la actualidad para el acceso a plazas de agentes de
la policía local en el art. 29.2 b) de la Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías
Locales de Castilla y León, por entender que es innegable y notorio, que en la actualidad ciertas
personas de edad, incluso muy superior a la exigida en la convocatoria, acreditan con su
participación en competiciones deportivas de élite, unas condiciones físicas, incluso muy
superiores a las que son ordinarias en personas más jóvenes. Por lo tanto, con el
establecimiento de este límite de edad, que no se motiva por la Administración, se está
restringiendo el derecho de los ciudadanos a acceder a las funciones y cargos públicos sin
causa razonable y objetiva, por lo que dicho requisito, a nuestro juicio, debe ser anulado por no
ajustarse a los arts. 23 y 14 de la Constitución Española.
ÁREA B
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES, BIENES Y SERVICIOS
MUNICIPALES
1. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES
La mayor parte de las reclamaciones que se referían al control del ejercicio de la
potestad expropiatoria por los entes locales durante el pasado ejercicio concluyeron sin que
fuera necesario emitir una resolución supervisora de la actuación administrativa, bien porque no
se observó la existencia de irregularidad en estas actuaciones, bien porque las administraciones
corrigieron su actuación solucionando con su intervención el problema expuesto en el escrito de
queja.
En la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial se han seguido
observando dilaciones indebidas, lo que ha motivado la formulación de resoluciones para llamar
la atención de las administraciones locales sobre el deber de resolver dentro del plazo de seis
meses las solicitudes interpuestas por los ciudadanos para obtener el resarcimiento de algún
daño o perjuicio que hubieran sufrido en la esfera de sus intereses.
Los pronunciamientos emitidos han debido incidir también en la necesidad de respetar
las diversas fases del procedimiento, garantizando su correcta instrucción y cumpliendo el
trámite de audiencia al interesado, hasta que la propia Administración adopte la decisión que
corresponda sobre la petición indemnizatoria.
En materia de contratación administrativa se han formulado resoluciones que
recordaban la necesidad de cumplir la obligación del pago del precio al contratista, cuyo retraso
genera además consecuencias económicas perjudiciales para la Administración, debiendo
satisfacer además los intereses generados por la deuda.
También se ha llamado la atención sobre la necesidad de ajustar a los parámetros
legales la potestad de modificar los contratos, sin que pueda acudirse a este mecanismo para
eludir los principios de publicidad y libre concurrencia. En consecuencia se ha advertido que, de
resultar necesaria una modificación esencial, lo procedente es resolver el contrato y adjudicar
uno nuevo, convocando nueva licitación.
Al igual que en años anteriores, ha sido preciso recordar a las autoridades locales, a
instancia de los miembros de las corporaciones que constituían una fracción minoritaria dentro
de éstas, la amplitud con la que deben permitir el ejercicio de los derechos que les asisten para
el normal desenvolvimiento de sus tareas representativas, en especial el derecho de acceder a
la información y documentación municipal.
Ha sido necesario, un año más, recordar a algunos ayuntamientos y entidades locales
menores que deben aprobar los presupuestos y las cuentas generales de la entidad siendo
especialmente rigurosos en la aplicación del procedimiento de aprobación previsto en la
normativa sobre haciendas locales, haciendo especial hincapié en el principio de publicidad y
transparencia que deben tener presente a la hora de permitir a los ciudadanos obtener
información sobre los ingresos y gastos que cada entidad prevé realizar en el ejercicio y la
justificación del equilibrio entre unos y otros, como también si a la finalización del ejercicio se
han cumplido o no dichas previsiones.
Se han dirigido resoluciones a algunas entidades locales menores en las que las
funciones de secretaría se encomendaban a algún vecino o a algún miembro de la Junta
Vecinal, para recordarles que el desempeño de estas funciones, también en las entidades
locales menores, se encuentra reservado a funcionarios en posesión de la habilitación de
carácter estatal. Esta práctica habitual debe ser desterrada, advirtiendo a las juntas vecinales
de la doctrina aplicada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, según la cual la
inasistencia del secretario municipal de administración local en la adopción del acuerdo
determina la nulidad radical del mismo, porque tal inasistencia supone tanto una defectuosa
constitución, como una defectuosa deliberación y toma de acuerdos por parte del órgano
colegiado, que es la Junta Vecinal.
También ha sido necesario recordar a algunos ayuntamientos que una adecuada
gestión del padrón de habitantes requiere su actualización permanente así como la obligación
de inscribir en el padrón a aquellas personas que lo soliciten manifestando su intención de
residir en el municipio, pues no cabe denegar el alta en el padrón a priori por falta de
residencia, sin perjuicio de que pueda posteriormente acordarse la baja si los vecinos
empadronados no residieran en el municipio durante la mayor parte del año.
En materia de participación ciudadana debe destacarse la formulación de una
resolución a las Administraciones locales en el marco de una actuación iniciada de oficio para
promover la participación de las asociaciones vecinales en la gestión municipal, resolución que
tuvo una acogida favorable en la mayor parte de los municipios a los que fue dirigida.
Se recabó información de los municipios que superan la cifra de cinco mil habitantes,
cuyo análisis llevó a formular una resolución en la que se efectuaron diversas recomendaciones
que, a juicio de esta procuraduría, contribuirían a mejorar los cauces de participación de las
asociaciones vecinales en la gestión local, con las necesarias exigencias de adaptación a la
realidad normativa y asociativa de cada uno de los cincuenta y siete municipios a los que se
dirigía. En concreto, se recomendaba:
que existiera, actualizar sus determinaciones para reforzar la intervención de las asociaciones
vecinales en la gestión local.
cual, partiendo del estudio de los cauces existentes en el municipio, se impulsaran nuevos
mecanismos de fomento de la participación ciudadana a través, entre otros, del movimiento
asociativo.
que no se hubiera constituido, con el fin de conocer las entidades existentes en el municipio y
sus fines, posibilitando el ejercicio de sus derechos.
asociaciones inscritas en el registro municipal.
realizar las aportaciones que crean convenientes en actuaciones de relevancia ciudadana.
asociaciones vecinales en aquellos ayuntamientos que no los hubieran promovido, o bien la
modificación o actualización de los existentes para adaptarlos a las exigencias del desarrollo
social.
2. BIENES Y SERVICIOS MUNICIPALES
Se sigue comprobando año tras año como la defensa de sus bienes por parte de las
entidades locales, con carácter general, no se encuentra entre las prioridades de las mismas,
volcadas en su labor diaria con la realización de obras y la prestación de los servicios públicos.
La consecuencia de este desinterés es la vulnerabilidad del patrimonio local ante las
agresiones que sufre por parte, principalmente, de los particulares. Por ello la mayor parte de
las actuaciones iniciadas a instancia de parte que se han llevado a cabo se han debido dirigir a
recordar la obligatoriedad de ejercitar las acciones en defensa de los bienes locales,
especialmente los de dominio público, impidiendo las ocupaciones y anexiones de calles,
caminos y otros espacios públicos.
En el caso de los bienes comunales, a los ataques privados debe unirse la presión de
las propias entidades locales, interesadas en obtener beneficios económicos, urbanísticos, etc.
de unos inmuebles que no resultan para ellas especialmente rentables, al menos en el corto
plazo, y respecto de los cuales deben efectuar en ocasiones un considerable esfuerzo gestor
(ordenando aprovechamientos, determinando beneficiarios) que se ve escasamente
recompensado con el establecimiento de algún canon.
Por ello, debe destacarse el Informe especial elaborado a propósito de la situación de
los bienes y los aprovechamientos comunales o vecinales en Castilla y León, pues en el mismo
además de constatar la importancia cuantitativa de esta clase de bienes dentro del patrimonio
global de nuestras entidades locales, se ofrecen a las mismas unas pautas que, creemos,
pueden contribuir a mejorar el rendimiento económico de estos aprovechamientos, su puesta
en valor y, en fin, repercutir de manera positiva en las zonas rurales, contribuyendo a fijar
población y como complemento de rentas disponibles de los ciudadanos que en ellas residen, lo
que tienen un valor estratégico importante para nuestra Comunidad, tal y como se destacó en
el último discurso de investidura del Presidente de la Junta de Castilla y León.
Resultan bastante habituales en este apartado las quejas que tienen que ver con la
titularidad pública o privada de determinados espacios, problemas que se acrecientan por la
incertidumbre de los registros públicos (municipales o estatales) y, nuevamente, por la falta de
iniciativa de las autoridades locales.
En muchos casos nuestras posibilidades de intervención son escasas, dado que las
cuestiones relativas a la propiedad, pública o privada, de los terrenos han de ser ventiladas
exclusivamente ante los Tribunales de Justicia, pero no obstante en muchos supuestos existe
constancia documental suficiente para tomar una posición jurídica, aunque se dirija únicamente
a recordar a la Administración la posibilidad de realizar una mínima investigación que determine
la situación en que se encuentran los bienes a los que se refiere la queja, decidiendo a la vista
de lo que resulte en dicho expediente.
En cuanto a las quejas que tienen que ver con el funcionamiento de los servicios
públicos que prestan las entidades locales, la mayoría de las presentadas hicieron alusión a la
existencia de deficiencias puntuales respecto de los servicios públicos mínimos, así respecto del
alcantarillado, del alumbrado público, de la limpieza viaria, la pavimentación o la recogida de
residuos. Muchas de ellas se solucionaron tras la oportuna petición de información, esto pone
de manifiesto una falta de receptividad de los responsables municipales cuando es el ciudadano
particular el que les transmite sus problemas y no cuando la cuestión la plantea esta institución.
Destaca una vez más por el número de quejas presentadas las que tienen que ver con
el servicio de abastecimiento de agua en su vertiente sanitaria y con la calidad y cantidad de la
suministrada. Resulta evidente que este servicio es esencial, y su inexistencia o prestación
deficiente repercute no sólo en la calidad de vida o en la salud de los ciudadanos, sino también
en la actividad económica que éstos desempeñan, por ello existe una mayor reacción ciudadana
ante las deficiencia detectadas en este servicio frente a otros, igualmente obligatorios y
mínimos.
Como otros años, hemos observado como en algunos casos las deficiencias a las que
se aludía en las reclamaciones respecto de los servicios públicos básicos se referían a barrios
enteros y sobre todo a pedanías o anejos de población, donde prácticamente todos los servicios
públicos mínimos se prestaban de manera deficitaria. El esfuerzo y el compromiso de todas las
administraciones debe ser mayor, y ello para conseguir una prestación mínima y digna de los
servicios locales, de manera que se llegue a una equiparación, al menos en los mínimos
prestacionales en todas las localidades de Castilla y León.
En este apartado en concreto resulta habitual que estemos ante actuaciones que se
mueven dentro del margen de discrecionalidad de las entidades locales, lo que impide la
emisión de resoluciones por vulneración de derechos, aunque sí podemos encontrar
fundamento para hacer recomendaciones o sugerencias para la mejora o adaptación de
determinados servicios públicos, y éstas suelen contar con un buen grado de aceptación por
parte de la Administración local a la que se dirigen.
Otro asunto recurrente, dada la tipología preferentemente rural de nuestra
Comunidad, es el de los caminos rurales y su mantenimiento. Solemos recomendar a las
administraciones locales implicadas que realicen una planificación de la actuación sobre los
caminos de su ámbito a medio plazo, definiendo los casos de intervención. Pueden dar prioridad
a los caminos que presentan una mayor intensidad de uso, atendiendo además a las posibles
necesidades económicas que cubra la vía de comunicación (actividades agrarias, ganaderas o
forestales), pero en todo caso dando la debida publicidad para el conocimiento de todos los
posibles afectados.
Esta política de información y transparencia es de utilidad respecto de todos los
servicios públicos, de manera que los vecinos y vecinas puedan comprender mejor las razones
por las que se aprueban unos proyectos en lugar de otros, eliminando las suspicacias que
genera la falta de comunicación.
La intervención en estas cuestiones se suele dirigir a recordar que aunque las
administraciones locales tienen plena autonomía para determinar su política de inversiones, una
correcta motivación e información a los ciudadanos facilita el vínculo y la confianza entre éstos
y las administraciones que les resultan más cercanas.
Las XXVI Jornadas de coordinación de Defensores del Pueblo que se realizaron en
junio de 2011 en Cartagena (Murcia) se dedicaron al análisis global de los derechos de las
personas mayores. Entre las propuestas de actuación dirigidas a las administraciones públicas,
que se elevaron como conclusión de estas jornadas, se encuentra la promoción de las
condiciones adecuadas para facilitar a las personas mayores los hábitos de vida saludables y el
fomento del envejecimiento activo.
En este sentido, nos parecía conveniente analizar la situación, básicamente respecto
de la seguridad que otorga a los usuarios, de los denominados circuitos biosaludables, cuya
instalación habitual veníamos detectando en numerosas localidades de nuestra Comunidad y
con el objetivo de garantizar los derechos de los usuarios potenciales de los mismos,
fundamentalmente las personas mayores de sesenta años.
Dado lo novedoso de este tipo de equipamientos y la falta de normativa europea al
respecto, se elaboraron una serie de propuestas en línea con los postulados que hemos
mantenido respecto de las instalaciones deportivas de titularidad municipal y las zonas de juego
infantil, con recomendaciones sobre la instalación de estos equipos, información a proporcionar
a los usuarios y planes de mantenimiento para estos circuitos, que han sido, en general,
favorablemente acogidas por las entidades locales a las que nos hemos dirigido.
ÁREA C
FOMENTO
1. URBANISMO
Un año más, la actividad pública que tiene como objeto la ordenación, transformación,
conservación y control del uso del suelo, y en especial su urbanización y edificación, ha
ocupado un lugar relevante, tanto cuantitativa como cualitativamente hablando, dentro de las
actuaciones llevadas a cabo a instancia de los ciudadanos. Aquella actividad y, por tanto,
nuestra supervisión de la misma, se ve seriamente afectada por la profunda desaceleración del
sector inmobiliario que en 2011 no solo se ha mantenido, sino acentuado. De lo anterior es
prueba el hecho de que, por tercer año consecutivo, haya disminuido el número de ciudadanos
que han acudido a plantear sus controversias de naturaleza urbanística con las administraciones
públicas. Pero no solo el volumen de quejas presentadas refleja la crisis del sector, sino que
también lo hacen algunas de las materias sobre las que versan y las resoluciones a las que dan
lugar. Valgan como ejemplos de esta afirmación los conflictos planteados acerca de los retrasos
en la elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, o las
problemáticas suscitadas en relación con la devolución de avales prestados por los promotores
inmobiliarios para garantizar la ejecución de obras de urbanización. En todo caso, la íntima
relación existente entre la actividad urbanística y un derecho de naturaleza económica y social,
y por tanto singularmente afectado por la actual coyuntura, como es el derecho a acceder a
una vivienda digna y adecuada, incide aún más en las repercusiones de la crisis sobre este
ámbito material de la actividad administrativa.
Centrándonos en el análisis de las intervenciones llevadas a cabo en materia de
urbanismo, las consideraciones generales que nos merecen los resultados de aquellas pueden
ser sistematizadas a través de la relación de casi todos los aspectos definitorios de la actividad
urbanística: planeamiento; gestión urbanística; intervención en el uso del suelo (comprensivo
de las licencias, del fomento de la edificación, conservación y rehabilitación, y de la protección
de la legalidad); y, en fin, información urbanística y participación social.
Comenzando con el planeamiento urbanístico, procede señalar que, como ocurrió en
años anteriores, esta actividad ha sido analizada tanto desde una perspectiva formal,
circunscrita a la regularidad del procedimiento tramitado para la elaboración y aprobación de los
instrumentos de planeamiento, como desde un punto de vista material, comprensivo de la
legalidad de las previsiones contempladas en el instrumento correspondiente.
Desde un punto de vista formal, ya hemos adelantado que una de las irregularidades
detectadas ha sido la existencia de amplios retrasos en los procesos de elaboración y
aprobación de los instrumentos de planeamiento, retrasos que, en algunos casos, se habían
transformado en una auténtica paralización de los mismos. Hasta cuatro resoluciones (tres en
relación con instrumentos de planeamiento general y una respecto a un instrumento de
planeamiento de desarrollo) se han formulado a otros tantos ayuntamientos sobre esta
cuestión, en las cuales se instó a estos a que, en el marco de sus disponibilidades económicas,
agilizasen los trámites y las actuaciones necesarias para que se procediera a la aprobación del
planeamiento o de su modificación. La aceptación general de estas resoluciones (tres de ellas
ya habían sido aceptadas en la fecha de cierre del presente Informe) evidencia que aquellos
retrasos, más que en una voluntad deliberada de las entidades locales, tienen su origen en las
dificultades presupuestarias que están afectando a todas las administraciones públicas y, en
especial, a los ayuntamientos.
Los dos aspectos antes referidos de la actuación planificadora, formal y material, se
encuentran, como no podía ser de otra forma, íntimamente relacionados. Así se evidencia en
aquellos supuestos en los que un incumplimiento del deber de abstención de los concejales de
participar en la deliberación y aprobación de actos relacionados con la tramitación de
instrumentos de planeamiento urbanístico en aquellos casos en los que concurra un interés
personal de aquellos que les haga perder su exigible objetividad, se traduce en un contenido
concreto del instrumento de planeamiento de que se trate. Esta problemática ha sido analizada
con motivo de la tramitación de dos quejas, con resultados opuestos: en una de ellas se
entendió que concurría aquel deber de abstención y, en consecuencia, se procedió a formular la
correspondiente resolución a un Ayuntamiento; mientras en la otra, se llegó a la conclusión
contraria. En cualquier caso, parece conveniente, y así se puso de manifiesto en la resolución
formulada, que, con la finalidad de prevenir y reprimir adecuadamente los incumplimientos de
aquel deber, además de las consecuencias jurídicas que este incumplimiento implique sobre la
validez de los actos adoptados, los reglamentos orgánicos de las corporaciones locales incluyan
preceptos que permitan exigir responsabilidad administrativa a sus miembros por infracción del
citado deber de abstención.
De igual modo, también se observaba meridianamente la relación entre las
dimensiones formal y material del planeamiento en un supuesto donde, tras la investigación
correspondiente, se observó que una modificación puntual de unas normas subsidiarias adolecía
de un vicio de nulidad de pleno derecho, puesto que a través de aquella se había alterado la
delimitación de una unidad de actuación, siendo la Administración autonómica la única
competente para acordar esta alteración. Evidentemente, esta circunstancia motivó que
dirigiéramos al Ayuntamiento la correspondiente resolución que, en la fecha de elaboración del
presente Informe, se encontraba pendiente de contestación.
Pero no solo irregularidades de carácter procedimental han dado lugar a la
formulación de resoluciones en relación con los instrumentos de planeamiento, sino que
también el contenido de estos ha revelado incumplimientos normativos que han debido ser
puestos de manifiesto. Así ocurrió respecto a un PGOU cuyo examen reveló un incumplimiento
en una unidad de actuación del principio de equidistribución de beneficios y cargas entre los
propietarios, lo cual exigía la modificación puntual de la ordenación de aquella, así como el
inicio de un procedimiento dirigido a determinar si procedía reconocer a los propietarios
afectados un derecho a ser indemnizados por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia
de la imposibilidad de gestionar la unidad. Considerando la imposible materialización de aquel
principio en la citada unidad, fue aceptada la necesidad de su modificación por el
Ayuntamiento.
Otro aspecto material de un instrumento de planeamiento general que ha sido objeto
de examen ha sido el relacionado con las previsiones acerca del suelo rústico común de
asentamiento irregular (categoría configurada en la normativa urbanística de Castilla y León
desde el año 2008) contenidas en unas NUM de un municipio de la provincia de Salamanca. A
diferencia de lo ocurrido en el supuesto anterior, aquí no se observó que el contenido
controvertido incurriera en ninguna irregularidad, puesto que el mismo respondía a la finalidad
perseguida con la creación de aquella especial categoría de suelo rústico, que no es otra que
ofrecer una posible vía de solución a la patología de los asentamientos ilegales. Ahora bien, a la
vista del carácter general que esta problemática de las urbanizaciones irregulares en suelo
rústico presentaba, estimamos oportuno dirigirnos de oficio a la Administración autonómica,
sugiriendo a esta que procediera, en el plazo de tiempo más breve posible, a elaborar y aprobar
una norma técnica sobre actuaciones urbanísticas irregulares.
En materia de gestión urbanística, las quejas planteadas y las decisiones adoptadas a
la vista de las mismas se han referido tanto a la gestión de actuaciones aisladas como a la de
actuaciones integradas.
Dentro de las primeras, las intervenciones llevadas a cabo a instancia de los
ciudadanos han estado relacionadas, fundamentalmente, con la obtención de suelo para
dotaciones urbanísticas; con la ejecución y recepción de obras de urbanización; y, en fin, con la
devolución de las garantías constituidas para asegurar estas últimas. Las tres resoluciones
formuladas en relación con la ejecución de dotaciones urbanísticas aludían, directa o
indirectamente, al hecho de que la privación obligatoria de terrenos con este fin únicamente
cabe fundamentarla en una expropiación forzosa de los mismos o en la obligación de su cesión
gratuita dentro del sistema de ejecución que fuera elegido, si bien solo es posible acudir a esta
segunda posibilidad cuando el propietario desee ejercer su derecho a edificar. En cuanto a las
obras de urbanización en actuaciones aisladas, también se dirigieron tres resoluciones a otros
tantos ayuntamientos: dos respecto a su adecuada y necesaria ejecución por la propia
Administración municipal; y una en relación con el control municipal de esta ejecución y con la
posibilidad de incurrir en responsabilidad patrimonial como consecuencia de un inadecuado
ejercicio de aquel control. Estas tres resoluciones fueron aceptadas por los ayuntamientos
destinatarios de las mismas. Para finalizar con las actuaciones aisladas, cabe señalar que
también se formuló una resolución a un Ayuntamiento relativa a la garantía constituida para
asegurar la ejecución de unas obras de urbanización. En concreto, aquí se puso de manifiesto
que, teniendo la licencia de primera ocupación como finalidad comprobar que se han respetado
los términos y condiciones de la licencia de obras concedida, no procede imponer nuevos
ingresos o avales con posterioridad para responder de la obligación de llevar a cabo aquellas
obras de urbanización. A la formulación de esta resolución, cabe añadir el planteamiento de dos
quejas más en las que se denunciaba la ausencia de devolución de garantías constituidas, en
una de las cuales fue posible alcanzar una solución satisfactoria para el ciudadano.
En cuanto a las actuaciones integradas, en una primera resolución dirigida a la
Administración nos pronunciamos acerca de un aspecto concreto del sistema de compensación
a través del cual se pueden gestionar aquellas. En efecto, a la vista de las controversias
suscitadas acerca del funcionamiento de una junta de compensación, se estimó oportuno
recomendar a un Ayuntamiento que no procediera a la aprobación definitiva de proyectos de
reparcelación cuando no constase la adhesión expresa de los propietarios afectados o, en otro
caso, la expropiación de los mismos; así como que valorase la posibilidad de incorporar en los
estatutos que se aprueben la mención expresa de que la incorporación de propietarios, una vez
formalizada la escritura pública de constitución de la junta de compensación, se debe efectuar
mediante escritura pública de adhesión. Otro de los sistemas mediante los cuales se pueden
desarrollar actuaciones integradas, es el de cooperación, en relación con el cual también se han
dirigido dos resoluciones a un mismo Ayuntamiento: una acerca de la necesidad de corregir
errores que habían sido puestos de manifiesto por el Registro de la Propiedad, en la inclusión
de parcelas dentro del ámbito de una unidad de actuación; y otra sobre la imposibilidad de
dirigirse a través del procedimiento de apremio para exigir las cuotas de urbanización
pertinentes contra el patrimonio de los herederos mientras la herencia no sea aceptada. Por
último, con independencia del sistema utilizado para la gestión urbanística de las actuaciones
integradas, se formularon tres resoluciones más relacionadas con las obras de urbanización, dos
relativas a las garantías de las mismas (una de ellas fue aceptada expresamente), y una,
también aceptada, a la recepción de aquellas.
Con todo, como viene siendo habitual, la intervención administrativa en el uso del
suelo a través de la concesión de las licencias urbanísticas, del fomento de la edificación,
conservación y rehabilitación de inmuebles, y, en fin, de la protección de la legalidad
urbanística, ha sido la modalidad de actuación de las administraciones públicas que, en un
mayor número de ocasiones, ha conducido a los ciudadanos a presentar quejas en materia de
urbanismo.
Respecto al otorgamiento o denegación de licencias urbanísticas, las irregularidades
formales que han dado lugar a la adopción de resoluciones dirigidas a la Administración han
sido, principalmente, de dos tipos: incumplimiento de la obligación de tramitar y resolver de
forma expresa las solicitudes de autorizaciones urbanísticas presentadas; y omisión en el
procedimiento de concesión de licencias de los informes de los servicios jurídicos y técnicos
municipales. Cinco y cuatro han sido las resoluciones formuladas, respectivamente, acerca de
estos incumplimientos formales. A estas cabe añadir una resolución más en la cual se puso de
manifiesto la incompetencia de las entidades locales menores para resolver procedimientos
dirigidos a la concesión de licencias, la cual fue aceptada por la Junta Vecinal a la que fue
dirigida. En cuanto a los aspectos materiales de estos procedimientos, en cinco supuestos, sin
entrar en la casuística de los mismos, se ha considerado que la actuación municipal incurrió en
irregularidades de carácter material, dando lugar a la recomendación de la revisión de la
licencia otorgada cuando había sido su concesión el objeto de la queja (en tres casos), o a la de
su otorgamiento cuando, por el contrario, había sido su denegación el motivo que había
conducido al ciudadano a acudir a esta institución (en los dos casos restantes).
En relación con el fomento de la conservación y rehabilitación, garantizar
adecuadamente que los propietarios de terrenos y demás bienes inmuebles cumplan su deber
de mantener estos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad,
resulta singularmente difícil en las localidades rurales de reducido tamaño, debido, de un lado,
a la antigüedad de muchos de los inmuebles ubicados en estas, y, de otro, a la frecuente falta
de disponibilidad por parte de los ayuntamientos de medios personales y materiales suficientes
para el correcto desarrollo de aquella función de policía. Por este segundo motivo, en las
resoluciones dirigidas a ayuntamientos de reducido tamaño siempre se explicita la posibilidad
de solicitar la asistencia debida de la Diputación provincial correspondiente. En este ámbito, en
cuatro ocasiones la tramitación de las quejas reveló la necesidad de que se comprobase el
estado de conservación de un determinado inmueble, como paso previo necesario para la
determinación del mecanismo que, en su caso, debía utilizarse para garantizar el cumplimiento
del deber de conservación que correspondía a su titular. Las cuatro resoluciones formuladas en
estos supuestos fueron aceptadas por los ayuntamientos a los que iban dirigidas. En otras dos
resoluciones, también aceptadas, nos dirigimos a dos Ayuntamientos de capitales de provincia
en relación con el concreto instrumento jurídico de la orden ejecución: en un caso para que se
adoptara con la finalidad de que se procediera al cerramiento de dos solares; y en el otro,
expresando la obligación de no identificar a las personas cuyas denuncias dan lugar al inicio del
procedimiento dirigido a dictar la correspondiente orden de ejecución. Finalmente, cuatro
resoluciones más se formularon respecto a la tramitación y resolución de otros tantos
procedimientos de declaración de ruina, siendo aceptadas por las entidades destinatarias de
aquellas todas las emitidas en el año 2011.
El gran número de aceptaciones de resoluciones en este ámbito no debe hacernos
olvidar que no es infrecuente en el mismo la reapertura de expedientes por ausencia de
cumplimiento de aquellas, si bien en muchos casos esta circunstancia se encuentra motivada
por la escasez de recursos personales y materiales de los ayuntamientos a la que antes nos
hemos referido.
Todavía en relación con el fomento de la conservación y rehabilitación, procede citar
aquí el inicio de una actuación de oficio cuya finalidad es verificar el grado de control del
cumplimiento de la obligación de llevar a cabo la “inspección técnica de construcciones”, en el
marco de la cual nos hemos dirigido a todos los ayuntamientos de los municipios donde debe
llevarse a cabo la misma.
Para finalizar la referencia a este aspecto de la actividad urbanística dedicado a la
intervención en el uso del suelo, procede detenernos en la función administrativa que, como
ocurría en años anteriores, un mayor número de quejas y de resoluciones dirigidas a la
Administración municipal ha motivado: la protección de la legalidad urbanística. Una de las
resoluciones adoptadas de forma más frecuente en esta materia, ha sido aquella que se
encontraba motivada por la ausencia total de la tramitación debida de las denuncias
presentadas por los ciudadanos o por la concurrencia de irregularidades en la misma. Cinco han
sido las resoluciones formuladas con este contenido, de las cuales cuatro han sido aceptadas
por las entidades locales a las que iban dirigidas. Es destacable también que hayan sido tres las
resoluciones formuladas debido a que, a pesar de que en los supuestos planteados se habían
iniciado los procedimientos sancionadores correspondientes, se había superado el plazo
establecido para resolver expresamente los mismos, procediendo la declaración de su
caducidad y, en el supuesto de que no hubiera prescrito la infracción cometida, el inicio de un
procedimiento punitivo. Dos de estas resoluciones fueron aceptadas. Finalmente, sin entrar
tampoco en la casuística, en diez resoluciones se recomendó a la Administración municipal el
inicio y resolución de los procedimientos de protección de la legalidad urbanística pertinentes
ante la ejecución de obras sin la previa obtención de la preceptiva licencia (tres resoluciones),
sin ajustarse a lo autorizado en la misma (cinco resoluciones), o, en fin, con ocupación o
invasión de un bien de dominio público o de espacios configurados como dotaciones
urbanísticas (dos resoluciones). De ellas, siete han sido aceptadas por el Ayuntamiento
competente en cada caso.
A la comisión de infracciones urbanísticas en suelo rústico en relación con la
protección de un monte de utilidad pública, se refiere una problemática general de la que ya
nos hemos ocupado en años anteriores, relativa a la situación jurídica en la que se encuentra
un monte en un municipio de la provincia de León y a las construcciones incorporadas al
mismo. Pues bien, desde un punto de vista general, en el año 2011 se han archivado dos
quejas relacionadas con esta cuestión. La primera de ellas se refería a la inactividad general del
Ayuntamiento en el ejercicio de sus competencias urbanísticas para la restauración de la
legalidad en terrenos de especial protección de aquel monte, siendo la misma archivada debido
a la tramitación de un procedimiento judicial penal por esta misma cuestión. En la segunda,
donde se planteaban aspectos alusivos a la protección del monte, ante la existencia de una
propuesta formal de inicio del procedimiento de investigación relativo al mismo, medida que
había sido propuesta por esta procuraduría en el año 2007, se consideró que la cuestión
controvertida se encontraba en vías de ser solucionada.
En definitiva, los pronunciamientos que se han adoptado en torno a la protección de
la legalidad urbanística presentan un panorama, cuando menos, mejorable en lo que al ejercicio
de las competencias en esta materia se refiere.
El último de los elementos definitorios de la actividad urbanística en relación con el
cual se han dirigido resoluciones a la Administración es la información urbanística, entendida en
un sentido amplio, comprensivo no solo de la información urbanística en sentido estricto
definida en la normativa, sino también de aquella información administrativa general
relacionada con la actividad urbanística. En cualquier caso, en el año 2011 se han dirigido dos
resoluciones en las cuales se ha recomendado que se proporcione a los ciudadanos la
información urbanística, en sentido escrito, que había sido solicitada, en concreto contestando a
las consultas urbanísticas planteadas. En un tercer supuesto, nos referimos a la obligación de
un Ayuntamiento de proporcionar al ciudadano acceso a los expedientes administrativos que
habían sido tramitados con carácter previo al otorgamiento de unas licencias urbanísticas,
recordando a aquel que no era necesario para que tal acceso tuviera lugar respecto al proyecto
técnico la previa autorización de su autor. En efecto, si bien el derecho de propiedad intelectual
incluye los proyectos de obras, una de las excepciones a aquella autorización como requisito
previo a su comunicación es que esta última sea necesaria para el correcto desarrollo de los
procedimientos administrativos.
Sin duda, el acceso de los ciudadanos a la información urbanística, como presupuesto
ineludible de la transparencia administrativa en este ámbito, posibilita un control por parte de
los ciudadanos de la actuación de los poderes públicos. Toda denegación injustificada, expresa
o tácita, de la comunicación de aquella información, como la que ha dado lugar a las
resoluciones antes señaladas, introduce un elemento oscurantista no deseable y proscrito por el
ordenamiento jurídico.
2. OBRAS PÚBLICAS
La proyección, construcción y conservación de obras públicas es una de las
manifestaciones clásicas de la acción administrativa dirigida a la satisfacción del interés general.
Sin embargo, como en el año pasado, el restrictivo escenario presupuestario ha obligado a las
administraciones públicas a disminuir la licitación de obra pública (un 9% respecto del año
anterior). Estos datos tienen su reflejo en las quejas presentadas, puesto que sólo se han
presentado veinticinco quejas, diez menos con respecto al ejercicio anterior.
La mayor parte de las reclamaciones se centran en la deficiente ejecución o
conservación de una obra pública. En este campo, esta institución ha intervenido para analizar
si la Administración ha comprobado los hechos denunciados y ha adoptado las medidas
correspondientes para reparar, si fuere procedente, los desperfectos sufridos. Asimismo, como
en años anteriores, hemos constatado que los mayores problemas de mantenimiento se
encuentran en aquellas carreteras de titularidad provincial, por lo que se ha instado a las
diputaciones para que ejecuten las obras de reforma necesarias con el fin de garantizar las
condiciones de seguridad vial. Al respecto, debemos tener en cuenta que unas deficientes vías
de comunicación agudizan los problemas socioeconómicos de las zonas rurales, acentuándose
cuando esta situación afecta a las zonas periféricas de nuestra Comunidad o a localidades
incluidas en espacios protegidos, las cuales deben requerir una atención específica por parte de
las administraciones públicas.
En relación con las quejas referidas al procedimiento expropiatorio, debemos indicar
que ha disminuido notablemente su número, consecuencia lógica de la actual situación
económica. Como en años anteriores, se ha instado a la Administración autonómica para que
adopte las medidas oportunas para agilizar el pago del justiprecio y de los intereses
correspondientes, al haberse sobrepasado el plazo fijado por la Ley de Expropiación Forzosa.
Debe tenerse en cuenta que, como consecuencia de la aplicación del procedimiento
expropiatorio urgente, los ciudadanos se ven privados inmediatamente de sus bienes al mismo
tiempo que deben esperar incluso años para recibir las cuantías económicas que han sido
convenidas de mutuo acuerdo. Igualmente, se instó a la Consejería de Fomento para que, en
las comunicaciones dirigidas a los ciudadanos donde se ponga de manifiesto un número de
tarificación adicional 902, se cite también el número de telefonía fija al que se encuentre
asociado, puesto que esta alternativa resulta especialmente interesante para todos aquellos que
dispongan de tarifas planas o bonificadas.
Finalmente, en lo que respecta a las reclamaciones existentes sobre la proyección y
contratación de obra pública, debemos indicar que la labor del Procurador del Común ha
consistido en examinar el grado de receptividad de las sugerencias de los ciudadanos, y en
comprobar que las administraciones han respetado los límites señalados por la Jurisprudencia
dentro del amplio margen de discrecionalidad técnica exigido por la complejidad de las obras
acometidas.
3. VIVIENDA
La vivienda no debe ser considerada por las instituciones públicas como un bien al
que los ciudadanos acceden exclusivamente de acuerdo con la oferta y la demanda del mismo
en el marco de un mercado libre. Por el contrario, el ordenamiento jurídico, al más alto nivel
normativo, dirige a las administraciones competentes un mandato de intervención en aquel
mercado con el fin de tratar de garantizar a todos los ciudadanos su acceso a una vivienda
digna y adecuada. El cumplimiento de este mandato cobra mayor relevancia que nunca en un
contexto como el actual de crisis y depresión de la actividad económica, en el que los
ciudadanos en general, y aquellos que se encuentran más desprotegidos en particular, se
enfrentan a grandes dificultades para poder acceder a una vivienda. Dos de los aspectos del
mercado inmobiliario español y castellano y leonés que deben ser objeto de atención y de
actuación por los poderes legislativo y ejecutivo son el “stock” de viviendas finalizadas existente
cuya absorción por el mercado queda lejos de ser satisfactoria, y el reducido porcentaje de
viviendas en alquiler frente al régimen de tenencia de las mismas en propiedad. Sobre ambas
cuestiones nos hemos pronunciado en 2011 a través de sendas actuaciones de oficio de
carácter general.
En la primera de ellas, con el objetivo final de que el “stock” de viviendas existente
pueda ser utilizado para satisfacer la necesidad de vivienda de los ciudadanos en unas
condiciones asequibles para los mismos, se sugirió que, partiendo de un estudio profundo de la
situación de aquel “stock”, comprensivo de su volumen cuantitativo, de su distribución territorial
y de los aspectos cualitativos del mismo (carga hipotecaria de las viviendas, número de ellas
cuya titularidad ha sido asumida por entidades financieras, relaciones entre la evolución
demográfica y la demanda de vivienda, o existencia de áreas geográficas especialmente
afectadas por el fenómeno), se adoptaran, entre otras, las siguientes medidas: reorientación de
una parte del “stock” de viviendas hacia su alquiler, incentivando el mismo a través de la
gestión de las viviendas arrendadas por la Administración autonómica; y utilización de otras
fórmulas alternativas, como la configuración de viviendas libres con precio concertado o la
constitución de derechos de superficie. Deseamos que las actuaciones que lleve a cabo la
Administración autonómica como consecuencia de la aceptación de la resolución formulada
contribuyan a reducir el fenómeno y sirvan para mejorar las posibilidades de los ciudadanos de
acceder a una vivienda en condiciones razonables.
En cuanto al alquiler, siendo evidente la necesidad de fomentar el mismo como vía
idónea de satisfacción del derecho a una vivienda digna y adecuada, se inició una actuación de
oficio con la finalidad de conocer el desarrollo del “programa de fomento del alquiler” en Castilla
y León, así como las previsiones que existían para su intensificación. Como resultado de la
misma, se sugirieron a la Administración autonómica las siguientes actuaciones normativas y
ejecutivas dirigidas a potenciar aquel programa: elaboración y aprobación de una regulación de
la reserva de viviendas vacías de alquiler y de la bolsa de viviendas en alquiler, donde se
establezcan las condiciones y el alcance de los incentivos establecidos para propietarios y
arrendatarios, así como el resto de aspectos relacionados con el funcionamiento de ambas
figuras; extensión de la aplicación de la bolsa de viviendas en alquiler, cuando menos, a las
nueve capitales de provincia y a todos los grupos merecedores de especial protección;
modificación de la regulación de la reserva de viviendas vacías de alquiler y extensión de su
aplicación a todas las localidades de la Comunidad de más de 5.000 habitantes; creación de un
sistema extrajudicial de resolución de los conflictos que pueda ser utilizado por los propietarios
y arrendatarios que hayan formalizado sus contratos a través de los instrumentos integrantes
del programa señalado; y, en fin, utilización de las actuaciones integrantes del programa de
fomento del alquiler con el fin de reorientar una parte del “stock” de viviendas libres finalizadas
hacia el arrendamiento. Parcialmente, la resolución señalada incidía en la conveniencia de que
se proceda al desarrollo reglamentario de la Ley del Derecho a la Vivienda de la Comunidad, en
este caso en relación con el programa de fomento del alquiler. Este desarrollo normativo ha
sido anunciado y debe llevarse a cabo, pero se ha incumplido en algún supuesto el mandato
temporal establecido en la propia Ley (por ejemplo, en relación con la regulación de las normas
de diseño y habitabilidad de las viviendas de protección pública).
En cuanto a las quejas presentadas por los ciudadanos en relación con el derecho a
una vivienda digna y adecuada, procede poner de manifiesto la estrecha relación existente
entre la situación de grave crisis económica en general, y del sector inmobiliario en particular, y
las materias sobre las que han versado aquellas (y, en consecuencia, las decisiones adoptadas
por esta institución).
En este sentido, ya hemos puesto de manifiesto en Informes anteriores, que esta
relación se evidencia singularmente en las dificultades por las que atraviesan los procesos de
promoción de viviendas de protección pública. Pues bien, al fenómeno concreto del
cooperativismo aplicado a estos procesos se refirió una queja en la que el ciudadano
denunciaba que, en muchos de los casos en los que la gestión, total o parcial, de una
cooperativa de viviendas se atribuye a una empresa especializada, se desvirtúa el
funcionamiento democrático de la cooperativa, por desconocimiento del socio de las
operaciones que se llevan a cabo, o por abuso de los responsables de la entidad gestora. La
investigación llevada a cabo reveló que el hecho de que en Castilla y León no existieran
previsiones específicas dirigidas a regular las entidades gestoras de sociedades cooperativas de
viviendas y las responsabilidades en las que pudieran incurrir las mismas, daba lugar a que
cuando se producían irregularidades en aquella gestión el socio no solo era el más perjudicado
por las mismas sino que, además, no podía solicitar el amparo de la Administración, debido a
que cualquier reacción de esta de carácter punitivo también tendría como destinatarios finales
a los propios socios. Por este motivo, se sugirió que se modificasen las leyes de cooperativas y
de vivienda de la Comunidad en el sentido de introducir una regulación de las entidades
gestoras de las cooperativas de viviendas, donde se prevea el régimen de responsabilidad al
que se encuentren sujetas las mismas como agentes que intervienen en el proceso de
promoción de viviendas en general, y de viviendas de protección pública en particular.
También es destacable, todavía en relación con la promoción de viviendas de
protección pública, la problemática surgida en torno al retraso en la entrega de sesenta y seis
viviendas protegidas promovidas por una empresa municipal en Miranda de Ebro (Burgos). Aquí
nos dirigimos al Ayuntamiento correspondiente instando al mismo a que procediera a la entrega
de las viviendas y a la elevación a escritura pública de los contratos de compraventa, así como
a la devolución a los adquirentes de aquellas del equivalente económico a la diferencia entre la
repercusión que se había efectuado del IVA con el que se encontraba gravada su entrega (tipo
del 8 %) y la que hubiera tenido lugar si aquellas viviendas hubieran sido entregadas dentro de
los plazos previstos en la normativa aplicable (tipo del 7 %). Esta problemática, lejos de quedar
resuelta, ha dado lugar a la presentación, con posterioridad a la resolución indicada, de
veintinueve quejas cuya tramitación no había finalizado en la fecha de cierre del presente
Informe.
En cuanto a la adjudicación de viviendas protegidas, ya se hizo en referencia en
nuestro anterior Informe al hecho de que la regulación aprobada en 2008 del procedimiento
para la selección de los adquirentes y arrendatarios de estas viviendas, ha reducido
ostensiblemente la conflictividad en esta materia. La valoración positiva de esta nueva
regulación se ha visto reafirmada por la aprobación en el año 2011 de una modificación de la
misma dirigida a proporcionar mayor difusión a las actuaciones integrantes de aquellos
procedimientos, en el sentido que había sido sugerido por esta procuraduría en una resolución
dirigida a la Administración autonómica en el año 2010. Sin embargo, en una situación de crisis
caracterizada por las dificultades económicas que atraviesan muchos ciudadanos, las quejas
relativas a los procedimientos de adjudicación de viviendas se han visto sustituidas por aquellas
en las que se plantean controversias relativas al pago del precio de las viviendas de promoción
pública y de las cuotas debidas por los propietarios de las mismas para sufragar los gastos
comunes del edificio de viviendas de que se trate. Ha sido una la resolución dirigida a la
Administración autonómica relativa a esta cuestión, si bien en tres expedientes más no se
constató la actuación irregular de aquella ante los impagos en que habían incurrido los
adjudicatarios de las viviendas.
Para finalizar esta referencia a las posturas adoptadas en relación con las viviendas de
protección pública, cabe indicar que dos problemáticas que, usualmente, motivan resoluciones
dirigidas a las administraciones competentes, como son la existencia de deficiencias y la
reacción administrativa ante conductas como no destinar la vivienda protegida a residencia
habitual de sus adjudicatarios, también han dado lugar a pronunciamientos en el año 2011.
Respecto a la primera cuestión, en tres ocasiones nos hemos dirigido a la Administración
autonómica recomendando a la misma la adopción de las actuaciones precisas para asumir su
responsabilidad en relación con tales deficiencias. En cuanto a la prevención y sanción de una
conducta que frustra la finalidad propia de las viviendas protegidas, como es no destinar las
mismas a domicilio habitual de sus titulares, aunque únicamente ha sido una la resolución
formulada a la Administración autonómica sobre esta cuestión, en la misma se evidencia, como
ocurría en años anteriores, la conveniencia de que se proceda a regular la función inspectora en
este ámbito. Sin duda, la ausencia de inclusión de este aspecto concreto de la intervención
administrativa en la Ley del Derecho a la Vivienda de la Comunidad puede calificarse como una
oportunidad perdida en este sentido.
Por otra parte, no ha sido elevado el número de quejas presentadas en relación con
viviendas libres o no protegidas cuya titularidad correspondía a una Administración. En este
ámbito debemos hacer referencia un año más al edificio de viviendas localizado en la ciudad de
Valladolid, cuya titularidad corresponde a la Administración autonómica y que se encuentra
concedido en usufructo a la Dirección General de la Guardia Civil, puesto que se ha formulado
la cuarta resolución en la que se ha recomendado a aquella la ejecución de las obras de
conservación y reparación que sean precisas y más urgentes para lograr que aquellas viviendas
reúnan unas adecuadas condiciones de habitabilidad. Aunque somos conscientes de que la
época actual se caracteriza por las dificultades presupuestarias que sufren las administraciones
públicas para abordar actuaciones de todo tipo, deseamos que la aceptación de esta resolución
se vea confirmada con la solución definitiva de esta problemática.
Con todo, quizás haya sido en el ámbito de las ayudas económicas para la adquisición
y el arrendamiento de viviendas donde de forma más evidente se haya observado la correlación
entre los conflictos planteados por los ciudadanos y la situación de crisis actual, traducida a
estos efectos en disminución de los fondos destinados a aquellas subvenciones. Una prueba
evidente de ello fueron las veinticuatro quejas planteadas con motivo de la supresión de la
ayuda estatal directa a la entrada que tuvo lugar en los últimos días del año 2010, de las cuales
cinco fueron remitidas al Defensor del Pueblo, mientras que en el resto fue posible alcanzar una
solución dentro del régimen transitorio previsto en la norma a través de la cual se llevó a cabo
aquella supresión. En el mismo sentido, procede citar aquí las treinta y tres quejas en las que
se denuncia una ausencia de pago de las ayudas económicas reconocidas a los adquirentes de
unas viviendas de protección pública (en concreto, de la tipología “vivienda joven de Castilla y
León”), que han sido admitidas a trámite.
Respecto a la convocatoria, tramitación y resolución por la Administración autonómica
de las ayudas dirigidas a fomentar el alquiler, probablemente también las dificultades
económicas han dado lugar a un incremento notable de su número así como de las resoluciones
formuladas. En concreto, han sido cuatro las ocasiones en las que nos hemos dirigido a la
Administración poniendo de manifiesto irregularidades en relación con tales subvenciones, en
dos de ellas por amplios retrasos en la resolución de las solicitudes de ayuda presentadas y de
los recursos interpuestos frente a las denegaciones de estas. A los perjuicios económicos
causados a los ciudadanos por estas demoras se ha añadido el hecho de que no se hayan
convocado en el año 2011 estas ayudas, lo cual unido al cese de la renta básica para la
emancipación de los jóvenes, dibuja un futuro, cuando menos, incierto, para las ayudas
económicas destinadas al alquiler de viviendas.
En definitiva, en el año 2011 ha sido más evidente que nunca el reflejo de la crisis
económica general en las quejas presentadas por los ciudadanos en materia de vivienda y en
las irregularidades detectadas en la actuación administrativa. Lo anterior no es extraño si
consideramos que el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada es uno de aquellos
derechos de contenido económico y social que, de forma más evidente, se ven amenazados por
una situación como la actual en la que el Estado social se resiente debido a la fuerte depresión
del sistema económico y a las restricciones presupuestarias a las que ven avocadas las
administraciones públicas.
4. TRANSPORTES
En una Comunidad como Castilla y León, caracterizada por su extensión geográfica y
por su dispersión poblacional, los servicios de transporte público cobran una relevancia muy
significativa, al convertirse en un elemento vertebrador de primera magnitud que favorece la
cohesión social y territorial. La labor de esta institución, por tanto, se dirige a que las
administraciones competentes adopten las medidas oportunas para que este servicio se preste
de acuerdo con unos parámetros de calidad adecuados, asegurando una correcta movilidad de
los usuarios.
Se ha mantenido el número de quejas del ejercicio anterior, lo que refleja la existencia
de una preocupación constante de los ciudadanos respecto al mantenimiento de este servicio
público tan importante.
El apartado más extenso de las reclamaciones sigue siendo el referido al transporte de
viajeros por carretera. Al respecto, además de recordar la necesidad de finalizar los trabajos
para aprobar definitivamente el plan coordinado de explotación del área metropolitana de León,
se ha valorado positivamente la paulatina implantación del transporte a la demanda. Este
servicio facilita a los habitantes del medio rural su desplazamiento a aquellas localidades donde
se encuentra situado el centro de salud de referencia, mejorando la calidad de vida de muchas
de las personas mayores que viven en pequeños núcleos de población.
En cambio, esta institución sigue insistiendo en la necesidad de modernizar las
estaciones de autobuses de nuestra Comunidad. Así, se comprobó que, a pesar del elevado
número de usuarios que utilizan las instalaciones existentes en la ciudad de Segovia, estas
todavía no han alcanzado la categoría de estación de autobuses, al no cumplir los requisitos
exigidos en el art. 184.1 del Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres. Es
necesaria una acción concertada de las administraciones públicas competentes -Ayuntamiento
de Segovia y Consejería de Fomento y Medio Ambiente- para poder subsanar las deficiencias
denunciadas por diversas asociaciones.
Finalmente, cabe mencionar la presentación de reclamaciones sobre el transporte
ferroviario y aéreo, sobre las que esta procuraduría no se pronunció al no ser el comisionado
competente en la materia, remitiéndolas al Defensor del Pueblo.
5. COMUNICACIONES Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
Como se ha puesto de manifiesto en anteriores Informes anuales, la evolución
tecnológica constituye un avance fundamental para la ciudadanía cuyo fin es el de mejorar las
condiciones de vida de las personas, tanto desde el punto de vista de las tareas cotidianas y del
acceso a la información como desde la perspectiva del ocio.
En este sentido, los poderes públicos han de adoptar cuantas medidas resulten
oportunas a fin de garantizar que las ventajas que implican las nuevas tecnologías de la
información y comunicación (TIC´S), sobre todo, el acceso a internet de banda ancha y a la
televisión digital terrestre (TDT), lleguen a la totalidad de los ciudadanos, puesto que, en caso
contrario, tal y como está ocurriendo en el medio rural, tales ventajas se convierten en
obstáculos insalvables para las personas que no pueden acceder a las precitadas tecnologías.
Por lo que se refiere a la competencia sobre el acceso al servicio público de televisión,
debe reiterarse que la misma corresponde al Estado y que las actuaciones desarrolladas por la
Junta de Castilla y León constituyen actuaciones complementarias a fin de garantizar que la
totalidad de la población pueda acceder a la TDT.
Ya se advirtió en el pasado Informe anual que, en el marco competencial que se
acaba de indicar, se acordó la apertura de una actuación de oficio, a fin de supervisar la
actuación desarrollada por la Consejería de Fomento y por las diputaciones provinciales con el
doble objeto de conocer en qué localidades del territorio autonómico consta la existencia de
problemas de recepción de la señal de TDT y de valorar cuáles han sido, en su caso, las
medidas adoptadas para dar solución a los problemas detectados.
Por lo que se refiere a las diputaciones provinciales, siendo clara su falta de
competencia material, se pudo constatar que la respuesta de éstas frente a la problemática era
muy diversa, pudiéndose distinguir entre un primer grupo de diputaciones que adoptaron
medidas activas de apoyo a los municipios afectados, como las de Burgos, Salamanca y Soria
(siendo las principales medidas la realización de un sondeo entre los distintos ayuntamientos de
la provincia a fin de identificar los núcleos de población en los cuales se podrían estar
produciendo problemas de captación de la señal de TDT y la creación de una mesa informativa
provincial de TDT, integrada por representantes del ente provincial, de los instaladores y de la
empresa adjudicataria del servicio, a fin de canalizar las reclamaciones adecuadamente y
determinar las medidas de solución pertinentes), un segundo grupo de diputaciones que se
limitan a negar su competencia sobre la materia (León y Segovia) y, finalmente, un tercer
grupo (las restantes) que manifiestan su voluntad de colaboración con las administraciones
competentes.
Por su parte, la Consejería de Fomento aceptó nuestra resolución, en la cual,
fundamentalmente se exponía la realidad de las deficiencias de la señal de TDT en diversas
localidades dispersas por la totalidad del territorio de la Comunidad y los perjuicios que ello
originaba fundamentalmente para los ciudadanos de avanzada edad residentes en el medio
rural, los cuales pierden en gran medida uno de los elementos de ocio más importantes que
tienen a su disposición.
En la resolución, se requería, entre otras cuestiones a la Consejería de Fomento el
mantenimiento y, en su caso, refuerzo, en tanto, mantengan vigencia las dificultades de acceso
a la TDT en los núcleos de población de la Comunidad de Castilla y León, del papel de la oficina
de atención y dinamización para la transición a la TDT contemplada en el plan de digitalización
y convergencia de medios audiovisuales en Castilla y León 2009-2011, en su doble función de
prestar el soporte y atención especializada a los ciudadanos de cara a resolver o gestionar las
dudas, inquietudes, sugerencias o quejas que puedan tener respecto al acceso y recepción de
la TDT, o respecto a la adaptación de sus hogares para la recepción de la misma y la adopción
de las medidas de solución pertinentes, y la realización de cuantas actuaciones de colaboración
y coordinación se estimen procedentes con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, una
vez finalizada la vigencia del convenio marco de colaboración para la ejecución del plan
nacional de transición a la TDT, a fin de que el Ministerio, en el ámbito de sus competencias,
adopte las medidas oportunas que garanticen que la totalidad de la ciudadanía tenga acceso a
la TDT en igualdad de condiciones, con independencia de la localidad en la que se resida.
Por lo que se refiere al servicio de internet de banda ancha, en el año 2011, en el cual
se han seguido presentando quejas por la deficiente calidad del servicio, se ha experimentado
una medida normativa relevante que, al menos parcialmente, dará mejor satisfacción al
derecho de los ciudadanos.
En efecto, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, ha establecido en
su art. 52 la inclusión del servicio de banda ancha con velocidad de un megabit por segundo,
como parte integrante del servicio universal, y ya han sido publicados tanto el nuevo
Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones
electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios como la Orden del Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio por la que se aprueba el pliego y se realiza la convocatoria del
concurso de designación del operador encargado para la prestación de este elemento del
servicio universal.
Finalmente, en cuanto al resto de las actuaciones desarrolladas por la Junta de
Castilla y León que han sido objeto de supervisión en el ámbito de las telecomunicaciones, ante
la presunta carencia de autorización o concesión administrativa por una emisora y la supuesta
explotación y gestión ilegal por una empresa de un canal de TDT, interfiriendo las legítimas
señales en la recepción del resto de emisoras de radiodifusión sonora, así como la recepción de
los demás canales de la TDT de la zona, se ha requerido a la Consejería de Fomento que
ejercite las facultades de inspección previstas en el art. 45 del Decreto 71/2008, de 9 de
octubre, a fin de constatar la veracidad de los hechos denunciados e iniciar, si así procediera,
los expedientes sancionadores oportunos, dando traslado de las actuaciones al Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio para que éste, en el ámbito de sus competencias, ejerza las
acciones y medidas recogidas en la legislación vigente.
ÁREA D
MEDIO AMBIENTE
Se ha incrementado el número de quejas presentadas muy notablemente con
respecto al año anterior, tanto en números absolutos (se ha pasado de 191 quejas presentadas
en el año 2010 a las 358 reclamaciones del actual), como relativos, ya que las reclamaciones
presentadas en el Área de Medio Ambiente suponen el 14’6% del total, frente al 9’6% del año
pasado. Estos datos siguen reflejando la importancia que los ciudadanos otorgan a la
preservación del medio ambiente, valor calificado como esencial para nuestra identidad en el
Estatuto de Autonomía. No obstante, es preciso señalar que dicho aumento puede explicarse
parcialmente como consecuencia de la interposición de 94 quejas sobre el proyecto de
instalación de un centro de tratamiento integral de residuos industriales no peligrosos en el
municipio de Ampudia (Palencia), 43 sobre el procedimiento de deslinde de una vía pecuaria en
la localidad de Cillán (Ávila) y 43 sobre la propuesta de ubicación de una subestación eléctrica
en el municipio de Otero de los Herreros (Segovia).
Con carácter general, debemos destacar la colaboración de las administraciones
públicas en la tramitación de las quejas planteadas, si bien se han incluido algunos
ayuntamientos en el Registro de Administraciones y Entidades no colaboradoras, por no
contestar ni a nuestras peticiones de información ni a las resoluciones remitidas.
1. CALIDAD AMBIENTAL
Sigue constituyendo como todos los años el principal grupo de reclamaciones
presentadas (aproximadamente, el 75% del total del área), dividiéndose todas ellas en tres
grandes apartados: el primero hace mención a las molestias causadas por las actividades
sujetas a la normativa de prevención ambiental (contaminación acústica, malos olores,
vibraciones, etc.), el segundo se refiere a los problemas derivados de la defectuosa ejecución
de las infraestructuras ambientales, y, el último hace alusión a las demandas de intervención en
defensa de los cauces y márgenes de los ríos.
1.1. Actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental
Se ha analizado el conjunto de incidencias -suponen el 40% del total del área- que
pueden surgir como consecuencia del ejercicio de todas aquellas actividades incluidas en el
ámbito de aplicación de la normativa de prevención ambiental: malos olores, deficiente
insonorización, contaminación electromagnética, etc.
Como en años anteriores, se ha demandado a la Administración autonómica una
mayor implicación en el control y en el ejercicio de las potestades administrativas que la Ley
11/2003 le confiere subsidiariamente, ante la notable dificultad de algunos ayuntamientos para
ejercer sus competencias como consecuencia de la escasez de medios materiales y personales
disponibles, circunstancia esta agravada con ocasión de la crisis económica actual.
Una de las preocupaciones más destacadas por los ciudadanos en esta materia se
refiere a las molestias que causan los establecimientos de ocio, suponiendo un 10% del total
del área. En esta materia, los ruidos generados en horario nocturno suponen un claro
menoscabo a un derecho fundamental proclamado en nuestra Constitución, como es el disfrute
del domicilio, imposibilitando en consecuencia el sueño y descanso a los vecinos afectados.
Con carácter general, se recordó a los ayuntamientos la necesidad de que los técnicos
municipales llevasen a cabo las mediciones de ruido necesarias con el fin de comprobar que los
locales cumplen los límites de los niveles de ruido fijados. Las mediciones que puedan presentar
los titulares de dichos locales no pueden considerarse suficientes, aunque las hayan efectuado
entidades acreditadas, puesto que es una de las partes en el conflicto, por lo que las
administraciones públicas no deben olvidar su misión dirigida a garantizar la protección de los
derechos de los ciudadanos.
Igualmente, se inició una actuación de oficio con el fin de sugerir a los ayuntamientos
que, tal como había hecho el Ayuntamiento de Madrid, fijasen límites a la celebración de
actividades musicales en las vías públicas con el fin de proteger el entorno de centros sanitarios
con hospitalización o con servicios de urgencias, residencia de mayores, o centros docentes
cuyo horario de funcionamiento coincida con el del acto pretendido. Dicha propuesta fue
aceptada por todas las corporaciones que respondieron al contenido de nuestra sugerencia.
Debe tenerse en cuenta la demanda de una mayor seguridad no solo por los vecinos,
sino también por parte de los clientes de los establecimientos de ocio. Esa preocupación debe
plasmarse en una intervención decidida de las corporaciones locales para que, en dichos
locales, no se supere el aforo permitido y se mantengan en condiciones adecuadas las salidas
de emergencia.
En ocasiones, las molestias no proceden sólo del ruido, sino que a veces tienen su
origen en el incumplimiento sistemático del horario de cierre establecido. Al respecto, se volvió
a recordar el importante papel que juegan las Delegaciones Territoriales, puesto que son estas
las encargadas de tramitar los expedientes sancionadores que se instruyan como consecuencia
de las denuncias formuladas por la Policía Local y la Guardia Civil. Al mismo tiempo, se
recomendó que se impusiera como sanción, no una multa, sino alguna de las medidas
alternativas previstas en la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, como son la
clausura del establecimiento o la suspensión de su actividad por un período máximo de un año,
al ser una medida mucho más efectiva para los intereses de los vecinos.
Asimismo, como sucedió el año pasado, tenemos que destacar el elevado número de
reclamaciones referidas a las molestias que generan las actividades de peñas en numerosas
localidades de Castilla y León. Se trata de un fenómeno que no sólo tiene lugar durante la
celebración de las fiestas patronales, por lo que esta procuraduría ha recomendado a los
ayuntamientos que se exija la obtención de licencia ambiental -como a cualquier
establecimiento de ocio-, puesto que las actividades se desarrollan durante el resto del año,
debiéndose además adoptar las medidas procedentes para evitar que sus integrantes consuman
alcohol en las vías públicas.
Otra preocupación que se manifiesta cada año hace referencia a las molestias que
generan las actividades del sector primario, fundamentalmente la ganadería. Estas quejas
siguen suponiendo un 10% del total del área, lo que denota la fuerte incidencia del medio rural
en Castilla y León. Se ha constatado, como en años anteriores, la difícil convivencia de las
actividades ganaderas con el uso residencial y dotacional propios de los cascos urbanos,
especialmente cuando estas se ubican en las proximidades de los centros educativos. En estos
casos, esta institución ha pretendido que las corporaciones locales ejerzan sus competencias de
inspección y control previstas en la normativa de prevención ambiental, lo que obliga en
ocasiones a la clausura de la explotación si la misma no puede ser regularizada al amparo de la
normativa urbanística vigente.
Mencionaremos también que los problemas proceden a veces de las trabas
burocráticas que impiden a los titulares de las explotaciones ganaderas ejercer su actividad. La
labor de esta procuraduría se ha centrado en recordar a las administraciones que deben exigir
los requisitos que establece la normativa vigente, sin que quepa otra interpretación que
entorpezca el libre ejercicio de las actividades empresariales.
En el año 2011 se ha producido un incremento de las reclamaciones en relación con
los daños que causan las actividades mineras -se han presentado en total nueve quejas-, si bien
únicamente suponen el 2,5% del total del área. La preocupación fundamental de los
ciudadanos sigue centrándose en las afecciones que provoca en el entorno la proliferación de
canteras en un término municipal. Al respecto, se ha recordado a las administraciones que
estas no sólo deben disponer de las autorizaciones mineras, sino también de otro tipo de
permisos (urbanísticos y medioambientales) que son también necesarios para garantizar el
cumplimiento de la legalidad vigente.
En lo que respecta a las actividades industriales, el número de quejas ha aumentado
considerablemente -han supuesto el 14% del total-, en parte debido a las cuarenta y tres
reclamaciones remitidas en relación con el proyecto de subestación eléctrica que se pretende
instalar en las proximidades de la localidad de Otero de Herreros (Segovia), y que, a fecha de
cierre de Informe, se encuentran pendientes de estudio. No obstante, en relación con estas
infraestructuras, nos hemos dirigido a las administraciones para recordarles que las actividades
que desarrollan las empresas suministradoras de energía eléctrica deben someterse a la
normativa de prevención ambiental y de ruido, sin que la prestación de ese servicio público
pueda considerarse como eximente.
Asimismo, se han vuelto a constatar los problemas que, a largo plazo, conlleva una
deficiente planificación urbanística municipal. La ubicación de viviendas en las proximidades de
una zona industrial exige a los ayuntamientos que requieran tanto a los titulares de las
instalaciones fabriles para que adopten las medidas precisas con el objetivo de que esas
actividades no perturben el sueño de los nuevos vecinos, cumpliéndose escrupulosamente las
medidas correctoras impuestas en las licencias otorgadas, como a los promotores de las
viviendas el cumplimiento de las normas técnicas que aseguren una correcta insonorización de
esos inmuebles.
La contaminación lumínica de los parques eólicos ha supuesto una nueva fuente de
preocupación para los ciudadanos. Se trata de un fenómeno propio de países desarrollados que
consumen una cantidad importante de energía artificialmente y la emiten hacia un medio
oscuro, siendo especialmente relevante en el medio urbano; además, tiene especial incidencia
en la contaminación atmosférica (favorece el denominado efecto invernadero y, en
consecuencia, el cambio climático), en la biodiversidad (desorientación y muerte de aves,
alteración de biorritmos, desaparición de especies nocturnas…), en la salud (intromisión de luz
en la vida privada de las personas en horas de sueño), o en los criterios de sostenibilidad
(derroche energético). En este caso, se recomendó a la Administración autonómica que
remitiese a la Agencia española de Seguridad Aérea del Ministerio de Fomento los estudios que
ha llevado a cabo la Dirección General del Medio Natural para minimizar el impacto de las
luminarias existentes en las torres en la avifauna nocturna y migratoria.
Se han reducido las quejas referidas a las molestias que pudieran ocasionar las
actividades comerciales y de servicios, suponiendo estas únicamente el 2% del total. Como
consecuencia de la tramitación de las mismas, se ha recomendado a los ayuntamientos que,
con carácter general, agilicen la intervención de los servicios técnicos municipales para evitar
que los expedientes de adopción de medidas correctoras se prolonguen durante meses e,
incluso, años, suponiendo ese retraso un considerable perjuicio para los vecinos denunciantes.
Por último, se instó también a las corporaciones locales para que calificasen correctamente las
actividades sujetas a la normativa de prevención ambiental, sin eludir todas aquellas
actuaciones que correspondan a la administración autonómica -en este caso, las comisiones
territoriales de cada provincia- puesto que, en determinados supuestos, estos órganos son los
competentes para imponer las medidas correctoras que procedan.
Otras veces, los ruidos tienen su origen en el ejercicio de actividades que suponen un
derecho fundamental reconocido en la Constitución Española, por lo que las administraciones
deben ser muy ponderadas en su intervención. Este hecho fue constatado con ocasión de la
tramitación de un expediente en el que se reclamaba la intervención municipal para aminorar
las molestias causadas por la celebración de un culto religioso en los bajos de un inmueble. En
principio, no es una actividad que deba sujetarse a la normativa de prevención ambiental,
puesto que las únicas limitaciones en las manifestaciones religiosas deben ser las necesarias
para el mantenimiento del orden público. Sin embargo, tampoco puede pretenderse que una
entidad religiosa ostente el privilegio de no estar sometida al ordenamiento jurídico, por lo que
la Jurisprudencia ha determinado que el control de dicha actividad debe realizarse a través de la
normativa urbanística. Con ello, se pretende conseguir que los locales e instalaciones reúnan las
condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad que protejan no sólo a terceros, sino
particularmente a los interesados que se congregan en un local de culto.
Como en el Informe del año 2010, cabe citar la existencia de quejas referidas a las
molestias causadas por los humos procedentes de viviendas particulares. En estos casos, se ha
recordado a los ayuntamientos que, si bien podría tratarse de un conflicto entre particulares,
debe garantizarse que dichas chimeneas cumplen las condiciones establecidas por las normas
urbanísticas.
Por último, debemos indicar que las reclamaciones referidas a las antenas de telefonía
móvil siguen disminuyendo paulatinamente, habiéndose presentado únicamente dos quejas
sobre esta materia.
1.2. Infraestructuras ambientales
Se ha producido un incremento significativo del número de quejas presentadas con
respecto al ejercicio anterior -se ha pasado de veintiuna a ciento siete- suponiendo todas ellas
aproximadamente el 30% del total del Área de Medio Ambiente. No obstante, debemos indicar
que noventa y cuatro mostraban la disconformidad de los reclamantes con el proyecto de
ubicación de un centro de tratamiento integral de residuos industriales no peligrosos en el
municipio de Ampudia (Palencia), cuestión esta que fue archivada tras la Sentencia del Tribunal
Supremo de 18 de octubre de 2011, por la que se anuló parcialmente el Plan Regional de
Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010, al no establecer una ubicación concreta de
los centros de eliminación de residuos.
A efectos metodológicos, clasificaremos las demandas presentadas por los ciudadanos
en dos grandes grupos: el primero se refiere a todas aquellas infraestructuras diseñadas para
garantizar la calidad de las aguas en las localidades de Castilla y León, y el segundo analiza los
problemas que causa el funcionamiento del tratamiento de los residuos que se generan como
consecuencia de la actividad humana.
En el primero de los casos, no se ha formulado ninguna resolución, pudiendo
mencionar a título de ejemplo, que se archivaron las actuaciones respecto a la ubicación de la
estación depuradora de aguas residuales de La Adrada (Ávila), al no constatar ninguna
irregularidad en la decisión adoptada por las administraciones públicas competentes.
En lo que respecta a la infraestructura para el tratamiento de residuos sólidos, debe
destacarse la necesidad de que se lleve a cabo el sellado inmediato de los vertederos de
escombros situados en los alrededores de las ciudades más importantes de nuestra Comunidad,
debiendo intervenir en dicho proceso la Administración autonómica.
1.3. Defensa de las márgenes de los ríos
La preocupación sobre el estado de los ríos de nuestra Comunidad Autónoma sigue
estando presente en este Informe, aunque algunas quejas se refieren a actuaciones de los
organismos de cuenca, dependientes de la Administración del Estado, por lo que se remiten al
Defensor del Pueblo, como comisionado competente. No obstante, la labor de esta institución
se ha centrado como en años anteriores en recordar a los ayuntamientos las competencias que
ostentan para la limpieza y adecuación de los tramos urbanos fluviales.
2. MEDIO NATURAL
El objeto de estudio de este apartado se centra en todas aquellas vulneraciones
relacionadas con elementos o sistemas naturales de particular valor, interés o singularidad, y
que, por tanto, resultan merecedores de una protección especial. Se ha incrementado el
conjunto de las reclamaciones presentadas con respecto al año anterior, habiéndose tramitado
ochenta y siete quejas (más del doble que el año pasado), representando aproximadamente el
25% del total.
En lo que respecta a la gestión de los montes, debemos mencionar que, en ocasiones,
los ciudadanos muestran su disconformidad con los usos que se autorizan, al considerarlos
incompatibles con los fines propios de los mismos. Así, en ocasiones, la restricción de usos
aprobada para promover la preservación de los valores naturales propios de los montes que se
pretenden proteger choca con la calificación de esas áreas como zonas de esparcimiento, figura
creada para potenciar las actividades recreativas y de ocio para los habitantes de las ciudades.
Se hace necesario, por tanto, que la Administración autonómica apruebe los programas de usos
públicos que permitan armonizar ambas finalidades.
Asimismo, se constató la necesidad de que las administraciones públicas ejerzan las
potestades que les son propias en los montes y espacios naturales, aunque el propietario de los
terrenos pueda ser un ayuntamiento perteneciente a otra Comunidad Autónoma. En este caso,
se recordó a la Administración autonómica las vías de que dispone para solventar el conflicto
existente para el aprovechamiento de pastos, sin que la entidad propietaria pueda aprobar
ningún tipo de ordenanza reguladora, al ser esta una competencia de la Junta de Castilla y
León.
En lo que respecta a las vías pecuarias, se han presentado cuarenta y tres
reclamaciones referidas al deslinde de la vía pecuaria denominada “Cañada Real Soriana
Occidental” a su paso por la localidad abulense de Cillán, encontrándonos todavía pendientes
de recibir la ampliación de información solicitada. Sobre esta materia, se ha recordado a la
Consejería de Fomento y Medio Ambiente la obligación de fomentar los usos complementarios
permitidos -como la circulación con bicicleta-, erradicando todo tipo de obstáculos que
menoscaben su integridad. No obstante, en otra reclamación, también se recomendó a la
Administración autonómica que iniciase el procedimiento de desafectación de un tramo de una
cañada si esta discurre íntegramente por zona urbana, al estimar que sería muy difícil que
pudiera ser considerada adecuada para el tránsito ganadero y para el resto de usos compatibles
y complementarios previstos en la Ley 3/1995.
En relación con los espacios naturales, se instó a la Administración autonómica para
que llevase a cabo las actuaciones de control que los planes de ordenación de los recursos
naturales le confiere, sin que sea suficiente, en estos supuestos, la intervención municipal. En
estos casos, la finalidad de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente debe ser la protección
de los valores naturales que la declaración de un espacio protegido pretende promover.
Sobre el ejercicio de la caza, debemos constatar el incremento de las quejas
presentadas, duplicándose las mismas respecto al ejercicio anterior. La mayor parte siguen
poniendo de manifiesto la discrepancia de sus autores con los procedimientos de adjudicación
del aprovechamiento cinegético de los acotados al considerar que no se cumple efectivamente
el procedimiento establecido en la normativa vigente. Estas deficiencias provocan incluso que,
en ocasiones, se recomiende la incoación de un expediente de revisión de oficio, al considerar
que se ha incurrido en un supuesto de nulidad de pleno derecho.
Igualmente, esta institución ha constatado que el deficiente desarrollo reglamentario
de la Ley de Caza ha provocado que no se haya regulado todavía la vigilancia privada de la
actividad cinegética, medida que serviría para una mejor ordenación de ese sector y para dotar
la actividad de los guardias particulares de campo de una mayor seguridad jurídica.
En lo que respecta a la pesca, únicamente consta la existencia de dos reclamaciones,
archivándose ambas al considerar que los Servicios Territoriales de Medio Ambiente habían
tramitado correctamente los expedientes sancionadores incoados por la comisión de alguna
infracción prevista en la Ley 6/1992.
3. INFORMACIÓN AMBIENTAL
Se han presentado solo dos quejas sobre esta materia, dos menos que el año pasado.
En ocasiones, las reclamaciones presentadas se han solucionado tras solicitar información esta
procuraduría, pero en otras ha sido necesaria la formulación de resoluciones a las entidades
locales con el fin de recordarles la aplicación de la Ley 27/2006, norma esta que no exige la
acreditación de ningún interés legítimo por parte del peticionario.
ÁREA E
EDUCACIÓN
Algunos supuestos de concentración de alumnado inmigrante, perteneciente a
minorías y/o bajo condiciones sociales desfavorecidas, en algunos centros educativos en los que
se imparten enseñanzas obligatorias, debido fundamentalmente al entorno social en el que se
ubican los mismos, ha planteado la necesidad de tomar medidas al respecto, y, en particular,
desde esta procuraduría, al igual que desde otras instituciones de análogas características, se
ha sugerido incluso la posibilidad de restringir el derecho a la libre elección de centro si ello es
imprescindible para evitar los “guetos” educativos. Con ello, se habría de buscar la plena
integración de los alumnos y unos niveles de calidad de la educación adecuados. Sin embargo,
este planteamiento fue expresamente rechazado por la Consejería de Educación, al considerar
prioritaria la garantía de los derechos individuales del alumnado y las familias y las garantías de
equidad del modelo educativo establecido en nuestra Comunidad.
Por otro lado, la aplicación de la ratio máxima de alumnos/aula, al margen de las
excepciones previstas en la normativa reguladora, al menos en un caso puntual de un centro de
educación infantil y primaria, nos llevó a recordar a la Administración educativa la irregularidad
advertida, no obstante lo cual, ésta, alegando la excepcionalidad de la situación, consideró
justificada dicha irregularidad.
En cuanto a la dotación de centros educativos cabe destacar el aplazamiento de la
construcción de un instituto de educación secundaria, concretamente en La Cistérniga
(Valladolid), después de que el Ayuntamiento hubiera llevado a cabo la cesión de los terrenos
adecuados y su urbanización, para ponerlos a disposición de la Administración educativa en los
términos que ésta había venido exigiendo. Frente a nuestra recomendación de que se retomara
el proyecto de construcción del instituto demandado desde hace varios años, la Consejería de
Educación ha opuesto las limitaciones presupuestarias existentes en este momento, la atención
de otras prioridades de escolarización, y el mantenimiento de siete rutas de transporte escolar
para satisfacer las necesidades de escolarización de los alumnos de La Cistérniga fuera de su
municipio.
Aunque también con carácter puntual, cabe señalar la privación a un alumno de su
derecho a obtener una ayuda para la adquisición de libros de texto, debido a que se consideró
que dicho alumno no estaba escolarizado en un centro docente de nuestra Comunidad. A pesar
de que había sido un error absolutamente ajeno a la participación del alumno, que además
integraba una familia numerosa, la interposición extemporánea del recurso contra la resolución
denegatoria de la ayuda era la causa alegada por la Consejería de Educación para denegar
nuestra recomendación de que se procediera a la revisión de dicha resolución, señalando,
frente a nuestros razonamientos, que no existían motivos que justificaran un trato diferente
respecto al resto de solicitantes.
Asimismo, con relación a las ayudas para la adquisición de los libros de texto, se
tramitó una actuación de oficio, ante la demora que se estaba produciendo en el abono de las
mismas tras la estimación de las correspondientes solicitudes, comprometiéndose la Consejería
de Educación a agilizar los trámites de gestión, poniendo especial esmero en el abono de las
ayudas a los colectivos más necesitados en el inicio del curso escolar y en las condiciones más
adecuadas.
El servicio de transporte escolar ha dado lugar a varias actuaciones, algunas de las
cuales afectaban a los tiempos de espera de los alumnos o de permanencia en los vehículos de
transporte escolar, y otras, al derecho mismo al servicio. Respecto a estas últimas, y frente al
criterio de la Administración que reiteró su posición tras nuestra resolución, no estimamos
aceptable que el cambio de zonificación de un municipio diera lugar al supuesto de hermanos
escolarizados en el mismo centro, unos con derecho al servicio de transporte escolar, y otros
no, por el hecho de ser la escolarización de estos últimos posterior. Del mismo modo, tampoco
consideramos aceptable que una supuesta crisis de epilepsia de un alumno, sin que se valorara
convenientemente la situación, diera lugar a impedir a dicho alumno, de forma tajante, la
utilización del transporte escolar mediante una simple comunicación escrita; si bien, en este
caso, la Administración había rectificado su postura durante la tramitación de la queja
presentada.
Por lo que se refiere a la convivencia en el entorno educativo, consideramos oportuno
recordar las garantías procedimentales previstas en la normativa vigente para la imposición de
las medidas correctoras de los alumnos, estimando la Administración educativa que dicho
recordatorio no era necesario en el caso concreto planteado. Asimismo, también se instó a la
utilización racional de algunas acciones inmediatas del profesorado frente a conductas
perturbadoras de los alumnos, como era el caso de la privación del recreo, en atención a los
objetivos perseguidos y los efectos derivados de las mismas; si bien, en este caso, la
Administración educativa aceptó la sugerencia.
No ha faltado algún supuesto de presunto acoso, en este caso de los alumnos hacia
un profesor interino, lo que habría determinado su baja laboral. Con relación al caso particular
se recomendó la utilización de la mediación para resolver el conflicto, valorando expresamente
la relación entre las agresiones físicas y materiales que se habían puesto de manifiesto y la baja
laboral del profesor; y, con un carácter más general, la elaboración de una norma que
establezca un marco de protección jurídica al profesorado de esta Comunidad, lo cual fue
favorablemente acogido por la Consejería de Educación.
Para finalizar y, en lo que afecta a la enseñanza no universitaria, al igual que en el
año anterior al de este Informe, se ha instado a la debida aplicación del Programa “The British
English”, en aquellos centros en los que esté implantado, dotando a éstos de profesorado
suficiente y adecuado, y anticipando y agilizando los procesos de selección del mismo. Esta
recomendación se aceptó por la Administración, y, de hecho, en los términos propuestos por
esta procuraduría, se creó una bolsa de empleo de personal laboral temporal de asesores
lingüísticos de habla inglesa, de carácter supletorio, derivada del Convenio entre el Ministerio de
Educación y The British English en nuestra Comunidad.
En cuanto a la enseñanza universitaria, cabe destacar la acogida favorable por parte
de la Consejería de Educación de la recomendación de impulsar las adaptaciones oportunas,
para garantizar a los alumnos con dislexia las debidas condiciones de igualdad a la hora de
hacer la prueba de acceso a la universidad, en tanto que dicho trastorno no es considerado
como un tipo de discapacidad.
Y también se estimó inoportuna la restricción de los destinatarios de las ayudas
económicas para los alumnos que cursen estudios universitarios, al excluirse de la convocatoria
para el curso académico 2010/2011 a todo aquel que no estuviera matriculado en alguna
universidad pública de nuestra Comunidad, o en centros de la UNED que se encuentren en
Castilla y León, con independencia de que el título cursado se imparta o no en dichas
universidades y centros. Sin embargo, la Consejería de Educación discrepó con lo que
estimábamos que era una regresión en las medidas con las que la Administración fomenta el
derecho al acceso a los estudios universitarios en el marco del Estado Social, haciendo hincapié
en la virtualidad de potenciar las universidades públicas y privadas de nuestra Comunidad, con
el fin de fijar la población de Castilla y León y rentabilizar la inversión pública destinada a dichas
universidades.
Por lo que respecta a la atención de las necesidades educativas especiales, desde esta
institución se instó a la dotación de un adecuado servicio de intérpretes de lengua de signos
para aquellos alumnos que padecen discapacidad auditiva, tanto con carácter general a través
de un expediente iniciado de oficio, como para algunos casos de alumnos en particular. La
Administración vino a aceptar nuestras recomendaciones, aunque matizando que su actuación
está en la línea que se recomienda, al igual que en cuanto a la adopción de medidas para
tratar, de forma interdisciplinar, las necesidades de los alumnos que presentan Trastorno por
Déficit de Atención e Hiperactividad.
Finalmente, un supuesto particular puso de manifiesto la dificultad de obtener
tratamiento de logopedia, en particular durante el periodo de vacaciones escolares, un alumno
de tres años y medio de edad, puesto que el mismo había sido denegado, tanto por el
correspondiente centro base de la Gerencia de Servicios Sociales, como por el sistema sanitario.
Sin embargo, tanto la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, como la Consejería
de Sanidad, como la Consejería de Educación rechazaron nuestra resolución, en la que se
instaba a la adopción de medidas que evitaran la situación descrita, eludiendo las dos primeras
Consejerías cualquier tipo de competencia en la materia, y considerando la Consejería de
Educación que se había actuado de la forma debida.
ÁREA F
CULTURA, TURISMO Y DEPORTES
Si la presencia de importantes restos del paso de otras culturas por el territorio que
conforma nuestra Comunidad enriquece nuestro patrimonio cultural, también exige un
importante esfuerzo para conservar, investigar y sacar a la luz dichos restos, así como para
hacerlos compatibles con obras de infraestructura que resultan necesarias.
Así, nos encontramos con la necrópolis vacceo-romana de Pintia, en la que, a lo largo
de los años, se han llevado a cabo intervenciones no autorizadas contrarias al mantenimiento
de su valor histórico, paleontológico y antropológico. Por ello, en la línea expresada en alguna
de las quejas que se reprodujo en esta procuraduría, se instó, tanto a la Consejería de Cultura,
como al Ayuntamiento de Peñafiel, a que, en el marco de sus competencias, adoptaran las
medidas oportunas para la salvaguardia de la necrópolis, con la colaboración de los
investigadores que se han ocupado de su estudio, valorándose incluso la posibilidad de
expropiar los terrenos en los que se asienta. No obstante, aceptando dichas Administraciones la
necesidad de velar por la conservación de la necrópolis, la Consejería de Cultura excluyó la
posibilidad de acudir a una medida tan drástica como la de la expropiación de los terrenos.
También a raíz de las obras para la construcción de la autovía que debe unir
Valladolid y León, el yacimiento de Lancia ha suscitado la necesidad de velar por su integridad.
Si bien la Administración competente en materia de cultura en nuestra Comunidad había
adoptado las medidas oportunas para que se determinara el grado de afección de las obras
sobre el yacimiento, pudimos advertir una excesiva demora a la hora de adoptar una decisión
sobre la compatibilidad del trazado de la autovía en construcción con la salvaguarda del
yacimiento, rechazándose finalmente la medida propuesta por el Ministerio de Fomento de
cubrir los restos aparecidos para mantener el trazado de la autovía. En todo caso, y en este
sentido emitimos nuestra resolución, considerábamos necesario que se adoptaran medidas
inmediatas para proteger el yacimiento de las inclemencias del tiempo y de las intervenciones
no autorizadas. Con relación a esto, la Consejería, aunque mantuvo que dichas tareas
correspondían al Ministerio de Fomento como titular de la excavación arqueológica, en tanto los
bienes no fueran depositados en un museo o centro fijado por dicha Consejería, también se nos
hizo saber que se había dado traslado a la Demarcación de Carreteras del Estado de la
necesidad de adoptar medidas como la cubrición provisional y reversible del yacimiento.
También la compatibilidad de un conjunto escultórico ubicado en el entorno de Bienes
de Interés Cultural de la ciudad de León como el Archivo Histórico Provincial de León, el Castillo
de León y la Muralla romana de León, dio lugar a la tramitación de varias quejas acumuladas en
las que se puso de manifiesto que, a pesar de lo previsto en la normativa reguladora, la
Comisión Territorial de Patrimonio de Cultura no había autorizado o rechazado, de forma
expresa, la instalación del conjunto escultórico, debiendo fundarse dicha decisión en la efectiva
protección de los bienes que integran el patrimonio cultural, tanto en cuanto a su configuración
física, como en cuanto a la perfecta armonía de su entorno. La Consejería de Cultura aceptó
nuestra resolución, dándose traslado de la misma a la Comisión Territorial de Cultura de León
para actuar en consecuencia; en tanto que el Ayuntamiento de León, al que se le habían hecho
recomendaciones generales sobre la protección que la Ley prevé para los bienes integrantes del
patrimonio cultural, consideró que su actuación no era contraria a la normativa reguladora.
Otras actuaciones de esta institución, siempre dirigidas a la conservación del
patrimonio cultural de Castilla y León, y, en algunos casos, a que se facilite a los ciudadanos
información sobre la documentación de expedientes relacionados con la protección del
patrimonio cultural, han tenido por objeto la Herrería medieval de Compludo, declarada
Monumento Histórico Artístico, el traslado de unas tallas del siglo XVII del Convento de Cristo
Crucificado de Grajal de Campos y el Teatro Cervantes de Béjar. En estos casos, la voluntad
manifestada por las administraciones implicadas ha sido acorde con los recordatorios y
recomendaciones hechas por esta institución.
Al margen de cualquier bien concreto, esta institución, a través de una actuación de
oficio, ha recomendado que, en el tiempo más breve posible, se desarrolle la normativa que
regule el uno por ciento cultural, en cumplimiento de la Ley de Patrimonio de Castilla y León, lo
que debe contribuir a la conservación y enriquecimiento de nuestro patrimonio. Asimismo, en
atención a la información que nos fue facilitada por la Consejería de Cultura, también se
consideró necesario que, con respeto al ejercicio legítimo de las competencias de la
Administración del Estado, se abran cauces que permitan a la Comunidad de Castilla y León
establecer o, al menos, participar en el establecimiento de las directrices y objetivos para la
aplicación del uno por ciento cultural previsto en la legislación estatal en inversiones que se
realicen en nuestra Comunidad. Aunque a fecha de cierre de este Informe la Consejería de
Cultura no había mostrado su conformidad o disconformidad con nuestra resolución, a través de
la información que nos había facilitado en el curso de la tramitación de nuestro expediente, ya
anunciaba el compromiso de llevar a cabo dicho el desarrollo normativo.
Por último, debemos destacar un importante número de quejas, recordando,
conforme a lo previsto en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, la necesidad de regular
la protección, uso y promoción del leonés, por su valor dentro del patrimonio lingüístico de la
Comunidad. No obstante, la tramitación de dichas quejas fue rechazada, en tanto que esta
institución ya se había pronunciado al efecto a través de una resolución remitida en el año
2009, en el sentido de que debía elaborarse dicha regulación, habiéndose aceptado la misma a
través de la Consejería de la Presidencia “en los estrictos términos del vigente Estatuto de
Autonomía de Castilla y León”. Con todo, la regulación del leonés está pendiente de elaboración
a pesar del tiempo transcurrido.
ÁREA G
INDUSTRIA, COMERCIO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Al margen de la necesidad que existe de las instalaciones de energía eléctrica, su
construcción y existencia implica diversos inconvenientes que pueden redundar en perjuicio de
determinados intereses difusos o de particulares. Por ello, es necesario que, por parte de las
administraciones públicas llamadas a intervenir en la materialización de las instalaciones y en el
control del cumplimiento de la normativa sectorial, se sigan escrupulosamente los trámites de
los procedimientos establecidos al efecto, en particular los trámites de información pública de
tal manera que sirvan a la finalidad que les son propios, siempre bajo el principio de
transparencia que debe informar la actuación de la Administración.
Así, dirigimos a la Consejería de Economía y Empleo y a dos Ayuntamientos, en cuyos
municipios se asentó una instalación de producción de energía eléctrica mediante paneles
fotovoltaicos y la correspondiente línea de evacuación, una serie de recomendaciones, en tanto
que estimamos que el trámite de información pública realizado para la autorización del proyecto
no reunía las características para cumplir su fin, y se había omitido la licencia urbanística y la
autorización de uso excepcional de suelo rústico, así como la licencia ambiental y de apertura.
Asimismo, se ponía de manifiesto que la ejecución de las obras se había producido con
anterioridad a la aprobación del proyecto de ejecución, y que no se había permitido el acceso al
proyecto que acompañaba a las solicitudes de autorización administrativa de las instalaciones
de energía eléctrica a ciertos interesados reunidos en una plataforma. Con todo, ninguna de las
administraciones a las que fue dirigida nuestra resolución aceptó la misma, manteniendo la
regularidad de todas las actuaciones llevadas a cabo.
También el establecimiento de instalaciones de energía eléctrica, y los
correspondientes expedientes de expropiación forzosa de propiedades privadas, justificó varias
resoluciones. En efecto, en varias de las quejas tramitadas, se puso de manifiesto la omisión del
cumplimiento de los plazos previstos en la normativa reguladora de la expropiación forzosa, la
falta de notificación a los propietarios de las valoraciones realizadas por los beneficiarios de la
expropiación, y la demora a la hora de fijar el justiprecio de los bienes expropiados cuando es
preciso acudir a las Comisiones Territoriales de Valoración. Y, respecto a las resoluciones
dirigidas a la Consejería de Economía y Empleo, aunque se ha compartido por ésta la necesidad
de cumplir los plazos establecidos al efecto, indicándonos que con esa voluntad se actúa; sin
embargo, en los casos concretos, la Administración invocó la falta de indefensión de los
interesados, así como la necesidad de resolver por riguroso orden de entrada los expedientes
que entran en las Comisiones Territoriales de Valoración.
Se ha repetido alguna queja sobre la negativa de empresas distribuidoras de energía
eléctrica a dar el suministro solicitado por los interesados, en tanto éstos no se hicieran cargo
del coste de la línea de extensión desde el punto de acceso a la red, incluso cuando todo
indicaba que el suministro era solicitado para inmuebles sitos en suelo urbano con la condición
de solar, lo que obliga a dichas empresas a realizar las infraestructuras necesarias, tratándose
de suministros de baja tensión, y de instalaciones que cubran una potencia máxima de 50 kW.
Más concretamente, se nos ha plateado un supuesto en el que, teniendo el interesado a su
favor una certificación del Ayuntamiento sobre la condición de suelo urbano consolidado y de
solar del terreno en el que se ubica el inmueble para el que se solicita el suministro, el Servicio
Territorial de Industria, Comercio y Turismo desestimó la reclamación del interesado en el
suministro frente a la compañía suministradora, argumentándose que no estaba acreditada la
condición de solar del inmueble. Ello nos llevó a solicitar la oportuna revisión de la resolución
del Servicio Territorial, estando a fecha de cierre de este Informe pendiente de aceptación o
rechazo el contenido de la misma.
La tramitación telemática de subvenciones, como las de las líneas para actuaciones en
materia de energía solar térmica y/o fotovoltaica, para la adquisición de vehículos con
tecnología más eficiente desde el punto de vista energético, o para la sustitución de ventanas,
tiene importantes ventajas, tanto para los interesados, como para la Administración,
reduciéndose los tiempos de espera de las resoluciones así como la documentación que ha de
ser aportada, eliminándose la presencia en los registros, etc. No obstante, el protagonismo
dado a los agentes colaboradores (instaladores, concesionarios de vehículos, empresas de
construcción), elimina la posibilidad del interesado de elegir el canal de comunicación con la
Administración y le hace depender de la diligencia que debe tener el agente colaborador a la
hora de solicitar la subvención, máxime cuando las partidas económicas destinadas a las
subvenciones se agotan rápidamente con las solicitudes más tempranas. Por ello, junto con la
conveniencia de mejorar los soportes técnicos para evitar caídas del sistema, mensajes cuya
interpretación puede resultar confusa, etc., se ha instado a la Administración a que se permita a
los propios interesados llevar a cabo sus propias solicitudes en el caso que lo deseen y,
asimismo, poder elegir el canal de comunicación. La Consejería de Economía y Empleo, por su
parte, ha aceptado parcialmente nuestras recomendaciones, estimando incompatible la
tramitación telemática de las subvenciones con otras posibles vías de tramitación, y haciendo
hincapié en las ineludibles ventajas de la tramitación telemática. No obstante, sí se ha acogido
favorablemente nuestra recomendación sobre la necesidad de informar adecuadamente a los
interesados y a los agentes participantes de los procedimientos establecidos al efecto, así como
de llevar a cabo mejoras técnicas que facilitan la utilización del sistema informático y garanticen
la seguridad de los interesados, facilitándoles la posibilidad de conocer en todo momento el
estado de su solicitud.
En el ámbito del comercio, la falta de ordenación o cumplimiento de la regulación de
la venta ambulante en algunos municipios, según el contenido de las quejas formuladas, ha
dado lugar a varias resoluciones a los correspondientes ayuntamientos, para que subsanen la
omisión de la oportuna regulación, o para que controlen dicho tipo de venta a través de los
cauces oportunos. Precisamente, para facilitar a los ayuntamientos más pequeños un modelo
de ordenanza reguladora de la venta ambulante que se ajuste a la nueva normativa que ha
surgido a partir de la Ley 1/2010, de 1 de marzo, por la que se reformó la Ley de Ordenación
del Comercio Minorista, y para que puedan llevar a cabo el control de dicho tipo de venta, se
llevó a cabo una actuación de oficio. Dicha actuación, dirigida a las diputaciones provinciales de
esta Comunidad, finalizó con una resolución que ha sido aceptada por la mayoría de esas
diputaciones, algunas de las cuales, siguiendo la misma, ha llevado a cabo estudios para
conocer cuántos municipios cuentan con ordenanza reguladora y si ésta está adaptada a la
nueva normativa o no, etc.; también han publicado una ordenanza tipo en las páginas web que
pueda servir de modelo a los ayuntamientos, han organizado cursos sobre la materia, etc.
En materia de empleo, tanto la formación como la promoción del mismo ha dado
lugar a varias quejas, con motivo de las cuales, se instó a la Consejería de Economía y Empleo
la correcta aplicación de las bases a las que se someten las subvenciones en los programas
autonómicos de formación y empleo, a raíz de la solicitud realizada por un centro colaborador,
en tanto que se veía una falta de consonancia entre la puntuación obtenida por dicho centro y
la que debería haber obtenido conforme a las bases aplicables. Aceptando la Consejería la
revisión de la puntuación, y la aclaración de la atribuida al centro interesado; sin embargo, se
estimó que, después de dicha revisión, no cabía una modificación de la valoración inicial de los
proyectos que habían sido presentados. Y, por lo que respecta al fomento del autoempleo, a
partir de un supuesto particular en el que se denegó una subvención para el fomento del mismo
por haberse presentado fuera de plazo la solicitud, se estimó necesario recordar la necesidad de
redactar de forma clara y comprensible las normas que han de regir la convocatoria de esas
subvenciones, así como de hacer una interpretación de la disposición relativa al plazo de
presentación de las solicitudes, en la que existía un error de redacción, lo más beneficiosa
posible para los interesados, y, en todo caso, acorde con los antecedentes normativos de las
convocatorias inmediatamente anteriores. Sobre estas recomendaciones no se había producido
respuesta por parte de la Consejería a fecha de cierre del Informe.
Y, para finalizar, en materia de protección social, debemos hacer especial hincapié en
los problemas que se han detectado a la hora de poner en marcha la renta garantizada de
ciudadanía tras la entrada en vigor de la normativa reglamentaria establecida al efecto en el
mes de diciembre de 2010.
Esta prestación, configurada como un derecho subjetivo que además constituye la
última red de protección social, ha sido demandada por una gran cantidad de personas, dada la
actual coyuntura económica, como es sobradamente conocido. Asimismo, esta institución ha
podido ser testigo de que algunas de esas personas que han solicitado la prestación, en un
primer contacto con la procuraduría han advertido del inminente desahucio que sufrirían en el
caso de que no se les reconociera la renta garantizada de ciudadanía o no se les concediera en
un espacio breve de tiempo. Y, efectivamente, durante la tramitación de nuestros expedientes a
raíz de las quejas presentadas por los interesados, también esta procuraduría ha sido testigo de
cómo eran devueltos los correos remitidos a la dirección que originariamente se nos había
facilitado, o de cómo se ponían en contacto con nosotros dichos interesados para comunicarnos
que la sucesiva correspondencia les fuera remitida a otras direcciones, o de cómo las
resoluciones sobre las solicitudes de renta garantizada de ciudadanía o sobre los recursos
formulados por los reclamantes eran publicadas por edictos al ser desconocida la dirección de
los interesados.
Ante esta realidad, se ha podido comprobar que existe una importante demora en la
resolución de las solicitudes de la prestación, para lo cual está establecido un plazo de tres
meses, al igual que para la resolución de los recursos formulados contra las resoluciones
desestimatorias. Frente a ello, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades ha
justificado dicha demora en el elevado número de solicitudes que han de ser tramitadas,
indicándonos que su objetivo es cumplir escrupulosamente los plazos de resolución para que la
prestación llegue a tiempo a las unidades familiares. No obstante, se ha insistido, a través de
diversas resoluciones, en la necesidad y urgencia de agilizar la tramitación de los expedientes,
por cuanto estamos hablando de una prestación que debe cubrir necesidades básicas, y
necesidades básicas son aquellas que afectan a la dignidad de la persona como tal.
Una problemática específica, manifestada también mediante diversas quejas, es la
relativa a la documentación exigida a los extranjeros con vecindad administrativa en nuestra
Comunidad que solicitan la renta garantizada de ciudadanía o que forman parte de una unidad
familiar para la que se solicita la misma. Son muchas las solicitudes que acaban con una
resolución por desistimiento ante la falta de presentación de una documentación que ha de ser
obtenida en el extranjero sobre el estado civil, sobre la inexistencia de propiedades o ingresos,
etc., para lo cual se da el plazo de diez días previsto para subsanar su falta de presentación. En
cualquier caso, la inexistencia en algunos países extranjeros de estructuras administrativas y
registros equivalentes a los que existen en el nuestro, la necesidad de legalizar y traducir los
documentos extranjeros para su presentación, la ausencia de personas en el extranjero con las
que los interesados puedan mantener contacto para hacer las gestiones oportunas, la falta de
colaboración de los consulados y embajadas de los países extranjeros a la hora de facilitar a sus
nacionales documentación o certificaciones que podrían ser de utilidad a los efectos de tramitar
las solicitudes de renta garantiza de ciudadanía, vienen a constituir obstáculos insalvables para
obtener la prestación, a pesar de que todo indique que los solicitantes cumplen lo requisitos
materiales para obtener la misma. Ante ello, la Administración reitera la carga de los
interesados de acreditar los presupuestos del reconocimiento del derecho a la prestación,
estimando que las medidas propuestas por esta procuraduría que permitirían exigir una
flexibilización de dichas cargas ya forman parte de los criterios de actuación seguidos.
Asimismo, en atención al espíritu y finalidad de la renta garantizada de ciudadanía,
tampoco resulta comprensible la desestimación de una solicitud de la prestación, por el hecho
de que el solicitante hubiera dejado de ser demandante de empleo un solo día, por un descuido
a la hora de renovar su demanda de empleo, incluso una vez transcurrido el plazo de tres
meses que tenía la Administración para resolver, constando a la misma que el interesado había
renovado su demanda al día siguiente de finalizar el plazo de renovación. Una aplicación de las
causas de denegación de la prestación tan estricta, absolutamente gravosa para el interesado,
necesariamente tiene que tildarse de contraria al espíritu y finalidad que debe prevalecer, a
pesar de lo cual, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades rechazó nuestra
recomendación de que se revocara la desestimación de la prestación que se había hecho en el
caso particular.
Al contrario, dicha Consejería sí aceptó otra resolución en la que consideramos que no
debían computarse, a los efectos de comprobar los requisitos económicos de la unidad familiar
para la que se solicitaba la renta garantizada de ciudadanía, el importe de las pensiones de
alimentos que de hecho no eran satisfechas por un obligado a ello ajeno a la unidad familiar,
constando las demandas judiciales que existían para reclamar dichas pensiones, y una
resolución judicial en la que constaba el paradero desconocido del obligado.
ÁREA H
AGRICULTURA Y GANADERÍA
Cuestiones meramente procedimentales, como los retrasos en la tramitación de los
procesos concentradores, disconformidades con los cambios operados en la propiedad como
consecuencia de la nueva ordenación y conflictos relacionados con las obras vinculadas a este
tipo de procedimientos han centrado las quejas presentadas por los ciudadanos, en relación con
las actuaciones de la Administración de la Comunidad Autónoma dirigidas a la agrupación y
reorganización de la propiedad rústica por medio de los procedimientos de concentración
parcelaria.
Cabe destacar que durante el año 2011, el procedimiento de concentración parcelaria
de la Demarcación nº 8 de la Zona regable del Páramo Bajo (León-Zamora) estuvo en el origen
de un gran número de quejas en las que se planteaban diversas cuestiones formales,
poniéndose también de manifiesto el grave problema que para los agricultores de la zona
estaba suponiendo la falta de ejecución de las obras tanto de interés general como
complementarias. Todo ello desembocó en frecuentes enfrentamientos entre los vecinos y
propietarios de la zona y en un serio deterioro social, de forma que se procedió a la apertura de
una actuación de oficio concerniente al proceso concentrador de la referida zona. En el
transcurso de la tramitación de la queja de oficio, así como de las quejas individuales
presentadas, se tuvo conocimiento de que varios colectivos de propietarios habían decidido
someter la cuestión a la jurisdicción contencioso-administrativa recurriendo el acuerdo de
concentración parcelaria adoptado por la Administración por lo que se adoptó la decisión de
proceder a la suspensión de su tramitación.
Por su parte, la adecuada gestión del dominio público hidráulico resulta un elemento
trascendental, si bien el ámbito de actuación de esta institución se encuentra limitado en
atención a la naturaleza de las administraciones competentes a este respecto y su dependencia
de la Administración del Estado. No obstante, las cuestiones relacionadas con la deficiente o
inadecuada conservación de los cauces o arroyos de riego, con la instalación de sistemas de
riego, y con el ámbito de las comunidades de regantes han sido nuevamente objeto de
tratamiento.
Por su parte, en cuanto a las políticas de desarrollo rural, tanto la mejora y
modernización de las estructuras de producción de las explotaciones agrarias, como las ayudas
con cargo a la Iniciativa Comunitaria Leader, o las denominadas de Línea B, así como la
actuación de los grupos de acción local, han dado lugar a la tramitación de distintas quejas si
bien en este ejercicio no se ha verificado la existencia de actuaciones administrativas que
implicaran infracción alguna del ordenamiento.
Finalizadas las conclusiones relativas al contenido de las intervenciones en el marco
del desarrollo rural, procede hacer una breve referencia a las actuaciones en aquellas materias
gestionadas, dentro de la Consejería de Agricultura y Ganadería, por la Dirección General de
Producción Agropecuaria y que han tratado temas como el fomento de las explotaciones de
ganado en régimen intensivo, la cuota láctea o la declaración oficial de un presunto brote de
Scrapie, sin que, en ninguna de las controversias planteadas, se haya considerado necesario
formular pronunciamiento alguno.
La adecuada protección de los derechos de los agricultores y ganaderos de la
Comunidad en el marco de la política agraria común y de los procedimientos administrativos
tramitados para la concesión de las ayudas económicas que son convocadas anualmente por la
Consejería de Agricultura y Ganadería, mayoritariamente con origen en normas y fondos de
origen europeo, ha dado lugar a la presentación de reclamaciones en las que se reiteran las
disconformidades frente a las denegaciones de las ayudas de pago único de la política agrícola
común, o de las solicitudes de cesión de derechos, así como sobre la falta de ejecución y
aplicación de las modificaciones del Sigpac que fue objeto de pronunciamiento por parte de
esta institución.
Para concluir, también se integra en el Área de Agricultura y Ganadería la actuación
de los poderes públicos en orden a garantizar una adecuada convivencia entre los seres
humanos y los animales que les sirven de compañía, en cuyo ámbito se trataron temas
relacionados con la tenencia de perros peligrosos, que alcanzó una solución durante la
tramitación del expediente, o con el tránsito y permanencia de perros sueltos en la ciudad, que
dio lugar a una resolución.
Por último, aunque no motivó actuación fiscalizadora alguna, el debate sobre la
utilización del término chacolí para la denominación de un tipo de producción vitivinícola del
norte de la provincia de Burgos, también fue objeto de reclamación y tratamiento durante el
año 2011.
ÁREA I
FAMILIA, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y JUVENTUD
1. FAMILIA
1.1. Personas mayores
La realidad del sistema de atención dirigido a las personas mayores en esta
Comunidad Autónoma ha venido demostrando la conveniencia de aplicar nuevas estrategias
que garanticen un modelo asistencial capaz de dar solución a los problemas asociados al
envejecimiento.
Por ello, la necesidad de superación de las carencias todavía existentes en la atención
destinada a los procesos de dependencia, sigue originando una clara preocupación ciudadana
ante las dificultades que se plantean en algunos casos para acceder a las prestaciones
reconocidas a las personas dependientes.
No cabe duda que la situación de Castilla y León en la protección de los derechos
derivados del reconocimiento de las situaciones de dependencia ha ido mejorando a lo largo de
los sucesivos ejercicios, debiendo reconocerse los avances experimentados, especialmente, en
la superación de los retrasos en los plazos de gestión de muchas de las solicitudes presentadas.
Pero algunas problemáticas vigentes (como el desequilibrio entre prestaciones
económicas y servicios) y la persistencia de las reclamaciones formuladas (aun cuando su
número ha seguido descendiendo considerablemente respecto de años anteriores), han
aconsejado en este ejercicio la recomendación a la Administración autonómica de nuevas
medidas para garantizar la consolidación del sistema.
Así, para asegurar el derecho de las personas en situación de dependencia a recibir
unos servicios de calidad, se ha reclamado a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades la aprobación de la normativa que, adaptada a los criterios del Consejo
Territorial del Sistema de Dependencia, regule en esta Comunidad Autónoma los requisitos y
estándares de calidad que deben cumplir los centros, servicios y entidades que actúan en el
ámbito de la autonomía personal y de la atención a la dependencia, así como la actualización
del registro de aquellos recursos que sean acreditados al amparo de dicha regulación.
Para la elaboración de esta normativa, dicha Administración está a la espera de la
aprobación por el citado Consejo Territorial de los indicadores de calidad oportunos.
Se ha seguido insistiendo, por otra parte, en la necesidad de continuar adoptando las
acciones necesarias para avanzar aún más en la protección de los derechos de las personas
mayores en situación de dependencia en relación con la superación de los retrasos en la
resolución de los procedimientos, recomendando una mayor eficacia de la gestión
administrativa en la concesión de los servicios y prestaciones con la finalidad de garantizar el
efectivo acceso a los mismos y el pleno ejercicio de los derechos subjetivos reconocidos.
Las resoluciones que en estos casos se formularon a la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidad fueron aceptadas.
Pero también se ha pretendido una mejora de la gestión de los procedimientos en los
que se produce el fallecimiento de la persona interesada, evitando la inactividad y demora
administrativa injustificada y los consiguientes perjuicios para el solicitante, recomendando,
para ello, a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la posible exigencia de
responsabilidad patrimonial cuando la irregular tramitación del proceso ha redundado en
detrimento de la efectividad de los potenciales derechos que se hubiesen devengado.
A ello hay que añadir, por último, la intervención desarrollada en relación con los
perjuicios ocasionados por la aplicación del régimen de incompatibilidades entre algunas
prestaciones económicas y servicios en el ámbito de la dependencia.
La necesidad de considerar la situación realmente vivida por la persona dependiente,
ha hecho que se recomendara a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades la
necesidad de ofrecer la atención integral que requieren las distintas situaciones de hecho
vividas por el interesado a lo largo del procedimiento de dependencia, pudiendo reconocerse así
dos prestaciones o servicios (aun incompatibles) para momentos temporales diferenciados.
La Administración, sin embargo, ha sido contraria a la aceptación de este criterio.
En el ámbito de la práctica residencial desarrollada en esta Comunidad Autónoma
para las personas mayores, ha sido preciso instar a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades el ejercicio de la actividad de control o inspección sobre el funcionamiento de
algunos recursos para la corrección de deficiencias en su actividad y para asegurar el respeto
de los derechos de los usuarios, aplicando en caso necesario, las medidas oportunas por la
comisión de irregularidades o por la producción de perjuicios a los residentes. La postura de la
Administración autonómica sigue siendo conforme con las resoluciones formuladas para
impulsar una eficaz fiscalización pública.
Así mismo, junto a la prestación de unos servicios de atención y apoyo personal de
calidad propios del proceso asistencial de cualquier centro residencial, el bienestar de los
usuarios exige la prestación de otros servicios adicionales sin costes para los mismos.
De este modo, y con la finalidad de proteger los derechos económicos de los mayores,
se instó a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades a asumir la responsabilidad de
la financiación del servicio adicional de acompañamiento a consultas médicas especializadas
prestado en una residencia pública de titularidad de la Gerencia de Servicios Sociales, de forma
que no se sometiera a los residentes al pago de cantidad alguna derivada de dicha actividad,
cuando no fuera posible su desarrollo para la familia y los usuarios carecieran de autonomía
suficiente. Criterio de gratuidad que también se aplicó al caso de otros servicios
complementarios, como los utensilios de autocuidado.
En atención a lo solicitado, desde la residencia en particular y desde la Gerencia de
Servicios Sociales en general se gestionarán los medios necesarios para el desarrollo del
traslado y acompañamiento de los residentes sin autonomía suficiente a consultas médicas
programadas cuando no sea posible su desarrollo para la familia, procurando, en la medida de
lo posible, el menor coste económico para los mismos. Y, asimismo, la residencia asumirá la
prestación a los residentes de otros servicios complementarios, como los utensilios de
autocuidado, proporcionando a los residentes los elementos básicos para el aseo, la higiene y el
cuidado de la imagen personal.
El desarrollo de nuevos esfuerzos de la política social también ha sido reclamado en
relación con los servicios sociales de carácter no residencial.
No cabe duda que el servicio de ayuda a domicilio sigue teniendo una importancia
estratégica en el ámbito de los servicios sociales para proporcionar apoyos a la convivencia
personal y familiar, imprescindibles como garantía de la calidad de vida de muchas personas
mayores.
Se ha defendido, por ello, la necesidad de realizar un esfuerzo para superar las
carencias administrativas en la gestión de este servicio en el municipio de Salamanca y dar
cobertura con agilidad a las necesidades de atención de sus beneficiarios.
Para ello se instó a la Administración local la implantación de un sistema informático
de gestión que, permitiendo el registro de las distintas incidencias de los usuarios, contribuyera
a garantizar la eficacia del servicio, a evitar errores en su prestación, a agilizar el proceso de
desarrollo de la actividad, a mejorar la coordinación y a favorecer la fiabilidad o exactitud de la
información sobre las circunstancias de cada beneficiario. Dicho sistema fue, finalmente,
implantado por el Ayuntamiento de Salamanca.
Se ha reclamado, así mismo, el efecto retroactivo de las modificaciones que en su
momento se introdujeron en las ordenanzas reguladoras de las tarifas del servicio a domicilio
para corregir la excesiva exigencia de copago derivada de su aplicación. Ello con la finalidad de
hacer efectivo a los interesados afectados la devolución de las cantidades resultantes de la
reducción de la aportación económica mensual producida tras la aplicación de las nuevas tarifas
o precios.
Para ello se formuló a través de una actuación de oficio una resolución a todos los
ayuntamientos de más de 20.000 habitantes y a las diputaciones provinciales de la Comunidad
Autónoma (salvo a la de León, por contar ya con tal previsión en su normativa).
A fecha posterior al cierre de este Informe, sólo los Ayuntamientos de Palencia y de
Segovia han dado cumplimiento a la resolución formulada, estableciendo el efecto retroactivo
de la modificación realizada en sus ordenanzas. Otras administraciones, por el contrario, no han
aceptado el criterio de esta procuraduría (Ayuntamientos de Zamora, Ávila y Miranda de Ebro y
Diputaciones provinciales de Segovia, Zamora, Soria). Sin olvidar las que compartiendo dicho
criterio no pueden proceder a su aplicación por falta de disponibilidades presupuestarias
(Diputaciones provinciales de Valladolid y Palencia) o por no haberse llegado a aplicar a los
usuarios las tarifas de la ordenanza más gravosa (Diputación provincial de Burgos,
Ayuntamiento de León y Burgos).
Y se ha intervenido, finalmente, en relación con los programas de ocio para el
enevejecimiento activo. Concretamente respecto a los viajes programados por el Club de los 60,
con la finalidad de mejorar el proceso de selección de participantes sin establecer otras
concesiones a la discrecionalidad de los órganos de la administración que las inevitables para
una gestión eficaz.
Así, se recomendó a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades el
establecimiento de forma completa del procedimiento de adjudicación de tales viajes, mediante
el sistema que mejor posibilitara a los solicitantes obtener un conocimiento previo sobre las
condiciones de la concesión de las plazas convocadas y garantizara la seguridad jurídica
necesaria para evitar situaciones de indefensión.
La resolución fue aceptada por la Administración autonómica, de forma que para el
año 2012 está previsto que los participantes puedan expresar su preferencia por distintos
destinos y corregir aquellos aspectos que hayan podido causar pequeños errores de
interpretación y expresión en anteriores campañas. Además, se prevé en esta legislatura
elaborar la normativa reguladora del “Club de los 60” que, entre otros aspectos, podrá dar
cabida a la regulación específica del procedimiento de adjudicación del programa de viajes.
1.2. Menores
La protección de la infancia y la prevención de los problemas que pueden
comprometer el desarrollo de los menores siguen siendo objeto de preocupación ciudadana por
la situación de especial indefensión y vulnerabilidad que caracteriza a esta población. Este
ejercicio incluso con mayor intensidad, al haberse registrado un incremento de las
reclamaciones de más del 50% en relación con el año anterior.
Pero sigue siendo la política de atención a la infancia en desprotección el principal
objetivo de la actuación supervisora, constatándose nuevamente en este ejercicio de forma
generalizada una eficaz actuación de la entidad pública protectora en las fases tempranas de la
aparición de las causas de desprotección, así como una aplicación adecuada de las medidas que
implican la separación temporal del menor de su familia de origen o la ruptura definitiva para
promover su integración en un entorno de convivencia alternativo, adecuado y estable o para
lograr una futura reunificación familiar.
En este ámbito de la protección jurídica se ha reclamado, asimismo, una supervisión
sobre el funcionamiento de algunos de los servicios especializados de apoyo a las familias
(puntos de encuentro familiar) utilizados en esta Comunidad Autónoma para facilitar que los
menores puedan mantener relaciones con sus familiares durante los procesos y situaciones de
separación, divorcio u otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar (puntos de
encuentro familiar).
Aunque en todos los casos planteados en este ejercicio se comprobó que la labor de
seguimiento o inspección realizada por la Administración autonómica sobre estos recursos había
constatado el correcto funcionamiento de los servicios inspeccionados, las reiteradas
reclamaciones ciudadanas que en los sucesivos ejercicios se han venido planteando sobre la
labor de los puntos de encuentro familiar y en consideración al interés superior del menor, se
inició una actuación de oficio a fin de conocer las características del desarrollo de la actividad de
estos servicios, que actualmente se encuentra en tramitación.
La protección sociocultural del menor y la tutela de sus derechos fundamentales en el
ámbito educativo han ocupado, igualmente, la intervención del Procurador del Común.
Ha sido, así, necesario proponer la participación activa de los menores en la vida
cultural favoreciendo su acceso a los servicios o actividades culturales o artísticas como un
elemento esencial en su desarrollo evolutivo y en su proceso de socialización.
Concretamente, en relación con los conciertos familiares celebrados por la Fundación
Municipal Ciudad de Salamanca. Para lo que se recomendó al Ayuntamiento de esta localidad la
no exclusión de los menores, cualquiera que fuese su edad, de tales actividades siempre que
fueran acompañados de un adulto, de acuerdo con las condiciones de admisión autorizadas por
la Administración autonómica. La resolución formulada fue aceptada por dicha Administración.
Pero el acceso de los menores a los espectáculos públicos no debe permitirse de
forma indiscriminada, debiendo arbitrarse las medidas oportunas para evitar y, si fuera
necesario, sancionar el incumplimiento de la prohibición de su participación activa en las fiestas
taurinas populares y tradicionales. Se ha constatado, en este ámbito, el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración autonómica para corregir y castigar conductas contrarias a la
protección física y psíquica de este colectivo.
Tampoco los derechos fundamentales de los menores pueden verse sacrificados en
ningún caso en el ámbito de la intervención de los diferentes agentes implicados en el proceso
de su educación. Lo que determina la necesidad de que la Administración educativa vele por su
protección con la finalidad de que existan las garantías necesarias para que en los centros
escolares se actúe con el máximo respeto hacia los alumnos.
Se ha instado, así, a la Consejería de Educación a evitar actitudes que, aun sin
intencionalidad, puedan poner en riesgo la dignidad personal e intimidad de los menores,
recomendando la adopción de los medios oportunos para garantizar la protección de los
derechos de los alumnos de un centro ubicado en la provincia de León en el ámbito de la
intervención de la asociación de padres y madres de dicho centro, velando o controlando que
en el futuro desarrollo de su actividad de participación y colaboración en el proceso educativo
se actúe con el máximo respeto y consideración hacia los menores escolarizados y sin poner en
riesgo su dignidad personal, intimidad y confidencialidad.
Para aceptar la resolución, a través de la Dirección Provincial de Educación de León se
instaría a la dirección o al consejo escolar del colegio en cuestión a que se adoptaran las
medidas oportunas para garantizar su cumplimiento.
Se ha intentado evitar, por otra parte, que los padres o madres no custodios ejerzan
sus obligaciones y derechos de forma diferente (esto es, con exigencias adicionales) respecto
de unos hijos menores sobre los que ostentan la responsabilidad compartida de la patria
potestad junto con el progenitor custodio. Ello en relación con la recepción de la información
clínica de los hijos.
Se ha estimado, así, necesario el establecimiento de un sistema o procedimiento
distinto al existente para la obtención de la información clínica de los menores sujetos a la
patria potestad compartida de padres separados o divorciados que, contemplando un trato
igualitario para ambos progenitores (custodio y no custodio) les garantice el derecho a recibir
en condiciones de igualdad dicha información sobre el estado de sus hijos y el ejercicio de la
facultad de decisión conjunta (cuando proceda) en materia de salud. Sin embargo, la resolución
formulada al respecto a la Consejería de Sanidad no fue aceptada.
La defensa de este sector de la población se ha complementado en este ejercicio con
el desarrollo de una actuación de oficio relacionada con el problema del tabaquismo activo y
pasivo en los menores de edad en Castilla y León.
Como resultado de la investigación, se pudo constatar que la política de control y
prevención desarrollada en esta Comunidad Autónoma para el abordaje de esta problemática
debía seguir avanzando de forma efectiva en el cumplimiento de la normativa vigente, en la
elevación de la percepción del riesgo asociada al consumo de tabaco, en la disminución de la
disponibilidad por adolescentes, en la reducción de la aceptación social del consumo, en la
prevención de la iniciación del hábito de fumar en niños y jóvenes o en el retraso de la edad de
inicio, en la reducción o eliminación de la exposición de los menores al humo de tabaco
ambiental y en el abandono del tabaquismo por padres e hijos.
Para ello se propuso a la Consejería de Sanidad, a la Consejería de Familia e Igualdad
de Oportunidades y a la Consejería de Educación la puesta en marcha de distintas estrategias,
como el incremento de las actuaciones inspectoras aleatorias anuales; el desarrollo de
campañas o programas de concienciación e información sobre los riesgos asociados al consumo
de tabaco; de programas de prevención específicos en el ámbito educativo diseñados
concretamente para prevenir el tabaquismo y en el ámbito familiar; el desarrollo de programas,
actuaciones o campañas dirigidas a ofrecer una información adecuada en establecimientos
comerciales y de hostelería sobre los problemas que genera el consumo de tabaco en la salud
de los adolescentes y de las consecuencias derivadas de la infracción de la prohibición de venta
a dicho colectivo, así como requerir su cumplimiento; y la ejecución de programas preventivos
por los servicios sanitarios (pediatría, medicina familiar, ginecología).
Tales medidas tuvieron buena acogida por la Administración.
Se analizó, asimismo, a través de la tramitación de otra actuación de oficio, la
necesidad de alcanzar un derecho administrativo sancionador especial para los menores con
sanciones adecuadas y acordes con su edad y con un fin claramente educativo frente al modelo
represivo existente. Y de esta forma excluir la imposición de multas pecuniarias, ya que si éstas
no son adecuadas para el derecho penal de los menores, tampoco deben serlo para el derecho
administrativo sancionador.
Como resultado del estudio realizado al respecto, esta institución consideró
conveniente la aprobación de un derecho administrativo sancionador especial para los menores
de edad que, en atención a la dogmática jurídico penal, estableciera una declaración específica
respecto a la edad mínima para resultar responsable de infracciones administrativas y que,
asimismo, contemplara el establecimiento de una tipología de sanciones adecuadas para los
sujetos infractores, eficaces en la práctica y orientadas hacia fines educativos y pedagógicos
para fomentar el verdadero sentido del respeto y de la responsabilidad.
Para ello el Procurador del Común dio traslado de esta cuestión al Defensor del Pueblo
estatal por si resultaba procedente iniciar por parte de esa defensoría alguna actuación dirigida
a la consecución de la modificación legal señalada.
1.3. Prestaciones a la familia
Dentro de la política de apoyo económico a las familias, la labor supervisora se ha
centrado en torno a las medidas de apoyo económico establecidas por el nacimiento o adopción
de hijos y en relación con el reconocimiento de la condición de familia numerosa en los casos
de separación o divorcio.
Se ha descartado, en los casos planteados, el incumplimiento de las normas
reguladoras en el acceso a las prestaciones orientadas a paliar las cargas económicas derivadas
de la incorporación de nuevos hijos a la unidad familiar o para paliar desequilibrios económicos.
1.4. Conciliación de la vida familiar y laboral
La necesidad de reclamar nuevas estrategias a la política de conciliación
comprometida por la Administración de esta Comunidad Autónoma, se ha hecho de nuevo
patente en este ejercicio con la finalidad de crear las condiciones adecuadas que posibiliten a
las familias llevar a cabo sus tareas familiares y profesionales y ejercer sus derechos de forma
armónica y equilibrada.
Por ello, ha vuelto a ser preciso proponer nuevas medidas para mejorar ciertos
aspectos normativos, de organización y funcionamiento de los apoyos que facilitan la
armonización familiar, laboral y escolar.
Se ha considerado, en primer lugar, que la creación de una red de centros
incompletos de educación infantil de primer ciclo en el ámbito rural de esta Comunidad
Autónoma, merece su adaptación a unos criterios de calidad adecuados para responder a las
necesidades de los usuarios.
La no obligatoriedad de esta etapa educativa (con independencia de prestarse en el
ámbito rural o urbano) no es incompatible con la exigencia de unos requisitos ajustados a las
características y capacidades de la población atendida.
Por ello, y aun cuando las especiales circunstancias sociodemográficas y educativas de
los centros incompletos justifican el establecimiento de diferencias de estructura y organización
respecto a los centros completos, esta disparidad no puede imponerse en relación con el
número de profesionales exigidos para su atención.
Sea del tipo que sea el centro de primer ciclo de educación infantil (completo o
incompleto) debe asegurarse que los niños reciban atención en condiciones adecuadas y de
igualdad, con independencia del lugar en que residan o de las características de su núcleo de
población, respondiendo equitativamente y con un nivel de calidad educativo y asistencial
satisfactorio y adaptado a sus necesidades, intereses y estilo cognitivo.
Así, la conveniencia de contar con los apoyos profesionales adecuados para garantizar
la asistencia y protección de todos los menores, hizo necesario que se instase a la Consejería de
Educación la ampliación de la dotación de personal de los centros incompletos de primer ciclo
de educación infantil de esta Comunidad Autónoma, aplicando la misma ratio de profesionales
establecida para los centros completos o incorporando otro personal complementario para
labores de apoyo, en beneficio de un nivel de calidad asistencial y educativo satisfactorio y
adaptado a las necesidades de atención, cuidado, protección, educación y orientación de los
menores atendidos. Ello unido a la necesidad de apoyar el esfuerzo desarrollado por los
ayuntamientos en la puesta en marcha de este modelo educativo, colaborando la
Administración autonómica, en función de las disponibilidades presupuestarias y en los casos
precisos, en la financiación de los gastos que pudiera generar el cumplimiento de la citada
dotación de personal.
La Administración autonómica, sin embargo, no aceptó las propuestas recomendadas.
A su vez, se ha pretendido el desarrollo o modificación de las regulaciones existentes
para el acceso a las escuelas infantiles (primer ciclo de educación infantil) con la finalidad de
proporcionar la oportunidad efectiva en el acceso a las plazas y fomentar la plena
compatibilización de la vida profesional y personal de los progenitores.
Así, se reclamó la modificación de la normativa reguladora del procedimiento de
admisión en las escuelas infantiles del Ayuntamiento de Burgos para contemplar, como criterio
a valorar y puntuar en el baremo de la situación sociofamiliar, la circunstancia del parto múltiple
o la condición de hermanos nacidos del mismo parto o que soliciten de forma simultánea plaza
en el mismo centro y curso. Ello en consonancia con la normativa de la Comunidad de Castilla y
León y la de muchos otros municipios.
Pero la modificación de la norma municipal señalada se instó, igualmente, para
introducir un factor corrector que posibilitara que en los casos de participación conjunta y
simultánea de hermanos a una plaza en el mismo centro, se produjera el mismo resultado en el
procedimiento de acceso, garantizando, así, la admisión de todos ellos y evitando su separación
o su escolarización en centros diferentes.
La resolución que con tales objetivos se formuló al Ayuntamiento de Burgos fue
aceptada, debiendo destacar, asimismo, que la normativa autonómica reguladora del
procedimiento de admisión para el primer ciclo de educación infantil en las escuelas de
titularidad de la Comunidad de Castilla y León ha sido modificada en este ejercicio para recoger
un factor corrector como el propuesto por esta institución, incluyéndose un nuevo supuesto
extraordinario de admisión cuando hubiera quedado en lista de espera algún menor nacido de
parto múltiple o adopción simultánea, cuyo hermano o hermanos hubieran resultado admitidos
en el proceso general de admisión.
Asimismo, la misma modificación ha venido a contemplar un criterio recomendado por
esta institución en el ejercicio pasado mediante resolución formulada a la Consejería de Familia
e Igualdad de Oportunidades, al introducir la posibilidad de que solamente uno de los padres
del niño que pretenda acceder a la escuela infantil, esté empadronado en alguno de los
municipios de la Comunidad de Castilla y León.
La última de las causas que ha justificado la necesidad de impulsar la mejora de la
política de conciliación, está relacionada con el Programa de Centros Abiertos, dada la
imposibilidad de efectuar cambios en las semanas de participación cuando se producen causas
o circunstancias especiales que impiden a los padres la conciliación de su responsabilidad en los
periodos semanales inicialmente elegidos.
Dado que la realidad laboral actual todavía requiere que la política de conciliación
comprometida por la Administración autonómica siga adaptándose a las demandas sociales
existentes de apoyo a la familia, se recomendó a la Consejería de Educación la flexibilización del
criterio de participación en el citado programa, permitiendo variaciones en las semanas de
asistencia de los niños usuarios cuando concurran causas o circunstancias especiales
fundamentadas en la compatibilidad laboral y familiar de los padres, que debidamente
justificadas o acreditadas hagan necesaria la participación de los menores en periodos
semanales diferentes a los inicialmente elegidos. Este criterio, sin embargo, no fue aceptado.
Debemos seguir reclamando, pues, el esfuerzo de las administraciones públicas para
fomentar el establecimiento de las condiciones propicias que favorezcan o mejoren la
armonización de las responsabilidades parentales y el desarrollo de acciones de carácter
compensatorio en relación con las familias que se encuentren en situaciones más desfavorables.
2. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
2.1. Personas con discapacidad
En el año 2011 se ha presentado el mismo número de quejas que en el año 2010.
Concretamente, han sido 61 las reclamaciones que los ciudadanos han dirigido a esta institución
en relación con problemas que afectan a las personas con discapacidad.
Ahora bien, la circunstancia de que durante el año 2011 no se haya incrementado el
número de las quejas no significa que la situación de las personas con discapacidad haya
mejorado notablemente. De hecho, este año se repite en muchos casos el tipo de problemas y
reivindicaciones que a lo largo de los años han planteado las personas con discapacidad.
Por eso, esta procuraduría se ve obligada a recordar e insistir nuevamente en la
obligación de los poderes públicos de prestar una especial protección a este colectivo,
protección que en situaciones económicas como lo actual, debe incrementarse para evitar que
la crisis actual tenga una especial incidencia negativa en el ejercicio y disfrute de sus derechos
por las personas con discapacidad.
A lo anterior se suma la necesidad de incrementar las campañas de información y
sensibilización dirigidas a la población en general con la finalidad de corregir, prevenir y evitar
comportamientos ciudadanos que inciden negativamente en este colectivo.
Como viene siendo habitual, la mayoría de las quejas recibidas se refieren a la
existencia de barreras de todo tipo que dificultan el normal desarrollo de la vida de las personas
con discapacidad.
Concretamente, han sido 25 las quejas presentadas en relación con dicha cuestión,
seguidas en número de las 13 reclamaciones formuladas en relación con ayudas. 7 han sido las
quejas formuladas sobre el empleo de las personas con discapacidad y también han sido 7 las
reclamaciones relativas a la valoración y reconocimiento de la situación de discapacidad.
Además, se han presentado 4 reclamaciones que versan sobre los centros de atención a
personas con discapacidad.
Por otro lado, se han dirigido un total de 32 resoluciones. De ellas, 20 se formularon a
la Administración local y 12 a la Administración autonómica.
En materia de dependencia se ha dirigido una resolución a la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades, aceptada por esta, para que en un concreto supuesto, se dictase
una resolución expresa que concretara la prestación o servicio que correspondía al beneficiario,
tras haberse revisado y dejado sin efecto la prestación de cuidados en el entorno familiar
previamente reconocida y ello al constatarse que aquel acudía a un servicio financiado con
fondos públicos incompatible con dicha prestación.
En materia de empleo de las personas con discapacidad se dirigió una resolución a la
Consejería de Administración Autonómica, rechazada por esta, para que se modificara el
Decreto 9/2011, de 17 de marzo, por el que se regula la jornada de trabajo no presencial
mediante teletrabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León, estableciendo, en
relación con los sistemas de comunicación entre la Administración y el empleado público
acogido a dicho sistema, una cláusula abierta que comprendiera todos los existentes
(actualmente o en el futuro) y que sirvieran tanto al fin perseguido por la norma como a las
distintas situaciones de discapacidad en las que pueda encontrarse el empleado.
Asimismo, se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda para
que con la finalidad de alcanzar en el plazo de tiempo más breve posible el 2 por ciento de los
efectivos totales en ese Ayuntamiento y, en relación con las plazas reservadas para personas
con discapacidad que quedasen desiertas en los procesos de acceso libre, se valorase la
posibilidad de no acumularlas al turno general y, en su lugar, adicionarlas al cupo de la oferta
del año siguiente.
Y, en fin, también en este ámbito se dirigió una resolución a la Consejería de
Economía y Empleo con la finalidad de establecer y desarrollar nuevas medidas de apoyo a la
inserción laboral de las personas con discapacidad en el ámbito de la intermediación en el
mercado de trabajo, para fomentar el empleo de estos trabajadores, ofrecer un tratamiento
especializado y personal y que sirva para neutralizar las desventajas sociales y garantizar una
mayor igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.
En relación con la presencia de barreras han sido varias las resoluciones dictadas
dirigidas tanto a la Administración autonómica como a distintas entidades locales para lograr su
supresión y la mejora, en algunos casos, de ciertos servicios, al dotar de accesibilidad a los
inmuebles en los que se prestan.
En concreto, se ha dirigido una resolución al Ayuntamiento de Medina del Campo para
que se procediera al traslado del aula de atención temprana a un inmueble accesible, atendida
la circunstancia de que dicho servicio desde hacía años se desarrollaba en un inmueble con
escaleras.
Asimismo, en relación con dicho servicio, también se dirigió una resolución a la
Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades para que en el ámbito de sus competencias
y en coordinación en su caso con el Ayuntamiento de Medina del Campo, desarrollase las
actuaciones procedentes para asegurar el traslado sin dilación de las dependencias del Aula de
Atención Temprana de Medina del Campo a un local accesible.
Además, en el segundo punto de esa misma resolución se indicó a la citada Consejería
que, previa la oportuna tramitación, elaborase y aprobase una normativa específica destinada a
regular los requisitos mínimos que deben reunir los centros y servicios de atención temprana en
esta Comunidad Autónoma, adoptando en dicha normativa respecto de los centros ya
existentes las previsiones que, en su caso, fueran precisas para su adaptación a dichos
requisitos.
De igual forma, en materia de barreras arquitectónicas, se dirigió una resolución al
Ayuntamiento de Cañizal para que se abordaran las actuaciones precisas en orden a la
supresión de las barreras existentes en el edificio en el que se ubicaba dicho Ayuntamiento,
previa la oportuna tramitación legal y recurriendo, si era preciso, a las ayudas al efecto
existentes y para que, en tanto ello tuviera lugar, se adoptasen las medidas precisas que
aminorasen el riesgo de caídas derivadas del estado de deterioro actual de los escalones de
acceso al inmueble. Asimismo, en la resolución dictada se indicó al Ayuntamiento la obligación
de consignar anualmente en sus presupuestos las partidas presupuestarias específicas para
cumplir con la Ley de Accesibilidad y Supresión de Barreras.
Por otro lado, se ha formulado una sugerencia al Ayuntamiento de San Andrés del
Rabanedo, aceptada por el mismo, para que se proceda a revisar la normativa vigente en ese
municipio en relación con la instalación de ascensores en edificios existentes aprobando una
ordenanza de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en la que se contemple si no estaba prevista
en la actualidad, la instalación de ascensores que requieran ocupación de espacios públicos.
Siguiendo con las barreras, pero en este caso urbanísticas, como ha ocurrido en años
anteriores, se han formulado resoluciones a alguna administración local (a título de ejemplo,
puede citarse al Ayuntamiento de Cistierna) recordándole la obligación de suprimir tales
barreras y la de asfaltar las vías públicas.
Asimismo, y ante la presencia de barreras en el acceso a una vivienda unifamiliar, y
existiendo dudas sobre el carácter público o privado de la zona o plataforma de acceso a dicha
vivienda, se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Piñel de Arriba (Valladolid), rechazada
por este, para que, entre otras cuestiones, se valorase la procedencia de elaborar un estudio
previo sobre la pertinencia del ejercicio de la acción investigadora en relación con la plataforma
y escaleras de acceso a la vivienda en cuestión y para que se iniciase de oficio el
correspondiente expediente de investigación si del citado estudio previo resultara la existencia
de indicios de que podía corresponder al Ayuntamiento; desarrollando las actuaciones precisas
en orden a garantizar el acceso a la vivienda en cuestión en las condiciones que al efecto
determina la Ley 3/98, de accesibilidad y supresión de barreras, si el resultado del citado
expediente de investigación determinase el carácter público del acceso en cuestión.
De igual forma, en relación con las citadas barreras urbanísticas se dirigió una
resolución al Ayuntamiento de Palencia, aceptada por este, para que se intensificasen las
medidas de vigilancia del tráfico en las vías públicas de esa localidad y se adoptasen las
medidas pertinentes para hacer efectivos los derechos de los peatones en general y los de las
personas con discapacidad o movilidad reducida en particular, garantizando, en todo caso, su
seguridad y para que en relación con los estacionamientos indebidos en las aceras de esa
capital, se estudiase la posibilidad de colocar mobiliario urbano siempre que su anchura o
características lo permitan, con la finalidad de impedir los citados aparcamientos y, en fin, para
que se fomentase y promoviera el desarrollo de campañas informativas y educativas dirigidas a
la población en general con la finalidad de lograr su colaboración en la implantación de las
medidas que favorezcan la accesibilidad y supresión de barreras en general, y una disminución
de las infracciones de que aquí se trata.
Asimismo, se dirigió una resolución al Ayuntamiento de Salamanca en relación con
una multa impuesta a una persona que disponía de tarjeta de estacionamiento y había
aparcado en un lugar reservado para personas con discapacidad, a fin de que se procediera a la
revocación de la sanción impuesta en atención a los problemas de tipicidad o tipificación de la
infracción por la que se sancionó y la ausencia de una adecuada y tajante ratificación del
denunciante al dársele traslado de las alegaciones del denunciado. El Ayuntamiento aceptó
dicha resolución, revocando la sanción y devolviendo el importe de la multa al sancionado.
Por otro lado, a lo largo del año 2011 se han desarrollado o concluido diversas
actuaciones de oficio relacionadas con problemas o cuestiones que guardaban relación con
derechos o intereses de las personas con discapacidad.
En concreto, en el año 2011 ha concluido la actuación de oficio iniciada en el año
2009 relativa a la supresión de barreras en la comunicación sensorial. En concreto, se han
dirigido resoluciones a la Consejería de Administración Autonómica, las diputaciones
provinciales, y a los ayuntamientos de más de veinte mil habitantes, aceptada por la práctica
totalidad de las administraciones que han contestado a la misma, para que por parte del órgano
competente en cada caso se impartieran las instrucciones necesarias a todos los centros
directivos dependientes del mismo para potenciar la adopción de las medidas previstas en la
Ley 3/1998 garantizando el ejercicio de sus derechos a las personas con discapacidad sensorial
y logrando, en consecuencia, el mayor grado de integración social.
Asimismo, y también en el marco de una actuación de oficio, se dirigió una resolución
a la Consejería de Sanidad para que por parte del ejecutivo autonómico se valorase la
precedencia de dictar una norma reglamentaria de desarrollo de la Ley de Accesibilidad sobre la
presencia de perros de asistencia a personas con discapacidad. De dicha resolución también se
dio traslado a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, al señalar la Consejería de
Sanidad su falta de competencia. La Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades aceptó
la citada resolución.
En materia de empleo, en el marco de una actuación de oficio iniciada en el año 2010,
se ha dirigido una resolución a la Consejería de Economía y Empleo para que se adopten las
medidas precisas para lograr la incorporación en los programas o planes anuales de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Castilla y León de las siguientes actuaciones: el
incremento del número de inspecciones, al menos en un 50%, para controlar el cumplimiento
de la cuota de reserva de empleo del 2% a favor de trabajadores con discapacidad y de las
medidas alternativas excepcionalmente autorizadas y el seguimiento sistemático de los
requerimientos realizados por la Inspección para la corrección de las irregularidades detectadas
y, en los casos necesarios, para ejercitar debida y eficazmente la potestad sancionadora.
Además, en esa misma resolución se indicó la necesidad de incrementar las campañas
de divulgación o sensibilización dirigidas a las empresas para facilitar el cumplimiento de la
cuota de reserva legal y transmitir información real sobre las posibilidades de trabajo de las
personas con discapacidad.
Y, en fin, en materia de barreras, ante las dificultades existentes en orden a la
instalación de ascensores en edificios existentes y los problemas que la presencia de escaleras
supone para las personas con discapacidad, se sugirió al Ayuntamiento de Palencia la revisión
de las previsiones de su normativa urbanística para eliminar de la misma la exigencia del
acuerdo unánime de los propietarios incluidos en el régimen de propiedad horizontal de los
edificios en los que se pretende la instalación de un ascensor, y ello tras constatar la exigencia
de dicha unanimidad y estimar esta institución que si el proyecto de instalación para el que se
solicita licencia de obras se ajusta a la legalidad, la posibilidad de autorizarlo no puede hacerse
depender de la existencia o no de unanimidad en dicha solicitud por parte de los interesados
miembros de la comunidad de propietarios del inmueble en cuestión.
En relación con esa concreta sugerencia, el Ayuntamiento de Palencia comunicó a esta
institución que la misma se tendría en cuenta, ante una posible modificación del planeamiento
que regule este tipo de instalaciones.
2.2. Salud mental
El actual marco normativo en materia de asistencia psiquiátrica en Castilla y León
ofrece posibilidades importantes que pueden incidir en una mejora de la atención de la salud
mental y del modelo de coordinación sociosanitaria.
Además, el reciente protocolo en materia de coordinación sociosanitaria suscrito el 28
de octubre de 2011 entre la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades y la Gerencia
de Servicios Sociales, servirá para avanzar en el proceso integrado de atención sociosanitaria a
las personas con discapacidad por enfermedad mental.
Ahora bien, se siguen detectando algunas carencias y deficiencias a través de las
reclamaciones presentadas, que generan dificultades en una correcta atención a este colectivo,
así como en una adecuada continuidad de cuidados y en la consecución de unos recursos en la
comunidad orientados a la recuperación de estas personas.
No se trata, por tanto, de un problema de falta de definición de un modelo
comunitario asistencial, sino de un problema de planificación, de creación y reorganización de
los recursos de la red pública de salud mental.
En primer lugar porque la aprobación de la II Estrategia Regional de Salud Mental de
Castilla y León no se ha hecho todavía realidad. El documento, en borrador desde el año 2008,
está todavía pendiente de aprobación definitiva.
Desde el año 2007, pues, no existe en esta Comunidad Autónoma una planificación
estratégica clara en esta materia. Se trata, por tanto, de priorizar los esfuerzos en este ámbito
para obtener, sin más dilación, una nueva estrategia en 2012 que contemple las medidas
necesarias para continuar avanzando en la cobertura de las necesidades específicas del proceso
asistencial de esta población mediante la implantación y consolidación de una completa red de
recursos de salud mental.
Insistiendo, pues, en la necesidad de garantizar el ofrecimiento de los recursos
adecuados para paliar las dificultades asistenciales a las que todavía se enfrentan las personas
con enfermedades mentales, se ha reclamado en concreto la puesta en marcha de una unidad
específica para el tratamiento en régimen de hospitalización de los trastornos de la
personalidad, en el convencimiento de que su abordaje debe hacerse en dispositivos que de
forma multidisciplinar sean capaces de prever todas las intervenciones que requieren los
pacientes afectados.
La ausencia de dispositivos asistenciales específicos para abordar esta enfermedad en
su globalidad, hace que en ocasiones sea especialmente dificultoso encauzar el tratamiento
necesario en cada caso. Los recursos disponibles y utilizados hasta el momento, aunque
necesarios, no resuelven en su totalidad la realidad de esta problemática.
La resolución formulada al respecto a la Consejería de Sanidad fue aceptada, pero
condicionada a la remisión del informe favorable de la Dirección General de Presupuestos de la
Consejería de Hacienda.
Esta necesidad de recursos específicos ha sido también constatada en el caso de las
personas con autismo. Precisamente, la falta de centros especializados de atención permanente
de titularidad pública, provoca derivaciones a centros no especializados o, incluso, a centros
psiquiátricos inadecuados para su atención.
Se ha defendido, pues, la creación de una red específica de plazas especializadas
financiadas de acuerdo al coste real para avanzar en el proceso de atención de las personas
afectadas por trastornos del aspecto autista. Por ello, se recomendó a la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades un análisis de la trascendencia y envergadura del problema del
autismo en esta Comunidad Autónoma (reconocido como una discapacidad diferenciada y con
entidad propia), así como la consecución de una definitiva red específica de centros
especializados con un sistema de financiación pública que respondiendo a los costes reales y a
las necesidades existentes permita hacer efectiva y viable para las asociaciones del sector
(como prestadoras de los servicios de competencia de la Administración) una asistencia
especializada y de calidad.
Dicha Administración, sin embargo, ha considerado que es posible la atención de las
personas con autismo sin necesidad de generar una red paralela de centros exclusivos.
Se ha apoyado, asimismo, la conveniencia de seguir impulsando la política de atención
a las personas con discapacidad psíquica y trastornos de conducta o enfermedad mental
asociada para facilitar su acceso a los recursos existentes sin discriminación en relación con el
resto de la población con discapacidad, concertando plazas con la iniciativa privada cuando la
oferta pública disponible sea insuficiente para atender los casos necesitados de atención
residencial.
Pero también se ha reclamado el ofrecimiento de las respuestas asistenciales
necesarias para evitar la marginación de algunas personas con enfermedad mental crónica o
prolongada, con escaso o nulo arraigo familiar, con importantes dificultades para afrontar sus
necesidades básicas de subsistencia, sin conciencia de enfermedad, con aislamiento social, con
una conducta de autonegligencia en la higiene generadora, incluso, de alarma social y de
problemas de salubridad y seguridad pública.
El abandono sociosanitario que presentan estas personas requiere la necesaria
intervención de las administraciones públicas para su corrección y para facilitar a los afectados
el oportuno tratamiento integral dirigido a paliar los efectos de la falta de higiene y atención
social y sanitaria.
Entre estas intervenciones administrativas resultan fundamentales la subsanación de
las deficiencias higiénico-sanitarias de las viviendas, la coordinación de los servicios sociales y
sanitarios para lograr una valoración integral de la situación de los afectados y, en atención a
su resultado, una atención sociosanitaria adecuada a sus necesidades, junto a posibles
declaraciones de incapacitación judicial.
Medidas que fueron instadas por esta institución a un Ayuntamiento de la Comunidad
Autónoma para la protección de una persona residente en ese municipio en condiciones de
abandono y marginación.
Finalmente, ha sido preciso reclamar la asunción de la responsabilidad pública por los
prejuicios o daños generados por la demora en el funcionamiento de los servicios sanitarios.
La necesidad de demostrar la existencia o no de un indebido retraso en el tratamiento
de un paciente hospitalario fue recomendada a la Consejería de Sanidad con la finalidad de
determinar si había sido privado de la oportunidad de recibir con la suficiente anticipación la
atención necesaria para evitar el estado físico de gravedad extrema en el que se encontraba y,
con ello, depurar las posibles responsabilidad a que, en su caso, diera lugar esa supuesta
dejación de funciones frente a los criterios de gravedad que aconsejaban la asistencia urgente
del paciente.
Ya que la postura de la Administración fue contraria a admitir esta propuesta, debe
insistirse en que un funcionamiento adecuado de los recursos de naturaleza psiquiátrica impone
a los profesionales sanitarios la necesidad de actuar con la diligencia y rapidez exigible en la
atención de los pacientes psiquiátricos para asegurar la cobertura de sus necesidades y una
asistencia de calidad.
2.3.Minorías étnicas
Uno de los problemas relacionados con la integración social de los colectivos
pertenecientes a minorías étnicas versa sobre las dificultades de convivencia vecinal que
ocasionan algunas familias de étnica gitana. Por ello, una intervención administrativa integral en
el proceso de realojo de estos grupos de población, constituye una labor fundamental en la
lucha contra la exclusión social.
Sin embargo, el alojamiento o realojamiento en viviendas normalizadas de la
comunidad gitana no siempre va seguido del acompañamiento social necesario, pudiendo
ocasionar dificultades en la integración social de los núcleos familiares realojados, con escasos
hábitos de convivencia y adaptación al medio.
Se ha defendido, por ello, la necesidad de que las medidas de realojo se unan a un
complejo proceso de acompañamiento social que favorezca la adaptación al nuevo entorno y
evite conflictos ciudadanos, así como la repetición de situaciones de marginalidad.
El desarrollo de este tipo de programas de intervención integral fue, precisamente,
reclamado al Ayuntamiento de Palencia, con la finalidad de conseguir de forma efectiva
(mediante las suficientes medidas de apoyo, de formación y orientación para el uso y
mantenimiento de las viviendas, de los deberes comunitarios y de fomento de la convivencia) la
adaptación de diversos núcleos familiares en su entorno de realojo, su inserción plena y
normalizada y la eliminación de conflictos vecinales. Medidas que fueron aceptadas por la
Administración local.
2.4. Mujer
La intervención desarrollada en el ámbito de la atención a las mujeres víctimas de
malos tratos se ha centrado en la necesidad de posibilitar un marco estable de financiación de
los centros integrantes de la red asistencial destinada a la atención, información, formación y
alojamiento de este colectivo y de los menores a su cargo.
La relevancia en esta Comunidad Autónoma del sector privado en el ofrecimiento de
sus propios recursos (como alternativa a la insuficiencia de dispositivos públicos) para acoger
temporalmente y prestar el tratamiento y la protección necesaria en el proceso de recuperación
de aquellas mujeres que sufren malos tratos o alguna otra problemática social determinante de
su indefensión y vulnerabilidad, exige sin duda el establecimiento de un sistema de financiación
que garantice de forma adecuada a la iniciativa social de titularidad privada la prestación de
recursos de responsabilidad pública con la suficiente capacidad económica de gestión y, con
ello, una asistencia integral en centros de calidad.
Esta circunstancia motivó que se instara a la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades a valorar la posibilidad de establecer un régimen de concertación específico de
dichos recursos, estableciendo para ello la oportuna regulación para abordar dicha acción
concertada u otro sistema de colaboración que pudiera resultar eficaz para proporcionar un
marco estable, equitativo y común de financiación para las entidades gestoras de los recursos
integrados en la red de asistencia a la mujer víctima de maltrato o abandono familiar.
Aceptando la resolución, se ponderará durante el proceso de elaboración de la
normativa de desarrollo en materia de violencia de género, cualquier sistema de concertación o
colaboración en la financiación de los centros integrantes de la red de atención a mujeres
víctimas de violencia de género.
3. JUVENTUD
Centrada la intervención de esta institución en materia de juventud en la política de
ocio y tiempo libre desarrollada por la Administración, se ha pretendido en primer término
garantizar la adopción de medidas de control administrativo sobre las instalaciones turísticas de
ocio destinadas a los jóvenes.
Y es que la pasividad demostrada por la Administración autonómica para ejercer la
potestad sancionadora en relación con un albergue juvenil de su titularidad, no sólo permitía
ocultar una posible situación antijurídica, sino que también redundaba en detrimento de la
imparcialidad y eficacia de la actividad administrativa.
En ese caso, por ello, se instó a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades
la incoación del procedimiento sancionador oportuno para determinar la existencia o no de una
posible vulneración del ordenamiento jurídico en materia de juventud. Lo que fue aceptado por
dicha Administración.
Pero también se ha pretendido lograr una buena práctica administrativa en las
convocatorias públicas de otras alternativas de ocio juvenil, con la finalidad de asegurar su
vinculación a consideraciones de interés general.
Para ello fue necesario instar a la Diputación provincial de Burgos la modificación de
las condiciones generales de la convocatoria de campamentos y campus deportivos de dicha
Administración, con el objeto de preveer expresamente la posibilidad de devolución del importe
de la cuota abonada por los beneficiarios en caso de renuncia fehaciente a la plaza adjudicada,
condicionada al ejercicio de dicha facultad de renuncia en un determinado plazo o a la
concurrencia de las causas oportunas debidamente justificadas por el participante (enfermedad,
accidente, trabajo, etc.).
Pese a que no existía una razón que justificara un enriquecimiento patrimonial de la
Administración convocante causado por la ausencia de dicha previsión, y que la regulación de la
devolución de las cuotas por renuncia de los participantes ya estaba prevista en diferentes
convocatorias autonómicas de actividades de ocio y tiempo libre, no se aceptó la resolución
formulada al respecto a la citada Diputación provincial.
4. LIMITACIÓN A LA VENTA Y CONSUMO DE TABACO
La actuación supervisora desarrollada en relación con las estrategias administrativas
de control sobre las drogas institucionalizadas, se ha centrado en este ejercicio en el ámbito del
consumo de tabaco con la finalidad de lograr una intervención garantista más eficaz de la
Administración frente al incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la normativa
vigente.
Para ello se ha defendido la necesidad de reforzar las actuaciones de control frente al
tabaquismo involuntario y garantizar el derecho a respirar un aire libre de humo de tabaco en
zonas no habilitadas para su consumo, instando a la Consejería de Sanidad en los casos
necesarios la articulación de acciones específicas para tratar de corregir la repetición de las
conductas ilícitas, aplicando medidas sancionadoras y el mantenimiento e, incluso, el
incremento de la actividad de requerimiento y supervisión sobre los establecimientos para
garantizar el total cumplimiento de la prohibición de fumar y modificar patrones de conducta.
ÁREA J
SANIDAD Y CONSUMO
El derecho a la tutela de la salud constituye no sólo una de las principales
preocupaciones del individuo sino también uno de los pilares básicos del llamado Estado del
Bienestar. Sin embargo no puede obviarse que las dificultades económicas y financieras que
azotan no sólo a los hogares sino a las propias administraciones han tenido su reflejo en la
organización administrativa y en el propio contenido de las quejas presentadas. En este sentido
hemos observado cómo las resoluciones remitidas por el Procurador del Común que contenían
aspectos económicos tales como el reconocimiento del reintegro de gastos médicos o la
necesidad de financiación de tratamientos médicos altamente especializados han sido
rechazadas.
En este sentido es reseñable nuestra actuación de oficio y las diversas quejas
presentadas en relación con la llamada “hormona del crecimiento” o somatotropina. En el
marco de esta actuación examinamos el papel de los llamados “Comités asesores” que vienen
siendo el principal óbice para la estimación de las pretensiones de los particulares. A tal efecto
vinimos a indicar que la Jurisprudencia se pronuncia claramente en contra de que este tipo de
órganos sean quienes deniegan el tratamiento puesto que la prescripción del mismo se
encuentra legal y reglamentariamente admitida. Por otra parte estimamos que los documentos
que contenían las prescripciones de los Comités asesores carecían de las características
necesarias para ser considerados actos administrativos lo que daba lugar a la indefensión de los
interesados.
En definitiva, un año más hemos tratado de salvaguardar el derecho del ciudadano a
la protección de su salud en la forma prevista no sólo en el texto constitucional sino en nuestro
Estatuto de Autonomía y para ello hemos procedido a dar trámite a las ciento dieciséis quejas
presentadas en materia de sanidad y consumo de las cuales noventa y seis se referían a
materia sanitaria.
No nos referiremos en el presente Informe a la cuestión de los cascos craneales o de
la enfermedad de Pompe porque, si bien algunas de las resoluciones en la materia recayeron en
el año 2011, ya fueron objeto de estudio y debate en el Informe del año pasado.
Por lo que respecta a la colaboración con nuestra institución ha sido del mismo grado
que en años precedentes en cuanto a remisión de información y respuesta a nuestras
resoluciones si bien hemos apreciado un creciente rechazo del contenido de las mismas siendo
la Consejería de Sanidad uno de los órganos autonómicos que más desacuerdo ha mostrado
con nuestra actividad de protección de derechos de los ciudadanos. En cuanto a los expedientes
de consumo hemos de significar la notable mejora que hemos percibido en orden a la remisión
de información tras la fusión de las Consejerías de Fomento y Medio Ambiente.
ÁREA K
JUSTICIA
En el año 2011 se han recibido seis quejas menos que durante el año 2010.
Concretamente, han sido 55 las quejas formuladas en esta área.
El descenso en el número de quejas respecto al citado año 2010 es mínimo y no
permite sentar conclusiones relacionadas con una variación o modificación de la situación y
funcionamiento de la Administración de Justicia y de sus Tribunales en esta Comunidad
Autónoma.
En concreto, de las 55 quejas presentadas, 11 se referían a retrasos e irregularidades
procedimentales, el objeto de otras 18 reclamaciones era mostrar la disconformidad de los
reclamantes con el contenido de distintas resoluciones judiciales, y 2 estaban relacionadas con
problemas relativos a la ejecución de sentencias.
Además, en esta área se incluye también una queja formulada en relación con los
criterios de determinación de aranceles notariales, 6 relativas al funcionamiento de órganos
encargados del Registro Civil, 4 expedientes guardaban relación con el reconocimiento del
derecho a litigar gratuitamente y 1 expediente se refería a la actuación de un colegio de
abogados.
Y, en fin, se engloban también en esta área las reclamaciones relacionadas con
cuestiones de derecho penitenciario y aquellas en las que los ciudadanos plantean auténticas
consultas o pretensiones de asesoramiento en derecho.
De nuevo debe señalarse que en su mayoría las reclamaciones son remitidas a la
Defensoría del Pueblo ante la falta de competencias de esta institución, si bien, en ocasiones,
se rechazan directamente aclarando a los interesados las razones del archivo o rechazo
acordado.
Ejemplo de esta última decisión son aquellas reclamaciones en las que se plantean
consultas o solicitudes de asesoramiento y también las quejas en las que los reclamantes
discuten el contenido de una resolución judicial. En este último supuesto, además de la falta de
competencias, la posibilidad de intervención de esta procuraduría queda excluida en virtud del
principio de independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional lo que excluye también el
control de la Defensoría del Pueblo y justifica el archivo directo de las reclamaciones por esta
institución.
Por razones obvias, derivadas de la falta de competencias, tampoco este año se han
formulado resoluciones en esta área.
ÁREA L
INTERIOR, EXTRANJERÍA Y EMIGRACIÓN
1. INTERIOR
Durante el año 2011 los aspectos que centraron la mayor parte de las quejas de los
ciudadanos fueron el tráfico y la seguridad vial, siendo nuevamente el ejercicio de la potestad
sancionadora por parte de la Administración competente, el ámbito en el que se plantearon la
mayoría de las controversias frente a la actuación de la Administración.
Los ciudadanos continúan acudiendo para enjuiciar la veracidad de los hechos
recogidos en los boletines de denuncia. En estos casos se informa al reclamante que las
denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico
hacen fe, salvo prueba en contrario, respecto de los hechos denunciados dirigiéndose la
actuación de esta procuraduría a examinar si a lo largo del procedimiento sancionador se han
respetado las garantías de defensa del presunto infractor, pero sin discutir ni modificar los
hechos denunciados.
También han sido objeto de tratamiento las reclamaciones relacionadas con la
naturaleza de las denuncias formuladas por los vigilantes o controladores de las zonas de
estacionamiento limitado. Si bien es cierto que, en general, no tienen la condición de agentes
de la autoridad, ello no significa que sus denuncias carezcan de valor alguno y así se ha puesto
de manifiesto reconociendo su consideración en el contexto de otras pruebas de la infracción,
sin que pueda excluirse, como prueba de cargo, la ratificación de los denunciantes en relación
con los hechos de que se trate.
La formulación de denuncias voluntarias por particulares y la falta de tramitación de
las mismas por las administraciones municipales que justifican su inactividad en la carencia de
policía local, también han sido objeto de supervisión por esta procuraduría que ha puesto de
manifiesto el carácter de irrenunciable de las competencias que los municipios ostentan sobre la
ordenación y control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como sobre su
vigilancia, la denuncia de las infracciones que se cometan y la sanción de las mismas no siendo
posible la renuncia del ejercicio de las competencias atribuidas a esas administraciones
públicas.
La obligación de notificar en el acto las denuncias por infracciones de tráfico, en
relación directa con la obligación legal impuesta al titular de un vehículo de facilitar a la
Administración la identificación del conductor del vehículo en el momento de ser cometida una
infracción y el cumplimiento de los requisitos que habilitan la posibilidad de una notificación
posterior a la comisión de los hechos, también fueron objeto de estudio y pronunciamiento en
este ejercicio 2011.
En otro orden de cosas, los problemas de ordenación del tráfico y estacionamiento
indebido en las zonas escolares también fueron sometidos a la supervisión de esta institución.
Todas las cuestiones planteadas fueron tratadas y estudiadas desde el ámbito de la seguridad
vial en los entornos escolares, con especial atención a la máxima protección, como objetivo
prioritario, que debe dispensarse a los menores en su camino o acceso a los centros escolares.
Para ello resulta necesario asegurar que todos los elementos viarios operan en sus máximas
condiciones de seguridad, minimizando la posibilidad de aparición de situaciones de riesgo que
puedan implicar accidentes, como son las paradas y estacionamientos indebidos y las
aglomeraciones y retenciones, que no sólo ocasionan problemas de seguridad vial sino también
problemas de movilidad, sin que en ningún caso resulte justificado el comportamiento infractor
de los usuarios de los vehículos privados.
Desde esta institución se consideró que la solución pasaba por elaborar un plan o
estudio técnico sobre la seguridad vial en el entorno de los centros escolares que comprobara
las condiciones de seguridad existentes en cada uno de ellos, permitiendo así la implantación de
las medidas materiales, de carácter educativo, o de colaboración y participación necesarias para
mejorar el entorno escolar.
También han sido objeto de controversia los perjuicios y problemas que origina tanto
el estacionamiento como la circulación de vehículos pesados por las ciudades o pequeñas
localidades resultando adecuado a este respecto instar a las administraciones para que definan
técnicamente una adecuada ordenación del tráfico de este tipo de vehículos instalando la
señalización de tráfico que corresponda.
Se valora positivamente la preocupación de la ciudadanía por los aspectos
relacionados con la seguridad vial, preocupación que se encuentra en el planteamiento de las
quejas que demandan determinadas actuaciones de la Administración, todas ellas con el
objetivo de evitar la producción de accidentes de tráfico.
A este respecto llegaron a esta procuraduría reclamaciones ciudadanas relacionadas
con la alta siniestralidad peatonal en la ciudad de León, así como la preocupación que suscitaba
la circulación de autobuses urbanos por una determinada intersección de la ciudad de
Valladolid, próxima a un centro escolar, donde era frecuente la invasión de la acera por parte
de los vehículos de transporte público.
Se han emitido resoluciones dirigidas a la Administración autonómica instando la
ejecución de obras públicas de conservación, mantenimiento y mejora de las infraestructuras
viarias, apreciándose que en ocasiones las dificultades para llevar a efecto las medidas que se
han propuesto en estas resoluciones radica en la falta de presupuesto que posibilite las
actuaciones precisas.
Asimismo, se han dictado resoluciones tendentes a la instalación de la señalización y
marcas viales adecuadas a las características de las vías urbanas, y del ejercicio de la potestad
discrecional en la ordenación del tráfico viario verificado por medio de la adopción de criterios
técnicos, cuya ponderación corresponde a la Administración, siempre en orden a garantizar la
seguridad de todos los usuarios de las vías.
Por último, en el ámbito de los espectáculos, se siguen recibiendo críticas sobre los
espectáculos taurinos populares celebrados en distintas localidades de la Comunidad Autónoma,
si bien en este ejercicio no se ha verificado la existencia de actuaciones administrativas que
implicasen infracción alguna del ordenamiento jurídico.
2. INMIGRACIÓN
Siendo reducido el número de reclamaciones formuladas en relación con el fenómeno
de la inmigración, gran parte de ellas versa sobre el régimen jurídico de la situación de
ciudadanos extranjeros en España, siendo remitidas al Defensor del Pueblo estatal como
comisionado parlamentario competente para supervisar la actuación de los órganos de la
Administración Periférica del Estado o de la Administración del Estado en el exterior.
La intervención de esta institución, por ello, se ha reducido en este ejercicio a
asegurar que la incorporación de las personas de origen extranjero a la sociedad de Castilla y
León se produjera en condiciones de igualdad con los nacionales en derechos, deberes y
oportunidades, sin sometimiento a ningún tipo de discriminación.
Se constató, así, en los casos planteados una acción de los órganos administrativos de
acción social dirigida a garantizar la ausencia de tratos discriminatorios hacia los extranjeros en
nuestra sociedad en la atención prestada por los profesionales de los servicios sociales, así
como a asegurar la adopción de las medidas oportunas frente a las posibles situaciones de
necesidad o de precariedad económica de este colectivo.
3. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS A LAS PERSONAS REPRESALIADAS DURANTE
LA GUERRA CIVIL Y LA DICTADURA
La aplicación de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y
amplían los derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o
violencia durante la guerra civil y la dictadura, está siendo problemática y, en algunos de sus
aspectos, parcial. La ausencia de consenso acerca de la misma se encuentra en el origen de la
mayoría de los problemas que están surgiendo en el momento de implantar las medidas
contempladas en la citada Ley. Desde la actuación llevada a cabo por esta procuraduría, dos
han sido las medidas que se han revelado como singularmente necesitadas de desarrollo y
determinación: identificación y localización de personas desparecidas violentamente; y retirada
de símbolos de exaltación, personal o colectiva, de la sublevación militar, de la guerra civil y de
la represión de la dictadura.
En relación con la primera de ellas, en el año 2010 nos habíamos dirigido al Defensor
del Pueblo con la finalidad de que este, en el ámbito de sus competencias, instara al órgano
correspondiente de la Administración estatal la elaboración y aprobación del protocolo de
actuación científica y multidisciplinar que asegure la colaboración institucional y una adecuada
intervención en las exhumaciones. Pues bien, en el año 2011 hemos sido informados por el
Comisionado estatal de las gestiones que se encuentra aún llevando a cabo como consecuencia
de nuestra petición. En cualquier caso, en aquel año ha sido publicado el citado protocolo, al
tiempo que se ha iniciado también la confección del mapa de los terrenos en los que se han
localizado restos de víctimas de la guerra civil y de la dictadura. El funcionamiento real de
ambos instrumentos en Castilla y León podrá ser valorado, en su caso, en próximos Informes.
Respecto a la retirada de símbolos, se dirigió una resolución a un Ayuntamiento en
relación con el mantenimiento de la denominación “General Franco” de una calle, en la cual se
sugirió a aquel considerar su cambio, en la medida en que la misma podía ser subsumible
dentro de la categoría de “mención conmemorativa” contemplada en la Ley. La citada
resolución fue aceptada, mostrando la Corporación local destinataria de la misma su voluntad
favorable a la sustitución del nombre de la vía pública, en el marco de una remodelación más
amplia de la nomenclatura de las calles del municipio que se encontraba pendiente.
Compartíamos con la Entidad local la conveniencia de abordar el cambio en cuestión desde una
perspectiva general.
En cualquier caso, un año más reiteramos que un correcto desarrollo y aplicación de
la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, al igual que ocurriría con cualquier otra norma que trate
esta cuestión, exige ineludiblemente una actualización del consenso que se concretó en la PNL
aprobada por unanimidad por la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados con
fecha 20 de noviembre de 2002, donde se apelaba al “reconocimiento moral de todos los
hombres y mujeres que fueron víctimas de la guerra civil española”, con el objetivo de que
cualquier iniciativa promovida por las familias de los afectados que se lleve a cabo “reciba el
apoyo de las instituciones evitando, en todo caso, que sirva para reavivar viejas heridas o
remover el rescoldo de la confrontación civil”.
ÁREA M
HACIENDA
El Procurador del Común como garante de los derechos de los castellanos y leoneses
lleva a cabo una intensa labor de protección de los mismos en el ámbito tributario desarrollando
su actuación supervisora tanto sobre las cuestiones relativas a los tributos gestionados por la
Comunidad Autónoma, como en las controversias vinculadas con los impuestos y tributos de las
haciendas locales, que cuantitativamente predominan en el Área de Hacienda.
En todo caso los castellanos y leoneses siguen solicitando la protección de derechos
cuya tutela no nos corresponde. Sigue existiendo un número importante de personas que
acuden en relación con la actuación de los bancos así como respecto de la actividad de las
compañías de seguros. En tales casos nos vemos en la necesidad de remitirlos a la Oficina de
Defensa del Cliente Bancario de cada entidad, así como a la Dirección General de Seguros y,
más concretamente, a la figura del Comisionado para la Defensa del Asegurado y del Partícipe
en Planes de Pensiones.
Asimismo, en ejercicio de las competencias conferidas en el art. 1.2 de la Ley 2/1994,
de 9 de marzo, se ha recibido quejas de los ciudadanos en materia de tributos de carácter
estatal, concernientes principalmente al IRPF o a la actividad del Catastro, que han sido
remitidas al Defensor del Pueblo, dado que la actividad fiscalizable proviene de la
Administración General del Estado.
En el ámbito de la potestad tributaria de la Administración autonómica, en el año
2011 predominaron las cuestiones relacionadas con la liquidación del impuesto sobre
transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y la disconformidad del sujeto
pasivo frente a las comprobaciones de valores llevadas a cabo por la Consejería de Hacienda,
debate que en esta ocasión también ha sido el objeto de supervisión en el ámbito de aplicación
del impuesto sobre sucesiones.
Respecto al siempre controvertido procedimiento de gestión tributaria de
comprobación de valores, esta institución nuevamente se ha pronunciado reiterando su
constante posición en defensa de la exigencia de la debida motivación que deben contener las
comprobaciones realizadas por la Administración tributaria, a la que corresponde impulsar las
medidas oportunas, e impartir las instrucciones adecuadas a los distintos órganos gestores con
el fin de que en estos procesos se cumplan las exigencias y requisitos establecidos por la
Jurisprudencia.
Por lo que respecta a la potestad tributaria de los entes locales y concretamente a los
impuestos locales, en el año 2011 tanto el impuesto sobre bienes inmuebles, como el impuesto
sobre el incremento del valor de los bienes de naturaleza urbana han centrando las
controversias de los ciudadanos.
Entre los pronunciamientos que en lo concerniente al IBI ha dictado esta institución se
encuentran los relacionados con la prevalencia de la titularidad civil sobre la catastral o la
determinación de la fecha de efectos de los acuerdos catastrales en un supuesto de
subsanación de discrepancias, poniéndose de manifiesto las frecuentes controversias que
suscita la gestión compartida catastral y tributaria que caracteriza al impuesto sobre bienes
inmuebles.
En cuanto al IIVTNU tanto el cómputo del periodo impositivo, como la determinación
de la naturaleza urbana de los inmuebles transmitidos como exigencia del cumplimiento del
hecho imponible, o la consideración de las transmisiones entre cónyuges, con la debida
distinción entre bienes privativos o gananciales y su trascendencia en la determinación del
periodo impositivo, fueron objeto de la actividad fiscalizadora de la institución.
En el ámbito de la potestad tributaria de los entes locales, el mayor número de quejas
continua registrándose en materia de tasas municipales. Concretamente, la tasa por la
prestación del suministro de agua potable, sigue siendo uno de los temas que más actuaciones
genera. Los ciudadanos en el año 2011 centraron mayoritariamente sus discrepancias y
reclamaciones en los problemas relacionados con dicha tasa, y en ese ámbito, sobre cuestiones
relativas a la facturación del suministro de agua, los sistemas de tarifación en los supuestos de
consumos acumulados, la nulidad de las ordenanzas fiscales por omisión del trámite del informe
económico, las confusiones que origina la presunta duplicidad del cobro de los mínimos de
consumo por suministro de agua que, en su caso, exige la adopción de un sistema de tarifación
en el que se concrete la existencia de una cuota fija y tarifas progresivas sobre el consumo real,
establecidas por tramos, como mecanismo para favorecer el ahorro en el consumo y para
mejorar la información que el usuario recibe sobre los conceptos facturados.
También la tasa por la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos
ha dado lugar a varias resoluciones que han tratado temas diversos como la improcedencia del
establecimiento de diferencias tarifarias por empadronamiento, la reiterada cuestión sobre la
liquidación y cobro de la tasa por un servicio que no se presta de manera efectiva, y la
exigencia del cumplimiento del hecho imponible como presupuesto del devengo de la tasa.
Poniendo de manifiesto la variada casuística de las tasas locales, en este ejercicio
2011 también se formuló una resolución relacionada con la tasa en concepto de mantenimiento
de solares sin vallar.
También siguen siendo una constante las quejas de los administrados principalmente
frente a la gestión de la denominada tasa por la prestación del servicio de tratamiento de
residuos sólidos urbanos en la provincia de León, cuestión que ha llevado a esta procuraduría a
instar la adopción de mecanismos, de medidas o de acuerdos destinados a alcanzar la debida
coordinación y colaboración entre las distintas administraciones implicadas en beneficio de la
gestión tributaria y de la recaudación eficaz y eficiente de la tasa, así como de los sujetos
pasivos de la misma.
Por lo que respecta a las llamadas contribuciones especiales, en el ejercicio 2011 las
reclamaciones inciden de nuevo en cuestiones de carácter estrictamente procedimental, en la
determinación del módulo de reparto o en la falta de necesidad o de realización de la obra o
servicio proyectado, de forma que, con carácter general, este tipo de reclamaciones exigen, por
parte de esta Procuraduría, una supervisión en su integridad, del expediente administrativo
tramitado por la Administración local al efecto.
ESTADÍSTICAS
INFORME 2011 ATENCIÓN AL CIUDADANO
Procurador del Común de Castilla y León
ATENCIÓN AL CIUDADANO
INFORME 2011 ATENCIÓN AL CIUDADANO
Procurador del Común de Castilla y León
ATENCIÓN AL CIUDADANO
Dos de las notas que deben caracterizar la actuación del Procurador del Común son la
cercanía con el ciudadano y la inmediatez de su intervención: la primera responde a la
necesidad de que toda persona que desee acudir a esta institución pueda hacerlo de una forma
sencilla, accesible y directa; la segunda implica que el tiempo de respuesta a los requerimientos
y peticiones de los ciudadanos sea lo más breve posible. A tratar de potenciar ambas notas
configuradoras de los defensores autonómicos respondió la creación en 2008 de la Oficina de
Atención al Ciudadano (OAC).
La voluntad de acercar la institución al ciudadano tiene una de sus manifestaciones en
las entrevistas personales mantenidas por el personal de la OAC. En este sentido, la experiencia
nos demuestra que, sin perjuicio del imprescindible acceso a través de medios como nuestra
página web o el correo electrónico, el contacto personal facilita que los ciudadanos acudan al
Procurador del Común y permite un mejor conocimiento del problema que aquellos nos desean
trasladar.
En 2011, se han mantenido 906 entrevistas presenciales, en las que han participado
unas 1250 personas. De ellas, 375 entrevistas se han celebrado en la sede de la Institución y
531 entrevistas se han celebrado con ocasión de los 121 desplazamientos periódicos que la
institución ha realizado durante el año por toda la geografía de la Comunidad Autónoma. Como
consecuencia de esta actividad el Procurador del Común ha recibido 606 quejas.
DESPLAZAMIENTOS PARA ATENCIÓN AL CIUDADANO FUERA DE LA SEDE DE LA
INSTITUCIÓN. DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL
Ávila ..................................................................... 12
Burgos (incluyendo Miranda de Ebro)....................... 16
León (Ponferrada) .................................................. 12
Palencia ................................................................ 11
Salamanca............................................................. 12
Segovia................................................................. 12
Soria....................................................................... 9
Valladolid .............................................................. 23
Zamora (incluyendo Benavente) .............................. 14
Total.................................................................121
INFORME 2011 ATENCIÓN AL CIUDADANO
Procurador del Común de Castilla y León
ENTREVISTAS PRESENCIALES. DISTRIBUCIÓN POR PROVINCIAS
Ávila ..................................................................... 49
Burgos (incluyendo Miranda de Ebro)....................... 81
León (incluyendo Ponferrada) ................................429
Palencia ................................................................ 54
Salamanca............................................................. 48
Segovia................................................................. 55
Soria..................................................................... 32
Valladolid .............................................................102
Zamora (incluyendo Benavente) .............................. 56
TOTAL ............................................................ 906
QUEJAS PRESENTADAS A TRAVÉS DE ENTREVISTA
DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL
Ávila .................................................................... 32
Burgos ................................................................. 72
León ...................................................................222
Palencia ............................................................... 44
Salamanca............................................................. 61
Segovia................................................................. 40
Soria..................................................................... 21
Valladolid ............................................................. 62
Zamora ................................................................ 52
TOTAL ..............................................................606
Por otra parte, a reducir el tiempo de respuesta a los ciudadanos responde la atención
de consultas por parte de la OAC. Frecuentemente, estos se dirigen a nosotros realizando
valoraciones genéricas o formulando solicitudes, que, con el fin de ser respondidas casi de
forma inmediata, es preferible que no den lugar a la apertura de una queja. En todos estos
supuestos, la consulta realizada por el ciudadano es debidamente atendida por la OAC,
INFORME 2011 ATENCIÓN AL CIUDADANO
Procurador del Común de Castilla y León
informando a este de la forma en la cual puede formular una queja si esa es su intención,
proporcionando la información solicitada, cuando es procedente, o, en fin, dirigiendo a aquel
hacia la vía más idónea para presentar su reclamación o denuncia. En 2011, fueron 98 las
consultas atendidas por la OAC, cifra que representa un incremento del 104 % respecto al año
2010. En algunas ocasiones, estas consultas originan finalmente la apertura de una queja. Así
ocurrió en 2011 en 14 casos, nueve más que en 2010.
La evolución en la atención de consultas en los últimos tres años se evidencia en el
siguiente cuadro:
Años 2009 2010 2011
Consultas 37 48 98
Quejas abiertas tras consulta 13 5 14
Finalmente, cabe señalar que a través de la OAC se atienden todas las llamadas
telefónicas o correos electrónicos en los que se pide información sobre la tramitación de los
expedientes abiertos.
QUEJAS 2011
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
FORMA DE PRESENTACIÓN DE LAS QUEJAS
Servicio de Atención al ciudadano...........................606 25%
Correo..................................................................772 32%
Correo electrónico/Internet ....................................748 31%
Fax ......................................................................118 5%
Registro ...............................................................167 7%
TOTAL ...............................................................2411
FORMA DE PRESENTACIÓN DE LAS QUEJAS
25%
7%
5%
31%
32%
Correo
Correo electrónico/Internet
Fax
Registro
Servicio de Atención al Ciudadano
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS SEGÚN LA ADMINISTRACIÓN A LA QUE AFECTAN
Autonómica ........................................................1171 49%
Central.................................................................266 11%
Justicia.................................................................. 19 1%
Local....................................................................908 38%
Local-Ayuntamientos. ..................... 806 89%
Local-Diputaciones ........................... 36 4%
Local-Entidades locales menores ....... 55 6%
Local-Mancomunidades....................... 7 1%
Local-Otras entidades .........................4 0%
No administración. ................................................. 47 2%
TOTAL ...............................................................2411
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS SEGÚN LA
ADMINISTRACIÓN A LA QUE AFECTAN
47
908
19
266
1171
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
ADMINISTRACIÓN AFECTADA POR LAS QUEJAS PRESENTADAS EN CADA
PROVINCIA
ÁVILA
Autonómica ........................................................... 60 49%
Central .................................................................. 23 19%
Local..................................................................... 38 31%
Local-Ayuntamientos. ....................... 38 100%
No administración .................................................... 2 2%
TOTAL..................................................................123
ÁVILA
2
38
23
60
0 10 20 30 40 50 60 70
No Adm.
Local
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
BURGOS
Autonómica ..........................................................182 56%
Central .................................................................. 26 8%
Justicia.................................................................... 5 2%
Local....................................................................105 32%
Local-Ayuntamientos. ....................... 84 80%
Local-Diputaciones .............................3 3%
Local-Entidades locales menores ....... 18 17%
No administración .................................................... 6 2%
TOTAL..................................................................324
BURGOS
6
105
5
26
182
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
Autonómica ..........................................................253 42%
Central .................................................................. 79 13%
Justicia.................................................................... 5 1%
Local....................................................................258 42%
Local-Ayuntamientos. ..................... 214 83%
Local-Diputaciones ........................... 13 5%
Local-Entidades locales menores ....... 24 9%
Local-Mancomunidades....................... 4 2%
Local-Otras entidades .........................3 1%
No administración .................................................. 13 2%
TOTAL..................................................................608
LEÓN
13
258
5
79
253
0 50 100 150 200 250 300
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
PALENCIA
Autonómica ..........................................................102 49%
Central .................................................................. 21 10%
Justicia.................................................................... 2 1%
Local..................................................................... 82 39%
Local-Ayuntamientos. ....................... 68 83%
Local-Diputaciones .............................4 5%
Local-Entidades locales menores ....... 10 12%
No administración .................................................... 3 1%
TOTAL..................................................................210
PALENCIA
3
82
2
21
102
0 20 40 60 80 100 120
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SALAMANCA
Autonómica ..........................................................139 60%
Central .................................................................. 24 10%
Local..................................................................... 64 28%
Local-Ayuntamientos. ....................... 59 92%
Local-Diputaciones .............................4 6%
Local-Mancomunidades....................... 1 2%
No administración .................................................... 5 2%
TOTAL..................................................................232
SALAMANCA
5
64
24
139
0 20 40 60 80 100 120 140 160
No adm.
Local
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SEGOVIA
Autonómica ........................................................... 92 60%
Central .................................................................. 14 9%
Justicia.................................................................... 2 1%
Local..................................................................... 45 29%
Local-Ayuntamientos. ....................... 43 96%
Local-Diputaciones .............................2 4%
No administración .................................................... 1 1%
TOTAL..................................................................154
SEGOVIA
1
45
2
14
92
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
Autonómica ........................................................... 21 34%
Central .................................................................... 8 13%
Local..................................................................... 31 51%
Local-Ayuntamientos. ....................... 31 100%
No administración .................................................... 1 2%
TOTAL................................................................... 61
SORIA
1
31
8
21
0 5 10 15 20 25 30 35
No adm.
Local
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
VALLADOLID
Autonómica ..........................................................148 54%
Central .................................................................. 41 15%
Justicia.................................................................... 4 1%
Local..................................................................... 72 26%
Local-Ayuntamientos. ....................... 71 99%
Local-Diputaciones .............................1 1%
No administración .................................................... 9 3%
TOTAL..................................................................274
VALLADOLID
9
72
4
41
148
0 20 40 60 80 100 120 140 160
No adm.
Local
Justicia
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
ZAMORA
Autonómica ........................................................... 78 46%
Central .................................................................. 15 9%
Local..................................................................... 76 45%
Local-Ayuntamientos. ....................... 72 95%
Local-Diputaciones .............................2 3%
Local-Mancomunidades....................... 1 1%
Local-Otras entidades .........................1 1%
No administración .................................................... 1 1%
TOTAL..................................................................170
ZAMORA
1
76
15
78
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
No adm.
Local
Central
Autonómica
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS POR ÁREA
A Función Pública ..............................................................314 13%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales................386 16%
C Fomento........................................................................349 14%
D Medio Ambiente.............................................................358 15%
E Educación........................................................................98 4%
F Cultura, Turismo y Deportes.............................................103 4%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social................147 6%
H Agricultura y Ganadería ....................................................62 3%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud .................176 7%
J Sanidad y Consumo ........................................................118 5%
K Justicia............................................................................56 2%
L Interior, Extranjería y Emigración.....................................120 5%
M Hacienda ......................................................................124 5%
TOTAL............................................................................. 2411
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS POR ÁREA
124
120
56
118
176
62
147
103
98
358
349
386
314
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
CLASIFICACIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS EN CADA PROVINCIA
ÁVILA
A Función Pública ...................................................................14 11%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales...................... 9 7%
C Fomento.............................................................................35 28%
D Medio Ambiente..................................................................33 27%
E Educación............................................................................ 4 3%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social...................... 6 5%
H Agricultura y Ganadería ........................................................ 1 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ....................... 9 7%
J Sanidad y Consumo .............................................................. 1 1%
K Justicia................................................................................ 2 2%
L Interior, Extranjería y Emigración........................................... 6 5%
M Hacienda ............................................................................ 3 2%
TOTAL..................................................................................123
ÁVILA
3
6
2
1
9
1
6
4
33
35
9
14
0 5 10 15 20 25 30 35 40
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
BURGOS
A Función Pública ..........................................................91 28%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales............51 16%
C Fomento....................................................................64 20%
D Medio Ambiente.........................................................24 7%
E Educación....................................................................9 3%
F Cultura, Turismo y Deportes..........................................2 1%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social............13 4%
H Agricultura y Ganadería ................................................4 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud .............25 8%
J Sanidad y Consumo ....................................................10 3%
K Justicia......................................................................11 3%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................11 3%
M Hacienda ....................................................................9 3%
TOTAL......................................................................... 324
BURGOS
9
11
11
10
25
4
13
2
9
24
64
51
91
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
A Función Pública............................................................57 9%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............87 14%
C Fomento......................................................................83 14%
D Medio Ambiente...........................................................56 9%
E Educación....................................................................32 5%
F Cultura, Turismo y Deportes..........................................49 8%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social..............41 7%
H Agricultura y Ganadería ................................................34 6%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............48 8%
J Sanidad y Consumo ......................................................14 2%
K Justicia........................................................................19 3%
L Interior, Extranjería y Emigración...................................42 7%
M Hacienda ....................................................................46 8%
TOTAL ..........................................................................608
LEÓN
46
42
19
14
48
34
41
49
32
56
83
87
57
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
PALENCIA
A Función Pública............................................................20 10%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............45 21%
C Fomento......................................................................13 6%
D Medio Ambiente...........................................................80 38%
E Educación..................................................................... 7 3%
F Cultura, Turismo y Deportes........................................... 1 0%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social............... 8 4%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 3 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............12 6%
J Sanidad y Consumo ....................................................... 4 2%
K Justicia......................................................................... 5 2%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................... 6 3%
M Hacienda ..................................................................... 6 3%
TOTAL ..........................................................................210
PALENCIA
6
6
5
4
12
3
8
1
7
80
13
45
20
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SALAMANCA
A Función Pública............................................................35 15%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............24 10%
C Fomento......................................................................63 27%
D Medio Ambiente............................................................ 9 4%
E Educación..................................................................... 9 4%
F Cultura, Turismo y Deportes..........................................16 7%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social..............17 7%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 3 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............13 6%
J Sanidad y Consumo ......................................................29 13%
K Justicia......................................................................... 2 1%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................... 5 2%
M Hacienda ..................................................................... 7 3%
TOTAL ..........................................................................232
SALAMANCA
7
5
2
29
13
3
17
16
9
9
63
24
35
0 10 20 30 40 50 60 70
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SEGOVIA
A Función Pública............................................................20 13%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............21 14%
C Fomento......................................................................16 10%
D Medio Ambiente...........................................................52 34%
E Educación..................................................................... 6 4%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social............... 8 5%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 2 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................ 7 5%
J Sanidad y Consumo ....................................................... 4 3%
K Justicia......................................................................... 6 4%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................... 9 6%
M Hacienda ..................................................................... 3 2%
TOTAL ..........................................................................154
SEGOVIA
3
9
6
4
7
2
8
6
52
16
21
20
0 10 20 30 40 50 60
M
L
K
J
I
H
G
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
A Función Pública............................................................. 6 10%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............17 28%
C Fomento....................................................................... 7 11%
D Medio Ambiente............................................................ 8 13%
E Educación..................................................................... 1 2%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social............... 4 7%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 1 2%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................ 4 7%
J Sanidad y Consumo ....................................................... 4 7%
K Justicia......................................................................... 1 2%
L Interior, extranjería y emigración.................................... 2 3%
M Hacienda ..................................................................... 6 10%
TOTAL.............................................................................61
SORIA
6
2
1
4
4
1
4
1
8
7
17
6
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
M
L
K
J
I
H
G
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
VALLADOLID
A Función Pública............................................................43 16%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............16 6%
C Fomento......................................................................31 11%
D Medio Ambiente...........................................................35 13%
E Educación....................................................................19 7%
F Cultura, Turismo y Deportes........................................... 2 1%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social..............24 9%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 5 2%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............31 11%
J Sanidad y Consumo ......................................................34 12%
K Justicia......................................................................... 7 3%
L Interior, extranjería y emigración...................................16 6%
M Hacienda ....................................................................11 4%
TOTAL...........................................................................274
VALLADOLID
11
16
7
34
31
5
24
2
19
35
31
16
43
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 QUEJAS
Procurador del Común de Castilla y León
ZAMORA
A Función Pública............................................................22 13%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales..............36 21%
C Fomento......................................................................14 8%
D Medio Ambiente...........................................................14 8%
E Educación..................................................................... 3 2%
F Cultura, Turismo y Deportes........................................... 8 5%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social..............21 12%
H Agricultura y Ganadería ................................................. 3 2%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ...............14 8%
J Sanidad y Consumo ......................................................14 8%
K Justicia......................................................................... 0 0%
L Interior, Extranjería y Emigración.................................... 5 3%
M Hacienda ....................................................................16 9%
TOTAL ..........................................................................170
ZAMORA
16
5
14
14
3
21
8
3
14
14
36
22
0 5 10 15 20 25 30 35 40
M
L
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
ESTADÍSTICA TERRITORIAL
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
PROCEDENCIA DE LAS QUEJAS
Ávila ..............................................................123 5%
Burgos ...........................................................324 13%
León ..............................................................608 25%
Palencia..........................................................210 9%
Salamanca......................................................232 10%
Segovia ..........................................................154 6%
Soria ............................................................... 61 3%
Valladolid........................................................274 11%
Zamora ..........................................................170 7%
Otras provincias ..............................................211 9%
Extranjero ......................................................... 6 0%
Procedencia desconocida .................................. 38 2%
TOTAL..........................................................2411
DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL DE LAS QUEJAS
38
6
211
170
274
61
154
232
210
608
324
123
0 100 200 300 400 500 600 700
Desc.
Extr.
Otr.
ZA
VA
SO
SG
SA
PA
LE
BU
AV
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS PROCEDENTES DE LA COMUNIDAD SEGÚN
LA LOCALIDAD DE RESIDENCIA DEL AUTOR
Capitales de provincia............................................949 44%
Resto de localidades............................................1207 56%
TOTAL ...............................................................2156
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS DE LA COMUNIDAD SEGÚN LA
LOCALIDAD DE RESIDENCIA DE SU AUTOR
56%
44%
Capitales
Resto de localidades
NÚCLEOS DE POBLACIÓN DE LOS QUE SE HAN RECIBIDO QUEJAS DURANTE 2011
ÁVILA
Ávila .....................................................................................65
Arenas de San Pedro................................................................ 3
Arévalo .................................................................................. 3
Candeleda .............................................................................. 1
Cepeda la Mora ...................................................................... 2
Cillán ....................................................................................19
El Barraco .............................................................................. 1
El Fresno ................................................................................ 1
El Hoyo de Pinares .................................................................. 1
El Soto ................................................................................... 1
Gallegos de Altamiros .............................................................. 1
La Adrada .............................................................................. 3
La Cañada .............................................................................. 1
Lanzahíta ............................................................................... 1
Las Navas del Marqués ............................................................ 5
Maello .................................................................................... 1
Malpartida de Corneja ............................................................. 1
Nava del Barco ....................................................................... 1
Ojos-Albos ............................................................................. 1
Piedralaves ............................................................................. 2
Poyales del Hoyo .................................................................... 1
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
San Bartolomé de Pinares ........................................................ 1
San Juan del Molinillo .............................................................. 3
Sotillo de la Adrada ................................................................. 4
Total Ávila................................................123
BURGOS
Burgos ................................................................................140
Aranda de Duero ...................................................................19
Arauzo de Miel ........................................................................ 1
Arija ...................................................................................... 1
Arroyal ................................................................................... 3
Baranda ................................................................................. 1
Barbadillo del Mercado ............................................................ 1
Berberana .............................................................................. 1
Briviesca ................................................................................ 7
Busto de Bureba ..................................................................... 1
Cabezón de la Sierra ............................................................... 2
Cardeñadijo ............................................................................ 1
Cardeñajimeno ....................................................................... 2
Castrillo de la Vega ................................................................. 1
Cerezo de Riotirón .................................................................. 1
Cubillo del César ..................................................................... 1
Escalada ................................................................................ 1
Hacinas .................................................................................. 1
Hontoria de la Cantera ............................................................ 3
Isar ....................................................................................... 1
La Vid y Barrios ...................................................................... 1
Las Hormazas.......................................................................... 1
Lerma .................................................................................... 3
Lezana ................................................................................... 1
Masa ..................................................................................... 1
Medina de Pomar .................................................................... 2
Melgar de Fernamental ............................................................ 1
Miranda de Ebro ....................................................................60
Moscador de Treviño ............................................................... 1
Nava de Ordunte .................................................................... 1
Orbaneja-Riopico .................................................................... 1
Pampliega .............................................................................. 2
Peñalba de Manzanedo ............................................................ 1
Peñaranda de Duero ............................................................... 1
Pinilla de los Barruecos ............................................................ 2
Pradoluengo ........................................................................... 1
Quintanadueñas ..................................................................... 2
Quintanapalla ......................................................................... 1
Quintanar de la Sierra ............................................................. 5
Quintanilla Caberrojas ............................................................. 1
Redecilla del Camino ............................................................... 2
Roa ....................................................................................... 3
San Mamés de Burgos ............................................................. 1
San Martín de Losa ................................................................. 1
San Medel .............................................................................. 1
Santelices ............................................................................... 1
Solarana ................................................................................ 1
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Soncillo .................................................................................. 1
Teza de Losa .......................................................................... 2
Tolbaños de Abajo .................................................................. 1
Torresandino .......................................................................... 1
Trespaderne ........................................................................... 1
Valle de Manzanedo ................................................................ 6
Valpuesta ..............................................................................11
Villacomparada ....................................................................... 1
Villalba de Duero .................................................................... 1
Villalbilla de Burgos ................................................................. 3
Villariezo ................................................................................ 1
Villavieja de Muñó ................................................................... 1
Vivar del Cid ........................................................................... 2
Yudego .................................................................................. 4
Total Burgos ............................................324
LEÓN
León ...................................................................................240
Alija de la Ribera ..................................................................... 1
Antimio de Arriba .................................................................... 2
Ardón .................................................................................... 1
Ardoncino .............................................................................. 4
Armunia ................................................................................. 1
Arnado ................................................................................... 1
Astorga .................................................................................12
Azadinos ................................................................................ 1
Barniedo de la Reina ............................................................... 1
Bembibre ............................................................................... 7
Boca de Huérgano .................................................................. 1
Boisán ................................................................................... 1
Boñar .................................................................................... 3
Borrenes ................................................................................ 1
Burbia .................................................................................... 1
Cabreros del Río ..................................................................... 1
Cacabelos .............................................................................. 2
Camponaraya ......................................................................... 1
Canedo .................................................................................. 1
Carbajal de la Legua ............................................................... 2
Carracedelo ............................................................................ 1
Castrocontrigo ........................................................................ 4
Celada de Cea ........................................................................ 1
Celadilla del Páramo ................................................................ 2
Cembranos ............................................................................. 1
Cimanes de la Vega ................................................................ 1
Cistierna ................................................................................ 5
Columbrianos ......................................................................... 1
Corullón ................................................................................. 2
Cuadros ................................................................................. 1
Cubillas de Arbás .................................................................... 1
Cubillos del Sil ........................................................................ 3
Dehesas ................................................................................. 1
Dragonte ................................................................................ 1
Fabero ................................................................................... 2
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Fresno de la Vega ................................................................... 2
Fuentesnuevas ....................................................................... 1
Garrafe de Torío ..................................................................... 1
Golpejar de la Sobarriba .......................................................... 1
Gordoncillo ............................................................................. 2
Grajal de Campos ................................................................... 2
Grajalejo de las Matas ............................................................. 1
Huergas de Gordón ................................................................. 2
Izagre .................................................................................... 1
La Acisa de las Arrimadas ........................................................ 1
La Bañeza .............................................................................. 2
La Majua ................................................................................ 1
La Pola de Gordón .................................................................. 1
La Robla ................................................................................ 3
La Seca .................................................................................. 1
La Virgen del Camino .............................................................. 3
Lorenzana .............................................................................. 2
Luyego ................................................................................... 1
Magaz de Arriba ...................................................................... 1
Mansilla de las Mulas ............................................................... 6
Mansilla del Páramo ................................................................ 2
Mansilla Mayor ........................................................................ 3
Manzaneda de Torío ................................................................ 1
Matachana ............................................................................. 1
Matallana de Valmadrigal ......................................................... 1
Matueca de Torío .................................................................... 2
Navatejera ............................................................................. 9
Noceda .................................................................................. 1
Nocedo de Curueño ................................................................ 1
Olleros de Sabero ................................................................... 4
Oteruelo de la Valdoncina ........................................................ 1
Palacios de Fontecha ............................................................... 1
Palacios del Sil ........................................................................ 2
Páramo del Sil ........................................................................ 1
Pedrún de Torío ...................................................................... 1
Pieros .................................................................................... 1
Pobladura de Fontecha ............................................................ 1
Pobladura del Bernesga ........................................................... 2
Ponferrada ............................................................................49
Prado de la Guzpeña ............................................................... 1
Puente Villarente .................................................................... 1
Quilós .................................................................................... 1
Quintana de Fuseros ............................................................... 1
Quintana de Rueda ................................................................. 1
Riego del Monte ...................................................................... 1
Riello ..................................................................................... 2
Rioseco de Tapia .................................................................... 1
Robles de la Valcueva ............................................................. 2
Sabero ................................................................................... 3
Sahagún ................................................................................ 1
Salas de la Ribera ................................................................... 1
San Andrés del Rabanedo .......................................................11
San Emiliano .......................................................................... 1
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
San Feliz de Órbigo ................................................................. 1
San Justo de la Vega ............................................................... 1
San Martín de Torres ............................................................... 1
San Miguel de las Dueñas ........................................................ 2
San Miguel del Camino ............................................................ 5
San Pedro de las Dueñas (Sahagún) ......................................... 1
San Román de Bembibre ......................................................... 1
San Román de la Vega ............................................................ 2
Santa María de Ordás .............................................................. 1
Santa María del Páramo ........................................................... 3
Santibáñez de la Isla ............................................................... 2
Santibáñez de Rueda .............................................................. 1
Santo Tomás de las Ollas ......................................................... 1
Santovenia de la Valdoncina .................................................... 5
Sariegos ................................................................................. 1
Serrilla ................................................................................... 1
Soguillo del Páramo ................................................................ 1
Sorriba del Esla ....................................................................... 2
Toldanos ................................................................................ 1
Tolibia de Abajo ...................................................................... 3
Toral de los Vados .................................................................. 1
Toreno ................................................................................... 1
Trobajo del Camino ................................................................23
Urdiales del Páramo ................................................................ 1
Val de San Lorenzo ................................................................. 2
Valbueno ................................................................................ 1
Valdefresno ............................................................................ 1
Valdefuentes del Páramo ......................................................... 1
Valdepiélago ........................................................................... 1
Valdevimbre ........................................................................... 1
Valencia de Don Juan .............................................................. 4
Vega de Espinareda ................................................................ 3
Veguellina de Cepeda .............................................................. 1
Veguellina de Órbigo ............................................................... 7
Vilecha ................................................................................... 1
Villabalter ............................................................................... 1
Villablino ...............................................................................19
Villacedré ............................................................................... 5
Villaestrigo del Páramo ............................................................ 1
Villafranca del Bierzo ............................................................... 1
Villager de Laciana .................................................................. 1
Villamañán ............................................................................. 2
Villamartín de la Abadía ........................................................... 1
Villanueva de la Tercia ............................................................ 1
Villanueva del Condado ........................................................... 2
Villaobispo de las Regueras .....................................................10
Villapadierna .......................................................................... 1
Villaquejida ............................................................................ 2
Villaquilambre ......................................................................... 1
Villar de los Barrios ................................................................. 1
Villarejo de Órbigo .................................................................. 1
Villarrabines ........................................................................... 1
Villarrín del Páramo ................................................................. 1
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Villarrodrigo de las Regueras .................................................... 2
Villaseca de Laciana ................................................................ 6
Villazala ................................................................................. 1
Viloria de la Jurisdicción .......................................................... 1
Zambroncinos del Páramo ....................................................... 1
Zotes del Páramo .................................................................... 1
Total León ...............................................608
PALENCIA
Palencia ................................................................................91
Aguilar de Campoo .................................................................. 3
Albalá de la Vega .................................................................... 1
Ampudia ................................................................................ 2
Arenillas de San Pelayo ........................................................... 1
Autilla del Pino ........................................................................ 2
Baltanás ................................................................................. 4
Barruelo de Santullán .............................................................. 1
Becerril de Campos ................................................................. 1
Becerril del Carpio ................................................................... 2
Boadilla del Camino ................................................................. 1
Calzada de los Molinos ............................................................ 1
Carrión de los Condes ............................................................. 2
Castrejón de la Peña ............................................................... 1
Cervera de Pisuerga ...............................................................11
Cevico de la Torre ................................................................... 2
Dueñas .................................................................................. 3
Espinosa de Cerrato ................................................................ 1
Fresno del Río ........................................................................ 1
Grijota ................................................................................... 1
Guardo .................................................................................. 4
Itero de la Vega ...................................................................... 1
Lantadilla ............................................................................... 2
Magaz de Pisuerga .................................................................. 4
Mazariegos ............................................................................. 1
Meneses de Campos ............................................................... 1
Paredes de Nava ..................................................................... 3
Poza de la Vega ...................................................................... 1
Quintanas de Hormiguera ........................................................ 1
Revilla de Campos ..................................................................16
Saldaña .................................................................................. 2
San Cebrián de Campos ........................................................... 1
San Cebrián de Mudá .............................................................. 2
Santa Cruz de Boedo ............................................................... 1
Santillana de Campos .............................................................. 1
Támara de Campos ................................................................. 2
Torquemada ........................................................................... 1
Torremormojón ...................................................................... 1
Valle de Cerrato ...................................................................... 1
Venta de Baños ...................................................................... 4
Villada ................................................................................... 1
Villalcázar de Sirga .................................................................. 2
Villalobón ............................................................................... 1
Villamartín de Campos ............................................................. 7
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Villamuriel de Cerrato .............................................................. 7
Villarramiel ............................................................................. 2
Villatoquite ............................................................................. 1
Villaviudas .............................................................................. 1
Villerías de Campos ................................................................. 5
Villoldo ................................................................................... 1
Total Palencia...........................................210
SALAMANCA
Salamanca ..........................................................................106
Alba de Tormes ...................................................................... 2
Aldeaseca de Armuña .............................................................. 1
Aldeatejada ...........................................................................32
Béjar ....................................................................................17
Cabrerizos .............................................................................. 4
Candelario .............................................................................. 2
Cantaracillo ............................................................................ 1
Carbajosa de la Sagrada .......................................................... 3
Carrascal de Barregas ............................................................. 1
Castellanos de Villiquera .......................................................... 1
Castillejo de Dos Casas ............................................................ 1
Cerralbo ................................................................................. 9
Ciudad-Rodrigo ....................................................................... 2
Doñinos de Salamanca ............................................................ 1
El Campo de Peñaranda .......................................................... 3
El Cerro ................................................................................. 1
El Cubo de Don Sancho ........................................................... 1
Gomecello .............................................................................. 1
Guijuelo ................................................................................. 1
Hinojosa de Duero .................................................................. 1
La Vellés ................................................................................ 1
Ledrada ................................................................................. 1
Miranda del Castañar .............................................................. 1
Mozarbez ............................................................................... 5
Muñoz ................................................................................... 1
Navasfrías .............................................................................. 1
Parada de Rubiales ................................................................. 1
Peñaranda de Bracamonte ....................................................... 1
Retortillo ................................................................................ 1
Robleda ................................................................................. 5
San Cristóbal de la Cuesta ....................................................... 1
Sanchotello ............................................................................ 1
Santa Marta de Tormes ..........................................................11
Santibáñez de Béjar ................................................................ 1
Tordillos ................................................................................. 1
Torresmenudas ....................................................................... 1
Valdecarros ............................................................................ 1
Valdelacasa ............................................................................ 1
Vallejera de Riofrío .................................................................. 1
Villamayor .............................................................................. 2
Vitigudino ............................................................................... 2
Total Salamanca.......................................232
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
SEGOVIA
Segovia .................................................................................55
Aldeanueva del Monte ............................................................. 1
Arroyo de Cuéllar .................................................................... 1
Ayllón .................................................................................... 1
Basardilla ............................................................................... 1
Cantalejo ............................................................................... 1
Casla ..................................................................................... 1
Cuéllar ................................................................................... 5
Domingo García ...................................................................... 1
El Espinar ............................................................................... 3
Espirdo .................................................................................. 1
Fuentemilanos ........................................................................ 1
Fuentepelayo .......................................................................... 2
Garcillán ................................................................................. 1
Hontalbilla .............................................................................. 1
Hontanares de Eresma ............................................................ 1
Ituero y Lama ......................................................................... 1
La Higuera ............................................................................. 2
La Lastrilla ............................................................................. 2
Lastras del Pozo ...................................................................... 4
Los Ángeles de San Rafael ....................................................... 1
Madrona ................................................................................ 9
Martín Muñoz de las Posadas ................................................... 3
Miguel Ibáñez ......................................................................... 2
Mozoncillo .............................................................................. 1
Nava de la Asunción ................................................................ 2
Navalmanzano ........................................................................ 2
Navas de Riofrío ..................................................................... 1
Ochando ................................................................................ 1
Otero de Herreros ................................................................... 8
Palazuelos de Eresma .............................................................. 6
Pinarnegrillo ........................................................................... 1
Sacramenia ............................................................................ 1
San Cristóbal de Segovia ......................................................... 4
San Ildefonso ......................................................................... 5
San Rafael .............................................................................. 3
Santiuste de San Juan Bautista ................................................ 1
Sauquillo de Cabezas .............................................................. 1
Sepúlveda .............................................................................. 2
Tabanera del Monte ................................................................ 1
Torrecaballeros ....................................................................... 2
Torredondo ............................................................................ 1
Trescasas ............................................................................... 1
Turégano ............................................................................... 3
Urueñas ................................................................................. 1
Valsaín ................................................................................... 1
Valverde del Majano ................................................................ 1
Villacorta ................................................................................ 1
Zamarramala .......................................................................... 2
Total Segovia ...........................................154
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
Soria .....................................................................................26
Ágreda ................................................................................... 1
Almazán ................................................................................. 3
Arcos de Jalón ........................................................................ 1
Borobia .................................................................................15
Carabantes ............................................................................. 1
Coscurita ................................................................................ 1
Covaleda ................................................................................ 2
Golmayo ................................................................................ 2
Matamala de Almazán ............................................................. 4
Medinaceli .............................................................................. 1
Piquera de San Esteban ........................................................... 1
Santa María de Huerta ............................................................. 1
Serón de Nágima .................................................................... 1
Torrubia de Soria .................................................................... 1
Total Soria .................................................61
VALLADOLID
Valladolid ............................................................................158
Arroyo de la Encomienda ........................................................10
Boecillo .................................................................................. 2
Bustillo de Chaves ................................................................... 1
Cabezón de Pisuerga ............................................................... 2
Campaspero ........................................................................... 3
Cigales ................................................................................... 7
Ciguñuela ............................................................................... 1
El Campillo ............................................................................. 1
Encinas de Esgueva ................................................................ 1
Herrera de Duero .................................................................... 1
Íscar ...................................................................................... 2
La Cistérniga .......................................................................... 6
La Santa Espina ...................................................................... 1
La Seca .................................................................................. 1
Laguna de Duero .................................................................... 8
Medina de Rioseco .................................................................. 1
Medina del Campo .................................................................22
Mojados ................................................................................. 4
Montealegre ........................................................................... 2
Mota del Marqués ................................................................... 1
Palacios de Campos ................................................................ 1
Pedrajas de San Esteban ......................................................... 1
Pedrosa del Rey ...................................................................... 1
Peñafiel .................................................................................. 3
Puente Duero ......................................................................... 1
San Miguel del Arroyo ............................................................. 1
Santovenia de Pisuerga ........................................................... 4
Simancas ............................................................................... 5
Tordesillas .............................................................................. 6
Torrecilla de la Orden .............................................................. 1
Torrelobatón .......................................................................... 1
Traspinedo ............................................................................. 1
Tudela de Duero ..................................................................... 2
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
Valdunquillo ........................................................................... 1
Viana de Cega ........................................................................ 1
Villalón de Campos .................................................................. 3
Villanueva de Duero ................................................................ 1
Zaratán .................................................................................. 5
Total Valladolid.........................................274
ZAMORA
Zamora .................................................................................68
Barcial del Barco ..................................................................... 1
Benavente .............................................................................17
Breto ..................................................................................... 1
Cabañas de Aliste ................................................................... 5
Cañizal ................................................................................... 2
Carrascal ................................................................................ 2
Casaseca de Campeán ............................................................. 1
Castrogonzalo ......................................................................... 1
Castronuevo de los Arcos ........................................................ 2
Coreses .................................................................................. 1
Cozcurrita de Sayago .............................................................. 1
El Castro de Alcañices ............................................................. 5
Fermoselle ............................................................................. 3
Formariz ................................................................................ 1
Fuentesaúco ........................................................................... 8
La Hiniesta ............................................................................. 1
La Torre del Valle .................................................................... 3
Manganeses de la Lampreana .................................................. 2
Manzanal del Barco ................................................................. 1
Micereces de Tera ................................................................... 1
Morales del Vino ..................................................................... 1
Muelas de los Caballeros .......................................................... 1
Muga de Sayago ..................................................................... 2
Palacios del Pan ...................................................................... 1
Palazuelo de Sayago ............................................................... 1
Peleas de Abajo ...................................................................... 3
Pereruela ............................................................................... 1
Puebla de Sanabria ................................................................. 1
Rabanales .............................................................................. 1
San Cebrián de Castro ............................................................. 1
Santa Cristina de la Polvorosa .................................................. 2
Santibáñez de Vidriales ............................................................ 1
Sarracín de Aliste .................................................................... 4
Toro ...................................................................................... 5
Trabazos ................................................................................ 8
Tudera ................................................................................... 1
Vidayanes .............................................................................. 3
Villafáfila ................................................................................ 1
Villalcampo ............................................................................. 2
Villalobos ............................................................................... 1
Villaralbo ................................................................................ 2
Total Zamora ...........................................170
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
ÁLAVA
Vitoria .................................................................................... 6
Llodio .................................................................................... 1
Total Álava.................................................. 7
ALICANTE
Alicante .................................................................................. 3
Total Alicante .............................................. 3
ASTURIAS
Oviedo ................................................................................... 5
Avilés ..................................................................................... 1
Candás .................................................................................. 1
Gijón ..................................................................................... 5
Gozón .................................................................................... 1
Luanco ................................................................................... 2
Mieres del Camino .................................................................. 2
Ujo ........................................................................................ 1
Villaviciosa ............................................................................. 1
Total Asturias .............................................19
BADAJOZ
Badajoz .................................................................................. 2
Total Badajoz .............................................. 2
BARCELONA
Barcelona ............................................................................... 4
El Prat de Llobregat ................................................................ 1
Hospitalet de Llobregat ........................................................... 3
La Llagosta.............................................................................. 3
Mataró ................................................................................... 1
Sabadell ................................................................................. 1
Sant Cugat del Vallés .............................................................. 1
Viladecans .............................................................................. 1
Vilanova i la Geltrú .................................................................. 1
Total Barcelona ..........................................16
CANTABRIA
Alceda - Corvera de Toranzo .................................................... 1
Castro-Urdiales ....................................................................... 2
Total Cantabria............................................ 3
CIUDAD REAL
Ciudad Real ............................................................................ 2
Puertollano ............................................................................. 1
Total Ciudad Real ........................................ 3
A CORUÑA
A Coruña................................................................................. 1
Santiago de Compostela .......................................................... 2
Total A Coruña ............................................ 3
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
CUENCA
Cuenca .................................................................................. 1
Total Cuenca............................................... 1
GIRONA
Cassa de la Selva .................................................................... 1
Total Girona ................................................ 1
GRANADA
Granada ................................................................................. 1
Total Granada ............................................. 1
GUADALAJARA
Guadalajara ............................................................................ 1
Azuqueca de Henares .............................................................. 1
Total Guadalajara ........................................ 2
GUIPÚZCOA
Orio ....................................................................................... 1
Usurbil ................................................................................... 1
Zizurkil ................................................................................... 1
Total Guipúzcoa........................................... 3
HUESCA
Graus ..................................................................................... 1
Perarrua ................................................................................. 1
Total Huesca ............................................... 2
JAÉN
Jaén ...................................................................................... 1
Total Jaén................................................... 1
MADRID
Madrid ..................................................................................65
Alcalá de Henares ................................................................... 3
Alcorcón ................................................................................. 8
Arganda ................................................................................. 1
Fuenlabrada ........................................................................... 3
Getafe ................................................................................... 2
Las Rozas de Madrid ................................................................ 1
Leganés ................................................................................. 1
Paracuellos de Jarama ............................................................. 1
Pozuelo de Alarcón .................................................................. 4
San Fernando de Henares ........................................................ 2
San Sebastián de los Reyes ..................................................... 1
Valdemoro ............................................................................. 1
Total Madrid...............................................93
MURCIA
Murcia ................................................................................... 1
Cartagena .............................................................................. 1
Total Murcia................................................ 2
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
NAVARRA
Pamplona ............................................................................... 1
Total Navarra .............................................. 1
LAS PALMAS
Las Palmas de Gran Canaria...................................................... 1
Telde ..................................................................................... 1
Total Las Palmas ......................................... 2
PONTEVEDRA
Vigo ....................................................................................... 1
Total Pontevedra ......................................... 1
LA RIOJA
Logroño ................................................................................. 2
Aguilar del Río Alhama ............................................................ 1
Total La Rioja.............................................. 3
SEVILLA
Sevilla .................................................................................... 1
Bormujos ............................................................................... 1
Total Sevilla ................................................ 2
TARRAGONA
Vila-Seca i Salou ..................................................................... 5
Total Tarragona........................................... 5
TOLEDO
Bargas ................................................................................... 1
Buenaventura ......................................................................... 1
Yunclillos ................................................................................ 1
Total Toledo................................................ 3
VALENCIA
Cullera ................................................................................... 5
Lliria ...................................................................................... 1
Riba-Roja de Turia .................................................................. 1
Total Valencia ............................................. 7
VIZCAYA
Bilbao .................................................................................... 7
Baracaldo ............................................................................... 5
Durango ................................................................................. 1
Galdakao ................................................................................ 1
Getxo .................................................................................... 2
Portugalete ............................................................................ 2
Total Vizcaya..............................................18
ZARAGOZA
Zaragoza ................................................................................ 6
Illueca ................................................................................... 1
Total Zaragoza ............................................ 7
INFORME 2011 ESTADÍSTICA TERRITORIAL
Procurador del Común de Castilla y León
ARGENTINA
Acassuso ................................................................................ 1
Total Argentina............................................ 1
ESTADOS UNIDOS
Virginia Beach ........................................................................ 1
Total Estados Unidos ................................... 1
FRANCIA
París ...................................................................................... 1
Urrugne ................................................................................. 1
Total Francia ............................................... 2
ITALIA
Bari ........................................................................................ 1
Palo del Colle (Bari) ................................................................ 1
Total Italia .................................................. 2
ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE QUEJAS SEGÚN SU AUTOR
Colectivo .....................................................257 11%
Individual ..................................................2047 85%
Varios firmantes ...........................................104 4%
Anónimo......................................................... 3 0%
TOTAL.......................................................2411
DISTRIBUCIÓN DE QUEJAS SEGÚN SU AUTOR
4% 0%
85%
11%
Colectivo
Individual
Varios firmantes
Anónimo
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS DE AUTOR INDIVIDUAL SEGÚN EL SEXO
Hombre.....................................................1115 54%
Mujer ..........................................................932 46%
TOTAL.......................................................2047
DISTRIBUCIÓN DE LAS QUEJAS DE AUTOR INDIVIDUAL
54%
46%
Hombre
Mujer
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL DE LAS QUEJAS PROCEDENTES
DE CASTILLA Y LEÓN SEGÚN SU AUTOR
ÁVILA
Colectivo ...................................................... 23 19%
Individual ..................................................... 94 76%
Hombre............................ 60 64%
Mujer ............................... 34 36%
Varios firmantes .............................................. 6 5%
TOTAL....................................................... 123
ÁVILA
19%
48%
28%
5%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
BURGOS
Colectivo ...................................................... 26 8%
Individual ....................................................278 86%
Hombre................................... 131 47 %
Mujer ...................................... 147 53%
Varios firmantes ............................................ 20 6%
TOTAL....................................................... 324
BURGOS
8%
40%
46%
6%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
Colectivo ...................................................... 66 11%
Individual ....................................................529 87%
Hombre................................... 318 60%
Mujer ...................................... 211 40%
Varios firmantes ............................................ 13 2%
TOTAL....................................................... 608
LEÓN
11%
52%
35%
2%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
PALENCIA
Colectivo ...................................................... 47 22%
Individual ....................................................157 75%
Hombre..................................... 92 59%
Mujer ........................................ 65 41%
Varios firmantes .............................................. 6 3%
TOTAL....................................................... 210
PALENCIA
22%
44%
31%
3%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
SALAMANCA
Colectivo ...................................................... 11 5%
Individual ....................................................207 89%
Hombre................................... 100 48%
Mujer ...................................... 107 52%
Varios firmantes ............................................ 14 6%
TOTAL....................................................... 232
SALAMANCA
5%
43%
46%
6%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
SEGOVIA
Colectivo ...................................................... 12 8%
Individual ....................................................136 88%
Hombre..................................... 63 46%
Mujer ........................................ 73 54%
Varios firmantes .............................................. 6 4%
TOTAL....................................................... 154
SEGOVIA
4%
47% 41%
8%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
Colectivo ........................................................ 1 2%
Individual ..................................................... 59 97%
Hombre..................................... 26 44%
Mujer ........................................ 33 56%
Varios firmantes .............................................. 1 2%
TOTAL.........................................................61
SORIA
2%
53%
43%
2%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios firmantes
VALLADOLID
Colectivo ...................................................... 34 12%
Individual ....................................................228 83%
Hombre................................ 118 ....52%
Mujer ................................... 110 ....48%
Varios firmantes ............................................ 12 4%
TOTAL....................................................... 274
VALLADOLID
12%
44%
40%
4%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
ZAMORA
Colectivo ...................................................... 18 11%
Individual ....................................................139 82%
Hombre..................................... 86 62%
Mujer ........................................ 53 38%
Varios firmantes ............................................ 13 8%
TOTAL....................................................... 170
ZAMORA
11%
50%
31%
8%
Colectivo
Hombre
Mujer
Varios Firmantes
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS POR COLECTIVOS
A Función Pública .............................................................14 5%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales...............67 26%
C Fomento.......................................................................41 16%
D Medio Ambiente............................................................45 18%
E Educación.....................................................................10 4%
F Cultura, Turismo y Deportes...........................................12 5%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social................ 8 3%
H Agricultura y Ganadería .................................................. 6 2%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................20 8%
J Sanidad y Consumo .......................................................22 9%
K Justicia.......................................................................... 1 0%
L Interior, Extranjería y Emigración....................................10 4%
M Hacienda ...................................................................... 1 0%
TOTAL ..........................................................................257
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR COLECTIVOS
1
10
1
22
20
6
8
12
10
45
41
67
14
0 10 20 30 40 50 60 70 80
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS DE AUTOR INDIVIDUAL
A Función Pública ...........................................................294 14%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales.............279 14%
C Fomento.....................................................................289 14%
D Medio Ambiente..........................................................300 15%
E Educación.....................................................................80 4%
F Cultura, Turismo y Deportes...........................................89 4%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social.............133 6%
H Agricultura y Ganadería .................................................55 3%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ..............154 8%
J Sanidad y Consumo .......................................................95 5%
K Justicia.........................................................................53 3%
L Interior, Extranjería y Emigración..................................106 5%
M Hacienda ...................................................................120 6%
TOTAL......................................................................... 2047
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS DE AUTOR
INDIVIDUAL
120
106
53
95
154
55
133
89
80
300
289
279
294
0 50 100 150 200 250 300 350
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS POR HOMBRES
A Función Pública .............................................................98 9%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales.............166 15%
C Fomento.....................................................................167 15%
D Medio Ambiente..........................................................169 15%
E Educación.....................................................................40 4%
F Cultura, Turismo y Deportes...........................................56 5%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social...............80 7%
H Agricultura y Ganadería .................................................46 4%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................72 6%
J Sanidad y Consumo .......................................................41 4%
K Justicia.........................................................................29 3%
L Interior, Extranjería y Emigración....................................69 6%
M Hacienda .....................................................................82 7%
TOTAL......................................................................... 1115
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR HOMBRES
82
69
29
41
72
46
80
56
40
169
167
166
98
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
M
L
K
J
I
H
G
F
E
D
C
B
A
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR MUJERES
A Función Pública ...........................................................196 21%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales.............113 12%
C Fomento.....................................................................122 13%
D Medio Ambiente..........................................................131 14%
E Educación.....................................................................40 4%
F Cultura, Turismo y Deportes...........................................33 4%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social...............53 6%
H Agricultura y Ganadería .................................................. 9 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................82 9%
J Sanidad y Consumo .......................................................54 6%
K Justicia.........................................................................24 3%
L Interior, Extranjería y Emigración....................................37 4%
M Hacienda .....................................................................38 4%
TOTAL...........................................................................932
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR MUJERES
38
37
24
54
82
9
53
33
40
131
122
113
196
0 50 100 150 200 250
M
K
I
G
E
C
A
INFORME 2011 ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS POR VARIOS
FIRMANTES
A Función Pública.............................................................. 6 6%
B Régimen Jurídico de las CC LL, Bienes y Servicios Municipales...............38 37%
C Fomento.......................................................................19 18%
D Medio Ambiente............................................................13 13%
E Educación...................................................................... 8 8%
F Cultura, Turismo y Deportes............................................ 2 2%
G Industria, Comercio, Empleo y Seguridad Social................ 6 6%
H Agricultura y Ganadería .................................................. 1 1%
I Familia, Igualdad de oportunidades y Juventud ................. 2 2%
J Sanidad y Consumo ........................................................ 1 1%
K Justicia.......................................................................... 2 2%
L Interior, Extranjería y Emigración..................................... 3 3%
M Hacienda ...................................................................... 3 3%
TOTAL...........................................................................104
DISTRIBUCIÓN POR ÁREA DE LAS QUEJAS PRESENTADAS
POR VARIOS FIRMANTES
3
3
2
1
2
1
6
2
8
13
19
38
6
0 5 10 15 20 25 30 35 40
M
K
I
G
E
C
A
ESTADÍSTICAS DE TRAMITACIÓN
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ESTADÍSTICAS DE TRAMITACIÓN
(Datos a 31 de diciembre de 2011)
Durante 2011, se ha continuado con la tramitación de 966 quejas procedentes de años
anteriores y se han tramitado total o parcialmente 2411 quejas recibidas en 2011.
A fecha 31 de diciembre de 2011 continuaba la tramitación de 98 expedientes de años
anteriores y la de 748 expedientes de 2011, lo que supone que continuaban abiertos un total de
846 expedientes. Los datos de tramitación que ofrecemos en este apartado corresponden
exclusivamente a quejas de 2011.
Debido a la acumulación de expedientes por coincidencia del contenido, un total de 488
quejas recibidas durante 2011 se tramitaron como 34 expedientes. Los datos se facilitan en los
apartados correspondientes como “acumuladas a otros expedientes”.
SITUACIÓN DE LAS QUEJAS DE 2011
Quejas abiertas .................................................... 748 31%
Quejas cerradas ..................................................1663 69%
TOTAL................................................................2411
SITUACIÓN DE LAS QUEJAS DE 2011
69%
31%
Abiertas
Cerradas
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS DE 2011
Admitidas ............................................................ 975 40%
Rechazadas ......................................................... 410 17%
Acumuladas a otros expedientes............................ 454 19%
Trasladadas a otros organismos............................. 230 10%
Cerradas sin tramitación(1)..................................... 115 5%
En estudio ........................................................... 227 9%
TOTAL................................................................2411
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS DE 2011
40%
17%
19%
10%
5%
9%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exp.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
Admitidas ............................................................ 435 37%
Rechazadas.......................................................... 163 14%
Acumuladas a otros exptes. .................................. 427 36%
Trasladadas a otros organismos.................................4 0%
Cerradas sin tramitación.......................................... 53 5%
En estudio ............................................................. 89 8%
TOTAL................................................................1171
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA
ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
37%
14%
36%
0%
5% 8%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exp.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
(1) Quejas archivadas por diversas causas previamente a su admisión o rechazo
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
Admitidas a mediación ..............................................1 0%
Rechazadas.............................................................. 4 2%
Trasladadas a otros organismos (en ocasiones previa
admisión a mediación) .......................................... 226 85%
Cerradas sin tramitación.......................................... 29 11%
En estudio ............................................................... 6 2%
TOTAL................................................................. 266
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA
ADMINISTRACIÓN CENTRAL
11% 2%
85%
2%
0%
Admitidas
Rechazadas
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Admitidas ............................................................ 539 59%
Rechazadas.......................................................... 182 20%
Acumuladas a otros exptes. .................................... 27 3%
Cerradas sin tramitación.......................................... 33 4%
En estudio ........................................................... 127 14%
TOTAL................................................................. 908
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL
59%
20%
3%
4% 14%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exp.
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Rechazadas............................................................ 19 100%
TOTAL................................................................... 19
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS QUE AFECTAN A LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
100%
Rechazadas
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS POR ÁREA
ÁREA A. FUNCIÓN PÚBLICA
Admitidas .............................................................. 87 28%
Rechazadas............................................................ 47 15%
Acumuladas a otros expedientes. ........................... 143 46%
Trasladadas a otros organismos............................... 13 4%
Cerradas sin tramitación............................................9 3%
En estudio ............................................................. 15 5%
TOTAL................................................................. 314
ÁREA A
28%
45% 15%
4%
3% 5%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA B. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES LOCALES, BIENES Y SERVICIOS
MUNICIPALES
Admitidas ............................................................ 202 52%
Rechazadas.......................................................... 100 26%
Acumuladas a otros exptes...................................... 11 3%
Trasladadas a otros organismos.................................3 1%
Cerradas sin tramitación............................................5 1%
En estudio ............................................................. 65 17%
TOTAL................................................................. 386
ÁREA B
52%
26%
3%
1%
1%
17%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA C. FOMENTO
Admitidas ............................................................ 145 42%
Rechazadas............................................................ 33 9%
Acumuladas a otros expedientes. ............................. 66 19%
Trasladadas a otros organismos............................... 36 10%
Cerradas sin tramitación.......................................... 35 10%
En estudio ............................................................. 34 10%
TOTAL................................................................. 349
ÁREA C
42%
19% 9%
10%
10%
10%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA D. MEDIO AMBIENTE
Admitidas ............................................................ 124 35%
Rechazadas............................................................ 21 6%
Acumuladas a otros expedientes. ........................... 158 44%
Trasladadas a otros organismos.................................6 2%
Cerradas sin tramitación.......................................... 30 8%
En estudio ............................................................. 19 5%
TOTAL................................................................. 358
ÁREA D
35%
44% 6%
2% 8% 5%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA E. EDUCACIÓN
Admitidas .............................................................. 48 49%
Rechazadas............................................................ 20 20%
Acumuladas a otros expedientes. . ........................... 15 15%
Trasladadas a otros organismos.................................6 6%
Cerradas sin tramitación............................................4 4%
En estudio ............................................................... 5 5%
TOTAL................................................................... 98
ÁREA E
6% 4% 5%
15%
20%
50%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA F. CULTURA, TURISMO Y DEPORTES
Admitidas .............................................................. 12 12%
Rechazadas............................................................ 51 50%
Acumuladas a otros expedientes................................1 1%
Trasladadas a otros organismos.................................4 4%
En estudio ............................................................. 35 34%
TOTAL................................................................. 103
ÁREA F
12%
49%
1%
4%
34% Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA G. INDUSTRIA, COMERCIO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Admitidas .............................................................. 45 31%
Rechazadas............................................................ 33 22%
Acumuladas a otros expedientes.............................. 15 10%
Trasladadas a otros organismos............................... 41 28%
Cerradas sin tramitación............................................6 4%
En estudio ............................................................... 7 5%
TOTAL................................................................. 147
ÁREA G
31%
10% 22%
28%
4% 5%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA H. AGRICULTURA Y GANADERÍA
Admitidas .............................................................. 34 55%
Rechazadas............................................................ 13 21%
Acumuladas a otros expedientes................................7 11%
Trasladadas a otros organismos.................................4 6%
Cerradas sin tramitación............................................1 2%
En estudio ............................................................... 3 5%
TOTAL................................................................... 62
ÁREA H
55%
21%
11%
6% 2% 5%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA I. FAMILIA, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y JUVENTUD
Admitidas ............................................................ 122 69%
Rechazadas............................................................ 17 10%
Acumuladas a otros expedientes................................1 1%
Trasladadas a otros organismos............................... 10 6%
Cerradas sin tramitación.......................................... 13 7%
En estudio ............................................................. 13 7%
TOTAL................................................................. 176
ÁREA I
69%
10%
1%
6%
7%
7%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA J. SANIDAD Y CONSUMO
Admitidas .............................................................. 64 54%
Rechazadas............................................................ 12 10%
Acumuladas a otros expedientes. ............................. 29 25%
Trasladadas a otros organismos.................................3 3%
Cerradas sin tramitación............................................2 2%
En estudio ............................................................... 8 7%
TOTAL................................................................. 118
ÁREA J
2% 7% 3%
25%
10%
53%
Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA K. JUSTICIA
Rechazadas ................................................................ 22 39%
Trasladadas a otros organismos................................. 32 57%
Cerradas sin tramitación ............................................... 1 2%
En estudio...................................................................... 1 2%
TOTAL......................................................................... 56
ÁREA K
39%
57%
2%2%
Rechazadas
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
ÁREA L. INTERIOR, EXTRANJERÍA Y EMIGRACIÓN
Admitidas .............................................................. 41 34%
Rechazadas............................................................ 18 15%
Trasladadas a otros organismos............................... 46 38%
Cerradas sin tramitación............................................6 5%
En estudio ............................................................... 9 8%
TOTAL................................................................. 120
ÁREA L
34%
15%
38%
5% 8%
Admitidas
Rechazadas
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
ÁREA M. HACIENDA
Admitidas .............................................................. 51 41%
Rechazadas............................................................ 23 19%
Acumuladas a otros expedientes. ...............................8 6%
Trasladadas a otros organismos............................... 26 21%
Cerradas sin tramitación............................................3 2%
En estudio ............................................................. 13 10%
TOTAL................................................................. 124
ÁREA M
10%
2%
21%
6%
19%
42% Admitidas
Rechazadas
Acumuladas a otros exptes.
Remitidas a otros organismos
Cerradas sin tramitación
En estudio
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
SITUACIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE 2011 ADMITIDOS A TRÁMITE
Expedientes en los que se ha dictado resolución ........................ 425 44%
Expedientes concluidos por solución del problema........................ 99 10%
Actuaciones suspendidas por diversas causas
(sub iudice, duplicidad DP, desistimiento del int. ...) ............... 39 4%
Expedientes archivados por falta de información de la Admón. ...... 18 2%
Expedientes en fase de tramitación........................................... 394 40%
TOTAL.................................................................................... 975
SITUACIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE 2011 ADMITIDOS A
TRÁMITE
40%
2% 4% 10%
44% Resolución
Solución
Suspendidas
Archivados por falta de información
En tramitación
RESOLUCIONES DICTADAS EN EXPEDIENTES DE 2011
Resoluciones motivadas de archivo por inexistencia de
irregularidad de la Administración............................................. 209 48%
Resoluciones en las que se dirige recomendación,
recordatorio de deberes legales o sugerencia a la
Administración ........................................................................ 225 52%
TOTAL................................................................................... 4341
RESOLUCIONES DICTADAS EN EXPEDIENTES DE 2011
52%
48%
Resoluciones a la Administración
Resoluciones de archivo por
ausencia de irregularidad
1 El número total de resoluciones dictadas por el Procurador del Común en expedientes de 2011 es mayor que el número de
expedientes en los que se ha dictado resolución (dato que aparece más arriba) debido a que en algún expediente se ha dictado más de
una resolución.
INFORME 2011 ESTADÍSTICA DE TRAMITACIÓN
Procurador del Común de Castilla y León
MOTIVOS DE RECHAZO DE LAS QUEJAS
Acto de trámite ...................................................... 14 3%
Autor anónimo ......................................................... 3 1%
Asunto entre particulares ........................................ 41 10%
Asunto sub iudice ................................................... 41 10%
Existencia de pronunciamiento anterior del PC .......... 62 15%
Información insuficiente por parte del interesado ...... 69 17%
Duplicidad con el Defensor del Pueblo........................ 2 0%
No irregularidad ..................................................... 75 18%
Otros................................................................... 103 25%
TOTAL................................................................. 410
MOTIVOS DE RECHAZO DE LAS QUEJAS
26%
3% 1%
10%
10%
15%
17%
0%
18%
Acto de trámite
Autor anónimo
Asunto entre particulares
Asunto sub iudice
Existencia de pronunciamiento anterior del PC
Información insuf. por parte del interesado
Duplicidad con el Defensor del Pueblo
No irregularidad
Otros
RESOLUCIONES DICTADAS
POR EL PROCURADOR DEL COMÚN DURANTE 2011
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
RESOLUCIONES DICTADAS POR EL PROCURADOR DEL COMÚN
DURANTE 2011
(correspondientes tanto a expedientes a instancia de parte y de oficio de 2011 como
a expedientes procedentes de años anteriores)
Resoluciones dictadas durante 2011 .............................................1064
Resoluciones motivadas de archivo por
inexistencia de irregularidad.............................. 468 44%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales o sugerencia a la Administración ............ 596 56%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................438
Aceptadas............................................ 286 65%
Aceptadas parcialmente ..........................49 11%
No aceptadas....................................... 103 24%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ...............................116
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ...... 38
Exptes. con resolución archivados por otras causas..................... 4
RESPUESTA DE LAS ADMINISTRACIONES A LAS
RESOLUCIONES
6% 1%
19%
74%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución archivados
sin contestación
Expedientes con resolución archivados
por otras causas
ACEPTACIÓN POR LAS ADMINISTRACIONES DE LAS
RESOLUCIONES
24%
11% 65%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
(correspondientes tanto a expedientes a instancia de parte y de oficio de 2011 como
a expedientes procedentes de años anteriores)
Resoluciones dictadas durante 2011 ...............................................420
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 194 46%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 226 54%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................198
Aceptadas............................................ 120 61%
Aceptadas parcialmente ..........................24 12%
No aceptadas.........................................54 27%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 26
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ....... 21
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA A LAS
RESOLUCIONES
87%
12%
1%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución archivados
sin contestación
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA DE
LAS RESOLUCIONES
61%
12%
27%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
1 Con posterioridad a la fecha de cierre del Informe se recibió contestación a estas dos resoluciones.
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
(correspondientes tanto a expedientes a instancia de parte y de oficio de 2011 como
a expedientes procedentes de años anteriores)
Resoluciones dictadas durante 2011 ...............................................644
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 274 43%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 370 57%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................240
Aceptadas............................................ 166 69%
Aceptadas parcialmente ..........................25 10%
No aceptadas.........................................49 20%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 90
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ...... 36
Exptes. con resolución archivados por otras causas..................... 4
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL A LAS
RESOLUCIONES
65%
24%
10% 1%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución
archivados sin contestación
Expedientes con resolución
archivados por otras causas
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LAS
RESOLUCIONES
70%
10%
20%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
RESOLUCIONES DICTADAS POR EL PROCURADOR DEL COMÚN DURANTE 2011
Resoluciones dictadas durante 2011 .............................................1002
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 457 46%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 545 54%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................402
Aceptadas............................................ 268 67%
Aceptadas parcialmente ..........................39 10%
No aceptadas.........................................95 24%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ...............................101
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ...... 38
Exptes. con resolución archivados por otras causas..................... 4
RESPUESTA DE LAS ADMINISTRACIONES A LAS RESOLUCIONES EN
EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
73%
19%
7% 1% Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución
archivados sin contestación
Expedientes con resolución
archivados por otras causas
ACEPTACIÓN POR LAS ADMINISTRACIONES DE LAS RESOLUCIONES
EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
10% 66%
24%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
Resoluciones dictadas durante 2011 ...............................................395
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 191 48%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 204 52%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................177
Aceptadas............................................ 108 61%
Aceptadas parcialmente ..........................23 13%
No aceptadas.........................................46 26%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 25
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ........ 2
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
87%
12%
1%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución
archivados sin contestación
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA DE
LAS RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE
PARTE
61%
13%
26%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Resoluciones dictadas durante 2011 ...............................................607
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ............................................... 266 44%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ......... 341 56%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ...........................................225
Aceptadas............................................ 160 71%
Aceptadas parcialmente ..........................16 7%
No aceptadas.........................................49 22%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 76
Exptes. archivados por falta de respuesta finalizado el plazo ...... 36
Exptes. con resolución archivados por otras causas..................... 4
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
66%
22%
11% 1%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
Expedientes con resolución
archivados sin contestación
Expedientes con resolución
archivados por otras causas
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES A INSTANCIA DE PARTE
71%
7%
22%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES DE OFICIO
RESOLUCIONES DICTADAS POR EL PROCURADOR DEL COMÚN DURANTE 2011
Resoluciones dictadas durante 2011 ................................................. 62
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad .................................................11 18%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ..........512 82%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ............................................ 36
Aceptadas..............................................18 50%
Aceptadas parcialmente ..........................10 28%
No aceptadas...........................................8 22%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 15
RESPUESTA DE LAS ADMINISTRACIONES A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
71%
29%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de contestación
ACEPTACIÓN POR LAS ADMINISTRACIONES DE LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
60%
33%
7%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
2 Contamos una sola resolución en numerosos casos en los cuales se dirigió resolución con el mismo contenido a
diversas entidades según criterios de población, competencias, provincia u otros. En estos casos las hemos computado
como “aceptadas parcialmente” cuando unas entidades han aceptado la resolución y otras no la han aceptado o no han
contestado.
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES DE OFICIO
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
Resoluciones dictadas durante 2011 ................................................ 25
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ...................................................3 12%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ...........22 88%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ............................................ 21
Aceptadas..............................................12 57%
Aceptadas parcialmente ............................1 5%
No aceptadas...........................................8 38%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 .................................. 1
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
95%
5%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de
contestación
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA DE
LAS RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
57%
5%
38%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
Resoluciones no aceptadas
INFORME 2011 RESOLUCIONES
Procurador del Común de Castilla y León
EXPEDIENTES DE OFICIO
RESOLUCIONES DIRIGIDAS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Resoluciones dictadas durante 2011 ................................................ 37
Resoluciones de archivo por inexistencia
de irregularidad ...................................................8 22%
Resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes
legales y sugerencias a la Administración ...........29 78%
Respuesta de las Administraciones a las resoluciones en las que se formulaba
recomendación, recordatorio de deberes legales o sugerencia a la Administración
Contestadas a fecha 31/12/2011 ............................................ 15
Aceptadas................................................6 40%
Aceptadas parcialmente ............................9 60%
Pendientes de contestación a 31/12/2011 ................................ 14
RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL A LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
52%
48%
Resoluciones contestadas
Resoluciones pendientes de contestación
ACEPTACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LAS
RESOLUCIONES EN EXPEDIENTES DE OFICIO
60%
40%
Resoluciones aceptadas
Resoluciones aceptadas parcialmente
DATOS COMPARATIVOS DE LAS QUEJAS
RECIBIDAS DURANTE LOS ÚLTIMOS
AÑOS DE FUNCIONAMIENTO DEL
PROCURADOR DEL COMÚN
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
NÚMERO DE QUEJAS RECIBIDAS
QUEJAS RECIBIDAS POR AÑO
2090
2617
2028
2334
2484
1656
2411
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LAS QUEJAS
ÁVILA
109
187
129
105
130
93
123
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
BURGOS
272
315
261
254
343
244
324
0 50 100 150 200 250 300 350 400
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
LEÓN
498
580
477
613
608
518
608
0 100 200 300 400 500 600 700
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
PALENCIA
160
176
129
154
150
147
210
0 50 100 150 200 250
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
SALAMANCA
229
241
236
166
230
176
232
0 50 100 150 200 250 300
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
SEGOVIA
124
139
115
177
194
104
154
0 50 100 150 200 250
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
SORIA
56
92
66
88
63
87
61
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VALLADOLID
344
557
335
444
378
248
274
0 100 200 300 400 500 600
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
ZAMORA
122
156
108
152
147
115
170
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
DISTRIBUCIÓN DE QUEJAS POR ADMINISTRACIÓN
QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
808
1287
856
849
1000
667
1171
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
838
953
850
1095
1009
941
908
0 200 400 600 800 1000 1200
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
254
252
197
254
246
257
266
0 50 100 150 200 250 300
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
QUEJAS QUE AFECTAN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
112
55
64
55
152
20
19
0 20 40 60 80 100 120 140 160
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
ESTADÍSTICA SOCIOLÓGICA
QUEJAS DE AUTOR COLECTIVO
279
224
247
288
245
226
257
0 50 100 150 200 250 300 350
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
QUEJAS DE AUTOR INDIVIDUAL
1781
2379
1687
1967
2151
1639
2047
0 500 1000 1500 2000 2500
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
QUEJAS DE VARIOS FIRMANTES
74
82
84
104
0 20 40 60 80 100 120
2008
2009
2010
2011
QUEJAS PRESENTADAS POR MUJERES
727
1160
748
859
1010
701
932
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
INFORME 2011 ESTADÍSTICA COMPARATIVA
Procurador del Común de Castilla y León
QUEJAS PRESENTADAS POR HOMBRES
1054
1219
939
1108
1141
938
1115
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
ANEXO
LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE
2011
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
DEL EJERCICIO 2011
La Ley 2/1994, de 9 de marzo, del Procurador del Común de Castilla y Léon, dispone
en su artículo 31.1.c) que, junto al Informe Anual de las actuaciones llevadas a cabo por el
Comisionado Parlamentario, se presente a la Cámara Legislativa, en escrito anexo, la
liquidación de su presupuesto.
En consecuencia, a continuación se expone la liquidación de los recursos económicos
correspondientes al ejercicio 2011.
De toda la documentación contable se dará traslado a la Intervención de las Cortes de
Castilla y León, como instrumento de control y transparencia en la gestión de la dotación
presupuestaria de la Institución del Procurador del Común de Castilla y León para la emisión del
correspondiente informe.
La liquidación del presupuesto consta de:
I. INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO DEL PROCURADOR DEL
COMÚN DE CASTILLA Y LEÓN DURANTE EL EJERCICIO 2011.
II. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS.
III. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS.
IV. ESTADO DE EJECUCIÓN POR CAPÍTULOS.
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
I. INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO DEL PROCURADOR DEL
COMÚN DE CASTILLA Y LEÓN DURANTE EL EJERCICIO 2011
1. PRESUPUESTO
El Presupuesto del Procurador del Común de Castilla y León para el ejercicio 2011
aparece en la sección 10 del presupuesto consolidado de la Comunidad Autónoma de Castilla y
León. Fue aprobado por el pleno de las Cortes de Castilla y León en sesiones celebradas los
días 20 y 21 diciembre de 2010, y publicado en el BOCYL nº 251 de fecha 30 de diciembre del
mismo año, como Ley 20/2010 de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la
Comunidad Autónoma de Castilla y León para 2011.
El presupuesto se presentó equilibrado, con igual dotación en ingresos que en gastos,
cifrado en 2.669.464,00 €.
2. LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
2.1. INGRESOS
2.1.1. PREVISIÓN INICIAL
Los ingresos presupuestados para el ejercicio 2011 ascienden a 2.669.464,00 €:
Cap.
Cap.IV.- Transferencias corrientes.......................... 2.669.464,00
Total previsión inicial:............................................ 2.669.464,00
2.1.2. PREVISIÓN DEFINITIVA
Los ingresos definitivos alcanzan la cantidad de 4.740.301,18 € recogidos en la
previsión actual o definitiva:
Cap.
IV....... Transferencias corrientes ........................... 2.669.464,00
VIII .... Remanente de tesorería año 2010 y reint. . . .2.070.837,18
Total previsión definitiva ................................4.740.301,18
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
-
2.1.3. DERECHOS RECONOCIDOS
En este apartado se recogen los ingresos devengados a favor del Procurador del
Común de Castilla y León, independientemente de su cobro. En esta Institución los ingresos
están constituidos principalmente transferencias corrientes, ingresos patrimoniales y reintegro
de anticipos concedidos al pesonal que generan el derecho a ser cobrados con la aprobación del
presupuesto. El total de los derechos reconocidos es de 2.720.862,14 €.
Por capítulos :
Cap.
IV........Transferencias corrientes............................. 2.669.464,00
V.........Ingresos patrimoniales .................................... 37.228,31
VIII .....Reintegros de anticipos ................................... 14.169,83
Total derechos reconocidos .............................2.720.862,14
2.1.4. RECAUDACIÓN LÍQUIDA
Con posterioridad al devengo o nacimiento de los derechos, se materializan los
ingresos, suma de los cuales expone este apartado.
Este flujo monetario se recoge mensualmente en las actas de arqueo, cuyos datos
coinciden con el diario de ingresos y con los movimientos de las cuentas bancarias, más la
existencia en caja.
Su resumen por capítulos es como sigue:
Cap.
IV........Transferencias corrientes............................. 2.669.464,00
V.........Ingresos patrimoniales .................................... 37.228,31
VIII .....Reintegros de anticipos ................................... 14.169,83
Total recaudación líquida.................................2.720.862,14
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
-
2.1.5. ESTADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS
Refleja la diferencia entre la previsión inicial (epígrafe 2.1.1) y la previsión definitiva
(epígrafe 2.1.2.) y entre la previsión inicial (epígrafe 2.1.1.) y los derechos reconocidos
(epígrafe 2.1.3), formando parte del superávit si es positivo o del déficit en caso contrario.
El estado de ejecución de ingresos ofrece un saldo positivo de 47.398,14 €.
Cap.
V.........Ingresos patrimoniales .................................... 37.228,31
VIII .....Reintegro anticipos.......................................... 10.169,83
Total estado de ejecución .....................................47.398,14
El estado de ejecución nos ofrece, como se indica anteriormente, las variaciones que
se han producido entre los derechos o ingresos liquidados y la previsión actual o definitiva,
independientemente de que estén recaudados o pendientes de cobro.
2.2. GASTOS
2.2.1. PREVISIÓN INICIAL
Al partir de un presupuesto equilibrado, la previsión inicial de gastos, al igual que de
los ingresos, asciende a 2.669.464,00 €, con la siguiente distribución por capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal...................................... 2.184.752,00
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios.......... 439.528,00
VI........Inversiones reales ........................................... 41.184,00
VIII .....Activos financieros .......................................... 4.000,00
Total previsión inicial .......................................2.669.464,00
-
2.2.2. MODIFICACIONES
En general, las modificaciones del presupuesto de gastos tienen como finalidad dotar
a las partidas de crédito suficiente para afrontar las necesidades de funcionamiento del
Procurador del Común de Castilla y León. Sin embargo, en este ejercicio y de forma excepcional
y atípica se produjo una modificación destinada, única y exclusivamentae, a reintegrar a las
Cortes de Castilla y León una parte substancial (1.500.000,00 €) del remanente de Tesorería del
año 2010:
Cap.
I..........Gastos de personal...................................... - 17.000,00
II.........Gastos ctes. En bienes y servicios ..................181.837,18
IV........Transferencias corrientes.............................1.500.000,00
VI........Inversiones reales ..........................................385.000,00
VIII .....Activos financieros ...........................................21.000,00
Total modificaciones.........................................2.070.837,18
2.2.3. PREVISIÓN DEFINITIVA
El Presupuesto actual o definitivo incluye la previsión inicial y el resultado de las
modificaciones y transferencias de créditos aprobadas durante el ejercicio, por lo que la
previsión definitiva asciende a 4.740.301,18 € siendo por capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal......................................2.167.752,00
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios.......... 621.365,18
IV........Transferencias corrientes.............................1.500.000,00
VI........Inversiones reales ..........................................426.184,00
VIII .....Activos financieros ...........................................25.000,00
Total previsión definitiva ................................4.740.301,18
-
2.2.4. OBLIGACIONES RECONOCIDAS
Las obligaciones netas reconocidas durante el ejercicio 2011 ascienden a
3.882.989,03 €, que comparadas con los derechos liquidados, cifrados en 2.720.862,14 €, y con
los créditos financiados con el remanente de Tesorería del año 2010, cifrados en 1.523.532,07,
nos da una diferencia de 361.405,18 € que constituye el resultado presupuestario del ejercicio
2011.
El resumen por capítulos es como sigue:
Cap.
I..........Gastos de personal......................................1.873.802,37
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios.......... 402.469,71
IV........Transferencias corrientes.............................1.500.000,00
VI........Inversiones reales ............................................84.716,95
VIII .....Activos financieros ...........................................22.000,00
Total previsión definitiva ................................3.882.989,03
2.2.5. PAGOS LÍQUIDOS
Del total de las obligaciones liquidadas o reconocidas durante el año 2011, en la fecha
de cierre del ejercicio, se han pagado efectivamente 3.859.974,60 €, resultando las siguientes
cantidades por capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal......................................1.850.787,94
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios.......... 402.469,71
IV........Transferencias corrientes.............................1.500.000,00
VI........Inversiones reales ............................................84.716,95
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
-
VIII .....Activos financieros ...........................................22.000,00
Total previsión definitiva ................................3.859.974,60
2.2.6. PENDIENTE DE PAGO
Recoge aquellas obligaciones contraídas pero no pagadas al cierre del ejercicio, y su
importe pasa a formar parte del próximo ejercicio 2011 en el capítulo 0, "resultas de ejercicios
cerrados".
Su cuantía asciende a 23.014,43 €.
Por Capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal......................................23.014,43
Total pendiente de pago ..................................23.014,43
2.2.7. ESTADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
Contiene este apartado las diferencias entre las obligaciones reconocidas (epígrafe
2.2.4) y los créditos autorizados o previsión definitiva (epígrafe 2.2.3); la suma de estas
economías sobre los gastos máximos autorizados asciende a 857.312,15 €. Por capítulos:
Cap.
I..........Gastos de personal........................................293.949,63
II.........Gastos en bienes corrientes y servicios......... 218.895,47
VI........Inversiones reales ..........................................341.467,05
VIII .....Activos financieros ........................................... 3.000,00
Total economías................................................ 857.312,15
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
-
En el estado de ejecución de las partidas de gastos vemos la diferencia o economía
entre las consignaciones presupuestarias y las obligaciones liquidadas o reconocidas. Estas
últimas pueden estar pagadas o pendientes de pago.
2.3. SITUACIÓN ECONÓMICA
2.3.1. DERECHOS Y OBLIGACIONES NETAS
Son en cifras:
Derechos reconocidos netos....................................2.720.862,14
Obligaciones reconocidas netas ...............................3.882.989,03
SALDO PRESUPUESTARIO SIN AJUSTAR.......-1.162.126,89
Gastos financiados con remanente Tesorería 2010 ...1.523.532,07
SUPERÁVIT del año 2011...............................361.405,18
Remanente de Tesorería del año 2010.....................2.066.837,18
Remanente utilizado durante el año 2011 ................1.523.532,07
Remanente del año 2010 no gastado................543.305,11
SUPERÁVIT DEL AÑO 2011 ................................361.405,18
TOTAL REMANENTE TESORERÍA AÑO 2011....904.710,29
2.3.2. ESTADO REMANENTE DE TESORERÍA
Es en cifras:
Existencias a 31/12/2011......................................... 1.037.397,24
REMANENTE DE TESORERÍA A 31/12/2011........904.710,29
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
La suma aritmética de cobros y pagos durante el ejercicio, responderá a la existencia
de medios líquidos de la Institución a 31 de diciembre de 2011, bien en su propia caja o
depositado en entidades bancarias, como refleja el acta de arqueo en la citada fecha.
3.1. CUENTA GENERAL DEL PRESUPUESTO
La cuenta general del presupuesto recoge los resultados contables de la liquidación, y
a ella se incorporan los mandamientos de ingreso y los mandamientos de pago con sus
justificantes.
Los justificantes de los ingresos y pagos realizados durante el ejercicio 2011, junto
con los documentos bancarios, soportan los datos del acta de arqueo a 31 de diciembre de
2011.
Las existencias a 31/12/2011, en el presupuesto ordinario, ascienden a la cantidad de
UN MILLÓN TREINTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y SIETE EUROS CON
VEINTICUATRO CÉNTIMOS (1.037.397,24 €), estando depositadas en Caja Corporación en
metálico (400,80 €), Caja España en cta. Cte. (332.533,84 €), Caja España en un depósito a
plazo 6 meses (600.000,00), Cajamar en cta. Cte. (4.773,71 €), Cajamar en un depósito a plazo
de 6 meses (93.000,00 €) y Banesto en cta. Cte. (6.688,89 €).
Todos los datos de la cuenta general del presupuesto coinciden con los asientos de
los libros de contabilidad utilizados, como son:
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
4.1. CUENTA DE VALORES INDEPENDIENTES Y AUXILIARES DEL PRESUPUESTO
Al mismo tiempo que las cuentas del presupuesto ordinario se llevan también las de
operaciones no presupuestarias, que comprenden operaciones distintas a las del presupuesto
que recogen las entradas, salidas y existencias por: retenciones del impuesto sobre la renta de
las personas físicas, cuotas del trabajador a la seguridad social, cuotas Muface, cuotas Mugeju,
derechos pasivos, movimientos internos de tesorería y otros acreedores no presupuestarios.
La existencia en conceptos no presupuestarios a 31/12/2011 es la siguiente:
ACREEDORES NO PRESUPUESTARIOS
Retención IRPF.......................................................... 104.558,13
Cuota obrera a la Seguridad Social .............................. 5.114,39
TOTAL ACREEDORES NO PRESUPUESTARIOS: 109.672,52
5. CONCLUSIONES
A la vista de los datos aportados hasta aquí conviene hacer las siguientes
consideraciones en relación con la ejecución del presupuesto:
1) En el capítulo I, Gastos de Personal, el gasto real arrojó un saldo favorable de
310.949,63 €, en relación con la previsión presupuestaria inicial. La causa de ese superávit está
en la decisión de no proveer varias plazas de personal incluidas en la Relación de Puestos de
Trabajo y dotadas económicamente, tal como aconseja la actual situación económica y con el
objeto de seguir conteniendo, dentro de lo posible y sin merma correcto cumplimiento de las
funciones de la Institución, el gasto en personal.
2) El Capítulo II, Gastos Corrientes en Bienes y Servicios, arrojó un superávit de
37.058,90 € en relación con la previsión presupuestaria inicial y de 218.895,47 € en relación
con la previsión presupuestaria definitiva (lo que supone un 35,22 % de la misma). Ese
superávit es consecuencia de la estricta política de control y contención del gasto
corriente que mantiene esta Institución y que exige, además, la actual coyuntura económica.
Todo ello, a pesar de haber financiado con cargo a este Capítulo la mayor parte de los gastos
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
de traslado del Procurador del Común a su nueva sede definitiva en la calle Sierra Pambley, 4
de León, y el cierre de las instalaciones que se utilizaban anteriormente.
3) La introducción en el presupuesto del Capítulo IV, Transferencias corrientes, por una
modificación presupuestaria realizada al final del ejercicio, tuvo como finalidad trasferir a las
Cortes de Castilla y León un millón y medio de Euros (1.500.000,00 €) procedentes de los
remanentes de tesorería generados por la Institución en los años anteriores.
4) Los pagos por inversiones reales incluidos en el Capítulo VI, arrojaron un importe
total de 84.716,95, que aunque representa algo más del doble de la cantidad inicialmente
presupuestada, únicamente supone el 19,87 % de la previsión presupuestaria definitiva. Ello se
justifica en la necesidad de dotar del nuevo mobiliario y de nuevas instalaciones al edificio que
constituye desde octubre de 2011 la nueva sede oficial del Procurador del Común. No obstante,
ante la coyuntura económica, se ha optado adquirir el menor mobiliario posible y posponer al
año 2012 el resto del amueblamiento del edificio.
5) El remanente de tesorería ascendía, a 31 de diciembre de 2011, y una vez trasferido
1.500.000,00 € a las Cortes de Castilla y León, a la cantidad de 904.710,29 €. Con dicho
remanente está previsto financiar durante el año 2012 la dotación de mobiliario y bienes de
equipo necesarios para su adecuado funcionamiento de la nueva sede definitiva del
Procurador del Común, así como los nuevos contratos de suministro y prestación de
servicios que, al contar con nuevas instalaciones y al triplicar el espacio disponible, tendrán
necesariamente un montante muy superior a los anteriormente vigentes.
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
II.- LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS
El presupuesto de ingresos está integrado por:
A.- Ingresos presupuestarios.
B.- Ingresos en conceptos no presupuestarios.
A.- INGRESOS PRESUPUESTARIOS:
La recaudación líquida de los ingresos presupuestarios para el año 2011
ascendió DOS MILLONES SETECIENTOS VEINTE MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y DOS
EUROS CON CATORCE CÉNTIMOS ( 2.720.862,14 €), que coinciden con los derechos
liquidados, por lo que no queda nada pendiente de cobro.
Dentro de este apartado se incluyen los ingresos procedentes de transferencias
corrientes, ingresos patrimoniales y reintregros concedidos fuera del sector público.
A1. Cap.IV Transferencias corrientes: a lo largo del ejercicio económico de
2011 la recaudación líquida por transferencias corrientes, realizadas por las Cortes de
Castilla y León, ascendió a DOS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL
CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO EUROS (2.669.464,00 €).
A2. Cap.V Ingresos Patrimoniales: los ingresos patrimoniales provienen de
intereses bancarios y ascendieron a TREINTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS VEINTIOCHO
EUROS CON TREINTA Y UN CÉNTIMOS (37.228,31 €).
A1. Cap.VIII Reintegros concedidos fuera del sector público: a lo largo del
ejercicio económico de 2011 la recaudación líquida por la devolución de anticipos
concedidos al personal ascendió a CATORCE MIL CIENTO SESENTA Y NUEVE EUROS
CON OCHENTA Y TRES CÉNTIMOS (14.169,83 €).
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
DERECHOS LIQUIDADOS Y RECAUDACIÓN LÍQUIDA
PRESUPUESTO DE INGRESOS 2011
2.669.464,00
37.228,31 14.169,83
2.720.862,14
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
Transferencias ctes. Ingresos patrimonialesl Reintegros fuera sector público TOTAL INGRESOS
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
LIQUIDACIÓN DE CONCEPTOS NO PRESUPUESTARIOS
Los ingresos durante 2011 ascendieron a TRES MILLONES DOSCIENTOS SEIS
MIL CUATROCIENTOS SIETE EUROS CON CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS (3.206.407,52
€), cantidad a la que habría que añadir el saldo inicial a 01/01/2011 por importe de
115.693,64 €, por lo que el total haber ascendía a 3.322.101,16 €; los pagos totales
ascendieron a TRES MILLONES DOSCIENTOS DOCE MIL CUATROCIENTOS VEINTIOCHO
EUROS CON SESENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (3.212.428,64 €); la diferencia entre el
total haber y el total debe nos da un saldo de los conceptos no Presupuestarios a
31/12/2011 de menos CIENTO NUEVE MIL SEISCIENTOS SETENTA Y DOS EUROS CON
CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS (-109.672,52 €).
Dentro de este apartado se incluyen: retenciones del IRPF, cuotas del
trabajador a la Seguridad Social, cuotas a Muface, cuotas a Mugeju, cuotas por
derechos pasivos y movimientos internos de Tesorería.
B1. Retenciones I.R.P.F.: a lo largo del año 2011 se retuvo en el concepto
Impuesto Rendimiento Personas Físicas la cantidad de TRESCIENTOS SESENTA Y
CUATRO MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS EUROS CON CINCUENTA Y TRES
CÉNTIMOS (364.392,53 €), cantidad a la que habría que añadir el saldo inicial a
01/01/2011 por importe de 110.467,43 €, por lo que el total haber ascendería a
474.859,96 €; se ingresó a la Agencia Tributaria la cantidad de TRESCIENTOS SETENTA
MIL TRESCIENTOS UN EUROS CON OCHENTA Y TRES CÉNTIMOS (370.301,83 €) por lo
que pasará al concepto "Acreedores: Retención del Trabajo Personal" del año 2012 la
cantidad de CIENTO CUATRO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO EUROS CON TRECE
CÉNTIMOS (104.558,13 €).
B2. Cuota del trabajador a la S.Social: en concepto de cuota obrera retenida
en las nóminas del año 2011 se retuvo la cantidad de SESENTA MIL DOSCIENTOS
NOVENTA Y SIETE EUROS CON CATORCE CÉNTIMOS (60.297,14 €), cantidad a la que
habría que añadir el saldo inicial a 01/01/2011 por importe de 5.226,21 €, por lo que el
total haber ascendería 65.523,35 €; se ingresó en la Tesorería de la Seguridad Social la
cantidad de SESENTA MIL CUATROCIENTOS OCHO EUROS CON NOVENTA Y SEIS
CÉNTIMOS (60.408,96 €) por lo que pasará al concepto 320030 "Acreedores: cuota del
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
Trabajador a la S.S." del año 2012 la cantidad de CINCO MIL CIENTO CATORCE EUROS
CON TREINTA Y NUEVE CÉNTIMOS (5.114,39 €).
B3. Muface: por cuotas retenidas en nóminas a mutualistas de Muface se
retuvo durante el año 2011 la cantidad de SEISCIENTOS CINCUENTA Y CINCO EUROS
CON VEINTE CÉNTIMOS (655,20 €), ingresándose el total en Muface.
B4. Mugeju: por cuotas retenidas en nóminas a mutualistas de Mugeju se
retuvo durante el año 2011 la cantidad de SEISCIENTOS CINCUENTA Y CINCO EUROS
CON VEINTE CÉNTIMOS (655,20 €), ingresándose el total en Mugeju.
B.5. Cuotas por Derechos Pasivos: por cuotas retenidas en nóminas de
mutualistas Muface y Mugeju se retuvo durante el año 2011 la cantidad de DOS MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS EUROS CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (2.992,92
€), ingresándose el total a la Agencia Tributaria.
B.6. Movimientos Internos de Tesorería: por operaciones internas de Tesorería
se alcanzó la cantidad de DOS MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y SIETE MIL
CUATROCIENTOS CATORCE EUROS CON CINCUENTA Y TRES CÉNTIMOS (2.777.414,53 €).
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
INGRESOS EN CONCEPTOS NO PRESUPUESTARIOS
364.392,53
60.297,14 655,20 655,20 2.992,92
2.777.414,53
3.206.407,52
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
I.R.P.F. S.Social Muface
Mugeju Derechos pasivos Mov.internos de Tesorería
TOTAL INGRESOS
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
PAGOS EN CONCEPTOS NO PRESUPUESTARIOS
370.301,83
60.408,96 655,20 655,20 2.992,92
2.777.414,53
3.212.428,64
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
I.R.P.F. S.Social Muface
Mugeju Derechos pasivos Mov.internos de Tesorería
TOTAL INGRESOS
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
PENDIENTE DE PAGO EN CONCEPTOS NO PRESUPUESTARIOS A 31/12/2011
Lo pendiente de pago en conceptos no presupuestarios a 31 de diciembre de
2011 ascendía a CIENTO NUEVE MIL SEISCIENTOS SETENTA Y DOS EUROS CON
CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS ( 109.672,52 €), de los que 104.558,13 € corresponden a
retenciones I.R.P.F. del 4º trimestre de 2011 y 5.114,39 € a cuota obrera retenida en
nómina de diciembre y extra.
104.558,13
5.114,39
109.672,52
0,0 0
20.000,00
40.000,00
60.000,00
80.000,00
100.000,00
120.000,00
Retenciones I.R.P.F. Cuota trabajador S.S. Total pte. de pago
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
III.- LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
La previsión definitiva del presupuesto de gastos para el año 2011 ascendió
a CUATRO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA MIL TRESCIENTOS UN EUROS CON
DIECIOCHO CÉNTIMOS (4.740.301,18 €).
Las obligaciones reconocidas a 31 de diciembre de 2011 ascendieron a
TRES MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y
NUEVE EUROS CON TRES CÉNTIMOS (3.882.989,03 €), es decir, el 81,91% de la
previsión definitiva. Los pagos líquidos a 31 de diciembre de 2011 ascendieron a
TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA
Y CUATRO EUROS CON SESENTA CÉNTIMOS (3.859.974,60 €) por lo que queda
pendiente de pago la cantidad de VEINTITRÉS MIL CATORCE EUROS CON
CUARENTA Y TRES CÉNTIMOS (23.014,43 €) que pasará a engrosar las resultas de
ejercicios cerrados del año 2012.
El crédito disponible, a 31 de diciembre de 2011, ascendió a OCHOCIENTOS
CINCUENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS DOCE EUROS CON QUINCE CÉNTIMOS
(857.312,15 €).
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
PRESUPUESTO DEFINITIVO DE GASTOS 2011
4.740.301,18
3.882.989,03
3.859.974,60
23.014,43
857.312,15
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
4.000.000,00
4.500.000,00
5.000.000,00
Pto. 2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
OBLIGACIONES RECONOCIDAS
1.873.802,37
402.469,71
1.500.000,00
84.716,95 22.000,00
3.882.989,03
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
3.000.000,00
3.500.000,00
4.000.000,00
CAP.I:Gtos. personal 86,44% CAP.II: Compras ctes. 64,77% CAP.IV:Trans.ctes. 100,00%
CAP.VI:Inversiones reales 19,88% CAP.VIII:Activos financieros 88,00% Total obligaciones 81,91%
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
LIQUIDACIÓN PRESUPUESTO DE GASTOS POR CAPÍTULOS
CAPÍTULO 0 "Resultas de Ejercicios Cerrados"
Las resultas de gastos del ejercicio 2010 ascendían a VEINTICUATRO MIL
SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO EUROS CON UN CÉNTIMO (24.664,01 €), tanto las
obligaciones reconocidas como los pagos líquidos fueron de 24.664,01 € , lo que supone el
100% de las mismas.
24.664,01 24.664,01 24.664,01
0 ,00
5.0 00 ,00
10.000,00
15.0 00 ,00
20.000,00
25.0 00 ,00
Resultas 2010 Obligaciones reconocidas Pagos líquidos
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO VIII Legislatura
CAPÍTULO I "Gastos de Personal"
El presupuesto definitivo ascendió 2.167.752,00 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a UN MILLÓN OCHOCIENTOS SETENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS DOS
EUROS CON TREINTA Y SIETE CÉNTIMOS (1.873.802,37 €), que supone un grado de
cumplimiento del 86,44 % del total del presupuesto; los pagos líquidos ascendieron a
1.850.787,94 € , por lo que queda pendiente de pago la cantidad de 23.014,43 € que
pasarán a resultas de ejercicios cerrados del año 2012; el crédito disponible en el capítulo I
ascendió a 293.949,63 €.
2.167.752,00
1.873.802,37
1.850.787,94
23.014,43 293.949,63
0,00
500.000,00
1.000.000,00
1.500.000,00
2.000.000,00
2.500.000,00
Pto. 2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
CAPÍTULO II "Gastos en Bienes Corrientes y Servicios"
El presupuesto definitivo ascendió a 621.365,18 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a CUATROCIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE EUROS
CON SETENTA Y UN CÉNTIMOS (402.469,71 €), lo que supone un grado de cumplimiento
del 64,77% del total del presupuesto; los pagos líquidos ascendieron a 402.469,71 €; el
crédito disponible en el capítulo II ascendió a 218.895,47 €.
621.365,18
402.469,71
402.469,71
0,00
218.895,47
0,00
100.000,00
200.000,00
300.000,00
400.000,00
500.000,00
600.000,00
700.000,00
Pto.2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
CAPÍTULO IV "Transferencias corrientes"
El presupuesto definitivo ascendió a 1.500.000,00 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a UN MILLÓN QUINIENTOS MIL EUROS (1.500.000,00 €), que supone un
grado de cumplimiento del 100,00%% del total del presupuesto; los pagos líquidos
ascendieron a 1.500.000,00 €; el crédito disponible en el capítulo IV ascendió a 0,00 €.
1.500.000,00
1.500.000,00
1.500.000,00
0,00 0,00
0,00
200.000,00
400.000,00
600.000,00
800.000,00
1.000.000,00
1.200.000,00
1.400.000,00
1.600.000,00
Pto.2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
CAPÍTULO VI "Inversiones reales"
El presupuesto definitivo ascendió a 426.184,00 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a OCHENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS DIECISÉIS EUROS CON NOVENTA Y
CINCO CÉNTIMOS (84.716,95 €), que supone un grado de cumplimiento del 19,88% del
total del presupuesto; los pagos líquidos ascendieron a 84.716,95 €; el crédito disponible en
el capítulo VI ascendió a 341.467,05 €.
426.184,00
84.716,95 84.716,95
0,00
341.467,05
0,00
50.000,00
100.000,00
150.000,00
200.000,00
250.000,00
300.000,00
350.000,00
400.000,00
450.000,00
Pto.2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
CAPÍTULO VIII "Activos financieros"
El presupuesto definitivo ascendió a 25.000 €; las obligaciones reconocidas
ascendieron a VEINTIDÓS MIL EUROS (22.000,00 €), que supone un grado de
cumplimiento del 88,00% del total del presupuesto; los pagos líquidos ascendieron a
22.000,00 €; el crédito disponible en el capítulo VI ascendió a 3.000,00 €.
25.000,00
22.000,00 22.000,00
0,00 3.000,00
0,00
5.000,00
10.000,00
15.000,00
20.000,00
25.000,00
Pto.2011 Oblig.reconocidas Pagos líquidos Pte. Pago Crédito disponible
INFORME 2011 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
PENDIENTE DE PAGO PRESUPUESTO ORDINARIO A 31/12/2011
El total pendiente de pago, del presupuesto ordinario, a 31 de diciembre de
2011, asciende a VEINTITRÉS MIL CATORCE EUROS CON CUARENTA Y TRES
CÉNTIMOS (23.014,43 €) correspondientes al capítulo I "Gastos de Personal".
23.014,43
0,00 0,00
23.014,43
0,0 0
5.00 0,0 0
10.000,00
15.00 0,0 0
20.000,00
2 5.00 0,0 0
Gastos de Personal Compras ctes. Inversiones reales Total pte. Pago
ESTADO DE EJECUCION DEL EJERCICIO 2011
CAP CAPÍTULO DE INGRESOS
PREVISIÓN
INICIAL MODIFICACIONES
PREVISIÓN
DEFINITIVA
DERECHOS
LIQUIDADOS
RECAUDACIÓ
N LÍQUIDA
PENDIENTE
DE COBRO
ESTADO DE
EJECUCIÓN
4TRANSFERENCIAS CORRIENTES 2.669.464,00 2.669.464,00 2.669.464,00 2.669.464,00 0,00
5INGRESOS PATRIMONIALES 0,00 37.228,31 37.228,31 37.228,31
8
REINTEGRO CONCEDIDOS FUERA DEL
SECTOR PÚBLICO 4.000,00 4.000,00 14.169,83 14.169,83 10.169,83
8REMANENTE DE TESORERÍA AÑO 2010 2.066.837,18 2.066.837,18 0,00
8
AJUSTE REMANENTE TESORERÍA AÑO
2010 1.523.532,07 1.523.532,07 0,00
TOTALES 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 4.244.394,21 4.244.394,21 47.398,14
CAP CAPÍTULO DE GASTOS
PREVISIÓN
INICIAL MODIFICACIONES
PREVISIÓN
DEFINITIVA
OBLIGACIONES
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
ESTADO DE
EJECUCIÓN
1GASTOS PERSONAL 2.184.752,00 -17.000,00 2.167.752,00 1.873.802,37 1.850.787,94 23.014,43 293.949,63
2GASTOS CTES. EN BIENES Y SERVICIOS 439.528,00 181.837,18 621.365,18 402.469,71 402.469,71 0,00 218.895,47
4TRANSFERENCIAS CORRIENTES 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 0,00 0,00
6INVERSIONES REALES 41.184,00 385.000,00 426.184,00 84.716,95 84.716,95 0,00 341.467,05
8ACTIVOS FINANCIEROS 4.000,00 21.000,00 25.000,00 22.000,00 22.000,00 0,00 3.000,00
TOTALES 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 3.882.989,03 3.859.974,60 23.014,43 857.312,15
SITUACIÓN ECONÓMICA
PREVISIÓN
INICIAL MODIFICACIONES
PREVISIÓN
DEFINITIVA
TOTAL
SUPERÁVIT
AÑO 2011
MOVIMIENTO
DE FONDOS
DEUDORES
ACREEDORES
EST.EJECUCIÓ
N REMANENTE
DE TESORERÍA
INGRESOS 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 4.244.394,21 4.244.394,21 0,00 47.398,14
GASTOS 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 3.882.989,03 3.859.974,60 23.014,43 857.312,15
DIFERENCIA 0,00 0,00 0,00 361.405,18 384.419,61 23.014,43 904.710,29
IV. ESTADO EJECUCIÓN POR CAPÍTULOS
CAPITULO 0:"RESULTAS EJERCICIOS CERRADOS"
CAP.0 Resultas ejercicio 2010
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.0 Resultas ejercicio 2010 24.664,01 24.664,01 24.664,01 24.664,01 100,00% 0,00%
TOTAL CAPITULO 0 24.664,01 24.664,01 24.664,01 24.664,01 100,00% 0,00%
CAPÍTULO I: “GASTOS DE PERSONAL”
CAP.I GASTOS DE PERSONAL
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.10 ALTOS CARGOS 227.700,00 227.700,00 218.371,91 218.371,91 9.328,09 95,90% 4,10%
100Retribuciones básicas 136.000,00 136.000,00 134.359,41 134.359,41 1.640,59 98,79% 1,21%
101Otras Remuneraciones 91.700,00 91.700,00 84.012,50 84.012,50 7.687,50 91,62% 8,38%
ART.11 PERSONAL EVENTUAL 1.162.000,00 -23.000,00 1.139.000,00 975.663,16 975.663,16 163.336,84 85,66% 14,34%
110Retribuciones básicas 459.000,00 459.000,00 382.537,46 382.537,46 76.462,54 83,34% 16,66%
111Otras Remuneraciones 703.000,00 -23.000,00 680.000,00 593.125,70 593.125,70 86.874,30 87,22% 12,78%
ART.12 FUNCIONARIOS 358.239,00 358.239,00 351.169,76 351.169,76 7.069,24 98,03% 1,97%
120Retribuciones básicas 167.516,00 167.516,00 165.760,04 165.760,04 1.755,96 98,95% 1,05%
121Otras Remuneraciones 190.723,00 190.723,00 185.409,72 185.409,72 5.313,28 97,21% 2,79%
ART.16 INCENTIVOS 600,00 600,00 600,00 0,00% 100,00%
161Gratificaciones 600,00 600,00 600,00 0,00% 100,00%
ART.17 CUOTAS Y PRESTACIONES 408.900,00 408.900,00 299.832,86 276.818,43 23.014,43 109.067,14 1,65 0,35
171Seguridad Social 405.000,00 405.000,00 296.231,22 273.216,79 23.014,43 108.768,78 73,14% 26,86%
172Otras Cuotas 3.900,00 3.900,00 3.601,64 3.601,64 298,36 92,35% 7,65%
ART.18 OTROS GASTOS 27.313,00 6.000,00 33.313,00 28.764,68 28.764,68 4.548,32 86,35% 13,65%
180Formación del Personal 12.313,00 12.313,00 160,00 160,00 12.153,00 1,30% 98,70%
181Fondo de acción social 15.000,00 6.000,00 21.000,00 28.604,68 28.604,68 -7.604,68 136,21% -36,21%
TOTAL CAPITULO I 2.184.752,00 -17.000,00 2.167.752,00 1.873.802,37 1.850.787,94 23.014,43 293.949,63 86,44% 13,56%
CAPÍTULO II: “GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS”
CAP.II
GASTOS CORRIENTES EN BIENES
Y SERVICIOS
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.20 ARRENDAMIENTOS 52.406,00 52.406,00 46.768,66 46.768,66 5.637,34 89,24% 10,76%
202Edificios y otras construcciones 36.635,00 36.635,00 32.331,78 32.331,78 4.303,22 88,25% 11,75%
203
Arrendamiento de maquinaria, inst.y
utillaje 1.778,00 1.778,00 125,08 125,08 1.652,92 7,03% 92,97%
204
Arrendamiento de material de
transporte 13.993,00 13.993,00 14.311,80 14.311,80 -318,80 102,28% -2,28%
ART.21
REPARACIONES, MANTENIMIENTO
Y CONSERVACION 30.320,00 30.320,00 30.345,54 30.345,54 -25,54 100,08% -0,08%
212Edificios y otras construcciones 9.300,00 9.300,00 9.436,31 9.436,31 -136,31 101,47% -1,47%
213Maquinaria, Instalaciones y Utillaje 1.850,00 1.850,00 54,28 54,28 1.795,72 2,93% 97,07%
214Elementos de transporte 2.800,00 2.800,00 232,08 232,08 2.567,92 8,29% 91,71%
215Mobiliario y Enseres 1.400,00 1.400,00 2.153,50 2.153,50 -753,50 153,82% -53,82%
216Equipos para Procesos de Información 14.970,00 14.970,00 18.469,37 18.469,37 -3.499,37 123,38% -23,38%
ART.22
MATERIAL DE OFICINA Y
SUMINISTROS 292.302,00 181.837,18 474.139,18 287.661,36 287.661,36 186.477,82 60,67% 39,33%
220Material de oficina 54.014,00 54.014,00 52.610,59 52.610,59 1.403,41 97,40% 2,60%
22000
Material de oficina ordinario no
inventariable 12.168,00 12.168,00 17.547,00 17.547,00 -5.379,00 144,21% -44,21%
22001
Prensa, revistas, libros y otras
publicaciones 37.400,00 37.400,00 31.912,59 31.912,59 5.487,41 85,33% 14,67%
22002Material informático no inventariable 4.446,00 4.446,00 3.151,00 3.151,00 1.295,00 70,87% 29,13%
221Suministros 34.828,00 35.800,00 70.628,00 34.974,39 34.974,39 35.653,61 49,52% 50,48%
22100Energía eléctrica 9.226,00 15.000,00 24.226,00 13.677,64 13.677,64 10.548,36 56,46% 43,54%
22102Gas y calefacción 9.173,00 15.000,00 24.173,00 6.709,37 6.709,37 17.463,63 27,76% 72,24%
22103Combustibles y otros para vehículos 9.079,00 9.079,00 6.403,42 6.403,42 2.675,58 70,53% 29,47%
CAPÍTULO II: “GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS”
CAP.II
GASTOS CORRIENTES EN BIENES
Y SERVICIOS
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
22104Vestuario 3.150,00 3.150,00 2.387,50 2.387,50 762,50 75,79% 24,21%
22199Otros suministros 4.200,00 5.800,00 10.000,00 5.796,46 5.796,46 4.203,54 57,96% 42,04%
222Comunicaciones 37.774,00 10.000,00 47.774,00 29.278,47 29.278,47 18.495,53 61,29% 38,71%
22200Comunicaciones telefónicas 28.174,00 10.000,00 38.174,00 21.502,93 21.502,93 16.671,07 56,33% 43,67%
22201Servicios postales y telegráficos 9.600,00 9.600,00 7.775,54 7.775,54 1.824,46 81,00% 19,00%
223Transportes 1.000,00 45.967,00 46.967,00 22.924,48 22.924,48 24.042,52 48,81% 51,19%
224Primas de Seguros 1.780,00 11.000,00 12.780,00 927,48 927,48 11.852,52 7,26% 92,74%
226Gastos diversos 33.740,00 50.000,00 83.740,00 14.112,45 14.112,45 69.627,55 16,85% 83,15%
22601
Atenciones protocolarias y
representativas 5.148,00 5.148,00 1.090,59 1.090,59 4.057,41 21,18% 78,82%
22602Publicidad y promoción 8.892,00 20.000,00 28.892,00 5.183,30 5.183,30 23.708,70 17,94% 82,06%
22606Reuniones, conferencias y cursos 10.000,00 10.000,00 0,00 0,00 10.000,00 0,00% 100,00%
22699Otros Gastos 9.700,00 30.000,00 39.700,00 7.838,56 7.838,56 31.861,44 19,74% 80,26%
227
Trabajos realizados por otras
empresas profesionales 129.166,00 29.070,18 158.236,18 132.833,50 132.833,50 25.402,68 83,95% 16,05%
22700Limpieza y aseo 22.930,00 29.070,18 52.000,18 31.683,59 31.683,59 20.316,59 60,93% 39,07%
22701Seguridad 106.236,00 106.236,00 101.149,91 101.149,91 5.086,09 95,21% 4,79%
ART.23
INDEMNIZACIONES POR RAZÓN
DEL SERVICIO 64.500,00 64.500,00 37.694,15 37.694,15 26.805,85 58,44% 41,56%
230Dietas 43.000,00 43.000,00 29.644,94 29.644,94 13.355,06 68,94% 31,06%
231Locomoción 21.500,00 21.500,00 8.049,21 8.049,21 13.450,79 37,44% 62,56%
TOTAL CAPITULO II 439.528,00 181.837,18 621.365,18 402.469,71 402.469,71 218.895,47 64,77% 35,23%
CAPÍTULO IV: “TRANSFERENCIAS CORRIENTES”
CAP.IV TRANSFERENCIAS CORRIENTES
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.40 Transferencias corrientes 0,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 100,00% 0,00%
405A las Cortes de Castilla y León 0,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 100,00% 0,00%
TOTAL CAPITULO IV 0,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 0,00 0,00 1,00 0,00
CAPÍTULO VI: “INVERSIONES REALES”
CAP.VI INVERSIONES REALES
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.62 INVERSIONES NUEVAS 41.184,00 385.000,00 426.184,00 84.716,95 84.716,95 0,00 341.467,05 0,57 4,43
621Construcciones 0,00 15.000,00 15.000,00 0,00 0,00 15.000,00 0,00% 100,00%
623Maquinaria, instalaciones y utillaje 7.184,00 20.000,00 27.184,00 2.598,35 2.598,35 24.585,65 9,56% 90,44%
626Mobiliario 6.000,00 200.000,00 206.000,00 21.436,82 21.436,82 184.563,18 10,41% 89,59%
627Equipos para procesos de información 15.000,00 150.000,00 165.000,00 60.681,78 60.681,78 104.318,22 36,78% 63,22%
628Elementos de transporte 13.000,00 13.000,00 0,00 0,00 13.000,00 0,00% 100,00%
TOTAL CAPITULO VI 41.184,00 385.000,00 426.184,00 84.716,95 84.716,95 0,00 341.467,05 19,88% 80,12%
CAPÍTULO VIII: “ACTIVOS FINANCIEROS”
CAP.VIII ACTIVOS FINANCIEROS
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
ART.83
CONCESIONES DE PRÉSTAMOS
FUERA DEL SECTOR PÚBLICO 4.000,00 21.000,00 25.000,00 22.000,00 22.000,00 3.000,00 1,57 0,43
83003Anticipos al personal a corto plazo 3.000,00 4.000,00 7.000,00 4.000,00 4.000,00 3.000,00 57,14% 42,86%
83103Anticipos al personal a largo plazo 1.000,00 17.000,00 18.000,00 18.000,00 18.000,00 0,00 100,00% 0,00%
TOTAL CAPITULO VI 4.000,00 21.000,00 25.000,00 22.000,00 22.000,00 3.000,00 88,00% 12,00%
TOTAL GASTOS 2011 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 3.882.989,03 3.859.974,60 23.014,43 857.312,15 81,91% 18,09%
D.L.: VA.564-1984 - ISSN 1134-7864
http://sirdoc.ccyl.es CVE: BOCCL-08-008028
RESUMEN GENERAL POR CAPÍTULOS
CAP GASTOS DE PERSONAL
PTO
INICIAL MODIFICACIONES
PTO
DEFINITIVO
OBLIGACIO.
RECONOCIDAS
PAGOS
LÍQUIDOS
PENDIENTE
DE PAGO
CRÉDITO
DISPONIBLE
%
EJECUCIÓN
%
DISPONIBLE
TOTAL CAPITULO I 2.184.752,00 -17.000,00 2.167.752,00 1.873.802,37 1.850.787,94 23.014,43 293.949,63 86,44% 13,56%
TOTAL CAPITULO II 439.528,00 181.837,18 621.365,18 402.469,71 402.469,71 218.895,47 64,77% 35,23%
TOTAL CAPITULO IV 0,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 1.500.000,00 100% 0,00
TOTAL CAPITULO VI 41.184,00 385.000,00 426.184,00 84.716,95 84.716,95 341.467,05 19,88% 80,12%
TOTAL CAPITULO VIII 4.000,00 21.000,00 25.000,00 22.000,00 22.000,00 3.000,00 88,00% 12,00%
TOTAL GASTOS 2.669.464,00 2.070.837,18 4.740.301,18 3.882.989,03 3.859.974,60 23.014,43 857.312,15 81,91% 18,09%
PC/000002-1
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